6_direito_eleitoral propaganda

Prévia do material em texto

PROPAGANDA 
POLÍTICA
 
45
Direito Eleitoral
 Ȥ Propaganda política
 Ȥ Propaganda eleitoral
 Ȥ Rádio e televisão
Os candidatos aptos a participar de debate eleitoral não podem deliberar pela 
exclusão dos debates de candidatos cuja participação seja facultativa, quando 
a emissora tenha optado por convidá-los.
O art. 46, § 5º, da Lei 9.504/19971, com a redação dada pela Lei 13.165/2015, deve ser 
interpretado restritivamente com o fito de ampliar o debate político e conferir maior 
densidade democrática ao processo eleitoral. Permitir a exclusão de candidatos convi-
dados pela emissora de televisão ou rádio resultaria em evidente conflito de interesses: 
o poder de decidir sobre a participação de um competidor ficaria nas mãos de seus 
próprios adversários, que, por óbvio, não têm nenhum estímulo para conceder espaço 
nos meios de comunicação de massa a quem possa subtrair seus votos e visibilidade.
Em relação à definição dos participantes dos debates, é válida a fixação, por lei, de 
critério objetivo que conceda a parcela dos candidatos (os “candidatos aptos”) direito 
subjetivo à participação nos debates, não podendo a emissora de televisão ou de rádio 
a ele se opor, ainda que com a concordância de outros candidatos.
O critério adotado pela legislação brasileira, tal como interpretado pelo Tribunal 
Superior Eleitoral (TSE), assegura a participação nos debates dos candidatos de parti-
dos ou coligações que tenham representatividade mínima de dez deputados federais. 
Trata-se de critério razoável, que é coerente com as normas relativas à propaganda 
eleitoral vigentes no País e que cumpre as finalidades constitucionais acima citadas.
Todavia, o legislador não fechou as portas do debate político a candidatos de par-
tidos ou coligações que tenham menos de dez deputados federais, tampouco tolheu 
por completo a liberdade de programação das emissoras de televisão e rádio. Unindo 
essas duas preocupações, a Lei 9.504/1997 facultou que as emissoras convidem para 
os debates candidatos com representatividade inferior à exigida na lei. No caso de 
competidores bem colocados nas pesquisas de intenção de voto, é razoável concluir 
que as emissoras terão estímulos para promover a sua inclusão, tanto como forma de 
ADI 5.487
red. p/ o ac. min. Roberto Barroso
ADI 5.488
rel. min. Dias Toffoli
Plenário
DJE de 19-12-2017
Informativo STF 836 e 837
46
aumentar a audiência quanto de garantir a credibilidade do programa. Com efeito, a 
participação de candidato bem colocado nas pesquisas enriquece o embate de ideias e 
permite que o programa reflita, com maior fidelidade, as tensões ideológicas presentes 
no debate público em torno das propostas dos candidatos com maior percentual de 
intenção de votos.
Essa é a interpretação que já se extraía da legislação eleitoral antes da minirreforma 
de 2015 e que deve permanecer possível diante do atual cenário normativo. Basta que 
se confira interpretação conforme à Constituição à nova redação do art. 46, § 5º, da 
Lei 9.504/1997, dada pela Lei 13.165/2015, no sentido de somente possibilitar que 
dois terços dos “candidatos aptos” acrescentem novos participantes ao debate – can-
didatos que não tenham esse direito assegurado por lei nem tenham sido previamente 
convidados pela emissora. Além disso, a autonomia da empresa de rádio ou televisão 
relativamente à convocação de candidatos não enquadrados no critério do caput do 
art. 46 deve observar critérios objetivos que atendam aos princípios da imparcialidade 
e da isonomia e o direito à informação, a serem fixados pelo TSE.
 1 Lei 9.504/1997: “Art. 46. Independentemente da veiculação de propaganda eleitoral gratuita no 
horário definido nesta Lei, é facultada a transmissão por emissora de rádio ou televisão de debates 
sobre as eleições majoritária ou proporcional, assegurada a participação de candidatos dos partidos 
com representação no Congresso Nacional, de, no mínimo, cinco parlamentares, e facultada a dos 
demais, observado o seguinte: (...) § 5º Para os debates que se realizarem no primeiro turno das 
eleições, serão consideradas aprovadas as regras, inclusive as que definam o número de participantes, 
que obtiverem a concordância de pelo menos 2/3 (dois terços) dos candidatos aptos, no caso de eleição 
majoritária, e de pelo menos 2/3 (dois terços) dos partidos ou coligações com candidatos aptos, no 
caso de eleição proporcional.”
