Direito dos Desastres e Políticas Públicas

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Direito dos desastres e políticas públicas: proteção jurídica de comunidades
vulneráveis em termos socioambientais
Thesis · January 2015
DOI: 10.13140/RG.2.2.11930.06088
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Gabriel Antonio Silveira Mantelli
University of São Paulo
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FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO 
GABRIEL ANTONIO SILVEIRA MANTELLI 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DIREITO DOS DESASTRES E POLÍTICAS PÚBLICAS: 
PROTEÇÃO JURÍDICA DE COMUNIDADES VULNERÁVEIS EM TERMOS SOCIOAMBIENTAIS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SÃO PAULO 
2015 
 
 
 
GABRIEL ANTONIO SILVEIRA MANTELLI – Nº USP 7636367 
 
 
 
 
 
 
 
 
DIREITO DOS DESASTRES E POLÍTICAS PÚBLICAS: 
PROTEÇÃO JURÍDICA DE COMUNIDADES VULNERÁVEIS EM TERMOS SOCIOAMBIENTAIS 
 
Tese de Láurea apresentada ao Departamento de 
Direito Civil (DCV) da Faculdade de Direito da 
Universidade de São Paulo como exigência parcial 
para obtenção do título de Bacharel em Direito 
Orientadora: Professora Associada Patrícia Faga 
Iglecias Lemos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SÃO PAULO 
2015 
 
 
 
GABRIEL ANTONIO SILVEIRA MANTELLI 
 
 
 
 
 
 
 
DIREITO DOS DESASTRES E POLÍTICAS PÚBLICAS: 
PROTEÇÃO JURÍDICA DE COMUNIDADES VULNERÁVEIS EM TERMOS SOCIOAMBIENTAIS 
 
Tese de Láurea apresentada ao Departamento de 
Direito Civil (DCV) da Faculdade de Direito da 
Universidade de São Paulo como exigência parcial 
para obtenção do título de Bacharel em Direito 
 
APROVADA EM __ / __ / __ 
 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
__________________________________________ 
PROF.ª. PATRÍCIA FAGA IGLECIAS LEMOS 
 
__________________________________________ 
PROF. _________________________ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
À minha mãe e à minha irmã, as mulheres 
mais fortes que conheci na vida. 
 
 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
Em nome das minhas avós, agradeço à minha família pelo permanente suporte, pelo amor 
indiscutível e pelo pouso tranquilo. À minha mãe, Claudia, e ao meu pai, Pedro, muito 
obrigado por fazerem ser quem sou e pelo dom divino da vida. Aos meus irmãos Pedro 
Henrique, Matheus, Marina e João Guilherme, meus sinceros agradecimentos pelo 
sentimento sincero de união. 
Agradeço às minhas amigas e aos meus amigos pelos momentos bons e pelo excesso de 
sorrisos. Aos que trago comigo desde Votuporanga, àqueles com quem dividi felicidades 
nas Arcadas e aos maravilhosos profissionais em que me apoio nas horas de trabalho. A 
vocês, de todos os gêneros e amores, meu coração sorri. 
Agradeço às incríveis oportunidades que esta Faculdade me proporcionou: ao 
Departamento Jurídico XI de Agosto, por abrir meus olhos, à Academia de Letras, por me 
libertar e me dar voz, e à Clínica de Direito Ambiental Paulo Nogueira Neto, por me 
ensinar a aprender. 
Agradeço à minha orientadora, Professora Patrícia Iglecias, pelo apoio e pela confiança. 
Agradeço, por fim e mais uma vez, à minha mãe, por trazer e ser calmaria. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Viver é muito perigoso... Porque aprender a 
viver é que é o viver mesmo... Travessia 
perigosa, mas é a da vida. 
(Guimarães Rosa) 
 
 
 
 
RESUMO 
 
MANTELLI, Gabriel Antonio Silveira. Direito dos desastres e políticas públicas: proteção 
jurídica de comunidades vulneráveis em termos socioambientais. 2015. 93 f. Tese de 
Láurea (Graduação) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2015. 
 
Dada a realidade ecocomplexa da sociedade de risco, os desastres constituem umas das 
principais preocupações contemporâneas. Dentro dessa temática, a passagem de uma 
abordagem simplesmente consequencial para uma ética de gestão de risco é acompanhada 
pela evolução legislativa e jurídica do tratamento dos desastres. A vulnerabilidade 
socioambiental e a ausência de sistemas resilientes, juntamente com outros fatores 
potencializadores de riscos e custos, são situações que devem ser enfrentadas por um 
autônomo direito dos desastres. Um quadro principiológico norteado pela precaução e 
prevenção, assim como pela informação e pela proporcionalidade, norteia as normas 
brasileiras de prevenção e tratamento de desastres, na figura da Política Nacional de 
Proteção e Defesa Civil e de outros diplomas correlatos de urbanismo, direito ambiental e 
institutos clássicos do direito privado. Ao lado da estruturação de um direito combativo, 
necessário que a atividade estatal, por meio de políticas públicas multidisciplinares, se 
adeque à crise climática e ambiental, trazendo o ideário da justiça ambiental para o centro 
das decisões político-institucionais. Atualmente, o Brasil se esforça para se ajustar, 
havendo iniciativas que levam em conta o cenário contemporâneo e a preocupação 
socioambiental, como o Programa Socioambiental da Serra do Mar. Em síntese, a questão 
do enfrentamento jurídico-institucional dos desastres é desafiadora e, tendo em vista que 
um sistema social capaz de prever e enfrentar as adversidades do desconhecido é um 
sistema mais sólido e perpétuo, tem-se que cabem ao direito dos desastres e à efetivação de 
políticas públicas as tarefas de proteger comunidades vulneráveis em termos 
socioambientais e de garantir a justiça ambiental. 
 
PALAVRAS-CHAVE: direitos dos desastres, políticas públicas, vulnerabilidade 
socioambiental, justiça ambiental. 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
MANTELLI, Gabriel Antonio Silveira. Disaster law and public policies: legal protection 
of vulnerable communities in social and environmental contexts. 2015. 93 p. Termpaper 
(Graduation) – Faculty of Law, University of São Paulo, São Paulo, 2015. 
 
Due to the environmentally complex reality of risk society, disasters constitute one of the 
main contemporary concerns. Related to such theme, the transition from a simply 
consequential approach to a risk management ethic is followed by legislative and legal 
developments on disasters’ treatment. Social and environmental vulnerability as well as the 
lack of resilient systems, along with other factors that enhance risks and costs, are issues 
that must be faced by an autonomous disaster law. A framework of legal principles guided 
by precaution and prevention, as well as for information and proportionality, guides 
Brazilian rules on prevention and treatment of disasters, mainly through the National 
Policy of Protection and Civil Defense and other related rules of urban planning, 
environmental law and classic institutes of private law. Aside from the structuring of an 
efficient legal system, it is necessary that the State, through multidisciplinary public 
policies, considers the climate and environmental crisis, bringing ideas of environmental 
justice to the center of political and institutional decisions. Currently, Brazil struggles to 
adapt, with initiatives that take into account not only the contemporary scenario but also 
social and environmental concerns, such as the Environmental Program of Serra do Mar. In 
summary, the issue of legal and institutional discussion related to disasters is challenging. 
Keeping in mind that a social system that is able to predict and deal with the adversities of 
the unknown is a more solid and perpetual system, it is possible to ensure the duty of the 
disaster law and the implementation of public policies to protect vulnerable communities in 
social and environmental contexts ensuring, thus, environmental justice. 
 
KEYWORDS: disaster law, public policies, social and environmental vulnerability, 
environmental justice. 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 11 
1 DESASTRES E RISCOS NA SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA ................................................... 12 
1.1 Dimensões histórico-social e conceitual aplicáveis aos desastres ................................. 12 
1.2 Fatores contemporâneos de potencialização dos riscos e dos custos socioambientais dos 
desastres ............................................................................................................................... 16 
1.2.1 Estrutura econômica dominante .................................................................................. 16 
1.2.2 Crescimento populacional e ocupação do solo ........................................................... 18 
1.2.3 Infraestrutura verde e construída ................................................................................ 19 
1.2.4 Mudanças climáticas ................................................................................................... 20 
1.3 Fatores transversais intrínsecos aos desastres ................................................................ 22 
1.3.1 Vulnerabilidade ........................................................................................................... 23 
1.3.2 Resiliência ................................................................................................................... 25 
1.4 Acepção jurídica para os desastres ................................................................................ 27 
2 DIREITO DOS DESASTRES ................................................................................................... 29 
2.1 Características do direito dos desastres ......................................................................... 30 
2.1.1 Unificação com o conceito de gestão de risco ............................................................ 30 
2.1.2 Multidisciplinaridade .................................................................................................. 31 
2.1.3 Estrita ligação com a lei reguladora ............................................................................ 32 
2.2 Principiologia aplicável ................................................................................................. 32 
2.2.1 Princípio da proporcionalidade ................................................................................... 34 
2.2.2 Princípios da precaução e da prevenção ..................................................................... 35 
2.2.3 Princípios da informação e da participação ................................................................ 37 
2.2.4 Princípio da fundamentação ........................................................................................ 38 
2.2.5 Princípio da adaptabilidade ......................................................................................... 40 
2.3 Análise normativa .......................................................................................................... 40 
2.3.1 Reflexão e preocupação no plano internacional ......................................................... 41 
2.3.2 Legislação brasileira aplicável .................................................................................... 43 
2.3.2.1 As Constituições brasileiras e os desastres .............................................................. 43 
2.3.2.2 Política Nacional de Proteção e Defesa Civil .......................................................... 46 
2.3.2.3 Estatuto da Cidade e Lei sobre o Parcelamento do Solo Urbano ............................ 48 
2.3.2.4 Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional ..................................................... 49 
2.3.2.5 Políticas sobre Mudança do Clima .......................................................................... 49 
 
 
 
2.3.2.6 Código Florestal ....................................................................................................... 50 
2.4 Conexões com o direito ambiental e os institutos clássicos do direito privado ............. 50 
2.4.1 Estado Socioambiental e Democrático de Direito ...................................................... 51 
2.4.2 Função socioambiental da propriedade ....................................................................... 52 
2.4.3 Responsabilidade civil aplicável aos desastres ........................................................... 54 
3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTEÇÃO A COMUNIDADES VULNERÁVEIS ............................... 59 
3.1 Vulnerabilidade socioambiental e (in)justiça ambiental ................................................ 60 
3.2 Regime jurídico das políticas públicas .......................................................................... 63 
3.2.1 Apontamentos conceituais .......................................................................................... 63 
3.2.2 Políticas públicas de proteção ambiental .................................................................... 66 
3.3 Políticas públicas e defesa civil ..................................................................................... 67 
3.3.1 Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil ............................................................. 68 
3.3.2 Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil .......................................................... 69 
3.3.3 Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres ........................................ 69 
3.3.4 Sistema Integrado de Informações sobre Desastres .................................................... 70 
3.3.5 Operação Carro-Pipa (Brasil) ..................................................................................... 70 
3.4 Políticas públicas e urbanismo ....................................................................................... 70 
3.4.1 Planejamento urbano ...................................................................................................72 
3.4.2 Mapeamento das áreas de risco e Plano Diretor ......................................................... 72 
3.4.3 Direito à cidade resiliente ........................................................................................... 74 
3.4.4 Programa de Recuperação Socioambiental da Serra do Mar (SP) .............................. 75 
3.4.5 Rio Resiliente (Rio de Janeiro, RJ) ............................................................................. 76 
3.5 Políticas públicas, educação e participação ................................................................... 77 
3.5.1 Programa Brigada Escolar (PR) .................................................................................. 79 
3.5.2 Programa de Voluntariado (São Paulo, SP) ................................................................ 80 
CONCLUSÃO.......................................................................................................................... 81 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................ 84 
 
 
11 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
 Ser vítima de um desastre é passar por uma experiência social bastante dolorosa e 
dramática, pois significa sofrer as consequências materiais e afetivas de algo a que o 
cidadão não deu causa. Não sofre só o ser humano, como também a natureza. A força 
simbólica dos desastres merece a atenção dos olhos jurídicos para que se possa preveni-los 
e para que se estabeleça um cenário normativo capaz de lidar com as complexidades 
advindas do pós-calamidade. 
 Tendo essa premissa em mente, o presente trabalho buscará compreender, 
inicialmente, as dimensões conceituais aplicáveis aos desastres e aos riscos na sociedade 
contemporânea. Nessa oportunidade, refletirá sobre os fatores de potencialização desses 
eventos, dialogando com a transversalidade da resiliência e da vulnerabilidade. Com isso, 
poder-se-á buscar um sentido jurídico para o enfrentamento dessas questões. 
 Assim feito, o estudo discorrerá sobre a eminência do direito dos desastres, 
elucidando suas características e principiologia que lhe podem garantir autonomia jurídica. 
Far-se-á uma breve análise no plano internacional para, à frente, diagnosticar a legislação 
brasileira inerente à temática, tanto no plano constitucional quanto no plano 
infraconstitucional. 
 Embasado no ideário de justiça ambiental, o presente trabalho abordará toda a 
temática dos desastres tendo como norte o fato de que são as comunidades menos 
favorecidas economicamente aquelas que acabam sendo forçadas a habitar regiões mais 
propícias a riscos de desastres e, por essa e outras razões, são mais vulneráveis em termos 
socioambientais. 
 Por fim, com a intenção de garantir maior solidez à presente discussão, avançar-se-
á para o campo das políticas públicas. Nessa altura, o presente trabalho definirá do que se 
tratam e como o direito, enquanto regulamentador da atividade estatal, se debruça sobre os 
desastres por meio dos seguintes eixos: defesa civil, planejamento urbano, educação e 
participação. 
 
12 
 
 
1 DESASTRES E RISCOS NA SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA 
 
 A temática das ameaças ambientais e dos riscos associados aos desastres vem 
adquirindo relevância nas últimas três décadas, tanto na esfera acadêmica quanto no 
âmbito das políticas públicas. Embora tenha sido predominante o enfoque na resposta aos 
desastres, recentemente pode-se observar o desenvolvimento de uma abordagem mais 
integrada para a questão, por meio de eixos que consideram o conhecimento dos riscos, as 
ações prospectivas e corretivas para redução dos riscos e a preparação para manejo dos 
desastres, em um movimento circular e sistêmico de gestão.
1
 
 Para iniciar, o presente capítulo trará um breve panorama histórico, social e 
conceitual aplicável aos desastres.
2
 Em seguida, elencará que fatores potencializam os 
riscos e custos socioambientais dos desastres no cenário contemporâneo. Por fim, 
demonstrará que fatores transversais são importantes para se compreender adequadamente 
a temática, em busca de um sentido jurídico para o tema. 
1.1 Dimensões histórico-social e conceitual aplicáveis aos desastres 
 
 A noção de desastre se modifica com o desenvolvimento das sociedades, não sendo 
rara a coexistência de distintas definições para a expressão dentro de um mesmo contexto 
histórico e social. Fato é que desastres e calamidades estão presentes no cotidiano humano 
há tempos. Alguns deles, apesar de antigos, se transformam em problemas que são geridos 
até hoje, como nos célebres casos da contaminação radioativa de Chernobyl, na Ucrânia, 
em 1986, e do furacão Katrina, nos Estados Unidos, em 2005.
3
 
 Historicamente, podemos distinguir dois momentos no entender das causas de um 
desastre: uma inicial dimensão espiritual, em que o agente de um desastre se qualifica em 
 
1
 NOGUEIRA, Fernando Rocha; OLIVEIRA, Vanessa Elias de; CANIL, Katia. Políticas públicas regionais 
para gestão de riscos: o processo de implementação no ABC, SP. Ambient. soc., São Paulo , v. 17, n. 4, dez. 
2014, p. 177. 
2
 Nesse sentido, Délton Winter de Carvalho clama por se ponderar para além da visão antropocêntrica e 
também se pensar nos danos estritamente ambientais ocasionados por desastres: “A construção do sentido de 
desastres, centrada nas consequências lesivas do evento, demonstra uma valoração antropocêntrica das 
consequências que ensejam a caracterização de um evento como tal. Esta perspectiva, apesar de sua função 
didática e adequação operacional, olvida, ou pelo menos subestima, as consequências ecológicas negativas 
que um desastre pode ocasionar.” (CARVALHO, Délton Winter de. Por uma necessária introdução ao direito 
dos desastres ambientais. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, ano 17, v. 
67, 2012, p. 112). 
3
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, pp. 19-20. 
13 
 
 
interpretações de ordem religiosa e ligadas à ideia não-mundana de destino; e uma 
posterior dimensão racional, em que se procura compreender o fenômeno dos desastres por 
meio de instrumentos científicos e embasados na razão.
4 
 
 Um marco histórico relevante é a ocorrência, em 1755, de um terremoto na cidade 
de Lisboa, capital portuguesa. Na ocasião, múltiplos focos de incêndio e um tsunami 
destruíram a cidade lusitana por completo. Devido à magnitude e as consequências pós-
desastre, a doutrina especializada considera esse como o primeiro desastre moderno, “uma 
vez que foi a partir de sua ocorrência que, [...] durante as fases de resposta e de 
recuperação, os cidadãos passaram a demandar mais do governo e começaram a se ver 
como agentes de transformação do meio ambiente”.
5
 Representa, portanto, a chave 
histórica de mudança da dimensão espiritual para a dimensão racional. 
 Atualmente diversos estudos e pensadores propõem teorias explicativas de 
situações de desastres. De acordo com Santos, as teorias neomarxistas, alinhadas com a 
ecologia política, consideram que elas devem ser vistas como ocorrências que refletem as 
características das sociedades em que ocorrem, caracterizadas pela industrialização, 
urbanização, legados do colonialismo, política econômica e mecanismos de controle 
exercidos sobre o ambiente e a sociedade civil. Outras formulações, ainda conforme a 
mesma autora, partem da teoria do risco, desenvolvida por sociólogos como Niklas 
Luhmann e Ulrich Beck. Essa linha enfatiza o papel das decisões na criação do risco, as 
dimensões político-econômicas do risco, e as formas pelas quais as sociedades modernas 
produzem o risco. Nessa seara, tem-se que os riscos não são exclusivamente fenômenos 
naturais ou tecnológicos, mas também sociais, não sendo considerados efeitos colaterais do 
progresso, porém centraise constitutivos das sociedades modernas.
6
 
 Agora passando para o quadro conceitual dado à temática dos desastres, Farber et al 
alerta para a possibilidade de se compreender esses eventos sob diferentes óticas. Dessa 
 
4
 Sob o mesmo ponto de vista, Carvalho sintetiza: “[...] há, nitidamente, na história, uma passagem de um 
momento em que os desastres eram compreendidos apenas como eventos divinos, incontroláveis e exteriores, 
para um momento em que estes servem como parâmetro que justifica à antecipação racional, seja a partir das 
informações científicas disponíveis ou mesmo dos aprendizados obtidos com o passado. Este processo é 
acompanhado pela superação de um paradigma da decisão pelo medo, aprisionado em observações místicas e 
religiosas, em direção a processos orientados a uma racionalização das incertezas inerentes aos riscos e 
perigosos catastróficos, inserido este em uma matriz construtivista (pró-ativa)” (CARVALHO, Délton Winter 
de. Por uma necessária introdução ao direito dos desastres ambientais. Revista de Direito Ambiental, São 
Paulo, Editora Revista dos Tribunais, ano 17, v. 67, 2012, p. 109). 
5
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 21. 
6
 SANTOS, Rúbia dos. Gestão de desastres e política de assistência social: estudo de caso de Blumenau/SC. 
2012. 336 f. Tese (Doutorado em Sociologia Política) – Universidade Federal de Santa Catarina, 
Florianópolis, pp. 49-51. 
14 
 
 
forma, a doutrina norte-americana exemplifica a polissemia recorrendo à sociologia, que 
tende a definir desastres em termos de ruptura social causada por eventos destrutivos e 
extraordinários, e aos estudiosos da gestão de risco, que definem desastres em termos de 
resposta legal e amparo governamental requisitados para o enfrentamento dessas situações 
anômalas.
 7
 
 A conceituação adotada pela International Strategy for Disaster Reduction (UN-
ISDR) considera desastre como uma grave perturbação do funcionamento de uma 
comunidade ou uma sociedade envolvendo perdas humanas, materiais, econômicas ou 
ambientais de grande extensão, cujos impactos excedem a capacidade da comunidade ou 
da sociedade afetada de arcar com seus próprios recursos.
8
 Já o Centre for Research on the 
Epidemiology of Disaster considera desastre como sendo um evento que supera a 
capacidade local, a qual necessita de auxílio externo em nível nacional ou internacional; 
também pode ser um evento imprevisto e frequentemente súbito que causa grandes danos, 
destruição e sofrimento humano.
9
 
 Em termos jurídicos nacionais, o conceito de desastres encontra guarida no art. 2º, 
II, do Decreto Federal nº 7.257/2010, em que é definido como “resultado de eventos 
adversos, naturais ou provados pelo homem sobre um ecossistema vulnerável, causando 
danos humanos, materiais ou ambientais e consequentes prejuízos econômicos e sociais”. 
De acordo com Carvalho e Damacena, em vista de tal conceituação, o ordenamento 
brasileiro apresenta uma maior abertura cognitiva aos múltiplos fatores socioambientais 
que compõem um desastre.
10
 
 Ao formatar classificações para os diferentes tipos de desastres, em relação às 
causas, a doutrina especializada aponta que os desastres podem ser qualificados como 
naturais ou antropogênicos. Os desastres naturais “são aqueles decorrentes imediatamente 
de fenômenos naturais, atribuíveis ao exterior do sistema local” e nesse tipo se encaixam 
os desastres geofísicos (como os terremotos), meteorológicos (como os furacões), 
hidrológicos (como as inundações), climatológicos (como as secas) e biológicos (como as 
epidemias). Já os desastres antropogênicos são aqueles que decorrem de fatores humanos, 
sendo divididos em desastres tecnológicos (como os decorrentes do uso de tecnologia 
 
7
 FARBER, Daniel et al. Disaster law and policy. 2. ed. Nova York: Aspen Publishers, 2009, p. 3. 
8
 INTERNATIONAL STRATEGY FOR DISASTER REDUCTION – UN-ISDR. Terminology on disaster 
risk reduction. [S.1], 2009. Disponível em: <http://www.unisdr.org/we/inform/terminology>. Acesso em: 13 
jun. 2015. 
9
 VOS, Femke et al. Annual disaster statistical review 2009: the numbers and trends. Bruxelas: CRED, 2010, 
p. 12. 
10
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 27. 
15 
 
 
nuclear) e desastres sociopolíticos (como na ocorrência de refugiados ambientais). Ainda 
que relevante em termos pedagógicos, a distinção se apresenta como pouco prática, porque 
vê-se que “a grande maioria dos desastres decorre de uma sinergia de fatores naturais e 
antropogênicos (desastres mistos ou híbridos)”.
11
 
 Pensando a realidade dos desastres, os números mais recentes são preocupantes. Do 
ponto de vista econômico, a cada dez anos, danos ligados às propriedades atingidas por 
desastres naturais nos Estados Unidos triplicam.
12
 Além disso, o risco de se perder riquezas 
em desastres está superando a capacidade de criação de riquezas.
13
 Do ponto de vista 
social, dados apontam que, no ano de 2013, desastres naturais desabrigaram 22 milhões de 
pessoas em todo o planeta, de acordo com relatório do Centro de Monitoramento de 
Deslocamento Internacional do Conselho Norueguês de Refugiados.
14
 
 Vislumbrando o caso brasileiro, entre os anos 2000 e 2007, mais de um milhão e 
meio de brasileiros foram afetados por algum tipo de desastre.
15
 E, de acordo com o 
documento Atlas Brasileiro de Desastres Ambientais – Volume Brasil, “os dados 
comprovam o discurso frequente sobre o aumento da ocorrência de desastres ao nos 
permitir observar os seguintes números: total de desastres, 31.909 | Década de 1990, 8.671 
(27%) | Década de 2000, 23.238 (73%)”.
16
 
 Dado o apresentado, passa-se a refletir quais são os fatores da contemporaneidade 
que acabam por ampliar a ocorrência dos desastres. 
 
