Conceitos e Práticas para o Gerenciamento de Desastres no Âmbito Municipal

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CEPED/UFSC . Florianópolis, 2024 | 1ª edição
FICHA INSTITUCIONAL
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Luiz Inácio Lula da Silva (Presidente da República)
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL – MIDR
Waldez Góes (Ministro)
SECRETARIA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL – SEDEC
Wolnei Aparecido Wolff Barreiros (Secretário)
DEPARTAMENTO DE ARTICULAÇÃO E GESTÃO – DAG
Karine da Silva Lopes (Diretora)
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA – UFSC
Prof. Irineu Manoel de Souza, Dr. (Reitor)
CENTRO DE ESTUDOS E PESQUISAS EM ENGENHARIA E DEFESA CIVIL – CEPED
Profa. Ana Maria Bencciveni Franzoni, Dra. (Coordenadora-Geral e do Projeto)
Rafael Schadeck (Coordenador Técnico)
FUNDAÇÃO DE ESTUDOS E PESQUISAS SOCIOECONÔMICOS – FEPESE
Prof. Mauro dos Santos Fiuza (Presidente)
FICHA TÉCNICA
EQUIPE TÉCNICA
Danielle Alves de Oliveira Tabosana
Diego Borges da Silva
Fernanda Luisa da Costa França
Flávia Ramponi Serrão Feres
George Rodrigues
Giovanna Aranda dos Santos
Guilherme Salm Duarte
Gustavo Bourdot Back 
Leticia Dalpaz de Azevedo
Marcos de Oliveira
Rafael Schadeck
Vinicius Borges de Souza
FOTOS DE CAPA DOS MÓDULOS
Joédson Alves, Agência Brasil (Apresentação)
Rafa Neddermeyer, Agência Brasil (Módulo 1)
Eduardo Valente, SECOM/Governo de SC (Módulo 2)
Joédson Alves, Agência Brasil (Módulo 3)
Defesa Civil de SP, Divulgação (Módulo 4)
Cemaden, Divulgação (Módulo 5)
REVISÃO TÉCNICA
Aldo Baptista Neto
Alexandre Lucas Alves
Arthur Rumenyng Mariano da Silva
Cinthia Soares de Araújo Gonçalves de Oliveira
Cléria Aparecida Moreira
Cristiane Tinoco dos Santos
Daniela Buosi Rohlfs
Gil Correia Kempers Vieira
Lidiane Natalie de Souza
Lucas Mikosz
Marcella Rodrigues de Jesus
Marcos de Oliveira
Rafael Pereira Machado
Tiago Molina Schnorr
SIGLAS E ABREVIATURAS
ANA Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico
APA Avaliação Pós-Ação
BBB Build Back Better (Reconstruir Melhor, em português) 
Cemaden Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais
Cenad Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres 
Cobrade Classificação e Codificação Brasileira de Desastres 
Compdec Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil 
DaLA Damage, Loss and Needs Assessment 
DC Defesa Civil 
DIRD Década Internacional para Redução dos Desastres Naturais
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FIDE Formulário de Informações do Desastres
Gade Grupo de Apoio a Desastres
GD Gerenciamento de Desastres 
Idap Interface de Divulgação de Alertas Públicos
INMET Instituto Nacional de Meteorologia
INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
MCTI Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação 
MIDR Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional 
Nupdec Núcleo Comunitário de Proteção e Defesa Civil
P&DC Proteção e Defesa Civil
Plancon Plano de contingência
PMRR Plano Municipal de Redução de Riscos
PNPDEC Política Nacional de Proteção e Defesa Civil 
Pramdec Plano Regional de Ajuda Mútua de Defesa Civil
RRD Redução de riscos de desastres
RSBR Rede Sismográfica Brasileira
SBB/CPRM Serviço Geológico do Brasil
SCO Sistema de Comando em Operações
Sedec Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil
Simpdec Sistema Municipal de Proteção e Defesa Civil 
Sinpdec Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
UNDRR Gabinete das Nações Unidas para a Redução do Risco de Desastres 
 (United Nations Office for Disaster Risk Reduction, UNISDR, em inglês) 
UN-ECLAC United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean 
 (Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina e o Caribe, em português) 
SUMÁRIO
Apresentação ............................................................................... 9
Módulo 1 ..................................................................................... 13
O Gerenciamento de Desastres e seus Impactos no Brasil ........ 14
Introdução ao Gerenciamento de Desastres ..................................................... 14
Os desastres e seus impactos no nível local .................................................................................. 14
O Gerenciamento de Desastres ..............................................................................................................24
Módulo 2 ..................................................................................... 32
Preparação: Articulação e Planejamento ....................................... 33
Articulação ......................................................................................................................... 33
A Preparação .......................................................................................................................................................33
O Órgão municipal de P&DC como articulador .............................................................................36
Planejamento .................................................................................................................... 45
Ferramentas de Planejamento.................................................................................................................45
Operacionalização e capacitação para atuação no desastre ..............................................53
Módulo 3 ..................................................................................... 57
Preparação: do Monitoramento ao Alarme .....................................58
Monitoramento .................................................................................................................58
Conceitos iniciais .............................................................................................................................................. 60
A trilha do monitoramento ao alerta ....................................................................................................63
Alerta e Alarme ................................................................................................................66
Alertas no nível local ..................................................................................................................................... 68
Alarmes e a mobilização ..............................................................................................................................72
Módulo 4 ..................................................................................... 78
Resposta e as Ações Emergenciais ....................................................79
Ações Emergenciais de Resposta ........................................................................... 79
Socorro ....................................................................................................................................................................84
Assistência ............................................................................................................................................................87
Restabelecimento ........................................................................................................................................... 89
Planejamento e Operacionalização .......................................................................92
Operacionalização das ações de resposta ......................................................................................94
Módulo 5 ...................................................................................104
Plano de Recuperação ........................................................................105
Fase de Recuperação ..................................................................................................105
Levantamento das necessidades pós-desastre ........................................................................110
Metodologia DaLA ..........................................................................................................................................116
Recuperação Pós-Desastre ......................................................................................articulador será apresentar a metodologia 
aos demais setores para demonstrar a importância de se adotar uma metodologia padrão de resposta. 
Ele servirá como modelo padrão de gerenciamento de respostas para qualquer tipo de desastre.
No entanto, conforme vimos na primeira unidade deste curso, é necessário o desenvolvimento de 
capacitações acerca de sua aplicação, visto que é necessário seguir uma lista de ações para que a me-
todologia seja aplicada corretamente e funcione conforme o previsto. É necessário preparar os agentes 
para atuar seguindo as premissas relacionadas ao SCO.
Nupdec
O Núcleo Comunitário de Proteção e Defesa Civil (Nupdec) é formado, principalmente, por voluntá-
rios das comunidades ao qual fazem parte. Essa característica torna a atuação dos Núcleos essencial e a 
que reflete, de forma mais atualizada e dinâmica, a realidade das comunidades em risco.
Ele tem como objetivo viabilizar espaços participativos e democráticos na comunidade, articulando 
os diversos atores sociais para a consolidação de uma cultura local de percepção de riscos e a consoli-
dação de padrões de comportamento que favoreçam a autoproteção e a proteção comunitária e a apli-
cação de ações de mitigação.
Os Núcleos possuem um histórico de atuação no país marcado pela formação junto a comunidades 
em áreas de risco, quer pelo incentivo de gestores públicos, ONGs e projetos sociais, ou pela iniciativa da 
própria comunidade. Em função disso, os voluntários devem ser treinados para agir corretamente frente à 
ocorrência de um desastre e precisam ser reconhecidos pela comunidade como lideranças. 
Para saber mais sobre o SCO, acesse o material complementar: Sistema de Comando em 
Operações (SCO).
Saiba mais
https://drive.google.com/file/d/1DBkr2EC0lQ-VcajpJBRT8NQvXwRQybUq/view?usp=drive_link
https://drive.google.com/file/d/1DBkr2EC0lQ-VcajpJBRT8NQvXwRQybUq/view?usp=drive_link
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
Visando a integração da Defesa Civil com a 
comunidade e a difusão de informação para a redução 
de risco de desastres, a Secretaria Executiva de Defesa 
Civil do município de Recife/PE iniciou, em 2015, uma 
campanha de formação de agentes multiplicadores 
no contexto escolar, realizada por meio do Nupdec.
Para isso, foram desenvolvidas capacitações 
relacionadas com os temas de 
• Oficina de Defesa Civil; 
• Desastre e percepção de risco; 
• Mudança Climática; 
• Uso e ocupação do solo; 
• Práticas seguras e cidade resiliente; 
• Primeiros socorros e produtos perigosos; e 
• Simulado de preparação nas Escolas. 
Além disso, é realizado, como conclusão da formação, 
um simulado de evacuação nas escolas, com todas as 
etapas coordenadas pelos alunos. 
Para saber mais sobre o projeto, acesse o Banco de 
Boas Práticas da Sedec/MIDR. 
Você pode saber mais sobre o Nupdec, acessando a área de Capacitações do site da Sedec/MIDR, 
sobre o Plano de Capacitação Continuada em Proteção e Defesa Civil, ou direto no curso de Formação e 
Gestão de Núcleo Comunitário de Proteção e Defesa Civil (Nupdec). 
 
Monitoramento e Alerta 
O monitoramento e alerta representam processos que englobam a observação de ameaças por meio 
da análise de dados climáticos ou tecnológicos. A interpretação desses dados tem o objetivo de prever a 
iminência de desastres e deve deflagrar avisos, alertas e alarmes para que os gestores públicos, a popula-
ção e as instituições relacionadas iniciem o preparo para a resposta à iminente ocorrência de um desastre. 
Como esse processo é o ponto no qual se dá início à fase de resposta, iremos aprofundar nosso conhe-
cimento acerca dos processos e responsáveis que envolvem o monitoramento e alerta na próxima unidade.
https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/protecao-e-defesa-civil/capacitacoes
https://www.escolavirtual.gov.br/curso/1015
https://www.escolavirtual.gov.br/curso/1015
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
A Coordenadoria Estadual de Proteção e Defesa Civil 
(COPDEC) do Rio Grande do Norte criou o Grupo de 
Trabalho Integrado para monitoramento da situação 
de risco nas falésias da Praia de Barra de Tabatinga, 
no município de Nísia Floresta. 
Por meio de mapeamento de áreas de risco e do 
monitoramento contínuo dos pontos de controle 
são aplicadas e fiscalizadas ações de redução de 
risco na área. As atividades desenvolvidas envolvem 
a realização de vistorias técnicas, diagnóstico 
geoambiental das falésias, reuniões com o GT por 
meio de videoconferências e fiscalização para verificar 
se os proprietários das propriedades envolvidas 
estão cumprindo a interdição emergencial das áreas 
delimitadas. 
O projeto foi realizado em conjunto com a 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) 
e o Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio 
Ambiente (IDEMA). 
Para acompanhar o relatório completo, acesse o 
Banco de Boas Práticas da Sedec/MIDR. 
Agora que conhecemos as principais ferramentas para planejar e preparar o município para atuação 
frente a um desastre, siga para o próximo tópico para entender melhor como ocorre a operacionalização 
e a preparação dos diferentes atores de forma integrada com as ferramentas de planejamento municipal. 
Operacionalização e capacitação para atuação no desastre
O GD tem seu início na fase de preparação, na qual são planejadas e articuladas as ações a serem 
operacionalizadas no momento de resposta ao desastre. 
O Plancon e o SCO são ferramentas que orientam a atuação frente a emergências. No entanto, o 
desenvolvimento de um Plano de Contingência por si só não soluciona o processo de reposta. Muitos deles 
são negligenciados ou não são reconhecidos por aqueles que deveriam estar informados. Para garantir sua 
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
eficácia, os planos devem ser objetivos, com linguagem direta, bem comunicados e com seus termos acor-
dados entre as partes envolvidas. Sua estratégia de comunicação é tão importante quanto seu conteúdo. 
Para a elaboração e aplicação de um Plancon é necessário investir na construção de parcerias entre 
os diversos órgãos e instituições, para garantir que diante da ocorrência do desastre, todos saibam como 
agir, de forma unificada, segura e eficaz. Isso inclui a organização de treinamento e capacitações para que 
as pessoas saibam da existência do plano e saibam quais são suas responsabilidades na hora de agir. 
Dada a ocorrência dos desastres, cada um dos responsáveis por alguma medida ou atribuição deve 
responder com base em protocolos próprios de sua organização, mas atendendo as recomendações do 
Plancon, ou adotando a metodologia do Sistema de Comando em Operações (SCO) como padrão geren-
cial para orientar as condutas dos envolvidos nas ações reais de resposta. 
Deve-se também estruturar um sistema não só de monitoramento de riscos, mas um sistema de comu-
nicação, que garanta que existam canais eficazes entre o órgão de P&DC, as equipes de resposta, outros órgãos 
envolvidos e a população em geral. Dessa forma é possível garantir uma articulação setorial realmente efetiva. 
Ainda, é necessário compreender que a atuação de resposta a um desastre deve estar adequada 
ao local e ao tipo de evento do qual se espera enfrentar. As especificidades de recursos e forma de atu-
ação de cada município ainda podem divergir de uma comunidade para a outra. Em função disso, mes-
mo com um Plancon bem estruturado e atualizado, em situações críticas, deve-se estar preparado para 
responder adequadamente, mesmo quando as circunstâncias não se alinham ao planejado. Para esses 
casos, o conhecimento e aplicação do SCO tornam-se uma boa estratégia para atuação. 
É necessáriodesenvolver simulados tanto para preparar os envolvidos na atuação como para revi-
sar e validar o que foi planejado no plano. 
Além do desenvolvimento, divulgação e realização de simulados definidos por meio do Plancon, 
o desenvolvimento de treinamentos e capacitações com todos os envolvidos nas ações de Proteção e 
Defesa Civil do município é fundamental para garantir que todos conheçam seus direitos e deveres rela-
cionados ao tema. 
É essencial o envolvimento da população, principalmente da mais vulnerável, para que se sintam 
parte do sistema de P&DC do município e para fortalecer a percepção do risco de acordo com a comuni-
dade da qual fazem parte. 
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
As capacitações a serem desenvolvidas podem ser classificadas em duas categorias:
Capacitações internas: envolve a estrutura de Proteção e Defesa Civil do 
município, com foco para os agentes e instituições atuantes. As capacitações têm 
principal foco na Gestão de Risco e de Desastres e envolve as responsabilidades 
e competências definidas legalmente para cada um. 
 
Capacitações externas: com foco na população, as capacitações externas 
podem envolver desde campanhas de conscientização, como orientações para 
descarte de lixos, ações contra a dengue, entre outras, assim como simulados de 
evacuação, de atuação diante situações de emergências, entre outros.
A Sedec/MIDR apresenta em seu site as Certificações Especiais em Proteção e Defesa Civil. Atu-
almente, estão disponíveis sete certificações, que englobam as áreas de:
Gestão de 
Desastres
Usuário 
Municipal
Usuário 
Estadual
Usuário 
Federal
Gestão 
de Riscos
Monitoramento 
e Alerta
Plano de 
Contingência
Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2ID)
Vale ressaltar que os cursos que envolvem cada uma dessas certificações são abertos e gratuitos, 
podendo ser realizados de forma online por qualquer pessoa interessada.
https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/protecao-e-defesa-civil/capacitacoes/certificacao-especiais
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
A Coordenadoria Municipal de Defesa Civil de Cachoeira 
do Sul/RS desenvolveu o Projeto Capacitação 
Básica em Defesa Civil. Por meio dele, junto com o 
apoio da Defesa Civil Estadual, foram desenvolvidas 
capacitações com carga horária de 8 horas.
Dentre os temas abordados é possível citar História, 
Ferramentas de Gestão, Planos de Contingência e 
Simulados de Mesa. O público-alvo engloba tanto 
os agentes relacionados com as ações de Proteção 
e Defesa Civil, como professores e acadêmicos 
relacionados às universidades locais. O projeto 
permitiu a qualificação dos atores envolvidos no 
processo, a busca pelo conhecimento de pessoas 
que não atuam diretamente na área e a valorização e 
reconhecimento da comunidade para com a Defesa 
Civil. Para saber mais acesse o Banco de Boas Práticas 
da Sedec/MIDR.
Conforme estudamos, as primeiras etapas do processo de preparação envolvem a articulação mu-
nicipal e o planejamento das ações a serem desenvolvidas. No entanto, além do planejamento anteci-
pado, a liderança em situações de crise é essencial para a gestão eficaz de uma emergência. Assista a 
videoaula a seguir para saber mais sobre o tema.
Siga para o próximo módulo do curso para aprofundar seus conhecimentos acerca das etapas 
complementares de preparação no Gerenciamento de Desastres, que envolvem os processos de moni-
toramento, alerta e alarme. 
Apesar da qualidade e variedade dos temas abrangidos pela Sedec/MIDR em suas capacitações, 
é necessário ter em mente que o município pode e deve desenvolver campanhas, cursos e simulados es-
pecíficos para a realidade que enfrenta no seu dia a dia e conforme as demandas de suas comunidades. 
Somente dessa forma é possível manter o Sistema de Proteção e Defesa Civil Municipal e a popu-
lação atualizados e preparados para mitigar e enfrentar, quando necessário, as situações de emergência 
às quais o município está submetido.
Videoaula 03: Planejamento e liderança nas ações de P&DC 
https://youtu.be/IhRzMEsT4kQ?si=pc7sKvmlEUIA3qjf
Módulo 3
Joédson Alves, Agência Brasil
Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Unidade 1. Monitoramento
» Tópico 1. Conceitos iniciais
» Tópico 2. A trilha do monitoramento e do alerta
Unidade 2. Alerta e Alarme
» Tópico 1. Alertas no nível local
» Tópico 2. Alarmes e a mobilização
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Neste módulo iremos estudar a fase de preparação do gerenciamento de um desastre que engloba 
o processo de monitoramento, alerta e alarme. De modo geral, essa fase tem como principal objetivo fa-
zer com que, principalmente, as populações mais vulneráveis possam se preparar e agir antecipadamen-
te à ocorrência de um desastre, reduzindo os impactos gerados caso uma emergência venha a ocorrer.
Monitoramento
Nesta unidade vamos compreender a importância do monitoramento e do alerta, e como eles con-
textualizam no ciclo de Gerenciamento de Desastres. Para isso, vamos iniciar entendendo a estrutura do 
Sistema de Monitoramento e Alerta de Desastres. 
Considerando seu principal objetivo, que é alcançar as populações mais vulneráveis para que elas 
possam se preparar e agir antecipadamente à ocorrência de um desastre, podemos definir quatro pilares 
(UNDP, 2018): 
1. Conhecimento do Risco: por meio do mapeamento e identificação dos riscos existentes, é 
possível planejar quais são as ameaças a serem monitoradas e para quais comunidades os 
alertas devem ser encaminhados; 
2. Monitoramento do risco: com as ameaças identificadas, criar redes de monitoramento com 
o objetivo de identificar a possibilidade de ocorrência de desastres; 
3. Comunicação do risco: transformar os dados levantados e processados no monitoramento 
em avisos para que as populações possam agir antecipadamente; 
4. Capacidade de resposta: preparação das comunidades para o desenvolvimento de ações de 
autoproteção em situações de risco ou, quando da ocorrência de um desastre, de emergência. 
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
De modo geral, as ações de previsão, monitoramento e emissão de avisos e alertas se encaixam no 
conceito das ações de preparação. As ações de preparação, por sua vez, referem-se ao conhecimento e 
às capacidades desenvolvidas por governos, organizações de resposta e recuperação, comunidades e 
indivíduos para efetivamente antecipar, responder e se recuperar dos impactos de desastres prováveis, 
iminentes ou atuais (UNISDR, 2015).
Portanto, os sistemas de monitoramento, alerta e alarme são processos de observação de amea-
ças, cujos dados obtidos devem ser sistematizados, analisados, organizados e divulgados.
A interpretação de dados e divulgação de informações têm o objetivo de prever a 
iminência de desastres; assim, ao receber avisos, alertas e alarmes, os gestores públicos 
e a população devem direcionar seus esforços para uma tomada de decisão ágil e 
direcionadas para as ações de preparação e resposta aos desastres. 
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Com uma visão geral do objetivo central das ações de monitoramento, alerta e alarme, vamos estu-
dar os conceitos necessários para garantir a compreensão e a efetiva execução desta fase de preparação.
Conceitos iniciais
No âmbito da P&DC, os sistemas de monitoramento foram inicialmente implementados por ques-
tões de segurança em tempos de guerra. Com os crescentes impactos gerados pelos diferentes de-
sastres, o monitoramentopassou a ser um instrumento adequado às ações de Redução de Riscos de 
Desastres (RRD). 
O processo de monitoramento consiste na observação sistêmica de potenciais fatores de risco 
causadores de desastres, os quais devem ser sistematizados, analisados e disseminados para gerar 
informações úteis ao adequado gerenciamento de ações de preparação, resposta e recuperação, 
fornecendo estimativas antecipadas dos riscos potenciais aos quais comunidades, infraestruturas, 
serviços e o meio ambiente estão expostos”. (CEPED/UFSC, 2022) 
Os sistemas de monitoramento são compostos por recursos tecnológicos e humanos capazes de 
interpretar fatores principalmente de ordem climática ou meteorológica, e assim prever os potenciais im-
pactos de um desastre. Esta previsão permite realizar as comunicações formais às autoridades e, quando 
aplicável, a operacionalização adequada do Plano de Contingência (Plancon), acionando as agências mem-
bros do Grupo de Ações Coordenadas (GRAC) e instalando o Sistema de Comando de Operações (SCO).
Aliado a esses instrumentos e demais adotados pelos órgãos de Proteção e 
Defesa Civil (P&DC), o monitoramento subsidia a tomada de decisão das autori-
dades, o Gerenciamento de Desastres, e possibilita mobilizar recursos adequa-
dos e evacuar áreas de riscos antes da consolidação do evento extremo; assistir 
pessoas, atenuar danos, reduzir prejuízos e manter serviços essenciais durante 
a ocorrência; e garantir o reestabelecimento da normalidade após o desastre.