47
Direito Eleitoral
 Ȥ Propaganda política
 Ȥ Propaganda eleitoral
 Ȥ Rádio e televisão
São constitucionais os incisos I e II do § 2º do art. 47 da Lei 9.504/19971, que dis-
ciplinam a distribuição dos horários reservados à propaganda eleitoral gratuita 
nas emissoras de rádio e de televisão e nos canais de televisão por assinatura.
Os incisos I e II do § 2º do art. 47 da Lei 9.504/1997, em consonância com a cláusula de-
mocrática e com o sistema proporcional, estabelecem regra de equidade, resguardando 
o direito de acesso à propaganda eleitoral das minorias partidárias e pondo em situação 
de benefício não odioso aquelas agremiações mais lastreadas na legitimidade popular. 
Ademais, ao editar os referidos dispositivos, o legislador se ateve a um padrão equitativo 
de isonomia, ponderando os aspectos formal e material do princípio da igualdade.2
Não há que se falar em igualdade material entre agremiações partidárias que contam 
com representantes na Câmara Federal e legendas que, submetidas ao voto popular, 
não lograram eleger representantes para a Câmara dos Deputados. Assim, não se pode 
exigir tratamento absolutamente igualitário entre esses partidos, porque eles não são 
materialmente iguais, quer do ponto de vista jurídico, quer da representação política que 
têm. Embora iguais no plano da legalidade, não são iguais quanto à legitimidade política.
Apesar disso, é certo que a legislação não pode instituir mecanismos que, na prá-
tica, excluam das legendas menores a possibilidade de crescimento e de consolidação 
no contexto eleitoral, devendo ser assegurado um mínimo razoável de espaço para 
que esses partidos possam participar e influenciar no pleito eleitoral, propiciando, 
inclusive, a renovação dos quadros políticos. Dessa perspectiva, o tempo outorgado 
proporcionalmente à representatividade, embora dividido de forma distinta entre as 
agremiações, não nulifica a participação de nenhuma legenda concorrente.
Por outro lado, o critério de divisão adotado – proporcionalidade da representação 
na Câmara dos Deputados – guarda estreita relação com a finalidade colimada pela 
ADI 5.423
ADI 5.491
rel. min. Dias Toffoli
DJE de 6-9-2017
ADI 5.577
rel. min. Rosa Weber 
DJE de 19-12-2017
Plenário
Informativo STF 836
48
representatividade proporcional. Assim, dado que a Câmara dos Deputados é a Casa 
Legislativa de representação do povo, pode a eleição de seus membros servir de critério 
de aferição, tanto quanto possível, da legitimidade popular, sendo legítimo pressupor 
que a representatividade de seus membros se apresenta como medida adequada e 
razoável para a divisão do tempo de acesso ao rádio e à televisão.
Igualmente, o legislador andou bem ao estabelecer critérios distintos para o cál-
culo da representatividade das coligações formadas para as eleições majoritárias e 
proporcionais, para efeito de distribuição do tempo de propaganda eleitoral gratuita, 
considerando, no caso de coligações para eleições majoritárias, somente os seis maio-
res partidos que as compõem. Isso porque é próprio do sistema eleitoral majoritário 
refletir as correntes majoritárias da sociedade. O critério adotado mostra-se, ademais, 
tributário da própria essência desse sistema eleitoral, que é considerar as correntes 
políticas da maioria. De todo modo, tal perspectiva contribuirá para que se elimine a 
prática, tão comum no Brasil, de as legendas mais expressivas, ao lançar candidatos 
às eleições majoritárias, coligarem-se com inúmeros partidos pequenos, com o único 
objetivo de obter maior tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na TV.
Éconstitucional a expressão “superior a nove deputados” constante do caput do 
art. 46 da Lei 9.504/19973, na redação dada pela Lei 13.165/2015, que assegura a par-
ticipação de candidatos dos partidos com representação superior a nove deputados em 
debates eleitorais transmitidos por emissoras de rádio ou televisão.
O legislador, ao conferir nova redação ao caput do art. 46 da Lei 9.504/1997, es-
tabeleceu critério razoável de aferição da representatividade e da expressividade do 
partido político para efeito de assegurar a participação de seus candidatos nos debates 
eleitorais. Em realidade, o direito de participação em debates eleitorais – diferente-
mente da propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão – não tem assento 
constitucional e pode sofrer restrição maior, em razão do formato e do objetivo desse 
tipo de programação.
Sendo assim, trata-se de espaço naturalmente restrito, no qual, no entanto, deve 
haver a exposição e o confronto de ideias com densidade tal que promova no eleitor 
maior esclarecimento a respeito das ideias e das propostas dos candidatos e das dife-
renças entre essas. Munido de tais informações, o eleitor realiza o cotejo entre elas, 
podendo, assim, escolher de forma mais consciente em quem votará. Nesse cenário, o 
critério seletivo adotado pela norma impugnada quanto aos partidos políticos que te-
rão assegurado o direito de seus candidatos participarem dos debates eleitorais poderá, 
até mesmo, contribuir para a redução da excessiva pulverização dos debates eleitorais.