 
11
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, pp. 25-27. 
12
 Um dos casos emblemáticos no contexto norte-americano é do furacão Katrina, responsável por mais de 80 
bilhões de dólares em prejuízos (FARBER, Daniel et al. Disaster law and policy. 2. ed. Nova York: Aspen 
Publishers, 2009, pp. 2-3). 
13
 Desde 1980, nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento (OCDE), o risco de perdas 
econômicas provenientes de enchentes aumentou em mais de 160% e de ciclones tropicais aumentou 265%. 
Essas perdas estão aumentando mais rápido do que o PIB per capita. (ONU. Fatos sobre desastres. 
Disponível em: < http://www.onu.org.br/rio20/desastres.pdf>. Acesso em: 24 ago. 2015). 
14
 DESASTRES naturais desabrigaram 22 milhões de pessoas em 2013. Ambiente Brasil, 18 set. 2014. 
Disponível em: <http://noticias.ambientebrasil.com.br/clipping/2014/09/18/108879-desastres-naturais-
desabrigaram-22-milhoes-de-pessoas-em-2013.html>. Acesso em: 05 jul. 2015. 
15
 Conforme informação oriunda do Ministério do Meio Ambiente, “em primeiro lugar figuram as 
inundações, com 58% das ocorrências; seguidas da seca, com 14%; e, logo após, dos deslizamentos de terra, 
com 11% das ocorrências” (LAVRATTI, Paula Cerski; PRESTES, Vanêsca Buzelato. Diagnóstico de 
legislação: identificação das normas com incidência em mitigação e adaptação às mudanças climáticas – 
Desastres. São Paulo: Instituto Planeta Verde, 2010, pp. 5-6). 
16
 UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA. Atlas brasileiro de desastres naturais 1991 a 
2010: volume Brasil. Florianópolis: CEPED UFSC, 2012, p. 28. 
16 
 
 
1.2 Fatores contemporâneos de potencialização dos riscos e dos custos 
socioambientais dos desastres 
 
 Há a sinalização de que atualmente determinadosfatores e situações acabam por 
ampliar a chance de ocorrência de desastres e a potencializar os efeitos adversos deles. 
Focando nos aspectos sociais, Freire, Bonfim e Natenzon expõem que “o crescimento da 
população global, a pobreza, a escassez de terra e a urbanização em muitos países têm 
aumentado o número de pessoas que vivem em áreas propensas a desastres”.
17
 
 Abarcando os fatores acima e também os ambientais, conforme a doutrina de 
Carvalho e Damacena, quatro fatores de amplificação dos riscos e dos custos 
socioambientais dos desastres podem ser elencados: (i) a estrutura econômica dominante, 
(ii) o crescimento da população humana e o modo como se decide ocupar o solo, (iii) a 
infraestrutura verde e construída; e (iv) a mudança do clima causada pela excessiva 
intervenção humana no meio ambiente.
18
 
1.2.1 Estrutura econômica dominante 
 
 Destaca Édis Milaré que “os avanços proporcionados pela ciência e pela técnica 
não significam necessariamente uma elevação do progresso e do bem-estar, como se 
pensou a partir da Idade Moderna, na linha de uma espécie de ‘otimismo técnico’”. 
Explica, ainda, o autor que “a racionalidade técnica deixa de ser encarada como um 
instrumento neutro para a promoção de objetivos da humanidade, sendo indiscutível a sua 
potencialidade para se converter em mecanismo de opressão do homem sobre a 
natureza”.
19
 Constatação essa que se reflete nos espaços econômicos de produção. 
 Dentro desse panorama, pode-se atestar que as condições econômicas modernas, 
globalmente dominadas pela economia de mercado e pela industrialização, potencializam o 
risco de ocorrência de desastres em razão da matriz econômica just-in-time e da 
interdependência de infraestrutura. Em termos sociológicos, a imperatividade da sociedade 
de risco é outro fator de amplificação da possibilidade de ocorrência de eventos extremos. 
 
17
 FREIRE, Neison Cabral Ferreira Freire; BONFIM, Cristine Vieira do; NATENZON, Claudia Eleonor. 
Vulnerabilidade socioambiental, inundações e repercussões na Saúde em regiões periféricas: o caso de 
Alagoas, Brasil. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 19, n. 9, set. 2014, p. 3.756. 
18
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 47. 
19
 MILARÉ, Édis. Amplitude, limites e prospectivas do direito do ambiente. In: MARQUES, José Roberto 
(Org.). Sustentabilidade e temas fundamentais de direito ambiental. Campinas: Millennium, 2009, p. 140. 
17 
 
 
 O just-in-time é um sistema de administração de sincronia em produção, transporte 
e venda em tempo exato, tendo por princípio a produção industrial por demanda.
20
 Quer 
dizer que nada deve ser produzido, transportado ou comprado antes da hora exata, o que 
faz com que os estoques sejam o mínimo suficiente para a continuidade do processo 
produtivo da indústria. Em situações de desastres, a falta de estoques pode quebrar as 
cadeias de fornecimento de bens, produtos e serviços básicos essenciais nessas situações de 
adversidade. A título exemplificativo, no Japão, onde o just-in-time impera devido à falta 
de espaço, quando ocorreu o terremoto de março de 2011, o país sofreu da falta de 
estoques para suprir as necessidades da população e para garantir a produção industrial.
21
 
 Além disso, as relações do cenário industrial contemporâneo tornaram o quadro 
produtivo uma complexa rede interligada em que o prejuízo de um setor fundamental pode 
produzir um efeito em cadeia devastador. Se setores fundamentais são danificados, toda 
produção industrial é afetada. Dessa forma, a falta de setores como o de energia ou de 
transporte prejudica o funcionamento dos hospitais e o abastecimento de alimentos e 
medicamentos, que são essenciais em eventos catastróficos. 
 Do ponto de vista sociológico, Morato Leite e Venâncio explanam que “a revolução 
industrial [...] foi o embrião [...] [da] sociedade de risco, potencializada pelo 
desenvolvimento tecno-científico e caracterizada pelo incremento na incerteza quanto às 
consequências das atividades e tecnologias empregadas no processo econômico”.
22
 Sarlet e 
Fensterseifer também chamam a atenção para o advento do que se entende por sociedade 
de risco
23
, “uma fase do desenvolvimento da sociedade moderna em que os riscos sociais, 
políticos, ecológicos e individuais, criados pelo momento da inovação, iludem cada vez 
 
20
 SCHONBERGER, Richard J. Técnicas industriais japonesas: nove lições ocultas sobre simplicidade. 2. 
ed. São Paulo: Pioneira, 1984, p. 34. 
21
 Logística Descomplicada. Terremotos, vulcões e outros riscos para as cadeias de suprimentos. Disponível 
em: <http://www.logisticadescomplicada.com/terremotos-vulcoes-e-outros-riscos-para-as-cadeias-de-
suprimentos/>. Acesso em: 20 ago. 2015. 
22
 MORATO LEITE, José Rubens; VENÂNCIO, Marina Demaria. O dano moral ambiental na perspectiva 
da jurisprudência do STJ: uma nova hermenêutica ambiental na sociedade de risco. Revista de Direito 
Ambiental, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, v. 75, jul. 2014, p. 117. 
23
 Nesse sentido, explicam: “Os conhecimentos tecnológicos e científicos, que deveriam ter o 
desenvolvimento, o bem-estar social e a dignidade e qualidade da vida humana como suas finalidades 
maiores, passam a ser, em decorrência da sua instrumentalização inconsequente levada a cabo pelo ser 
humano, com todo o seu poder de criação e destruição, a principal ameaça à manutenção e à sobrevivência da 
espécie humana, assim como de todo ecossistema planetário, caracterizando um modelo de sociedade de 
risco, como bem diagnosticou o sociólogo alemão Ulrich Bech” (SARLET, Ingo Wolfgang; 
FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental: estudos sobre a constituição, os direitos 
fundamentais e a proteção do ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 31). 
18 
 
 
mais as instituições de controle e proteção da sociedade industrial”.
24
 Nela, os desastres, 
que eram tradicionalmente vislumbrados somente sob a ótica casuística, passam a ganhar 
dimensões humanas.
25
 E, nesse caso, a potencialização para a ocorrência de eventos 
adversos se dá como reflexo do aumento do risco e da incerteza. 
1.2.2 Crescimento populacional e ocupação do solo 
 
 A combinação de crescimento populacional com a ocupação do solo de forma 
desordenada corrobora para a intensificação de desastres. Nas palavras de Dill, o 
“crescimento [...] é causa e consequência da urbanização caótica, com [a presença d]os 
corolários indissociáveis: ocupação de fundos de vales e várzeas, poluição hídrica, 
destruição da flora e da fauna, esgotamento sanitário, drenagem, serviços e geração de 
empregos”.
26
 Pensando na questão urbana, o relatório Perspectivas Globais de 
Urbanização, elaborado pela Divisão de População do Departamento de Assuntos 
Econômicos e Sociais das Nações Unidas (DESA), destaca que, de 1990 até 2014, as 
megacidades, aquelas com população superior a 10 milhões de habitantes, saltaram do 
número de 10 para 28.
27
 
 Para Carvalho, é inegável que os desastres que ocorrem em áreas densamente 
povoadas têm suas consequências ampliadas, tanto em aspectos físico-estruturais, como em 
pessoas afetadas e serviços ecossistêmicos danificados. Esse cenário se explica em razão 
dos riscos de desastres serem altamente concentrados geograficamente, fruto do 
crescimento populacional global e de uma tendência de concentração populacional em 
áreas ambientalmente vulneráveis. Em outras tintas, pode-se dizer que a característica 
destes desastres é marcada pela ocorrência de eventos que, apesar de pontuais, apresentam 
 
24
 LASH, Scott; SZERSZYNSKI, Bronislaw & WYNNE, Brian (Coord.). Risk, environment & modernity: 
towards a newecology. Londres: Sage Publications, 1998, p. 27. 
25
 Délton Winter de Carvalho explica que “[...] há, nitidamente, na história, uma passagem de um momento 
em que os desastres eram compreendidos apenas como eventos divinos, incontroláveis e exteriores, para um 
momento em que estes servem como parâmetro que justifica à antecipação racional, seja a partir das 
informações científicas disponíveis ou mesmo dos aprendizados obtidos com o passado” (CARVALHO, 
Délton Winter de. Por uma necessária introdução ao direito dos desastres ambientais. Revista de Direito 
Ambiental, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, ano 17, v. 67, 2012, p. 108). 
26
 DILL, Silvana Oliveira. Populações vulneráveis e a suscetibilidade aos efeitos dos desastres ambientais: 
uma abordagem jurídica. 2013. 152 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos 
Sinos, São Leopoldo, p. 53. 
27
 ONU. Cidades terão mais de 6 bilhões de habitantes em 2050, destaca novo relatório da ONU. Disponível 
em: < http://www.onu.org.br/cidadesterao-mais-de-6-bilhoes-de-habitantes-em-2050-destaca-novo-relatorio-
da-onu/>. Acesso em: 05 set. 2015. 
19 
 
 
uma crescente magnitude em razão de sua ocorrência em áreas com grandes concentrações 
populacionais e bens econômicos vulneráveis.
28
 
 Além disso, as decisões de ocupação do solo também consistem em fatores de 
incremento dos riscos e custos decorrentes dos desastres. A ocupação de áreas de risco
29
 é 
um fator determinante para a ocorrência ou o agravamento de um evento à condição de 
desastre. É a partir da ocupação de áreas especialmente vulneráveis que se tem uma 
intensificação das probabilidades e magnitudes de riscos de inundações, deslizamentos, 
terremotos, incêndios, entre outros. Este fator de agravamento de riscos catastróficos é 
especialmente relevante no caso brasileiro, uma vez os desastres ambientais, cada vez mais 
constantes no país, apresentam relação direta com a ocupação irregular de áreas 
ambientalmente protegidas (vegetação em topo e encostas de morros, nas margens de rios, 
lagos e lagoas artificiais, etc.).
30
 
1.2.3 Infraestrutura verde e construída 
 
 A doutrina especializada chama a atenção para a questão da infraestrutura verde e 
construída. Em consonância com Carvalho, “a importância da infraestrutura verde ou 
natural
31
, como elemento de proteção a desastres, se dá em razão dos serviços prestados 
pelos recursos naturais, justificando uma atenta manutenção e monitoramento destes 
bens”.
32
 Estes bens podem ajudar a lidar com os desastres em duas formas: em primeiro 
lugar, atuarão como um bloqueio natural aos impactos de um desastre, diminuindo ou 
desviando as forças da natureza da direção das comunidades humanas; em segundo lugar, 
no cenário pós-impacto, servirão para prover bens e serviços de fundamental importância 
para a recuperação econômica e física do local atingido. 
 
28
 CARVALHO, Délton Winter de. Por uma necessária introdução ao direito dos desastres ambientais. 
Revista de Direito Ambiental, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, ano 17, v. 67, 2012, p. 113. 
29
 “Áreas de risco são regiões onde é recomendada a não construção de casas ou instalações, pois são muito 
expostas a desastres naturais, como desabamentos e inundações. Essas regiões vêm crescendo 
constantemente nos últimos 10 anos, principalmente devido à própria ação humana.” (UNICAMP. 
Mapeamento de áreas de risco. Disponível em: < http://www.unicamp.br/fea/ortega/temas530/ricardo.htm>. 
Acesso em 28 ago. 2015). 
30
 Na mesma linha de discussão, vide: FERREIRA, Ximena Cardozo. Políticas públicas e áreas de 
preservação permanente: instrumentos de implementação. Revista do Ministério Público do Rio Grande do 
Sul, Porto Alegre, n. 62, nov. 2008/ abr. 2009, pp. 69-92. 
31
 O sentido atribuído à infraestrutura verde é constituído em distinção àquilo que tradicionalmente se chama 
de infraestrutura (cinza ou construída), tendo como exemplo as barragens, as estradas e outras obras de 
engenharia civil. A infraestrutura natural tem como espécies as áreas alagadas, as florestas, os marismas, as 
dunas, as restingas, entre outros ecossistemas capazes de atuar como proteção a desastres naturais. 
32
 CARVALHO, op. cit., p. 115. 
20 
 
 
 Sob esta perspectiva, a observação do meio ambiente como infraestrutura verde 
demonstra não apenas sua condição de bem ambiental, aqueles que, segundo Lemos, “são 
aqueles que têm relevância para a sadia qualidade de vida e devem ser preservados para as 
presentes e futuras gerações”,
33
 mas também de serviços ecossistêmicos
34
, o que encoraja a 
uma maior valorização no monitoramento, manutenção e recuperação destas áreas. 
 Assim como a infraestrutura natural, a construída também apresenta uma relevância 
essencial de serviço e função pública de proteção a desastres. Nesta espécie, que adota uma 
perspectiva mais tradicional, destaca-se a importância da qualidade da concepção, da 
construção e, sobretudo, da manutenção destas obras de engenharia civil. 
 A potencialização de efeitos adversos ocorre quando estes bens, tanto os 
ambientais, quanto os construídos pelo fazer humano, não estão protegidos e preservados, 
para os casos dos serviços ecossistêmicos, ou quando não estão adequados à realidade dos 
locais em que foram edificados, para os casos da infraestrutura cinza. A título 
exemplificado, pode-se citar o caso de um conjunto habitacional que, após desmatamento 
da região do entorno, destruiu as nascentes, ficando sem água (falta de infraestrutura 
verde
35
); ou, então, a construção de prédios, em regiões sujeitas a terremotos, sem a devida 
tecnologia para suportar os tremores (falta de infraestrutura construída adequada). 
1.2.4 Mudanças climáticas 
 
 O fenômeno das mudanças climáticas vem ocupando posição de destaque nas 
discussões internacionais e nas agendas de governos, de empresas e da sociedade como um 
todo. As evidências científicas fizeram com que os governos, no início da década de 1990, 
buscassem se mobilizar para enfrentar o desafio e seus impactos.
36
 Para Carvalho e 
 
33
 LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Meio ambiente e responsabilidade do proprietário: análise do nexo 
causal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 102. 
34
 Para uma melhor compreensão da importância dos serviços ecossistêmicos, vide: CARVALHO, Délton 
Winter de. Os serviços ecossistêmicos como medidas estruturais para prevenção dos desastres. Revista de 
Informação Legislativa, Brasília, v. 52, n. 206, abr./jun. 2015, p. 53-65. 
35
 Para compreender a relação entre áreas verdes urbanas e justiça ambiental, vide: MORO, Carolina Corrêa; 
MANTELLI, Gabriel Antonio Silveira; PROVASI, Gisela; BURJATO, Juliana de Faria; NAKANO, Juliana 
Mary Yamanaka; REBELLO, Leonardo Fernandes; SIQUEIRA, Mariana Hanssen Bellei Nunes de; 
DUQUE, Vinicius. Áreas verdes urbanas e o ideário de justiça ambiental nas políticas públicas municipais. 
In: CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO AMBIENTAL, 19., 2014, São Paulo. Anais… São Paulo: 
Instituto Planeta Verde, 2014, v. 2., p. 73-84. 
36
 BRACCINI, Bruna Zaccaro. O Poder Público e as mudanças climáticas: breve avaliação sobre a estrutura e 
os instrumentos adotados. In: LAVRATTI, Paula Cerski; PRESTES, Vanêsca Buzelato. (Org.). Direito e 
mudanças climáticas: estudos acadêmicos. Vol. 5. São Paulo: Instituto Planeta Verde, 2010, p. 109. 
21 
 
 
Damacena, “a mudança climática é um problema inerentemente intergeracional com 
implicações extremamente sérias para a equidade entre nós e as gerações futuras e entre as 
comunidades no presente e no futuro”.
37
 Dentro desse contexto, a relação entre os desastres 
e as mudanças climáticas é clara e não pode ser ignorada.
 
 
 Em 1988, foi criado o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas 
(IPCC), órgão dasNações Unidas, cujo primeiro relatório,
38
 datado de 1990, admite a 
alteração climática e incita a assinatura de um tratado para lidar com o assunto. Em razão 
dessas previsões, foi assinada, em 1992, durante a Conferência das Nações Unidas para o 
Ambiente e Desenvolvimento (ECO/92), a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre 
Mudança do Clima, com o objetivo de estabilizar a concentração de gases de efeito estufa 
na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema 
climático. 
 Em 2007, por sua vez, especialistas do IPCC divulgaram paradigmático relatório 
sobre as mudanças climáticas, atribuindo às atividades humanas o aquecimento global. Em 
termos gerais, “o relatório traz previsões alarmantes, como, por exemplo, aumento da 
temperatura média global entre 1,8º C e 4º C até 2100, derretimento das geleiras e calotas 
polares, elevação do nível dos oceanos acompanhada de tempestades tropicais e de 
furações”.
39
 Os estudos demonstram que “a alteração da frequência e intensidade dos 
estados atmosféricos extremos, juntamente com o aumento do nível do mar, teriam efeitos 
majoritariamente adversos sobre os sistemas humanos”.
40
 O mais recente relatório do 
IPCC, datado de 2014, confirma o estado da arte na temática e sugere que sejam adotadas 
medidas urgentes para que a situação climática não se agrave ainda mais.
41
 
 De acordo com Carvalho, “as mudanças climáticas podem ser tratadas como um 
fator global e transversal a todos os demais fatores na amplificação dos riscos e dos custos 
 
37
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. A intensificação dos desastres 
naturais, as mudanças climáticas e o papel do direito ambiental. Revista de Informação Legislativa, Brasília, 
ano 49, n. 193, jan./mar., 2012, p. 87. 
38
 IPCC. Climate change - The IPCC Scientific Assessment. 1990. Disponível em: < 
https://www.ipcc.ch/ipccreports/far/wg_I/ipcc_far_wg_I_full_report.pdf>. Acesso em: 25 set. 2015. 
39
 FURLAN, Melissa. Mudanças climáticas e valoração econômica da preservação ambiental: o pagamento 
por serviços ambientais e princípio do protetor-recebedor. Curitiba: Juruá, 2010, p. 88. 
40
 LAVRATTI, Paula Cerski; PRESTES, Vanêsca Buzelato. Diagnóstico de legislação: identificação das 
normas com incidência em mitigação e adaptação às mudanças climáticas – Desastres. São Paulo: Instituto 
Planeta Verde, 2010, p. 6. 
41
 GREENPEACE. Relatório final do IPCC não deixa dúvidas: precisamos agir. 02 nov. 2014. Disponível 
em: <http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/Relatorio-final-do-IPCC-nao-deixa-duvidas-precisamos-
agir-agora/>. Acesso em: 08 out. 2015. 
22 
 
 
envolvendo a ocorrência de desastres naturais e mistos”. Uma das causas do atual cenário 
de complexidade advém do fato de que “a potencialização da complexidade dos problemas 
postos pelas mudanças climáticas combinam questões tradicionais de controle de poluição 
com temas que dizem respeito a compensação, seguros e resiliência, numa dimensão de 
grande especificidade inerente a ocorrência de desastres”.
 42
 Para o autor, esse quadro 
refletirá na aproximação cada vez maior entre a tutela preventiva dos desastres com os 
mecanismos jurídicos do direito ambiental.
43
 
 Fernandes afirma que “os efeitos diretos do aquecimento global repercutirão 
principalmente sobre atividades climato sensíveis, como a agricultura, piscicultura e o 
extrativismo, mas também terão efeitos indiretos sobre a saúde humana, segurança 
alimentar, cidades, habitação e indústrias”. Assim, estudar a questão da mudança do clima 
e formatar normas de prevenção e de adaptação é essencial em decorrência das 
consequências desse cenário extremo, porque “o aquecimento global e as mudanças 
climáticas podem conduzir à escassez de recursos naturais em certas regiões, prejudicando 
o sustento das pessoas”.
44
 Em suma, portanto, e com base nos dados do cenário científico 
atual, as mudanças climáticas propiciam o aumento de eventos climáticos e meteorológicos 
extremos, principais causas de desastres em todo o globo. 
1.3 Fatores transversais intrínsecos aos desastres 
 
 Com a intenção de diminuir o número cada vez maior de desastres, a academia e as 
políticas globais têm trazido à tona a necessidade de se modificar a gestão dos riscos, 
voltando-se para o desenvolvimento de ferramentas capazes de antecipá-los.
45
 Com isso 
em mente, tem-se que, em decorrência da complexidade em sua formação, um desastre 
 
42
 CARVALHO, Délton Winter de. Por uma necessária introdução ao direito dos desastres ambientais. 
Revista de Direito Ambiental, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, ano 17, v. 67, 2012, p. 113. 
43
 Igualmente, afirma que “as mudanças climáticas irão, indubitavelmente, intensificar a conexão entre as 
questões envolvendo desastres e o meio ambiente, numa intensificação das relações entre a regulação dos 
desastres e o Direito Ambiental” (CARVALHO, op. cit., p. 114). 
44
 FERNANDES, Elizabeth Alves. Meio ambiente e direitos humanos: o deslocamento de pessoas por causas 
ambientais agravadas pelas mudanças climáticas. Curitiba: Juruá, 2014, p. 41. 
45
 DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. A formação sistêmica de um direito dos desastres. 2012. 152 f. 
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo, p. 49. 
23 
 
 
pode ser considerado mais ou menos grave em razão de dois fatores transversais: grau de 
vulnerabilidade da comunidade impactada e grau de resiliência frente ao efeito adverso.
46
 
 Entender os conceitos de vulnerabilidade e resiliência, a fim de diferenciá-los, é 
importante para configurar e quantificar riscos e possíveis danos socioambientais inerentes 
ao quadro de um desastre. É o que se passa a demonstrar. 
1.3.1 Vulnerabilidade 
 