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
No Brasil, a Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012 atribuiu à União, aos Estados e Municípios a respon-
sabilidade de realizar, articuladamente, o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas 
de risco, fornecendo dados e informações para o Sistema Nacional de Informações e Monitoramento de 
Desastres. De forma complementar, o Decreto nº 10.593, de 24 de dezembro de 2020, determina que o 
Sistema deve ser integrado pelos já existentes ou que venha a ser instituído pelos atores do Sinpdec. 
Ainda, a Lei nº 14.750, de 12 de dezembro de 2023 altera as Leis 12.608/2012 e 12.340/2010 para 
aprimorar os instrumentos de prevenção de acidentes ou desastres e de recuperação de áreas por eles 
atingidas, as ações de monitoramento de riscos de acidentes ou desastres e a produção de alertas ante-
cipados.
Veja, a seguir, exemplos de sistemas de monitoramento que o Brasil dispõe atualmente:
Sistema de Coleta e Distribuição de Dados Meteorológicos 
do Instituto Nacional de Meteorologia (INMET) 
Rede Hidrometeorológica Nacional da Agência Nacional 
de Águas e Saneamento Básico (ANA) 
Rede Observacional do Centro Nacional de Monitoramento 
e Alerta de Desastres Naturais (Cemaden) 
Serviço Geológico do Brasil (SGB/CPRM) 
Rede Sismográfica Brasileira (RSBR) 
Centro de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos (CPTEC) 
do INPE (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais)
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12608.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Decreto/D10593.htm#art42
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/lei/l14750.htm
62
Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Além do nível nacional, há sistemas que atuam em escala estadual, regional ou municipal, tratando 
dados secundários, gerados pelos sistemas de maior abrangência, ou ainda dados primários. A exemplo 
disso tem-se como boa prática: 
» Sistema de Monitoramento dos Níveis dos Rios e Emissão de Alertas, de São Carlos/SP; 
» Sistema de Visualização Integrada de Dados e Alertas (SVIDA), de Niterói/RJ; 
» Sistema de Monitoramento e Alerta da Defesa Civil de Santa Catarina. 
A partir do conhecimento dos riscos, o monitoramento permite o alerta antecipado, que por sua vez 
suporta tanto a comunicação dos riscos como o Gerenciamento de Desastres.
O alerta trabalha critérios e parâmetros, em articulação com os sistemas de 
monitoramento, com o objetivo de informar situações de risco por meio de 
processos de comunicação preestabelecidos. 
Neste contexto, cabe destacar que o Marco de Sendai, vigente de 2015 até 2030, tem como uma de 
suas metas: “Aumentar substancialmente a disponibilidade e o acesso a sistemas de alerta precoce para vá-
rios perigos e as informações e avaliações sobre o risco de desastres para o povo até 2030” (UNISDR, 2015). 
Além disso, o Marco trata da necessidade de investir e desenvolver soluções técnico-científicas 
de monitoramento tanto para a compreensão do risco de desastres, quanto para aumentar a prepara-
ção para uma resposta eficaz e para “reconstruir melhor”. Esta abordagem demonstra que as ações de 
monitoramento não só contribuem para a redução de riscos, como também para o desenvolvimento de 
resiliência nas comunidades. 
Agora que você compreendeu os principais conceitos e características relacionados às ações de 
monitoramento e alerta, siga para o próximo tópico para aprender como esse sistema está inserido no dia 
a dia de um órgão de Proteção e Defesa Civil. 
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
A trilha do monitoramento ao alerta
No âmbito nacional, os centros de pesquisa e agências nacionais que integram a rede de monitora-
mento distribuem, por meio do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (Cenad), informa-
ções aos estados e municípios. No âmbito local, cada ente deve avaliar qual a estrutura de monitoramento 
a ser implantada para garantir um sistema de monitoramento, alerta e alarme adequado à sua realidade. 
O sistema municipal pode ser organizado a partir de parcerias Nacionais e Estaduais, ou com a 
instalação de um sistema local. No âmbito Estadual, sugere-se a consulta ao órgão de Proteção e Defe-
sa Civil existente, dando início à construção de uma solução com as agências estaduais ou regionais de 
monitoramento de clima e tempo. 
Cada ente tem características próprias em relação aos seus sistemas de monitoramento, alerta e 
alarme. Com isso, é possível existir ou não uma rede própria de equipamentos e sistemas que comple-
mentam as informações federais e/ou estaduais.
Para esses casos, é importante articular todas as informações 
recebidas (da rede federal, estadual e municipal) a fim de obter um 
diagnóstico mais preciso do risco, ter assertividade nos alertas emitidos 
e uma melhor comunicação à população.
Veja no infográfico a seguir o fluxo das informações no Sistema Federal de Monitoramento e Alerta 
para Desastres.
64
Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
Uma vez inseridos no sistema do Cemaden, os 
municípios passam a ser monitorados e podem 
receber os alertas de risco geo-hidrológico. Esses 
alertas são emitidos com base em dados coletados 
por uma rede de sensores e estações meteorológicas 
instalados em diversas regiões do país. Quando 
os dados indicam uma situação de risco, o alerta 
é gerado e transmitido ao Cenad para difusão das 
informações às autoridades locais. São quatro 
diferentes níveis de alerta, sendo eles: 
• Observação; 
• Moderado; 
• Alto; 
• Muito Alto. 
O Cenad fica então como responsável por passar as 
informações de monitoramento para os municípios, 
gestores estaduais, municipais e instituições que 
fazem parte do Sistema Nacional de Proteção e 
Defesa Civil. Para isso, são seguidos protocolos de 
comunicação conforme o tipo e nível do alerta. 
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Importante esclarecer que, padronizar condutas é a ideia de que cada município sistematize as 
informações demonitoramento para alerta e alarme, e, para isso, poderá ajustar fluxos e informações à 
sua realidade local. 
Após o recebimento do alerta, as ações devem ser deflagradas no nível local, etapa que tem se 
mostrado mais desafiadora e de difícil efetividade. Considerando todas as limitações enfrentadas pelos 
gestores locais, alguns desafios são de difícil transposição, como manter serviços e o monitoramento em 
escala de 24 horas ininterruptas, para informar a população em tempo adequado, permitindo a ação pre-
ventiva e de autoproteção das comunidades mais vulneráveis. 
Para isso são necessárias equipes e serviços bem estruturados, que tem um custo elevado. Em 
função disso, os órgãos de Defesa Civil, principalmente aqueles de municípios de pequeno porte, em 
função das dificuldades de estrutura operacional, necessitam constantemente de apoio das instituições 
estaduais e federais. 
Agora que estudamos sobre o fluxo do monitoramento e alerta, continue para o próximo módulo 
para compreender melhor o processo de transformação do alerta em alarme, e como conseguir incenti-
var a mobilização da população em casos de emergência. 
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Alerta e Alarme
Os processos de alerta e alarme representam um conjunto de informações adequadas e significa-
tivas, com a finalidade de permitir que pessoas, comunidades e organizações ameaçadas por qualquer 
tipo de risco se preparem e possam atuar de forma apropriada e em tempo hábil para reduzir possíveis 
perdas e danos. 
Porém, existem algumas diferenças entre o alerta e o alarme, vejamos:
ALERTA ALARME
O alerta trabalha critérios e parâmetros para 
repasse das informações em situações de desastres 
iminentes por meio de sistemas de comunicação em 
articulação com sistemas de monitoramento.
O alarme trabalha com o acionamento da 
população para providências de preparação e 
resposta, envolvendo o acionamento de dispositivos 
ou recursos que de alguma forma chamem atenção 
da população para evacuação da área de risco ou 
alguma outra medida de autoproteção.
O alerta pode ser emitido por mensagens, via 
diversos meios e mídias, como telefonia celular por 
meio de troca de mensagens (SMS) e aplicativos de 
mensagens instantâneas.
Os tipos de alarmes mais utilizados são os sonoros, 
emitidos, normalmente, mediante o uso de sirenes, 
carros de som ou até mesmo com apitos. 
Quando falamos em monitoramento, alerta e alarme, é importante destacar que no Brasil, dada a 
dimensão territorial e o perfil de administração pública existente, o processo se divide em dois âmbitos: 
ampliado (que ocorre em âmbito federal e estadual); e local (que ocorre em âmbito municipal, com apoio 
estadual, se necessário). Vejamos detalhes desses processos a seguir:
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
AMPLIADO
(nacional e/ou estadual)
LOCAL
(municipal)
MONITORAMENTO
O município acompanha o trabalho 
de órgãos especializados em 
monitoramento, que realizam uma 
observação sistemática e continuada 
de potenciais fatores causadores de 
desastres, por meio de equipamentos 
específicos que verificam a variação 
dos fatores geradores de risco. Com 
isso, é possível fornecer estimativas 
antecipadas dos riscos potenciais.
O município é o próprio responsável 
pela implantação de equipamentos 
e pelo acompanhamento e análise 
dos dados dos sistemas de 
monitoramento locais. Podem ser 
utilizadas réguas de nível de rios, 
estações hidrológicas e pluviômetros e 
estações meteorológicas, por exemplo. 
A participação da população de áreas 
de risco também pode ser considerada 
no sistema de monitoramento, pela 
identificação de sinais de deslizamento, 
por exemplo. 
ALERTA
Os órgãos especializados realizam 
a comunicação das informações 
produzidas pelo monitoramento. Um 
alerta será emitido toda vez que o 
monitoramento identificar uma situação 
potencial de risco e danos, a partir 
de critérios técnicos predefinidos e 
padronizados. Esta comunicação pode 
ocorrer da instituição para o município 
ou diretamente para a população.
O município gerencia toda a 
comunicação que é feita com a 
população. Ele deve, portanto, 
acompanhar o que os órgãos federais e 
estaduais estão divulgando e organizar 
sua própria comunicação. Trata-se de 
uma divulgação feita diretamente à 
população, com informações verificadas 
e acompanhadas de orientações sobre 
o que fazer. Deve-se garantir que as 
comunidades estejam preparadas para 
atuar de forma apropriada e com tempo 
suficiente para reduzir possíveis perdas 
e danos. 
CONDUTA DE MONITORAMENTO, ALERTA E ALARME
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
ALARME
Apenas em situações muito específicas 
os órgãos federais e estaduais atuam 
com alarmes diretamente à população. 
São casos de desastres iminentes ou 
de grande impacto, em que os alarmes 
podem ser emitidos por emissoras 
de rádio e TV, SMS e outros tipos de 
mídia, por exemplo.
Nesta situação, o município orienta a 
população para uma ação de resposta a 
um desastre iminente, como a retirada 
de pessoas de uma área de risco para 
um abrigo, por exemplo. Geralmente, 
os alarmes utilizam algum sinal, 
dispositivo ou sistema sonoro que 
tenha sido previamente acordado com 
a população, levando os moradores da 
área de risco a uma rápida reação.
Como vimos, diferentes órgãos do Governo Federal (como Inmet, Cemaden, CPRM, ANA, RSBR, 
INPE, dentre outros) enviam continuamente informações sobre riscos ao Cenad/Sedec. Essas informa-
ções são avaliadas e processadas e encaminhadas aos órgãos de P&DC dos estados e municípios onde 
existam risco de ocorrência de desastres. 
Por sua vez, os órgãos de P&DC recebem as informações e, conforme a necessidade, organizam e 
encaminham o alarme para a população, principalmente para as comunidades mais vulneráveis. 
Conforme a realidade local, existem diversos mecanismos que podem ser utilizados para o envio 
de alertas ou alarmes. Siga para o primeiro tópico desta unidade para aprender um pouco mais sobre 
esses mecanismos.
Alertas no nível local
Até o momento não existe um padrão único para emissão de alarmes ou alertas pelos órgãos mu-
nicipais de P&DC. No entanto, alguns procedimentos são definidos por meio da Portaria nº 2.216, de 4 de 
julho de 2023, do Ministério da Integração e do Desenvolvimento. 
Por meio dela, determina-se que haja articulação entre os órgãos e entidades estaduais, distritais 
e municipais de proteção e defesa civil para o envio de alertas à população. Também são definidos os 
procedimentos para a utilização do sistema Interface de Divulgação de Alertas Públicos (Idap). 
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-2.216-de-4-de-julho-de-2023-494170139
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-2.216-de-4-de-julho-de-2023-494170139
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
A emissão dos alertas em casos de perigo iminente é de responsabilidade do município, no entanto, 
em caso de incapacidade dos órgãos municipais, os órgãos estaduais devem enviar os alertas. Logo, por 
ordem de prioridade, o envio de alertas à população é competência: 
1. Órgãos de P&DC municipais; 
2. Órgãos de P&DC estaduais; 
3. Do Cenad, na impossibilidade de envio de alertas por parte do órgão estadual ou muni-
cipal, ou em casos de desastres excepcionais, como o ocorrido durante as ocorrências 
ligadas à Covid; 
4. Além da Idap, os dados do alerta também estão disponíveis, para consulta, nas plataformas 
das empresas parceiras (Google e aplicativos de mensagens instantâneas, por exemplo); 
5. E dos órgãos federais, que também possuem meios de comunicação diretos com a popu-
lação. 
Conforme o art. 10 daPortaria nº 2.216, de 4 de julho de 2023, “o envio de informações de alerta é 
restrito às etapas de preparação e resposta a um desastre, ou seja, enviadas na iminência de uma ocorrência 
ou quando esta ocorrer e as informações sejam necessárias para ações de socorro e assistência à popula-
ção afetada”. (BRASIL, 2023b) 
Ainda, o art. 11 da mesma portaria, afirma que os alertas enviados devem estar acompanhados de 
recomendações ou ações emergenciais para a população em risco de desastre. 
As mensagens encaminhadas para a população devem conter as seguintes características: 
» Atender aos interesses da população, sejam de utilidade pública e tenham o caráter de prepa-
ração para um possível desastre; 
» Conter informações emergenciais e recomendações relativas às condições de risco de uma 
determinada localidade; e 
» Conter informações claras e de fácil entendimento por parte da população.
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-2.216-de-4-de-julho-de-2023-494170139
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
A Interface de Divulgação de Alertas Públicos (Idap) é uma plataforma para emissão de alertas de 
riscos de desastres e emergências à população. A ferramenta é oferecida aos estados e municípios 
para emissão de alertas via SMS, TV por assinatura, Telegram e pelo Google Alertas Públicos. 
 
Um dos grandes benefícios da Idap é a centralização de todos esses meios de comunicação em uma 
única plataforma, tornando muito mais rápida a disseminação de alertas à população, racionalizando 
esforços e poupando o tempo de agentes públicos em situações de risco e de desastre.
O interessado no serviço de envio de alerta em seu município deve registrar-se junto ao Centro 
Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (Cenad), na Interface de Divulgação de Alertas 
Públicos (Idap), e poderá cadastrar, enviar e gerenciar alertas, de acordo com o seu nível de atuação 
e instituição vinculada.
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Saiba mais
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Para garantir a comunicação efetiva sobre a situação e as ações necessárias a serem desencadea-
das, os municípios precisam estabelecer critérios com foco em seu perfil de risco para o monitoramento 
local. No entanto, orienta-se que os alertas sejam emitidos em consonância com o padrão da Idap, se-
guindo diferentes níveis de severidade (ou criticidade, ou, ainda, operacionais). 
Por isso, os alertas são emitidos, de modo geral, classificados em quatro níveis: baixo, moderado, 
alto e muito alto. Existe ainda a possibilidade de classificação em um quinto nível. Com isso, as categorias 
e ações indicadas para cada uma delas podem ser definidas conforme o quadro a seguir.
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Além da classificação de severidade, os alertas geralmente contêm informações sobre as condi-
ções meteorológicas e geológicas que indicam um risco iminente. É importante ressaltar que os elemen-
tos que compõem um alerta podem variar de acordo com a gravidade da situação e com as especificida-
des de cada caso. 
Independentemente do sistema utilizado para monitorar e antecipar a ocorrência de eventos crí-
ticos, os diferentes níveis de alertas gerados pelo Governo Federal servem como parâmetros e também 
como gatilhos para a alteração do status operacional do órgão municipal ou estadual de P&DC e, conse-
quentemente, para a tomada de ações de contingência específicas, requeridas para cada caso. 
É importante que, de acordo com a realidade local, cada município também padronize suas condu-
tas de monitoramento, alerta e alarme, bem como estabeleça as estratégias de difusão das informações 
para a população, criando oportunidades de divulgação destas ferramentas de informação para a comu-
nidade (Ex: entrega de panfletos com as informações das mídias de alerta durante a execução de pedá-
gios beneficentes ou eventos municipais como feiras e exposições), fortalecendo, assim, suas ações de 
preparação e resposta a desastres. Para uma melhor gestão de riscos, recomenda-se que essas condutas 
estejam documentadas no Plano de Contingência Municipal, visando a identificação dos responsáveis e 
os critérios adotados para a emissão. 
Para complementar o conteúdo sobre o tema, assista a videoaula a seguir sobre boas práticas no 
uso de alertas para proteção à população.
Videoaula 04: Boas práticas no uso de alertas
Alarmes e a mobilização
Entendendo que o principal objetivo de todo o sistema de monitoramento, alerta e alarme é permitir 
a atuação e mobilização antecipada, tanto dos agentes de proteção e defesa civil, como das comunidades 
em áreas de risco, vamos estudar agora como funciona todo o fluxo de informações e ferramentas que po-
dem ser aplicadas para desencadear efetivamente as ações de autoproteção das populações vulneráveis. 
Conforme estudamos, toda a cadeia de informações de monitoramento até o alarme pode percor-
https://youtu.be/tnWBcetD6gE?si=bvhJEv7dVESE2U3H
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
rer dois caminhos que envolvem basicamente o levantamento de dados por meio de órgãos federais ou 
locais (estaduais e municipais). Com isso, observe a trilha de comunicação a ser desenvolvida, conside-
rando essas duas opções, para a emissão de alerta/alarme para atuação antecipada.
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Quando a ocorrência do desastre é iminente, as autoridades locais precisam empregar recursos 
que muitas vezes não estão disponíveis caso não tenham sido previstos de forma antecipada. Os disposi-
tivos mais comuns utilizados pelas defesas civis são: redes sociais; carros de som; sirenes automatizadas; 
sirenes de operação manual. 
A partir daí o desafio consiste em aumentar a percepção do risco das comunidades para seu grau 
de exposição, sua vulnerabilidade, a necessidade de estabelecer uma convivência diária com o risco e 
a forma correta de se comportar em situações de iminência do impacto de um fenômeno natural que 
poderá resultar em desastre. 
Garantir que os alertas ou alarmes alcancem a população das comunidades em áreas de risco é 
fundamental para que todo o processo desenvolvido ao longo do sistema de monitoramento tenha sua 
função atingida. No entanto, conforme vimos no início desse módulo, um dos pilares a ser considerado é 
a Capacidade de Resposta.
A Capacidade de Resposta está relacionada com a preparação das comunidades para 
o desenvolvimento de ações de autoproteção em situações de risco ou, quando da 
ocorrência de um desastre, de emergência.
Para isso, além da importância da padronização das condutas e comunicação, é necessário que 
os alarmes resultem na mobilização das pessoas em áreas de risco e que elas estejam preparadas para 
realizar ações de autoproteção. 
Para que o alarme vire ação, algumas medidas devem ser desenvolvidas previamente principal-
mente com as comunidades mais vulneráveis que estão em áreas de risco. 
Nesse contexto, indica-se: 
» Envolvimento da população em todas as etapas (Conhecimento do Risco; Monitoramento; Alerta 
e Comunicação do Risco); 
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
» Desenvolvimento de campanhas de conscientização; 
» Construção de lideranças comunitárias (Nupdec); 
» Educação para Redução de Risco de Desastres; 
» Desenvolvimento de simulados. 
Essas ações são responsáveis por influenciar na Capacidade de Resposta diante da probabilidade 
de ocorrência de um desastre.
TRAZENDO PARA 
A REALIDADENa cidade de Belo Horizonte/MG, a Prefeitura em 
parceria com a Defesa Civil Municipal, Companhia 
Urbanizadora e de Habitação de Belo Horizonte 
(Urbel) e o Corpo de Bombeiros, capacita e treina os 
integrantes dos Núcleos de Defesa Civil e Alerta de 
Chuva, com foco principal para os moradores de áreas 
de risco de alagamento e geológico.
A capacitação segue as recomendações da 
Organização das Nações Unidas, incluindo oficinas 
relacionadas com: 
• Primeiros socorros para vítimas de afogamento e 
trauma; 
• Acidentes domésticos; 
• Lançamento de cordas; 
• Comportamento em veículos em enchentes; 
• Nós e amarrações; 
• Atividade prática de salvamento em enchente e 
desmoronamento; 
• Retirada de vítimas em local de risco. 
Por meio do projeto desenvolvido promove-se o 
fortalecimento da cultura de autoproteção e interação 
de vários órgãos e grupos que trabalham com foco na 
área de risco. Para mais informações, acesse o Banco 
de Boas Práticas da Sedec/MIDR.
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
A seguir, apresentamos o fluxo de ações que englobam todo o 
sistema de monitoramento, alerta e alarme, incluindo as ações reali-
zadas pelos órgãos federais. 
Ressaltamos que, conforme apresentado no fluxograma, a mobilização da população e o aciona-
mento das ações de resposta iniciam no período anterior à ocorrência do desastre. Elas são deflagradas 
com o recebimento das informações de monitoramento quando elas indicam a alta probabilidade de 
ocorrência de uma emergência no município. 
Com isso, tanto os agentes e órgãos de P&DC podem se preparar previamente para a resposta ao 
desastre, como a população pode agir de forma antecipada para garantir sua autoproteção e reduzir os 
danos caso o desastre venha a acontecer. 
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Módulo 3. Preparação: do Monitoramento ao Alarme
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Ainda, é importante pontuar que essas ações, apesar do caráter emergencial, devem ser planejadas e 
acionadas no período de normalidade, ainda durante a fase de preparação do ciclo de ação da defesa civil.