49
Por óbvio, ao prever o critério de representação superior a nove deputados, o dis-
positivo em questão não obstou a participação nos debates de partidos políticos com 
menor representatividade, a qual ainda é facultada, estando a critério das emissoras 
de rádio e televisão.
É constitucional a redação dada pela Lei 13.165/2015 ao art. 46 da Lei 9.504/19974, 
o qual assegura a participação de candidatos dos partidos com representação superior 
a nove deputados em debates eleitorais transmitidos por emissoras de rádio ou televi-
são, não implicando em afronta à anterioridade eleitoral a sua incidência nas eleições 
realizadas no ano de 2016.
Encontra amparo no texto da Constituição norma jurídica que contenha desiguala-
ção não odiosa, como na espécie, em que o fator de discrímen – a observância da pro-
porcionalidade à representação – justifica elevar o patamar mínimo de representação 
na Câmara dos Deputados, para fins de assegurar a participação em debates eleitorais.
Outrossim, ao entrar em vigor a Lei 13.165/2015, nos termos do seu art. 14, na 
data de sua publicação – em 29-9-2015 –, forçoso concluir ter sido observado o lapso 
temporal prévio de um ano exigido pela Constituição Federal (CF)5, dado que as 
eleições de 2016 foram marcadas para o dia 2-10-2016 (Lei 9.504/1997, art. 1º, caput).
A exigência constitucional da anterioridade da lei eleitoral consubstancia marco 
temporal objetivo, que tem por escopo impedir mudanças abruptas na legislação 
eleitoral, como forma de assegurar o direito das minorias, em particular a paridade 
de armas na disputa eleitoral. Se, por um lado, o referido princípio obsta que even-
tual maioria parlamentar altere, no período de um ano que antecede as eleições, as 
regras que lhes serão aplicáveis; por outro, informa exatamente que as regras do 
processo eleitoral podem, sim, sofrer alterações pelo legislador, desde que respeitada 
a ressalva constitucional.
 1 Lei 9.504/1997: “Art. 47. (...) § 2º Os horários reservados à propaganda de cada eleição, nos termos 
do § 1º, serão distribuídos entre todos os partidos e coligações que tenham candidato, observados os 
seguintes critérios: I – 90% (noventa por cento) distribuídos proporcionalmente ao número de repre-
sentantes na Câmara dos Deputados, considerados, no caso de coligação para eleições majoritárias, 
o resultado da soma do número de representantes dos seis maiores partidos que a integrem e, nos 
casos de coligações para eleições proporcionais, o resultado da soma do número de representantes 
de todos os partidos que a integrem; II – 10% (dez por cento) distribuídos igualitariamente.”
 2 ADI 4.430, rel. min. Dias Toffoli, P.
 3 Lei 9.504/1997: “Art. 46. Independentemente da veiculação de propaganda eleitoral gratuita no 
horário definido nesta Lei, é facultada a transmissão por emissora de rádio ou televisão de debates 
50
sobre as eleições majoritária ou proporcional, assegurada a participação de candidatos dos partidos 
com representação no Congresso Nacional, de, no mínimo, cinco parlamentares, e facultada a dos 
demais, observado o seguinte:”
 4 Idem.
 5 CF/1988: “Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, 
não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência.”