 De acordo com a International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies 
(IFRC), os desastres resultam de um perigo combinado com vulnerabilidade e a 
incapacidade para reduzir suas consequências negativas potenciais. Tendo em vista essa 
ideia, a conceituação de vulnerabilidade é essencial, pois ela é justamente a face 
explicativa da multicausalidade que gerará reflexos superpostos nos contextos de crise 
ambiental e nos efeitos socioambientais decorrentes dos desastres.
47
 
 O termo vulnerabilidade, segundo Dill, foi elaborado dentro dos estudos da 
engenharia da estrutura com o fim de mostrar como as características construtivas 
poderiam fazer as edificações mais propensas a sofrerem danos.
48
 Recentemente, esse 
conceito tomou caráter multidisciplinar ao contemplar não apenas aspectos estruturais, mas 
também sociais e humanos. 
 Conforme a contribuição de Damacena, “por vulnerabilidade entende-se um rótulo, 
uma característica dos indivíduos, dos grupos e dos contextos em que vivem o que 
influencia sua capacidade de antecipar, lidar e resistir a um determinado desastre”.
49
 Em 
um cenário global, utilizando as palavras de Fernandes, a questão da vulnerabilidade “parte 
da premissa de que os países e as pessoas não estão em posição semelhante no que se 
refere às condições ambientais disponíveis, bem como quanto à capacidade de 
 
46
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 55-56. 
47
 IFCR. What is a disaster? Disponível em: <https://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-
management/about-disasters/what-is-a-disaster/>. Acesso em: 16 jun. 2015. 
48
 DILL, Silvana Oliveira. Populações vulneráveis e a suscetibilidade aos efeitos dos desastres ambientais: 
uma abordagem jurídica. 2013. 152 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos 
Sinos, São Leopoldo, p. 57. 
49
 DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. A formaçãosistêmica de um direito dos desastres. 2012. 152 f. 
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo, p. 50. 
24 
 
 
enfrentamento dos efeitos da degradação ambiental, desastres naturais e impactos das 
mudanças climáticas”.
50
 
 Carvalho e Damacena apontam que uma das definições mais conhecidas da 
vulnerabilidade é a elaborada pela International Strategy for Disaster Reduction (UN-
ISDR), em que “vulnerabilidade são as condições estabelecidas por fatores ou processos 
físicos, sociais, econômicos e ambientais, que aumentam a suscetibilidade de uma 
comunidade ao impacto dos riscos e perigos”.
51
 Além disso, indicam que as tentativas 
teóricas de sistematização de modelos acerca da vulnerabilidade normalmente passam por 
uma abordagem atrelada à ideia de risco.
52
 
 Sobre o risco, Jacob, citando Lenzi, explica que “o risco é inerente à vida e 
constitui-se uma construção social” e que, segundo Magnelli, Veyret e Richemond, “é um 
perigoso possível relacionado à probabilidade de ocorrência de efeitos adversos por meio 
da exposição e vulnerabilidade dos atores”.
53
 
 Fragoso, por sua vez, recorre a Cutter para dispor que “os riscos a desastres são 
socialmente construídos e resultam da combinação de ameaças associadas às condições de 
como uma população pode lhe enfrentar”. E, por essa razão, “sua ocorrência resulta da 
probabilidade que um fenômeno ameaçador (natural ou antrópico) atua sobre um sistema 
socioeconômico com certo nível de vulnerabilidade, resultando num desastre”.
54
 
 Ainda que variada a conceituação,
55
 pode-se afirmar que existe certo consenso no 
sentido de que a vulnerabilidade é determinada não apenas pela falta de riqueza, porém por 
um conjunto complexo de fatores físicos, econômicos, políticos e sociais ou, ainda, pela 
predisposição de uma comunidade a danos causados por um fenômeno desestabilizador 
 
50
 FERNANDES, Elizabeth Alves. Meio ambiente e direitos humanos: o deslocamento de pessoas por causas 
ambientais agravadas pelas mudanças climáticas. Curitiba: Juruá, 2014, p. 25. 
51
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 56. 
52
 CARVALHO; DAMACENA, op. cit., pp. 56-57. 
53
 JACOB, Amanda Martins. Vulnerabilidade socioambiental no município de São Paulo: análise das 
capacidades e liberdades humanas. 2013. 183 f. Dissertação (Mestrado em Ciência Ambiental) – 
Universidade de São Paulo, São Paulo, p. 37. 
54
 FRAGOSO, Maria de Lourdes de Carvalho. Desastre, risco e vulnerabilidade socioambiental no território 
da Mata Sul de Pernambuco/Brasil. 2013. 133 f. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento e Meio 
Ambiente) – Universidade Federal de Pernambuco, Recife, p. 47 e 48. 
55
 A Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei Federal nº 12.187/2009) traz a seguinte conceituação 
para vulnerabilidade (art. 2º, X): “grau de suscetibilidade e incapacidade de um sistema, em função de sua 
sensibilidade, capacidade de adaptação, e do caráter, magnitude e taxa de mudança e variação do clima a que 
está exposto, de lidar com os efeitos adversos da mudança do clima, entre os quais a variabilidade climática e 
os eventos extremos”. 
25 
 
 
envolvendo um perigo.
56
 Além disso, apesar da inexistência de uma única definição do 
termo, há concordância no sentido de que no contexto de risco atual da sociedade, a 
medição do elemento vulnerabilidade é uma importante ferramenta de subsídio às ciências 
na passagem de transição para a diminuição eficaz do risco e promoção de uma cultura e 
política de resistência aos desastres.
57
 
1.3.2 Resiliência 
 
 O conceito de resiliência está intimamente ligado à vulnerabilidade, sendo um 
importante instrumento de gestão em termos de desastres. Damacena chama atenção para o 
fato de que, em relação às palavras, “a linha que os une ou divide é tão tênue que muitos 
autores as consideram sinônimos. Uns consideram a falta de resiliência um dos fatores de 
aumento da vulnerabilidade, outros, ainda, apenas de não negarem a conexão dos termos, 
elencam algumas diferenças entre eles”.
58
 
 Fernandes resgata a origem conceitual do termo e explana que “resiliência é um 
termo retirado da física, que consiste na capacidade dos materiais de resistirem a choques e 
de voltarem ao seu estado anterior depois de terem sofrido pressão ou de não deformarem 
após a pressão”. Segunda a autora, a ideia foi transferida para o campo da biologia com o 
significado de capacidade de recuperação dos ecossistemas. Reporta que “no âmbito da 
ecologia, o termo resiliência é bastante utilizado e constitui componente central na 
adaptação de indivíduos e grupos sociais, inclusive do direito, de resistir a choques e a 
tensões ambientais”.
59
 
 O curso de Capacitação Básica em Proteção e Defesa Civil, desenvolvido pela 
Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (SEDEC) em parceria com o Centro 
Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres (CEPED/UFSC), recorre à 
International Strategy for Disaster Reduction (UN-ISDR) para explicar que a expressão 
resiliência é entendida como “a capacidade de um sistema, comunidade ou sociedade, 
 
56
 DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. A formação sistêmica de um direito dos desastres. 2012. 152 f. 
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo, p. 51. 
57
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, pp. 57-58. 
58
 DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. A formação sistêmica de um direito dos desastres. 2012. 152 f. 
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo, p. 55. 
59
 FERNANDES, Elizabeth Alves. Meio ambiente e direitos humanos: o deslocamento de pessoas por causas 
ambientais agravadas pelas mudanças climáticas. Curitiba: Juruá, 2014, p. 149. 
26 
 
 
potencialmente exposta a ameaças, para adaptar-se, resistindo ou modificando, com o fim 
de alcançar ou manter um nível aceitável em seu funcionamento e estrutura”. O documento 
ainda aponta que a resiliência vem determinada “pelo grau em que o sistema social é capaz 
de organizar-se para incrementar sua capacidade de aprender com os desastres passados, a 
fim de proteger-se melhor no futuro e melhorar suas medidas de redução de riscos”.
60
 
 Pode-se dizer, utilizando outras palavras, que a resiliência é a capacidade de 
indivíduos, comunidades, instituições, empresas e sistemas se adaptarem e crescerem para 
sobreviver, não importando que tipo de estresses e choques venham a experimentar. A 
resiliência permite que as pessoas e os sistemas se recuperem mais fortes, depois de 
tempos difíceis, e vivam melhor nos tempos bons. 
 De acordo com Dill, “entende-se que resiliência é diferente de vulnerabilidade, pois 
aquela assume um papel importante após o fato (desastre) e está relacionada à reconstrução 
das comunidades destruídas”, sendo que “resiliência é a capacidade de voltar ao status quo 
ante, e isso requer extraordinários recursos humanos e materiais”.
61
 Para exemplificar, 
pode-se citar o exemplo do Japão, país que é naturalmente vulnerável a terremotos, mas 
que é bastante resiliente porque possui instrumentos estruturais e não estruturais 
competentes para gestão dos riscos inerentes a tal situação. 
 Um dos principais desafios contemporâneos é o decrescimento da vulnerabilidade e 
o crescimento da resiliência. A Organização das Nações Unidas, atenta a essa realidade, 
lançou em 2013 o relatório Povos resilientes, planeta resiliente – Um futuro digno de 
escolha, atestando que é preciso diminuir a vulnerabilidade por meio da garantia de 
princípios fundamentais, como a promoção dos direitos humanos e do avanço na igualdade 
de gênero,e que é necessário aumentar a resiliência por meio de redes sólidas de 
segurança, redução de risco de desastres e planos de adaptação.
62
 
 
 
60
 FURTADO, Janaína et al. Capacitação básica em defesa civil. 5. ed. Florianópolis: CEPED UFSC, 2014, 
p. 48. 
61
 DILL, Silvana Oliveira. Populações vulneráveis e a suscetibilidade aos efeitos dos desastres ambientais: 
uma abordagem jurídica. 2013. 152 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos 
Sinos, São Leopoldo, p. 73. 
62
 ONU. Povos resilientes, planeta resiliente: um futuro digno de escolha. Nova Iorque: Nações Unidas, 
2012. 
27 
 
 
1.4 Acepção jurídica para os desastres 
 
 Dado o exposto até o momento, pode-se afirmar que os desastres são eventos 
repentinos e dinâmicos, contemporaneamente potencializados por diversos fatores, 
afetando de forma mais intensa populações e sistemas vulneráveis. O quadro que se 
apresenta dificulta não apenas a nitidez da importância e da função do Direito no 
tratamento desses eventos, como também acaba por dificultar a própria operacionalidade 
deste no enfrentamento dessas situações extremas. 
 Desastres geram instabilidade em diversos campos da atividade humana 
(socioambiental, econômica, institucional). Em outras palavras, “os desastres surgem como 
estímulos que causam um processo de auto-irritabilidade no Direito, na Política, na 
Economia e em outros sistemas sociais”.
63
 
 Emoldurar um quadro jurídico, seguindo a doutrina especializada, se faz necessário 
porque o Direito tem a função de fornecer estabilidade pela normatividade, tanto para 
evitar como para responder ao caos trazido pelo desastre, provendo expectativas 
(regulação) às ações de antecipação e resposta por meio de instrumentos reguladores. 
Carvalho defende que “a ênfase desta estrutura normativa deve ser eminente preventiva, 
mediante a imposição de estratégias estruturais (obras de engenharia civil combinados com 
serviços ecossistêmicos) e não estruturais (mapas de risco, planos de contingência, etc.)”.
64
 
Damacena contribui para o debate afirmando a necessidade de um repensar jurídico para a 
questão. 
As novas questões ecológicas (desastres) entram cada vez mais em rota de 
colisão com o antropocentrismo, o individualismo e as estruturas 
tradicionais normativas do Direito, arraigadas a noção da certeza e do 
passado. Em viés totalmente oposto a essas noções, os desastres, 
fenômenos multicomplexos, requerem uma resposta do Direito que permita 
a assimilação dos riscos, que privilegie o antropocentrismo alargado e uma 
“epistemologia da complexidade”. Não há como responder adequadamente 
a casos complexos de maneira simples, com decisões orientadas por opções 
com base no passado. Os desastres exigem, por assim dizer, maior 
abstração e complexidade do Direito. Apenas de muitas vezes aparentarem 
 
63
 DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. A formação sistêmica de um direito dos desastres. 2012. 152 f. 
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo – p. 127. 
64
 CARVALHO, Délton Winter de. Bases estruturantes da política nacional de proteção e defesa civil a partir 
de um direito dos desastres ambientais. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, Editora Revista dos 
Tribunais, v. 72, 2013, p. 18. 
28 
 
 
baixa probabilidade, alguns podem redundar em grandes magnitudes, pelo 
que não há como esperar sua ocorrência.
65
 
 
 No caso brasileiro, em que historicamente as estruturas político-jurídicas se 
caracterizam pela deficiente preocupação com a temática, é fundamental que o Estado e o 
Direito se atualizem
66
 para que, então reajustados, sejam eficazes na prevenção e na 
mitigação dos danos socioambientais desse novo panorama de excessiva interferência 
humana nos recursos naturais e de altos riscos de desastres. 
 
 
65
 DAMACENA, op. cit., p. 130. 
66
 É o que constata a mais sólida doutrina: “A inexistência de uma estrutura jurídica específica para o 
tratamento dos desastres ambientais (naturais e antropogênicos) bem como a intensificação de tais eventos no 
país, nos últimos anos, lança a necessidade da constituição de uma análise [...] destes eventos e sua relação 
com o direito ambiental. Da mesma forma, o déficit de estruturação deste tema nos diversos sistemas sociais 
(política, direito, economia, técnica) torna determinadas regiões do planeta ainda mais vulneráveis em relação 
a tais eventos.” (CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos 
desastres. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 24). 
29 
 
 
2 DIREITO DOS DESASTRES 
 
 Segundo Carvalho e Damacena, “o Direito dos Desastres é um ramo 
multidisciplinar que se relaciona com diversas áreas de aplicação do Direito, tais como: 
propriedade, ordenamento do solo, [...] direito do ambiente, direito administrativo”.67 Os 
mesmos autores recorrem à doutrina norte-americana para expor que esse ramo do direito 
“consiste num complexo e multifacetado ramo do Direito que, ante uma premente 
necessidade de sistematização, apresenta uma abordagem ponderada para gerenciar o caos 
dos desastres”.
68
 
 Ao longo do ciclo dos desastres, diversos ramos do direito são chamados para atuar, 
com a intenção de prevenir os danos catastróficos. Apesar da fragmentação das doutrinas e 
institutos jurídicos que recaem, muitas vezes, sobre a regulação dos desastres, esse ramo 
apresenta autonomia. Em primeiro lugar, essa autonomia se reflete na existência de um 
sistema específico formado de estatutos legais distintos. Em segundo lugar, a autonomia 
desse ramo consiste no fato de que as regras legais interagem em uma forma única, sempre 
em integração entre as fases do desastre. 
 Não é possível, em termos de tratamento jurídico dos desastres, tratar isoladamente 
planejamento da ocupação do solo, resposta a desastres, mitigação e compensação a estes. 
De acordo com a doutrina, outros ramos não conseguem integrar estas estratégias 
adequadamente para a função de tratamento dos desastres, sendo necessária a 
especificidade funcional do Direito dos Desastres. A unidade singular deste ramo se dá na 
gestão de risco que, contínua e unificada, permeia a todas as fases de um desastre (ciclo do 
desastre) e de seu tratamento (circularidade da gestão do risco).
69
 
 Tendo em vista tais definições iniciais, o presente capítulo se proporá a caracterizar 
esse ramo do direito e elencar os princípios jurídicos relacionados. Assim feito, elencará a 
legislação brasileira atinente à questão para, por fim, relacioná-la com o direito ambiental e 
os institutos clássicos do direito privado, haja vista a relevância desses dois ramos para a 
melhor operacionalização do direito dos desastres. 
 
67
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p.119. 
68
 CARVALHO; DAMACENA, op. cit., p. 67. 
69 CARVALHO, Délton Winter de. Bases estruturantes da política nacional de proteção e defesa civil a partir 
de um direito dos desastres ambientais. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, Editora Revista dos 
Tribunais, v. 72, 2013, p. 25. 
30 
 
 
2.1 Características do direito dos desastres 
 
 A doutrina jurídica dos desastres “engloba um amplo corpo de pesquisa e procura 
informar as tomadas de decisões relacionadas a prováveis ocorrências de desastres”. Ela é 
caracterizada (i) pela unificação com o conceito de gestão de risco; (ii) pela 
multidisciplinariedade; e (iii) pela íntima ligação com a lei reguladora.
70
 
2.1.1 Unificação com o conceito de gestão de risco 
 
 Os desafios da administração de riscos e de desastres exigem a constituição de um 
caminho queincorpore a gestão de riscos ao ordenamento territorial, desenvolvimento 
urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, 
infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista 
a promoção do desenvolvimento sustentável. 
 Em consonância com a doutrina especializada, a unificação com o conceito de 
gestão de risco seria a mais importante característica do direito dos desastres. Carvalho e 
Damacena recorrerem à lição de Daniel Farber et al para expor que isso “significa dizer 
que cada fase do ciclo de desastre – mitigação, resposta de emergência, compensação, 
assistência do governo e reconstrução – é parte deste portfólio de gerenciamento de 
risco”.
71
 
 De acordo com o curso de Capacitação em Defesa Civil,
72
 a questão da gestão de 
riscos surge metodologicamente após 1998, inspirada na realidade posta em evidência pelo 
desastre associado ao furacão Mitch e seus desdobramentos.
73
 Foi a partir desse momento 
histórico que se começou a desenvolver um novo modelo que evoluiu da gestão de 
desastres (com ênfase na resposta) para a gestão de riscos de desastres, que envolve 
intenções muito bem fundamentadas de redução de risco e de desastres no contexto do 
planejamento do desenvolvimento. Dessa evolução, Amaral expõe que 
 
70
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, pp. 32-34. 
71
 CARVALHO; DAMACENA, op. cit., p. 33. 
72
 FURTADO, Janaína et al. Capacitação básica em defesa civil. 5. ed. Florianópolis: CEPED UFSC, 2014, 
pp. 51-52. 
73
 O furacão Mitch afetou grandes áreas em Honduras, Nicarágua, El Salvador, Guatemala e Sul da Flórida, 
EUA, em outubro-novembro de 1988, causando mais de 6 bilhões de dólares de prejuízos e cerca de 18 mil 
mortes humanas. 
31 
 
 
[...] para o enfrentamento dos desastres, desenvolveu-se um ciclo de gestão 
do risco de desastres constituído por um conjunto de estratégias 
desenvolvidas em progressão, passando de planejamento de mitigação, a 
resposta de emergência, compensação à vítima e, finalmente, para a 
recuperação e reconstrução, e são desenvolvidas em progressão porque 
idealmente alimentam o planejamento de mitigação no sentido de que a 
reconstrução deve observar a prevenção de danos futuros.
74
 
 
 Dentro desse ciclo, deve-se compreender que “os esforços de mitigação tentam 
diminuir o impacto potencial de eventos de desastres antes do fato, enquanto resposta tenta 
fazê-lo depois”. A compensação e a assistência governamental, por meio de seguros e de 
quadros jurídicos (como a responsabilidade civil), “proporcionam meios de difusão e 
transferência de riscos”. Por fim, a reconstrução “deve preocupar-se com o retorno ao 
status anterior, mas também com a possibilidade de um próximo desastre, o que envolve 
esforços de mitigação e de aplicação das lições de aprendizado”.
75
 
 Vê-se um antes e um depois cíclico. A gestão corretiva do risco de desastre é 
qualquer atividade de gestão que aborda e busca corrigir ou reduzir o risco de desastre que 
já existe, por exemplo, reforçar a estrutura construtiva de um hospital que se encontra em 
uma área de risco de terremoto ou reposicionar uma escola que possui parte de sua 
construção dentro de uma área com risco de inundação. A gestão prospectiva do risco de 
desastre é qualquer atividade de gestão que aborda ou busca evitar o aumento ou o 
desenvolvimento de novos riscos de desastres – por exemplo, localizar uma área segura 
para construir uma nova escola ou hospital evitando riscos futuros. 
 O que há em comum em todas estas etapas é exatamente a necessária gestão de 
riscos, em cada uma destas fases, em suas especificidades funcionais. Por essa razão, o 
direito dos desastres é unificado pela gestão do risco. Em outras palavras, o elo de ligação 
entre os elementos desta estrutura é fornecido por uma necessária gestão dos riscos em 
todos estes momentos, de forma circular. 
 
2.1.2 Multidisciplinaridade 
 
 
74
 AMARAL, Marcia do. O papel do direito urbanístico na sociedade potencializadora de desastres. 164 f. 
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo, 2013, p. 43. 
75
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 33. 
32 
 
 
 A multidisciplinariedade pode ser compreendida como o exame, avaliação e 
definição de um único objeto por meio de diversos olhares de diferentes disciplinas. Uma 
vez que os riscos e os desastres compreendem acontecimentos complexos, “a compreensão 
dos eventos determinantes para o seu desencadeamento requer o trabalho conjunto e 
complementar de equipes de pesquisa de áreas diferentes”.
76
 
 No contexto do direito, é por meio do cruzamento das informações de diferentes 
áreas do conhecimento (engenharia, geologia, ecologia) que se desenvolvem estratégias e 
mecanismos jurídicos para a não repetição dos erros do passado e para a criação de pontes 
para a antecipação em relação aos riscos futuros. A legislação brasileira, conforme se 
pormenorizará a frente, leva em conta essa necessidade de intersecção de saberes quando, 
por exemplo, exige cartas geotécnicas (afetas à engenharia) para identificação e 
mapeamento de áreas de risco (exigência legal
77
). 
2.1.3 Estrita ligação com a lei reguladora 
 
 Para a melhor doutrina, o direito dos desastres está intimamente ligado à lei 
reguladora, notadamente com o planejamento do uso do solo e com o controle de riscos 
socioambientais.
78
 Além de não serem simplesmente acidentes ou atos de força maior, os 
desastres envolvem também outra espécie de participação humana: o fracasso do sistema 
legal para enfrentar eficazmente os riscos. Em situações como a dos riscos nucleares, por 
exemplo, vislumbra-se uma estreita relação entre um acontecimento súbito e catastrófico 
com um problema ambiental de longo prazo caracterizado pela falha regulatória. Nesse 
contexto, uma legislação ambiental eficaz diminui a probabilidade e gravidade dos 
desastres naturais. 
2.2 Principiologia aplicável 
 
 Pode-se dizer que princípios são juízos abstratos de valor que orientam a 
interpretação e a aplicação do Direito. Acentua Bandeira de Mello que princípio é, por 
 
76
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 32. 
77
 Conforme art. 42 A, § 1º, da Lei Federal nº 12.608/2012. 
78
 CARVALHO; DAMACENA, op. cit., p. 34. 
33 
 
 
definição, mandamento nuclear de um sistema, “verdadeiro alicerce dele, disposição 
fundamental que ser irradia sobre diferentes normas, compondo o espírito delas e servindo 
de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica 
e a racionalidade do sistema normativo”.
79
 
 Ao distinguir regras de princípios, Humberto Ávila expõe que as regras são normas 
imediatamente descritivas, primariamente retrospectivas e com pretensão de decidibilidade 
e abrangência, para cuja aplicação se exige a avaliação da correspondência, sempre 
centrada na finalidade que lhes dá suporte ou nos princípios que lhes são axiologicamente 
sobrejacentes, entre a construção conceitual da descrição normativa e a construção 
conceitual dos fatos. Já os princípios são normas imediatamente finalísticas, primariamente 
prospectivas e com pretensão de complementaridade e de parcialidade, para cuja aplicação 
se demanda uma avaliação da correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os 
efeitos decorrentes da conduta havida como necessária à sua promoção.
80
 
 Ordenar a base principiológica aplicável ao direito dos desastressustenta o 
desenvolvimento da autonomia desse recente ramo do direito. Em consonância com os 
estudos de Carvalho e Damacena, “apesar da inexistência de uma principiologia 
consolidada para a gestão dos riscos ambientais a partir de decisões jurídicas, tem-se, na 
doutrina e em documentos normativos internacionais, a ‘fixação de valores limites’ que 
acabam por convergir em pontos comuns, a fim de formar um sistema de princípios 
jurídicos orientadores do controle dos riscos ambientais (administrativa e 
judicialmente)”.
81
 
 Dentro do direito dos desastres, a doutrina brasileira elenca os princípios (i) da 
proporcionalidade, (ii) da precaução e da prevenção, (iii) da informação e da participação, 
(iv) da fundamentação e (v) da adaptabilidade
82
, os quais serão abordados a seguir. 
 