Agora que você estudou sobre o sistema de monitoramento, alerta e alarme, assista à videoaula a 
seguir para visualizar na prática a aplicação dos conceitos aprendidos. 
Videoaula 05: Sistemas de alerta e alarme: A autoproteção da população
Agora que compreendemos o fluxo do sistema de monitoramento e alerta e o processo de ações 
a serem desenvolvidas durante a fase de preparação, siga para o próximo módulo do curso para estudar 
sobre a fase de resposta e as ações emergenciais. 
https://youtu.be/NVxKp06mzGI?si=HthvBEeOtzD9ubBB
Módulo 4
Defesa Civil de SP, Divulgação
Resposta e as Ações Emergenciais
Unidade 1. Ações Emergenciais de Resposta
» Tópico 1. Socorro
» Tópico 2. Assistência
» Tópico 3. Restabelecimento
Unidade 2. Planejamento e operacionalização
» Tópico 1. Operacionalização das ações de resposta
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Resposta e as Ações Emergenciais
Conforme vimos anteriormente, o Gerenciamento de Desastres engloba ações de preparação e 
resposta. Neste módulo, abordaremos apenas a fase de resposta.
Ações Emergenciais de Resposta
No momento em que ocorre um desastre, ou na iminência dele ocorrer, a atuação imediata e planejada 
é essencial para que os impactos decorrentes sejam os mínimos possíveis e se reestabeleça o funcionamento 
dos serviços essenciais e a qualidade de vida local.
Para essas situações, é necessário pré-estabelecer um plano conjunto e coordenado entre os diferen-
tes atores e instituições que operarão na emergência. Dessa forma, todos os envolvidos devem estar prepara-
dos e conhecer os processos a serem adotados para cada situação enfrentada.
Os diversos setores de atuação municipal também precisam trabalhar em conjunto para garantir que 
os recursos necessários, como equipamentos e pessoal, estejam disponíveis e sejam empregados com efici-
ência. Além disso, é importante estabelecer como se dará a relação do município com as concessionárias de 
serviços públicos, como de eletricidade e de distribuição de água.
É nestes casos em que o papel articulador da Defesa Civil deve ser 
aplicado com clareza e de modo eficiente, coordenado e planejado.
Para a maioria dos casos, os órgãos mais críticos com os quais a Defesa Civil deve se articular in-
cluem a assistência social, corpo de bombeiros, polícia militar, obras, limpeza urbana, saúde e educação.
Ainda, a declaração de Situação de Emergência ou Estado de Calamidade Pública torna-se uma 
ferramenta importante para o fortalecimento e a legalidade da mobilização de recursos necessários para 
atuar no enfrentamento ao desastre.
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Vale lembrar que, dentre as competências definidas para os municípios pela Lei nº 12.608, de 10 
de abril de 2012, estão:
» Coordenar as ações do SINPDEC no âmbito local, em articulação com a União e os Estados;
» Declarar situação de emergência e estado de calamidade pública;
» Vistoriar edificações e áreas de risco e promover, quando for o caso, a intervenção preventiva e 
a evacuação da população das áreas de alto risco ou das edificações vulneráveis;
» Organizar e administrar abrigos provisórios para assistência à população em situação de desas-
tre, em condições adequadas de higiene e segurança;
» Manter a população informada sobre áreas de risco e ocorrência de eventos extremos, bem 
como sobre protocolos de prevenção e alerta e sobre as ações emergenciais em circunstâncias 
de desastres;
» Mobilizar e capacitar os radioamadores para atuação na ocorrência de desastre;
» Promover a coleta, a distribuição e o controle de suprimentos em situações de desastre;
» Proceder à avaliação de danos e prejuízos das áreas atingidas por desastres;
» Manter a União e o Estado informados sobre a ocorrência de desastres e as atividades de prote-
ção civil no Município;
» Estimular a participação de entidades privadas, associações de voluntários, clubes de serviços, 
organizações não governamentais e associações de classe e comunitárias nas ações do SINP-
DEC e promover o treinamento de associações de voluntários para atuação conjunta com as 
comunidades apoiadas; e
» Prover solução de moradia temporária às famílias atingidas por desastres.
Cabe reforçar que o coordenador municipal deve ter uma visão holística, com o objetivo de mini-
mizar danos em todos os aspectos, sejam eles humanos, sociais, materiais, econômicos ou ambientais. 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12608.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12608.htm
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Este é o cerne para definição e planejamento das ações de resposta, e deve ser a força motriz por trás de 
todas as decisões tomadas.
Com isso, para a operacionalização eficiente das ações de resposta é necessário:
» Definição clara das missões e responsabilidades dos órgãos envolvidos em situações de desastre;
» Desenvolvimento de planos de gerenciamento de desastres para cenários específicos.
Para melhor compreender os objetivos e o modo operacional das ações de resposta, vamos estu-
dar, a seguir, sua definição e as atividades que englobam essa fase do Gerenciamento de desastres.
As ações de resposta conceitualmente são definidas como:
Medidas de caráter emergencial, executadas durante ou após a ocorrência do desastre, destinadas 
a socorrer e assistir a população atingida e restabelecer os serviços essenciais (BRASIL, 2020a).
Dessa forma, podemos dividir as ações de resposta 
nas trêscategorias apresentadas no esquema a seguir. 
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Outra boa definição que nos ajuda a compreender o conceito de resposta é a apresentada pela 
Estratégia Internacional para a Redução de Riscos das Nações Unidas, como: 
Ações realizadas durante ou imediatamente após um desastre, a fim de salvar vidas, reduzir os 
impactos na saúde, garantir a segurança pública e atender às necessidades básicas de subsistência 
das pessoas afetadas”. (UNDRR, 2017)
As ações emergenciais que compõem a resposta aos desastres podem variar substancialmente e 
levar horas, dias, semanas e até mesmo meses, dependendo da intensidade do impacto do desastre e da 
capacidade local para o enfrentamento do evento (BRASIL, 2017).
Em razão disso, os órgãos de Proteção e Defesa Civil precisam atuar de forma integrada, ajudando 
no acionamento, mobilização e emprego das diversas estruturas de serviços públicos, garantindo que os 
afetados pelos desastres sejam prontamente atendidos e rapidamente socorridos. 
Outro aspecto relevante é que, além das ações típicas feitas por bombeiros, policiais, médicos e 
socorristas, os agentes de P&DC também precisam se articular e agir de forma conjunta com outros 
profissionais oriundos dos serviços de assistência social, vigilância sanitária e epidemiológica, das áreas 
de eletricidade, abastecimento de água, comunicações, obras e drenagem, entre outras. 
Devemos lembrar que essas ações são normalmente 
realizadas por profissionais que atuam em serviços públicos 
de emergência, como Bombeiros, Polícia (Civil, Militar ou de 
Trânsito), SAMU, entre outros.
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Alguns desses serviços podem ter atribuições e responsabilidades no âmbito apenas municipal, 
como por exemplo, as guardas municipais de trânsito e as coordenadorias municipais de Proteção e Defesa 
Civil. No entanto, algumas atividades são de competência estadual, ou ainda da esfera federal, quando se 
trata das forças armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica), Polícia Rodoviária Federal e Polícia Federal.
Em relação às diferentes ações emergenciais, cabe destacar que algumas demandas, principalmen-
te relacionadas às questões de saúde, podem surgir de forma indireta após a ocorrência do desastre. A falta 
de abastecimento de água potável, dificuldade de gestão dos resíduos sólidos e dificuldade do retorno para 
a situação de normalidade de áreas alagadas são alguns exemplos de impactos que podem levar à trans-
missão de doenças que, antes do desastre, não seriam uma demanda significativa para as áreas atingidas.
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
As chuvas intensas que ocorreram no ano de 2008 
no sul do país fizeram com que cerca de 80 mil 
pessoas ficassem desabrigadas ou desalojadas. 
Os eventos de deslizamento de terra, inundação e 
alagamento interromperam o abastecimento de água 
potável e a coleta de lixo de diversas cidades. Ainda, 
alguns municípios permaneceram com água e lama 
por quase uma semana.
Além de atingir as unidades de saúde, os eventos 
decorrentes das chuvas provocaram um aumento 
da demanda de atendimento, ultrapassando a 
capacidade de resposta e provocando o colapso do 
sistema de saúde.
Mesmo alguns dias após a ocorrência do desastre, 
o registro de casos de diarreia na população 
aumentou, principalmente para os idosos e crianças 
que se encontravam nos abrigos provisórios. Por 
não existir um Plano de Preparação e Resposta para 
o setor saúde, as ações necessárias para evitar o 
agravamento da situação não foram previstas, e a 
resposta ao desastre baseou-se no atendimento das 
emergências que surgiam (FREITAS, 2018).
Neiva Daltrozo, Secom, Governo de SC
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Para entender um pouco melhor sobre o tema, assista a videoaula a seguir, que aborda as ações de 
resposta no setor de saúde.
Agora que vimos um pouco mais sobre o conceito geral de resposta, vamos aprofundar nosso co-
nhecimento sobre cada uma das ações de socorro, assistência e restabelecimento.
Videoaula 06: Vigilância em Saúde associada aos Desastres
Socorro
Conforme vimos anteriormente, a Defesa Civil Municipal, com o apoio das esferas estadual e fede-
ral, deve trabalhar de forma preventiva, o que engloba ações como a avaliação de risco, medidas de RRD 
e de monitoramento e alerta. Entretanto, apesar de todos os esforços, mesmo assim temos a ocorrência 
de uma emergência ou desastre. Nessas situações é preciso iniciar as ações de socorro.
Por definição, as ações de socorro são aquelas medidas iniciais de 
emergência que têm por finalidade socorrer e preservar a vida das 
pessoas afetadas pelo desastre. 
Os exemplos mais comuns incluem: 
» Isolamento e controle de acesso às áreas de risco iminente; 
» Controle de trânsito próximo ao local da emergência; 
» Evacuação das populações residentes em áreas em risco; 
https://youtu.be/C1rbEk6m3QI?si=c8rAeJy8PpNufH8w
85
Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
» Controle de emergências de toda ordem (extinção de incêndios; estabilização de áreas, edifica-
ções ou veículos instáveis; controle de vazamentos de produtos perigosos; entre outros); 
» Busca, resgate e salvamento de pessoas; 
» Prestação do socorro pré-hospitalar de feridos ou doentes; 
» Triagem de múltiplas vítimas em acidentes em massa; 
» Transporte de feridos e doentes para unidades hospitalares; 
» Assistência médica hospitalar dos feridos e doentes.
As ações de resposta relacionadas ao socorro da população afetada podem variar bastante de 
acordo com a tipologia do desastre.
Pense num prédio em chamas, qual seria a sua primeira 
prioridade? Possivelmente você pensou em acionar o 
alarme de incêndio, para que os moradores do prédio 
saibam do perigo e iniciem a evacuação do mesmo. E, 
em seguida, ligar para os bombeiros.
E se a emergência é uma inundação, num determinado bairro da sua cidade, em decorrência de 
chuvas fortes e concentradas? Bem, nesse caso você deve ter pensado que as autoridades deveriam ter 
emitido avisos de alerta e alarme. 
Dessa forma, os moradores das áreas de risco conseguem antecipadamente, saber do problema 
que se aproxima, retirar seus pertences mais valiosos, e sair de casa em direção às áreas seguras em 
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
abrigos públicos ou em casas de amigos e parentes. Ainda, para aqueles que não conseguiram sair da 
área de inundação, é necessário organizar equipes de resgate, abrigos, entre outras ações relacionadas.
Essa lógica é a mesma para qualquer emergência ou desastre. Independentemente do que acon-
teceu, devemos organizar as ações de resposta, de forma ágil e coordenada, para garantir a vida e mini-
mizar danos e prejuízos, protegendo as pessoas, seus patrimônios e o meio ambiente. 
Essas ações envolvem o acionamento de órgãos públicos de resposta, a evacuação de pessoas e 
transferência delas para abrigos, e outras ações próprias de socorro (como retirar pessoas isoladas em 
áreas de risco, socorrer feridos, estabilizar estruturas danificadas, etc.).
87
Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Assistência
Por definição, as ações de assistência às vítimas são aquelas que 
têm por finalidade garantir a integridade física e restaurar as condições 
de vida digna das pessoas afetadas pelo desastre até o retorno da nor-
malidade, mediante a prestação de assistência e ajuda humanitária.
Os exemplos mais comuns de medidas de assistência incluem:
» Suprimento de alimentos e de água potável;» Oferta de vestuário, material de higiene pessoal e itens de acomodação;
» Suprimento de material de limpeza para o ambiente afetado;
» Fornecimento de material (lonas) para a cobertura das edificações danificadas;
» Recebimento, triagem e distribuição de itens de assistência humanitária;
» Apoio logístico às equipes empenhadas nas ações assistenciais;
» Oferta de serviços de transporte, comunicação, assistência farmacêutica, bem como ações de 
saúde, assistência psicossocial e psicológica;
» Manejo de cadáveres e restos mortais (mediante ações de identificação, conservação, sepulta-
mento e apoio aos familiares);
» Assistência e manejo de animais domésticos;
» Instalação de acampamentos e abrigos provisórios;
» Oferta de aluguel social temporário;
» Demais atividades logísticas e assistenciais até que se restabeleça a situação de normalidade.
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Da mesma forma que nas ações de socorro, identificada uma necessidade de assistência decorren-
te da ocorrência de algum tipo de desastre, cabe ao órgão municipal de Proteção e Defesa Civil mobilizar 
os recursos de resposta necessários. Para isso, faz-se necessária a convocação pessoal dos órgãos go-
vernamentais responsáveis, ou ainda, aqueles órgãos acordados nos planos de contingência, para atua-
rem de forma coordenada e integrada, durante todo o período de crise.
Ainda, é importante que todas as ações de resposta (socorro, 
assistência e restabelecimento) sejam desenvolvidas de forma 
planejada, complementar e conjunta.
Veja que esse trabalho de mobilização, é na verdade, o ato de reunir as agências e pessoas pre-
paradas para responder as demandas causadas por um desastre. Esse processo de mobilização de 
recursos humanos e materiais exige um sistema de logística organizado para que as tarefas possam ser 
realizadas de forma rápida, eficiente e eficaz. 
Percebe-se aí que a boa gestão do socorro e da assistência, incluindo ações de ajuda humanitária, 
mediante a aplicação de técnicas de logística, baseia-se em antecipar e identificar os problemas à medida 
que eles surgem, e prover suprimentos específicos nos momentos adequados e nos lugares em que eles 
são mais necessários. 
Isso exige que a DC atue como uma espécie de organismo articulador. Para isso, inicialmente é 
necessário identificar, com o apoio dos demais órgãos de resposta mobilizados, necessidades adicio-
nais em termos de recursos operacionais e logísticos, de parte de cada um dos órgãos governamentais 
envolvidos, para o adequado atendimento das demandas decorrentes do desastre. Esse trabalho exige 
a atualização das informações relacionadas aos recursos mobilizados e disponíveis para fins de registro, 
controle e planificação das ações subsequentes.
De forma geral, a Defesa Civil não atua diretamente efetuando ações de socorro e assistência, 
mas é ela quem ajuda no processo de articulação, mobilização e operacionalização dos órgãos 
de resposta por meio do acionamento de planos de chamada, levantamento de danos e 
prejuízos e consolidação de relatórios, repasse de kits de assistência, entre outras ações.
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Restabelecimento
As ações de restabelecimento têm por finalidade garantir o fun-
cionamento de serviços considerados essenciais, mediante o restabe-
lecimento emergencial das condições de mobilidade, saúde, sanea-
mento, habitação, geração e distribuição de energia e comunicações 
de uma determinada área afetado por desastres. 
Os exemplos mais comuns de medidas de restabelecimento de serviços essenciais incluem: 
» Restabelecimento do fornecimento de água potável;
» Restabelecimento do fornecimento de energia elétrica e de comunicações;
» Restabelecimento dos serviços de saúde e segurança pública;
» Desobstrução e o restabelecimento das rotas de acesso e da trafegabilidade aos estabeleci-
mentos de abrigamento, saúde, educação, compras básicas, entre outros;
» Desmontagem de edificações com estruturas comprometidas;
» Remoção de escombros em geral;
» Estruturação de saneamento básico de caráter emergencial;
» Construção de acessos públicos alternativos ou provisórios como alternativa a trechos interrompidos;
» Recuperação emergencial de acessos públicos e obras de artes danificadas e/ou destruídas;
» Tratamento emergencial e destinação de resíduos sólidos;
» Limpeza e descontaminação de edificações e instalações afetadas pelos desastres;
» Limpeza e desinfestação de ambientes comprometidos pelos desastres;
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
» Enterro de animais em locais adequados, segundo normas da zoonose;
» Ações de vigilância sanitária, epidemiológica e ambiental;
» Realização de vistorias e emissão de laudos e pareceres técnicos;
» Organização de mutirões para a recuperação de unidades habitacionais;
» E todas as demais ações para a proteção de grupos populacionais vulneráveis e regularização 
dos serviços essenciais comprometidos.
Neste ponto, vale uma observação importante. Veja que há uma diferenciação entre ações de res-
tabelecimento e ações de reconstrução:
Ações de restabelecimento
Caráter provisório e visam apenas garantir 
emergencialmente o funcionamento de 
serviços essenciais interrompidos. Devido 
ao caráter de urgência, são obras mais 
simples, de execução rápida, que não 
exigem projeto executivo, e, normalmente 
possuem baixo custo global. 
Ações de reconstrução
Caráter permanente, com objetivo 
do retorno do cenário destruído à 
normalidade. As obras de reconstrução 
necessitam de projetos completos, além 
de orçamento detalhado, mesmo que a 
contratação tenha a licitação dispensada.
De acordo com o Decreto nº 11.219, de 05 de outubro de 2022, existe a possibilidade de solicitação 
direta de recursos federais, tanto pelos Municípios como pelos Estados e o Distrito Federal, para apoio às 
ações de resposta, compreendendo exclusivamente: 
» Ações de socorro e de assistência à população atingida pelo desastre; e 
» Ações de restabelecimento na área atingida pelo desastre (Ver art. 9º do Decreto). 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/decreto/D11219.htm
91
Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Mas não se enquadram como ações de resposta da Sedec: 
» Ações que não possuam relação direta com o desastre; 
» Aquisição de materiais destinados exclusivamente à composição e à estruturação de órgãos e 
entidades públicas e privadas; e 
» Outras ações estabelecidas em ato do Ministro de Estado do Desenvolvimento Regional.
Essas solicitações devem ser motivadas e comprovadas pelo ente municipal ou estadual, ficando o 
ente recebedor responsável pela apresentação dos documentos e informações necessárias para análise 
do reconhecimento federal da situação de anormalidade. 
Cabe destacar ainda que constatadas, a qualquer tempo, a presença de vícios nos documentos 
apresentados, a inexistência da situação de emergência ou do estado de calamidade pública declara-
dos ou a inexecução do objeto, o ato administrativo que tenha autorizado a realização da transferência 
obrigatória perderá seus efeitos, ficando o ente beneficiário obrigado a devolver os valores repassados 
devidamente atualizados.
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Planejamento e Operacionalização
Agora que aprendemos os conceitos acerca das ações que envolvem a fase de resposta (socorro, 
assistência e restabelecimento), vamos estudar como o processo pode ser aplicado na prática, conside-
rando as diferentes realidades dos municípios brasileiros.
O Sistema de Comando em Operações (SCO),é uma metodologia de trabalho para orientar as 
ações de resposta, que foi construído a partir de uma série de características gerenciais baseadas em 
boas práticas e serve como uma excelente ferramenta de gestão de multiagências, caso outra forma de 
gestão não esteja sendo utilizada pelo ente atingido pelo desastre.
O SCO é estruturado num modelo padronizado e hierarquizado para responder a situações críticas, 
que quando da ocorrência de um evento, nos momentos de crises há pouca informação, mas muita ur-
gência no tempo para a tomada de decisão. Logo, é preciso que alguém assuma o comando de imediato, 
reúna as informações, estabeleça um plano inicial para a solução do problema, e inicie as operações de 
socorro na prática, garantindo a integração dos recursos disponíveis e o melhor emprego dos mesmos.
Atualmente o SCO reúne 14 características gerenciais que devem ser seguidas para um melhor 
trabalho de resposta que exigem um maior controle da situação. 
Para saber mais sobre o SCO, acesse o material complementar: Sistema de Comando em 
Operações (SCO).
Saiba mais
Apesar da estrutura bem estabelecida e consolidada do SCO, muitos municípios apresentam difi-
culdade na sua aplicação, principalmente pelo fato da metodologia exigir um preparo prévio e uma gran-
de quantidade de atores para aplicação das ações definidas.
Identificando essa dificuldade, os municípios da região da Grande Florianópolis, em Santa Catarina, 
fizeram um acordo de cooperação mútua, por meio do qual foi firmado o Plano Regional de Ajuda Mútua 
de Defesa Civil, o Pramdec. Por meio dele, os municípios envolvidos regularam:
https://drive.google.com/file/d/1DBkr2EC0lQ-VcajpJBRT8NQvXwRQybUq/view?usp=drive_link
https://drive.google.com/file/d/1DBkr2EC0lQ-VcajpJBRT8NQvXwRQybUq/view?usp=drive_link
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
As ações de solicitação, mobilização, operações e desmobilização, quando o município integrante 
do Pramdec estiver em situação de necessidade especial/impactado e com a sua capacidade 
comprometida para execução das ações de resposta”.
Para isso, foram definidos os procedimentos de acionamento e solicitação do mecanismo de ajuda 
mútua entre os municípios integrantes, assim como os mecanismos de mobilização e desmobilização dos 
recursos existentes.
Considerando o processo de mobilização e aplicação das ações de resposta, definiu-se o procedi-
mento simplificado na impossibilidade de operar com o SCO.
