CONTROLADORIA-E-GESTÃO-DE-TRIBUTOS

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CONTROLADORIA E GESTÃO DE TRIBUTOS 
 
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Sumário 
NOSSA HISTÓRIA ..................................................................................................... 3 
1 - INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 4 
1 – ESPÉCIES DE TRIBUTO ..................................................................................... 5 
1.1 - Impostos ........................................................................................................ 5 
1.2 - Impostos Federais - Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) ............... 7 
1.3- Impostos sobre o Comércio Exterior-Imposto de importação ............................. 9 
1.4 - Imposto de Exportação .................................................................................... 10 
1.5 - Impostos Estaduais .......................................................................................... 10 
1.6 - Benefícios Fiscais Relacionados ao ICMS ....................................................... 15 
1.7 - Benefícios Relacionados ao Financiamento do ICMS ..................................... 16 
1.8 - Impostos Municipais- Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) .... 17 
1.9 - IPTU ................................................................................................................. 18 
2 – TAXAS ......................................................................................................... 20 
3 - CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA .............................................................. 21 
3.1 - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) ...................................... 22 
3.2 - Contribuição Social sobe o Faturamento (COFINS).................................... 22 
3.3 - Contribuição para o PIS/PASEP .................................................................. 23 
3.4 – CPMF .......................................................................................................... 23 
3.5 - Regimes Aduaneiros Gerais ........................................................................ 26 
3.6 - Trânsito Aduaneiro ....................................................................................... 26 
3.7 - Admissão Temporária .................................................................................. 27 
3.8 – Drawback .................................................................................................... 27 
3.9 - Entreposto Aduaneiro................................................................................... 29 
3.10 - Entreposto Industrial ................................................................................. 30 
3.11 - Exportação Temporária ............................................................................ 30 
3.12 - Regimes Especiais ................................................................................... 31 
3.12.1–FUNDAP ...................................................................................................... 31 
3.12.2 - Exemplo de Operação ................................................................................ 33 
3.12.3- SUFRAMA.................................................................................................... 34 
3.13 - Competência Tributária ............................................................................. 35 
3.14 - Guerra Fiscal.................................................................................................. 37 
3.14 - Reforma Tributária .................................................................................... 41 
2 
 
 
Da contabilidade à controladoria: a evolução necessária ........................................ 43 
1. Introdução ............................................................................................................ 43 
1.1. A Evolução da Contabilidade ............................................................................ 44 
2. A EVOLUÇÃO (REVOLUÇÃO) NECESSÁRIA .................................................... 51 
2.1. Primeiro eixo de transformação: As organizações existem para a produção de 
valor ......................................................................................................................... 52 
2.2. Segundo eixo de transformação: A Controladoria Deve Ser Estratégica .......... 55 
2.3. Terceiro eixo: A transformação produtiva se faz através dos processos .......... 60 
2.4. Quarto eixo: Os recursos constituem a base da competitividade ...................... 63 
2.5. Eixo de Síntese: A avaliação de desempenho deve ser integrada ................... 66 
2.6. Conclusão: A Grande Travessia da Contabilidade à Controladoria .................. 70 
BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................ 73 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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NOSSA HISTÓRIA 
 
 
A nossa história inicia-se com a ideia visionária e da realização do sonho de 
um grupo de empresários na busca de atender à crescente demanda de cursos de 
Graduação e Pós-Graduação. E assim foi criado o Instituto, como uma entidade capaz 
de oferecer serviços educacionais em nível superior. 
O Instituto tem como objetivo formar cidadão nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em diversos setores profissionais e para a 
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e assim, colaborar na sua 
formação continuada. Também promover a divulgação de conhecimentos científicos, 
técnicos e culturais, que constituem patrimônio da humanidade, transmitindo e 
propagando os saberes através do ensino, utilizando-se de publicações e/ou outras 
normas de comunicação. 
Tem como missão oferecer qualidade de ensino, conhecimento e cultura, de 
forma confiável e eficiente, para que o aluno tenha oportunidade de construir uma 
base profissional e ética, primando sempre pela inovação tecnológica, excelência no 
atendimento e valor do serviço oferecido. E dessa forma, conquistar o espaço de uma 
das instituições modelo no país na oferta de cursos de qualidade. 
 
 
 
 
 
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1 - INTRODUÇÃO 
Tributo é toda prestação pecuniária compulsória em moeda ou cujo valor nela se 
possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada 
mediante atividade administrativa plenamente vinculada. O conjunto de tributos e 
normas para aplicação são descritos no Código Tributário Nacional (CTN). 
O CTN deve ser entendido como o conjunto de tributos, de instituições dotadas de 
poder conferido pelo Direito Tributário, de regras tributárias e, mesmo, de práticas 
aceitas pelos órgãos e entidades da Administração Pública, desde que, no seu 
relacionamento, possam produzir efeitos na vida econômica das pessoas com 
consequências de ordem tributária. 
Inicialmente, o Sistema Tributário Nacional (STN) foi baseado no denominado CTN 
pelo art. 7º, do Ato Complementar nº 36/67. Posteriormente, adquiriu o status de lei 
complementar quando da Constituição de 1967. Naquela ocasião passou a ser o 
instrumento legal com o fim de estabelecer normas gerais de direito tributário, dispor 
sobre os conflitos de competência nessa matéria entre União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios e regular as limitações ao poder de tributar. O texto foi 
basicamente utilizado para formular o art. 146 da Constituição de 1981. 
O CTN, define as normas de Direito Tributário, as regras de tributação e aplicabilidade 
dos tributos de ordem Federal, Estadual e Municipal, assim como suas regras de 
aplicação. 
Qualquer sistema tributário é mutável ao longo do tempo. Isso se faz necessário para 
adequar o sistema de arrecadação do governo às transformações econômicas sociais 
e inserir o país no contexto de desenvolvimento contínuo. Dessa forma, o CTN vem 
sofrendo alterações contínuas desde 1967 quando da sua primeira promulgação. 
Hoje, a carga tributáriaatrair 
investimentos, ao contrário, baseia-se na qualidade de vida, capacitação (ensino) e 
infraestrutura (transporte, energia, comunicações)”. A concessão generalizada de 
incentivos fiscais via ICMS, e seu acoplamento à concessão de créditos subsidiados 
e vinculados ao recolhimento de ICMS, constituíram a chamada "guerra fiscal", que 
se expandiu de maneira generalizada por todos os estados, principalmente a partir de 
1988. 
A seguir, a tabela seleciona oito áreas principais nas quais se concentram as 
concessões de incentivos estaduais. Os investimentos em capital fixo e capital de giro 
são contemplados com incentivos pela maioria dos estados, ou seja, 24 estados em 
um total de 27. 
 
 
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Fonte: COTEPE/Ministério da Fazenda; Coordenação Geral de Finanças 
Públicas/IPEA. 
Principais tipos de benefícios fiscais e creditícios concedidos: 
 
 
 
 
 
 
 
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Fonte: COTEPE/Ministério da Fazenda; elaboração da Coordenação Geral de 
Finanças Públicas/IPEA. 
Entretanto, aliando-se ao processo de isenção fiscal os estados ainda se submetem 
à tentativa de atrair investimentos, fornecendo outros incentivos que não os fiscais, 
como por exemplo: 
✓ doação de áreas industriais; 
✓ execução de obras de terraplanagem; 
✓ fornecimento de infraestrutura básica à porta do estabelecimento industrial, tal 
como energia elétrica, água, saneamento básico, construção de obras viárias 
de acesso (pontes, viadutos), ramais ferroviários, até a construção de creches 
e escolas, algumas delas especializadas em línguas estrangeiras e adaptadas 
aos currículos escolares de outros países. 
Nos casos de indústrias voltadas à exportação, é frequente que os estados se 
comprometam com a adaptação de equipamentos portuários. 
Assim, o custo inicial de um novo empreendimento industrial para os estados em que 
se instalam costuma extrapolar, em volume substancial, àqueles representados pela 
simples concessão de benefícios fiscais. 
 
3.14 - Reforma Tributária 
 
É evidente que a atual estratégia de política fiscal e tributária no Brasil está em 
desacordo com a intenção do país em manter um crescimento fixo e sustentável. 
Edilberto Lima (1999) descreve que a deficiência do sistema tributário nacional tem 
origem na Constituição de 1988, que reformulou amplamente o papel do Estado na 
economia, inclusive a tributação, e esta vem prejudicando o crescimento sustentável 
do país. O governo (Fernando Henrique Cardoso 1994-2002), na tentativa de 
promover reformas estruturais, esbarrou no enclave político de interesses diversos, 
que inviabilizou politicamente o desenvolvimento de debates que, por sua vez, 
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serviriam como alicerce para a construção de propostas a serem discutidas em âmbito 
nacional. 
A dificuldade está inserida basicamente em compatibilizar os interesses do Governo 
Federal, Estados e Municípios, aliados aos interesses econômicos de grupos privados 
nacionais. Fernando Rezende (1996) descreve que os debates devem ser de caráter 
amplo e não devem ser simplistas, visto a necessidade de uma reforma profunda é 
vigente e necessária ao país. 
No Governo de Luiz Inácio Lula da Silva, os debates tiveram esbarrados em uma 
discussão política, principalmente entre o Governo Federal e os Estados. Estados e 
Municípios temiam pela perda de arrecadação. A base da discussão estava voltada 
para a arrecadação do ICMS, pois deveria ser na origem ou no destinol. Na proposta 
encaminhada ao congresso existia taxação diferenciada para determinados produtos, 
onde uns teriam base de arrecadação na origem e outro no destino, como por 
exemplo, gasolina que tem tributação no destino para operações interestaduais e na 
origem para operações intra- estaduais. 
Em suma, a preocupação dos órgãos de arrecadação fiscal, tanto federais quanto 
estaduais e municipais é de promover uma estrutura tributária que possibilite uma 
fiscalização mais eficiente sem onerar a carga de tributos que, no ano de 2002, 
representou 35,6% do PIB. Em 1998, representava 25,6% do PIB, segundo dados da 
Receita Federal. Fernando Rezende (1996) descreve que o objetivo da simplificação 
está em rever o código tributário brasileiro e os demais dispositivos que controlam a 
cobrança de impostos em todo o país e assegurar a estabilidade destas normas por 
um longo período de tempo. Já Edilberto Lima (1999), descreve o aumento da carda 
tributária desde a constituição de 1988: 
✓ em 1989 foi criada a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); 
✓ em 1993, o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF); 
✓ em 1996, a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF); 
Portanto, parece ser de escolha e de interesse nacional uma política tributária mais 
eficiente. Apesar de divergências claras a algumas propostas, todas parecem indicar 
uma substituição do ICMS, mesmo tendo esse imposto uma recuperação como 
instrumento fiscal na última década. A recuperação do ICMS como instrumento de 
política fiscal, tal como proposto na emenda constitucional da reforma fiscal 
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atualmente em debate, é de grande importância, primeiro por elevar o nível das 
arrecadações estaduais de ICMS, uma vez que a adoção do princípio de destino 
obrigará cada estado a um maior esforço fiscal; segundo, por contribuir para o esforço 
de harmonização da política fiscal global com a política fiscal no nível dos estados. 
O Governo estuda nesta reforma tributária a redução de deduções. Até o momento, 
não existe uma opinião formada, mas espera-se melhorar o sistema de incentivos dos 
setores de tecnologia, comércio exterior, infraestrutura e logística, destinando 
recursos às empresas ou setores específicos, mas exigindo uma contra partida, 
exigindo que os beneficiários cumpram metas específicas estabelecidas pelo 
Governo. 
Conforme identificado os tributos que aparentemente oferecem os maiores indícios 
de influenciar e eventualmente distorcer o processo decisório relacionado à decisão 
de localização de fábricas e CDs, são o ICMS e o ISS, pois são tributos regionais. Ou 
seja, tributos estaduais e municipais e, portanto, diferenciados por região. 
Da contabilidade à controladoria: a evolução 
necessária 
 
1. Introdução 
Não pode haver ciência sem um modelo adequado de percepção e 
representação da realidade. Neste início do século XXI, já se tornou óbvio que no 
ambiente moderno dos negócios uma contabilidade gerencial, que tenha por base um 
modelo exclusivamente financeiro, não mais consegue propiciar as informações 
necessárias para dar apoio à gestão das empresas nas suas mais importantes 
decisões. Para manter a sua relevância decisorial, o modelo contábil financeiro 
precisa ser estendido e flexibilizado, incorporando e integrando novas dimensões e 
novos instrumentos de pesquisa e avaliação. Esta profunda transformação da 
gerencial, que levaria à moderna Controladoria, se faz integrando ao seu modelo 
explicativo básico, que é de natureza contábil, a identificação e a avaliação de 
variáveis, que têm elevado impacto sobre os resultados das empresas, tais como o 
valor dos produtos, os fatores ambientais setoriais e sistêmicos, os processos de 
trabalho e os recursos tangíveis e intangíveis mobilizados. Essas novas dimensões 
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da Controladoria, quando associadas ao modelo contábil-financeiro, formam um 
quadro geral de avaliação do desempenho, que não apenas tem poder explicativo 
sobre o estado atual da empresa, mas também permite projeções e simulações de 
cenários futuros, dando lugar à exploração de oportunidades e à proteção 
ou hedge contra riscos, ambas de vital interesse para os stakeholders de qualquer 
empresa. Ao final, procura-se demonstrar quais são as novas posturas, atitudes e 
percepções que, ao lado de novas técnicas e instrumentos de trabalho, devem ser 
adotados por um contador para se transformar nummoderno Controller. 
 
 1.1. A Evolução da Contabilidade 
Para a maior parte dos autores, a função da Controladoria é fornecer aos 
administradores das empresas a informação que eles precisam para atingir seus 
objetivos, de modo eficaz e eficiente. Esta visão assume a seguinte sequência: 
 
 
 
Toda e qualquer ciência deve possuir uma representação adequada da 
realidade com a qual vai trabalhar. A representação utilizada é fundamental, porque 
é dela que decorre a natureza das informações que irão constituir o quadro 
interpretativo ou modelo de realidade dessa ciência, o qual irá fundamentar o 
recolhimento das informações, que, por sua vez, irão dar base às decisões. Assim, a 
sequência completa é a seguinte: 
 
 
 