 
79
 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 31. ed. São Paulo: Malheiros, 2014, 
p. 98. 
80
 ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios. 9. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2009, p. 78. 
81
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, pp. 35-36. 
82
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, pp. 36-47. 
34 
 
 
2.2.1 Princípio da proporcionalidade 
 
 O princípio da proporcionalidade acompanha toda a história e desenvolvimento do 
Estado de Direito.
83
 De origem administrativista, conforme Barros, “o germe do princípio 
da proporcionalidade, pois, foi a idéia de dar garantia à liberdade individual em face dos 
interesses da administração”.
84
 
 Na lição de Bandeira de Mello, o princípio analisado “enuncia a ideia [...] de que as 
competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e 
intensidade correspondentes ao que seja realmente demandado para cumprimento da 
finalidade de interesse público a que estão atreladas”.
85
 Hely Lopes Meirelles, por sua vez, 
atesta que o princípio da razoabilidade envolve o da proporcionalidade, dispondo que a 
conjugação dos dois “objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a 
evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão 
aos direitos fundamentais”.
86
 
 Aplicado na gestão dos riscos pelo direito dos desastres, esse princípio se apresenta 
por meio de dois sentidos: “um voltado [...] à formação de critérios para análise da 
magnitude destes [riscos] e, outro, atuando como condição de possibilidade para o Direito 
aplicar adequadamente (proporcional) as medidas preventivas impostas aos riscos 
ambientais objeto de gestão”.
87
 Como se vê, os dois sentidos são complementares, de modo 
que o primeiro sentido, aos descrever e quantificar os riscos de desastres, dá subsídios para 
que, no segundo sentido, se possam aplicar corretamente medidas jurídicas e fáticas de 
precaução.
88
 
 
83
 CAMPOS, Helena Nunes. Princípio da proporcionalidade: a ponderação dos direitos fundamentais. 
Cadernos de Pós-Graduação em Direito Político e Econômico, São Paulo, v. 4, n. 1, 2004, p. 26. 
84
 BARROS, Suzana de Toledo. O princípio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das 
leis restritivas de direito fundamentais. 2. ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2000, p. 35. 
85
 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 31. ed. São Paulo: Malheiros, 2014, 
p. 113. 
86
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 38. ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 95. 
87
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 36. 
88
 Na lição de Carvalho e Damacena, temos: “No primeiro caso (proporcionalidade dos riscos), o potencial 
lesivo deve ser levado em consideração a fim de determinar a incidência do princípio da precaução, isto é, 
quanto mais graves os efeitos esperados, maior a relevância de sua mitigação. (...) De outro lado, as medidas 
preventivas impostas devem ser proporcionais à gravidade dos riscos ambientais diagnosticados a fim de 
permitir que se atinja o nível de proteção pretendido” (CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, 
Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 36). 
35 
 
 
 Sendo assim, vê-se que o princípio da proporcionalidade dialoga de forma 
retroativa com o princípio da informação e com os princípios de prevenção e de precaução, 
princípios que serão explicados à frente. Para Carvalho e Damacena, o princípio da 
proporcionalidade tem “uma função sistêmica de formar um ‘equilíbrio de interesses’, 
mediante a análise de necessidade, adequação e proibição de excesso nas medidas 
adotadas”. Quer dizer, assim, que a proporcionalidade impõe a indispensabilidade das 
medidas adotadas serem condizentes ao nível de proteção pretendida.
89
 
2.2.2 Princípios da precaução e da prevenção 
 
 Os princípios da precaução e da prevenção estão entre os princípios mais 
importantes do direito ambiental contemporâneo, haja vista a inserção da realidade social 
na presença dos riscos. Milaré ensina que 
De maneira sintética, podemos dizer que a prevenção trata de riscos ou 
impactos já conhecidos pela ciência, ao passo que a precaução se destina a 
gerir riscos ou impactos desconhecidos. Em outros termos, enquanto a 
prevenção trabalha com o risco certo, a precaução vai além e se preocupa 
com o risco incerto. Ou ainda, a prevenção se dá em relação ao perigo 
concreto, ao passo que a precaução envolve perigo abstrato.
90
 
 A doutrina de Prieur segue caminho semelhante
91
. Em seu Droit de 
l’environnement, o francês distingue os dois princípios. No Capítulo 2 da Primeira Parte do 
livro, o autor trata do princípio da prevenção, que embasa as ações administrativas de 
cunho preventivo, inclusive a avaliação de impactos. É o fundamento corrente das 
autorizações e licenças que normalmente são requeridas. No Capítulo 7, por sua vez, 
aborda sucintamente o princípio da precaução, a partir da irreversibilidade de certas 
agressões ambientais e das incertezas científica que cercam tais casos, propondo, na 
prática, que, em tais circunstâncias, haja uma contra perícia, invocando a legislação 
francesa a respeito. 
 Além disso, são princípios que se encontram positivados no direito internacional 
ambiental. Assim, o Princípio 8 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e 
 
89
 Ibid., pp. 36-37. 
90
 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 8. ed. São Paulo: RT, 2013, pp. 262-263. 
91
 PRIEUR, Michel. Droit de l’environnement. 5. ed. Paris: Dalloz, 2004, pp. 71-104 e 154-155. 
36 
 
 
Desenvolvimento
92
, ao estabelecer que “os Estados devem reduzir e eliminar padrões 
insustentáveis de produção”, explicita sinteticamente a noção de prevenção. Já o Princípio 
15 do mesmo documento, ao dispor que “com o fim de proteger o meio ambiente, os 
Estados deverão aplicar amplamente o critério da precaução conforme suas capacidades 
quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a falta de certeza científica absoluta 
não deverá ser utilizada como razão para se adiar a adoção de medidas eficazes em função 
dos custos para impedir a degradação do meio ambiente” explicita o conteúdo do princípio 
da precaução.
93
 
 Não resta dúvida quanto à incorporação dos princípios em tela pela legislação 
brasileira. O Estudo de Impacto Ambiental (EIA), previsto no art. 225, § 1º, IV, da 
Constituição Federal é exemplo típico do princípio da prevenção e a Lei de Biossegurança 
(Lei Federal nº 11.105/2005), que estabelece normas de segurança e mecanismos de 
fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados, faz 
menção ao princípio da precaução aodispor no art. 1º, caput, como diretriz “o estímulo ao 
avanço científico na área de biossegurança e biotecnologia, a proteção à vida e à saúde 
humana, animal e vegetal, e a observância do princípio da precaução para a proteção do 
meio ambiente”. 
 No caso dos desastres, o princípio da precaução se centraliza numa lógica de 
análise probabilística dos riscos ambientais
94
 e “atua como um programa de decisão 
orientado a impor a adoção de uma obrigação geral de cautela em contextos de incerteza 
científica quanto às possíveis consequências de uma atividade, produto ou tecnologia”.
95
 
Do ponto de vista legal, tal princípio se expressa no art. 2º, § 2º, da Política Nacional de 
Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), instituída pela Lei Federal nº 12.608/2012, em que se 
prevê que “a incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das 
medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco”. 
 Em relação ao princípio da prevenção, ligado aos perigos, tem-se que estabelece a 
prioridade da adoção de medidas preventivo-antecipatórias em detrimento de medidas 
 
92
 Em 1992, o Rio de Janeiro sediou a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e 
Desenvolvimento. Conhecida como ECO-92, o encontro resultou numa série de documentos de ordem 
internacional ambiental. 
93
 ONU. Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Disponível em: < 
http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/rio92.pdf>. Acesso: 25 ago. 2015. 
94
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 37. 
95
 Ibid., p. 38. 
37 
 
 
repressivo-mediadoras. Na PNPDEC, o princípio aparece como norte de uma política de 
abordagem sistêmica, já que as situações de desastres devem ser mais evitadas do que 
remediadas. Sendo assim, é diretriz dessa política a “prioridade às ações preventivas 
relacionadas à minimização de desastres” (art. 4º, III). 
 Nesse tocante, Paulo Affonso Leme Machado infere que “a novidade da Lei 
12.608/2012 quanto ao princípio da precaução é a ampliação das hipóteses de sua 
aplicação”. Segundo o autor, “não será necessário que o risco de desastre possa causar 
danos sérios ou irreversíveis, bastando que se configure simplesmente a probabilidade de 
desastre”.
96
 
2.2.3 Princípios da informação e da participação 
 
 O acesso à informação ambiental, seja ela científica, jurídica ou política, é essencial 
para que o cidadão possua um arcabouço de conhecimento capaz de inseri-lo em 
mecanismos de participação envolvendo questões ambientais. De pronto, observa-se que 
informação ambiental e participação político-popular constituem dois lados de uma mesma 
moeda. Com esse viés, atesta Paulo Affonso: 
A qualidade e a quantidade de informação irão traduzir o tipo e a 
intensidade da participação na vida social e política. Quem estiver mal 
informado nem por isso estará impedido de participar, mas a qualidade de 
sua participação será prejudicada. A ignorância gera apatia ou inércia dos 
que teriam legitimidade para participar.
97
 
 Na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ficou assentado, 
entre vinte e sete princípios, um que sintetiza a ideia, aqui exposta, de relação necessária 
entre informação e participação ambiental. O Princípio 10 esclarece que 
A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a 
participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No 
nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações 
relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, 
inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas 
comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos 
decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a 
participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será 
 
96
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 69. 
97
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito à informação e meio ambiente. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 
34. 
38 
 
 
proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, 
inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos.
98
 
 No ordenamento brasileiro, a participação, no tocante às decisões de interesse 
ambiental, é garantida por meio de instrumentos jurídicos como a audiência pública 
prevista no art. 3º, caput, da Resolução CONAMA nº 237/1997, no curso de processos de 
licenciamento ambiental que demandem a realização de EIA. Para a informação ambiental, 
pode-se citar a edição da Lei Federal nº 10.650/2003, comumente conhecida como Lei de 
Acesso à Informação Ambiental, que dispõe sobre o acesso público aos dados e 
informações existentes nos órgãos ambientais de todo o país, e da Lei Federal nº 
9.795/1999, que institui a Política Nacional de Educação Ambiental. 
 Para a doutrina brasileira especializada, o princípio da informação desenha, 
juntamente com a precaução e a prevenção, uma tríade principiológica básica do direito 
dos desastres.
99
 Carvalho e Damacena chamam a atenção para o atual estágio das 
democracias industriais, dispondo que a “radicalização democrática da informação técnica 
exerce uma ‘desmonopolização’ das informações científicas ou técnicas e decorre, 
exatamente, das fundações de legitimação democrática do Estado de Direito”.
100
 
 Na esfera normativa, a PNPDEC estabelece, em seu art. 5º, XV, a implementação 
de um sistema integrada de informações capaz de auxiliar na previsão e no controle dos 
efeitos negativos de eventos adversos sobre a população, os bens e serviços e o meio 
ambiente. Quanto à participação, a lei prevê, em primeiro lugar, que o Poder Público 
deverá estimular a participação de associações diversas nas ações envolvendo desastres e, 
em segundo lugar, que deverá promover a capacitação de voluntários para atuação 
conjunta no enfrentamento dessas situações (art. 8º, XV), questões que serão exploradas no 
capítulo de políticas públicas. 
2.2.4 Princípio da fundamentação 
 
 Aplicável ao direito processual e com salvaguarda no art. 93, IX, do diploma 
constitucional vigente, o princípio da fundamentação, também chamado de princípio da 
 
98
 ONU. Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Disponível em: < 
http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/rio92.pdf>. Acesso: 25 ago. 2015. 
99
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 43. 
100
 Ibid., pp. 43-44. 
39 
 
 
motivação das decisões, encontra guarida no fato de que “todas as decisões proferidas em 
processo judicial ou administrativo devem ser motivadas, sendo obrigatória aos julgadores 
a tarefa de exteriorização das razões de seu decidir” para que com isso sejam capazes de 
disponibilizar “a demonstração concreta do raciocínio físico e jurídico que desenvolveu 
para chegar às conclusões contidas na decisão”.
101
 
 Na contundente doutrina de Dinamarco, “para cumprir seu objetivo político e 
atender às exigências da Constituição e da lei, a motivação deve [...] [trazer] ao leitor a 
sensação de que o juiz decidiu de determinado modo porque assim impunham os 
fundamentos adotados”. Ainda para o professor, “a exigência de motivação adequada 
figura como uma garantia constitucional das mais relevantes e insere-se no quadro de 
imposições ao juiz e limitações à sua liberdade de atuação”.
102
 
 Na ótica dos direito dos desastres, o princípio em tela é “importante no 
gerenciamento administrativo ou judicial dos riscos ambientais, por consistir em 
pressuposto do próprio Princípio Democrático”, de acordo com Carvalho e Damacena. 
Utilizando das premissasde Canotilho, os mesmos autores postulam: 
A obrigatoriedade uma fundamentação transparente e imparcial da decisão 
que impõe medidas preventivas a riscos de desastres consiste em condição 
para, caso necessário, sejam aprofundados os elementos constituintes 
destes (probabilidade/magnitude) ou para a própria análise da 
proporcionalidade das medidas adotadas. Assim, sob o ponto de vista da 
necessidade de fundamentação nas decisões administrativas para controle 
dos riscos ambientais, pode ser dito que: “o facto de a realidade dada poder 
revelar-se insuficiente para justificar a decisão é suplantado pela força da 
realidade construída pela Administração na sua tarefa ponderativa. Quanto 
maior for a incerteza, maior o cuidado que a entidade decisora deverá 
colocar na explanação do percurso ponderativo que a levou a adotar tal 
medida”.
103
 
 Para finalizar, tem-se que o princípio da fundamentação se radica em três razões 
fundamentais: “(i) controle da administração da justiça; (ii) exclusão do caráter 
 
101
 NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de direito processual civil. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 
2013, p. 71. 
102
 DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de direito processual civil, vol. I. 7. ed. São Paulo: 
Malheiros, 2012, pp. 248-249. 
103
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 46. 
40 
 
 
voluntarístico e subjetivo do exercício da atividade jurisdicional e abertura do 
conhecimento da racionalidade [...]; (iii) melhor estruturação dos eventuais recursos”.
104
 
2.2.5 Princípio da adaptabilidade 
 
 Seguindo a literatura francesa, para Jadot, o princípio da adaptabilidade, ou da 
atualização, é um princípio específico da gestão de risco.
105
 A adaptabilidade de um 
sistema diz respeito a sua capacidade de reagir conforme o contexto. A verificação 
epistemológica da incerteza do futuro requer dos processos de gerenciamento dos riscos 
ambientais a envergadura de adaptação contínua das decisões no âmbito da prevenção. 
Para a doutrina especializada, “numa dimensão temporal, a decisão tomada no presente 
apenas poderá representar o futuro por meio do modo da probabilidade e da 
improbabilidade”.
106
 
 Nesse contexto, haveria uma “previsão provisória, cujo valor não está na segurança 
que esta decisão outorga, mas na rapidez e especificidade da adaptação de uma realidade”. 
Em tal medida, “as medidas preventivas devem ter um caráter provisório na pendência de 
dados científicos mais aprofundados, devendo ser periodicamente objeto de reexame de 
modo a ter em conta os novos dados científicos disponíveis”. Assim, recorrendo à doutrina 
portuguesa, afirma-se que as circunstâncias de incerteza que circundam a decisão podem 
justificar a introdução de mecanismos de “moldabilidade a novos dados”, impondo um 
“contínuo dinamismo”.
107
 
2.3 Análise normativa 
 
 O presente tópico realizará uma análise normativa dos diplomas jurídicos 
associados à questão dos desastres. No âmbito internacional, a preocupação com as 
consequências advindas dos desastres fez com que frentes políticas diversas estudassem a 
questão e propusessem soluções, regramentos e quadros institucionais para operacionalizar 
a temática. No contexto nacional, a ocorrência de recentes desastres trouxe a necessidade 
 
104
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 46. 
105
 JADOT, Benoît. Ordre public écologique et droits acquis. Administration publique, Paris, 1983, p. 22. 
106
 CARVALHO; DAMACENA, op. cit., p. 47. 
107
 Idem. 
41 
 
 
de atualização legislativa, o que gerou reflexos não só no ambiente da defesa civil como 
em outras áreas atinentes, como urbanismo e educação. 
2.3.1 Reflexão e preocupação no plano internacional 
 
 Ao longo do tempo, a incapacidade humana de lidar com grandes catástrofes 
isoladamente fez surgir um modelo de solidariedade entre os povos. Com o fim da 
Segunda Guerra Mundial, ocorreu, no plano internacional, a elevação do indivíduo, em 
razão do princípio da dignidade da pessoa humana, ao status de ator de direito 
internacional. Por causa das barbaridades cometidas pelo holocausto nazista, o ser humano 
recebeu, em 1948, especial atenção da Organização das Nações Unidas por meio de 
Declaração dos Direitos Humanos.
108
 
 Em razão das diversas catástrofes e dos cenários de desastres que têm gerado 
impacto internacional, inúmeros Estados e Organizações Internacionais têm intensificado 
os debates em vista da construção de normas que versem acerca da resposta a desastres. 
Com isso, quadros internacionais de ajuda vêm sendo regulamentados, e alternativas 
adequadas para facilitar e regularizar a ajuda estrangeira estão sendo desenvolvidas cada 
vez mais. 
 A Assembleia Geral da ONU, realizada em 1989, aprovou a Resolução 44/236
109
, 
que estabelecia o ano de 1990 como início da Década Internacional para Redução dos 
Desastres Naturais (DIRDN). Em 1999, foi criada a International Strategy for Disaster 
Reduction (UN-ISDR), atual ponto focal do sistema da Organização das Nações Unidas 
designado para coordenar a redução de risco de desastres e para assegurar sinergias entre 
as atividades da ONU e organizações regionais em torno da redução de desastres e 
atividades nos campos socioeconômicos e humanitários.
110
 
 Entre outras ações, a UN-ISDR coordena os esforços internacionais na redução de 
risco de desastres, guiando, monitorando e informando sobre o progresso na 
 
108
 LOPES, Marcelo Leandro Pereira; LOPES, Sarah Maria Veloso Freire. Direito internacional de proteção 
em casos de respostas a desastres. Disponível em: <http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod= 
de30cdee564cda7c>. Acesso: 08 ago. 2015. 
109
 ONU. A/RES/44/236, 85th plenary meeting, 22 December 1989. International Decade for Natural Disaster 
Reduction. Disponível em: <http://www.un.org/documents/ga/res/44/a44r236.htm>. Acesso em: 7 ago. 2015. 
110
 FURTADO, Janaína et al. Capacitação básica em defesa civil. 5. ed. Florianópolis: CEPED UFSC, 2014, 
p. 47. 
42 
 
 
implementação do Hyogo Framework for Action (HFA), instrumento adotado em 2005 
pelos Estados Membros da ONU, desenhado após a devastação do tsunami do Índico.
111
 
Seu objetivo geral é aumentar a resiliência das nações e das comunidades frente aos 
desastres e reduzir consideravelmente as perdas que ocasionaram os desastres, tanto em 
termos de vidas humanos quanto aos bens sociais, econômicos e ambientais das 
comunidades e dos países.
112
 
 O HFA foi planejado para ser o sustentáculo normativo das ações da UN-ISDR até 
2015. No mesmo ano, por meio da 3ª Conferência Mundial das Nações Unidas sobre 
Redução de Riscos de Desastre em Sendai, no Japão, foi estabelecido um novo marco, o 
Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (Marco de Sendai), que se estenderá até 
2030.
113
 
 O Marco de Sendai estipula sete metas globais
114
, como redução da mortalidade 
global por desastres, por meio de quatro prioridades de são: (i) compreensão do risco de 
desastres; (ii) fortalecimento da governança do risco de desastres para gerenciar o risco de 
desastres; (iii) investimento na redução do risco de desastres para a resiliência; e (iv) 
melhoria na preparação para desastres a fim de providenciar uma resposta eficaz e de 
reconstruir melhor em recuperação, reabilitação e reconstrução. 
 
111
 UN-ISDR. Hyogo Framework for Action 2005-2015: building the resilience of nations and commuities to 
disaster. Disponível em: < http://www.unisdr.org/files/1037_hyogoframeworkforactionenglish.pdf>. Acesso 
em: 11 abr. 2015.112
 O HFA oferece cinco áreas prioritárias para a tomada de decisões, em iguais desafios e meios práticos 
para aumentar a resiliência das comunidades vulneráveis aos desastres, no contexto do desenvolvimento 
sustentável: (i) a redução de risco de desastre deve ser uma prioridade; (ii) conhecer o risco e adotar medidas; 
(iii) desenvolver uma maior compreensão e conscientização; (iv) reduzir o risco; e (v) fortalecer a preparação 
em desastres para uma resposta eficaz, em todos os níveis. 
113
 UN-ISDR. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030. Disponível em: <http://www 
.preventionweb.net/files/43291_sendaiframeworkfordrren.pdf>. Acesso em 05 out. 2015. 
114
 As sete metas globais são: (i) reduzir substancialmente a mortalidade global por desastres até 2030, com o 
objetivo de reduzir a média de mortalidade global por 100.000 habitantes entre 2020-2030, em comparação 
com 2005-2015; (ii) reduzir substancialmente o número de pessoas afetadas em todo o mundo até 2030, com 
o objetivo de reduzir a média global por 100.000 habitantes entre 2020-2030, em comparação com 2005-
2015; (iii) reduzir as perdas econômicas diretas por desastres em relação ao produto interno bruto (PIB) 
global até 2030; (iv) reduzir substancialmente os danos causados por desastres em infraestrutura básica e a 
interrupção de serviços básicos, como unidades de saúde e educação, inclusive por meio do aumento de sua 
resiliência até 2030; (v) aumentar substancialmente o número de países com estratégias nacionais e locais de 
redução do risco de desastres até 2020; (vi) intensificar substancialmente a cooperação internacional com os 
países em desenvolvimento por meio de apoio adequado e sustentável para complementar suas ações 
nacionais para a implementação deste quadro até 2030; e (vii) aumentar substancialmente a disponibilidade e 
o acesso a sistemas de alerta precoce para vários perigos e as informações e avaliações sobre o risco de 
desastres para o povo até 2030. 
 