O modelo desenvolvido foi aplicado nos municípios de Águas Mornas, Anitápolis, Rancho Queima-
do e Santo Amaro. Apesar de ser simplificado, seu êxito exige experiência prática dos envolvidos para que 
as ações adotadas sejam efetivas. Todavia, seu funcionamento se apresentou muito eficaz para cidades 
de baixa organização gerencial, visto que seu principal resultado é justamente a organização dos proces-
sos municipais para atendimento da situação de emergência. 
Apesar do exemplo prático apresentado, sabemos que é fundamental que existam planos de con-
tingência previamente elaborados, aceitos e atualizados (que indicam quem são os responsáveis pelas 
diversas atribuições em cada órgão, ou seja, quem faz o que após a ocorrência de um desastre) e também 
que as pessoas que moram nas áreas de riscos estejam bem orientadas e treinadas para saber como agir 
diante dos desastres.
Entretanto, essas medidas exigem uma estrutura organizacional e um planejamento que muitos 
municípios não têm. Por isso, com base na experiência obtida por meio do Pramdec em Santa Catarina e 
sabendo das demandas que surgem em situações de emergência, apresenta-se, a seguir, uma sugestão 
de um modelo simplificado de planejamento e organização para as ações de resposta.
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Operacionalização das ações de resposta
Antes de iniciarmos o estudo deste tópico, assista a videoaula a seguir para visualizar, por meio de 
exemplos práticos, a construção e operacionalização das características básicas no processo de resposta 
a um desastre.
Videoaula 07: Gerenciamento de Desastres: Aspectos essenciais e aprendizado prático
A proposta apresentada a seguir representa uma orientação e, principalmente, uma ferramenta de 
suporte para os municípios que precisam de apoio na operacionalização das ações de resposta dado a 
falta de outros procedimentos gerenciais e operacionais pré-estabelecidos.
Ressalta-se que o processo não representa etapas sequenciais, mas sim que ocorrem paralelamente 
para estruturação de todas as ações de resposta a serem realizadas para o enfrentamento a um desastre. 
É importante reforçar que o processo apresenta um modelo genérico, e deve ser adaptado à re-
alidade e às especificidades de cada município, região e tipo de emergência para o qual será aplicado.
De modo resumido, o fluxograma a seguir apresenta um resumo das principais ações a serem ado-
tadas considerando as fases de mobilização inicial, ações emergenciais e a fase de pós-ação, quando o 
município não se encontra mais em situação de emergência. E, em seguida, as ações e objetivos a serem 
operacionalizados em cada uma delas.
https://youtu.be/oXTie_ORqZg?si=RqGrwudPSXXOu1m_
95
Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Com isso posto, vamos iniciar o estudo do processo sugerido.
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Alerta e Acionamento
Inicialmente, cabe ressaltar que as ações de mobilização e resposta ao desastre iniciam no mo-
mento antes de sua ocorrência, quando os órgãos de P&DC recebem os alertas e alarmes do sistema 
de monitoramento, conforme vista no módulo anterior. As ações apresentadas a seguir já representam a 
resposta ao desastre, e ocorrem durante o período de emergência.
MOBILIZAÇÃO INICIAL
A fase de mobilização inicial representa as ações a serem tomadas nas primeiras horas após a 
ocorrência do desastre, e que precisam ser estabelecidas para que as demais ações sejam realizadas de 
forma coordenada, planejada e eficaz.
Instalação do posto de comando
A ação inicial para o enfrentamento ao desastre é a instalação do posto de comando, que deve ser 
realizada pela primeira equipe que chega ao local. 
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Essa equipe deve assumir o comando da operação e instalar um Posto de Comando (PC) e uma 
área de estacionamento. Vale ressaltar que, para emergências menores, é melhor que o PC seja localiza-
do próximo ao local da emergência para facilitar os trabalhos das equipes de resposta que atuarão con-
juntamente. Já em emergências maiores, que envolvem por exemplo uma inundação em vários bairros de 
um município, o PC pode ser acionado junto a própria Prefeitura ou outra instalação adequada.
Definição dos responsáveis
Ao longo desse processo deverão ser definidos os principais responsáveis pelas ações que serão 
desenvolvidas durante a resposta ao evento. As atribuições a serem definidas são:
1. Coordenador(a) de Operações: Comanda toda a operação de resposta ao desastre; deter-
mina prioridades, recepciona as informações, toma decisões em conjunto com o prefeito.
2. Coordenador(a) de Situação: Responsável por acompanhar a situação do desastre nas regi-
ões afetadas, quantificando os danos e prejuízos e identificando as necessidades prioritárias, 
como a busca e socorro aos atingidos, necessidade de decretação de SE ou ECP, dentre 
outras informações.
3. Coordenador(a) de Recursos: Controla a alocação dos recursos conforme a ordem de prioridade 
de ações, entrando em contato com as pessoas responsáveis para mobilização de cada recurso.
4. Coordenador(a) de Processos:Organiza todos os procedimentos burocráticos e legais que 
envolvem as ações e consequências decorrentes do desastre, como decretação de SE ou 
ECP, licitações, solicitação de recursos, entre outros processos. Além disso, é responsável por 
organizar e implementar a Avaliação Pós-Ação da atuação de resposta ao desastre, com o 
objetivo de identificar lacunas e as ações que foram e que não foram efetivas, promovendo 
melhorias para o processo de Gerenciamento de Desastres no município.
5. Coordenador(a) de Assistência: Organiza e planeja todas as ações humanitárias, desde o aten-
dimento aos feridos, organização de abrigos, encaminhamento de aluguel social, cadastramen-
to da população atingida, acompanhando todo o processo até o retorno das famílias para casa.
6. Coordenador(a) de Comunicação: Responsável por todo o processo de comunicação impres-
cindível para a resposta ao desastre, tanto interna como externa. Organiza os canais de comu-
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
nicação tanto com a equipe que está mobilizada para resposta ao desastre como com a popu-
lação atingida, assim como organiza e repassa as informações demandadas pela imprensa.
Dependendo da estrutura organizacional do município, as funções a serem desenvolvidas podem 
ser cumulativas, sendo uma mesma pessoa responsável por mais de uma coordenação. No entanto, é 
necessário que todos os envolvidos com as ações de resposta saibam com quem entrar em contato em 
cada uma das coordenadorias.
Elaboração do Plano de Ação
A elaboração e divulgação de um plano de ação específico, que não precisa ser de forma escrita, 
permite com que todos saibam seu papel ao longo de todo o período de resposta ao desastre. 
Considerando as urgências das ações a serem desenvolvidas, sugere-se a seguinte hierarquização 
de objetivos, de forma a priorizar a articulação de recursos e esforços, da seguinte forma: 
» Socorro e proteção dos atingidos; 
» Estabilização dos serviços essenciais e controle da situação crítica; 
» Preservação das propriedades e do meio.
Avaliação da Situação
Quem assumir a função de Coordenador(a) de Situação deve iniciar imediatamente o levantamen-
to dos danos e impactos ocasionados pelo desastre. Dessa forma será possível planejar as ações emer-
genciais e fazer com que elas sejam iniciadas da forma mais rápida possível. 
Após analisada a situação do desastre, caso seja identificada a necessidade, deverá ser iniciado o 
processo de decretação de situação de emergência ou estado de calamidade pública, ação realizada 
pelo(a) Coordenador(a) de Processos.
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Levantamento dos recursos
O(a) Coordenador(a) de Recursos deverá iniciar o levantamento de todos os recursos disponíveis 
para atuação de enfrentamento ao desastre, caso esse material já não esteja organizado para o município. 
Para isso, alguns itens básicos devem ser considerados, como, por exemplo: 
» Órgão de P&DC municipal ativo e estabelecido legalmente;
» Instalações de suporte e apoio (tais como: abrigos, infraestrutura de transporte, saúde, assistên-
cia, segurança pública etc.);
» Núcleos comunitários de P&DC ativos;
» Rotas de fuga nos locais atingidos;
» Fundos financeiros e recursos (humanos, materiais e tecnológicos) disponíveis para o enfrenta-
mento de desastres;
» Centros de suprimentos e logística humanitária.
AÇÕES EMERGENCIAIS
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Conforme vimos na unidade anterior, as ações emergenciais podem ser divididas entre socorro, 
assistência e restabelecimento. No entanto, na prática elas ocorrem de forma simultânea e sem necessi-
dade de definir qual tipo é, mas sim de organizar em ordem prioritária. 
Tendo em mente a máxima de salvar vidas, podemos organizar as ações emergenciais na sequên-
cia apresentada a seguir:
» Busca por feridos e mortos;
» Atendimento aos feridos;
» Acolhimento das famílias;
» Desobstrução dos acessos essenciais;
» Restabelecimento dos serviços essenciais;
» Retorno das famílias para casa.
Para a implementação dessas ações, é necessário que o(a) Coordenador(a) de Operações defina 
as prioridades conforme a avaliação de danos realizada anteriormente e que o(a) Coordenador(a) de Re-
cursos acione e mobilize os responsáveis para execução das ações.
O(a) Coordenador(a) de Comunicação fica responsável tanto pela comunicação externa, principal-
mente com a população atingida, mas também com a imprensa, assim como pela comunicação interna, 
auxiliando o(a) Coordenador(a) de Recursos sempre que houver dificuldades com o contato com os res-
ponsáveis por cada ação que está sendo executada.
Busca por feridos e mortos
Devido à urgência de início das ações, paralelo ao processo de definição dos coordenadores e de 
instalação o posto de comando, é necessário as ações de busca por feridos e mortos, função realizada 
pelo Corpo de Bombeiros.
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Atendimento aos feridos
O atendimento aos feridos deverá ser organizado para ocorrer nos pontos de apoio mais próximos, 
como os hospitais locais. Caso não exista, é necessário instalar um posto de atendimento próximo à região 
de ocorrência do desastre, mas em um local seguro. Os Coordenadores de Recursos e de Operações 
devem trabalhar em conjunto para definir os melhores caminhos a serem tomados para o atendimento 
aos feridos.
Acolhimento das famílias
O acolhimento dos atingidos pode envolver o cadastramento da população desabrigada ou desalo-
jada, a instalação e gerenciamento de abrigos, o encaminhamento de aluguel social e a distribuição de kits 
de higiene, limpeza e suprimentos, como alimentos e roupas. Essas ações devem ser desenvolvidas pela 
assistência social do município, com a orientação e acompanhamento do(a) Coordenador(a) de Assistência.
Desobstrução dos acessos essenciais
A desobstrução dos acessos essenciais envolve tanto a retirada de escombros das vias como a 
reconstrução de pontes e vias danificadas, de forma a permitir o acesso, principalmente, das equipes de 
resgate aos pontos atingidos.
Restabelecimento dos serviços essenciais
O restabelecimento dos serviços essenciais envolve a distribuição de água, luz, desobstrução ou re-
construção de acessos, entre outros. Para essa atividade, são, comumente, desenvolvidas obras de caráter 
provisório para que, com muita rapidez, a população atingida consiga retomar suas atividades cotidianas.
Encaminhamento final dos desabrigados/desalojados
O processo de retorno dos atingidos para suas casas pode ocorrer rapidamente, após o restabele-
cimento dos serviços essenciais e desobstrução dos acessos. No entanto, para alguns casos, principal-
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Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
mente quando as habitações são danificadas ou destruídas, o processo pode ser mais longo, exigindo 
com que seja definida uma moradia provisória, ação que pode ocorrer por meio do aluguel social. O tem-
po do aluguel social deverá dar espaço para que essas pessoas possam restabelecer suas moradias ou 
encontrar uma nova habitação. Todo esse processo precisa ser acompanhado pela Assistência Social do 
município ou, caso seja necessário, pelo estado.
PÓS-AÇÃO
Desmobilização
O processo de desmobilização das equipes envolvidas deverá acontecer conforme a necessidade 
de atuação de cada uma delas. As equipes mobilizadas apenas deverão sair do estado de alerta após o co-
mando de desmobilização das mesmas, mesmo que permaneçam sem atuar efetivamente no processo. 
A desmobilização deverá ser definida em conjunto pelos(as) Coordenadores de Operações,118
Referências ...............................................................................125
Olá, seja bem-vindo(a) ao curso de Conceitos e Práticas para o Gerenciamento 
de Desastres no Âmbito Municipal. Antes de iniciar seu estudo sobre o tema, veja, 
a seguir, os objetivos do curso, para quem essa capacitação é destinada e como 
ela está estruturada. Boa leitura!
Apresentação
Joédson Alves, Agência Brasil
10
Apresentação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Apresentação 
O que se espera
 
 Desenvolver competências para o aperfeiçoamento das práticas dos agentes de Proteção e De-
fesa Civil, especialmente no tocante a sensibilização, mobilização e emprego de lideranças, com vistas ao 
Gerenciamento de Desastres que desencadeiam impactos no ambiente urbano municipal.
Capacitar as lideranças envolvidas no gerenciamento de desastres para responder de forma ade-
quada e proteger da forma mais eficiente, reduzindo os impactos humanos e econômicos, que atingem, 
principalmente, as populações mais vulneráveis.
Para quem será
 
Essa capacitação destina-se a:
» Agentes municipais de Proteção e Defesa Civil;
» Atores envolvidos no Gerenciamento de Desastres, principalmente representantes do Poder Pú-
blico que atuam no âmbito municipal;
» Demais interessados na temática de Gerenciamento de Desastres. 
Como o curso está dividido?
 
 Neste curso, serão abordados os conhecimentos necessários para que os agentes municipais 
desenvolvam capacidades de gerenciar desastres, em articulação com demais atores de governo, setor 
privado e sociedade civil. 
Para entendermos o objetivo principal do curso e os temas que serão tratados ao longo de seus 
módulos, vamos conhecer a trilha do conhecimento da capacitação e os principais assuntos abordados.
11
Apresentação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
JORNADA DO ALUNO
Módulo 4. Resposta 
e as Ações Emergenciais
» 1. Ações Emergenciais 
 de Resposta
» 2. Planejamento 
 e Operacionalização
Módulo 5. Plano de Recuperação
» 1. Fase de Recuperação
» 2. Recuperação Pós-Desastre
Conceitos e Práticas para o Gerenciamento 
de Desastres no Âmbito Municipal
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Módulo 2. Preparação: 
Articulação e Planejamento
» 1. Articulação
» 2. Planejamento
Módulo 3. Preparação: 
do Monitoramento ao Alarme
» 1. Monitoramento
» 2. Alerta e Alarme
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus Impactos no Brasil
» 1. Introdução ao Gerenciamento de Desastres
12
Apresentação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Nesse sentido, esta capacitação está estruturada em cinco módulos: 
» No 1º módulo você irá estudar as características dos desastres de origem natural mais frequen-
tes no Brasil, buscando entender seus impactos, principalmente, nas populações mais vulnerá-
veis. Ainda, irá compreender o histórico de construção das ações e do ciclo de Gerenciamento 
de Desastres (GD) no Brasil e internacionalmente, principalmente em relação aos desastres de 
maior impacto no ambiente urbano. Por fim, você entenderá o processo de construção e con-
solidação das ações que integram o modelo padrão de GD adotado pela Política Nacional de 
Proteção e Defesa Civil (PNPDEC). 
» Já no 2º módulo você conhecerá a importância do papel de articulador da Defesa Civil Municipal 
relacionado às ações de GD. Também, serão apresentadas algumas ferramentas que podem e 
devem ser utilizadas como apoio para o GD no município, assim como a operacionalização e 
capacitação delas para a comunidade e agentes de Proteção e Defesa Civil (P&DC). 
» No 3º módulo você continuará estudando ações de preparação, mas agora com foco nas ati-
vidades de previsão, monitoramento e emissão de avisos e alertas, bem como, o acionamento 
de alarmes, em casos de riscos de desastres, buscando melhor compreender como as coorde-
nadorias municipais de P&DC devem organizar-se antecipadamente e de forma articulada, para 
garantir o bom funcionamento dessas atividades. 
» No 4º módulo, vamos conhecer as ações de resposta aos desastres, ou seja, como as coordenado-
rias municipais de P&DC devem agir para garantir a mobilização e o emprego dos diferentes orga-
nismos públicos de resposta e seus recursos, de forma eficiente e articulada, nas ações de socorro, 
assistência e restabelecimento de serviços essenciais, diante de desastres e eventos extremos. 
» E por fim, no 5º módulo, você entenderá os passos iniciais para o início do planejamento da fase 
de recuperação, e como as ações de Redução de Risco de Desastres (RRD) devem ser conside-
radas ao longo de todo esse processo.
Agora que você já sabe o que irá estudar neste curso, siga para as próximas páginas. Boa leitura!
Módulo 1
Rafa Neddermeyer, Agência Brasil
O Gerenciamento de Desastres e seus Impactos no Brasil
Unidade 1. Introdução ao Gerenciamento de Desastres
» Tópico 1. Os desastres e seus impactos no nível local
» Tópico 2. O Gerenciamento de Desastres
14
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
O Gerenciamento de Desastres 
e seus impactos no Brasil
Para começarmos o curso é necessário entender a forma como os diversos tipos de desastres im-
pactam os municípios, de forma que seja possível criar políticas públicas e estratégias de Gerenciamento 
dos Desastres (GD) adequadas para cada evento. Em seguida, veremos sobre o processo de construção 
e consolidação do GD, com base no histórico nacional e internacional. Ainda, é necessário compreender 
as principais ações adotadas no Brasil, principalmente relacionadas aos desastres súbitos.
Introdução ao Gerenciamento de Desastres
Uma perturbação grave do funcionamento de uma comunidade ou de uma sociedade, em 
qualquer escala, devido a eventos perigosos que interagem com condições de exposição, 
vulnerabilidade e capacidade, levando a um ou mais dos seguintes: perdas e impactos humanos, 
materiais, econômicos e ambientais”. (UNDRR, 2017)
A Classificação e Codificação Brasileira de Desastres (Cobrade) divide os desastres de origem natu-
ral em cinco grandes grupos. No entanto, observando a realidade brasileira, os movimentos de massa (de-
finidos como geológico) e as chuvas intensas (definido como meteorológico) têm como agente deflagra-
dor o excesso de chuvas. Dessa forma, para a análise desenvolvida nessa capacitação, iremos considerar 
as ocorrências registradas e classificadas entre três principais grupos, conforme apresentado a seguir: 
Os desastres e seus impactos no nível local
Segundo o Escritório das Nações Unidas para Redução de Risco de Desastres (UNDRR), um desastre é: 
15
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
1. Grupo Hidrológico:
eventos desencadeados 
pelo excesso de chuva, 
como as inundações, 
alagamentos, enxurradas e 
movimentos de massa.
2. Grupo Climatológico:
desastres desencadeados 
pela escassez de chuva 
ou temperaturas extremas, 
como a estiagem, seca, 
ondas de calor ou frio e 
incêndios.
3. Grupo Meteorológico:
eventos atmosféricos, 
como vendavais, 
ciclones e granizo.
Cada desastre desencadeia diferentes formas de impactos. Com o objetivo de compreender seus 
danos e prejuízos no âmbito local, analisaremos o histórico de cada grupo citado anteriormente e a forma 
como ele atinge os municípios. Para isso, vamos considerar a base de dados do Atlas Digital de Desas-
tres no Brasil, abrangendo o período de 1991 a 2022.
https://atlasdigital.mdr.gov.br/
https://atlasdigital.mdr.gov.br/
16
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Fonte: Baseado em Brasil (2023b).
 Para começar os estudos, veja, a seguir, a distribuiçãode Si-
tuação e de Recursos.
Avaliação Pós-Ação
A Avaliação Pós-Ação (APA) é uma prática da Gestão do Conhecimento que permite com que os 
envolvidos no gerenciamento da crise participem ativamente do processo de avaliação e contribuam com 
103
Módulo 4. Resposta e as ações emergenciais
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
suas experiências na identificação de boas práticas, lições aprendidas, pontos fortes e pontos a melhorar 
da atuação desenvolvida.
Para isso, é possível desenvolver diferentes tipos de análises. O(a) Coordenador(a) de Comunicação 
pode, durante a atuação, definir responsáveis por recolher informações sobre pontos positivos e negativos, 
identificando, em tempo real, processos a melhorar e aqueles que foram desenvolvidos com êxito. 
Esse tipo de análise consegue identificar, no momento de ocorrência, as lacunas a serem melhora-
das ao longo do gerenciamento da crise, permitindo, inclusive, que mudanças de gestão sejam aplicadas 
enquanto o processo ainda está em curso.
No entanto, como as informações são levantadas pela observação de terceiros, não é possível obter 
uma análise completa da operação. Com isso, indica-se também a aplicação de formulários após a atua-
ção, seguida da publicação do Relatório Avaliação Pós-Ação. Dessa forma, todos os envolvidos, com a sua 
própria experiência, colaboram indicando processos e ações exitosas e aquelas que precisam de melhorias.
Indica-se que o formulário desenvolvido passe por todas as etapas operacionalizadas ao longo das 
ações de resposta, podendo ser dividido em blocos, conforme sugerido no fluxograma aqui apresentado 
(mobilização inicial, ações emergenciais, pós-ação).
Planejamento das ações de recuperação
Com o fim do período de emergência e o restabelecimento dos serviços essenciais, inicia-se o pro-
cesso de planejamento das ações de recuperação. 
Agora que você já estudou sobre o processo de operacionalização proposto por meio deste curso, veja 
a videoaula a seguir para entender os 4 componentes básicos que devem permear toda a fase de resposta.
Em função de sua complexidade, o módulo seguinte deste curso irá tratar, com maiores detalhes, 
sobre as ações a serem desenvolvidas nesta etapa. Dessa forma, continue estudando o conteúdo para 
compreender melhor sobre o processo de planejamento das ações de recuperação.
Videoaula 08: Os 4 componentes do planejamento do Gerenciamento de Desastres
https://youtu.be/Lu8CPkVqCmg?si=GrZGJiItAxeF0L3S
Módulo 5
Cemaden, Divulgação
Plano de Recuperação
Unidade 1. Fase de recuperação
» Tópico 1. Levantamento das necessidades pós-desastre
» Tópico 2. Metodologia DaLa
Unidade 2. Recuperação Pós-Desastre
105
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Plano de Recuperação
Após a operacionalização das ações emergenciais de resposta, estudadas anteriormente, inicia-se 
a última etapa do ciclo de atuação da Proteção e Defesa Civil (P&DC) relacionada à ocorrência de um 
desastre: a recuperação. 