Cada modelo científico tem uma representação mais ou menos simplificada da 
realidade, na qual existem variáveis independentes ou causais e variáveis 
dependentes ou resultantes, que definem um determinado quadro de consequências, 
também chamado de estados ou resultados, que é o que o modelo procura explicar. 
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Um modelo, em qualquer campo do conhecimento, somente terá validade 
representativa se proporcionar informações relevantes e suficientes para a tomada 
de decisões. 
Quanto maior for a complexidade de um ambiente, maior será o número de 
fatores ou variáveis independentes que, no mundo real, estarão influenciando de 
forma essencial o estado final das variáveis resultantes. Tais variáveis independentes 
devem, portanto, estar presentes num modelo representativo viável dessa realidade. 
Por outro lado, quanto maior for a volatilidade ambiental, maior será a necessidade 
de incorporar ao modelo uma representação dinâmica da realidade que seja capaz 
não apenas de explicar os estados ou resultados atuais observados, mas a própria 
direção e intensidade das mutações futuras. 
Nada mais contraproducente e até mesmo perigoso para um tomador de 
decisões do que trabalhar com um modelo imperfeito. Determinados modelos ficam 
irremediavelmente obsoletos quando se mostram incongruentes e sem capacidade 
explicativa em relação à realidade. O modelo de uma terra plana é dessa natureza. 
Outros modelos, por sua vez, podem evoluir, não só representando melhor uma 
realidade mais complexa através da incorporação de novas variáveis explicativas, 
mas também permitindo ao tomador de decisões a oportunidade de simular ou 
projetar dinamicamente possíveis estados ou resultados futuros. O modelo contábil-
financeiro está nesta última categoria. 
Mas porque o modelo contábil-financeiro precisaria evoluir? Como em qualquer 
outra área do conhecimento humano, as inovações em termos da contabilidade de 
apoio à gestão sempre aconteceram em consequência ou resposta a necessidades 
de informação. No século XV, a contabilidade de dupla-entrada foi inventada para 
atender às necessidades de controle dos mercadores venezianos. A partir do 
nascimento da revolução industrial, o primeiro sistema de custos foi criado para que 
houvesse uma compreensão dos recursos que estavam sendo empregados nos 
produtos das novas fábricas. No século XIX, a invenção da estradas de ferro e do 
telégrafo encorajou a dispersão das atividades econômicas em vastas extensões 
territoriais e testemunhou o advento de grandes companhias de distribuição, fazendo 
com que novos indicadores contábeis-financeiros fossem usados para avaliar o 
desempenho de cada um desses centros de negócio, muitas vezes separados entre 
si por imensas distâncias. No final do século XIX, houve o surgimento dos primeiros 
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conglomerados empresariais que forçaram a tecnologia contábil a adaptar-se para 
controlar o desempenho e consolidar as atividades de empresas com múltiplas 
subsidiárias e unidades de negócio. Com o advento da administração científica de 
Taylor e Fayol, no início do século XX, foram criados padrões de tempo e quantidade 
para a administração da atividade industrial e a contabilidade respondeu com a 
criação dos sistemas de custos-padrões. 
O século XX também assistiu ao imenso desenvolvimento dos mercados 
financeiros e à emergência das empresas abertas, que são aquelas que têm seus 
títulos de participação ou de empréstimos negociados nesses mercados. Desde 
19301, para salvaguardar os interesses de investidores, que, em geral, têm interesses 
apenas minoritários nas empresas em que aplicaram seu capital, foi totalmente 
codificado e altamente regulamentado pelas autoridades um ramo totalmente 
diferente da contabilidade: a contabilidade para utilização externa. Para atender aos 
seus usuários, esse tipo de contabilidade, também chamada de financeira, precisou 
padronizar-se ao redor de determinados princípios gerais amplamente conhecidos, 
que seriam as bases da preparação dos demonstrativos contábeis de qualquer 
empresa, de forma que qualquer investidor sempre pudesse adequadamente 
interpretá-los e compará-los. Entretanto, o Fisco, em todos os países do mundo, logo 
se aproveitou dessas regras gerais para exigir que os demonstrativos contábeis, que 
são a base do lançamento dos impostos sobre o lucro empresarial, também fossem 
preparados segundo tais diretrizes, sempre adicionando, é claro, restrições e aditivos, 
que somente atendem aos seus próprios interesses de arrecadação2. A elevadíssima 
burocratização, catalogação, regulamentação, desvio do foco gerencial e 
subordinação aos interesses fiscais, que ocorreram nesse ramo da contabilidade nas 
cinco últimas décadas, fizeram com que ele se tornasse quase totalmente 
incapacitado para servir às finalidades da gestão empresarial. Não obstante, ao se 
falar em contabilidade no Brasil, mais de 80% das empresas - e um percentual igual 
de contadores - trabalham apenas com este tipo de contabilidade. 
Isto não quer dizer que a contabilidade gerencial tenha parado totalmente de 
evoluir. Acompanhando o desenvolvimento da gestão empresarial que levou à 
introdução do TQM, da engenharia convergente, das células de fabricação, da 
reengenharia e da introdução de um grau elevadíssimo de automação na manufatura, 
a contabilidade propriamente gerencial ainda conseguiu responder com algumas 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not1Baixo
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not2Baixo
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inovações técnicas, tais como o Activity-Based Costing, os custos de qualidade e 
o target costing. Mas, na última década do final do século XX, já havia, como há agora, 
uma grande e generalizada percepção de que essas últimas iniciativas e criações 
ainda foram bastante insuficientes, porque não conseguiram adaptar integralmente o 
modelo e a metodologia contábil às necessidades informativas da gestão moderna, 
que se faz dentro de condições de elevadíssima volatilidade e contínuas mudanças. 
As causas dessa forte volatilidade são muitas e se reforçam mutuamente. O 
ritmo alucinante do desenvolvimento tecnológico e da liberalização do comércio 
internacional são dois fatores óbvios (Greider, 1998). A globalização dos mercados 
de produtos e de capitais, por exemplo, leva os países a ter de adaptar continuamente 
suas economias para conseguir maior abertura e competitividade, com diferentes 
graus de sucesso. Para todas as economias, especialmente as dos chamados países 
emergentes, esta abertura tem significado variações frequentes e crescentes nas 
taxas de câmbio, juros, inflação, emprego e PIB, que têm imensas repercussões 
sobre todos os negócios (Hirst & Thompson, 1997; Tavares & Fiori, 1993)3. Por 
outro lado, os próprios consumidores, sujeitos a um verdadeiro bombardeio diário de 
ofertas concorrentes de produtos e serviços, possuem uma elevadíssima taxa de 
mudança de gostos, preferências e hábitos de compra (Slywotzky, 1997), que afeta 
as vendas e os resultados empresariais, mesmo em espaços de tempo relativamente 
curtos. 
Em cada empresa, essa extrema volatilidadeleva inevitavelmente a uma 
reorientação de sua administração para o nível estratégico (onde se tomam decisões 
sobre o que fazer: os produtos que devem ser oferecidos, os mercados que devem 
ser servidos, os recursos a serem mobilizados etc.), dando ênfase menor ao nível 
tático (onde se decide como fazer eficientemente o que já foi decidido ser feito: os 
tempos de produção, os níveis de atendimento, a qualidade dos produtos e dos 
serviços etc.). Quanto maior for a turbulência ambiental, tanto maior será a 
necessidade de reconhecer, identificar e rapidamente tomar decisões sobre tópicos 
de interesse estratégico. Uma das consequências dessas mudanças foi, por exemplo, 
um deslocamento das prioridades empresariais, antes voltadas para dentro e 
localizadas na fabricação dos produtos e nos custos industriais, para uma focalização 
externa no atendimento do consumidor. A definição empresarial mais fundamental, a 
de sua missão, começa hoje com as respostas para as seguintes questões: "Quem 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not3Baixo
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são os nossos clientes? Qual é o valor que atribuem aos nossos bens e serviços? 
Quais são as outras ofertas concorrentes de valor que eles estão recebendo? 
Estamos retendo ou perdendo clientes? O que podemos fazer?" Nessa nova 
perspectiva, importam muitas outras considerações além dos custos. 
Por outro lado, um ambiente de mudanças contínuas exige que as empresas 
sejam reorganizadas com grande frequência. Atividades, métodos de trabalho, 
formas de atuação e até divisões inteiras ficam obsoletas e devem ser reformuladas 
ou mesmo extirpadas das organizações, sendo substituídas por outras mais eficazes 
e eficientes. Todavia, uma empresa que se organiza dividindo o trabalho apenas entre 
especialistas funcionais, como mais de 95% delas o faz no Brasil e no mundo 
(Morgan, 1990; Paine & Naumes, 1982; Drucker, 1993; Mintzberg, 1989; Marques, 
1994), cria tantas e tão elevadas barreiras internas à comunicação, que elas acabam 
impedindo uma visão geral que possa aferir a contribuição de cada função e de cada 
departamento para o conjunto da empresa4. No nível da direção estratégica, onde 
toda decisão de aplicação de recursos implica um trade-off e um custo de 
oportunidade, faz-se necessária a presença de generalistas unificadores e 
avaliadores, que sejam capazes de montar um quadro completo do desempenho 
organizacional, pois, sem eles, como se poderia saber se uma parte do conjunto está 
ainda contribuindo para os seus objetivos? Entre duas alternativas de investimentos, 
uma de marketing e outra da produção, por exemplo, como se poderia saber qual a 
que teria maior importância para a empresa? No nível dos especialistas, a decisão 
seria impossível: cada um deles jamais abriria mão do projeto de seu interesse. Por 
outro lado, uma empresa vertical com uma multidão de escalões, cada um deles 
recebendo os objetivos do superior e estabelecendo seus próprios objetivos para os 
de baixo, além de ser gravemente onerosa e perpetuadora do "status quo", 
simplesmente não consegue ser suficientemente rápida, próxima aos consumidores 
e alerta à concorrência para empreender respostas rápidas às mudanças. Esta nova 
realidade está exigindo que as organizações sejam estruturadas de forma diferente, 
através de divisões ou unidades estratégicas de negócios, que, além de uma elevada 
delegação de autoridade para tomar decisões rápidas, têm, em geral, uma 
estruturação horizontal, um número muito menor de escalões hierárquicos 
(vide Kilman & Kilman, 1991; Harrington, 1995). Num grupo, as decisões finais de 
alocação de recursos e investimentos nas divisões se faz através de uma direção 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not4Baixo
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central, onde a avaliação do desempenho das divisões (e dos seus executivos) é a 
tarefa fundamental. 
Nesse ambiente turbulento de mudanças profundas e contínuas, o exercício 
adequado da governança empresarial e as necessidades de informação para a 
tomada de decisões mudaram radicalmente na última década. As críticas que hoje se 
fazem à contabilidade se concentram em sua relevância nesse novo ambiente. 
Embora os sistemas contábeis possam proporcionar taticamente mensurações 
a respeito dos custos dos recursos utilizados pela empresa, eles, por exemplo, nada 
dizem a respeito do porquê estratégico da utilização desses recursos e também 
ignoram a dimensão de valor. Todavia, as empresas vivem hoje o 
chamado imperativo do valor, segundo o qual as transformações produtivas 
executadas pelas empresas devem produzir valor através dos seus bens e/ou 
serviços (Bogliolo, 2000; McTaggart et al.,1994; Parolini, 1999). Esse valor deve 
ser gerado de forma concomitante e equilibrada, tanto para o cliente/consumidor, 
em termos de custos, tempo, qualidade e outras dimensões de sua satisfação, quanto 
para os investidores/acionistas, em termos de retorno financeiro de sua aplicação de 
recursos na empresa. O simples uso de alguns indicadores físicos de desempenho 
de mercado, ao lado das medidas de custos é uma tentativa absolutamente 
insuficiente de melhorar a qualidade informativa dos demonstrativos contábeis, 
porque não está vinculada a um quadro geral e consistente de representação da 
realidade empresarial e de aferição de seu desempenho. Além disso, se a simples 
verificação dos custos não habilita qualquer empresa a verificar se está efetivamente 
produzindo valor, também não lhe permite saber se está utilizando os recursos certos 
na sua atividade produtiva. A contabilidade ainda é incapaz de identificar e medir 
adequadamente os recursos intangíveis, que têm base no conhecimento, na 
experiência ou na reputação e que - hoje isto é largamente reconhecido - são os 
recursos verdadeiramente responsáveis pelo sucesso de uma empresa (Robert, 
1998; Foss, 1997; Hitt et al., 2000). Se a posse de uma visão crítica dos recursos é 
hoje considerada imprescindível para a gestão empresarial, a contabilidade, em nome 
da relevância, também deveria possuí-la. 
Por outro lado, pode-se facilmente verificar que algumas técnicas da 
contabilidade gerencial, como a orçamentação por centros de responsabilidade e o 
próprio custeio dos produtos, estão altamente comprometidas com o imobilismo e a 
50 
 
 
ineficiência das estruturas organizacionais verticais montadas sobre os princípios da 
hierarquia e da especialização funcional (Mintzberg, 1995). É necessário à 
contabilidade prover-se de uma visão horizontal (por processo?) e de outras 
mensurações além da financeira, para poder descrever e avaliar a produtividade, não 
só das organizações como um todo, mas também de cada parte delas, colocando em 
evidência as atividades que não mais estejam contribuindo para a produção 
competitiva de valor. O modelo contábil-financeiro puro não consegue atingir tal 
objetivo e, sem poder contribuir para um dos mais ativos e necessários elementos da 
gestão moderna, que é a gestão de mudanças (Tuominen, 2000), está sendo 
progressivamente descartado por irrelevância. 
No Brasil, esta situação de irrelevância da contabilidade para o apoio da 
administração é ainda pior. Como mais de 80% dos contadores se dedicam tão 
somente à contabilidade financeira ou externa, é natural que uma grande parte dos 
administradores acabe por vê-los quase como agentes do Fisco e, como tais, 
"elementos estranhos à atividade propriamente empresarial" (palavras do diretor 
financeiro de uma grande construtora brasileira). E é também bastante natural que, 
vendo a contabilidade tão somente como base de lançamento de impostos, tais 
administradores procurem aliviar a pesadíssima carga fiscal que atinge as empresas 
brasileiras (Neves & Fagundes, 1999; Tinoco, 2001), buscando alterar, por meios 
nem sempre legítimos, os demonstrativos financeiros produzidos. De um modo geral, 
para umexecutivo brasileiro uma boa contabilidade é tão somente aquela que 
minimiza o grau de exposição tributária de sua empresa. Este estado de coisas, além 
de praticamente eliminar a escassa relevância que poderiam ter para a gestão os 
informativos contábeis5, tem sido responsável pela projeção de uma imagem social 
extremamente desfavorável da figura do contador e de seu trabalho. 
É óbvio que as decisões empresariais precisam de informações pertinentes e 
relevantes para dar-lhes fundamento e orientação. Se os contadores não estiverem 
capacitados para fornecer tais informações, outros especialistas irão inevitavelmente 
assumir essa função. Num elevado número de grandes empresas, assiste-se hoje à 
disseminação dos CIO (Chief Information Officers), profissionais que, embora tenham 
uma formação mais voltada para a tecnologia da informação e menos para as 
realidades dos negócios, são encarregados da instalação dos grandes bancos de 
dados empresariais e dos software ERP. A grande difusão desses últimos, que são 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not5Baixo
51 
 
 
sistemas integrados de informação nos quais a contabilidade é apenas um pequeno 
capítulo (o SAP é um exemplo), poderia estar dando início, em termos mundiais, à 
liquidação final da contabilidade gerencial. 
 
 2. A EVOLUÇÃO (REVOLUÇÃO) NECESSÁRIA 
Deve a contabilidade aceitar pacificamente esse destino? No âmbito 
empresarial, deve apenas ficar limitada ao seu uso externo, principalmente fiscal, e 
apenas lutar legalmente pela manutenção das prerrogativas legais dos contadores 
como os únicos autorizados a preparar um gênero de demonstrativos contábeis, que, 
de antemão já se sabe, teriam pouca ou nenhuma serventia para a gestão? Ou deve 
reformular-se, como sempre o fez no decorrer de sua evolução? 
A resposta que está em gestação mundo afora nas empresas6, nas 
associações de contabilistas profissionais7 e nas universidades está imprimindo um 
rumo radicalmente novo para a gerencial, que visa trazê-la para o século XXI e 
capacitá-la a atender as necessidades de informação num mundo de alta volatilidade. 
Na nova tecnologia da gerencial, o modelo contábil-financeiro continua, naturalmente, 
sendo o instrumento central, mas não é mais o único. Os princípios contábeis estão 
sendo expandidos e utilizados de forma flexível e adaptada às necessidades e 
situações empresariais e outros instrumentos e técnicas, provenientes de outras 
ciências da gestão, estão permitindo à gerencial construir, com outras métricas além 
da financeira, o grande quadro integrado da formação do valor e da 
competitividade de cada empresa, que é a grande necessidade da governança 
empresarial não atendida até o momento (Jensen, 1997; Prahalad, 1997). 
Esta mudança programática da gerencial para fazê-la servir as empresas num 
mundo em contínua mudança envolve um novo quadro de representação da 
realidade, que tem cinco novas óticas, perspectivas, vertentes ou eixos de 
transformação, que mutuamente se influenciam e se completam, conforme o 
esquema da Figura 1. O primeiro eixo, o do valor, diz respeito à busca de um novo 
entendimento das organizações empresariais e seus objetivos. O segundo eixo, o 
estratégico, busca visualizar e modelar os resultados atuais e futuros de cada 
empresa a partir das forças ambientais. Estes dois primeiros eixos visam dar à 
gerencial a capacidade de diagnóstico das condições externas que são cruciais para 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not6Baixo
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not7Baixo
http://www.scielo.br/img/revistas/rcf/v13n28/a01fig01.jpg
52 
 
 
cada negócio. O terceiro eixo, o dos processos, procura constituir uma representação 
mais realística da forma pela qual são articulados os recursos na formação do valor 
e gerados os custos. O quarto eixo, o dos insumos, se volta à avaliação da 
mobilização de recursos feita em cada companhia e busca determinar a sua 
importância relativa. Estes dois últimos eixos visam dar à gerencial a capacidade de 
reconhecer os pontos chaves de sua produção interna de valor e de seu vital 
ajustamento às condições ambientais externas. O último eixo, o de mensuração e 
comunicação, diz respeito à constituição propriamente dita do quadro geral do 
desempenho empresarial. Este deve incorporar e integrar os levantamentos e 
medidas de diferentes naturezas, financeiras e não-financeiras, que são obtidas com 
a operação dos outros eixos, e apresentar os resultados através de análises, 
propostas e relatórios que sejam consistentes com as condições ambientais, o quadro 
interno de processos e recursos e a natureza das decisões a serem tomadas. 
Entretanto, antes mesmo de tratar das necessárias transformações de 
objetivos, metodologias e princípios, é importante pensar numa outra nomenclatura 
para designar o novo profissional da contabilidade gerencial. É tão distorcida e 
pesada a imagem social associada (injustamente?) à figura do contador, que o termo 
não mais serve para indicar o profissional que irá dominar e praticar o modelo e as 
técnicas da gerencial do novo estágio evolutivo. Controller8 seria uma alternativa 
muito mais adequada, pelo menos no Brasil. 
 