43 
 
 
2.3.2 Legislação brasileira aplicável 
 
 O Brasil, recentemente, aumentou o número de iniciativas relacionadas à redução 
de riscos de desastres. Tal mudança foi motivada, entre outras razões, pelos sérios 
episódios de desastres no país, como as inundações ocorridas em Santa Catarina em 2008 e 
os deslizamentos de terra ocorridos no Rio de Janeiro em 2011. Tais eventos resultaram em 
milhares de mortes e desabrigados, bem como geraram grandes debates político-
legislativos relacionados a como o país pode lidar melhor com futuros desastres.
115
 
 A análise passará de um olhar constitucional da atenção dada aos desastres para 
uma investigação na legislação brasileira em vigor que dialoga com a temática desse 
trabalho. 
2.3.2.1 As Constituições brasileiras e os desastres 
 
 Em primeiro lugar, faz-se necessário compreender os desastres por meio do 
histórico constitucional aplicável à temática. Paulo Affonso Leme Machado certifica que 
“as Constituições do Brasil não se omitiram em tratar dos desastres e das emergências 
ambientais”.
116
 Conforme o levantamento feito pelo autor em questão, temos o seguinte 
quadro: 
A Constituição de 1824 afirmava: “A inviolabilidade dos Direitos Civis, e 
Políticos dos Cidadãos Brasileiros, que tem por base a liberdade, a 
segurança individual, e a propriedade, é garantida, pela Constituição do 
Império, da maneira seguinte: XXXI – A constituição também garante os 
socorros públicos” (art. 179). 
A Constituição de 1934 previu: “Art. 5º. Compete privativamente à União: 
XV – organizar defesa permanente contra os efeitos da seca nos Estados do 
Norte”. 
A Constituição de 1946 dispôs: “Art. 5º. Compete à União: XIII – 
organizar defesa permanente contra os efeitos da seca, das endemias rurais 
e das inundações”. 
A Constituição de 1967 dizia: “Art. 8º. Compete à União: XII – organizar a 
defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente, a seca e 
as inundações”.
117
 
 
 
115
 COSTA, Karen. Analysis of legislation related to disaster risk reduction in Brazil. Genebra: International 
Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, 2012, p. 5. 
116
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 64. 
117
 Ibid., pp. 64-65. 
44 
 
 
 Pode-se afirmar que a proteção constitucional relacionada aos desastres, no âmbito 
brasileiro, se inicia com a salvaguarda setorial de determinados tipos de desastres, como a 
seca e as inundações. Além disso, vislumbra-se que a competência do ente federal passa de 
um momento de segurança extraordinária para um momento de defesa permanente
118
, o 
que se alinha com a evolução histórico-jurídica de passagem de um momento em que as 
estruturas institucionais focavam no pós-desastre para um quadro em se prioriza a 
prevenção de desastres, pensando em um ciclo de gestão do risco. 
 Atualmente, a Constituição Federal de 1988 utiliza a palavra “desastre” em apenas 
uma ocasião, quando, ao dispor sobre a inviolabilidade domiciliar, no art. 5º, XI, prevê que 
“a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento 
do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, 
durante o dia, por determinação judicial”.
119
 
 Pensando em um escopo mais amplo, dentro dos conceitos relacionados aos 
desastres, o diploma constitucional utiliza do vocábulo “calamidade” em cinco momentos. 
À título de observação, nota-se que “a locução ‘calamidades públicas’, não obstante não 
estar definida nas Constituições, tem um conteúdo mínimo: as secas e as inundações fazem 
parte das calamidades públicas”.
120
 
 A expressão “calamidade” se apresenta pela primeira vez no art. 21, XVIII, quando 
se determina que compete à União “planejar e promover a defesa permanente contra as 
calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações”. Como dito anteriormente, 
 
118
 Nesse sentido, Machado explica: “A expressão ‘socorros públicos’ mostra que o Poder Público não pode 
ficar indiferente diante de danos aos indivíduos e à sociedade. A Constituição de 1824 não explica em que 
situação a ajuda pública deve ser concedida. Na Constituição de 1934 aponta-se a obrigação de a União 
organizar uma defesa permanente contra a seca nos Estados do Norte. É inserido um dever que vai 
permanecer até hoje: organização de uma ‘defesa permanente’, evitando-se que a ação pública seja episódica. 
Na Constituição de 1967, há a inserção de um novo conceito, que, também, ficará: a defesa permanente 
contra as calamidades públicas” (MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São 
Paulo: Malheiros, 2014, p. 64). 
119
 Sarlet e Weingartner Neto, refletindo sobre o instituto da inviolabilidade do domicílio, explanam que: “Ao 
passo que as hipóteses de flagrante delito estão definidas na legislação (o ingresso no domicílio se legitima 
apenas quando e se configurada a figura do flagrante) - e serão tratadas especificamente a seguir, inclusive na 
sua relação com a ordem judicial de busca domiciliar -, as hipóteses de desastre e prestação de socorro são de 
definição mais difícil, não havendo parâmetro normativo fechado para sua devida compreensão e aplicação. 
É certo que por desastre se deve ter acontecimento (acidente humano ou natural) que efetivamente coloque 
em risco a vida e saúde de quem se encontra na casa, sendo o ingresso a única forma de evitar o dano. 
(SARLET, Ingo Wolfgang; WEINGARTNER NETO, Jayme. A inviolabilidade do domicílio e seus limites: 
o caso do flagrante delito. Revista de Direitos Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 14, n. 14, jul./dez. 
2013, p. 551). 
120
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 65. 
45 
 
 
na Constituição atual explicita-se o modo de ação doente federal, que deve ser focado no 
planejamento e na promoção da defesa permanente contra as calamidades públicas. 
 Mais à frente, a expressão é utilizada duas vezes no art. 131, dispositivo que trata 
da instauração do estado de defesa, sendo que a ocorrência de calamidades públicas serve 
como liame circunstancial para a adoção dessa legalidade extraordinária. 
 Por fim, tem-se a utilização da expressão em outras duas ocasiões, uma ligada a 
questões tributárias e outra dentro do direito financeiro. O art. 148, I prevê que a União 
poderá instituir empréstimos compulsórios para atender a despesas extraordinárias 
decorrentes de calamidade pública. Já o art. 167, § 3º estipula que “a abertura de crédito 
extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, 
como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública”. 
 Vislumbrando o sistema de competências federativas, além de competir à União 
planejar e promover a defesa contra as calamidades, de acordo com o art. 22, XXVIII, 
compete privativamente à União legislar sobre defesa civil. Em termos de matéria 
ambiental, a competência para legislar é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito 
Federal, em consonância com o art. 24, VI. Sem embargo, os Municípios também poderão 
legislar sobre a matéria quando presente o interesse local ou para suplementar a legislação 
federal e estadual, conforme dispõe o art. 30, I e II. 
 No que toca à competência para o ordenamento territorial – relevante para a análise 
da identificação de vulnerabilidades e áreas de risco – a Carta Magna estabelece, em seu 
art. 21, incisos IX e XX, que cabe à União elaborar e executar planos nacionais e regionais 
de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, além de instituir 
diretrizes para o desenvolvimento urbano. Já os Estados possuem competência relacionada 
ao planejamento – inclusive territorial – nas zonas metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões por eles constituídas, consoante art. 25, §3º. Por fim, os Municípios 
ostentam competência para a realização do ordenamento territorial local, mediante o 
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo, conforme 
determina o art. 30, inciso VIII.
121
 Temas esses que dialogam com desastres, como se verá 
à frente. 
 
121
 LAVRATTI, Paula Cerski; PRESTES, Vanêsca Buzelato. Diagnóstico de legislação: identificação das 
normas com incidência em mitigação e adaptação às mudanças climáticas – Desastres. São Paulo: Instituto 
Planeta Verde, 2010, p. 6. 
46 
 
 
2.3.2.2 Política Nacional de Proteção e Defesa Civil 
 
 As normas infraconstitucionais que regulamentam a atuação da defesa civil muito 
corroboram para a estruturação de um direito aplicável aos desastres. Nesse contexto, a 
atual Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), instituída pela Lei Federal 
nº 12.608/2012, aparece como principal marco normativo.
122
 Além da PNPDEC, a Lei 
Federal nº 12.340/2010 e o Decreto Federal nº 7.257/2010 também surgem como 
instrumentos legais basilares para a temática dos desastres. 
 Carvalho e Damacena expõem que, em sua concepção original, a Política Nacional 
de Defesa Civil brasileira, descrevia suas funções e objetos do tratamento dos desastres de 
forma estanque, sem destacar a circularidade necessária ao gerenciamento dos riscos que 
permeiam todas as etapas de um desastre. Já a atual PNPDEC, segundo os autores, “avança 
em alguns aspectos, especialmente quando dentre suas diretrizes observa-se o mandamento 
de abordagem sistêmica das ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e 
recuperação”.
123
 Paulo Affonso relata o mesmo ao expor que “a Lei 12.608/2012 insere-se 
na contemporaneidade do tratamento dos riscos e desastres, preconizando a adoção de 
medidas preventivas e de medidas mitigadoras, mesmo diante da incerteza”.
124
 
 A PNPDEC emprega o termo “desastre”, pelo menos, cinquenta e seis vezes. 
Algumas vezes no sentido de situação de desastre e, na maioria das vezes, como risco de 
desastre. O Decreto Federal nº 7.257/2010, por sua vez, traz, em seu art. 2º, II, o conceito 
normativo de desastre: “resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo 
homem, sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais ou 
ambientais, e consequentes prejuízos econômicos e sociais”. 
 Consta como princípio geral inicial da PNPDEC o dever de a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios adotarem medidas necessárias à redução dos riscos de 
desastre. Esse princípio norteador de toda a defesa civil é o da redução dos riscos de 
desastre, o que equivale a reduzir as possibilidades do surgimento de eventos graves ou o 
agravamento de tais eventos como inundações, deslizamentos, radiações tóxicas ou 
nucleares, secas e terremotos. 
 
122
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 82. 
123
 Ibid., p. 77. 
124
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 64. 
47 
 
 
 As diretrizes são as estradas pelas quais há de se caminhar na implementação da 
Política Nacional de Proteção e de Defesa Civil. Enfatiza-se a atuação articulada dos entes 
federados; o planejamento com base em pesquisas e estudos; a participação da sociedade 
civil; a abordagem sistêmica das ações de prevenção com outras ações e a prioridade das 
ações preventivas relacionadas à minimização dos desastres. 
 Dentre as diretrizes e os objetivos, destacam-se três obrigações de fazer: (i) a 
identificação das ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades a desastres; (ii) a avaliação 
das ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades a desastres; e (iii) a produção de alertas 
antecipados. A prevenção vai ampliando seu conceito, consistindo em colocar em questão 
os esquemas de desenvolvimento e pôr em relevo as causas profundas das catástrofes. 
 Em relação à Lei Federal nº 12.340/2010, ela dispõe principalmente acerca dos 
seguintes aspectos: suporte financeiro do Poder Executivo Federal aos demais entes 
federativos afetados por desastre; requisitos para a transferência de recursos, fiscalização 
dos repasses de valores entre os entes federados, cadastro nacional de municípios com 
áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto e inundações bruscas ou 
processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
125
 
 Por fim, ainda na esfera federal, relevante a menção ao Manual para a Decretação 
de Situação de Emergência ou Estado de Calamidade Pública, instituído pela Resolução 
CONDEC nº 3/1999. O documento normativo traz informações necessárias para orientar as 
autoridades a atuar em casos deve ser decretada situação de emergência
126
 ou estado de 
calamidade pública
127
. A observação dos procedimentos dispostos no Manual propicia uma 
ação mais rápida e coordenada entre os três níveis de governo, além de permitir acesso aos 
recursos financeiros para fazer frente às adversidades do momento.
128
 
 Dada a importância da atuação da defesa civil na gestão dos riscos inerentes aos 
desastres, retomar-se-á a discussão sobre, oportunamente no âmbito das políticas públicas. 
 
125
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 83. 
126
 Em consonância com o art. 2º, III, do Decreto Federal nº 7.257/2010, a situação de emergência é a 
“situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento 
parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido”. 
127
 Em consonância com o art. 2º, IV, do Decreto Federal nº 7.257/2010, o estado de calamidadepública é a 
“situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento 
substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido”. 
128 LAVRATTI, Paula Cerski; PRESTES, Vanêsca Buzelato. Diagnóstico de legislação: identificação das 
normas com incidência em mitigação e adaptação às mudanças climáticas – Desastres. São Paulo: Instituto 
Planeta Verde, 2010, p. 15. 
48 
 
 
2.3.2.3 Estatuto da Cidade e Lei sobre o Parcelamento do Solo Urbano 
 
 A Lei Federal nº 10.257/2011, que instituiu o Estatuto da Cidade, foi introduzida no 
ordenamento jurídico brasileiro como o objetivo de regulamentar os mandamentos 
constitucionais contidos nos art. 182 e 183 da Lei Fundamental para, em conformidade 
com a análise de Paulo de Bessa Antunes, “regular o uso da propriedade urbana em 
benefício da coletividade, da segurança e do bem-estar dos cidadãos e, também, o 
equilíbrio ambiental”.
129
 
 A Lei Federal nº 12.608/2012 (PNPDEC) trouxe alterações relevantes para o 
Estatuto da Cidade por meio da inclusão de dois novos artigos: 42-A e 42-B. Carvalho e 
Damacena resumem as novidades legislativas, dispondo que: 
[...] ambos estabelecem novos requisitos no plano diretor do município, 
quais sejam: (i) obrigatório mapeamento das áreas de risco para os 
municípios que fizerem parte do cadastro nacional; (ii) estipulação de 
parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, que promovam a 
diversidade de seu uso e a contribuição para geração e emprego e renda; 
medidas de drenagem urbana, com vistas à prevenção e mitigação de 
impacto de desastres; (iii) planejamento de ações de prevenção e 
realocação de populações em áreas de risco; (iv) diretrizes para a 
regulamentação fundiária de assentamentos irregulares, nos termos da Lei 
11.977/2009 e previsão de áreas para habitação de interesse social.
130
 
 
 Além das alterações ocorridas no Estatuto da Cidade, houve alteração na Lei sobre 
o Parcelamento do Solo Urbano (Lei Federal nº 6.766/1979), sendo que, conjuntamente, 
passaram a observar os seguintes princípios: (i) incorporação, nos elementos da gestão 
territorial e do planejamento das políticas setoriais, da redução de risco de desastre; (ii) 
estímulo ao desenvolvimento de cidades resilientes, aos processos sustentáveis de 
urbanização, ao ordenamento da ocupação do solo urbano e rural, tendo em vista sua 
conservação e a proteção da vegetação nativa, dos recursos hídricos e da vida humana e a 
moradia em local seguro; e (iii) extinção da ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis 
e de risco e promoção da realocação da população residente nessas áreas. 
 A legislação atinente ao direito urbanístico se conecta com a questão dos desastres 
de forma sistêmica: uma cidade sem vulnerabilidades e mais resiliente é um local mais 
 
129
 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 321. 
130
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, pp. 92-93. 
49 
 
 
seguro para o ambiente humano e natural. Por tal razão, à frente, no capítulo dedicado ao 
estudo das políticas públicas, serão elencadas as relações pertinentes entre urbanismo e 
prevenção de desastres. 
2.3.2.4 Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 
 
 A PNPDC trouxe outra alteração importante, dessa vez no âmbito da informação e 
da educação. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei Federal nº 
9.394/1996) passou a dispor que os currículos do ensino fundamental e médio devem 
incluir os princípios da Proteção e Defesa Civil e a Educação Ambiental de forma 
integrada aos conteúdos obrigatórios. À frente, um tópico sobre políticas públicas e 
informação explorará melhor essas questões. 
2.3.2.5 Políticas sobre Mudança do Clima 
 
 No âmbito paulista, a Política Estadual de Mudanças Climáticas (PEMC), instituída 
pela Lei Estadual nº 13.798/2009
131
, inovou no plano normativo ao trazer debate da 
mudança do clima para o cenário jurídico-institucional. A PEMC tem por objetivo geral 
estabelecer o compromisso estadual paulista frente ao desafio das mudanças climáticas 
globais, ao dispor sobre as condições para as adaptações necessárias aos impactos 
derivados das mudanças climáticas, bem como contribuir para reduzir ou estabilizar a 
concentração dos gases de efeito estufa na atmosfera.
132
 
 No plano federal, a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), positivada 
pela Lei Federal nº 12.187/2009, demonstra a sensibilização legislativa brasileira a uma 
preocupação mundial e, também, a assunção de metas e compromissos objetivando sua 
mitigação. Para alcançar os objetivos da PNMC, o país adotou como compromisso 
nacional voluntário ações de mitigação das emissões de gases de efeito estufa, com vistas a 
reduzir entre 36,1% e 38,9% suas emissões projetadas até 2020. A projeção das emissões 
 
131
 A lei é regulamentada pelo Decreto Estadual nº 55.947/2010 e atua em sintonia com a Convenção do 
Clima da ONU. 
132
 SISTEMA AMBIENTAL PAULISTA. PEMC – Política Estadual de Mudanças Climáticas. Disponível 
em: <http://www.ambiente.sp.gov.br/o-que-fazemos/politicas/pemc-politica-estadual-de-mudancas-
climaticas/>. Acesso em: 13 out. 2015. 
50 
 
 
para 2020, assim como o detalhamento das ações para alcançar os objetivos expressos, 
estão previstos no Decreto Federal nº 7.390/2010.
133
 
 Dentro da inter-relação entre intensificação dos desastres e mudanças climáticas, 
vale a menção de uma das diretrizes da PNMC que é justamente a promoção e o 
desenvolvimento de pesquisas científico-tecnológicas e a difusão de tecnologias, processos 
e práticas orientados a, dentre outras finalidades, identificar vulnerabilidades e adotar 
medidas de adaptação adequadas. Nesse sentido, é o que dispõem as alíneas “b” e “c” do 
art. 5º, VI, da lei em questão.
134
 
2.3.2.6 Código Florestal 
 
 Ainda que em nenhum momento trate especificamente de desastres ou eventos 
extremos, é relevante a menção ao Código Florestal (Lei Federal nº 12.651/2012). Como se 
sabe, grande parte dos desastres ocasionados por enchentes e deslizamentos de terra se dá 
justamente em função da ocupação de áreas de risco, as quais coincidem, na maior parte 
dos casos, com as Áreas de Preservação Permanente (APP) dispostas no art. 4º do diploma 
florestal
135
. Tais áreas, especialmente as encostas e as margens de cursos d´água, são 
altamente suscetíveis a episódios de precipitação intensa, aumentando sobremaneira a 
vulnerabilidade das populações ali localizadas e de seu patrimônio. O fato de que a 
pobreza geralmente vem associada a este tipo de ocupação só faz agravar o quadro. 
2.4 Conexões com o direito ambiental e os institutos clássicos do direito privado 
 
 Como forma de integralizar dois campos do direito de fundamental importância, o 
direito ambiental e o direito civil, o presente tópico refletirá sobre a formação de um 
 
133
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. A intensificação dos desastres 
naturais, as mudanças climáticas e o papel do direito ambiental. Revista de Informação Legislativa, Brasília, 
ano 49, n. 193, jan./mar., 2012, p. 86. 
134
 LAVRATTI, Paula Cerski; PRESTES, Vanêsca Buzelato. Diagnóstico de legislação: identificação das 
normas com incidência em mitigação e adaptação às mudanças climáticas – Desastres. São Paulo: Instituto 
Planeta Verde, 2010, p. 6. 
135
 As APP consistem em espaços territoriais legalmente protegidos, ambientalmente frágeis e vulneráveis, 
podendo ser públicas ou privadas, urbanas ou rurais, cobertas ou não por vegetação nativa. Entre as diversas 
funções ou serviços ambientais prestados por esses espaços, pode-se citar:a proteção do solo prevenindo a 
ocorrência de desastres associados ao uso e ocupação inadequados de encostas e topos de morro; e a proteção 
dos corpos d'água, evitando enchentes, poluição das águas e assoreamento dos rios. 
51 
 
 
Estado Socioambiental de Direito, sobre a função socioambiental da propriedade e sobre a 
responsabilidade civil na ótica dos desastres. 
2.4.1 Estado Socioambiental e Democrático de Direito 
 
 No processo de tensionamento das estruturas jurídicas em decorrência das 
modificações advindas da sociedade de risco, Carvalho, recorrendo à teoria dos sistemas de 
Luhman, argumenta que o diploma constitucional atua como link intersistêmico 
fomentando o diálogo entre os sistemas político e jurídico. Dentro desse cenário, ocorre 
que: 
Do acoplamento entre os sistemas sociais e da assimilação da 
ecocomplexidade resultou uma ecologização do direito, a qual consiste 
exatamente num processo dinâmico de auto sensibilização e alteração das 
estruturas dogmáticas do Direito e seu aporte teórico, para fazer frente às 
demandas sociais oriundas da produção de riscos globais na nova estrutura 
social, Sociedade de Risco.
136
 
 
 Em outras palavras, tem-se que a formatação da Constituição, de um aparato 
estatal, funciona como uma ligação entre o sistema político e o jurídico. No contexto de 
crise ambiental e climática atual, surge a ideia de que o Estado deve encarar essa realidade 
adversa para que consiga propor soluções aos cidadãos e garantir a eficácia dos direitos 
fundamentais. Fensterseifer elucida de forma sintética a passagem de um formato estatal e 
constitucional liberal para o Estado Socioambiental: 
[...] a proteção ambiental projeta-se como um dos valores constitucionais 
mais importantes a serem incorporados como tarefa ou objetivo do Estado 
de Direito neste início século XXI, porquanto, diante dos novos desafios 
impostos pela sociedade de risco diagnosticada por Beck, diz respeito 
diretamente à concretização de uma existência humana digna e saudável e 
marca paradigmaticamente a nova ordem de direitos transindividuais que 
caracterizam as relações jurídicas cada vez mais massificadas do mundo 
contemporâneo. O processo histórico, cultural, econômico, político e social 
gestado ao longo século XX determinou o momento que se vivencia hoje 
no plano jurídico-constitucional, marcando a passagem do Estado Liberal 
ao Estado Social e chegando-se ao Estado Socioambiental (também 
Constitucional e Democrático), em vista do surgimento de direitos de 
 
136
 AMARAL, Marcia do. O papel do direito urbanístico na sociedade potencializadora de desastres. 2013. 
164 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo, p. 62. 
52 
 
 
natureza transindividual e universal que têm na proteção do ambiente o seu 
exemplo mais expressivo.
137
 
 
 No quadro constitucional vigente, ao analisar o art. 225, Paulo de Bessa Antunes 
afirma que o dispositivo é “o centro nevrálgico do sistema constitucional de proteção ao 
MA [meio ambiente] e é nele que está muito bem caracterizada e concretizada proteção do 
meio ambiente como um elemento de interseção entre a ordem econômico e os direitos 
individuais”.
138
 Com base nesse cenário, a atuação do direito ambiental diante dos 
desastres exige novas formas de observação e de operacionalização dos sentidos pela 
sociedade. Por tal razão, é que se afirma um Estado Socioambiental e Democrático de 
Direito, para que este seja capaz de enfrentar os desafios contemporâneos da sociedade de 
risco. 
2.4.2 Função socioambiental da propriedade 
 
 Dar função ao direito de propriedade é tirá-lo da inércia individualista dos tempos 
passados. É possível dizer que a função social da propriedade consiste no fato de que ela 
deve cumprir o destino economicamente útil, produtivo, de maneira a satisfazer as 
necessidades sociais atingíveis em sua espécie. Em outras tintas, a função social é o 
exercício regular, normal e racional da propriedade, com base nos interesses da sociedade: 
significa que o proprietário deve dar destinação útil à propriedade, sem a mera 
especulação. 
 Toshio Mukai recorre à Léon Duguit, em seu célebre Las Transformaciones 
Generales del Derecho Privado, para afirmar que “a propriedade não é mais o direito 
subjetivo do proprietário; é a função social do detentor da riqueza”.
139
 Na mesma direção, 
sintetiza Patrícia Faga Iglecias Lemos, de forma didática, a evolução da concepção do 
direito de propriedade. Segundo ela, essa concepção evoluiu ao encontro dos ideários de 
proteção ambiental: 
A propriedade afasta-se de sua abrangência clássica como direito absoluto, 
e a Constituição Federal de 1988 impõe o cumprimento de sua função 
 