51
ÍNDICE DE TESES
DIREITO ELEITORAL
Campanha eleitoral
 Financiamento
 Financiamento privado
Há indícios de inconstitucionalidade na norma que autoriza doações de ori-
gem não identificada a campanhas eleitorais, o que justifica a suspensão da 
norma com eficácia ex tunc até a decisão final de mérito na ação direta de 
inconstitucionalidade..............................................................................................14
Campanha eleitoral
 Financiamento
 Financiamento privado
São inconstitucionais as contribuições de pessoas jurídicas às campanhas 
eleitorais. .................................................................................................................16
As contribuições de pessoas físicas regulam-se de acordo com a lei em vigor. ....19
Inelegibilidades
 Inelegibilidades constitucionais
 Inelegibilidade reflexa
A vedação ao exercício de três mandatos consecutivos de prefeito pelo mesmo 
núcleo familiar aplica-se na hipótese em que tenha havido a convocação do 
segundo colocado nas eleições para o exercício de mandato-tampão. .................24
Inelegibilidades
 Inelegibilidades constitucionais
 Inelegibilidade reflexa – Repercussão Geral
O Enunciado 18 da Súmula Vinculante, segundo o qual “a dissolução da so-
ciedade ou do vínculo conjugal, no curso do mandato, não afasta a inelegibi-
lidade prevista no § 7º do artigo 14 da Constituição Federal”, não se aplica aos 
casos de extinção do vínculo conjugal pela morte de um dos cônjuges. .............26
52
Inelegibilidades
 Inelegibilidades constitucionais
 Inelegibilidade reflexa – Repercussão Geral
As hipóteses de inelegibilidade previstas no art. 14, § 7º, da Constituição Federal 
(CF), inclusive quanto ao prazo de seis meses, são aplicáveis às eleições suple-
mentares. O dispositivo constitucional não prevê qualquer distinção entre elei-
ções ordinárias e eleições suplementares. .................................................................. 27
Nesse sentido, o cônjuge do prefeito afastado por irregularidades está impedi-
do de se candidatar nas eleições suplementares que ocorrerem a menos de seis 
meses, contados do afastamento do então titular do cargo. .................................27
O cônjuge pode candidatar-se à sucessão quando o titular causador da inele-
gibilidade puder, ele mesmo, candidatar-se à reeleição. No entanto, deve ser 
observada a necessidade de afastamento do cargo até seis meses antes do pleito 
a fim de não incidir a vedação do art. 14, § 7º, da CF. ............................................28
Inelegibilidades
 Inelegibilidades infraconstitucionais
 Lei Complementar (LC) 64/1990 – Art. 1º, I, g – Rejeição de contas
Discussão acerca da valoração de julgamento efetuado pelo Tribunal Superior 
Eleitoral (TSE) a respeito de rejeição de contas de candidato, porque depen-
dente da análise de normas infraconstitucionais, configura hipótese de ofensa 
meramente reflexa à Constituição. ........................................................................29
Partidos políticos
 Filiação partidária
 Infidelidade partidária
Há indícios de inconstitucionalidade no art. 22-A daLei 9.096/1995, introdu-
zido pela Lei 13.165/2015, que regula a perda de mandato por infidelidade par-
tidária, no tocante à sua incidência sobre os partidos políticos registrados até 
a entrada em vigor da Lei 13.165/2015, quando o prazo de trinta dias para as 
filiações de detentores de mandato eletivo ainda estava transcorrendo. .............31
53
Partidos políticos
Filiação partidária
Infidelidade partidária
A perda do mandato em razão de mudança de partido não se aplica aos candi-
datos eleitos pelo sistema majoritário. ...................................................................35
Partidos políticos
Fundo partidário
Quota eleitoral de gênero
O art. 9º da Lei 13.165/2015 recebeu interpretação conforme à Constituição 
Federal (CF) no sentido de que: a) Ao patamar legal mínimo de candidatu-
ras femininas (hoje o do art. 10, § 3º, da Lei 9.504/1997, isto é, ao menos 30% 
de cidadãs) deve ser equiparado o mínimo de recursos do Fundo Partidário 
a lhes serem destinados, que deve ser interpretado como também de 30% do 
montante do fundo alocado a cada partido, para eleições majoritárias e pro-
porcionais; e b) Havendo percentual mais elevado de candidaturas femininas, 
o mínimo de recursos globais do partido destinados a campanhas lhes seja
alocado na mesma proporção. ................................................................................37
São inconstitucionais, por arrastamento, o §  5º-A e o §  7º do art.  44 da Lei 
9.096/1995, os quais, em tese, conferia discricionariedade, quer às agremiações 
partidárias, quer às secretarias da mulher, para autorizar-lhes a utilizar os re-
cursos destinados à promoção e difusão da participação política das mulheres 
em suas campanhas. ...............................................................................................38
É inconstitucional a expressão “três” contida no art. 9º da Lei 13.165/2015. ........39
Partidos políticos
 Registro
 Fusão
Para o registro de partido político, é constitucional a exigência de que o apoia-
mento mínimo seja preenchido exclusivamente por eleitores não filiados a par-
tido político. ............................................................................................................42
54
É constitucional a norma que prevê prazo mínimo de cinco anos – a contar da 
constituição do partido – para permitir a fusão entre as siglas partidárias. .........42
Propaganda política
 Propaganda eleitoral
 Rádio e televisão
Os candidatos aptos a participar de debate eleitoral não podem deliberar pela 
exclusão dos debates de candidatos cuja participação seja facultativa, quando a 
emissora tenha optado por convidá-los. ................................................................45
Propaganda política
 Propaganda eleitoral
 Rádio e televisão
São constitucionais os incisos I e II do § 2º do art. 47 da Lei 9.504/1997, que dis-
ciplinam a distribuição dos horários reservados à propaganda eleitoral gratuita 
nas emissoras de rádio e de televisão e nos canais de televisão por assinatura. ..... 47