2.1. Primeiro eixo de transformação: As organizações 
existem para a produção de valor 
A Controladoria começa com o entendimento de que todos os recursos que 
são mobilizados e utilizados pelas organizações têm um objetivo maior: produzir valor. 
A nova representação de uma organização empresarial para um Controller parte, 
então, da concepção de que ela executa uma transformação produtiva, na qual os 
recursos são convertidos em bens e/ ou serviços para os quais deve existir mercado 
e uma demanda econômica9. 
A transformação produtiva numa empresa ocorre com um consumo de 
recursos que gera custos e deve, com seus produtos, produzir simultaneamente valor 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not8Baixo
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not9Baixo
53 
 
 
de duas naturezas distintas (Szymanski & Henard, 2001; Thakor, 2000; Boulton et 
al., 2000; Best, 2000; Scott, 1998; Tucker, 1995; Rust et al., 2001; Maklan & Knox, 
1998; Martin & Petty, 2000; Knight, J. A., 1998), conforme a Figura 2: 
 Valor para os clientes/usuários, que consiste no conjunto de benefícios, 
atributos e características de desempenho, que a empresa oferece através dos seus 
bens e/ou serviços, pelos quais os compradores, após a devida avaliação, estão 
dispostos a pagar o preço de mercado. 
E, ao mesmo tempo: 
 Valor para os investidores/acionistas, que consiste em dar um retorno 
financeiro adequado aos recursos que aplicaram na empresa, compensando-os pelos 
riscos inerentes ao empreendimento. 
O valor para os clientes é o resultado de uma relação que deve ser entendida 
de forma conceitual: 
 
 
 
A [Qualidade] na relação acima é o conjunto total ponderado de atributos e 
benefícios, que os clientes esperam encontrar nos produtos. A empresa será 
competitiva se, aos olhos dos seus clientes, seus produtos tiverem um valor maior do 
que o de seus concorrentes, o que poderá ser o resultado, tanto de preços menores, 
quanto de diferentes ou mais relevantes benefícios e atributos de qualidade que 
possam justificar preços maiores. 
O valor para os investidores, por sua vez, tem uma expressão financeira, que 
é o resultado da seguinte relação: 
 
 
 
http://www.scielo.br/img/revistas/rcf/v13n28/a01fig02.jpg
54 
 
 
Uma empresa é competitiva para seus investidores, isto é, seus proprietários 
e demais acionistas, se, ao menor risco possível, for capaz de cumprir duas condições 
de remuneração do capital que investiram. Primeira: ter capacidade de prover, no 
curto prazo, um retorno superior à média das outras empresado mesmo ramo de 
negócios. Segunda: fazer com que tal retorno, a médio e longo prazos, seja pelo 
menos igual à taxa de rentabilidade mínima esperada pelos investidores, que é o 
custo do capital próprio. Em outras palavras, uma empresa deve assegurar um fluxo 
estável, sustentável e adequado de retorno aos seus investidores, realizando um 
equilíbrio financeiro entre os objetivos de curto e de longo prazo. 
Um ponto absolutamente fundamental da oferta de valor é que, em geral, uma 
empresa não trabalha de forma isolada no mercado. Ou seja, outras empresas 
também mobilizam e consomem recursos e também procuram dar uma remuneração 
adequada aos seus investidores, satisfazendo a mesma demanda de bens e/ou 
serviços. Nessas condições, cada empresa fica submetida aos imperativos da 
competitividade, em função dos quais se vê forçada a encontrar constantemente 
novos meios de executar a transformação produtiva de modo a superar os seus 
concorrentes. Será tanto mais bem sucedida quanto maior for o valor que produzir 
para os clientes e para os investidores e, mais importante, quanto maior for 
o diferencial de valor que obtiver em relação à concorrência, pois somente assim 
poderá assegurar a preferência dos atuais e potenciais clientes e investidores. 
Se o modelo contábil-financeiro, mediante algumas modificações10, seria 
suficiente para medir o valor aos investidores, isso definitivamente não é o bastante 
para a dupla produção de valor. Deve, então, ser ampliado e reformulado para incluir 
e medir o valor aos clientes/usuários e a competitividade. Para elaborar seus novos 
demonstrativos11, a Controladoria deve efetuar mensurações diretas e indiretas de 
satisfação dos clientes/usuários e de posicionamento mercadológico, que seriam 
usadas integradamente com as medidas financeiras de retorno aos investidores na 
preparação de um quadro completo de avaliação de desempenho (Ray, 
2000; Churchill, 1999; Malhotra, 1999). 
Adotando a representação dos objetivos e metas de uma empresa a partir 
da dupla produção competitiva de valor, a Controladoria dá um passo essencial para 
entender o mundo empresarial atual. Seus levantamentos, análises e demonstrativos 
não mais irão padecer da visão unidimensional e unicamente financeira dos 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not10Baixo
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not11Baixo
55 
 
 
resultados das organizações. Um bom desempenho empresarial não mais poderá ser 
julgado apenas pela métrica financeira do retorno aos seus investidores, já que se 
sabe que a sustentação desse retorno no tempo (o grande objetivo os investidores) 
somente se dará se houver continuidade na satisfação e na preferência dos seus 
clientes/usuários em relação aos seus produtos. 
2.2. Segundo eixo de transformação: A Controladoria 
Deve Ser Estratégica 
Na última década, em paralelo com iniciativas em outras áreas de 
administração que passaram a levar o rótulo "estratégico", tais como "marketing 
estratégico", "manufatura estratégica", "engenharia estratégica" etc., assistiu-se, 
dentro da gerencial, à emergência de um movimento chamado de "contabilidade 
estratégica", que pretende utilizar os instrumentais clássicos, como o custeio, com o 
objetivo de "incremento da competitividade empresarial" (Shank & Govindarajan, 
1993). Segundo se pode depreender embora eles explicitamente não o digam - para 
os autores desse movimento a utilização das informações contábeis seria apenas 
episodicamente estratégica. Apenas um serviço adicional que poderia ser prestado 
em algumas especiais circunstâncias. 
Na verdade, para atender às necessidades de gestão moderna, a 
Controladoria precisa ser contínua e intrinsecamente estratégica, o que ela deve 
realizar sem perder jamais seu caráter de apoio operacional. Para conseguir essa 
conexão estratégico-operacional é necessária uma postura muito mais profunda, com 
mudanças inclusive de caráter epistemológico. A primeira diz respeito à compreensão 
da própria natureza da empresa e de seus objetivos, acima discutida. A segunda, ao 
entendimento de que qualquer empresa sempre está imersa num ambiente volátil e 
competitivo com o qual interage profundamente. 
Forças ambientais, tais como as que estão presentes nos mercados, na 
concorrência e na tecnologia, afetam diretamente os resultados de todas as firmas 
que se encontram em determinado setor de negócios. Forças ambientais mais gerais 
ou sistêmicas, tais como as políticas, econômicas, sócio-culturais e demográficas, 
exercem sua influência sobre todas as áreas de negócios e, por conseguinte, sobre 
todas as empresas situadas dentro de um país. Todos os países, por sua vez, de 
acordo com o seu posicionamento e estágio de desenvolvimento, são impactados 
56 
 
 
pelas chamadas forças globais, entre as quais, nos últimos tempos, emergiram as 
duas forças poderosíssimas já citadas: a globalização dos mercados (especialmente 
o financeiro) e a revolução da tecnologia (especialmente da informática associada às 
telecomunicações). 
Embora as forças ambientais sempre estivessem presentes, afetando os 
resultados das empresas, a contabilidade sempre abdicou de entendê-las como um 
problema propriamente contábil (Hatherly, 1993). Na verdade, um contador da escola 
tradicional poderia passar vinte anos dentro de uma empresa produzindo os 
demonstrativos financeiros convencionais, sem jamais, como contador, precisar 
saber algo sobre os concorrentes da empresa, a qualificação dos seus fornecedores, 
a necessidade de atender os clientes etc. (Franks, 1995). Entretanto, para a 
Controladoria esse entendimento é essencial, pois é o ambiente e suas forças que, 
na verdade, estão na base das estratégias, e estas correspondem a planos de ação 
e disposição de recursos segundo os quais as empresas procuram obter 
competitividade e produzir valor de forma crescente e sustentável, em interação com 
o quadro prevalecente e futuro de forças ambientais relevantes. A produção de valor 
de uma empresa deve passar por mudanças constantes, justamente porque a 
empresa deve sempre se antecipar e se adaptar a novas variáveis ambientais, tais 
como o gosto e os hábitos de compra de seus clientes/usuários, as ações de seus 
concorrentes em termos de qualidade ou preços, as novas perspectivas das taxas de 
juros e câmbio, as novas alíquotas de impostos, às novas tecnologias etc., etc. 
(Liautaud, 2001; Slywotzky, 1997). 
Enquanto a função do contador financeiro-fiscal se preenche e se esgota com 
a produção dos demonstrativos contábeis-financeiros, a função do Controller é muito 
mais abrangente e complexa, pois cabe a ele identificar, prever, mensurar e avaliar o 
impacto das forças críticas ambientais sobre os resultados da empresa. Por exemplo, 
sem um profundo conhecimento e acompanhamento dos mercados e das forças de 
competitividade prevalecentes nesses mercados (Porter, 1989), como poderá 
explicar fatos tais como a perda de market-share, que podem implicar substanciais 
perdas de receitas e lucratividade? E, mais que isso, como poderá distinguir se a 
causa de um declínio dos resultados é decorrente de uma perda de competitividade 
perante um concorrente mais hábil ou de movimentos econômicos mais amplos e 
gerais como uma recessão? Saber diferenciar entre tais situações pode ser 
57 
 
 
determinante para a seleção e implantação de planos específicos de defesa do valor 
econômico dos acionistas. No primeiro caso, tais planos irão enfocar apenas a volta 
do poder competitivo perdido em relação aos concorrentes (Reduções de custos e 
preços? Campanhas de publicidade ou promoção?). No segundo caso, como as 
causas subjacentes são sistêmicas, as estratégias deverão proporcionar um "hedge" 
mais duradouro da empresa perante a situação recessiva (Contração das atividades? 
Busca de maior liquidez nas vendas? Paralisação oupostergação dos 
investimentos?). Nota-se facilmente que é absolutamente necessário distinguir entre 
tais situações. Um Controller, que é, por definição, um "expert" na apuração dos 
resultados econômico-financeiros através do modelo contábil, ao possuir um 
entendimento preciso das forças que estão impactando tais resultados (mesmo 
quando tais forças não sejam totalmente controláveis), passa a ter uma importância 
absolutamente inestimável na fixação dos rumos de qualquer empresa (Hatherley, 
1993). 
É óbvio que, num momento qualquer, há sempre uma infinidade de forças 
ambientais atuando direta ou indiretamente sobre uma empresa, qualquer que seja a 
sua área de negócios. À primeira vista, pode parecer que a tarefa de identificar e 
avaliar tais forças teria tal complexidade e extensão que, na prática, seria impossível 
realizá-la. Não é o caso. Conforme sabem muito bem os estrategistas, em qualquer 
cenário ambiental nem todas as variáveis ambientais têm a mesma importância, como 
se poderia esperar pelo princípio de Pareto. Em cada momento, apenas um pequeno 
grupo de fatores (geralmente não mais do que meia dúzia e raramente mais de uma 
dezena) são os que efetivamente determinam a situação da empresa. São os 
chamados fatores críticos ambientais (FCA) (Grant, 1991). 
Além de influenciar decisivamente as transformações estruturais sistêmicas ou 
intersetoriais, são os FCA que reconfiguram as variáveis que comandam o valor que 
os usuários/clientes atribuem aos produtos e as dimensões que a competitividade 
assume em cada ramo de negócios. Identificar, mensurar e avaliar o efeito dos FCA 
e das mudanças estruturais dos setores sobre a produção e sustentação do valor 
para os clientes/usuários e para os investidores/proprietários é, portanto, uma tarefa 
fundamental da Controladoria, já que tais informações são ansiosamente 
demandadas por qualquer governança empresarial, com exceção, é claro, das 
absolutamente ineptas ou alienadas. 
58 
 
 
Toda a gestão empresarial está voltada para o futuro. Fica claro, portanto, que 
a função estratégica da Controladoria para apoiar a gestão deve necessariamente se 
projetar para o futuro. Como disse Ansoff, "a função das estratégias é a de preparar 
no presente a empresa para que ela possa estar viva e rentável no futuro" (Ansoff, 
1984).Todavia, como já disse um crítico, "é impossível dirigir um veículo para frente, 
olhando apenas para o espelho retrovisor"(Drucker, 1964), como o faz a 
contabilidade financeira para atender ao princípio da objetividade. Na verdade, o novo 
modelo contábil de representação da realidade deve estar perenemente preocupado 
com o desdobramento futuro dos FCA e com o futuro que está sendo "moldado" 
através das decisões atuais. Essa preocupação faz com que a Controladoria 
naturalmente busque incorporar instrumentos e técnicas de projeção e exploração 
futura das variáveis ambientais, tais como a técnica dos cenários e do future 
planning (Ringland, 1998; Godet, 1985; Bontempo, 1999). Sem tais técnicas, a 
orçamentação operacional e de capital de uma empresa, que faz parte das atribuições 
básicas de uma Controladoria, seria apenas um exercício matemático sem maiores 
fundamentos. Como se poderia, por exemplo, projetar um fluxo de caixa com um 
horizonte de 10 anos para a compra de uma máquina ou de uma empresa, sem se 
procurar saber como se comportarão as variáveis ambientais futuras e como estas 
irão afetar os resultados do investimento feito? Não se trata apenas de prever os 
fluxos de caixa futuros, mas saber, antes, se no futuro haverá fluxos de caixa. 
Muitos poderão objetar que o exercício de projetar o futuro é fútil, já que o futuro 
é praticamente impossível de ser antecipado. O que deve ser considerado é que 
praticamente todas as decisões empresariais mais importantes precisam de 
informações básicas sobre suas possíveis consequências futuras para serem 
avaliadas (Modis, 1998). Esta necessidade de informações precisa, portanto, ser 
atendida, e cabe à Controladoria prover tais informações. Assim, embora se saiba 
que o futuro será sempre inexoravelmente incerto, isto não quer dizer que não deva 
ser entendido e explorado, o que pode ser feito incorporando ao modelo contábil uma 
outra dimensão: o da incerteza ou risco (Daniel, 2000; Pickford, 2001; George, 
1996). Com esta, as projeções futuras passam a ser feitas em regime de risco e não 
mais se poderia falar, por exemplo, numa projeção de vendas de R$3 milhões para o 
próximo ano. Esta seria uma previsão determinística e o futuro não pode ser 
representado logicamente dessa forma. Como o risco implica necessariamente uma 
59 
 
 
possível variação dos resultados futuros, previsões com risco sempre devem associar 
uma medida de dispersão dos resultados (a variância ou o desvio-padrão, por 
exemplo)12 a uma medida posicional ou escalar (como a média, por exemplo) dentro 
de uma certa distribuição de probabilidades. Desta forma, saindo de um regime 
determinístico para um de risco, se falaria, no exemplo, de uma 
distribuição normal de vendas para o próximo ano, com uma expectativa ou 
média de R$3 milhões com um desvio-padrão de 5%. 
Qual a vantagem da incorporação do risco ao modelo da Controladoria? A 
resposta é simples: melhora consideravelmente as informações que tal modelo passa 
a prover sobre a realidade e, com isso, propicia decisões melhores e mais conscientes 
(Doherty, 2000; Culp, 2001; Koller, 2000; Young & Tippins, 2001). Tome-se como 
exemplo um empresário que acaba de tomar a decisão de investir num determinado 
projeto, porque, após uma análise do tipo determinístico, lhe foi informado que ele 
teria uma taxa de retorno de 25% aa, a qual, quando comparada ao custo de capital 
dessa empresa, da ordem de 20% aa, demonstraria a viabilidade do empreendimento. 
Essa decisão de investimento seria tomada se o empresário soubesse que, embora 
a média esperada de retorno fosse de fato 25% aa, há também uma probabilidade de 
mais de 30% de que o projeto venha a gerar retornos inferiores a 12% aa? Um bom 
número de administradores, talvez a maior parte, já não aprovaria tal projeto. 
A elaboração do perfil de risco de um projeto - e da própria empresa13, que é a 
atribuição de probabilidades a um intervalo de resultados esperados de um 
empreendimento, é uma metodologia de avaliação simultânea das dimensões 
associadas de risco e rentabilidade, que permite dar aos administradores uma 
informação de conteúdo infinitamente mais rico do que 
o que era fornecido ao se adotar uma premissa determinística de certezas 
totalmente dissociada da realidade. A adoção de modelos para a avaliação dos riscos 
empresariais é um exemplo de representações do futuro, que certamente tornam a 
equipe de direção das empresas - da qual faz parte o Controller - mais consciente e 
mais capacitada a tomar melhores decisões de aplicação de recursos14. 
E é essa aplicação de recursos que deve ter um direcionamento estratégico 
básico. Como foi visto acima, para alcançar e sustentar a produção competitiva de 
valor, a empresa deve ter um desempenho superior ao de seus concorrentes e deve 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not12Baixo
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not13Baixo
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not14Baixo
60 
 
 
ser capaz de preservar tal vantagem. O fator essencial é a adoção de estratégias 
adequadas aos mercados em que a empresa compete e à natureza da concorrência 
que ela enfrenta. Segundo Porter (Porter, 1989) há, em última instância, apenas duas 
estratégias alternativas que geram vantagem competitiva: 
 A estratégia de eficácia de mercado: em que a empresa compete 
oferecendo produtos que possuem um "pacote" de benefícios ou qualidade maior ou 
mais amplo, que devem proporcionar um retorno superior porque permiteà empresa 
vendê-los a preços unitários superiores, os quais não só compensariam os custos 
maiores de proporcionar maior qualidade, como também trariam à empresa uma 
rentabilidade maior que a dos concorrentes. 
 A estratégia da eficiência operacional: em que a empresa compete 
oferecendo produtos que, para um dado nível padrão de qualidade, têm preços (e 
demais custos de obtenção e uso) inferiores aos de seus concorrentes. 
A grande utilidade das estratégias é que elas oferecem uma diretriz geral sobre 
como devem ser aplicados os recursos de uma empresa para produzir valor. Mas 
seria um sério erro imaginar que uma diretriz, não importa quão divulgada e 
claramente estabelecida, seja suficiente para dirigir a aplicação total de recursos nas 
empresas, já que mesmo as mais simples fazem essa aplicação com dezenas de 
finalidades, formas e métodos diferentes. Para controlar a transformação produtiva 
de uma empresa e seu alinhamento estratégico para a dupla produção de valor, a 
Controladoria precisa incorporar em sua representação da realidade um modelo que 
indique em detalhe, qualitativa e quantitativamente, a forma pela qual os recursos são 
efetivamente empregados no contexto das atividades empresariais. 
2.3. Terceiro eixo: A transformação produtiva se faz 
através dos processos 
Para a contabilidade gerencial, a empresa nunca foi simplesmente uma grande 
caixa preta. A realidade da divisão do trabalho, que existe em qualquer organização, 
foi apreendida pela contabilidade desde o século XIX através dos centros de 
responsabilidade, como já foi dito acima. Através desses centros de 
responsabilidades (centro de investimentos, centro de custos, centros de receitas 
etc.), a contabilidade busca alocar em cada um o seu consumo específico de 
61 
 
 
recursos, bem como sua participação na criação de receitas. Através de um quadro 
geral dos centros se buscaria, então, aferir as contribuições de cada um deles, bem 
como as responsabilidades de sua condução. 
O grande problema dos centros de responsabilidade é que eles partem de uma 
visão vertical e tão somente hierárquica da organização empresarial e não 
demonstram como efetivamente estão sendo empregados operacionalmente os 
recursos, nem se está havendo eficácia e eficiência nesse emprego. A realidade 
interna empresarial deve ser apreendida pela Controladoria de modo diferente, 
através da compreensão da forma específica pela qual dentro de uma organização 
se cria valor através da transformação produtiva dos recursos em bens e serviços. No 
âmbito das empresas tal transformação produtiva se faz através de conjuntos de 
atividades chamados processos de trabalho. Estes correspondem "a uma série de 
atividades interligadas, que recebem insumos ou recursos (materiais, capital, trabalho 
humano, informações etc.) e geram produtos (bens físicos, serviços, informações 
etc.), que devem ter valor para seu receptor, seja ele interno ou externo" (Watson, 
1994). Tudo o que se passa numa empresa, todos seus trabalhos, recursos, pessoas 
e produtos fazem parte dos processos empresariais (Cano, 1999; Turney, 
1992; Johansson et al., 1993; Carr et al., 1992; Brinsom & Antos, 1994; Morris & 
Brandon, 1993; Watson, 1994). São, pois, os processos do negócio que produzem 
valor e geram custos, e o valor que produzem sempre deveria ser maior que os 
respectivos custos (Grieco & Pilachowski, 1995). 
Como os processos "constituem o elemento básico da arquitetura empresarial" 
(Adair & Murray, 1992), a perspectiva dos processos é outra incorporação 
necessária ao modelo de representação da realidade a ser utilizado pela 
Controladoria, pois é somente através da interação entre os processos que se pode 
efetivamente descrever, localizar e quantificar detalhadamente como, numa empresa 
em particular: 
 são gerados os produtos finais e os produtos intermediários; 
 são efetivamente consumidos os recursos (recursos humanos, capital, 
materiais, energia, tecnologia, informações etc.) e gerados os custos e os atributos 
da qualidade percebida pelos clientes/usuários; 
62 
 