137
 FENSTERSEIFER, Tiago. Estado socioambiental de direito e o princípio da solidariedade como seu 
marco jurídico-constitucional. Revista Direitos Fundamentais & Justiça, Porto Alegre, n. 2, jan./mar. 2008, 
p. 135. 
138
 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 64. 
139
 MUKAI, Toshio. Temas atuais de direito urbanístico e ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 19. 
53 
 
 
social quando dispõe a utilização do bem não mais de forma individualista, 
mas em consonância com os interesses da sociedade, e ao prever a proteção 
ao meio ambiente no art. 225 também reconhece uma função ambiental à 
propriedade, sendo o mesmo raciocínio válido para a posse.
140
 
 
 Em tintas normativas, a Constituição Federal de 1988 dispõe no art. 5º, XXIII, que 
“a propriedade atenderá a sua função social” e no art. 170, III, eleva a função social da 
propriedade como um dos princípios fundamentais da Ordem Econômica. Para que essa 
função seja implementada no espaço urbano, “a propriedade urbana cumpre sua função 
social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no 
plano diretor”. No espaço rural, de acordo com o art. 186 do diploma constitucional 
vigente, a função social quando a propriedade rural atende, ao mesmo tempo, os seguintes 
requisitos: “I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos 
naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III - observância das disposições que 
regulam as relações de trabalho; IV - exploração que favoreça o bem-estar dos 
proprietários e dos trabalhadores”. 
 No âmbito das cidades, aliando os quadros jurídicos do direito privado com os do 
direito urbanístico, Mukai explica que “passa, assim, o direito de propriedade a ser 
restringido pelo interesse social da coletividade, devendo adequar-se às relações de 
vizinhança impostas pelo Direito Civil e ao interesse social concretizado nas limitações 
urbanísticas à propriedade particular”.
141
 O mesmo autor clareia que as exigências 
constitucionais relativas à função social da propriedade urbana “estão consubstanciadas nas 
dezesseis diretrizes elencadas no art. 2º da Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade), diretrizes 
essas que, obrigatoriamente, deverão estar contidas no plano diretor, segundo dispõe o art. 
39 do Estatuto”.
142
 
 No estágio atual, para além da função social, a propriedade deve atender à função 
ambiental. Amalgamadas, tem-se o desenvolvimento da função socioambiental da 
propriedade, expresso no art. 1.228 do Código Civil (Lei Federal nº 10.406/2002): “o 
direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades 
econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o 
 
140
 LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Resíduos sólidos e responsabilidade pós-consumo. 3. ed. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 2014, p. 76. 
141
 MUKAI, op. cit., pp. 19-20. 
142
 MUKAI, Toshio. Temas atuais de direito urbanístico e ambiental.Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 20. 
54 
 
 
estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o 
patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”.
 143
 
 Desse modo, a função socioambiental da propriedade compreende uma série de 
direitos e deveres que cerceiam o uso, gozo, disposição e fruição do domínio ou posse de 
um determinado espaço público ou privado, seja ele rural ou urbano. Esse modo de operar, 
notadamente em favor não só de interesses particulares, mas também de interesses sociais, 
se justifica na necessidade de realizar, dentro de um regime democrático de direito, o 
objetivo primordial de suprir carências básicas de todos os indivíduos de uma sociedade, 
indistintamente.
144
 Na lição de Lemos: 
Tanto o direito de propriedade quanto a função socioambiental, bem como 
o princípio da livre iniciativa e a garantia de um meio ambiente sadio e 
equilibrado, concorrem para assegurar a todos uma existência digna, razão 
pela qual a propriedade deve assegurar a realização dos interesses 
individuais, sociais e ambientais.
145
 
 
 No âmbito da gestão de risco e da prevenção da ocorrência de desastre, pode-se 
vislumbrar que atenderá a função socioambiental da propriedade os titulares que seguirem 
os padrões da segurança relativos à diminuição de riscos previstos na PNPDC. No caso das 
propriedades urbanas, merece especial atenção à questão dos regramentos locais 
estipulados pelo Plano Diretor. 
2.4.3 Responsabilidade civil aplicável aos desastres 
 
 A responsabilidade civil consiste em um instrumento jurídico de estímulos 
comportamentais, inibindo pela punição e aliviando condutas pelas excludentes.
146
 Nas 
palavras de Lemos, “a responsabilidade civil é fonte das obrigações de extrema relevância, 
estendendo seus efeitos sobre as relações obrigacionais, sejam elas contratuais ou 
 
143
 LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Reflexos da consagração da função socioambiental da propriedade no 
código civil de 2002. Revista do Advogado, n. 98, jul. 2008, p. 178. 
144
 GOMES, Magno Federici; PINTO, Wallace Douglas da Silva. A função socioambiental da propriedade e 
o desenvolvimento sustentável. Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, Porto Alegre, v. 10, n. 
57, dez./jan. 2014, p. 30. 
145
 LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Meio ambiental e responsabilidade civil do proprietário: análise do nexo 
causal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, 92. 
146
 Para análise da responsabilidade civil e proteção ambiental, vide: LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Diteito 
ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio ambiente. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2008. 
55 
 
 
extracontratuais”. Nesse âmbito, a responsabilidade extracontratual é aquela que “decorre 
da violação dos deveres gerais de abstenção, omissão ou não ingerência que correspondem 
aos direitos absolutos” e a responsabilidade contratual é aquela que “decorre do 
descumprimento dos deveres relativos próprios das obrigações”.
147
 
 Em termos de evolução histórica da responsabilidade civil, pode-se assegurar que 
ela é “marcada pela tendência de flexibilização de seus elementos caracterizadores, em 
claro movimento protetivo da vítima”, o que “fez com que o foco da disciplina passasse a 
ser gradativamente o de qualificar os eventos danosos merecedores de tutela pelo 
ordenamento jurídico”.
148
 Tereza Ancona Lopez, nesse âmbito, mostra a evolução de 
paradigmas que fundamenta esse novo enfoque da responsabilidade civil: no século XIX, a 
responsabilização; no século XX, a solidariedade e; no século XXI, o nascimento de um 
novo paradigma, a segurança.
149
 
 O fundamento da segurança, atrelado à evolução da responsabilidade civil, dialoga 
com a atual questão dos riscos. Em posse da doutrina portuguesa, pode-se refletir sobre o 
conceito de risco para o direito privado por meio de duas distinções: 
Com efeito, no Direito Civil, podemos começar por distinguir duas 
situações que envolvem o conceito de risco: 
(a) o risco (ou a sua gestão) como objecto do contrato (por exemplo, no 
contrato de seguro); 
(b) o risco (ou a sua distribuição) como elemento, implícita ou 
explicitamente, integrante do contrato. Neste segundo caso, há que 
diferenciar entre as consequências do estado de incerteza para os 
contraentes: 
(i) o risco surge como possibilidade de obtenção de um proveito para uma 
das partes, que tem como contrapartida a ocorrência de um prejuízo na 
esfera jurídica da outra parte: estamos no domínio dos contratos aleatórios, 
no qual estes efeitos se apresentam como típicos e são eles próprios os 
dinamizadores do contrato (v.g., contrato de aposta); 
(ii) o risco identifica-se com a possibilidade de ocorrência de um evento 
que pode pôr em causa as perspectivas de ganho de qualquer das partes 
relativamente ao contrato, mas que, por se conter dentro de determinadas 
margens de previsibilidade, não põe em causa a sua validade, nem 
justifica a sua modificação (v.g., num contrato de aluguer de uma bicicleta, 
o locatário torce um pé).
150
 
 
 
147
 LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Resíduos sólidos e responsabilidade pós-consumo. 3. ed. São Paulo: RT, 
2014, p. 135. 
148
 LEMOS, 2014, op. cit., p. 136. 
149
 LOPEZ, Teresa Ancona. Princípio da precaução e evolução da responsabilidade civil. São Paulo: 
Quartier Latin, 2010. 
150
 GOMES, Carla Amado. Subsídios para um quadro principiológico dos procedimentos de avaliação e 
gestão do risco ambiental. Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n. 17, jun. 2002, p. 141. 
56 
 
 
 O aspecto privatista do risco contratual, ligado à ideia de incerteza de 
adimplemento, dialoga com as adversidades decorrentes dos desastres. Mesmo que 
sociologicamente estejam em planos diferentes, a responsabilidade decorrente das 
situações tipicamente civis reverbera para o campo da responsabilidade civil aplicável aos 
danos causados aos atingidos por desastres. 
 Fensterseifer analisa a responsabilidade (objetiva) do Estado por danos causados a 
indivíduos e grupos sociais em razão de eventos climáticos extremos resultantes do 
fenômeno das mudanças climáticas, considerando os aspectos socioeconômicos que lhe 
são correlatos e a atuação omissiva ou insuficiente do ente estatal em face dos deveres de 
proteção ambiental que lhe são impostos pela legislação nacional. De acordo com o autor, 
“o marco normativo da justiça ambiental (e também social) serve de fundamento à 
responsabilidade do Estado de indenizar e atender aos direitos fundamentais das pessoas 
atingidas pelos desastres ambientais decorrentes dos efeitos das mudanças climáticas”.
151
 
Tal responsabilidade seria ensejada pela não atuação ou atuação insuficiente do Estado no 
tocante a medidas voltadas ao combate às causas geradoras e agravadoras do aquecimento 
global. 
 Analisando as três grandes matrizes do nexo de causalidade na responsabilidade do 
Estado (teoria da equivalência das condições, teoria da causa próxima e da causa direta, ou 
teoria da causalidade adequada), inclusive à luz do art. 403 do Código Civil, vislumbra-se 
tendência aproximativa da jurisprudência nacional à teoria da causalidade adequada, no 
sentido que somente os danos direta e imediatamente vinculados ao ato ou a omissão 
antijurídicos praticados pela parte que de causa a eles podem ser objeto de 
responsabilização. Nesse sentido, tem-se decisão do Supremo Tribunal Federal
152
 que 
aponta à necessidade de que a responsabilidade do Estado, em especial por omissão, se dê 
a partir da sua dimensão normativo, no sentido de aferir se ele tinha ou não o dever legal 
(ou constitucional) de impedir o resultado, o que vem ao encontro da interpretação da 
 
151
 FESTENSEIFER,Tiago. A responsabilidade do estado pelos danos causados às pessoas atingidas pelos 
desastres ambientais associados às mudanças climáticas: uma análise à luz dos deveres de proteção ambiental 
do Estado e da proibição de insuficiência na tutela do direito fundamental ao ambiente. Revista Magister de 
Direito Ambiental e Urbanístico, São Paulo, Lex Magister, n. 49, ago./set., 2013, p. 59. 
152
 STF. RE 372472, Relator: Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, julgado em 04/11/2003, DJ 28-11-2003 
PP-00033 EMENT VOL-02134-05 PP-00929. 
57 
 
 
observância do princípio da legalidade inscrito no art. 37 da Carta Magna, no sentido de 
que ao Estado só e dado agir quando a lei previamente o permitir.
153
 
 Para Machado, a ocorrência de desastres não gera automaticamente a 
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público. Recorrendo à doutrina 
especializada, o mesmo autor pontua que “a reponsabilidade da Administração Pública será 
sempre submetida à demonstração se foi o serviço público que causou o dano sofrido pelo 
autor, pois não está obrigado o Estado a indenizar se inexiste vínculo entre a omissão ou 
falha e o dano causado”.
154
 
 Tendo em vista a vigência da PNPDC, aos entes federados competem inúmeros 
deveres diante da gestão de risco e da prevenção contra desastres. Sendo assim, assevera-se 
que “quando os Poderes Públicos deixarem de alertar os moradores de locais inundados, 
são eles responsáveis” e, assim como, “quando houver deslizamentos e os poderes públicos 
não tenham feito a evacuação das vítimas e dessa omissão tenham ocorrido danos pessoais 
ou matérias, inegável a responsabilidade civil do Estado”.
155
 
 Carvalho e Damacena colaboram ao afirmar que, dado o contexto social do risco, 
em que na maioria dos desastres se encontram fatores antropogênicos, há 
[...] uma maior dificuldade na delimitação do que se trata de act of God e o 
que seria decorrente de act of Man, para fins de delimitação da 
previsibilidade ou não de um evento e, consequentemente, da incidência 
deste fenômeno como excludente de responsabilidade (especialmente civil 
e administrativa) de entes públicos e privados.
156
 
 
 De acordo com Carvalho, “o aumento do conhecimento científico (sobre questões 
climáticas) gera uma ampliação dos deveres de proteção aos entes estatais, com a 
respectiva intensificação na incidência da responsabilidade civil do Estado por atos 
omissivos”.
157
 Assim, nota-se, para esses casos, o encolhimento da força maior, devido às 
exigências legais de maior prevenção e o desenvolvimento de conhecimento técnico para 
prever desastres. 
 
153
 LEAL, Rogério Gesta. A responsabilidade civil do Estado brasileiro por omissão em face de desastres e 
catástrofes naturais causadores de danos materiais e imateriais a terceiros. Revista da AJURIS – Associação 
dos Juízes do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, AJURIS, v. 37, n. 119, set., 2010, pp. 119-120. 
154
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 87. 
155
 MACHADO, op. cit., p. 88. 
156
 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 25. 
157
 CARVALHO, Délton Winter de. Responsabilidade civil do Estado por desastres naturais: critérios para 
configuração da omissão estatal face ao não cumprimento de deveres de proteção. Revista de Direito 
Ambiental, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, ano 20, v. 77, jan./mar. 2015, p. 167. 
58 
 
 
 No campo da responsabilidade das pessoas físicas e das empresas em relação aos 
desastres (quando estes são os causadores), Paulo Affonso, baseado também em orientação 
jurisprudencial, assevera que a incidência da teoria do risco integral, corporificando a 
responsabilidade civil independente de culpa.
158
 
 Focado na questão dos empreendimentos e das atividades industriais, o mesmo 
autor chama a atenção para o fato de que “na fase do licenciamento ambiental deve ser 
analisada a capacidade de o requerente do licenciamento tratar o risco de desastre”, o que 
deve ser feito no âmbito dos estudos ambientais. Com isso, decorre a obrigação de serem 
feitas exigências “contra incêndios, a vazamentos de substâncias, à prestação de primeiros 
socorros e à realização da evacuação dos empregados e dos atingidos por acidentes e 
albergamento provisório das vítimas necessitadas”.
159
 
 Em suma, portanto, ao relacionar responsabilidade civil com desastres, vislumbra-
se que, no caso da responsabilidade estatal, há a tendência doutrinária e jurisprudencial de 
se mitigar a excludente de força maior, dado o atual cenário normativo, climático e social. 
Para os casos de pessoas físicas e empresas, acompanha-se a discussão ambiental quanto à 
teoria do risco integral, cabendo, portanto, maior tutela preventiva em todas as ações que 
incorrerem. 
 
 
158
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 88. 
159
 MACHADO, op. cit., pp. 88-89. 
59 
 
 
3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTEÇÃO A COMUNIDADES VULNERÁVEIS 
 
 Uma das grandes ameaças quanto aos riscos e a ocorrência de desastres, consoante 
disciplina Porto, reside quando os cidadãos e as comunidades expostas ao risco não são 
capazes de percebê-los, analisá-los e enfrentá-los adequadamente, intervindo em suas 
origens mais profundas.
160
 Infelizmente, em muitas sociedades, persiste o conformismo, a 
imprevidência e o paternalismo político, que são os principais responsáveis pelo 
imobilismo e pela estagnação econômica, social, cultural e política. 
 No caso brasileiro, vê-se que ainda são deficientes as políticas públicas que 
incorporem com eficiência uma cultura de prevenção de riscos aos desastres. Em casos de 
ocorrência de tragédias provocadas por desastres, as atitudes normalmente são focadas em 
ações emergenciais. As políticas que agem na redução dos efeitos dos desastres atuam de 
forma desarticulada, despendendo recursos públicos em soluções paliativas.
161
 
 Como se demonstrou, a legislação atinente aos desastres modificou seu eixo 
norteador da resposta para a prevenção, adequando-se aos preceitos da gestão circular de 
riscos. Além disso, o entendimento das questões socioambientais relacionadas aos 
episódios extremos deve também ser levado em conta nas tomadas de decisão no âmbito 
jurídico e no cenário político de ação governamental. 
 Quer dizer que considerar a percepção dos atores sociais é um indicativo importante 
na elaboração de políticas públicas de desastres. Assim sendo, é imprescindível promover a 
integração de políticas públicas, para atuar de forma eficiente sobre os problemas que são 
ocasionados pelos desastres no Brasil, sobretudo no que diz respeito à vulnerabilidade 
socioambiental das populações aos respectivos acontecimentos. 
 Uma publicação recente da International Strategy for Disaster Reduction (UN-
ISDR), intitulada Risk and poverty in a changing climate, identifica quatro estratégias para 
que as políticas de desenvolvimento reduzam fatores de risco de desastre, facilitem a 
adaptação às mudanças climáticas e favoreçam o desenvolvimento sustentável: (i) planos 
 
160
 PORTO, Marcelo Firpo de Souza. Uma ecologia política dos riscos – princípios para integrarmos o local 
e o global na promoção da saúde e da justiça ambiental. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2007, p. 49. 
161
 VENDRUSCOLO, S.; KOBIYAMA, M. Interfaces entre Política Nacional de Recursos Hídricos e a 
Política Nacional de Defesa Civil, com relação aos desastres hídricos no Brasil. In: PROHIMET - Jornada 
Internacional de Gestão de Risco de Inundações e Deslizamentos, São Carlos. PROHIMET. São Carlos: 
USP/EESC/DHS/NIBH, 2007, p. 15. 
60 
 
 
de manejo ambiental, recuperação ecuidados ambientais dos ecossistemas; (ii) 
ordenamento territorial e planejamento do uso do solo; (iii) fortalecimento dos meios de 
vida e condições sociais em zonas urbanas e rurais; (iv) e governança e governabilidade em 
todos os níveis de governo (nacional, estadual, municipal, local) com ampla participação 
da sociedade.
162
 
 Delimitado tal cenário, o presente capítulo irá expor como a questão da 
vulnerabilidade, elemento transversal do direito dos desastres, aparece no âmbito 
socioambiental, relacionando-a com o ideário do movimento por justiça ambiental. Feito 
isso, passar-se-á a conceituar as políticas públicas, articulando a legislação apresentada no 
capítulo anterior com os temas abordados ao longo deste trabalho, quais sejam: defesa 
civil, urbanismo, informação, educação e participação. Ao longo da explanação, serão 
oportunamente apresentados programas governamentais que, na prática, inter-relacionam o 
direito dos desastres com a proteção de comunidades vulneráveis. 
 Busca-se demonstrar que uma comunidade dotada de uma defesa civil eficiente, 
pertencente a um espaço urbano ordenado e seguro, com acesso à informação, educação e 
participante das decisões políticas é uma comunidade mais protegida dos efeitos adversos 
dos desastres. 
3.1 Vulnerabilidade socioambiental e (in)justiça ambiental 
 
 Como já apresentado, a sociedade contemporânea mostra-se, cada vez, carregada de 
riscos, ameaças e incertezas que afetam a totalidade dos aspectos da vida social. Além dos 
desastres que assombram populações e comunidades inteiras, as desigualdades sociais e a 
pobreza consubstanciam-se em meio à riqueza. Pensando no meio urbano, a segregação 
espacial das cidades, onde as áreas de degradação ambiental coincidem com áreas de 
degradação social, acaba por potencializar outros riscos e amplificar seus efeitos adversos 
e os danos decorrentes deles. Seja no domínio acadêmico-científico ou na arena jurídico-
 
162
 UN-ISDR. Risk and poverty in a changing climate: invest today for a safer tomorrow. Disponível em: 
<http://www.asia-pacific.undp.org/content/dam/rbap/docs/Research%20&%20Publications/CPR/APRC-
CPR-2009-GAR-DRR.pdf>. Acesso em: 5 mai. 2015. 
61 
 
 
governamental, a vulnerabilidade socioambiental apresenta-se como importante condutora 
das ações, análises e propostas.
163
 
 Damacena atenta para um aspecto indiscutível: a de que as populações mais pobres 
são e serão as mais atingidas pelas problemáticas socioambientais. 
Em termos globais, a exteriorização da vulnerabilidade fica transparente 
quando se verifica que o impacto mais severo das mudanças climáticas, por 
exemplo, está sendo durante sentido pelas populações mais vulneráveis que 
menos contribuíram para o problema. O relatório da ONU – Millennium 
Development Goals Report demonstra que o risco de morte ou invalidez, e 
as perdas econômicas devido a desastres naturais estão aumentando 
globalmente, concentrados, principalmente, nos países mais pobres. 
Segundo o mesmo documento, estima-se que 97% do risco global de 
mortalidade por desastres naturais é enfrentado pelas populações de baixa 
renda.
164
 
 Farber et al analisa a vulnerabilidade a partir da estreita relação entre desastre e 
desigualdade. Nesse escopo, o autor pondera que apesar de os terremotos e furacões não 
serem produtos da desigualdade, seus impactos podem cair de forma muito desigual em 
diferentes segmentos da sociedade. Logo, a proporção no impacto de um desastre está 
intimamente relacionada a fatores como gênero, idade e raça. Aqueles que já sofrem 
naturalmente são mais propensos a estar em perigo e são menos capazes de tomar medidas 
defensivas ou reconstrutivas de duas vidas depois de uma catástrofe.
165
 
 Para se compreender melhor esse cenário, recorre-se às ideias do movimento por 
justiça ambiental. Em termos históricos, Rammê explana que a origem da expressão 
“justiça ambiental” remonta aos movimentos sociais norte-americanos que, na década de 
1960, passaram a reivindicar direitos civis às populações afrodescendentes existentes nos 
Estados Unidos, bem como a protestar contra a exposição humana à contaminação tóxica 
de origem industrial.
166
 
 
163
 Na mesma linha, vide: “Em muitas situações, os desastres estão relacionados a ações antrópicas 
continuamente produzidas nos contextos sociais. O aumento das desigualdades sociais, da pobreza, da 
ocupação do solo em áreas inadequadas - como em encostas instáveis ou em planícies inundáveis - 
edificações sem infraestrutura e saneamento básicos, falta de espaços comunitários para sociabilidade são 
alguns dos muitos fatores que interferem no processo de gestão de riscos e de desastre” (FURTADO, Janaína 
et al. Capacitação básica em defesa civil. 5. ed. Florianópolis: CEPED UFSC, 2014, p. 49). 
164
 DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. A formação sistêmica de um direito dos desastres. 2012. 152 f. 
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos Sinos, São Leopoldo, p. 50. 
165
 FARBER, Daniel et al. Disaster law and policy. 2. ed. Nova York: Aspen Publishers, 2009, p. 15. 
166
 RAMMÊ, Rogério Santos. A justiça ambiental e sua contribuição para uma abordagem ecológica. Revista 
de Direito Ambiental, São Paulo, Revista dos Tribunais, vol. 69, jan. 2013, p. 90. 
62 
 
 
 No emblemático O ecologismo dos pobres, Alier explica que os princípios de 
justiça ambiental, de uma forma geral, asseguram que nenhum grupo de pessoas, sejam 
grupos étnicos, raciais ou de classe, suporte uma parcela desproporcional de degradação do 
espaço coletivo. Segundo o autor, a ética desse movimento nasce uma demanda por justiça 
social, que se expande internacionalmente, na exata proporção em que se expande a 
economia globalizada, aumentam os impactos sobre o meio ambiente e crescem as 
desigualdades sociais.
167
 
 Nesse sentido, deve-se ressaltar que esse princípio ou ideal tem se fortalecido no 
contexto global de crise ecológica. Ele está intimamente relacionado a uma sociedade 
desigual em parâmetros de qualidade ambiental, na qual determinados grupos sociais 
suportam uma parcela desproporcional das externalidades ambientais negativas resultantes 
da produção. Na lição de Acselrad, Herculano e Pádua, 
[...] o tema da justiça ambiental – que indica a necessidade de trabalhar a 
questão do ambiente não apenas em termos de preservação, mas também 
de distribuição e justiça – representa o marco conceitual necessário para 
aproximar em uma mesma dinâmica as lutas populares pelos direitos 
sociais e humanos e pela qualidade coletiva de vida e sustentabilidade 
ambiental.
168
 
 O fortalecimento da luta por justiça ambiental no Brasil transporta justamente essa 
mensagem, ou seja, de que assim como os custos sociais do desenvolvimento recaem de 
modo desproporcional sobre a população carente, também os custos ambientais desse 
mesmo processo oneram de forma injusta a vida das pessoas mais pobres. 
 A ideia de justiça ambiental, portanto, é fundamental para justificar a 
responsabilidade do Estado, por meio de políticas públicas, de atender aos direitos 
fundamentais das pessoas atingidas pelos desastres ambientais decorrentes dos efeitos das 
mudanças climáticas e da sociedade de risco, já que, na maioria das vezes, as pessoas mais 
expostas a tais fenômenos (enchentes, deslizamentos de terra, secas, etc.) serão aquelas 
integrantes do grupo mais pobre e marginalizado da população, as quais, após a ocorrência 
do episódio, terão perdido o pouco que possuíam e não terão condições econômicas de 
acessar os bens socioambientais necessários a uma vida digna. 
 