Para que essa seja efetiva e os impactos de um desastre futuro sejam mitigados, é fundamental 
que, durante a fase de resposta, as informações sejam estruturadas e as ações planejadas da forma mais 
completa e abrangente possível.
Neste módulo, aprenderemos como conceber um plano para recuperação pós-desastre, por meio do 
qual são planejadas as ações de recuperação em médio e longo prazo. O plano é uma boa prática observada 
internacionalmente, e deve ser elaborado simultaneamente ao término das ações emergenciais consideran-
do o conceito de “reconstruir melhor”. A seguir vamos aprofundar nosso conhecimento acerca desse tema.
Fase de Recuperação
De acordo com a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), incluída pela Lei nº 14.750 de 
12 de dezembro de 2023, a fase de recuperação consiste no:
Conjunto de ações de caráter definitivo tomadas após a ocorrência de acidente ou desastre, 
destinado a restaurar os ecossistemas, a reestabelecer o cenário destruído e as condições de 
vida da comunidade afetada, a impulsionar o desenvolvimento socioeconômico local, a recuperar 
as áreas degradadas e a evitar a reprodução das condições de vulnerabilidade, incluídas a 
reconstrução de unidades habitacionais e da infraestrutura pública e a recuperação dos serviços 
e das atividades econômicas, entre outras ações definidas pelos órgãos do Sinpdec.” (Brasil, 2023)
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Lei/L14750.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Lei/L14750.htm#art2
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Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Logo, observa-se que apesar de ser comumente associado apenas à reconstrução de infraestru-
turas e habitações afetadas, o que se reflete na maior parte dos recursos e esforços empregados, o 
processo de recuperação é mais amplo, e abrange também a busca por restaurar o bem-estar social e 
econômico das populações atingidas.
Neste sentido, destacam-se os esforços para reduzir fatores residuais de risco de desastres, os 
quais envolvem, por exemplo, programas de crédito para comércio e indústria afetados, acesso a re-
cursos de políticas públicas aplicáveis ao desastre ocorridos e melhorias na preparação para desastres 
futuros com características similares.
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
Das ações de suporte desenvolvidas, possivelmente 
a mais comum é a disponibilização do Saque 
Calamidade do Fundo de Garantia do Tempo de 
Serviço (FGTS). Esta é uma medida prevista na Lei nº 
8.036, de 11 de maio de 1990, incluída pela Lei nº 
10.878, de 8 de junho de 2004, que tem como objetivo 
atender às famílias atingidas mais vulneráveis, de forma 
que possam readquirir bens pessoais perdidos ou 
garantir o reestabelecimento de segurança e conforto.
Observa-se que o saque é regulamentado pelo 
Decreto nº 5.113, de 22 de junho de 2004, que 
preconiza a sua disponibilização a partir de situação 
de emergência ou estado de calamidade pública 
decretado por ente federativo em razão da ocorrência 
de um desastre natural*.
*Consideram-se desastres naturais: vendavais 
ou tempestades; vendavais muito intensos ou 
ciclones extratropicais; vendavais extremamente 
intensos, furacões, tufões ou ciclones tropicais; 
tornados e trombas d’água; precipitações de 
granizos; enchentes ou inundações graduais; 
enxurradas ou inundações bruscas; alagamentos; 
inundações litorâneas provocadas pela brusca 
invasão do mar e; desastre decorrente do 
rompimento ou colapso de barragens que 
ocasione movimento de massa, com danos a 
unidades residenciais. (BRASIL, 2004)
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8036consol.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8036consol.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5113.htm
107
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
A recuperação representa a fase de atuação que encerra do ciclo de atuação da P&DC em decor-
rência de um desastre. A razão pela qual interpreta-se as fases de atuação como um clico se dá pelo fato 
que, após um desastre, devemos analisar qual a origem dos danos e quais as principais vulnerabilidades 
associadas, de forma a realizar a avaliação de risco para que as ações de recuperação, principalmente as 
obras de reconstrução, sejam executadas de forma a prevenir e mitigar os riscos existentes.
Logo, mesmo que a prioridade inicial no gerenciamento do desastre resida nas ações emergenciais 
e no reestabelecimento dos serviços essenciais, é necessário garantir que os investimentos relacionados 
à reconstrução das infraestruturas, a continuidade de serviços públicos e privados, bem como a garantia 
de moradia seguras sejam planejados.
A figura abaixo ilustra que a recuperação pode se iniciar ainda durante a resposta, mas usualmente 
perdura por muitomais tempo e consome muito mais recursos financeiros. Assim sendo, o planejamento 
eficiente das ações e investimentos necessários é fundamental para que os objetivos de curto, médio e 
longo prazo sejam alcançados.
108
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
APLICAÇÃO DE RECURSOS AO LONGO DO TEMPO
Diante desse contexto, é importante entendermos como a prevenção aos desastres começou a 
ganhar força dentro da Proteção e Defesa Civil.
As ações de Redução de Risco de Desastres (RRD) tiveram como marco internacional o Plano de 
Ação de Yokohama, no ano de 1994. O Plano foi um resultado da percepção da necessidade de prevenir 
antes de responder à ocorrência de desastres, movimento que iniciou com a definição do ano 1990 como 
a Década Internacional para Redução dos Desastres Naturais (DIRD) por meio da Resolução 44/236 da 
Organização das Nações Unidas. 
Essas medidas foram tomadas após a década de 80, quando o mundo enfrentou sucessivos desas-
tres de alto impacto (é possível citar as inundações no Sudão e Bangladesh, tufões nas Filipinas, furacões 
na América Latina e no Caribe, infestações de gafanhotos na África, secas no Afeganistão e na Etiópia, 
entre outros eventos).
109
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Diante desse histórico, hoje reconhece-se a importância das ações de RRD dentro de todo o ciclo 
de atuação de P&DC. Com isso, entende-se que a fase de reconstrução precisa englobar e ser desen-
volvida pensando na prevenção de desastres, não somente na reconstrução das infraestruturas atingidas 
para o mesmo estado de vulnerabilidade anterior à ocorrência do desastre.
Segundo o Escritório da Nações Unidas para Redução do Risco de Desastres, o termo “Build Back 
Better” (BBB), ou, em português, Reconstruir Melhor, significa:
A utilização das fases de recuperação, reabilitação e reconstrução após uma catástrofe para 
aumentar a resiliência das nações e comunidades por meio da integração de medidas de redução 
do risco de catástrofes na restauração das infraestruturas físicas e dos sistemas sociais, e na 
revitalização dos meios de subsistência, das economias e do ambiente”. (UNDRR, 2017)
Aplicar o BBB no processo de reconstrução mostra-se como uma oportunidade de fortalecimento 
da resiliência das comunidades, criando estruturas e sistemas mais fortes, seguros e resilientes a desastres.
Para isso, algumas atividades devem ser consideradas (GFDRR, 2017):
» Desenvolvimento de códigos e regulamentos de construção para aumentar a resiliência das in-
fraestruturas que estão sendo reconstruídas, principalmente em comunidades mais vulneráveis;
» Aplicar regulamentos apropriados de ordenamento do território, que considerem o mapeamen-
to das áreas de risco; 
» Reconstruir ou construir infraestruturas de controle de risco, como barragens de contenção de 
cheias;
» Aplicar tecnologias atualizadas e que considerem o contexto e a necessidade da comunidade 
local; 
110
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
» Utilizar a recuperação como uma oportunidade para reconstruir infraestruturas de modo a atender as 
demandas comunitárias, como, por exemplo, reconstruir hospitais com um maior número de leitos.
Com isso, o desenvolvimento de um plano para recuperação pós-desastre torna-se essencial para 
o planejamento adequado da reconstrução das infraestruturas e comunidades atingidas. Vamos estudar, 
a seguir, quais as informações e o processo para o levantamento das informações necessárias para a 
elaboração do plano, que deve iniciar durante a fase de resposta ao desastre.
Levantamento das necessidades pós-desastre
A avaliação adequada das necessidades pós-desastre é fundamental para que o plano para recu-
peração pós-desastre seja elaborado adequadamente. Ou seja, é preciso entender quais são as priorida-
des para que os investimentos sejam planejados e executados de forma assertiva.
Atendidas as questões básicas relacionadas à saúde e segurança da população, deve-se avaliar os 
impactos de uma forma participativa e o mais abrangente possível, onde o agente de P&DC deve atuar 
como o articulador do processo, trabalhando conjuntamente com os demais atores representantes dos 
setores afetados pelo desastre, como educação, infraestrutura, saúde, entre outros.
As características do desastre e das áreas atingidas definem quais os setores são mais atingidos. Por exem-
plo, uma ressaca ao atingir uma cidade litorânea pode causar danos físicos às vias e moradias, porém, é possível 
que o maior impacto esteja relacionado às perdas econômicas relacionadas ao turismo e comércio local.
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
No dia 05 de novembro de 2023, as orlas das praias de Ipanema e Leblon, no Rio de Janeiro (RJ), 
foram afetadas por uma ressaca. Além dos prejuízos diretos em decorrência do impacto da água do mar 
relatados pelos comerciantes locais, os danos às vias e infraestruturas próximas causaram prejuízos indiretos às 
atividades de turismo e comércio.
https://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2023/11/07/ondas-gigantes-no-rio-vi-clientes-flutuando-e-tive-prejuizo-de-r-3-mil.htm
https://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2023/11/07/ondas-gigantes-no-rio-vi-clientes-flutuando-e-tive-prejuizo-de-r-3-mil.htm
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Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Neste ponto é importante notar que, considerando o papel de articulador para a recuperação, o ór-
gão de P&DC deve procurar informações junto aos setores potencialmente mais afetados, de forma que 
sejam entendidas as principais prioridades para o planejamento das ações.
A seguir é apresentada uma lista de setores a ser considerada na avaliação dos impactos de desas-
tres, segundo metodologias mais comumente adotadas internacionalmente. Cabe salientar que se trata 
de uma relação preliminar, que pode ser reduzida ou acrescida de outros setores conforme as caracte-
rísticas locais.
Para a elaboração de um plano para recuperação pós-desastre, não necessariamente demanda-
-se o levantamento de uma série de dados novos. O essencial é organizá-los em uma estrutura capaz 
de caracterizar o desastre da melhor forma possível de modo a, principalmente, servir de base para a 
priorização e planejamento das necessidades de recuperação. A exemplo disso, nota-se a relação dos 
setores citados anteriormente com os campos de registro de danos materiais e prejuízos econômicos do 
Formulário de Informações do Desastres (FIDE), expostos a seguir.
112
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
» Assistência médica, saúde pública e 
atendimento de emergências médicas
» Abastecimento de água potável
» Esgoto de águas pluviais e sistema de 
esgotos sanitários
» Sistema de limpeza urbana e de recolhi-
mento e destinação do lixo
» Sistema de desinfestação/desinfecção 
do habitat/controle de pragas e vetores
» Geração e distribuição de energia elétrica
» Telecomunicações
» Transportes locais, regionais e de longo 
curso
» Distribuição de combustíveis, especial-
mente os de uso doméstico
» Segurança pública
» Ensino
1. Prejuízos econômicos públicos:
113
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
2. Prejuízos econômicos privados:
3. Danos materiais:
» Agricultura
» Pecuária
» Indústria
» Unidades habitacionais
» Obras de infraestrutura pública
» Instalações públicas de saúde
» Comércio
» Serviços
» Instalações públicas de ensino
» Instalações públicas de uso comunitário 
» Instalações públicas prestadoras de ou-
tros serviços
É razoável concluir que o FIDE, usualmente, tem dificuldade em representar adequadamente quais 
são os danos e prejuízos, bem comoseus valores e quantitativos consolidados, principalmente para even-
tos de maior porte. Isso porque trata-se de um instrumento que retrata, de forma estática, a situação 
verificada logo após o desastre. Em muitos casos, ele resume uma “fotografia” dos primeiros dias pós-de-
sastre, pois habitualmente há a necessidade premente de decretar a situação de emergência e solicitar a 
homologação estadual e o reconhecimento federal. 
Todavia, as perdas econômicas evoluem ao longo do tempo, assim como o tempo necessário para 
o levantamento dos danos humanos e materiais tende a ser maior do que o disponível para a elabora-
ção do FIDE. Ao contrário, o plano de recuperação pode e deve ser atualizado ao longo do tempo, o que 
permite que as informações sobre o desastre sejam mais fidedignas e possam ser consultadas no futuro. 
Antes de seguir em frente, neste ponto é importante recapitular as definições e diferenças entre 
danos e prejuízos.
114
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Dano: destruição total ou parcial de infraestrutura e ativos físicos. Seu custo é 
estimado na substituição ou na reparação dos ativos, considerando os valores de 
mercado anteriores ao desastre. Os danos são quantificados primeiramente em 
termos físicos.
 
Prejuízo: referem-se a mudanças nos fluxos econômicos decorrentes do 
desastre, que usualmente continuam até a recuperação econômica total e 
a reconstrução, podendo perdurar vários anos. São estimados em valores 
monetários, obrigatoriamente. 
Os danos humanos e materiais, por serem quantificáveis, podem ser identificados mais facilmente. 
Os prejuízos econômicos, por sua vez, podem ser variados e dependem da natureza e da extensão do 
evento. Alguns dos tipos incluem:
» Interrupção de Atividades Comerciais: Desastres podem afetar o funcionamento de empresas 
e comércios, levando à perda de receita e produtividade.
» Danos à Infraestrutura: Bloqueios de estradas, pontes, redes de comunicação e outros ele-
mentos da infraestrutura podem interromper ou prejudicar o transporte de produtos, afetando a 
economia local e regional.
» Suspensão de Aulas: Recuperação de dias letivos de crianças sem acesso e pais que podem ter 
dificuldade em trabalhar para cuidar dos filhos.
» Danos a Estrutura de Saúde: Mobilização de instalações temporárias, transporte de feridos e 
enfermos.
» Impacto no Turismo: Em áreas onde o turismo é uma fonte importante de renda, desastres po-
dem levar à diminuição ou suspensão temporária da atividade turística.
» Perda de Empregos: Danos a empresas podem resultar na perda de empregos, afetando o sus-
tento de muitas famílias e a economia local.
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Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
» Aumento de Gastos Públicos: Há um aumento nos gastos do governo com respostas emergen-
ciais, assistência às vítimas e reconstrução.
» Redução de Investimentos: A percepção de risco pode levar à redução de investimentos na 
área afetada, impactando seu desenvolvimento econômico a longo prazo.
» Queda na Arrecadação de Impostos: Com a redução da atividade econômica, há também uma 
queda na arrecadação de impostos, o que pode afetar a capacidade do governo de fornecer 
serviços.
Ao iniciar o levantamento dos impactos e identificação das ações de recuperação necessárias, o 
agente de P&DC deve se aproximar aos órgãos setoriais envolvidos, consultando os Secretários Munici-
pais das diversas pastas para identificar os responsáveis pelas informações necessárias e acompanha-
mento da elaboração do plano de recuperação. É fundamental que os setores envolvidos validem e que o 
Prefeito Municipal aprove e determine a implementação das ações propostas, sob o risco de o plano não 
ter o suporte necessário, financeiro e humano, ao longo de sua implementação.
A forma como os dados são coletados pode ser adequada à realidade de cada município, porém, 
deve-se sempre buscar uma estrutura simples, adaptável a cada setor e de fácil compreensão. Segue um 
exemplo de um formulário para coleta de informações junto aos setores sociais de um município atingido 
por um vendaval.
116
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Metodologia DaLA
Em 2011 foram conduzidas no Brasil, com apoio do Banco Mundial, as primeiras avaliações de da-
nos e perdas econômicas associadas a desastres. A metodologia DaLA (Damage, Loss, and Needs Asses-
sment) foi aplicada ao desastre da Região Serrana do Rio de Janeiro, ocorrida em janeiro daquele ano, e 
também, a título de experiência, aos desastres do Vale do Itajaí (SC), ocorridos em 2008, e às enxurradas 
e deslizamentos em Alagoas e Pernambuco, no ano de 2010.
Os estudos referem-se a desastres de grande impacto, dentre os mais relevantes da história na-
cional, e revelam a importância de investigações mais aprofundadas e realizadas com mais tempo para 
representar adequadamente o cenário de impacto decorrente do desastre. 
117
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
As perdas econômicas estimadas para o evento da Região Serrana, por exemplo, foram de R$ 4,78 bi-
lhões (valores não corrigidos), em diversos setores avaliados. Nenhum outro levantamento apontou valores 
próximos, nem tão pouco outros documentos consolidaram dados tão amplos e atualizados sobre o evento.
Com o objetivo de quantificar os impactos dos grandes desastres, o Banco Mundial, em parceria 
com a Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina e o Caribe (UN-ECLAC - 
United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean, em inglês), auxiliou no 
aperfeiçoamento e simplificação da metodologia para avaliação de danos e perdas de desastres, 
desenvolvida inicialmente pela UN-ECLAC.
A metodologia DaLA (Damage, Loss, and Needs Assessment) pode ser utilizada de forma 
a identificar e determinar as necessidades pós-desastre, permitindo o planejamento de 
recuperação e o monitoramento e acompanhamento do progresso das ações desenvolvidas. 
Nesse sentido, ela apresenta duas aplicações principais:
Para metas de curto prazo: definir intervenções governamentais para as consequências 
imediatas da catástrofe, que visam diminuir o sofrimento das pessoas e iniciar a 
recuperação econômica.
Para metas de médio e longo prazo: definir as necessidades financeiras necessárias para 
alcançar a recuperação e reconstrução globais.
Para mais informações, acesse o site do GFDRR e pesquise as publicações sobre o tema.
Saiba mais
Apesar de tratarem de estudos mais complexos, a estrutura setorial adotada e tipos de danos e 
prejuízos observados podem servir de referência e serem adequados a escalas menores. Mesmo que 
em volumes diferentes, os tipos de danos costumam manter uma certa semelhança em desastres que 
atingem grandes ou pequenos municípios. A relevância de se realizar um registro deste tipo é o mesmo: 
demonstrar a relevância do desastre, principalmente por meio de números, e consolidar uma base 
confiável de informação para o planejamento da recuperação.
https://www.gfdrr.org/en
118
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Recuperação Pós-Desastre
Um plano para recuperação pós-desastre trata-se de um instrumento de planejamento de ações 
de recuperação, em médio e longo prazo, após a ocorrência de um desastre. Sua importância se dá, prin-
cipalmente, por três aspectos:
» Registro adequado do desastre: o documento indica as principais informações consolidadas 
sobre o desastre, incluindo os eventos causadores, os danos humanos e materiais, os impac-
tos econômicos e as áreas afetadas. Cabe aqui ressaltar que se trata de um documento mais 
fidedigno em relação ao FIDE, visto que enquanto este último retrata usualmente a realidade 
imediatados primeiros dias do desastre, e o plano apresenta dados atualizados ao longo das 
semanas que sucedem o desastre.
» Planejamento e monitoramento da recuperação: a partir dos impactos do desastre são iden-
tificadas as ações que devem ser tomadas e os responsáveis. Considerando que o processo 
de recuperação, principalmente no que tange as obras de reconstrução, pode se estender por 
anos, é fundamental que seja implementado um processo de monitoramento, de forma que as 
atividades planejadas não fiquem em segundo plano. Este procedimento trará, ainda, maior tran-
quilidade no momento de realizar a prestação de contas da aplicação dos recursos com origem 
federal e estadual, uma vez que as informações são atualizadas periodicamente. 
» Avaliação das lições aprendidas: permite compreender as causas e efeitos do desastre, bem 
como identificar as melhorias necessárias para que o risco seja mitigado, incluindo uma melhor 
preparação e reconstrução resiliente. Ainda, a avaliação pós ação permite reconhecer as lacu-
nas que ocorreram ao longo do processo de resposta ao desastre e planejar e aplicar melhorias 
para articulações futuras.
Apesar de que muito pode ser feito previamente à ocorrência de um desastre, como o Plano de 
Contingência (Plancon) e outros instrumentos que antecipem as prováveis ações de recuperação, é ex-
tremamente complexo antecipar com exatidão todas as consequências possíveis. 
Onde se dará o maior impacto, qual a sua intensidade, qual a população afetada, quais serão os se-
tores mais afetados e quais serão os danos, são variáveis que podem ser estimadas, mas provavelmente 
as previsões, mesmo que existam, demandarão ajustes à realidade pós-impacto.
119
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Existem algumas metodologias para o desenvolvimento de um plano para recuperação pós-de-
sastre. Algumas delas abrangem, inclusive, as etapas de avaliação de risco, estimativa dos impactos e 
planejamento de ações de prevenção. No entanto, apesar de ser extremamente importante as etapas de 
estudo e estimativa em relação aos riscos instaurados, esta unidade propõe o desenvolvimento de um 
planejamento para a recuperação com base em eventos que já ocorreram, ou seja, frente a um cenário 
no qual os impactos já estão concretizados.
Dificilmente irá existir uma solução ou método universal para levar adiante e com êxito proces-
sos de recuperação, mesmo existindo abordagens e estratégias bem consolidadas. Cada plano, projeto 
ou ação deve ser adaptado às realidades e necessidades locais em correspondência com os sistemas 
de desenvolvimento que as definem. Neste material serão utilizadas como referência a metodologia de 
elaboração do Disaster Recovery Framework (GFDRR, 2020), desenvolvida pelas Nações Unidas, Banco 
Mundial e União Europeia, e adaptada para a realidade local e legislação brasileira.
Ao desenvolver um plano para recuperação pós-desastre, busca-se impulsionar um processo que 
une todos os esforços do governo local, dos órgãos estaduais e federais, do setor privado, dos voluntários 
e da comunidade, com foco na reconstrução mais forte, mais rápida e mais inclusiva. 