 
 é gasto o tempo para a execução de atividades (através dos tempos de ciclo 
dos processos); 
 o valor pode ser destruído, através de ociosidades, desperdícios e desvios 
de recursos, que são originados, respectivamente, por recursos potencialmente 
produtivos, mas que não estão sendo utilizados; por recursos que embora 
empregados produtivamente, são utilizados acima do mínimo necessário; e, 
finalmente, por recursos desviados, fraudulentamente ou não, de sua finalidade 
produtiva. 
As estratégias adotadas por uma empresa levam a diferentes configurações 
do seu sistema produtivo, o que significa a constituição interna de conjuntos 
articulados de processos que devem dar suporte ao direcionamento estratégico 
selecionado. Um grupo específico desses processos, combinados e integrados, tem 
a responsabilidade de executar todas as operações que produzem os bens e serviços 
da empresa. Esse conjunto articulado de processos é chamado de rede de valor. Os 
demais processos da empresa, que não estão envolvidos diretamente na criação de 
valor para os clientes e estão mais ligados à sustentação, à integridade e à segurança 
da organização como um todo, constituem os processos subsidiários ou de suporte 
(Davenport, 1993). 
A Controladoria deve efetuar um efetivo controle dos processos, o que ocorre 
com a sua identificação, o mapeamento de suas articulações e subdivisões e a 
mensuração do seu desempenho e de sua consistência estratégica, através de uma 
métrica mista, composta por medidas financeiras dos custos, associadas a medidas 
de qualidade, de tempo (Anupindi, 1999; Kock, 1995) e de eficácia competitiva. Este 
controle deve ser abrangente, compreendendo tanto a rede de valor como os 
processos de suporte, porque de nada adiantaria a empresa tentar ganhar uma 
vantagem competitiva através de uma redução do consumo de recursos na 
manufatura, por exemplo, e ver tal vantagem dissipada através de um gasto ineficaz 
de recursos no suporte de informática ou no marketing. 
 
63 
 
 
2.4. Quarto eixo: Os recursos constituem a base da 
competitividade 
A principal razão pela qual a Controladoria deve focalizar os recursos é que os 
lucros são, em última instância, o resultado do emprego dos recursos mobilizados por 
uma empresa, seja por aquisição, seja por qualquer outra forma de contratação ou 
mobilização. Os lucros de uma firma sempre são derivados de duas fontes: a 
atratividade específica de um determinado setor de negócios no qual a empresa está 
operando ou pela vantagem competitiva conseguida sobre os demais firmas de seu 
setor. Pode-se demonstrar, todavia, que essas fontes de lucro tem sua origem 
primeira nos recursos empresariais (Grant, 1991; Collins & Montgomery, 
1995; Foss, 1997). 
Tome-se o caso da vantagem competitiva. Numa empresa, a capacidade de 
estabelecer uma vantagem de custos é proveniente, por exemplo, da posse de 
plantas de produção eficientes, de uma tecnologia superior, de fontes de suprimento 
de matérias-primas de baixo custo, de licenças governamentais exclusivas ou mesmo 
de vantagens locacionais que lhe permitam acesso a mão-de-obra de baixo custo ou 
uma proximidade dos mercados consumidores. A vantagem da diferenciação, de 
maneira semelhante, é baseada na propriedade ou no controle de determinados 
recursos, tais como marcas, patentes, rede de distribuição etc. Vê-se, assim, que se 
os retornos sobre os investimentos num negócio, quando são superiores à média, 
resultam de uma vantagem competitiva, a qual, por sua vez, decorre de recursos que 
foram mobilizados de forma superior. Se esses recursos se exaurirem, se tornarem 
obsoletos ou se tornarem acessíveis a outras firmas, os retornos obtidos de forma 
superior entram em declínio ou simplesmente desaparecem. 
Para a Controladoria interessa saber quais dentre os recursos empregados 
pelaempresa são os que efetivamente lhe conferem vantagem competitiva. Essa 
tarefa deve começar por um inventário dos recursos de diferentes tipos que a 
empresa mobiliza em suas atividades. Alguns desses recursos são fungíveis, como 
os materiais e a energia, e desaparecem ou são consumidos no próprio ato da 
transformação produtiva. Outros, porém, são utilizados repetitivamente nessa 
transformação e, por isso, constituem o que se chama a base permanente de 
recursos de uma empresa. Estão nesta última categoria os edifícios, os 
64 
 
 
equipamentos, os recursos humanos, a tecnologia etc. É a base permanente de 
recursos no âmago dos processos, que confere a uma empresa capacidade 
produtiva, tanto em termos do volume de bens e serviços que pode produzir e 
distribuir, como também em termos da qualidade, custos e tempos de operação. 
Na base permanente de recursos pode-se distinguir os recursos tangíveis e os 
intangíveis. Os primeiros são os mais fáceis de identificar e avaliar. Os recursos 
financeiros e os ativos físicos são perfeitamente reconhecidos nos demonstrativos 
contábeis e há regras há longo tempo estabelecidas para avaliálos15. Entretanto, é 
bem conhecida a tendência dessa avaliação contábil, feita pelos custos históricos, de 
obscurecer e omitir informações de relevância estratégica, bem como de estabelecer 
para os ativos empresariais valores sem muito significado16. Certamente o balanço 
contábil pode ser um começo, mas a Controladoria deve ir muito além e verificar, atrás 
dos números contábeis, fatos e informações a respeito dos recursos empresariais 
tangíveis que tenham importância para a produção competitiva de valor. 
Uma avaliação estratégica dos recursos tangíveis pela Controladoria levaria a 
responder duas questões chaves da chamada redução estratégica de 
custos (REC) (Cano, 1999): 
 Quais são as oportunidades que existem de economizar no uso de recursos 
financeiros, bem como nos estoques de materiais e ativos fixos? 
 Quais são as possibilidades de um emprego mais lucrativo dos ativos 
existentes? 
Responder à primeira significa encontrar formas de envolver um volume menor 
de recursos para dar suporte a um mesmo volume de negócios ou usar o mesmo 
volume de recursos para um volume maior de negócios. Responder à segunda 
significa incrementar a lucratividade de um determinado volume de recursos, quer 
empregando-os de uma forma mais produtiva, quer transferindo-os para um atividade 
mais rentável, quer, ainda, vendendo-os para outras empresas. Boa parte de todo o 
movimento de recuperação e reestruturação de empresas nas últimas três décadas 
tem feito um uso intenso das metodologias da REC, que estão exaustivamente 
discutidas e sistematizadas na literatura sobre administração estratégica (Hitt et 
al.,1999; Pearce & Robinson, 1997), mas que são ainda quase inexistentes na 
literatura da contabilidade gerencial. 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not15Baixo
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not16Baixo
65 
 
 
Os recursos intangíveis constituem um problema ainda maior para a 
Controladoria, pois se até certo ponto eles são invisíveis para contadores e auditores, 
cada vez é mais reconhecida a sua importância central para a obtenção de vantagens 
competitivas. Para identificar e avaliar os recursos intangíveis deve-se, em primeiro 
lugar, distinguir entre os que têm uma base humana daqueles que têm origem na 
imagem, na reputação ou no conhecimento codificado de uma empresa17. Enquanto 
as pessoas são claramente tangíveis, suas habilitações, conhecimento, experiência 
própria, raciocínio, bem como as suas capacidades de liderar e tomar decisões são 
absolutamente intangíveis. Os intangíveis de base humana podem ser levantados 
através de seu desempenho no trabalho e do histórico de suas experiências e de suas 
qualificações. Mas estes indicadores são extremamente pobres para avaliar o 
potencial das pessoas. O que torna a identificação e a avaliação ainda mais difícil é 
que os indivíduos trabalham juntos, em tarefas ou funções que se superpõem, onde 
nem sempre é possível observar diretamente a contribuição de cada um para o 
desempenho geral da organização. Não há ainda soluções finais, nem instrumentos 
acabados de Controladoria para medir o valor dos intangíveis de base humana. 
Todavia, algumas tentativas recentes são bastante promissoras (Lev, 2001; 
e PeopleSoft , 2000). 
Em relação aos intangíveis de base não-humana há também uma certa 
indefinição final sobre como avaliá-los competentemente. As metodologias existentes 
são apenas aproximadas e a maioria delas fundamentadas no "valor de mercado". 
Para a revista Business Week (edição de 6/8/2001), por exemplo, seguindo a linha 
de diversos teóricos, o valor de uma marca estaria na diferença entre o valor total da 
capitalização dessa empresa (valor das ações, ao preço de mercado) e o valor 
contábil (book value) de seu patrimônio líquido. Além da base teórica frágil (a teoria 
dos mercados eficientes18), este valor é visivelmente exagerado, porque tende a 
atribuir a um único intangível (a marca) aquele que seria o produto de um grande 
conjunto de intangíveis, humanos e não-humanos. 
Para uma Controladoria, o ciclo completo de seus trabalhos em relação a 
qualquer ativo deve ir da identificação à comunicação, passando pela mensuração e 
pela avaliação (Azzone et al., 1995). Todavia, mesmo que este ciclo não possa ainda 
ser totalmente executado no que diz respeito aos intangíveis por falta de métodos 
eficazes de mensuração, nem por isso deixaria de ser relevante o simples 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not17Baixo
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not18Baixo
66 
 
 
reconhecimento da importância crítica que alguns deles têm para determinados 
negócios. Identificar tal importância constitui, por si só, um elemento informativo de 
alta significação para apoiar algumas decisões empresariais (Parr, 1991; Smith, 
1999) e auxiliar a composição do grande quadro de avaliação de desempenho, que é 
a matéria do nosso próximo tópico. 
2.5. Eixo de Síntese: A avaliação de desempenho deve 
ser integrada 
Falando num seminário relativo à governança, Prahalad, o grande teórico das 
estratégias, disse o seguinte: "o grande problema da governança empresarial, tanto 
a externa (efetuada pelos acionistas e pelo Board que os representa) como a interna 
(efetuada pelos diretores executivos), é que ainda não existe um quadro totalmente 
estruturado e completo de avaliação do desempenho empresarial num determinado 
momento e, muito menos, um que nos permita avaliar a sustentação futura desse 
desempenho" (Prahalad, 1997). 
A simples razão pela qual esse quadro ainda não foi construído é que todas as 
informações existentes numa empresa e que seguem para o executivo principal ou 
para o Board são fragmentadas, isto é, são preparadas a partir das óticas especiais 
e parciais das diferentes áreas funcionais de onde provém e, o que é pior, são 
frequentemente comunicadas com o jargão específico dessas áreas. Essa é uma 
deficiência bastante conhecida das organizações estruturadas com base em 
especializações funcionais (mais uma!), que, não obstante, é a prevalecente em mais 
de 95% das empresas do Brasil e do mundo, como já foi dito. Assim, as informações 
provenientes de marketing ou produção, por exemplo, são veiculadas para o 
executivo principal, tendo em vista os limites do conhecimento e dos interesses 
estreitos dessas áreas, sem qualquer visão integrada da empresa ("síndrome do 
silo"), embora, como é de praxe, cada uma dessas áreas quase sempre esteja falando 
em nome da empresa como um todo (Mace, 1986). É fato notório que este fluxo 
fragmentado de informações coloca uma grande pressão sobre o executivo principal. 
Este passa ater a árdua missão de ser o único integrador e produtor de uma 
representação global da empresa, a partir de um fluxo de informações parciais, 
específicas, inconsistentes e sem sincronização, proveniente das diferentes áreas 
funcionais. Se se considerar que esse executivo é sempre originário de uma 
67 
 
 
determinada área funcional da empresa e, como tal, portador da visão empresarial 
particular dessa área, é fácil concluir que sua missão de sintetizador e elaborador do 
quadro geral de desempenho da empresa é quase impossível. Como disse Prahalad, 
as limitações da governança empresarial resultam das terríveis deficiências desses 
quadros. 
Esta é a grande oportunidade da Controladoria. A partir do modelo contábil-
financeiro, que já é um modelo de síntese, é possível elaborar modelos de 
representação da realidade empresarial muito mais complexos, gerais, integrados, 
fundamentados e voltados para o futuro e com eles quadros mais completos de 
desempenho. Foi o que fizeram Kaplan & Norton com seu balanced 
scorecard (Kaplan & Norton, 1996; Kaplan & Norton, 2001), embora seu modelo, 
que sob muitos aspectos é notável, deva ser entendido apenas como um ponto de 
partida e ser expandido (incluindo indicadores de mudanças estruturais), adaptado 
para cada tipo de negócio (já que cada setor tem FCA externos próprios) e 
especificado para cada empresa (já que cada empresa tem pontos críticos internos 
peculiares, que são resultantes da sua configuração particular das 
estratégias>processos>recursos e de seu posicionamento perante os mercados e os 
concorrentes). 
Embora este trabalho não possa conter mais do que um delineamento 
extremamente geral e resumido de como seria tal quadro completo de desempenho 
(vide Figura 3), ele teria três componentes principais: (a) diagnósticos estratégicos; 
(b) levantamento dos objetivos/metas, estratégias e projetos atualmente em curso; e, 
finalmente, (c) análise de desempenho propriamente dito. 
1) Objetivos, metas e diagnósticos estratégicos 
[a] Objetivos e metas: Para esta parte do quadro geral de representação da 
empresa, a Controladoria deve saber, a partir de consultas à governança externa e 
interna: (1) Os participantes relevantes ou PR (stakeholders), que devem ser objeto 
de atendimento prioritário pela empresa. Já se discutiu que os dois PR prioritários ou 
polares são os clientes/usuários e os acionistas/proprietários. (2) As metas 
quantitativas específicas para a produção de valor para cada um dos PR prioritários 
da empresa. Uma meta financeira essencial é, como já foi dito, o custo de capital dos 
http://www.scielo.br/img/revistas/rcf/v13n28/a01fig03.jpg
68 
 
 
investidores/ acionistas. Para os clientes/usuários uma meta vital sempre será o 
porcentual de clientes satisfeitos. 
[b] Diagnóstico externo dos FCA e das principais tendências das mudanças 
que estão ocorrendo no setor de negócios e como estão afetando a empresa e seus 
concorrentes. O ponto-chave aqui é acentuar as possíveis ameaças (sobre o mix de 
produtos, sobre a atuação mercadológica, sobre os canais de mercado etc.), bem 
como as oportunidades (novos mercados, novos negócios, novos produtos etc.), que 
poderão estar surgindo. 
[c] Diagnóstico interno, com base nos processos e nos recursos deve-se 
identificar e medir os pontos críticos em relação aos processos (ociosidade, 
improdutividade etc.) e aos recursos (ativos estratégicos e seu aproveitamento), 
localizando omissões, ausências, falta de incentivos, etc., que poderão fazer com que 
a empresa esteja preparada (ou não!) para aproveitar as oportunidades ou se 
defender das ameaças ambientais. 
(2) Análise de desempenho relativo. Com os elementos recolhidos na etapa 
(1), a Controladoria passa, então, a executar a análise de desempenho propriamente 
dito, que consta de duas perspectivas e dois horizontes de planejamento. Como foi 
dito, sempre haverá em cada empresa pelo menos dois stakeholders prioritários, cuja 
demanda sobre os resultados e sobre a produção de valor a empresa deve satisfazer 
simultaneamente e em equilíbrio: os clientes/usuários, de um lado, e os 
investidores/acionistas, de outro. Não cabe aqui discutir todo o imenso cabedal 
metodológico hoje já existente, que capacita uma Controladoria não só a compilar os 
dados e efetuar as medidas da produção de valor para cada um dos seus PR, mas 
também a verificar a sua competitividade face aos concorrentes. Com a localização 
específica, nos processos e nos recursos, das ociosidades, das improdutividades, das 
inconsistências, das omissões, dos custos excessivos etc., que poderiam estar 
destruindo o valor e a competitividade da empresa, as medidas de desempenho 
passam a ter um caráter estratégico fundamental. 
Não basta, todavia, efetuar uma análise de desempenho focalizada apenas no 
presente e na comparação com os concorrentes. Para buscar uma posição superior 
de competitividade, não é suficiente para uma empresa comparar seu desempenho 
com a liderança de seu setor em termos da qualidade dos produtos, tempos de ciclo, 
69 
 