167
 ALIER, Joan Martínez. O ecologismo dos pobres. São Paulo: Contexto, 2009, p. 34. 
168
 ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PÁDUA, José Augusto (Org.).Justiça ambiental e 
cidadania. 2. ed. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2004. p. 16. 
63 
 
 
3.2 Regime jurídico das políticas públicas 
 
 A fórmula basilar do contemporâneo Estado de Direito abarca um conjunto de 
características que, em verdade, representam a ruptura com um modelo estatal vigente 
antes das revoluções francesa e inglesa. Como resposta, então, ao regime absolutista, 
engendrou-se um modelo de Estado que teria como pedras fundamentais a submissão ao 
império da lei, a separação de poderes e a consagração de direitos e garantias 
individuais.
169
 
 Em termos históricos, a emergência do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State) 
faz com que o Estado passe a assumir como obrigação, mais intensamente, o oferecimento 
de prestações positivas ao cidadão. Com o Estado Social, Bercovicci assinala que “o 
government by policies substitui o government by law do liberalismo”.
170
 
 Pensando no cenário brasileiro, com a ampliação dos direitos fundamentais 
decorrentes do modelo estatal estabelecido pela Constituição Federal de 1988, incluindo-se 
os direitos sociais – e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado – o Estado 
passa a se portar de forma mais prestacional (um corpo estatal mais ativo que passivo) em 
relação à consecução e fruição destes direitos. Nessa esteira, para a realização desta ampla 
gama de direitos fundamentais, surge a necessidade de se intensificar a ação estatal.
171
 
 Dentro desse quadro, é dever do Poder Público concretizar os comandos gerais 
contidos na ordem jurídica e, para isso, cabe-lhe implementar ações, programas e políticas 
dos mais diferentes tipos. 
3.2.1 Apontamentos conceituais 
 
 As políticas se desenvolveram originalmente como área do conhecimento da 
ciência política, passando a adquirir autonomia na metade do século vinte, em razão dos 
desdobramentos de trabalhos que, na academia norte-americana enfocavam a ação dos 
 
169
 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 32. ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 
89. 
170
 BERCOVICI, Gilberto. A problemática da constituição dirigente: algumas considerações sobre o caso 
brasileiro. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 36, n. 142, abr./jun. 1999, p. 37. 
171
 RAMOS, Marina Courrol. Políticas públicas de adaptação às mudanças climáticas em face das 
populações vulneráveis e da justiça climática. 2015. 127 p. Dissertação (Mestrado em Direito Político e 
Econômico) – Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, pp. 59-60. 
64 
 
 
governos e na Europa privilegiavam a questão do papel do Estado e suas instituições, de 
acordo com Rodrigues.
172
 Ainda que atualmente como fenômeno multidisciplinar, para 
Dallari Bucci, a análise e compreensão das políticas públicas necessitam do diálogo entre a 
ciência política, a ciência da administração, a economia, o direito, entre outros campos do 
conhecimento.
173
 
 Baseado na doutrina brasileira, pode-se dizer que o conceito de políticas públicas é 
algo indeterminado e fluido. Isso acontece porque a expressão políticas públicas é 
polissêmica em razão das várias dimensões do fenômeno social que busca definir. Desta 
feita, as definições encontradas se modificam de acordo com o enfoque teórico 
eventualmente adotado e o respectivo contexto social e político. 
 Na lição de Maria Paula Dallari Bucci, as políticas públicas são “programas de ação 
governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e às atividades 
privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente 
determinados”,
 174
 quadro conceitual que a autora posteriormente adita para explanar que 
esse programa “resulta de um processo ou um conjunto de processos juridicamente 
regulados” e que ela “deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção 
de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo em 
que se espera o atingimento dos resultados”.
175
 
 Ada Pellegrini Grinover recorre a Oswaldo Canela Junior esclarecendo que 
políticas públicas são “o conjunto de atividades do Estado tendentes a seus fins, de acordo 
com as metas a serem atingidas. Trata-se de conjunto de normas (Poder Legislativo), atos 
(Poder Executivo) e decisões (Poder Judiciário) que visam à realização de fins primordiais 
do Estado”.
176
 Também Alice Gonzalez Borges se manifestou assinalando que “esse 
programa de ação governamental consiste em uma atividade, isto é, um conjunto 
organizado de atos e normas, conjugados para a realização de um objetivo determinado”.
177
 
 
172
 RODRIGUES, Marta M. Assumpção. Políticas públicas. São Paulo: Publifolha, 2010, p. 29. 
173
 BUCCI, Maria Paula Dallari. Notas para uma metodologia de análise de políticas públicas. In: FORTINI, 
Cristiana; ESTEVES, Júlio César dos Santos; DIAS, Maria Tereza Fonseca (Org.). Políticas públicas, 
possibilidades e limites. Belo Horizonte: Editoria Fórum, 2008, p. 226. 
174
 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 
241. 
175
 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: ______ (Org.). Políticas 
públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 39. 
176
 GRINOVER, Ada Pellegrini. O controle das políticas públicas pelo poder judiciário. Revista do Curso de 
Direito da Faculdade de Humanidades e Direito, São Paulo, v. 7, n. 7, 2010, p. 14. 
177
 BORGES, Alice Gonzalez. Reflexões sobre a judicialização de políticas públicas. Revista Brasileira de 
Direito Público, Belo Horizonte, v. 7, n. 25, 2009, p. 35. 
65 
 
 
Para finalizar, tem-se que, de acordo com Campos da Silva, a política pública é “o 
instrumento de ação do Estado e de seus poderes constituídos, [...] de caráter vinculativo e 
obrigatório, que deve permitir divisar as etapas de concreção dos programas políticos 
constitucionais voltados à realização dos fins [...] do Estado Democrático de Direito”.
178
 
 Ainda que se trate de complexa definição por parte da doutrina especializada, vez 
que o conceito de políticas públicas pode incluir o campo de atividade, propósito político 
ou mesmo um programa de ação, pode-se definir política pública como o conjunto de 
ações estatais, diretas ou indiretas, voltadas à satisfação de um interesse público 
politicamente relevante
179
, ou, como abaixo, reproduzir o conceito normativo estabelecido 
pelo Ministério da Saúde: 
Políticas públicas configuram decisões de caráter geral que apontam rumos 
e linhas estratégicas de atuação governamental, reduzindo os efeitos da 
descontinuidade administrativa e potencializando os recursos disponíveis 
ao tornarem públicas, expressas e acessíveis à população e aos formadores 
de opinião as intenções do governo no planejamento de programas, 
projetos e atividades.
180
 
 Schmidt discorre sobre políticas públicas colocando-as como instrumento 
indicativo aos cidadãos sobre as intenções de cada governo. Posiciona-se no sentido de 
entender necessária uma análise conjunta sobre os rumos do Estado e da sociedade para 
que melhor se compreenda as políticas públicas como instrumentos de orientação das ações 
governamentais, reduzindo a descontinuidade administrativa, típica de regimes 
democráticos, bem como potencializando os recursos disponíveis ao tornar visível e 
acessível a toda sociedade às intenções desses governos.
181
 
 Ainda, para esse autor, a mais conhecida das classificações segue a proposta de 
Theodor Lowi, segundo a qual há quatro tipos de políticas: as distributivas, que “consistem 
na distribuição de recursos da sociedade a regiões ou segmentos sociais específicos”; as 
redistributivas, que “consistem na redistribuição de renda, com deslocamento de recursos 
das camadas sociais mais abastadas para as camadas pobres”;as regulatórias, que “regulam 
 
178
 SILVA, Guilherme Amorim Campos da. Direito ao desenvolvimento. São Paulo: Método, 2004, p. 104. 
179
 FORTES JUNIOR, Mario Jorge Tenorio; VERAS, Gustavo de Macedo. Política pública socioambiental: 
da extrafiscalidade como instrumento eficaz de proteção ambiental e consumo consciente. In: FERREIRA, 
Heliene Sivini; MAMED, Danielle de Ouro; STEFANELLO, Alaim Giovani Fortes. (Coord.). Perspectivas 
para a implementação do socioambientalismo. Curitiba: Letra da Lei, 2013, p. 319. 
180
 MINISTÉRIO DA SAÚDE. Política nacional de plantas medicinais e fitoterápicas. Brasília: Ministério 
da Saúde, 2006, p. 9. 
181
 SCHMIDT, João Pedro. Para entender as políticas públicas: aspectos conceituais e metodológicos. In: 
LEAL, Rogério Gesta; REIS, Jorge Renato dos. (Org.) Direitos sociais e políticas públicas: desafios 
contemporâneos. Tomo 8. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008, p. 2312-2313. 
66 
 
 
e ordenam, mediante ordens, proibições, decretos, portarias”, podendo atender a interesses 
sociais ou distribuir de forma equilibrada custos e benefícios a grupos e setores sociais; e 
as constitutivas ou estruturadoras, que “definem procedimentos gerais da política”, 
afetando as condições pelas quais são negociadas as demais políticas. Além disso, 
identifica a existência de cinco fases no ciclo de uma política pública: percepção, inclusão 
na agenda política, formulação, implementação e avaliação.
182
 
 Conclui-se que a relação com o direito é evidente no caso das políticas públicas, 
uma vez que elas devem obedecer aos trâmites legislativos constitucionalmente 
disciplinados. Em outras tintas, o desenvolvimento de uma política pública exige que esta 
seja debatida e aprovada pelo poder legislativo e, posteriormente, seja encaminhada ao 
executivo para que execute as determinações. 
3.2.2 Políticas públicas de proteção ambiental 
 
 O que se verifica, com certa frequência, é a omissão estatal em implementar 
políticas públicas que atendam de modo adequado e suficiente à tutela do ambiente, 
especialmente no tocante à questão climática, o que ocorre no caso de o ente estatal não 
fiscalizar e coibir o desmatamento de florestas e a emissão dos gases responsáveis pelo 
aquecimento global. A mesma conduta omissiva do Estado – no caso do Poder Legislativo 
– ocorre quando ele não atua no sentido de estabelecer marcos regulatórios adequados ao 
combate das adversidades socioambientais contemporâneas, de modo a compatibilizar as 
atividades produtivas a padrões ecologicamente sustentáveis. 
 Para reverter esse quadro, é precisamente por meio das políticas públicas que o 
Estado será capaz de, abrangente e sistematicamente, realizar os objetivos fundamentais 
previstos na Constituição Federal de 1988
183
, aos quais se acresce o princípio da 
prevalência dos direitos humanos, sobretudo no que diz respeito à concretização dos direito 
 
182
 SCHMIDT, João Pedro. Para entender as políticas públicas: aspectos conceituais e metodológicos. In: 
LEAL, Rogério Gesta; REIS, Jorge Renato dos. (Org.). Direitos sociais e políticas públicas: desafios 
contemporâneos. Tomo 8. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008, p. 2313-2314. 
183
 Os objetivos fundamentais da Constituição Federal estão previstos no art. 3º: “Art. 3º - Constituem 
objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as 
desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, 
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”. 
67 
 
 
fundamentais que dependam de ações para sua promoção, caso dos direitos sociais e do 
meio ambiente ecologicamente equilibrado. 
 As políticas públicas ambientais podem ser entendidas, conforme Ferreira, como “a 
exteriorização das funções estatais a fim de possibilitar o atendimento dos interesses 
difusos de natureza socioambiental”.
184
 Em outras palavras, utilizando da lição de 
Carmello Junior, elas “devem ser instrumentos capazes de oferecer respostas à grandes 
questões que envolvem o meio ambiente, como sustentabilidade, prevenção e 
precaução”.
185
 Em didático raciocínio, Campos dispõe que 
Estudar políticas públicas na seara ambiental não é uma tarefa simplista, 
pois envolve um grande número de atores sociais que necessitam da 
organização e força de um maior e legítimo. Ademais, adotar decisões 
dentro desta temática, pressupõe conhecimento científico do problema e 
suas possíveis consequências. Motivo pelo qual, muitas das vezes o único 
disposto a arcar com os custos deste conhecimento prévio e necessário é 
apenas o Estado.
186
 
Isso quer dizer que a complexidade inerente à gestão jurídica das questões ambientais 
também se projeta para o campo das políticas públicas. A fim de estudar a fundo os 
campos jurídico-normativos atinentes à temática dos desastres, passa-se a relacioná-los 
com políticas públicas e programas governamentais. 
3.3 Políticas públicas e defesa civil 
 
 A Defesa Civil é o órgão encarregado por excelência para atuar em caso de 
desastres no Brasil. Em termos conceituais, a defesa civil “visa a proteger a sociedade 
como um todo, incluindo cada pessoa e o corpo social, inclusive, a parte material da 
sociedade – edifícios privados ou públicos, quaisquer que sejam”.
187
 
 A legislação vigente dispõe que a União deve elaborar o Plano Nacional de 
Proteção e Defesa Civil contendo, no mínimo: a identificação dos riscos de desastres nas 
 
184
 FERREIRA, Ximena Cardozo. Políticas públicas e áreas de preservação permanente: instrumentos de 
implementação. Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 62, nov./abr., 
2008/2009, p. 72. 
185
 CARMELLO JUNIOR, Carlos Alberto. As políticas públicas ambientais e a ação civil pública. 2013. 124 
f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Católica de Santos, Santos, p. 26. 
186
 CAMPOS, Ana Luiza Garcia. Políticas públicas ambientais: conservação da biodiversidade e gestão dos 
serviços ecológicos. 2013. Dissertação (Mestrado em Direito Econômico e Financeiro) - Faculdade de 
Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2013, p. 8. 
187
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 65. 
68 
 
 
regiões geográficas e grandes bacias hidrográficas do País e as diretrizes de ação 
governamental de proteção e defesa civil no âmbito nacional e regional, em especial 
quanto à rede de monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico e dos riscos 
biológicos, nucleares e químicos e à produção de alertas antecipados das regiões com risco 
de desastres (art. 6º, VIII e § 1º, da Lei Federal nº 12.608/2012). 
 Desde 2007, o Brasil possui um Plano Nacional de Defesa Civil (PNDC). De 
acordo com Carvalho e Damacena, atualmente o documento está em reforma, porém 
continua em vigor. O plano orienta a atuação da Defesa Civil a partir da concorrência 
efetiva de quatro aspectos, denominados Planos Diretores da Defesa Civil: prevenção; 
preparação para emergência e desastres; resposta aos desastres; e reconstrução.
188
 
 Conforme abordado no item de análise normativa, atualmente o ordenamento conta 
com a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, que tem como finalidade orientar o 
gerenciamento de riscos e de desastres abrangendo as ações de prevenção, mitigação, 
preparação, resposta e recuperação e demais políticas setoriais, com o propósito de garantir 
a promoção do desenvolvimento sustentável. 
3.3.1 Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil 
 
 A PNPDEC estabelece o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC), 
constituído pelos órgãose entidades da administração pública federal, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios e pelas entidades públicas e privadas de atuação 
significativa na área de proteção e defesa civil, sobre a centralização da Secretaria 
Nacional de Defesa Civil, órgão do Ministério da Integração Nacional. 
 O SINPDEC é integrado: (i) pelo Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil 
(CONPDEC); (ii) pela Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração 
Nacional, como órgão central e responsável por coordenar o planejamento, articulação e 
execução dos programas, projetos e ações de proteção e defesa civil; (iii) pelos órgãos 
regionais estaduais e municipais de proteção e defesa civil responsáveis pela articulação, 
coordenação e execução do SINPDEC em cada nível; e (iv) pelos órgãos setoriais dos três 
níveis de governo. 
 
188
 BRASIL. Plano Nacional de Defesa Civil. Ministério da Integração Nacional – Secretaria Nacional de 
Defesa Civil, Brasília, 2007, pp. 15-18. 
69 
 
 
3.3.2 Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil 
 
 O CONPDEC é o órgão colegiado do sistema, de natureza consultiva, cujas 
atribuições relacionam-se com a proposição de diretrizes para a política nacional de defesa 
civil, partindo dos seguintes objetivos: planejar e promover ações de prevenção de 
desastres naturais e tecnológicos, de maior prevalência no país; realizar estudos, avaliar e 
reduzir riscos de desastres; atuar na iminência e em circunstâncias de desastres; e prevenir 
ou minimizar danos, socorrer e assistir populações afetadas, e restabelecer os cenários 
atingidos por desastres. 
 Além desses órgãos, a PNPDEC dispõe de mais duas importantes ferramentas 
institucionais que são o Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres 
(CENAD) e o Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2ID). 
3.3.3 Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres 
 
 Criado em 2005, o CENAD, pertence ao Ministério da Integração Nacional e é 
coordenado pela Secretaria Nacional de Defesa Civil. Sua estrutura conta com duas frentes 
de trabalho. A primeira delas é a “articulação, estratégia, estruturação e melhoria 
contínua”, responsável pela preparação e resposta a desastres, sendo sua principal atividade 
a mobilização para atendimento às vítimas; e a segunda é “ação permanente de 
monitoramento, alerta, informação, mobilização e resposta”, que corresponde ao 
monitoramento de informações sobre possíveis desastres em áreas de risco, com o objetivo 
de reduzir impactos e preparar a população. Esse monitoramento é realizado pelo Centro 
Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN). Liderado pelo 
Ministério da Ciência e Tecnologia, o CEMADEN está localizada na cidade de Cachoeira 
Paulista, no estado de São Paulo, sendo responsável por gerenciar as informações a partir 
de dados emitidos pelo radar, pluviômetros e previsões meteorológicas.
189
 
 
 
 
189
 CARVALHO, Délton Winter de. O papel do direito e os instrumentos de governança ambiental para 
prevenção de dos desastres, Revista de Direito Ambiental, São Paulo, vol. 75, jul. 2014, p. 45. 
70 
 
 
3.3.4 Sistema Integrado de Informações sobre Desastres 
 
 O Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2ID) integra diversos 
produtos da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, com o objetivo de qualificar e 
dar transparência à gestão de riscos e desastres no Brasil, por meio da informatização de 
processos e disponibilização de informações sistematizadas dessa gestão. Trata-se de uma 
plataforma online, mantida pelo governo federal, que permite ao cidadão acessar as 
informações em questão.
190
 
3.3.5 Operação Carro-Pipa (Brasil) 
 
 Como exemplo de programa governamental que opera no âmbito da defesa civil, 
tem-se que, no enfrentamento das situações de seca, o Governo Federal dispõe de um 
programa de distribuição de água chamado Operação Carro-Pipa. A ação é uma parceria do 
Ministério da Integração Nacional, por meio da Secretaria Nacional de Defesa Civil, com o 
Exército Brasileiro.
191
 
 De acordo a legislação regulamentar da União, o programa em questão visa “a 
realização de ações complementares de apoio às atividades de distribuição emergencial de 
água potável, prioritariamente às populações rurais atingidas por estiagem e seca na região 
do semiárido nordestino e região norte dos Estados de Minas Gerais e do Espírito 
Santo”.
192
 
 A delimitação geográfica do programa, ao se compatibilizar com os dados de 
vulnerabilidade climática e socioambiental, faz com que a proteção jurídica se dê de modo 
justo, o que, pode-se afirmar, atenderia aos preceitos da justiça ambiental. 
3.4 Políticas públicas e urbanismo 
 
 Refletir sobre o processo de urbanização no Brasil se inicia com a premissa de que 
ele não foi adequadamente acompanhado pelas políticas públicas de ordenação e 
 
190
 O S2ID está disponível em: < http://s2id.mi.gov.br/>. 
191
 PORTAL BRASIL (GOVERNO FEDERAL). Operação carro pipa. Disponível em: <http://www.brasil. 
gov.br/observatoriodaseca/operacao-carro-pipa.html>. Acesso em: 07 out 2015. 
192
 De acordo com a Portaria Interministerial MI/MD nº 1/2012. 
71 
 
 
planejamento do espaço urbano, fruto da rápida urbanização decorrente do êxodo rural e da 
industrialização. A consequência disso é a existência de cidades excludentes e bastante 
desiguais em termos socioambientais. Nessa linha, Raquel Rolnik atesta que “se 
tivéssemos que apontar apenas um elemento [...] para definir cidades brasileiras histórica e 
regionalmente distintas, esta seria sem dúvida a existência [...] de contrates profundos entre 
condições urbanas radicalmente distintas convivendo [...] no interior da mesma cidade”.
193
 
 Ainda segundo a urbanista, o problema do crescimento desordenado das cidades 
pode ser entendido não como a “falta de planejamento”, porém como uma “opção de 
planejamento, de políticas urbanas e práticas políticas que construíram um modelo 
excludente” em virtude da crença de que o crescimento econômico, puro e simplesmente, 
seria capaz de financiar o desenvolvimento urbano.
194
 
 Trazendo para o escopo do presente estudo, segundo o Instituto Nacional de 
Pesquisas Espaciais (INPE), os desastres ambientais que mais ocorreram no Brasil são 
deslizamentos de terra e inundações.
195
 Para Dill, “a carência de programas habitacionais 
propiciou a ocupação desordenada”, sendo que as populações urbanas “estão cercadas 
pelos riscos de deslizamento de terra, desabamento, transmissões de doenças, 
acessibilidade, segurança, mobilidade, fome, habitação, alagamentos, praticamente todos 
os serviços básicos garantidos pela constituição”.
196
 
 Do ponto de vista socioeconômico, pode-se refletir que as ocupações irregulares 
têm outra questão relevante que é a pobreza, uma vez que a falta de planejamento faz com 
que os cidadãos com limitação de recursos financeiros migram para as grandes metrópoles 
em busca de emprega e renda. Essas pessoas, muitas vezes, em função dos recursos 
escassos, acabam por construir suas moradias em áreas de risco como as encostas, margens 
de rios e morros (regiões que o direito ambiental protege, inclusive). 
 A fim de se superar esse drástico cenário, vê-se que cidades melhor estruturadas e 
dimensionadas para fazer frente ao aumento da frequência de episódios climáticos 
 
193
 ROLNIK, Raquel. Instrumentos urbanísticos contra a exclusão social. In: ______, CYMBALISTA, 
Renato. (Org.). Instrumentos urbanísticos contra a exclusão social. São Paulo: Pólis, 1997, p.7. 
194
 ROLNIK, Raquel (Coord.). Estatuto da cidade – guia para implementação do estatuto da cidade. 
Brasília: Câmara dos Deputados, 2001, p. 24-26.195
 MARCELINO, Emerson Vieira. Desastres naturais e geotecnologias: conceitos básicos. São José dos 
Campos: INPE, 2008, p. 6-7. 
196
 DILL, Silvana Oliveira. Populações vulneráveis e a suscetibilidade aos efeitos dos desastres ambientais: 
uma abordagem jurídica. 2013. 152 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade do Vale do Rio dos 
Sinos, São Leopoldo, p. 53. 
72 
 
 
extremos podem contribuir para reduzir, de forma significativa, a ocorrência. As políticas 
públicas, portanto, devem planejar o espaço urbano, adequar o Plano Diretor à realidade 
ecocomplexa vigente, mapeando áreas de risco em busca de uma cidade socioambiental 
justa e resiliente. 
3.4.1 Planejamento urbano 
 