O Plano ajuda a articular uma visão de recuperação, priorizar ações e fornecer orientações sobre 
fontes de financiamento, implementação e monitoramento da recuperação. Dependendo da escala de 
recuperação necessária, deve ser desenvolvido no prazo de até 3 meses após um desastre.
Fonte: Baseado em Post-Disaster Needs Assessment and Disaster Recovery Framework Training of Trainers, ITC (2017).
120
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Anteriormente, pontuou-se as principais razões para a elaboração do plano: registro adequado do 
desastre, planejamento e monitoramento da recuperação e avaliação das lições aprendidas. A seguir são 
listados quais os principais resultados da sua elaboração:
» Posicionamento da Administração e Política bem definida e comunicada para Recuperação;
» Planos de ações acordados entre todos os atores envolvidos;
» Definição das atividades e estimativa de prazos, custos e responsabilidades;
» Definição das prioridades para recuperação;
» Indicação das lições aprendidas e principais ações de redução de risco necessárias;
» Implementação de mecanismos para monitoramento, avaliação e atualização do plano de recu-
peração;
» Indicação das fontes de financiamento disponíveis;
» Informações que apoiem a busca por fontes de financiamento complementares.
Para alcançar estes resultados, o agente de Proteção e Defesa Civil deve articular as ações junto 
aos demais setores, já envolvidos no processo de levantamento de danos e das ações necessárias. A se-
guir, indica-se o processo a ser utilizado como guia para elaboração do plano de recuperação. As ações 
definidas devem ser adaptadas à realidade local e ao tipo de desastre ocorrido.
121
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Passo 1 – Ratificar os objetivos 
Inicialmente deve se definir quais os principais objetivos a serem alcançados e quais os principais 
locais e população beneficiada com a recuperação. Neste momento é fundamental a participação e o 
comprometimento do prefeito ou autoridade competente designada. Idealmente, o Plano deve ser regu-
lamentado por um ato administrativo municipal que suporte sua execução, como uma Portaria, de modo 
a definir os atos organizacionais e operacionais necessários.
122
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Este passo deve ser acompanhado por quem assumiu as Coordenadorias de Processos e de Ope-
rações ao longo da resposta ao desastre, de modo a garantir que haverá continuidade nas ações desen-
volvidas nessa fase.
Passo 2 – Definir as responsabilidades
As ações identificadas na etapa de levantamento dos impactos e necessidades pós desastre de-
vem ser designadas para os setores responsáveis dentro da estrutura do município. Também devem ser 
articuladas e registradas as ações que serão apoiadas pelo Estado e Governo Federal. Cabe lembrar que 
enquanto este arranjo institucional pode ser estabelecido pelo executivo municipal, as relações com as 
outras esferas são formalizadas através de convênios, planos de trabalho ou outros instrumentos, que 
dever estar devidamente identificados no Plano.
Passo 3 – Planejar as atividades
Neste momento as ações identificadas são revisadas e acordadas com os responsáveis, que pas-
sam a ser os responsáveis pelo seu detalhamento e controle dentro de cada instituição, incluindo prazos 
e revisão das estimativas de custo. Não é necessário que o plano tenha um detalhamento excessivo das 
atividades, pois trata-se de um instrumento que irá consolidar as informações do planejamento e execu-
ção das atividades sob responsabilidade de cada instituição envolvida.
Passo 4 – Identificar as fontes de financiamento
Deve-se identificar quais ações poderão ser executadas com recursos próprios, de forma que o 
munícipio possa ter esta previsão no orçamento plurianual. Para aquelas onde serão necessário recursos 
financeiros complementares do Estado ou Governo Federal, deve-se estabelecer os instrumentos ade-
quados, como os convênios para transferência do estado ou, por exemplo, Planos de Trabalho para obras 
de Reconstrução junto à Sedec.
Passo 5 – Registro das Lições Aprendidas
Como discutido no início deste módulo, a Recuperação é a fase final de um ciclo onde, além de 
restaurar a situação social e econômica anterior ao desastre, deve-se identificar quais as principais cau-
sas e efeitos dos impactos observados. Estas chamadas Lições Aprendidas podem estar, por exemplo, 
relacionadas à infraestrutura pública, ao indicar que uma ponte levada por uma enxurrada não era estru-
123
Módulo 5. Plano de RecuperaçãoConceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
turalmente adequada e que, ao ser reconstruída, seu projeto de estar compatível a uma nova condição de 
risco. Podem ainda, estar relacionadas a questões de governança e planejamento, indicando a necessida-
de de elaboração de um Plano de Contingência, uma vez que a Resposta poderia ter sido mais eficiente 
se os riscos, ações e responsabilidades tivessem sido identificados previamente.
Passo 6 – Estabelecer os mecanismos de monitoramento
Trata-se de uma etapa fundamental para que a recuperação seja efetiva. É natural esperar que con-
forme as ações diárias sejam retomadas e, até mesmo, novas situações emergenciais sejam defrontadas, 
o foco seja reduzido. Neste contexto, disciplinar um processo de acompanhamento pode garantir a conti-
nuidade das ações. Dentre os instrumentos de mais simples aplicação está o estabelecimento formal de 
um Grupo de Trabalho e o estabelecimento de reuniões periódicas (por exemplo, trimestralmente), onde 
os responsáveis devem apresentar a evolução das atividades planejadas e compartilhar os possíveis en-
traves ou dificuldades encontradas. Os resultados são registrados em Atas e vinculadas ao Plano, que 
pode ser também ser revisado sempre que necessário. Também existem alguns instrumentos específicos 
disponíveis já determinados, como os relatórios parciais de execução das obras de reconstrução, solicita-
dos pela Sedec através do S2ID. 
Passo 7 – Formalizar o plano
Com todas as etapas anteriores cumpridas, é necessário encontrar a melhor a maneira para con-
solidá-las em um instrumento que represente mais adequadamente o Plano. É inegável que a elabora-
ção de um documento deste tipo demanda tempo, que usualmente é escasso para o agente de P&DC. 
Todavia, a formalização em um documento, mesmo que um relatório simples, concretiza todo o esforço 
realizado no levantamento de dados e articulação, bem como torna-se uma fonte de informações impor-
tante para consultas futuras. Neste contexto, no qual não é possível desenvolver a documentação com 
recursos disponíveis dentro do órgão de P&DC, pode-se buscar apoio junto a instituições com mais ca-
pacidade para esse tipo de trabalho, como em outras secretarias municipais, universidades ou institutos 
locais e, até mesmo, o setor privado. A seguir é apresentada uma estrutura de tópicos para o Plano, a título 
de sugestão, que pode ser adotada:
» Apresentação e Objetivos.
» Descrição do Evento e Principais Impactos.
124
Módulo 5. Plano de Recuperação
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
» Arranjos Institucionais.
» Planos de Ação.
» Fonte de Financiamento.
» Mecanismos de Monitoramento.
Agora que você já estudou sobre o processo de planejamento das ações de recuperação, assista a 
videoaula a seguir para revisar de forma sintetizada o conteúdo abordado neste módulo.
Videoaula 09: Plano de Recuperação Pós Desastre: 
Atuação integrada para recuperação completa
https://youtu.be/-qCEZg20J5U?si=wbpGZvG_LJK9jhIt
REFERÊNCIAS
BRASIL. Decreto nº 10.593, de 24 de dezembro de 2020. Dispõe sobre a organização e o funcionamento 
do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil e do Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil e 
sobre o Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil e o Sistema Nacional de Informações sobre Desastres. 
Diário Oficial da União, Brasília, ed. 247, p. 10, 28 dez. 2020. Seção 1. [2020a]. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10593.htm. Acesso em: 11 de set de 2023.
BRASIL. Decreto nº 10.689, de 27 de abril de 2021. Institui o Grupo de Apoio a Desastres no âmbito do 
Ministério do Desenvolvimento Regional. Diário Oficial da União, Brasília, ed. 78, p. 6, 28 abr. 2021. Seção 
1. [2021a]. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.689-de-27-de-abril-
de-2021-316256826. Acesso em: 23 de out de 2023.
BRASIL. Decreto nº 11.219, de 05 de outubro de 2022. Regulamenta o art. 1º-A, o art. 3º, o art. 4º, o art. 5º 
e o art. 5º-A da Lei nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010, para dispor sobre as transferências obrigatórias 
de recursos financeiros da União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para a execução de 
ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e recuperação em áreas atingidas 
por desastres. Diário Oficial da União, Brasília, pág. nº 4, de 06 out. 2022. Disponível em: https://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/decreto/D11219.htm. Acesso em: 01 de nov de 2023.
BRASIL. Instrução Normativa nº 02, de 20 de dezembro de 2016. Estabelece procedimentos e critérios 
para a decretação de situação de emergência ou estado de calamidade pública pelos Municípios, 
Estados e pelo Distrito Federal, e para o reconhecimento federal das situações de anormalidade 
decretadas pelos entes federativos e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, n. 245, 
p. 60, 22 dez. 2016. Seção 1. Disponível em: https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/
Kujrw0TZC2Mb/content/id/24789597/do1-2016-12-22-instrucao-normativa-n-2-de-20-de-
dezembro-de-2016--24789506. Acesso em: 03 jun 2019.
BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - 
PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - Sinpdec e o Conselho Nacional de 
Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de 
desastres; e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2012. Disponível em: https://
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10593.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10593.htm
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.689-de-27-de-abril-de-2021-316256826
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.689-de-27-de-abril-de-2021-316256826
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/decreto/D11219.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/decreto/D11219.htm
https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/24789597/do1-2016-12-22-instrucao-normativa-n-2-de-20-de-dezembro-de-2016--24789506
https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/24789597/do1-2016-12-22-instrucao-normativa-n-2-de-20-de-dezembro-de-2016--24789506
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https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12608.htm
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12608.htm. Acesso em: 19 abr 2022.
BRASIL. Lei nº 14.750, de 12 de dezembro de 2023. Altera as Leis nºs 12.608, de 10 de abril de 2012, 
e 12.340, de 1º de dezembro de 2010, para aprimorar os instrumentos de prevenção de acidentes ou 
desastres e de recuperação de áreas por eles atingidas, as ações de monitoramento de riscos de 
acidentes ou desastres e a produção de alertas antecipados. Brasília, DF: Presidência da República, 
2023a. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Lei/L14750.
htm#art2. Acesso em: 14 dez 2023.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Regional. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. Guia 
prático de utilização de alertas do Governo Federal para ações de preparação para desastres. Projeto 
Fortalecimento da Cultura de Gestão de Riscos de Desastres no Brasil. 2 ed. Brasília: Ministério do 
Desenvolvimento Regional, 2021b. Disponível em: www.gov.br/mdr/pt-br/centrais-de-conteudo/
publicacoes/protecao-e-defesa-civil-sedec/copy_of_guiapraticodesastres.pdf. Acesso em: 21 fev. 2022.
BRASIL. Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional. Secretaria de Proteção e Defesa Civil. 
Universidade Federal de Santa Catarina. Centro de Estudos e Pesquisas em Engenharia e Defesa Civil. 
Atlas Digital de Desastres no Brasil. Brasília: MIDR,2023b.
BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. Departamento 
de Minimização de Desastres. Módulo de formação: Resposta: gestão de desastres, decretação e 
reconhecimento federal e gestão de recursos federais em proteção e defesa civil para resposta: livro 
base. Brasília: Ministério da Integração Nacional, 2017.
BRASIL. Portaria nº 2.216, de 4 de julho de 2023. Define procedimentos para o envio de alertas à 
população sobre a possibilidade de ocorrência de desastres, em articulação com os órgãos e entidades 
estaduais, distritais e municipais de proteção e defesa civil, e para utilização do sistema Interface de 
Divulgação de Alertas Públicos (IDAP). Diário Oficial da União, Brasília, 05 de julho de 2023, ed. 126, seção 
1, p. 62. [2023b]. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-2.216-de-4-de-
julho-de-2023-494170139. Acesso em: 14 mai. 2023.
BRASIL. Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990. Dispõe sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, 
e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 14 mai. 1990. Disponível em: https://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8036consol.htm. Acesso em: 23 de mar. de 2024.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12608.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Lei/L14750.htm#art2
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www.gov.br/mdr/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/protecao-e-defesa-civil-sedec/copy_of_guiapraticodesastres.pdf
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https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-2.216-de-4-de-julho-de-2023-494170139
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https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8036consol.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8036consol.htm
BRASIL. Decreto nº 5.113, de 22 de junho de 2004. Regulamenta o art. 20, inciso XVI, da Lei no 8.036, 
de 11 de maio de 1990, que dispõe sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, e dá outras 
providências. Diário Oficial da União, Brasília, 26 jun. 2004. Disponível em: https://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5113.htm. Acesso em: 23 de mar. de 2024.
CEPED/UFSC. Capacitação em Proteção e Defesa Civil. Curso 3: Gestão de Risco. 1 ed., 130 pp. 
Florianópolis, 2022.
Freitas, Carlos Machado de et al. GUIA DE PREPARAÇÃO E RESPOSTAS DO SETOR SAÚDE AOS DESASTRES. Rio 
de Janeiro: Ministério da Saúde; Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS); Fundação Oswaldo Cruz, 161 pp. 2018.
GFDRR (Global Facility for Disaster Reduction and Recovery). Building Back Better in Post-Disaster 
Recovery: Note 0. 2017.
GFDRR (Global Facility for Disaster Reduction and Recovery). Disaster Recovery Framework Guide: 
Revised version. Washington/USA: GFDRR, 2020. 106 p.
UNDRR (United Nations Office for Disaster Risk Reduction). Sendai Framework Terminology on Disaster 
Risk Reduction. 2017. Disponível em: https://www.undrr.org/terminology. Acesso em: 10 out 2023.
UNDP (United Nations Development Programme). The Sustainable Development Goals. 2018.
UNISDR. Como Construir Cidades Mais Resilientes: um guia para gestores públicos locais. Genebra: 
Escritório das Nações Unidas Para A Redução de Riscos de Desastres (UNISDR, em Inglês), 2012. 102 p. 
Disponível em: https://www.unisdr.org/files/26462_guiagestorespublicosweb.pdf. Acesso em: 31 
out. 2023.
UNISDR. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030. Genebra: United 
Nations Office for Disaster Risk Reduction, 2015. 37 p. https://www.unisdr.org/
files/43291_63575sendaiframeworkportunofficialf%5B1%5D.pdf.
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5113.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5113.htm
https://www.undrr.org/terminology
https://www.unisdr.org/files/26462_guiagestorespublicosweb.pdf
https://www.unisdr.org/files/43291_63575sendaiframeworkportunofficialf%5B1%5D.pdf
https://www.unisdr.org/files/43291_63575sendaiframeworkportunofficialf%5B1%5D.pdf
	Apresentação
	Módulo 1
	O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
	Introdução ao Gerenciamento de Desastres
	Os desastres e seus impactos no nível local
	O Gerenciamento de Desastres
	Módulo 2
	Preparação: Articulação e planejamento
	Articulação
	A Preparação
	O Órgão municipal de P&DC como articulador
	Planejamento
	Ferramentas de Planejamento
	Operacionalização e capacitação para atuação no desastre
	Módulo 3
	Preparação: do Monitoramento ao Alarme
	Monitoramento
	Conceitos iniciais
	A trilha do monitoramento ao alerta
	Alerta e alarme
	Alertas no nível local
	Alarmes e a mobilização
	Módulo 4
	Resposta e as ações emergenciais
	Ações Emergenciais de Resposta
	Socorro
	Assistência
	Restabelecimento
	Planejamento e operacionalização
	Operacionalização das ações de resposta
	Módulo 5
	Plano de Recuperação
	Fase de recuperação
	Levantamento das necessidades pós-desastre
	Metodologia DaLA
	Recuperação Pós-Desastre
	Referênciasdas ocorrências em cada região do país.
Climatológico Hidrológico Meteorológico Outros
10,8%
4,5%
70,3%
14,5%
Região Norte
9,1% 7,7%
46,2%
37,0%
Região Centro-Oeste
7,8% 3,0%
57,4%
31,7%
Região Sudeste
24,2%
0,9%
41,7%
33,1%
Região Sul
79,7%
18,5%
0,4% 1,5%
Região Nordeste
17
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Observando a imagem é possível perceber que apenas o Nordeste tem predominância dos desas-
tres climatológicos. O Norte apresenta a maior concentração de ocorrências hidrológicas, enquanto as 
regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul têm o valor de registros mais equilibrado entre esses dois grupos. 
Para o grupo meteorológico, a principal concentração de ocorrências está na região Sul do país. 
Compreendendo a distribuição dos eventos no Brasil, é necessário entender os tipos de impactos 
relacionados a cada desastre para que, a partir desse conhecimento, seja possível planejar as ações a 
serem desenvolvidas e os órgãos, instituições e atores a serem acionados no momento de resposta a 
cada um deles. 
Dessa forma, iremos analisar os impactos separando-os nas categorias de danos e prejuízos eco-
nômicos: 
Danos
“Resultado de perdas humanas, materiais ou 
ambientais infligidas às pessoas, comunidades, 
instituições, instalações e aos ecossistemas, 
como consequência de um desastre” (Brasil, 
2016). Dividido nas categorias de Danos 
Humanos, Materiais ou Ambientais.
Prejuízos econômicos
“Medida de perda relacionada com o valor 
econômico, social e patrimonial, de um 
determinado bem, em circunstâncias de 
desastre” (Brasil, 2016). Dividido entre os 
Prejuízos Públicos e os Privados.
Agora que estamos familiarizados com os principais conceitos relacionados ao tema, vamos come-
çar nossa análise observando cada grupo de desastres. 
18
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
OCORRÊNCIAS
AFETADOS DIRETOS
PREJUÍZOS ECONÔMICOS
DANOS MATERIAIS
50%
Climatológico
38%
Hidrológico
9%
Meteorológico
2%
Outros
Climatológico Hidrológico Meteorológico Outros
Fonte: Baseado em Brasil (2023).
Públicos Privados
80%55%
16%40%
4%
2% 1%
3%
5%85% 7% 3% 1%92% 5% 2%
19
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Afetados diretos: são aqueles que sofreram lesões, doenças ou outros efeitos 
sobre a saúde; que foram evacuados, deslocados, realocados ou sofreram 
danos diretos nos seus meios de subsistência e bens econômicos, físicos, sociais, 
culturais e ambientais (UNDRR,2017). 
 
Afetados indiretos: são as pessoas que sofreram consequências devido a 
perturbações ou mudanças na economia, infraestruturas críticas, serviços 
básicos, comércio ou trabalho, ou consequências sociais, de saúde e 
psicológicas (UNDRR, 2017). 
Conforme apresentado na imagem, o Grupo Climatológico é o que acumula a maior quantidade 
de ocorrências registradas, no entanto, seus impactos estão relacionados, basicamente, aos prejuízos 
econômicos.
Para o Grupo Hidrológico, apesar de apresentar valores significativos em todas as categorias, os 
principais impactos estão relacionados com as pessoas afetadas e com os danos materiais. 
Já o Grupo Meteorológico apresenta um equilíbrio nos valores, significando que, apesar de com-
preender menor quantidade de ocorrências, os desastres meteorológicos costumam causar impactos em 
todas as categorias.
Agora que analisamos a distribuição entre os grupos de desastres, vamos observar os impactos nos 
desastres de maior ocorrência no Brasil. A distribuição em cada categoria pode ser observada na figura a 
seguir.
Saiba mais
20
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
DISTRIBUIÇÃO DOS IMPACTOS
Fonte: Baseado em Brasil (2023b).
As principais ocorrências estão relacionadas aos eventos de Estiagem e Seca, Enxurradas, Inunda-
ções, Chuvas intensas e Vendavais e Ciclones. No entanto, é importante destacar o impacto dos eventos 
de movimentos de massa e dos alagamentos. 
Cabe ressaltar que os desastres de estiagem e seca têm seus impactos diretamente relacionados 
aos prejuízos privados, nos setores de agricultura e pecuária, e nos prejuízos públicos, na distribuição de 
água. Ainda, seu desenvolvimento ocorre de forma gradual, o que faz com que o gerenciamento desses 
eventos demande um planejamento a longo prazo e com o apoio do estado e da federação. 
Devido à frequência desses eventos no país, principalmente na região do Semiárido e, de forma 
menos intensa, no Sul, algumas ações de gerenciamento desse tipo de desastre já ocorrem de forma 
periódica no país. Conheça, a seguir, um pouco sobre alguns deles.
21
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Monitor 
de Secas
O Monitor de Secas 
acompanha, de forma 
regular e periódica, a 
situação da seca no Brasil. 
Seus resultados são 
divulgados mensalmente 
com indicadores que 
permitem análises tanto de 
curto prazo (últimos 3, 4 e 
6 meses) como de longo 
prazo (últimos 12, 18 e 24 
meses), possibilitando a 
visualização da evolução 
da seca.
Clique aqui para 
acessar o site.
Monitoramento de secas 
e impactos no Brasil
O Índice Integrado de 
Seca (IIS) combina alguns 
indicadores para realizar 
o monitoramento da seca 
no país. Os resultados são 
apresentados em duas 
escalas: 3 meses (IIS-3) 
e 6 meses (IIS-6), sendo 
a primeira indicada para 
análises relacionadas à 
agricultura e a segunda 
para a avaliação da 
condição de déficit hídrico. 
O IIS é disponibilizado 
pelo Cemaden/MCTI e 
os boletins podem ser 
acessados clicando aqui.
Operação 
carro-Pipa (OCP)
A Operação Carro-
Pipa (OCP) é uma ação 
emergencial do Governo 
Federal para levar água 
potável a comunidades 
preferencialmente 
rurais do Semiárido 
Brasileiro. A iniciativa 
é coordenada pelo 
Ministério da Integração 
e do Desenvolvimento 
Regional (MIDR) e envolve 
a participação do Exército 
Brasileiro.
Para mais informações, 
clique aqui.