 
custos, faturamento por número de empregados, níveis de produtividade etc. O seu 
objetivo ao fazer isso é colocar-se numa posição no mínimo igual aos "melhores da 
classe". É claro que esse exercício pode ser produtivo, como base da REC, por 
exemplo, para a eliminação de ociosidades e desperdícios. Este tem sido, afinal, o 
foco de boa parte das reestruturações e reengenharias empresariais havidas nas 
últimas três décadas. Mas um quadro de avaliação de desempenho não pode se 
concentrar apenas em informações sobre diferenciais de "performance", já que 
eliminar tais diferenciais é uma condição necessária mas não suficiente da criação 
superior de valor. 
Se não todos, a maior parte dos problemas de desempenho nas empresas 
resulta tanto de uma má gestão dos seus parâmetros de desempenho relativo em 
relação aos concorrentes, como de respostas insatisfatórias ou tardias às mudanças 
estruturais em seu próprio setor de negócios. São os diagnósticos estratégicos 
externos que permitem à empresa verificar as tendências ambientais que podem estar 
provocando mudanças estruturais no seu setor de negócios. Uma parte importante 
da análise de desempenho sempre será, pois, a exploração do futuro da empresa em 
regime de risco e a verificação, através de cenários, da forma pela qual os seus 
resultados poderão ser impactados pelos fatores de mudança setorial, especialmente 
os tecnológicos e os de mudança das preferências dos consumidores/usuários. O 
controle da implantação das estratégias, através da análise de viabilidade estratégico-
financeira de projetos de investimento, faz parte deste controle de desempenho num 
horizonte futuro, que jamais deve ser descurado pelos Controllers. 
(3) Comunicação. Poucos, infelizmente ainda muito poucos Controllers se 
preocupam efetivamente com o aspecto da comunicação dos resultados de seu 
trabalho. Não obstante, esse é um das facetas mais importantes de suas modernas 
atribuições. Como um Controller não tem poder para tomar decisões, ele precisa 
produzir e dar as informações pertinentes e relevantes a outros executivos, de forma 
a provocar decisões corretas e dentro do prazo adequado. Apesar de ele mover-se 
num mundo de especialistas19, suas análises, propostas e demonstrativos não 
deverão, pois, padecer dos jargões típicos de especialistas, que, por não serem 
entendidos, jamais serão utilizados de forma apropriada20. Por outro lado, deve ficar 
claro que o valor de uma informação pode ficar rapidamente obsoleto, se tal 
informação não for veiculada antes que tenha passado a oportunidade de tomar 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not19Baixo
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not20Baixo
70 
 
 
decisões sobre a situação ou o fato que está sendo reportado. Jamais 
um Controller deveperder a oportunidade de ser relevante para poder ser mais 
preciso ou mais profundo. Esta é uma das pragas que sempre assolaram os 
contadores, que de forma alguma deve também cair sobre os Controllers. 
O ponto vital da comunicação da Controladoria é a confecção de relatórios de 
desempenho para a governança empresarial, como se pode verificar na Figura 3. 
Esses relatórios devem ter elementos que permitam, através dos resultados, aquilatar 
o direcionamento estratégico e, dessa forma, permitir aos principais executivos 
(governança interna) e ao Board (governança externa) avaliar, de um lado, os 
objetivos e metas da empresa e, do outro, as estratégias e a própria ação dos 
administradores que as formularam e as implantaram (ou não!). Aqui é pertinente um 
comentário: alguns teóricos e muitos executivos não aceitam, em hipótese alguma, 
que um Controller possa enviar relatórios diretamente ao Conselho de Administração, 
"por cima das cabeças dos executivos". Todavia, quando a comunicação 
Controladoria-Conselho não existe, ocorre uma grave deficiência no fluxo de 
informações para a governança externa, que, na prática, já tem outros obstáculos 
enormes para o exercício de suas funções com um mínimo de eficácia. Para superar 
o impasse, basta assegurar que os relatórios que são preparados pela Controladoria 
para envio ao Board sejam remetidos simultaneamente para a Direção executiva. 
Ficaria, assim, preservada a independência dos Controllers, sem quebrar a hierarquia 
e o espírito de equipe que devem existir em todo corpo diretivo empresarial21. 
 
2.6. Conclusão: A Grande Travessia da Contabilidade à 
Controladoria 
A Controladoria deve ser vista como o pináculo da carreira do contador numa 
empresa e o caminho natural de sua ascensão à Direção. Afinal, no mundo todo, não 
é pequena a proporção de Controllers que se tornaram os principais executivos 
(CEO) de suas empresas22. Todavia, há uma questão anterior de vital importância: 
como os contadores podem tornar-se Controllers? Não são pequenos os obstáculos. 
Um deles, como já foi discutido acima, decorre da própria visão que, ao menos do 
Brasil, os dirigentes de empresas têm do Contador. (Porque, a não ser numa empresa 
especializada em auditoria ou planificação tributária, se daria oportunidade a 
http://www.scielo.br/img/revistas/rcf/v13n28/a01fig03.jpg
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not21Baixo
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not22Baixo
71 
 
 
um expert em demonstrativos financeiros para fins fiscais de fazer parte da equipe de 
Direção?) Mas o maior obstáculo, na opinião do autor, vem da própria postura, 
percepções, atitudes e excesso de especialização na área tributária que caracterizam 
a "mentalidade típica do contador fiscal", que é altamente limitante e está bastante 
generalizada entre os contadores, o que, de certa forma, é natural, uma vez que, 
como já foi dito acima, mais de 80% deles no Brasil se dedicam exclusivamente à 
contabilidade financeira. Esta mentalidade é o fator que, de fato, mais está 
restringindo a sua capacidade de se tornarem Controllers23. A Figura 4 demonstra as 
características que distinguem a Controladoria da Contadoria Financeira. 
As transformações da contabilidade gerencial que estão ocorrendo no mundo 
e que procuram colocá-la em sintonia com as transformações recentes no panorama 
mundial dos negócios têm imensas implicações para o ensino e a formação 
de Controllers. A mais importante delas é que, se se deseja preparar Controllers, não 
se deve mais formar especialistas em contabilidade, já que as atribuições da 
Controladoria abrangem a contabilidade financeira ou externa, mas vão muito além. 
O Controller, como foi demonstrado acima, precisa ser por excelência um generalista, 
com uma capacidade de entender profundamente sua empresa e seu ramo de 
negócios, além de saber entender, manejar e criticar métodos, instrumentos de 
pesquisa e análise e formas de atuação de um grande número de especialistas 
funcionais. 
Para formar um Controller, no currículo didático da área acadêmica de 
contabilidade deveria ser incluído, portanto, um elenco de outras disciplinas (que não 
seria muito grande, como pode parecer a alguns) que, a partir do modelo contábil-
financeiro que teria um papel central, expandiria tal modelo ao longo dos eixos de 
evolução acima discutidos e formaria o núcleo básico de formação (Cano, 1994). 
Essas disciplinas, no seu conjunto, preparariam um profissional generalista24, cujo 
conhecimento estratégico, atitude crítica, base humana e diálogo inteligente com os 
especialistas das áreas funcionais lhe permitiriam arquitetar o banco de dados e 
montar o fluxo de informações e relatórios, os quais constituiriam o grande quadro de 
avaliação do desempenho competitivo de cada empresa, que é o instrumento básico 
de sua governança. 
Com a formação adequada e livre da "mentalidade típica do contador fiscal", 
um contador moderno deve considerar que o status legal atual da profissão contábil 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not23Baixo
http://www.scielo.br/img/revistas/rcf/v13n28/a01fig04.jpg
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1519-70772002000100001#not24Baixo
72 
 
 
no Brasil, que lhe confere exclusividade na preparação dos demonstrativos contábeis-
financeiros é, na verdade, uma grande oportunidade e uma importante "vantagem 
competitiva" para se promover a Controller (vide, no Anexo 1, o quadro geral das 
atribuições de uma moderna Controladoria, baseado em algumas grandes empresas 
visitadas pelo autor). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
73 
 
 
 
 
 
BIBLIOGRAFIA 
 
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 "O Sistema Tributário Brasileiro" (21/05/1999). 
"Um Perfil da Administração Tributária Brasileira". Brasília, Secretaria da Receita 
Federal / Escola de Administração Fazendária, 1995.brasileira possui uma complexidade latente e dificulta a análise 
e compreensão de sua estrutura. Como por exemplo, pode-se destacar a CPMF. 
Inicialmente, em Janeiro de 1994, este imposto foi criado sob a denominação de 
5 
 
 
Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira, ou IPMF, e gerou aos cofres do 
governo uma arrecadação de R$ 4,98 bilhões, segundo dados da Receita Federal de 
2003. Em 1997, o imposto teve uma participação de 6,45% dentre todas as receitas 
administradas pela Secretaria da Receita Federal. A CPMF foi extinta em janeiro de 
1999, mas reintroduzida em junho do mesmo período, quando se criou uma nova 
tributação, agora sob a denominação de IOF ou Imposto sobre Operações 
Financeiras. A IOF incide sobre aplicações em fundos de investimentos, cuja alíquota 
é de 0,38% e se constitui até hoje, como um imposto permanente, e vinculado à saúde 
e à previdência social. 
Portanto, fica caracterizada a importância dos tributos para as contas públicas. 
Contudo, falta uma análise do possível impacto que estes podem exercer sobre os 
custos das empresas, vista a necessidade latente de modernização do sistema 
tributário. 
 
1 – ESPÉCIES DE TRIBUTO 
 
São três as espécies de tributos no Brasil: 
➢ impostos; 
➢ taxas; 
➢ contribuições de melhoria. 
 
1.1 - Impostos 
 
Os impostos são tributos cuja obrigação tem por fator gerador uma situação 
independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. Foram 
criados em função da capacidade contributiva do indivíduo, não implicando contra 
prestação direta, por parte do Estado. O imposto é a mais típica das espécies de 
tributo, uma vez que a sua instituição não reflete uma atuação do estado em relação 
ao contribuinte. Os impostos são de competência Federal, Estadual (Estados e 
Distrito Federal) e Municipal. 
6 
 
 
Os impostos estaduais incidem sobre: 
 1) propriedade de veículos automotores; 
 2) transmissão de bens causa mortis; 
 3) doações; 
 4) operações relativas à circulação de mercadorias (ICMS); 
 5) prestações de serviços de transporte interestadual; 
6) prestações de serviços de transporte intermunicipal, 
 7) prestações de serviços de comunicação. 
Portanto, são sete os impostos de caráter Estadual. 
Os impostos municipais incidem sobre: 
 1) propriedade predial; 
 2) propriedade territorial urbana; 
3) serviços de qualquer natureza (ISS), 
4) transmissão inter vivos de bens imóveis. 
Portanto, são 4 os impostos de caráter Municipal. 
 
 
 
 
 
 
 
Os impostos são divididos entre diretos e indiretos. 
São exemplos de impostos diretos: o Imposto de Renda das pessoas físicas e o IPTU. 
7 
 
 
 São impostos indiretos: o II, o IPI, o ICMS e o IR das pessoas jurídicas. 
Pode-se ainda definir o contribuinte entre contribuinte de direito ou de fato. Entende-
se por contribuinte de direito aquele a quem a lei atribui o encargo de calcular e 
recolher o tributo. 
São contribuintes de direito, estabelecimentos industrias ou comercias. São 
contribuintes de fato, aqueles sobre os quais recaem ônus financeiro efetivo do 
tributo, como os consumidores finais, nos casos de aquisições de bens. 
Os tributos mais relevantes para as áreas de distribuição em logística. Serão descritos 
com maior detalhamento os tributos do ICMS e o ISS, por que são aqueles que mais 
servem às políticas de arrecadação regional, isto é, os que mais se relacionam ao 
objeto da pesquisa, já que servem de instrumento de estímulo a investimentos locais. 
Os tributos federais são únicos para as regiões do país, salvo as especiais, como a 
Zona Franca de Manaus e, não apresentam margem para a criação de distorções 
políticas diferenciadas. 
 
1.2 - Impostos Federais - Imposto sobre Produtos Industrializados 
(IPI) 
 
O IPI, de competência federal, incide sobre produtos industrializados nacionais ou 
estrangeiros. Considera-se industrializado o produto que resulta de qualquer 
operação que lhe modifique a natureza, o funcionamento, o acabamento, a 
apresentação ou a finalidade, ou, ainda, que o aperfeiçoe para consumo. 
O IPI é seletivo em função da essencialidade dos produtos e não cumulativo, isto é, 
o montante do imposto devido resulta da diferença entre o débito e crédito, ou seja, a 
diferença entre o imposto referente aos produtos saídos do estabelecimento e o pago 
relativo aos produtos nele entrados. 
Considera-se como fato gerador do IPI: o envio de remessas pelo importador a 
terceiros, a industrialização fora do estabelecimento industrial, as vendas realizadas 
por intermédio de armazéns gerais ou de outros depositários situados na mesma 
unidade da federação, a venda de produto exposto em feira de amostra ou promoções 
8 
 
 
semelhantes, bem como a saída de mercadorias em que não foram atendidas as 
condições para a suspensão do imposto. Na importação, o fator gerador é o 
desembaraço aduaneiro do produto de procedência estrangeira. Sendo o produto 
nacional, o fato gerador ocorre no momento da sua saída do estabelecimento 
industrial ou equiparado a industrial. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O imposto será calculado mediante a aplicação da alíquota do produto, constante da 
tabela de incidência do IPI (TIPI) sobre o valor tributável. Constitui valor tributável, no 
caso de produto de procedência estrangeira, o valor que serve ou serviria de base 
para cálculo do imposto de importação, acrescido deste e dos encargos cambiais 
devidos. No caso de produto nacional, a base de cálculo é o valor da operação de 
que decorre a saída da mercadoria. Por exemplo: um equipamento X com custo de 
R$ 10,00, tem a taxa de alíquota de IPI dada pela tabela de 10%. O IPI, neste caso, 
é a base de cálculo de X, cujo preço agora é de R$ 11,00. Outros impostos, como o 
ICMS, deverão ser calculados sobre este valor de R$ 11,00. A alíquota de ICMS 
deverá ser também calculada sobre os valores de IPI como, por exemplo: 
ICMS = preço sem imposto / {1 – (alíquota do ICMS) * (1+ alíquota do IPI)} – preço 
sem impostos. 
São contribuintes do IPI: o importador, o industrial e o estabelecimento equiparado a 
industrial, bem como os comerciantes nos casos indicados por lei e os que 
9 
 
 
consumirem ou utilizarem o papel destinado à impressão de livros, jornais e 
periódicos em finalidade diferentes. 
São responsáveis pelo imposto: o transportador, possuidor ou detentor, empresa 
comercial exportadora, proprietário, possuidor, transportador ou detentor de cigarros 
nacionais destinados à exportação que forem encontrados no país, como, também, 
os estabelecimentos que possuírem produto nacional sujeito ao selo de controle, 
quando não o contenham. Como exemplos de contribuintes do IPI temos, a 
distribuidora da Coca-Cola e a IBM do Brasil quando comercializa computadores. 
 
1.3- Impostos sobre o Comércio Exterior-Imposto de importação 
 
Imposto de importação é o tributo de competência federal incidente sobre a 
mercadoria que ingressa no território nacional. As importações podem ser realizadas 
em caráter definitivo ou temporário, o que caracteriza, respectivamente, os regimes 
aduaneiros gerais e especiais. 
Regimes aduaneiros gerais, ou comuns, são aqueles em que a mercadoria que chega 
ao país (ou dele sai) é submetida a todos os procedimentos normais de uma 
importação para consumo - ou de uma exportação comum - não se entendendo a 
palavra consumo em seu sentido econômico, mas sim, no sentido de que a 
mercadoria integrou-se ao patrimônio nacional, seja com fins de consumo 
propriamente dito, seja para integrar o processo produtivo. 
Os regimes aduaneiros especiais, também chamados de econômicos ou 
suspensivos, são aqueles em que o imposto incidente sobre a mercadoria, importada 
ou a ser exportada, tem sua exigibilidade suspensa por determinado período de 
tempo e sob condições estabelecidas na legislação. São eles muito importantes para 
a economia do país. Os tributos suspensos são garantidospor termo de 
responsabilidade, com apresentação de fiança, caução ou depósito, conforme o caso. 
 
 
 
10 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.4 - Imposto de Exportação 
 
O regime aduaneiro comum de exportação é aquele que tem em vista permitir a saída 
do país de mercadoria nacional ou nacionalizada com destino ao exterior. Para esse 
fim, considera-se como nacionalizada a mercadoria que tenha sido importada a título 
definitivo, incorporando-se, assim, à economia nacional. O imposto de exportação 
exerce, quando incidente, função extrafiscal, razão pela se constitui exceção aos 
princípios da legalidade e da anterioridade da lei. 
 