Divulgação/MDRReproduçãoReprodução
AÇÕES DE GERENCIAMENTO
Veja a videoaula a seguir para aprofundar seu conhecimento acerca dos desastres que desenca-
deiam maiores impactos nas áreas urbanas e nas populações vulneráveis. Serão, portanto, analisados 
com destaque os desastres de enxurradas, inundações, chuvas intensas, vendavais e ciclones, granizo, 
alagamentos e movimentos de massa. 
https://monitordesecas.ana.gov.br/mapa
https://www.gov.br/cemaden/pt-br/assuntos/monitoramento/monitoramento-de-seca-para-o-brasil
https://www.gov.br/mdr/pt-br/acesso-a-informacao/perguntas-frequentes/perguntas-frequentes-defesa-civil/operacao-carro-pipa-federal-ocp
22
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Conhecendo os impactos dos desastres, principalmente em relação às populações vulneráveis, é 
importante também compreender as características mais comuns do desenvolvimento urbano que re-
sultam na instauração do risco e na ocorrência de eventos catastróficos. O guia “Como construir cidades 
mais resilientes” desenvolvido pelo Escritório das Nações Unidas para a Redução de Riscos de Desastres 
(UNDRR, em inglês) apresenta algumas dessas características, listadas a seguir.
» O crescimento das populações urbanas e o aumento de sua densidade, ampliando as ocupa-
ções de planícies costeiras, ao longo de encostas instáveis, e das áreas de risco; 
» A concentração de recursos e capacidade em âmbito nacional, com ausência de fiscalização, 
recursos humanos e capacidades no governo local, incluindo ordenspouco claras para ações 
de resposta e de redução de riscos de desastres; 
» A governança local fragilizada e a participação insuficiente dos públicos de interesse locais no 
planejamento e gestão urbana; 
» A gestão inadequada dos recursos hídricos, dos sistemas de drenagem e de resíduos sólidos; 
» O declínio dos ecossistemas, devido às atividades humanas que comprometem a capacidade 
de oferecer serviços essenciais; 
» A deterioração da infraestrutura e padrões de construção inseguros, que podem levar ao colap-
so das estruturas; 
» Os serviços de emergência descoordenados, que afetam a capacidade de rápida resposta e 
preparação; 
» Os efeitos adversos das mudanças climáticas que irão, provavelmente, influenciar a frequência, 
intensidade e localização dos desastres relacionados ao clima. 
Considerando essas características e o perfil de impacto dos desastres que mais atingem as popu-
Videoaula 01: GD e os desastres no âmbito municipal
https://www.unisdr.org/files/26462_guiagestorespublicosweb.pdf
https://www.unisdr.org/files/26462_guiagestorespublicosweb.pdf
https://www.youtube.com/watch?v=dgQrVnuth20
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Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
lações vulneráveis, observa-se que as regiões mais afetadas são aquelas com as maiores aglomerações 
urbanas. Nesse sentido, as áreas que apresentam um processo de ocupação e uso do solo inadequados 
são as que demandam com maior urgência medidas preparatórias efetivas, com o objetivo de diminuir os 
impactos causados pelo desastre. 
Para isso, é necessário planejar as ações previamente, partindo de políticas e estratégias setoriais 
de redução de riscos de desastres (RRD), com instrumentos como a avaliação de riscos e Plano Municipal 
de Redução de Riscos (PMRR), seguindo para o planejamento operacional, representado pelo Plano de 
Contingência (Plancon). 
Nesse seguimento, agora que já estudamos sobre os desastres no Brasil e seus impactos relacio-
nados, vamos aprender melhor sobre o Gerenciamento de Desastres, seus objetivos dentro do Sistema 
de Proteção e Defesa Civil e como suas ações devem ser previstas e planejadas.
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Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
O Gerenciamento de Desastres
Desde o ano 1988, a Defesa Civil no Brasil está organizada sob a forma de um sistema, o Sinpdec (Sis-
tema Nacional de Proteção e Defesa Civil). Na época, suas ações eram focadas quase que integralmente na 
resposta e recuperação.
ORGANIZAÇÃO DA PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Fonte: Ceped/UFSC (2024).
Em 2012, ocorreu uma reforma em sua estrutura, regulamentada por meio da Lei nº 12.608, de 10 de 
abril de 2012 (alterada pela Lei nº 14.750/2023). Nela estão dispostas as diretrizes para uma atuação integrada 
e articulada entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, a fim de proporcionar um resultado 
mais eficiente e eficaz do que apenas a soma das ações individualizadas dos órgãos que compõem o sistema. 
Com isso, atualmente, o sistema é coordenado pela Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12608.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12608.htm
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Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
(Sedec), órgão que pertence ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR). A lei tam-
bém instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC). O seu art. 3º, afirma que: 
Além de ações de redução de riscos de desastres, a PNPDEC consolida as diretrizes que orientam 
os procedimentos a serem realizados no Gerenciamento de Desastres (GD), à medida que atua articula-
damente a fim de estabelecer canais de comunicação e integração entre diferentes níveis de governo 
nas áreas atingidas pelos desastres, facilitando a efetividade das etapas de resposta e de recuperação. 
O Decreto nº 10.593, de 24 de dezembro de 2020, que dispõe sobre a organização e o funciona-
mento tanto da PNPDEC quanto do Sinpdec, considera a Proteção e Defesa Civil (P&DC) como o conjunto 
de ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação destinadas a: 
 
1. Evitar ou minimizar os efeitos decorrentes de desastre; 
2. Preservar o moral da população; 
3. Restabelecer a normalidade social e torná-la resiliente. 
A PNPDEC abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação 
voltadas à proteção e defesa civil”. (Brasil, 2012)
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10593.htm
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Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Dessa forma, podemos entender que o GD compreende as ações de preparação e resposta.
Assim, podemos conceituar as ações do GD como (Brasil, 2020):
O GD deve ser compreendido como um processo que abrange todas as etapas de coordenação, 
execução e constante aprimoramento das ações de preparação e resposta, a fim de reduzir os efeitos, 
danos e prejuízos dos desastres, não deixando de se preocupar, também, com a redução dos riscos de 
desastres, principalmente nas ações de restabelecimento dos serviços essenciais. 
Preparação
Medidas destinadas a otimizar as ações de 
resposta e minimizar os danos e as perdas 
decorrentes do desastre.
Resposta
Medidas de caráter emergencial, executadas 
durante ou após a ocorrência do desastre, 
destinadas a socorrer e assistir a população 
atingida e restabelecer os serviços essenciais. 
Ações voltadas 
para atuação 
direcionada 
para a ocorrência 
de um desastre
Preparação
Resposta
GERENCIAMENTO DE DESASTRE (GD)
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Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Ressalta-se que as ações de restabelecimento muitas vezes se sobrepõem com as ações de re-
construção. Dessa forma, para alguns casos, nem sempre é possível separar tão claramente o término do 
restabelecimento e o início da reconstrução.
O Decreto nº 10.689, de 27 de abril de 2021, recriou o Grupo de Apoio a Desastres (Gade) coor-
denado pelo Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (Cenad). O Gade é composto por 
servidores da Sedec, agentes de Defesas Civis Estaduais e Municipais, especialistas e voluntários e tem 
como objetivos auxiliar a Sedec no exercício de suas competências e apoiar o Sinpdec na articulação e na 
coordenação de ações de gerenciamento de riscos e de desastres.
Com a medida, estimula-se a atuação integrada entre a União e os entes federados em ações que 
exijam a articulação dos três níveis de governo na esfera de suas competências, com vistas a mitigar prejuí-
zos e a coordenar essas ações. Considerando o Gerenciamento de Desastres, existem diferentes instrumen-
tos que podem auxiliar os órgãos de proteção e defesa civil e as suas organizações parceiras envolvidas na 
resposta a desastres de forma integrada, colaborativa, eficiente e eficaz. 
A seguir, iremos conhecer brevemente duas ferramentas utilizadas atualmente para o Gerenciamen-
to de Desastres no Brasil: O Plano de Contingência (Plancon) e o Sistema de Comando de Operações (SCO).
Plancon 
De maneira geral, nas ações realizadas ainda no pré-desastre, que ocorrem normalmente 
em períodos de normalidade, são desenvolvidas prioritariamente medidas de prevenção, 
mitigação e de preparação. Com isso, deve-se atuar com foco na construção de planos de 
contingência e demais ações de preparação (preparação das equipes de resposta, orga-
nização de suprimentos, atividades de capacitação e treinamentos, realização de simulados, entre outras). 
Um Plano de Contingência (Plancon) nada mais é do que um documento oficialque registra o pla-
nejamento elaborado a partir do estudo de um cenário de risco, de forma a orientar ações diante de uma 
determinada hipótese de desastre identificada. Nele são organizadas as etapas, passo a passo, do que 
deve ser feito e dos responsáveis por fazer, ou seja, como vai funcionar a resposta ao desastre. Sua ela-
boração envolve a tomada de decisão de forma antecipada no que diz respeito a mobilização e emprego 
dos recursos humanos, materiais e tecnológicos a serem utilizados em uma situação de emergência real. 
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.689-de-27-de-abril-de-2021-316256826
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Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
De acordo com a PNPDEC, o desenvolvimento do Plancon é uma responsabilidade dos municípios, 
os quais precisam elaborá-los e executá-los, com o apoio dos respectivos estados e da União. Cada mu-
nicípio planeja, prepara, aprova, divulga e operacionaliza seus planos de acordo com as realidades locais, 
os cenários de risco específicos e os recursos disponíveis de cada município. 
Em razão disso, o Plancon é tão importante, pois permite que se pense no desastre em tempos de 
normalidade e se possa alinhar com outras instituições de resposta a melhor forma de trabalho articulado. 
Durante todo o processo de Gerenciamento de Desastre é preciso considerar que as ações relacionadas 
estejam alinhadas com o processo previsto no Plancon, quando aplicável.
Sistema de Comando em Operações 
Após a ocorrência do desastre, nos períodos de anormalidade, ou seja, nos inter-
valos de tempo caracterizados pela alteração do funcionamento normal de uma 
comunidade ou sociedade, são desenvolvidas prioritariamente ações de resposta 
e recuperação. Nesses casos, deve-se buscar responder aos desastres utilizando 
as recomendações dos Planos de Contingência existentes, sendo possível adotar a metodologia do Siste-
ma de Comando em Operações (SCO) como padrão gerencial para orientar as condutas dos envolvidos 
nas ações de resposta. 
O emprego do SCO pode ajudar nos casos em que não existe um Plano de Contingência previamente 
elaborado, servindo como modelo padrão de gerenciamento de respostas para qualquer tipo de emergência. 
O SCO ainda pode ser utilizado para momentos não emergenciais, uma vez que a metodologia repre-
O Decreto nº 10.593/2020 define o Plancon como: 
 
Conjunto de medidas preestabelecidas destinadas a responder a situação de emergência ou a 
estado de calamidade pública de forma planejada e intersetorialmente articulada, elaborado com 
base em hipóteses de desastre, com o objetivo de minimizar os seus efeitos. 
ESTÁ NA LEI
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Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Vale a pena destacar ainda, que o emprego do SCO permite que seus usuários adotem uma es-
trutura organizacional padrão e integrada para enfrentar as incertezas e complexidades típicas de um 
desastre ou qualquer outro tipo de emergência ou não-emergência (como um evento planejado), sem 
prejuízo de suas competências e limites jurisdicionais, evitando jogos de poder e disputas institucionais. 
O emprego do SCO permite que diferentes atores e organizações atuem conjuntamente, a partir de 
14 características gerenciais baseadas em boas práticas, instituídas com o objetivo de reduzir os proble-
mas de falta de comunicação e melhorar a segurança e eficácia das ações de resposta, transformando 
complexidade e confusão em compreensão, colaboração e união de esforços em torno do alcance de 
objetivos comuns. 
As 14 características gerenciais do SCO são: 
1. O emprego de terminologia comum; 
2. O uso de um organograma padrão modular e flexível; 
3. O estabelecimento e transferência formal do comando; 
4. Cadeia e unidade de comando; 
senta o conjunto das melhores práticas e lições aprendidas ao longo do tempo. Nestes casos, se emprega o 
SCO para a coleta de informações e preparação de um Plano de Ação específico, de acordo com as recomen-
dações da metodologia, para responder ao desastre ou situação de emergência. 
 A metodologia do SCO pode ser conceituada como uma abordagem padronizada que 
representa as melhores práticas para facilitar o comando, o controle e a coordenação de ações 
de resposta, com vistas ao alcance de objetivos e prioridades previamente estabelecidos e o uso 
compartilhado e eficaz dos recursos disponíveis (humanos, materiais, financeiros, tecnológicos e 
de informação).
30
Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
5. O uso do Comando Único ou Comando Unificado; 
6. A administração por objetivos (APO); 
7. O uso de Planos de Ação específicos para cada período operacional; 
8. O uso de um adequado alcance de controle; 
9. O uso de instalações e áreas padronizadas; 
10. O gerenciamento integrado de recursos; 
11. A integração e interoperabilidade das comunicações; 
12. O controle da mobilização/desmobilização dos recursos empregados; 
13. A integração de informações e de inteligência; e 
14. O uso de coletes de identificação e o emprego de formulários padronizados.
Mas para que isso funcione, é necessária uma boa capacitação, de forma que todos os envolvidos 
nas ações de resposta possam atuar de forma integrada, padronizada, segura e eficiente, permitindo que 
as ações de Governo estejam alinhadas nas esferas Federal, Estadual e Municipal, permitindo ações cola-
borativas e integradas com os setores privados, as organizações não-governamentais e a sociedade civil. 
Para saber mais sobre o SCO, acesse o material complementar na página do aluno.
Cabe ressaltar que, para a metodologia SCO, todas as suas 14 características gerenciais 
devem ser aplicadas de forma simultânea. Caso alguma característica deixe de ser 
empregada, a metodologia não está sendo utiliza corretamente.
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Módulo 1. O Gerenciamento de Desastres e seus impactos no Brasil
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Conforme estudamos, o Gerenciamento de Desastres é composto basicamente pelas ações de 
preparação e resposta. Siga para o próximo módulo do curso para aprofundar seus conhecimentos acer-
ca das primeiras etapas do processo de preparação, que envolvem a articulação municipal e o planeja-
mento das ações a serem desenvolvidas.
Material complementar: Metodologia SCO
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
Em janeiro de 2020, no Município de Betim, em Minas Gerais, foi registrada 
situação de desastre, que, no período, teve um registro de 6 óbitos. 
Em decorrência deste cenário, durante o ano de 2020, um grupo se organi-
zou para estudar a experiência de dezenas de profissionais que trabalharam, 
direta ou indiretamente, atrelados à Sala de Situação, criada especialmente 
para o enfrentamento das fortes chuvas que assolaram o município. Como 
resultado, foi confeccionado e publicado o Manual de Gerenciamento 
de Catástrofes, tendo como base o Sistema de Comando de Operações 
e configurado à realidade da cidade de Betim/MG.
https://drive.google.com/file/d/1DBkr2EC0lQ-VcajpJBRT8NQvXwRQybUq/view?usp=drive_link
https://www.betim.mg.gov.br/portal/secretarias/30/superintendencia-de-defesa-civil/
https://www.betim.mg.gov.br/portal/secretarias/30/superintendencia-de-defesa-civil/
https://www.betim.mg.gov.br/portal/secretarias/30/superintendencia-de-defesa-civil/
Módulo 2
Eduardo Valente, SECOM/Governo de SC
Preparação: Articulação e Planejamento
Unidade 1. Articulação
» Tópico 1. A Preparação
» Tópico 2. O Órgão municipal de P&DC como articulador
Unidade 2. Planejamento
» Tópico 1. Ferramentas de planejamento
» Tópico 2. Operacionalização e capacitação para atuação no desastre
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastresno âmbito municipal
Preparação: Articulação e Planejamento
Conforme vimos nos módulos anteriores, o Gerenciamento de Desastres inicia suas atividades an-
tes da ocorrência de um evento. Este é o momento no qual iniciam-se as ações de preparação, que en-
volvem a articulação, planejamento, monitoramento e o alerta. 
Articulação
Nesta unidade vamos entender melhor a importância do papel de articulador do órgão de Prote-
ção e Defesa Civil Municipal relacionado às ações de Gerenciamento de Desastres (GD). Para isso, vamos 
iniciar aprofundando nossos conhecimentos acerca da fase de preparação. Siga para o primeiro tópico 
desta unidade para estudar sobre o tema.
A Preparação
A Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012, alterada pela Lei nº 14.750, de 12 de dezembro de 2023, 
conceitua as ações de preparação como:
Ações destinadas a preparar os órgãos do Sinpdec, a comunidade e o setor privado, incluídas, 
entre outras ações, a capacitação, o monitoramento e a implantação de sistemas de alerta e da 
infraestrutura necessária para garantir resposta adequada aos acidentes ou desastres e para 
minimizar danos e prejuízos deles decorrentes”. (BRASIL, 2023a)
Já o Escritório das Nações Unidas para a Redução do Risco de Desastres (UNDRR), denomina pre-
paração como:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12608.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Lei/L14750.htm#art2
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
O conhecimento e as capacidades desenvolvidas pelos governos, organizações de resposta e 
recuperação, comunidades e indivíduos para antecipar, responder e recuperar eficazmente dos 
impactos de desastres prováveis, iminentes ou atuais”. (UNDRR, 2017)
A redução e a gestão do risco de desastres, que dependem de mecanismos de coordenação intra e 
interssetoriais e com as partes interessadas em todos os níveis, exigindo também o empenho integral 
de todas as instituições públicas de natureza executiva e legislativa em nível nacional e local e uma 
articulação clara das responsabilidades de cada uma das partes interessadas públicas e privadas, 
incluindo empresas e universidades, para garantir a comunicação, parceria e complementaridade 
de funções, bem como responsabilidade e acompanhamento”. (UNISDR, 2015) 
Ainda, como estratégia internacional para o Gerenciamento de Desastre, destaca-se o Marco de 
Sendai, em sua Prioridade de Ação 4, que é “melhorar a preparação para desastres para uma resposta 
efetiva e "reconstruir melhor” (Build Back Better) na recuperação, reabilitação e reconstrução”, e tem como 
um dos seus princípios norteadores: 
O planejamento na fase de preparação estabelece disposições que permi-
tem o desenvolvimento de respostas oportunas, eficazes e apropriadas a eventos 
potenciais específicos ou situações de desastre súbitos que possam ameaçar a 
sociedade.
Essa preparação se baseia numa análise sólida dos riscos de desastres e 
está diretamente relacionada com um monitoramento permanente e um sistema 
de alerta precoce, correlato a “prontidão”, resultando na capacidade de resposta 
35
Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
35
rápida e adequada, quando necessário. Dessa forma, temos que a fase de preparação é realizada no con-
texto do período de normalidade, ou seja, antes da ocorrência de um desastre. 
Esse processo inclui atividades como o planejamento de contingência, o armazenamento de equi-
pamento e suprimentos, o desenvolvimento de mecanismos de coordenação, evacuação e divulgação 
de informações públicas. Logo, estas devem ser apoiadas por capacidades institucionais, jurídicas e or-
çamentárias. 
Considerando essas definições, temos que a fase de preparação envolve as ações de: planejamen-
to, capacitação, monitoramento e alerta, além das aquisições dos insumos essenciais para as ações 
de resposta (como cestas básicas, kits dormitórios, kits de higiene e colchões). Vamos estudar melhor 
sobre cada uma delas ao longo do curso. 
Nesse sentido, a preparação eficaz para o GD é um esforço contínuo que envolve a participação 
ativa de diversas partes interessadas visando o desenvolvimento das capacidades necessárias para gerir, 
de forma eficaz, todos os tipos de situações que venham a ocorrer com o evento e garantir que as comu-
nidades estejam prontas para enfrentar e se recuperar o mais rápido possível de eventos adversos.
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Diante das demandas que surgem ao longo do processo de preparação, temos a articulação. Ela 
pode ser categorizada em duas grandes áreas, que envolvem a articulação estratégica, feita com os ti-
tulares das secretarias, e a articulação operacional, feita com os responsáveis pela execução dos planos 
de ação. Ainda, é fundamental a conscientização dos setores políticos para os danos que os desastres 
podem causar, buscando obter apoio para o desenvolvimento de projetos de preparação e de resposta 
que minimizem os impactos gerados, como as ações de Redução de Risco de Desastres (RRD) e os Pla-
nos de Contingência (Plancon). 
Em função de sua importância em todo o processo de Gerenciamento de Desastres, vamos estudar 
sobre a articulação e o papel do órgão de Proteção e Defesa Civil municipal nesse contexto. Siga para o 
próximo tópico para acompanhar o conteúdo.
O Órgão municipal de P&DC como articulador
A preparação não ocorre sozinha, ela precisa de uma articulação entre os órgãos de governo, insti-
tuições públicas e privadas, setores de segurança, comunidade, ou seja, entre os diversos atores envolvi-
dos na busca pela redução da perda de vidas e propriedades em decorrência dos desastres. 
Uma articulação bem-sucedida é fundamental para garantir uma abordagem integrada e eficaz 
diante de situações de emergência, de modo a garantir uma resposta coordenada, minimizando o impac-
to nas comunidades afetadas. 
A articulação no GD refere-se à colaboração entre diferentes partes interessadas, 
organizações e setores envolvidos não só na preparação, mas também na resposta e 
recuperação de desastres. Todos atuando sob a coordenação segundo a vocação (missão) 
institucional de cada órgão envolvido. 
Seu objetivo durante a fase de preparação é o de promover a pactuação para o desenvolvimento dos 
processos de resposta, respeitando a autonomia de cada instituição, para o fortalecimento das capacidades 
técnicas e a conexão entre os vários níveis de governo e instituições que desempenham algum papel no GD.