 
 
 
 
1.5 - Impostos Estaduais 
ICMS 
Imposto sobre Operações Relativas a Circulação de Mercadorias e sobre Prestações 
de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação. Não 
somente por sua particularidade em incidir sobre operações relativas a circulação de 
mercadoria, que vincula o interesse em logística, mas por ser este um imposto 
estadual com caráter de definição de alíquotas determinadas pelos próprios estados. 
De competência estadual, incide sobre as operações relativas à circulação de 
mercadorias e sobre as prestações de transporte interestadual, intermunicipal e de 
11 
 
 
comunicação, item cujo exercício está sujeito à incidência, mesmo que as ligações 
telefônicas sejam efetuadas dentro dos limites de um mesmo município. 
O ICMS é não cumulativo, devendo-se abater em cada operação o montante cobrado 
nas operações anteriores pelo mesmo ou por outro Estado. Com a extinção dos 
impostos únicos, o ICMS passou a incidir, também, sobre as operações relativas a 
minerais, combustíveis e energia elétrica. 
O ICMS é, também, seletivo. Suas alíquotas, diferenciadas para cada operação, são 
aplicadas em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços, ou seja, 
conforme o grau de necessidade ou de utilidade de umas e de outros. Por exemplo: 
o estado de Minas Gerais definiu alíquota de 12% para o ICMS. Entretanto, o queijo 
de Minas possui, no estado, uma alíquota de 7%. 
O fato gerador do imposto ocorre na saída de mercadoria, a qualquer título, do 
estabelecimento do mesmo titular, bem como na saída do estabelecimento industrial, 
em favor do cliente, ou para outro de destino definido e por ordem deste. É fator 
gerador, a mercadoria submetida a processo de industrialização que não implique 
prestação de serviço compreendido na competência tributária municipal, ainda que a 
industrialização não envolva aplicação ou fornecimento de qualquer insumo. Da 
mesma forma, ocorre incidência do imposto na entrada do estabelecimento do 
contribuinte de mercadoria proveniente de outra unidade de federação, destinada a 
consumo ou a ativo fixo, e no caso de aquisição em licitação promovida pelo Poder 
Público. Incluem-se as mercadorias ou bens importados do exterior e apreendidos, 
bem como, no recebimento pelo importador de mercadoria proveniente do exterior 
que se concretiza com o despacho aduaneiro. 
O contribuinte do imposto é o comerciante, industrial ou produtor que promove a saída 
da mercadoria ou que a importa, o titular do estabelecimento fornecedor de alimentos 
e bebida, assim como o prestador dos serviços que constituem a base imponível do 
imposto. A redução da base de cálculo, a fixação de alíquotas internas inferiores à 
interestadual, a devolução total ou parcial do tributo, os créditos presumidos ou 
quaisquer outros incentivos ou benefícios fiscais ou financeiro-fiscais, são 
concedidos, revogados ou dispostos em convênios celebrados e ratificados pelos 
estados e pelo Distrito Federal. 
12 
 
 
A base de cálculo do ICMS é confusa. O ICMS é um imposto que integra a sua própria 
base de cálculo e, então, é dito que ele é “um imposto por dentro”. A base de cálculo 
do imposto é o valor da operação acrescido de todos os encargos cobrados ao 
adquirente. A base de cálculo é, o valor total da operação onerosa com mercadorias 
e com serviços. É, também, o preço presente da mercadoria quando a operação é 
não onerosa. Em qualquer caso, são acrescidos os descontos, as diferenças. No caso 
de mercadoria importada, toma-se como base de cálculo o valor constante dos 
documentos de importação: DI (documento de importação), convertido em Reais (R$), 
acrescido do valor dos impostos de importação e sobre produtos industrializados e 
das demais despesas aduaneiras. Ou seja, o ICMS é calculado após a inclusão dos 
impostos federais de importação e IPI, se for o caso, dos custos de despesas 
aduaneiras e do frete. Nas saídas de mercadorias para o exterior, quando devido, a 
base de cálculo do imposto é o valor da operação acrescido de todos os encargos 
cobrados ao adquirente. Na prestação de serviço de transporte interestadual e 
intermunicipal, e de comunicação, a base de cálculo é o preço do serviço vigente para 
a operação. 
Uma particularidade do cálculo do ICMS se verifica pela característica descrita 
anteriormente como não-cumulativa. Assim sendo, o ICMS deve recair sobre uma 
tabela de créditos e débitos para que seja exigida a sua não cumulatividade. 
EXEMPLO: Uma empresa compra um produto e a faz com uma nota fiscal, onde o 
ICMS é destacado e, portanto, acrescenta-se esse valor na coluna de créditos do 
chamado livro de débitos e créditos. Quando uma empresa vende um produto, o valor 
do ICMS, também descrito na nota, é considerado débito e, acrescenta-se esse valor 
ao livro de créditos e débitos, na coluna de débitos, sendo o saldo, a diferença entre 
ambas. A empresa irá efetuar o pagamento segundo a regra estadual a que está 
vinculada. As regras de pagamento variam de estado para estado da união. A alíquota 
do imposto em operação interna, intra-estadual ou prestação interna é, em regra 
geral, de 17% a 18%, conforme o Estado, podendo ter outros valores em casos 
especiais. A alteração das alíquotas internas para operações intra-estaduais são 
construídas e aprovadas através de lei ordinária, emanada do poder executivo 
estadual. Cada Estado é livre para reduzir sua alíquota de ICMS ao valor mínimo de 
7%. As alíquotas interestaduais foram definidas pelo Senado e os Estados não têm 
autonomia para alterá-las. 
13 
 
 
Na operação ou prestação interestadual, quando o destinatário for contribuinte do 
imposto localizado nas regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste e no Espírito Santo, a 
alíquota é de 9% ou 7% segundo os casos previstos na legislação local. Nas demais 
regiões, a alíquota é de 12% ou 13%, dependendo do Estado remetente. As alíquotas 
interestaduais, fixadas pelo Senado, visam balancear a arrecadação entre Estados 
produtores e consumidores. Assim, há Estados que possuem alíquotas interestaduais 
de 12%, como o Rio de Janeiro e São Paulo, e outros com alíquotas interestaduais 
de 7%, como Pernambuco e Mato Grosso do Sul. 
Portanto, a base de cálculo do ICMS pode decorrer de outros impostos. O principal 
imposto que serve como base para cálculo do ICMS é o IPI. A análise da base de 
cálculo para o ICMS, tanto do IPI ou como de qualquer outro, é também complexa. 
Quando o IPI não se inclui como base - O IPI não se inclui como base de cálculo do 
ICMS quando o remetente da mercadoria for o contribuinte do IPI ou do ICMS, ou 
quando o destinatário da mercadoria for contribuinte do IPI ou do ICMS ou quando 
essas operações são baseadas na finalidade de industrialização e comercialização. 
A base de cálculo do ICMS (ICMS embutido), neste caso, é aplicada sobre o preço 
líquido do produto, conforme mencionado anteriormente, levando-se em 
consideração a alíquota de cada Estado. A Tabela traz uma exemplificação onde 
Esta tabela é aplicável a todos os Estados, seguindo-se a alíquota de cada um. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14 
 
 
 
Quando o IPI se inclui como base - O IPI se inclui como base de cálculo para o ICMS 
quando o remetente for contribuinte do IPI e do ICMS e a operaçãotiver a finalidade 
de consumo, seja o destinatário contribuinte ou não do ICMS e do IPI. Neste caso, a 
base de cálculo do ICMS aplica-se segundo uma tabela de coeficientes, como 
demonstrado na Tabela 2.2 (Nazario, 2002). 
 
 
 
 
 
15 
 
 
1.6 - Benefícios Fiscais Relacionados ao ICMS 
 
As regras de tributação nacional, legalizadas pela Constituição Federal de 1988, 
estabeleceram uma certa autonomia aos Estados na formalização da cobrança de 
impostos, o que atualmente pode estar gerando uma disputa fiscal que afeta e 
degrada de forma acentuada a arrecadação, prejudica o desenvolvimento produtivo, 
retrai a geração de empregos e desestimula o consumo e a produção industrial. 
Alguns Estados da união partiram para o desenvolvimento de políticas fiscais que, na 
verdade, apontam para o aumento da captação de impostos. Exemplo dessas 
políticas podemos ressaltar os Convênios. 
Os convênios de acordo com Borges e Reis (1995) têm o objetivo de estabelecer 
regras que concedem benefícios fiscais a um ou mais estados. Os convênios são 
acordados por todos os Estados e mais o Distrito Federal no âmbito do CONFAZ, que 
é o Conselho de Política Fazendária. Os convênios possuem características como a 
obrigatoriedade, vigência ou temporariedade. 
Obrigatoriedade: Podem ser Autorizativos, quando permitem a concessão de 
benefícios fiscais às unidades que aprovarem sua legislação ou Impositivos, quando 
impostos pela União e os benefícios fiscais são independentes da alteração da 
legislação estadual. 
Vigência: pode ser Permanente, quando não existe período definido para o término 
do benefício e Temporário, quando o prazo de vigência é determinado. 
Um ponto importante para análise da uma conclusão final e os objetivos deste estudo 
é o impacto do ICMS sobre o transporte. O ICMS incide sobre o valor do frete somente 
em transportes intermunicipais e interestaduais. Para a legislação, atualmente em 
vigor, o fato gerador que caracteriza a prestação de serviços de transporte está 
associado ao local de origem da carga. Com isso, a obrigação do imposto está 
vinculada ao Estado de origem da carga, mesmo nos casos em que o transportador 
não é contribuinte daquele Estado. Com relação a isto vinculamos dois tipos de frete: 
CIF e FOB. Segundo definições da Aduaneiras Inconterms (2000), CIF (Cost 
Insurance and Freight) inclui as despesas com seguro e frete, enquanto o frete FOB 
(Free on Board) exclui ambos da contabilização de seu preço. Na modalidade CIF, o 
transportador é responsável pela execução do pagamento do ICMS nos Estados onde 
16 
 
 
não existe substituição tributária. Para os Estados onde existe substituição tributária 
o próprio embarcador recolhe o tributo. Na modalidade de frete FOB, o comprador é 
responsável pelo pagamento do tributo aos Estados que possuem substituição 
tributária. Caso contrário, o transportador recolhe o tributo. A empresa de transporte 
também pode utilizar o recurso de crédito presumido. As empresas que optarem por 
não utilizar qualquer tipo de crédito a que tenham direito gozarão de um desconto de 
20% sobre o débito mensal. 
 
 
1.7 - Benefícios Relacionados ao Financiamento do ICMS 
 
Os benefícios relacionados ao financiamento do ICMS podem ser estruturados para 
importação, instalação de plantas e centros de distribuição. 
Atualmente, o mais conhecido financiamento para importação é o FUNDAP, utilizado 
no Espírito Santo, embora outros Estados como Rio Grande do Sul, Santa Catarina e 
Pernambuco, também utilizam financiamentos para os portos de Rio Grande, Itajaí e 
Suape, respectivamente. 
Exemplo do FUNDAP: Criado em 22 de maio de 1970, o FUNDAP é um 
financiamento concedido pelo governo do Estado do Espírito Santo aos empresários 
que importam pelos portos capixabas. O financiamento pode ser pago em até 20 
anos, sem nenhuma vinculação com bonificação fiscal. Único incentivo financeiro do 
gênero no país, o programa conta, hoje, com 212 empresas credenciadas, que 
empregam cerca de 2,8 mil pessoas. A única exigência do governo estadual para a 
concessão do financiamento é que 7% do valor contratado seja investido em um 
empreendimento no território capixaba, até o final do ano seguinte à geração do 
imposto. Ou seja, num prazo que vai de 12 a 24 meses. 
Outros Estados utilizam políticas e órgão semelhantes. O Estado do Rio Grande do 
Sul utiliza o FUNDOPEN – Fundo Operação Empresa, Incentivo Financeiro à 
Implantação e/ou Expansão de Projetos Industriais. Os Estados de Santa Catarina e 
Pernambuco utilizam programas que incentivam a utilização de seus portos, 
17 
 
 
respectivamente, o de Itajaí e o Suape. O Estado do Amazonas dispõe da Zona 
Franca, que iremos avaliar mais adiante neste trabalho. 
Outros exemplos de benefícios relacionados à instalação de indústrias e aos centros 
de distribuição são encontrados nos Estados do Rio de Janeiro, São Paulo, Bahia, 
Minas Gerais, Paraná e Amazonas. De fato, são os principais Estados da União que 
oferecem financiamento à tributação para acolher indústrias. Essa prática não está 
restrita somente a eles. Os Estados de Goiás, Ceará, Espírito Santo, Pernambuco e 
Rio Grande do Sul utilizam práticas semelhantes às suas, diferindo, basicamente, 
pelo período de financiamento. Em alguns casos, estes benefícios se estendem por 
até 12 anos. 
Os Estados também disponibilizam espaços para criação de centros de distribuição, 
ao mesmo em tempo que concedem benefícios para a instalação de indústrias. O 
estado de Pernambuco, por exemplo, criou o PRODEPE, em outubro de 1999 
(atualizado em janeiro de 2001 pela Lei nº 11.937), onde são oferecidos incentivos 
para atrair investimentos industriais e incrementar o comércio estadual. 
 
1.8 - Impostos Municipais- Imposto sobre Serviços de Qualquer 
Natureza (ISS) 
 
O ISS, de competência municipal, incide sobre serviços de qualquer natureza. O 
imposto é definido em lei complementar, excetuados os serviços de transporte e 
comunicação, que são de competência estadual. O local da prestação do serviço é o 
estabelecimento ou o domicílio do prestador ou, no caso de construção civil, o lugar 
onde se efetua a prestação. 
O imposto tem como fato gerador a prestação por empresa ou profissional autônomo, 
com ou sem estabelecimento fixo, de serviços incluídos na lista estabelecida na Lei 
Complementar nº 53/87. Os serviços enumerados na referida lista ficam sujeitos 
apenas ao ISS, ainda que a prestação envolva fornecimento de mercadorias. Tal 
fornecimento, com prestação de serviços não especificados na lista, fica sujeito ao 
ICMS. As isenções do ISS são concedidas através de lei ordinária emanada da 
Câmara dos Vereadores. A base de cálculo do imposto é o preço do serviço, 
18 
 
 
considerando-se como preço, tudo o que for cobrado em virtude da prestação do 
serviço, em dinheiro, bens, serviços ou direitos, seja na conta ou não, inclusive a título 
de reembolso, reajustamento ou dispêndio de qualquer natureza; insere-se na base 
de cálculo as vantagens financeiras decorrentes da prestação de serviços e as 
relacionadas com a retenção periódica dos valores recebidos, com os descontos ou 
abatimentos concedidos sob condição, contendo os ônus relativos à obtenção de 
financiamento e às vendas a crédito, ainda que cobrados em separado. 
As alíquotas máximas para fins de cálculo do imposto são fixadas por lei 
complementar, que também exclui da incidência do imposto as exportações de 
serviços para o exterior. 
Contribuinte do ISS é o prestador do serviço, não se compreendendo como tal: aquele 
que presta serviços em relação de emprego, o trabalhador avulso ou diretores e 
membros do conselho consultivo ou fiscal de sociedade. São contribuintes do ISS os 
autônomos, assim como a empresa, entendida como toda e qualquer pessoa jurídica, 
inclusive a sociedade civil ou de fato que exercer atividade prestadora de serviços. É 
contribuinte também a pessoafísica que admitir, para o exercício da sua atividade 
profissional, mais do que dois empregados ou um ou mais profissionais da mesma 
habilitação do empregador. O empreendimento instituído para prestar serviços com 
interesse econômico, bem como o condomínio que prestar serviços a terceiros. 
 
1.9 - IPTU 
 
O IPTU, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, tem como fato 
gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel, por natureza ou por 
acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. 
Considera-se ocorrido o fato gerador no primeiro dia do exercício a que corresponder 
o imposto. Para efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana toda área em 
que existam melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, 
construídos ou mantidos pelo Poder Público: 
1) meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; 
2) abastecimento de água; 
19 
 
 
3) sistema de esgotos sanitários; 
 4) rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição 
domiciliar; 
5) escola de 1º Grau ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) 
quilômetros do imóvel considerado. 
 
 
 
Considera-se também urbana a área urbanizável ou de expansão urbana, constante 
de loteamento aprovado pelo órgão municipal competente, destinado à habitação, à 
indústria ou ao comércio. 
 
 
 
 
 
 
 
20 
 
 
 
 
 
 
 
2 – TAXAS 
As taxas são cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos 
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições. Elas têm como fato gerador o 
exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço 
público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. 
Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou 
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção 
de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, 
aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades 
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou 
coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 28.12.1966). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21 
 
 
 
 
 
 
3 - CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA 
 
A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal 
ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer 
face ao custo de obras públicas decorrentes da valorização imobiliária, tendo como 
limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da 
obra resulta para cada imóvel beneficiado. 
Contribuição Especial: A contribuição especial é a espécie tributária que se 
caracteriza como forma de intervenção do Estado no domínio econômico privado, 
com vistas a atender uma particular situação de interesse social ou de categorias 
econômicas ou profissionais. 
As contribuições especiais, previstas no artigo 149, da Constituição Federal, 
destinam-se ao custeio de entidades que reconhecidamente prestam ou desenvolvem 
atividades de interesse público. Baseia-se no princípio de que somente as pessoas 
que se beneficiam do exercício dessas funções devam para elas contribuir. 
Contribuições de Competência Privativa da União: classificam-se como 
contribuições especiais da União, as de intervenção no domínio econômico, tais como 
as destinadas à formação do PIS/PASEP, as de interesse de categorias profissionais, 
como a contribuição sindical e as contribuições para a OAB, para o CRM etc., além 
das de interesse de categorias econômicas, dentre as quais destacamos o Adicional 
ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante (AFRMM). 
Contribuições Sociais: As contribuições sociais, de que trata o artigo 195, da 
Constituição Federal, destinam-se ao custeio da seguridade social, que tem por 
finalidade assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social 
aos cidadãos. Aqui, estão compreendidas as contribuições dos empregadores, 
incidentes sobre a folha de salários, sobre o faturamento, a chamada COFINS, criada 
22 
 
 
pela Lei Complementar n0 70/91, e a contribuição sobre o lucro, baseada na lei n0 
7.689/88. Contam-se, ainda, como fontes de recursos da seguridade social a 
contribuição previdenciária devida pelos empregados, bem como a receita oriunda de 
concursos de prognósticos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
3.1 - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) 
 
A CSLL foi instituída pela Lei 7689, de 15/12/1998, posteriormente alterada pela Lei 
9316, de 22.11.96, que convalidou os atos praticados com base na Medida Provisória 
1.516, de 26.09.96. Tem por finalidade o financiamento da seguridade social. Seu 
fator gerador é o lucro das pessoas jurídicas domiciliadas no país, e sua base de 
cálculo, o valor do resultado do exercício, antes da provisão para o Imposto de Renda, 
considerando-se o resultado do período-base encerrado em 31 de dezembro de cada 
ano. A Lei 9.249/95, em seu art.19, fixou a alíquota em CSLL em 8%, exceto para 
instituições financeiras ou equiparadas. 
3.2 - Contribuição Social sobe o Faturamento (COFINS) 
 
Destinadas exclusivamente às despesas com atividades-fim das áreas de saúde, 
previdência e assistência social, a COFINS foi criada pela Lei Complementar 70, de 
30.12.91, com base nos termos do inciso I do art.195 da Constituição Federal. Incide 
sobre o faturamento mensal das pessoas jurídicas, entendendo-se como tal, a receita 
bruta das vendas de mercadorias, de mercadorias e serviços e de serviço de qualquer 
23 
 
 
natureza. Não integra a receita, para efeito de determinação da base de cálculo da 
contribuição, o valor do imposto sobre produtos industrializados, quando destacado 
em separado no documento fiscal e as vendas canceladas, devolvidas e com 
descontos, a qualquer título concedidos incondicionalmente. 
A base de cálculo para o COFINS está baseada sobre a receita bruta mensal, 
conforme as receitas auferidas pela pessoa jurídica, sendo irrelevante a prática 
contábil adotada. A alíquota de operação é padronizada em 3%. O COFINS tem 
caráter cumulativo em sua base de cálculo. 
3.3 - Contribuição para o PIS/PASEP 
 
A contribuição para o Programa de Integração Social - PIS foi instituída pela Lei 
Complementar n0 7, de 07.09.70, enquanto a contribuição para o PASEP pela Lei 
Complementar n0 8, de 03.12.70. As pessoas jurídicas com fins lucrativos contribuíam 
com duas parcelas, a primeira deduzida do imposto de renda devido, e a segunda 
como ônus das empresas. 
A contribuição ao PIS/PASEP deixou de ser uma contribuição social de intervenção 
no domínio econômico para se tornar a contribuição de seguridade social ou 
previdenciária, de que trata o art. 195 da Constituição Federal. 
A base de seu cálculo está relacionada às pessoas jurídicas de direito privado, e 
refere-se ao valor da receita bruta mensal do total das receitas auferidas para 
qualquer prática contábil adotada. A alíquota para o PIS está estabelecida em 0,65%, 
enquanto que a do PASEP está estabelecida segundo o tipo de atividade: Pessoa 
Jurídica de direito público/ autarquias a 1%, empresas públicas a 0,65% e folha de 
pagamento a 1%. A alíquota de operação é padronizada em 3%. O PIS/PASEP tem 
caráter cumulativo em sua base de cálculo. 
3.4 – CPMF 
 
A Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) foi inicialmente 
proposta como imposto provisório Federal pelo primeiro governo Fernando Henrique 
Cardoso (1994-1998), mais precisamente pelo Ministro da Saúde, Adib Jatene, para 
atender a área da saúde. O imposto foi estipulado em 1994 e estava vinculado às 
24 
 
 
movimentações financeiras. A CPMF tinha como carga inicial 0,25% sobreo montante 
das operações. Começou a ser cobrada em caráter de Imposto Provisório sobre 
Movimentação Financeira – IPMF a partir de janeiro de 1994. Em pouco tempo o 
governo verificou o poder de arrecadação do CPMF que, só no primeiro ano de 
implementação, gerou R$ 4,98 bilhões aos cofres públicos, chegando a R$ 6,90 
bilhões em 1997 (Gazeta Mercantil 1997). Em 2001, a CPMF correspondeu a 0,79% 
do PIB brasileiro com arrecadação bruta, naquele ano, de R$ 7.948.648,43, 
correspondendo a 2,6% do total de impostos arrecadados. No ano de 2001, a CPMF 
foi a 8ª maior contribuição de impostos para os cofres do governo (Receita Federal 
do Brasil, 2001). 
Desde então, a CPMF foi alvo de discórdias políticas, principalmente porque foi 
inicialmente implementada através de medida provisória. A CPMF foi extinta no dia 
23/01/99 e reintroduzida em 17/06/99. 
Para substituição desse tributo foi criada uma nova tributação, o I.O.F (Imposto sobre 
Movimentação Financeira) que incidia sobre aplicações financeiras em fundos de 
investimentos baseados em alíquota definida de 0,38%. Hoje, o imposto se manteve 
como imposto permanente com alíquota de 0,38% sobre movimentações financeiras. 
A alíquota de operação é padronizada em 3%. A CPMF tem caráter cumulativo em 
sua base de cálculo e o seu fato gerador está estipulado no art. 2º da Lei n° 9.311, de 
1996. 
A CPMF foi inicialmente criada para atender a área de saúde. Hoje, o imposto se 
mantém com alíquotas definidas para atendimento a áreas específicas, como mostra 
a tabela abaixo: 
 
 
 
 
 
 
 Fonte Receita Federal do Brasil 
25 
 
 
 
 
 
A distribuição das alíquotas da CPMF foi e seguirá as seguintes alíquotas no futuro: 
I - 0,20%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no período de 23 de 
janeiro de 1997 a 22 de janeiro de 1999; 
 II - 0,38%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no período de 17 de 
junho de 1999 a 16 de junho de 2000; 
III - 0,30%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no período de 17 de 
junho de 2000 a 17 de março de 2001; 
IV - 0,38%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no período de 18 de 
março de 2001 a 31 de dezembro de 2003; 
V - 0,08%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no período de 1º de 
janeiro a 31 de dezembro de 2004. 
A importância ao demonstrar o impacto destes tributos de caráter cumulativos exige-
se, como fundamental, pela representatividade destes, no total de arrecadação de 
tributos no ano de 2000. A divulgação feita pela Receita Federal (2000) expressa em 
5,73% do total de tributos entre PIS, COFINS e CPMF. 
Toma-se como base uma empresa produtora de antenas para o mercado de 
telecomunicações. O material irradiante, mais os fixadores de aço, foram taxados pelo 
PIS, CONFIS e CPMF quando vendidos de uma siderúrgica para a fábrica 
construtora. Esses serão taxados novamente quando da venda da antena já 
manufaturada para o cliente final. Esses impostos são repassados na totalidade para 
o cliente final, onerando o custo do produto sem produzir efeitos benéficos sobre o 
desenvolvimento da indústria. Ainda assim, esses impostos afetam diretamente o 
ICMS, visto que eles são a base dos cálculos para a emissão da nota fiscal. Deve-se 
ressaltar que na primeira e na segunda operações, isto é, na compra da matéria e na 
venda do produto final, existe uma incidência de 3,65% de PIS/COFINS em cada 
etapa. Entretanto, para o operador logístico a integração vertical é estimulada, 
eliminando o maior número de elos da cadeia de suprimentos. Nesse caso, evita-se 
26 
 
 
a cumulatividade de 3,65%, pois não existe o “comerciante” como intermediário e, 
portanto, não existe nota da empresa fabricante para a empresa comercializadora, e 
daí para o cliente final. 
 
3.5 - Regimes Aduaneiros Gerais 
 
Regimes aduaneiros gerais, ou comuns, são os de importação e de exportação. Os 
impostos que incidem exclusivamente sobre as operações de entrada e saída de 
mercadorias do país são os impostos de importação e de exportação. Outros tributos, 
entretanto, incidem também sobre as mercadorias importadas ou que se destinam a 
exportação. Dentre estes, podemos citar, no Brasil, o Imposto Sobre Produtos 
Industrializados (IPI), o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços 
Interestaduais e Intermunicipais de Transportes e de Comunicação (ICMS) e o 
Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRM). 
O imposto de importação devido pelo ingresso de mercadoria no território nacional é 
calculado mediante a aplicação de uma alíquota sobre uma base de cálculo. A 
alíquota pode ser específica ou ad-valorem. É específica quando certo valor incide 
sobre um fator fixo, como a quantidade, o peso, o volume ou qualquer outro padrão 
de medida. A alíquota ad-valorem é representada por um percentual que incide sobre 
o valor aduaneiro da mercadoria importada. A alíquota é encontrada junto à 
nomenclatura do Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias 
(NBM/SH). 
O valor da mercadoria é determinado, por sua vez, segundo o Acordo para 
Implementação do Artigo VII, do GATT (Acordo de Valoração Aduaneira) e seu 
protocolo adicional. Quando a alíquota for ad-valorem, a fórmula utilizada para cálculo 
do Imposto de Importação é a seguinte: I.I = % . Valor da Mercadoria. 
3.6 - Trânsito Aduaneiro 
 
É o regime aduaneiro especial que permite o transporte da mercadoria, sob controle 
fiscal, de um ponto a outro do território aduaneiro, com suspensão dos tributos 
devidos. Não se confunde com transporte, simples operação, diferente, portanto, de 
27 
 
 
um regime jurídico. O trânsito aduaneiro pode dar-se por via aquática, terrestre ou 
aérea. O regime de trânsito aduaneiro terá que ser declarado expressamente no 
manifesto de carga, bem como no conhecimento de carga, como condição para a sua 
aceitação. 
São modalidades de operação de trânsito o transporte de mercadoria procedente do 
exterior com destino a outro ponto do território aduaneiro e o transporte de mercadoria 
já despachada para exportação, desde o depósito do exportador até o ponto de saída 
do país, constituindo-se esta modalidade em importante instrumento de incentivo à 
exportação. Além desses, vale destacar o transporte de mercadoria de um recinto 
aduaneiro a outro e o chamado trânsito de passagem, que permite o transporte de 
mercadoria procedente do exterior e a ele destinada, quando o território nacional 
constitui parte do trajeto total, que se iniciou no exterior e que deve terminar fora de 
suas fronteiras. 
3.7 - Admissão Temporária 
 
É o regime especial que permite a importação, com suspensão do pagamento de 
tributos, de bens que venham a permanecer no país durante prazo fixado e com um 
fim determinado, retornando ao exterior sem sofrer modificações que lhes confiram 
nova individualidade, ou seja, no mesmo estado em que entraram. O depósito em 
dinheiro, a fiança bancária ou a caução de títulos da divida pública garantem o valor 
dos impostos suspensos. 
O regime beneficia bens destinados a exposições artísticas, culturais e científicas, ou 
modelo industrial, veículos de turistas estrangeiros, aparelhos para testes ou 
controles, bem como material didático ou pedagógico, além de outros. Também são 
beneficiadas máquinas e equipamentos destinados à prestação de serviços no país, 
de caráter temporário. Igualmente, pode ser aplicado o regime a veículos que 
conduzem mercadorias, contêineres e outras unidades de carga. 
3.8 – Drawback 
 
O Drawback é considerado um instrumento de estímulo à exportação. É conceituado 
como um regime aduaneiro especial que consiste na importação, com suspensão, 
28 
 
 
isenção ou restituição de tributos, de insumos e produtos intermediários a serem 
empregados em produto exportado ou destinado à exportação. Tem como objetivo 
excluir do preço final do produto o ônus tributário relativo à importaçãode matéria-
prima ou produto intermediário importado empregado ou consumido na sua 
fabricação, permitindo, com isso, a redução do custo dos produtos exportados, o 
aperfeiçoamento e a modernização dos bens fabricados no país. São beneficiárias do 
Drawback as empresas industriais exportadoras. Além da suspensão dos tributos 
eventualmente devidos, a importação sob o regime de Drawback não se sujeita à 
obrigatoriedade de transporte em veículo de bandeira brasileira e à apuração da 
similaridade. 
A modalidade de Drawback suspensão é a mais utilizada, visto que o importador não 
necessita desembolsar qualquer importância quando da importação. Um plano de 
exportação é submetido ao DECEX, que, após exame, expede o Ato Concessório. A 
dispensa dos tributos fica condicionada à comprovação do embarque para o exterior 
do produto contendo os bens importados. O Drawback suspensão pode ser do tipo 
genérico, quando, devido à grande quantidade e diversidade dos produtos a serem 
importados, não for possível a sua discriminação. 
Serão constituídos termos de responsabilidade para o gozo dos direitos relativos ao 
I.I. e ao IPI. A dispensa do AFRMM está condicionada a requerimento apresentado 
ao Departamento de Marinha Mercante. 
 A modalidade isenção, também chamada de reposição de estoque e de exportação 
antecipada, consiste na importação, com isenção de tributos, de mercadoria idêntica 
e em quantidade suficiente para substituir outra utilizada no processo de fabricação 
de produto exportado anteriormente. 
Na modalidade restituição, o importador recebe um Certificado de Crédito Fiscal à 
Importação, válido por determinado prazo, que lhe assegura o direito à restituição dos 
tributos pagos na importação, tão logo comprove o embarque da mercadoria com 
destino ao exterior. 
 Os benefícios do Drawback na importação estendem-se aos impostos internos. Por 
conseguinte, temos, com a aplicação do regime de Drawback, não só a dispensa do 
imposto de importação, como também a do imposto sobre produtos industrializados 
(IPI), do imposto sobre circulação de mercadorias e serviços de transportes e 
29 
 
 
comunicação (ICMS), do imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguros e 
sobre valores e títulos mobiliários (IOF) e do adicional sobre o frete para a renovação 
da marinha mercante (AFRMM), além de outros encargos que correspondam à efetiva 
contraprestação de serviços. 
Além dessas, outras modalidades podem ser citadas, como, por exemplo, o chamado 
Drawback intermediário, que permite o gozo da suspensão ou da isenção de tributos 
por fabricantes de bens intermediários, formadores da cadeia produtiva de produto a 
ser exportado ou já importado por outro industrial, fabricante do produto final. Merece 
citação, ainda, o Drawback solidário, pelo qual duas ou mais empresas encarregadas 
da industrialização de produtos a serem exportados gozam do direito à isenção dos 
tributos devidos pela importação, na proporção da parcela que a cada um 
corresponda. Finalmente, cabe citar o tipo industrialização sob encomenda, 
modalidade de Drawback em que uma empresa comercial exportadora importa partes 
e peças, matérias-primas, produtos intermediários ou material de embalagem, para 
industrialização por terceiro e posterior exportação pela empresa importadora. 
3.9 - Entreposto Aduaneiro 
 
Entreposto aduaneiro é o regime especial que permite, na importação e na 
exportação, o depósito de mercadorias, em local determinado, com suspensão do 
pagamento de tributos e sob controle fiscal. A permissão para explorar entreposto de 
uso público ou de uso privativo é dada sempre em caráter precário. 
Os entrepostos aduaneiros podem ser de uso público ou privado. São permissionárias 
de entreposto aduaneiro de uso público as empresas de armazéns gerais, as 
empresas comerciais exportadoras e as empresas nacionais prestadoras de serviços 
de transporte internacional de carga. Os entrepostos aduaneiros de uso privado têm 
como permissionárias ou beneficiárias as empresas comerciais exportadoras, as 
chamadas trading companies 
Na exportação, o entreposto pode ser comum, quando o depositante somente goza 
do direito aos benefícios fiscais pela exportação somente no momento em que a sua 
mercadoria deixa o país, e pode ser extraordinário de exportação, exclusivo das 
empresas comerciais exportadoras, quando o incentivo fiscal é devido no momento 
da aquisição da mercadoria pela trading company. 
30 
 
 
 É condição para admissão neste regime que as mercadorias sejam importadas sem 
cobertura cambial. A cobertura cambial só é admitida quando a mercadoria se destina 
à exportação. O prazo de permanência no regime de entreposto aduaneiro é de no 
máximo um ano, sendo possível a prorrogação por prazo fixado pela autoridade. 
3.10 - Entreposto Industrial 
 
É o regime aduaneiro especial que permite a determinado estabelecimento industrial 
importar, com suspensão de tributos, mercadorias que, depois de submetidas a 
processo de industrialização, deverão destinar-se ao mercado externo. Dada a 
redução de custos, é utilizado por empresas que desenvolvem grandes projetos 
industriais, sendo poucos os beneficiários deste regime no Brasil. 
 As mercadorias produzidas no entreposto, quando destinadas ao mercado externo, 
gozarão de todos os benefícios fiscais concedidos à exportação. Na medida em que 
a produção do entreposto for destinada ao mercado interno, deverão ser pagos os 
tributos suspensos relativos à mercadoria importada, segundo a espécie, quantidade 
e valor dos materiais empregados no processo produtivo. 
 
3.11 - Exportação Temporária 
 
É o regime aduaneiro especial que permite a saída para o exterior de mercadoria 
nacional ou nacionalizada, assim entendida toda mercadoria importada a título 
definitivo, sob a condição de retornar ao país em prazo determinado, no mesmo 
estado, ou após submetida a processo de conserto, reparo ou restauração. 
A verificação da mercadoria, para fins de sua identificação ao retornar, poderá ser 
feita no estabelecimento do exportador ou em qualquer outro local, a juízo da 
autoridade competente. O regime pode ser concedido pelo prazo de até um ano, 
prorrogável por período não superior a cinco anos, no total. O valor do material 
estrangeiro agregado a produto nacional ou nacionalizado, objeto de conserto, reparo 
ou restauração no exterior, está sujeito ao pagamento de tributos pela importação. 
 