37
Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
A partir do acordo de participação nas ações, a colaboração entre as partes interessadas é decisiva 
para enfrentar os desafios complexos associados ao gerenciamento de uma emergência. Para que se 
mantenha uma articulação bem alinhada entre os envolvidos, alguns pontos devem ser desenvolvidos e 
estar bem estabelecidos, como: 
1. Reuniões de pactuação: realizar encontros com cada órgão ou instituição envolvida no GD 
para que todos se vejam no sistema municipal de defesa civil a partir de suas missões ins-
titucionais. É nesse momento que todos conhecerão sobre metodologias de coordenação, 
comunicação institucional e outras ações para atuação conjunta; 
2. Coordenação interinstitucional: estabelecer mecanismos claros de coordenação operacio-
nal entre agências governamentais, organizações não governamentais, setor privado e outras 
entidades relevantes, envolvendo a criação de comitês de gerenciamento de desastres e a 
definição de papéis e responsabilidades específicos para cada parte; 
3. Comunicação eficiente: desenvolver sistemas de comunicação eficientes que permitam 
uma troca rápida e precisade informações entre todas as partes envolvidas, podendo incluir 
a utilização de redes de comunicação de emergência, plataformas online e outros meios de 
comunicação; 
4. Treinamento conjunto: realizar exercícios simulados e treinamentos conjuntos para garantir 
que todas as agências e organizações estejam familiarizadas com os planos de emergência, 
protocolos de resposta e procedimentos de coordenação; 
5. Compartilhamento de recursos: facilitar o compartilhamento eficiente de recursos, como 
equipamentos, pessoal treinado e suprimentos, entre as diferentes entidades envolvidas, sen-
do importante para lidar com grandes desastres que sobrecarregam os recursos individuais; 
6. Padronização de procedimentos: desenvolver planos de ação (protocolos padronizados) 
para garantir consistência nas operações, de modo a facilitar a compreensão mútua e reduzir 
conflitos durante situações de crise; 
7. Gestão de informações: estabelecer sistemas para a gestão eficaz de informações, garan-
tindo que todos os participantes tenham acesso às informações relevantes, incluindo dados 
sobre a situação, recursos disponíveis e necessidades emergenciais; 
38
Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
8. Envolvimento da comunidade: incluir a comunidade na articulação, garantindo que suas ne-
cessidades e seus insights sejam considerados na tomada de decisões, pois compreender as 
dinâmicas locais é fundamental para uma resposta eficaz; 
9. Planejamento integrado: desenvolver planos de resposta integrados que considerem as ca-
pacidades e responsabilidades de todas as partes envolvidas, ajudando a evitar lacunas na 
resposta e a maximizar a eficácia das operações; 
10. Liderança centralizada e comando compartilhado: estabelecer uma liderança centralizada 
durante a resposta a desastres, com uma clara cadeia de comando, evitando a duplicação 
de esforços e garantindo uma tomada de decisão rápida e eficaz. No entanto, é necessário 
entender que, para cada objetivo identificado ao longo da operação, haverá uma instituição 
ou órgão com a missão pré-estabelecida de atender à essa demanda e operacionalizar as 
ações necessárias. Por exemplo, se a liderança centralizada identificar a demanda de resgate 
aos atingidos, a ação será comandada por meio do Corpo de Bombeiros e todos os demais 
órgãos devem ser coordenados para apoiá-lo; 
11. Avaliação pós-evento: realizar avaliações pós-desastre para identificar pontos fortes e áreas 
de melhoria na articulação, pois aprendizados obtidos de eventos anteriores são valiosos 
para aprimorar os processos futuros.
O órgão de P&DC desempenha um papel fundamental como articulador em situações de desas-
tres. Ele coordena as ações entre os diversos setores, como governo, organizações não governamentais 
e a comunidade, visando garantir uma resposta eficaz aos desastres. Essa articulação é fundamental para 
maximizar os recursos, agilizar a assistência e minimizar os impactos adversos nas comunidades afetadas. 
O Decreto nº 10.593, de 24 de dezembro de 2020, que dispõe sobre a organização e o funciona-
mento do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sinpdec), trata do objetivo do Sinpdec, que é atuar 
no planejamento, na articulação e na coordenação das ações de gerenciamento de riscos e de desastres 
no território nacional. 
Ainda, o mesmo Decreto, afirma que: 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10593.htm
39
Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
O Sinpdec atuará em articulação com as esferas de governo e complementará as ações de cada 
órgão ou entidade para proteção da população em situação de normalidade ou de desastre”. 
(BRASIL, 2020a)
Logo, temos que é atribuição do gestor público municipal articular com entidades e instituições 
federais e estaduais acerca dos interesses do município quanto à obtenção de recursos e apoio técnico 
especializado, em programas governamentais destinados ao desenvolvimento municipal, tanto em perí-
odo de normalidade quando da ocorrência de um desastre. 
Assim, o papel dos agentes de proteção e defesa civil municipais, além do operacional, está cada 
vez mais ligado ao papel de articulador, tanto junto aos demais entes federados (Estados e União), como 
principalmente na própria administração local, com as demais instituições, entidades e segmentos da 
sociedade situados no município.
Conseguir articular políticas públicas e aproximar-se das demais secretarias de seu 
município é o caminho para garantir uma gestão integrada, que articule aspectos de 
participação social e prioridade à prevenção e minimização de desastres, por exemplo.
Dessa forma, o sistema municipal de Proteção 
e Defesa Civil é responsável pela articulação, coor-
denação e operacionalização com os demais órgãos 
setoriais e de apoio, como os órgãos da administra-
ção pública municipal, estadual e federal sediados 
no município, bem como as organizações comuni-
tárias, o qual também se responsabiliza pelas ações 
integradas que se fizerem necessárias. 
40
Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Esses órgãos devem pré-determinar em suas estruturas os responsáveis pela articulação com o ór-
gão municipal de Proteção e Defesa Civil. A responsabilidade de cada órgão será designada pela função 
que melhor desempenhar as ações que lhes forem atribuídas de forma mais eficaz. É desejável que esses 
órgãos setoriais sejam amplamente diversificados, permitindo que haja amplitude multi e interdisciplinar, 
como os setores mencionados na Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012, que são: 
» Ordenamento Territorial; 
» Desenvolvimento Urbano; 
» Saúde; 
» Meio Ambiente; 
» Mudanças Climáticas; 
» Gestão de Recursos Hídricos; 
» Geologia; 
» Infraestrutura; 
» Educação; 
» Ciência e Tecnologia; 
» Demais políticas setoriais; 
É recomendado que o gestor local identifique e estabeleça contato com os órgãos setoriais que 
possuem ligação com a gestão de risco, principalmente os responsáveis pela execução local das políticas 
às quais a P&DC devem integrar-se. 
Caso o município apresente muitas áreas de risco e recorrência de desastres, este deve estabe-
lecer um plano de encontros e reuniões com os órgãos setoriais e comunidades vulneráveis, a fim de 
estruturar uma gestão local participativa. 
Para se estabelecer uma boa articulação, o gestor municipal de defesa civil deve identificar no 
organograma da prefeitura, quais os órgãos que têm em suas atribuições ações de socorro, assistência 
social, abrigamento, limpeza de vias, obras, meios de transporte, garantia de mobilidade urbana, enfim, 
todas aquelas que são comuns durante a resposta a um desastre recorrente na cidade. Além disso, deve 
se ter em mente, a partir do Cobrade, quais os outros órgãos que podem atuar caso um dos desastres 
não recorrente ali acontecer. 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12608.htm
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Da mesma forma, deve verificar quais os órgãos do estado e do governo federal estão instalados 
na cidade ou em cidades vizinhas para acioná-los segundo suas vocações institucionais para a resposta. 
O setor privado também pode contribuir para as ações de resposta. Desde o fornecimento de apoio 
logístico, com máquinas, veículos até o apoio de técnicos especializados. É na fase de preparação que 
essas oportunidades devem ser identificadas e os contatos com os responsáveis realizados. O resultado 
será a pactuação de processos essenciais para uma resposta eficiente e oportuna. 
Para tanto, compreender o conceito de intersetorialidade como uma nova forma de fazer gestão e 
de construir políticaspúblicas, possibilita entender a necessidade de olhar o todo e enxergar como os di-
ferentes setores da gestão pública podem agir de maneira cooperada a fim de obter resultados melhores. 
Veremos agora algumas estratégias práticas para melhorar a articulação nas ações locais de um 
órgão municipal de P&DC: 
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
1. Coordenação e colaboração interinstitucional: reforçar a parceria entre diferentes órgãos 
e instituições locais, como bombeiros, polícia, serviços de saúde, secretarias municipais, entre 
outros, para promover a preparação e uma resposta unificada e eficaz em situações de desastre. 
2. Desenvolvimento de planos de contingência específicos: elaborar e atualizar regularmente 
os planos de contingência para diferentes tipos de desastres que possam ocorrer na região, 
em conjunto com os órgãos setoriais e todos os envolvidos na resposta imediata ao desas-
tre, levando em consideração as especificidades locais, as ocorrências mais recorrentes, os 
recursos disponíveis e as necessidades da população, assim como validar por meio de simu-
lado real ou de mesa para conhecimento dos envolvidos. 
3. Capacitação e treinamento: investir na capacitação e treinamento dos membros da equipe 
de proteção e defesa civil, bem como de todos os envolvidos na resposta a desastres, como 
os representantes dos órgãos setoriais, instituições e comunidades. Isso inclui capacitação 
inicial sobre percepção de risco e autoproteção, capacitação para cadastramentos social, 
socorro e assistência, capacitação para gestão de abrigos, etc. 
4. Monitoramento e alerta precoce: estabelecer um sistema eficiente de monitoramento, 
emissão de alertas e alarme, com a instalação de sirenes, envio de mensagens de texto, uso 
de aplicativos móveis ou qualquer outro meio de comunicação de rápido alcance, além de 
ter equipes capacitadas para interpretar e transmitir corretamente as informações de alerta à 
população, de modo a fazer com que os alertas funcionem como gatilhos de ações previstas 
no plano de contingência. 
5. Fortalecimento das infraestruturas locais: avaliar e fortalecer as infraestruturas locais, como 
sistemas de drenagem, pontes, estradas e edifícios públicos, levando em consideração as 
orientações de construção segura e mitigação de riscos de desastres, com a participação 
direta dos órgãos responsáveis. 
6. Adoção de protocolos de Resposta e Recuperação: desenvolver e pactuar protocolos claros 
de resposta a desastres, com atribuição de papéis e responsabilidades apropriados, visando 
uma ação rápida e eficaz. Além disso, é importante estar preparado para iniciar a recupera-
ção pós-desastre, priorizando a segurança, o bem-estar da população afetada e o retorno à 
situação de normalidade. 
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Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
7. Integração da RRD no planejamento municipal: incluir ações de RRD como parte integran-
te do planejamento municipal em diferentes setores, como ordenamento territorial, saúde 
pública, educação e infraestrutura, garantindo a implementação de medidas preventivas de 
maneira transversal.
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
Temos o exemplo do Estado de Santa Catarina, onde 
um dos grandes diferenciais que se vê na prática é 
exatamente o nível de preparação dos municípios. 
Não somente para tipos específicos de desastres, mas 
principalmente para a capacidade de trabalhar num 
status quo de anormalidade, saindo de uma situação 
de preparação para o momento seguinte, que está no 
horizonte, que é o momento de resposta.
Como exemplo o que ocorreu nos meses de 
outubro e novembro de 2023, que estava prevista 
a ocorrência de uma situação de emergência. O 
estado, mais precisamente o Vale do Itajaí, saiu 
do status de normalidade, onde, a partir de então, 
os órgãos estaduais de P&DC, de segurança e de 
monitoramento, passaram a divulgar informações 
nos veículos de comunicações e internet, e entrou-se 
no status de alerta, onde a população e os órgãos já 
sabiam que iriam receber um impacto decorrente de 
um evento climático. 
Mas, para que essas estratégias 
deem certo, alguns aspectos são 
fundamentais. O principal deles é que as 
lideranças precisam ter visão sistêmica 
e criar mecanismos de governança que 
assegurem espaços para avaliação, 
direcionamento e monitoramento 
conjunto entre os diversos atores. 
R
oberto Zacarias, Secom
/G
overno SC
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
É importante ressaltar a necessidade de fortalecimento da gestão de comunicação relacionada aos 
desastres desde o momento da preparação. O desenvolvimento de planos de chamadas, determinação 
de porta-vozes oficiais e estratégias de combate às informações falsas são fundamentais para promover 
bons resultados para o gerenciamento de desastres municipal.
O combate às informações falsas, que normalmente ocorrem em momentos de crises, pode ser 
realizado por meio de estratégias como a potencialização de agentes disseminadores de notícias reais, 
com atualizações em curto prazo das informações por meio de canais de comunicação como redes so-
ciais, televisão, rádios, jornais, entre outros.
Fazer a gestão das políticas de maneira sistêmica potencializa os resultados da administração pú-
blica. Essa perspectiva é verdadeira na medida em que inúmeras políticas têm, entre si, relações diretas e 
indiretas de causa e efeito, que se consideradas de forma integrada representariam ganhos significativos 
de qualidade no desenho e de eficiência e eficácia na gestão das políticas; mas, conseguir compreender 
essas relações e integrar os processos para consolidar seu conhecimento e compreender melhor a im-
portância da articulação dentro das ações de Proteção e Defesa Civil e no apoio aos municípios, assista a 
videoaula a seguir.
Videoaula 02: Articulação Institucional: Pilar básico na Gestão de Riscos e Desastres
https://www.youtube.com/watch?v=RHPh9Kzu6EY
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Planejamento
Conforme vimos anteriormente, a fase de preparação envolve as ações de planejamento, capaci-
tação, monitoramento e alerta. Nesse contexto, a atuação preventiva é essencial para a diminuição dos 
impactos decorrente de um desastre. Por isso, o GD deve ser iniciado nesse período. 
Ferramentas de Planejamento
 
 As ferramentas de planejamento para o GD envolvem, tanto as ações de RRD, como o planeja-
mento para ação de enfrentamento a um desastre para o momento em que ele acontece. 
Quem trabalha no órgão de P&DC sabe disso e deve atuar preventivamente. Ou seja, deve-se de-
senvolver a avaliação dos principais riscos do município, promover trabalhos de sensibilização e educa-
ção da comunidade, realizar atividades de monitoramento de riscos, ajudar e coordenar a elaboração de 
planos de contingência, realizar treinamentos e simulados, fazer a articulação interinstitucional entre os 
diferentes atores que normalmente respondem aos desastres, dentre outras ações.
Para isso, existem ferramentas que podem e devem ser utilizadas como apoio para o Gerenciamen-
to do Desastre no município. Vamos conhecer, a seguir, as principais ferramentas utilizadas para as ações 
de planejamento e de capacitação. 
José C
ruz, A
gência B
rasil
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Avaliação 
de Risco
Ferramenta de estudo local das áreas de risco. 
PMRR Plano Municipal de Redução de Riscos – Intervenções para RRD. 
Nupdec
Núcleo Comunitário de Proteção e Defesa Civil – Grupo 
composto, principalmente, pela comunidade com o objetivo de 
implementar açõeslocais de P&DC. 
Plancon
Plano de Contingência – Ações e planejamento sistêmico para 
desastres específicos. 
Monitoramento 
e Alerta
Acompanhamento e comunicação articulada acerca das 
probabilidades de ocorrência de desastres. 
SCO
Sistema de Comando em Operações – padrão gerencial para 
orientar as condutas dos envolvidos nas ações de resposta. 
Para a construção dessas ferramentas de planejamento, a articulação política deve ser feita entre 
os órgãos de governo, as secretarias municipais, os representantes da sociedade civil, os moradores e 
lideranças comunitárias residentes nas áreas de interesse, levando em consideração a realidade local do 
município e os recursos disponíveis, para projetos de preparação e mitigação dos desastres.
Avaliação de risco
A avaliação de risco é o passo inicial para qualquer planejamento relacionado com as ações de Re-
dução de Risco de Desastres ou de Gerenciamento de Desastres no município. Por meio dela é possível 
identificar, mapear e setorizar os principais riscos de um município ou uma região específica. 
Veja, a seguir, as ferramentas que estudaremos nesse tópico.
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Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
A Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil 
de Juiz de Fora/MG desenvolve o mapeamento das 
áreas de risco de seu município há mais de 10 anos. 
No entanto, cada campanha realizada para atualização 
ou ampliação da cobertura do mapeamento aplicou 
uma metodologia diferente para setorização do risco. 
Em função disso, viu-se a urgência de padronização 
da metodologia aplicada, de forma a tornar possível a 
comparação dos resultados obtidos em cada campanha. 
Identificada a necessidade, a Compdec passou a definir 
a metodologia descrita no “Manual de mapeamento 
de perigo e risco a movimentos gravitacionais de 
massa”, elaborado pelo Projeto GIDES, como oficial 
para o município. Essa medida permitiu a consolidação 
do processo de mapeamento das áreas de risco no 
município, bem como o desenvolvimento de um plano 
de intervenções para redução do risco de desastres 
nos locais setorizados. 
Para acompanhar o relatório completo, acesse o Banco 
de Boas Práticas da Sedec/MIDR. 
Com seu desenvolvimento, as ações de P&DC do município passam a ser mais específicas e melhor 
orientadas, compreendendo a realidade local e as situações com as quais as instituições, os gestores e a 
comunidade deverão estar preparados para enfrentar ou combater. 
PMRR 
O Plano Municipal de Redução de Riscos (PMRR) é desenvolvido considerando todas as ameaças 
do município. Seu objetivo é identificar as ações municipais, estruturais e não estruturais, necessárias 
para a implementação de medidas de RRD. Com isso, nele são consideradas ações que abrangem desde 
a estrutura e recursos do sistema municipal de Proteção e Defesa Civil, capacitações e campanhas de 
conscientização a serem desenvolvidas em conjunto com a população, até o desenvolvimento de obras 
e intervenções urbanas para redução e mitigação do risco de desastres. 
As ações previstas no PMRR devem ser trabalhadas em conjunto com todo o planejamento realiza-
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Paulo Pinto, A
gência B
rasil
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
São Sebastião, em SP, apresenta diversas áreas de 
risco, e que, em sua maioria, estão localizadas nas 
comunidades que apresentam a população mais 
vulnerável do município. Em função da dificuldade 
de planejar e aplicar medidas de redução de risco de 
desastres efetivas e específicas para cada região, a 
Defesa Civil Municipal desenvolveu o PMRR. 
Com isso, foram levantadas das áreas de risco do 
município e definidas as possíveis alternativas 
a serem implementadas para mitigar os riscos 
associados. Essa ação permitiu uma gestão de riscos 
mais eficiente das áreas de maior vulnerabilidade do 
município. Para saber mais, acesse o Banco de Boas 
Práticas da Sedec/MIDR. 
do para atuação no momento de resposta a um desastre. Isso ocorre uma vez que as mudanças imple-
mentadas tanto nas áreas de risco como nas orientações de ações da própria comunidade influenciam 
nas demandas e na forma como os desastres impactam no município. 
Com isso, é necessário que as intervenções definidas no PMRR sejam estabelecidas de forma con-
junta com outros setores do município, visando um planejamento coordenado e sistêmico em relação às 
ações de Proteção e Defesa Civil, objetivando sempre o bem-estar social e a proteção à vida das pessoas. 
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
Plancon
O Plancon é o Plano de Contingência, que diferentemente do PMRR, aborda a fase de enfrenta-
mento ao desastre e de uma forma específica, sendo cada plano desenvolvido para um tipo de risco.
Segundo a Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012, alterada pela Lei nº 14.750, de 12 de dezembro de 
2023, o Plano de Contingência é:
Conjunto de procedimentos e de ações previsto para prevenir acidente ou desastre específico ou 
para atender emergência dele decorrente, incluída a definição dos recursos humanos e materiais 
para prevenção, preparação, resposta e recuperação, elaborado com base em hipóteses de acidente 
ou desastre, com o objetivo de reduzir o risco de sua ocorrência ou de minimizar seus efeitos. 
Para que o plano funcione na prática, é ne-
cessário que todos os atores envolvidos (tanto os 
gestores e instituições como as comunidades) 
tenham acesso a ele e conheçam seus papéis e 
as ações que devem ser tomadas diante da ocor-
rência do desastre. 
Para isso, torna-se imprescindível o desen-
volvimento de simulados e a ampla divulgação e 
comunicação acerca do que foi estabelecido no 
Plancon. Ainda, é necessário que a Defesa Civil 
Municipal assuma o papel de liderança e articula-
ção exigida ao longo de toda a atuação de respos-
ta ao desastre e restabelecimento dos serviços. 
Rovena Rosa, Agência Brasil
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12608.htm
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Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
TRAZENDO PARA 
A REALIDADE
A Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa 
Civil de São Paulo/SP desenvolveu, em parceria com 
outras instituições, o Plano de Contingência voltado 
para escorregamentos em áreas de encosta e 
solapamentos de margem de córregos. 
Devido à sua extensão, São Paulo apresenta muitas 
áreas de risco e relacionadas a diferentes tipos 
de desastres. Seria inviável a elaboração de um 
Plancon único assim como o desenvolvimento de 
um Plano para cada tipo de risco para o município 
inteiro. Foi desenvolvido e padronizado um fluxo de 
elaboração de Planos de Contingência por área de 
risco geológico, no qual as instituições responsáveis 
preenchiam os dados necessários relacionados a 
cada área analisada. 
Dessa forma, a Compdec atua como organizadora, 
planejadora e mediadora no desenvolvimento de cada 
Plancon, sendo responsável por fazer a articulação 
das atuações definidas por cada instituição. 
Para saber um pouco mais sobre esse e outros 
exemplos de desenvolvimento e aplicação de Planos 
de Contingência, acesse o Banco de Boas Práticas da 
Sedec/MIDR. 
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
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Módulo 2. Preparação: Articulação e planejamento
Conceitos e práticas para o Gerenciamento de Desastres no âmbito municipal
SCO
Ao contrário do Plancon, o Sistema de Comando de Operações (SCO) é uma metodologia de ges-
tão de desastres que engloba as melhores práticas e lições aprendidas ao longo dos anos para responder 
a qualquer tipo de emergência. Ele deve ser aceito, treinado e aplicado por todos os órgãos que fazem 
parte do Simpdec. Na fase de preparação, uma das tarefas do