31 
 
 
 
 
 
3.12 - Regimes Especiais 
 
São programas de incentivo dados por estados e municípios, cuja finalidade é atrair 
investimentos como fábricas e investimentos privados, e desenvolver 
economicamente e socialmente uma região com incentivos de empregos. Como 
exemplo, temos o FUNDAP no estado do Espírito Santo e a Zona Franca de Manaus 
com o SUFRAMA, além de outros incentivos dados por Municípios, como no exemplo 
a seguir. 
 
3.12.1–FUNDAP 
 
O FUNDAP é um incentivo financeiro de apoio a empresas que realizem operações 
de comércio exterior, com Matriz no Espírito Santo e tributação do ICMS recolhida 
nesse mesmo estado. As empresas industriais que se utilizam de insumo importado 
poderão se habilitar aos financiamentos FUNDAP, criando uma filial especializada em 
comércio exterior. A condição básica para o financiamento FUNDAP é o fato gerador 
do imposto e a necessidade do recolhimento. A empresa pode ser uma Ltda. ou S/A. 
Nesse caso, podem, também, solicitar o registro as empresas de comércio exterior, 
as quais passarão a ter um limite operacional para utilizar o sistema. Para a definição 
do limite, cuja validade é de 12 meses com renovações anuais solicitadas com 45 
dias de antecedência, pode-se considerar o que for menor dentre as seguintes 
alternativas: 50 x Capital Integralizado, 50 x PL ou 8 % da Previsão do Faturamento. 
A definição do limite é efetuada de acordo com as normas vigentes. 
Os regimes especiais são caracterizados, de umaforma geral, pela facilidade de 
inscrição. No caso do FUNDAP os documentos necessários para efetivação do 
registro são: 
✓ Carta de solicitação de registro; 
32 
 
 
✓ Previsão de vendas de mercadorias importadas para o período de 12 meses; 
✓ Nomes dos fiadores com patrimônio comprovado e livre de hipoteca, através 
de Escritura registrada em Cartório de Registro Geral de Imóveis (deverse-á 
informar os valores dos imóveis apresentados, bem como as medidas em 
metros); 
✓ Certidão de Quitação de Tributos Federais administrados pela Secretaria da 
Receita Federal; Certidão Negativa quanto à Dívida Ativa da União; 
✓ Certidão Negativa de Dívida Ativa à Fazenda Pública Estadual; Certidão 
Negativa de Tributos Municipais; 
✓ Certidão Negativa de Débitos junto ao INSS; CRS – FGTS; CNPJ; ficha FICAD 
da SERASA; 
✓ Contrato social e alterações em caso de S/A (deverão ser apresentadas duas 
cópias das atas da AGO/AGE); 
✓ Três últimos balanços com demonstração de resultados devidamente 
assinados por um responsável da empresa e pelo contador, registrados na 
Junta Comercial do Estado do Espírito Santo e com cópia do Termo de 
Abertura e de Encerramento (também duas cópias); 
✓ Balancete de no mínimo três meses anteriores à data de solicitação de registro 
no FUNDAP, com demonstração de resultado, devidamente assinado pelo 
responsável da empresa e pelo contador (para solicitações protocoladas até a 
1ª quinzena de abril de cada ano, somente será solicitado o Balanço 
Patrimonial do exercício anterior); 
✓ Relação do estoque das mercadorias existentes na empresa até a data de 
entrada na solicitação de registro para operar no FUNDAP. O estoque tem que 
estar fisicamente alocado no estado do Espírito Santo. 
No que tange a sua operacionalização cabe destacar: 
Financiamento - vem sendo praticada a alíquota de 8,0% do valor da saída da 
mercadoria do estabelecimento importador. 
Prazos - carência de 5 anos e amortização de 20 anos, totalizando 25 anos. 
Encargos - juros de 1% (um por cento) ao ano, sem atualização monetária. 
Pagamentos - parcelas anuais. 
33 
 
 
Garantias - fiança dos sócios da empresa financiada e/ou de terceiros e caução 
dos títulos representativos do investimento compulsório. Esse investimento deve 
ser realizado, até o final do ano seguinte à liberação do financiamento, 
destinando 7% (sete por cento) do valor do financiamento. A escolha do projeto 
é de arbítrio da empresa; o projeto, porém, deverá ser aprovado pelo BANDES 
(Banco de Desenvolvimento do Estado do Espírito Santo. A executora deverá 
ser uma S/A. 
Garantia de investimento - no ato da liberação do financiamento, os 7% 
destinados ao investimento deverão ser aplicados em CDB emitido pelo 
BANDES (Banco de Desenvolvimento do Estado do Espírito Santo). Os CDB 
serão resgatados quando da aplicação no projeto. 
 Operacionalidade - A empresa interessada deverá cadastrar-se e registrarse 
junto ao BANDES na GEROI – Gerência de Operações de Crédito e Incentivos, 
apresentando o balanço que será analisado pela SERASA. 
Leilões - A Secretaria da Fazenda, pode, periodicamente, leiloar os créditos 
referentes a esses contratos. Hoje, o valor mínimo para lance está estipulado 
em 10% do saldo devedor. 
3.12.2 - Exemplo de Operação 
 
Para um melhor entendimento da sistemática de operação no FUNDAP , 
apresentamos abaixo uma simulação: 
 
 
 
 
 
 
 
34 
 
 
Considere uma empresa com registro FUNDAP cujo faturamento, em Março de 2002 
(vendas de produtos importados para fora do estado), implica em recolhimento de 12 
% de ICMS à Fazenda Estadual. Em Abril de 2002, a empresa deverá quitar o ICMS. 
No mês de Maio de 2002, deverá requerer o financiamento baseado em 8% sobre o 
faturamento líquido (saídas menos as entradas). Aproximadamente em Junho de 
2002, a empresa recebe o valor do financiamento deduzido de 7%, que é retido pelo 
BANDES, na forma de CDB, para ser aplicado em projeto até o fim do exercício 
seguinte. O saldo devedor do financiamento poderá ser quitado em leilões a critério 
da Secretaria da Fazenda. 
Normalmente, a alíquota de ISS é de 5%. Alguns municípios reduzem esta alíquota 
com o intuito de atrair empresas para a região. As facilidades não estão inseridas 
somente na redução da alíquota do imposto, mas, também, no financiamento de 
instalações e até doações de terrenos. Um caso típico, ocorreu com a Ford, que 
trocou o estado do Rio Grande do Sul pelo Estado da Bahia, onde recebeu terreno e 
financiamento para obras, além de isenção fiscal por um longo período. 
Alguns municípios reduziram em até 10 vezes as alíquotas de ISS. Um exemplo é o 
do município de Três Rios, no Estado do Rio de Janeiro, que pratica alíquota de ISS 
de 0,5%, 10 vezes menor do que a alíquota praticada no Município do Rio de Janeiro 
que é de 5%. Outros Municípios como São Paulo, Curitiba, Belo Horizonte possuem 
taxas de 5%. 
 
3.12.3- SUFRAMA 
 
SUFRAMA (Superintendência da Zona Franca de Manaus ) é o incentivo fiscal da 
Zona Franca de Manaus. SUFRAMA se diferencia do FUNDAP pois, além do 
incentivo estadual do ICMS, recebe incentivos fiscais do governo federal com 
alíquotas de até 0% de Imposto de Importação, IPI, COFINS e PIS. 
SUFRAMA é uma autarquia criada pelo Decreto-Lei nº 288, de 28 de fevereiro de 
1967, e vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. 
Segundo a Secretaria de Receita Federal do Amazonas (2003), o SUFRAMA tem 
como finalidade promover o desenvolvimento sócioeconômico, de forma sustentável, 
35 
 
 
na sua área de atuação, mediante geração, atração e consolidação de investimentos, 
apoiado em capacitação tecnológica, visando a inserção internacional competitiva, a 
partir das seguintes ações: 
✓ identificar oportunidades com vistas a atração de empreendimentos para a 
região; 
✓ identificar e estimular investimentos públicos e privados em infraestrutura; 
✓ estimular e fortalecer os investimentos na formação de capital intelectual e em 
ciência, tecnologia e inovação pelos setores público e privado; 
✓ intensificar o processo de articulação e de parceria com órgãos e entidades 
públicas e privadas; 
✓ estimular ações de comércio exterior; 
✓ administrar a concessão de incentivos fiscais. 
3.13 - Competência Tributária 
 
A atribuição constitucional da competência tributária confere à União, aos Estados, 
ao Distrito Federal e aos Municípios o poder de determinar a incidência do tributo, a 
sua base de cálculo, a alíquota e o sujeito passivo da obrigação, ou seja, que irá 
recolher o imposto, além das formas de lançamento e de formalização da exigência. 
A Constituição brasileira, no capítulo referente ao Código Tributário Nacional, 
estabelece a competência privativa para os impostos que menciona, referentes à 
União (art. 153), Estados e Distrito Federal (art. 155) e Municípios (art. 156). 
A União pode, ainda, instituir contribuição social de intervenção no domínio 
econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como 
instrumento de sua atuação naquelas áreas, conforme artigo 149, bem como 
empréstimos compulsórios, mediante lei complementar, para atender a despesas 
extraordinárias, decorrentes de calamidade pública e de guerra externa ou sua 
eminência, assim como no caso de investimento público de caráter urgente e de 
relevante interesse nacional, (art. 148). O art. 145, incisos II e III, estabelece a 
competência comum aos três níveis de governo, para instituir taxas e contribuições 
de melhoria. 
36 
 
 
O exercício da competência tributária, no entanto, não é ilimitado. As limitações ao 
poder de tributar compreendem os princípios tributários e as imunidades, entendidos 
como garantias constitucionais do contribuinte, com o fim de proteger valores básicos 
do indivíduo, como a segurança e a estabilidade das relações jurídicas, a 
previsibilidade da ação estatal, a liberdade e o patrimônio,a federação e a igualdade 
entre os estados e os municípios, além de outras. 
Princípios: 
Significa um conjunto de regras que determinam um certo tipo de comportamento. Os 
princípios podem estar implícitos no sistema constitucional vigente ou expressos de 
forma clara na Lei Maior. 
Um dos mais importantes princípios constantes do sistema tributário nacional é o da 
não comutatividade. Diz a constituição brasileira que, no cálculo em particular do IPI 
e do ICMS, o imposto devido em cada operação de saída de mercadorias ou de 
serviço será compensado com o montante cobrado nas operações anteriores. 
A importância recolhida pelo contribuinte, sobre o ICMS e IPI, são repassadas ao 
comprador da mercadoria, que lança na coluna dos créditos do livro de apuração o 
respectivo valor. Na saída do produto do estabelecimento adquirente, calcula-se o 
imposto, que será lançado na coluna dos débitos. A diferença entre o somatório dos 
créditos e dos débitos em determinado período corresponde ao valor a ser recolhido 
pelo contribuinte. 
Exemplo: Suponha um bem (produto) industrializado, de valor de R$ 100,00, cuja 
alíquota do IPI seja de 10%. As alíquotas de IPI são determinadas pela Secretaria de 
Receita Federal, cuja tabela de qualificação leva em consideração a classificação do 
tipo de produto, manufatura e finalidade. Suponha ainda que esta indústria esteja 
localizada no Rio Grande do Sul e seu cliente localizado no Rio de Janeiro. A alíquota 
vigente no Rio de Janeiro é de 12% enquanto a alíquota vigente no Rio Grande do 
Sul é de 7%. Portanto, ao comprar o produto do Rio Grande do Sul o cliente do Rio 
de Janeiro, paga IPI a 10% e ICMS a 12%. Estas cargas de impostos devem ser 
relacionadas como créditos e débitos. Ao vender este bem no Rio de Janeiro, estado 
que possui ICMS intraestadual de 18%, o vendedor relaciona na coluna de debito a 
carga de 18% de ICMS. Dessa maneira, o cliente carioca possui em sua análise de 
balanço o seguinte: 
37 
 
 
✓ Crédito de 12% na entrada do produto em estoque. 
✓ Débito de 18% na saída deste produto do estoque. 
Portanto, o cliente do Rio de Janeiro possui um débito de 6% a mais dos créditos de 
entrada. 
Para que o repasse seja possível, faz-se necessário destaque na nota fiscal de venda. 
Pelo fenômeno da repercussão econômica, é o consumidor final, o contribuinte de 
fato, quem suporta o ônus financeiro do tributo. Essa diferença de 6%, não acumula 
perda direta. Portanto, essa diferença de valores deixa de ser empregada na cadeia 
produtiva. 
 
3.14 - Guerra Fiscal 
 
A discussão entre Estados gera, há alguns anos, uma Guerra Fiscal. Marcelo 
Piancastelli e Fernando Perobelli (1996) afirmam que apesar dos avanços 
incorporados ao código tributário nacional atual, que racionalizou a arrecadação, 
evitou a incidência de impostos em cascatas, eliminou incidência do imposto de renda 
sobre ganhos inflacionários, este apresenta ainda um foco de distorção com o atual 
estágio de desenvolvimento nacional. Para entender o processo de guerra tributária 
é necessário avaliar o processo do imposto do ICMS desde sua criação, pois é sobre 
o ICMS, imposto estadual, que se fundamenta a maior divergência entre estados. 
Como mencionado anteriormente, o ICMS é um imposto de caráter estadual. Em 
1967, época de sua criação, o ICM tinha duas características básicas: a primeira, ser 
um imposto nacional com alíquotas intra e inter-estaduais fixadas pelo Senado 
Federal; a segunda, ser um imposto sobre produto, com presumida neutralidade 
fiscal. Entretanto, segundo Versano (1994), no decorrer de sua implementação, o ICM 
assumiu características e distorções em seu principio básico de neutralidade fiscal e 
nos métodos de cobrança. 
As razões foram: 
✓ isenção dos bens de capital, ou seja, passou a ser um imposto sobre consumo; 
38 
 
 
✓ perda do princípio de origem e destino, pois passou a tratar transações internas 
interestaduais e operações de comércio exterior; 
✓ base de incidência, que era fundamentalmente centrada no valor adicionado, 
passou a ser deteriorada ao permitir a exclusão de grande número de produtos 
e admitir excepcionalidades com caráter regional, tal como, por exemplo, 
transações com a Zona Franca de Manaus. 
A reforma constitucional de 1998 buscou a descentralização do sistema como um 
todo, proporcionando maior autonomia aos governos estaduais e municipais. O ICM 
teve sua base de incidência ampliada com a incorporação dos impostos únicos 
preexistentes e dos tributos sobre serviços, passando o imposto a se denominar 
ICMS. Ao Senado Federal foi conservada a atribuição de determinar o teto e o piso 
das alíquotas interestaduais. A constituição de 1988 deu a Estados e Municípios um 
substancial aumento na participação da arrecadação tributária da União, por meio do 
aumento dos coeficientes de distribuição do Fundo de Participação dos Estados 
(FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Tal fato acelerou o processo 
de redução do esforço fiscal da maioria dos estados e incrementou as iniciativas na 
disputa fiscal entre eles para atração de investimentos e geração de empregos. 
Embora vários estados já utilizassem concessões fiscais por meio do ICM antes de 
1988, tal mecanismo foi disseminado, de maneira generalizada, com a maior 
autonomia dos estados, obtida com a nova constituição. Dessa forma, as alterações 
proporcionaram ao estado consumidor o encargo de cobrar seus próprios impostos, 
aumentando, desta forma, a sua base de arrecadação. Em resumo, as alterações 
básicas do ICM para ICMS foram: 
✓ isenção dos bens de capital, ou seja, passou a ser um imposto sobre consumo; 
✓ -perda do princípio de origem e destino, pois passou a tratar transações 
internas interestaduais e operações de comércio exterior; 
✓ base de incidência, que era fundamentalmente centrada no valor adicionado, 
passou a ser deteriorada ao permitir a exclusão de grande número de produtos 
e admitir excepcionalidades com caráter regional, tal como, por exemplo, 
transações com a Zona Franca de Manaus. 
Com efeito, ajustes foram feitos na política fiscal, proporcionando em nível estadual 
uma arrecadação maior. Entretanto, as crises financeiras e o processo de 
desenvolvimento exigiram mais recursos para o estado. Essa necessidade por 
39 
 
 
arrecadação extra, além de viabilizar a criação de novos impostos e a alteração das 
alíquotas de alguns já existentes, iniciou um movimento dos estados para atrair 
recursos e investimentos privados. Piancastelli e Fernando Perobelli (1996) afirmam 
que todos os estados brasileiros têm concentrado mais esforços em desenvolver 
políticas voltadas à atração de investimentos e à geração de empregos, baseadas em 
concessões fiscais derivadas do ICMS, do que propriamente em implementar políticas 
fiscais estáveis e duradouras. Vários estados passaram a conceder, também, 
incentivos creditícios vinculados ao pagamento do ICMS. Os mesmos autores 
exemplificam o processo: O estado de Pernambuco enfrenta uma grave situação 
financeira e tem sido deslocado para baixo em termos de participação relativa na 
arrecadação total do ICMS. Contudo, em 23.11.95, a Assembleia Legislativa do 
Estado aprovou lei que amplia os incentivos fiscais via ICMS. A nova lei concede às 
empresas o financiamento de 60% do total do ICMS devido, por 24 meses durante 
dez anos. Nos casos de investimentos em pólos industriais, esse financiamento é de 
75% do ICMS devido. A parcela financiada será corrigida pela TJLP (Taxa de Juros 
de Longo Prazo) e a empresa poderá ter um desconto de 75% sobre esse valor. De 
outro lado, o estado do Paraná, que dispõe de uma economia sólida, com ampla base 
agrícola e acelerado crescimento industrial, passou a dar menos ênfase à atração de 
investimentos via concessões fiscais. A alegação básica é a de que o processo de 
guerra fiscal é “injusto para a sociedade” e que a “forma mais adequada de