 Para Mukai, “a ocupação e o desenvolvimento dos espaços habitáveis, sejam eles 
no campo ou na cidade, não podem ocorrer de forma meramente acidental, sob as forças 
dos interesses privados e da coletividade”. Para o doutrinador, “são necessários profundos 
estudos acerca da natureza da ocupação, sua finalidade, avaliação da geografia local, da 
capacidade de comportar essa utilização sem danos para o meio ambiente” para, com isso, 
“permitir boas condições de vida para as pessoas, permitindo o desenvolvimento 
econômico-social, harmonizando os interesses particulares e os da coletividade”.
197
 
Portanto, para que essas variáveis sigam o mesmo caminho, mister a realização de um 
planejamento urbano. 
3.4.2 Mapeamento das áreas de risco e Plano Diretor 
 
 A expressão “área de risco” é encontrada várias vezes na PNPDEC. Na 
modificação da Lei Federal nº 12.340/2010, foi instituído o cadastro nacional de 
municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, 
inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos. Dessa forma, 
pode-se afirmar que uma área de risco contém, pelo menos, áreas suscetíveis à ocorrência 
de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou 
hidrológicos correlatos. 
 Os mapas de risco se configuram como políticas públicas de importante relevo. 
Carvalho expõe que: 
Os mapas de risco devem ser diagnósticos socioambientais que, baseados 
em cartas geotécnicas, devem ser visualmente didáticos, em linguagem 
sistematiza, clara e objetiva. Confeccionados por equipe multidisciplinar, 
devem levar em consideração não apenas as informações técnicas 
 
197
 MUKAI, Toshio. Temas atuais de direito urbanístico e ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 29. 
73 
 
 
(proveniente das cartas geotécnicas), mas também as vulnerabilidades 
sociais. A exemplo do que acontece com o Estudo de Impacto Ambiental – 
EIA, as cartas geotécnicas e seus respectivos mapas de risco limitam a 
discricionariedade administrativa dos gestores públicos no exercício de 
políticas de desenvolvimento urbano.
198
 
 
 Nessa esteira, o Plano Diretor do Município é o instrumento apto para incluir, entre 
outras normas, o mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos 
de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos. 
Além desse mapeamento, o Município apontará nas áreas mapeadas as que não são 
edificáveis. O Município deverá considerar a legislação federal e estadual sobre o 
ordenamento do território, a legislação florestal (principalmente as Áreas de Preservação 
Permanente nas margens dos cursos de água e nas montanhas), levando-se em conta que, 
na designação das áreas de risco, o Município pode ser mais exigente que as leis dos outros 
entes federados, mas não menos exigente.
199
 
 Em consequência dessa dupla ação – mapeamento mais impossibilidade de 
construir – entende-se que a licença de construção ou alvará de construção está proibida 
nas áreas de risco. A impossibilidade de expedir-se alvará de construção nos imóveis 
situados na área de risco ajuda o Município e seus funcionários ou agentes públicos a 
terem probidade administrativa, cabendo aos Municípios “vedar novas ocupações” nas 
áreas de risco de desastre (em consonância com o art. 8º, V, da Lei Federal nº 
12.608/2012). 
 Em termos de políticas públicas de proteção às comunidades vulneráveis, a 
administração deve estar atenta a tal cenário. Assim, verificada a existência de ocupação 
pré-existente destas áreas de risco, o município deverá adotar medidas de redução de riscos 
de desastres, mediante a execução de plano de contingência e de obras de segurança. Para 
os casos de ocupações de áreas de risco já consolidadas e quando estritamente necessário 
para a segurança dos moradores, a remoção das edificações e o reassentamento dos 
ocupantes em local seguro estará condicionada os seguintes procedimentos: realização de 
vistoria no local e elaboração de laudo técnico que demonstre os riscos da ocupação para a 
integridade física dos ocupantes ou de terceiros; e notificação da remoção aos ocupantes 
 
198
 CARVALHO, Délton Winter de. O papel do direito e os instrumentos de governança ambiental para 
prevenção de dos desastres, Revista de Direito Ambiental, São Paulo, vol. 75, jul. 2014, p. 52. 
199
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São Paulo: Malheiros, 2014, pp. 76-
76. 
74 
 
 
acompanhada de cópia do laudo técnico e, quando for o caso, de informações sobre as 
alternativas oferecidas pelo poder público para assegurar seu direito à moradia. Após tal 
remoção, a municipalidade deverá adotar medidas para impedir novas ocupações da 
área.
200
 
3.4.3 Direito à cidade resiliente 
 
 De acordo com o preâmbulo da Carta Mundial pelo Direito à Cidade, fruto do V 
Fórum Social Mundial, o direito à cidade se define como o usufruto equitativo das cidades 
dentro dos princípios da sustentabilidade e da justiça social. Dirigida aos grupos 
vulneráveis e desfavorecidos, pressupõe o direito à cidade o exercício pleno e universal de 
todos os direitos econômicos, sociais, culturais, civis e políticos previstos em Pactos e 
Convênios Internacionais de Direitos Humanos.
201
 
 O documento em questão reconhece que os modelos de desenvolvimento 
implantados na maioria dos países subdesenvolvidos se caracterizam por estabelecer 
padrões de concentração de renda e de poder assim como processos acelerados de 
urbanização que contribuem para a depredação do meio ambiente e para a privatização do 
espaço público, gerando empobrecimento, exclusão e segregação social e espacial; 
estabelece o compromisso das cidades a adotar medidas de prevenção frente à ocupação 
desordenada do território e de áreas de proteção e a contaminação, incluindo acústica, 
economia energética, a gestão e reutilização dos resíduos, reciclagem e a recuperação das 
vertentes para ampliar e proteger os espaços verdes. 
 Desse modo, o atendimento a função socioambiental da cidade não só viabiliza o 
direito à moradia, mas também o direito ao meio ambiente equilibrado, sendo possível esse 
duplo atendimento mesmo em assentamentos irregulares por meio de políticas públicas que 
integrem essas habitações às cidades, promovendo ações infraestrutura social, ambiental e 
habitabilidade. 
 Nesse sentido, inclusive, a doutrina de Paulo Affonso Leme Machado destaca que é 
um dos objetivos da PNPDC estimular o desenvolvimento de cidades resilientes e os 
 
200
 CARVALHO, Délton Winter de. O papel do direito e os instrumentos de governança ambiental para 
prevenção de dos desastres, Revista de Direito Ambiental, São Paulo, vol. 75, jul. 2014, p. 60. 
201
 CARTA Mundial pelo Direito à Cidade. Disponível em: < http://www.polis.org.br/uploads/709/709.pdf>. 
Acesso em 07 out. 2015. 
75 
 
 
processos sustentáveis de urbanização, conforme disposto no art. 5º, VI, da Lei Federal nº 
12.608/2012. Para o mesmo autor, 
A prevenção é um dos elementos paraa formação da cidade resiliente, pois 
antes de ocorrer o desastre, contribui para que a cidade ou o município 
tenha pessoal capacitado e equipamentos físicos, entre outros, caminhões, 
tratores, ambulâncias, abrigos, hospitais e vias de evacuação. Os 
fenômenos da natureza não podem, algumas vezes, ser impedidos ou 
evitados, mas os seus efeitos poderão ser reduzidos ou mitigados. Uma 
cidade resiliente não é aquela não sofre nenhum desastre natural, mas 
aquela está preparada para reagir e recuperar-se com maior rapidez e 
eficiência.
202
 
 
 A ideia de resiliência, como abordado anteriormente, se aplicada às estruturas 
urbanas, deve ser compreendida como o fortalecimento da capacidade de resposta às 
adversidades socioambientais. No tocante aos desastres e eventos extremos, essa junção de 
conceitos ganha ainda mais relevância e deve ser norte para a execução de políticas 
públicas ambientais. 
3.4.4 Programa de Recuperação Socioambiental da Serra do Mar (SP) 
 
 Aliando proteção ambiental com a garantia de melhores condições de moradia, 
vislumbra-se o Programa de Recuperação Socioambiental da Serra do Mar, projeto 
idealizado pelo governo estadual paulista. Iniciado em meados de 2007, ele é fruto de uma 
parceria entre as Secretarias do Meio Ambiente e de Habitação do Estado de São Paulo. 
Tem como principais objetivos, dentre outros, a recuperação do Parque Estadual da Serra 
do Mar, a maior área contínua de Mata Atlântica no Brasil, e a regularização fundiária das 
populações que viviam na região, realocando-os de assentamentos habitacionais precários 
e com altos riscos socioambientais para CDHUs na região. 
 De acordo com o Informe de Gestão Ambiental e Social do Programa, o programa 
inova em termos de operações de ambiental e manejo de recursos naturais pela integração 
dos aspectos sociais e ambientais presentes na região. Além disso, diversos fatores 
auxiliaram na concepção da estratégia ambiental do projeto, sendo: “(i) o saneamento de 
situações de conflito fundiário de longa data; (ii) a recuperação ambiental de áreas 
degradadas e perturbadas; (iii) a comunicação social e educação ambiental; e (iv) os 
 
202
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 77. 
76 
 
 
incrementos substanciais na capacidade institucional das UCs [Unidades de Conservação] 
envolvidas”.
203
 
 Atualmente, de acordo com as informações disponibilizadas pelo Poder Público, 
mais de cinco mil famílias que viviam em áreas de risco ou de preservação ambiental 
foram atendidas, com moradias e obras de urbanização, que incluem programas de 
capacitação profissional.
204
 Além disso, o programa foi ampliado na fase atual, com a 
alcunha de Litoral Sustentável, cujo objetivo é trabalhar com todas as situações de risco no 
litoral paulista. 
3.4.5 Rio Resiliente (Rio de Janeiro, RJ) 
 
 A busca por cidades mais resilientes encontra pouso em um projeto do capital 
fluminense, intitulado Rio Resiliente. Segundo informações governamentais, a necessidade 
de se pensar na resiliência do Rio de Janeiro se deu em função de suas características 
geológicas e geográficas, dadas à ocorrência de precipitações pluviométricas intensas, 
somado ao fato de ser uma cidade bastante adensada, com crescimento desordenado e 
diversas construções executadas em áreas de risco.
205
 
 O documento Rio de Janeiro em busca da resiliência frente chuvas fortes dispõe 
que o projeto é uma campanha da International Strategy for Disaster Reduction (UN-
ISDR) em pareceria com a Secretaria Nacional de Defesa Civil. Focado na melhoria da 
resistência às fortes chuvas, propõe diversas medidas para melhoria da infraestrutura 
estrutural e não estrutural. Entre elas, pode-se citar: a inauguração de um novo radar 
meteorológico, a realização do mapeamento das áreas de risco da cidade, a aprovação de 
um novo Plano Diretor e o reassentamento de moradores das áreas de alto risco (com 
auxílio federal do Programa Minha Casa, Minha Vida
206
). 
 
203
 GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO. Programa de Recuperação Socioambiental da Serra do 
Mar e do Sistema de Mosaicos da Mata Atlântica - informe de gestão ambiental e social do programa. 
Disponível em: <http://www.habitacao.sp.gov.br/secretariahabitacao/downloads/serra_do_mar/idbdocs.pdf>. 
Acesso em: 25 ago. 2015. 
204
 SISTEMA AMBIENTAL PAULISTA. Secretária Patrícia Iglecias visita bairros-cota em Cubatão. 
Disponível em: <http://www.ambiente.sp.gov.br/blog/2015/09/14/secretaria-patricia-iglecias-visita-bairros-
cota-em-cubatao/>. Acesso em: 26 ago. 2015. 
205
 PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO. Rio de Janeiro Resiliente. Disponível em: 
<http://www.rio.rj.gov.br/web/defesacivil/rio-resiliente>. Acesso em: 15 set. 2015. 
206
 O Programa Minha Casa, Minha Vida está disposto na Lei Federal nº 11.977/2009 e “tem por finalidade 
criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de 
77 
 
 
 Recentemente, a administração carioca tem se empenhado para se colocar nas 
discussões internacionais sobre a construção de cidades resilientes. Fruto disso é o fato de 
que atualmente a cidade presidente do C40 Cities Climate Leadership Group.
207
 Dentro 
desses apontamentos, de acordo com o documento Rio Resiliente – diagnóstico e áreas de 
foco, um diagnóstico baseado em entrevistas com órgãos municipais e empresas envolvidas 
nos serviços básicos e na gestão da mobilidade, assim como em uma ampla análise do 
Plano Estratégico da Cidade, definiu-se algumas áreas para ação futura inseridas no 
contexto das mudanças climáticas: gestão resiliente, comportamento resiliente e resiliência 
socioeconômica.
208
 
3.5 Políticas públicas, educação e participação 
 
 Paulo Affonso Leme Machado assevera que a participação social e o acesso à 
informação são tônicas da atualidade. 
O engajamento político ativo dos cidadãos é de relevante importância, 
registrando-se o acesso a outros fóruns centrais da subpolítica – o 
judiciário e a mídia -, visando a tomar consciência de seus interesses (na 
proteção do meio ambiente, no movimento contra a energia nuclear, no 
domínio da Informática e das liberdades) – consoante Ulrich Beck, ao falar 
de uma “nova cultura política”.
209
 
 
 A educação é um dos meios de propiciar informação ao cidadão. No âmbito da 
proteção socioambiental, tem-se que a educação ambiental é ressaltada na Carta Magna, no 
art. 225, § 1º, VI. No dispositivo, dispõe-se que é incumbência do Poder Público a 
promoção da educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública 
para a preservação do meio ambiente.
210
 
 Em relação à participação, vê-se que: 
 
imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais, para famílias com renda mensal de até R$ 
4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais)”. 
207
 O C40 é um grupo de grandes cidades mundiais, empenhado em debater e combater a mudança climática. 
O grupo foi fundado após uma reunião de delegações de 18 cidades em outubro de 2005. 
208
 PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO. Rio Resiliente – Diagnóstico e áreas de foco. Disponível em: 
<http://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/126674/4134832/Resiliencia.pdf>. Acesso em: 5 out. 2015. 
209
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito à informação e meio ambiente. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 
34. 
210
 Sobre essa temática, vide: MORIMOTO, Isis Akemi. Direito e educação ambiental: estímulo à 
participação crítica e à efetiva aplicação de normas voltadas à proteção ambiental no Brasil. 2014. 501 f. Tese 
(Doutorado em Ciência Ambiental) – Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental, Universidadede 
São Paulo, São Paulo. 
78 
 
 
[...] um dos grandes desafios impostos à ciência, neste cenário de 
incertezas, controvérsias e complexidade, tão característico das mudanças 
ambientais e eventos extremos, parece ser o de fazer uma reflexão sobre 
suas possibilidades de atuação mais efetiva nas arenas de risco e de 
envolvimento de outros atores sociais na produção, validação e utilização 
do conhecimento científico.
211
 
 
 Vislumbra-se como fundamental a inserção da comunidade na reflexão da temática 
dos desastres. Em artigo que explora programa de superação da pobreza, Ferrarini conclui 
que: 
A participação foi elemento central para o empoderamento sociopolítico da 
população envolvida; não se trata de consultar a população, mas dar-lhe 
ferramentas para enunciar de forma coletiva suas necessidades, prioridades 
e soluções - o que não significa prescindir do saber técnico, mas tê-lo a seu 
serviço, desconstruindo a tradicional hierarquia pautada no exclusivismo 
epistemológico do conhecimento científico e especializado, bem como a 
hierarquia estanque entre global e local.
212
 
 
 No âmbito da PNPDC, em três incisos muito expressivos (art. 6º, XI, XII e XIII, da 
Lei Federal nº 12.608/2012), é dada à União a competência de incentivar a instalação de 
centros universitários de ensino e pesquisa sobre desastres e de núcleos multidisciplinares 
de ensino permanente e à distância, destinados à pesquisa, extensão e capacitação de 
recursos humanos, com vistas no gerenciamento e na execução de atividades de proteção e 
defesa civil e em fomentar a pesquisa sobre os eventos deflagradores de desastres. 
 Em concordância com Machado, ressalta-se duas grandes avenidas educacionais: a 
capacitação de recursos humanos para as atividades de proteção e defesa civil e a 
instalação de centros universitários destinados ao ensino e pesquisa sobre desastres. Isso 
porque “sem capacitação prévia, os agentes públicos e a sociedade civil improvisarão e não 
saberão agir, com eficiência”.
213
 
 Apoiar a comunidade docente no desenvolvimento de material didático-pedagógico 
relacionado ao desenvolvimento da cultura de prevenção de desastres é uma vertente 
preconizada pela Lei, assim como desenvolver cultura nacional de prevenção de desastres, 
 
211
 DI GIULIO, Gabriela Marques et al. Propostas metodológicas em pesquisas sobre risco e adaptação: 
experiências no Brasil e na Austrália. Ambient. soc., São Paulo, v. 17, n. 4, dez. 2014, p.47. 
212
 FERRARINI, Adriane Vieira. Desenvolvimento local integrado e sustentável: uma metodologia para 
políticas e programas de superação da pobreza. Interações (Campo Grande), Campo Grande, v. 13, n. 2, dez. 
2012, p. 240. 
213
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de direito ambiental 2. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 81. 
79 
 
 
destinada ao desenvolvimento da consciência nacional acerca dos riscos de desastre no 
País. Sem a cultura da prevenção os desastres não serão evitados devidamente, mas 
somente será tentado enfrentar os danos que se estão produzindo ou já produzidos. 
 Na esteira dessa discussão, os currículos do ensino fundamental e médio devem 
incluir os princípios da proteção e defesa civil e a educação ambiental de forma integrada 
aos conteúdos obrigatórios. Vê-se que é uma inovação altamente necessária a presença não 
só da educação ambiental, como da educação para a proteção e defesa civil, nos currículos 
do ensino fundamental e médio. 
3.5.1 Programa Brigada Escolar (PR) 
 
 Um dos exemplos de política pública capaz de inter-relacionar educação com a 
prevenção de desastres é o Programa Brigada Escolar, instituído em 2012 pelo governo 
paranaense. Trata-se de uma parceria da Secretaria de Estado da Educação com a Casa 
Militar da Governadoria – Divisão de Defesa Civil que visa promover a conscientização e 
a capacitação da comunidade escolar do Estado do Paraná, para ações de enfrentamento de 
eventos danosos.
214
 
 Em 2015, o programa foi institucionalizado por meio da Lei Estadual nº 
18.424/2015. Sob a denominação de Programa Brigadas Escolares – Defesa Civil na 
Escola, o art. 2º da lei prevê que o programa “consiste no desenvolvimento de ações 
mitigadoras e de enfrentamento a emergências e/ou desastres, naturais ou provocados pelo 
homem, por meio da capacitação de servidores e alunos, bem como de promover 
adequações nas edificações das instituições estaduais de ensino”. 
 De acordo com informações institucionais, em 2012, foram elaborados os planos de 
abandono das mais de duas mil escolas estaduais e conveniadas. Além disso, a Secretaria 
da Educação instalou nas escolas milhares de novos e modernos equipamentos de 
segurança, como extintores, placas de sinalização e luzes de emergência.
215
 
 
214
 GOVERNO DO ESTADO DO PARANÁ. Programas e Projetos - Programa Brigada Escolar: Defesa 
Civil na Escola. Disponível em: <http://www.gestaoescolar.diaadia.pr.gov.br/modules/conteudo 
/conteudo.php?conteudo=242>. Acesso em: 22 jun. 2015. 
215
 SECRETARIA DA EDUCAÇÃO (PARANÁ). Paraná transforma em lei o programa Brigada Escolar. 
Disponível em: <http://www.educacao.pr.gov.br/modules/noticias/article.php?storyid=5728>. Acesso em: 08 
set. 2015. 
80 
 
 
3.5.2 Programa de Voluntariado (São Paulo, SP) 
 
 No tocante à participação comunitária, cita-se o exemplo do Programa de 
Voluntariado da Coordenadoria Municipal de Defesa Civil (COMDEC)
216
 do município 
de São Paulo. Trata-se de um projeto desenvolvido pela Divisão de Mobilização, 
Voluntariado e Parcerias da COMDEC, com o objetivo de reforçar no Sistema Municipal 
de Defesa Civil, a participação da sociedade civil.
217
 
 Em termos normativos, o embasamento para a instituição dessa política pública 
encontra chancela no art. 6º, XII, do Decreto Municipal nº 47.534/2006, que reorganiza o 
Sistema Municipal de Defesa Civil, aos dispor que compete à COMDEC, entre outros, 
“implantar programas de treinamento de voluntários”. 
 Com base no programa, podem ser voluntários todos os cidadãos, respeitando a 
legislação vigente sobre o assunto. Os voluntários podem apoiar as ações de proteção e 
defesa civil em três segmentos: (i) na prevenção, como multiplicadores dos preceitos de 
proteção e defesa civil nas comunidades localizadas em áreas de risco; (ii) na resposta, 
apoiando ações de emergência; e (iii) na ajuda humanitária, dando especial atenção às 
necessidades mais imediatas das pessoas em situações de emergência. 
 
 
216
 De acordo com o art. 3º do Decreto Municipal nº 47.534/2006, “a Coordenadoria Municipal de Defesa 
Civil, dirigida e presidida pelo Coordenador Geral diretamente designado pelo Chefe do Executivo, é o 
elemento de articulação permanente com os órgãos do Sistema Nacional de Defesa Civil e do Sistema 
Estadual de Defesa Civil.” 
217
 PREFEITURA DE SÃO PAULO. Divisão de Voluntariado desenvolve programa para reforçar Defesa 
Civil. Disponível em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/defesa_civil/ 
index.php?p=202250>. Acesso em: 25 set. 2015. 
81 
 
 
CONCLUSÃO 
 
 Os desastres constituem uma das principais preocupações contemporâneas. Definir 
a ocorrência de um desastre passa por abarcar conceitos multidisciplinares. Historicamente, 
passou-se de uma visão divina para se buscar uma racionalidade por detrás da ocorrência 
de calamidades e situações extremas adversas. Hoje em dia, a questão dos desastres está 
intimamente ligada à gestão circular dos riscos e à percepção de vulnerabilidades 
socioambientais. 
 A realidade contemporânea potencializa os riscos e os custos socioambientais dos 
desastres. A estrutura econômica, na face do just-in-time e na interdependência estrutural 
dos sistemas de produção, e a conceituação sociológica da sociedadede risco representam 
um dos fatores de ampliação de perigos. Além deles, o crescimento populacional 
desenfreado, a ocupação desordenada do solo e a falta de infraestrutura verde protegida e 
de cinza construída de forma correta também corroboram para esse cenário. Por fim, e não 
menos importante, o evidente quadro de crise climático-ambiental é fator que implica em 
mais efeitos naturais adversos e, portanto, mais riscos. 
 A vulnerabilidade e a resiliência se apresentam como fatores transversais aos 
desastres. Quanto mais vulnerável um ambiente é, mais suscetível a perdas 
socioambientais e econômicas ele estará; quanto mais resiliente, melhor capaz de receber 
os impactos, de se adaptar e de voltar a funcionar de forma satisfatória. Essa quebra de 
instabilidade, aliás, é um dos motivos que dá ao direito o sentido de atuar nesses eventos. 
Isso porque é por meio de um quadro institucional e jurídico bem formatado que poderá se 
antecipar, prever e lidar melhor com os riscos e as calamidades públicas. 
 Assim sendo, o desenvolvimento de um direito aplicável aos desastres se apresenta 
como desafio ao jurista (não só ao ambiental) da atualidade. Vê-se que esse ramo do direito 
é multidisciplinar, ao dialogar com a engenharia, à ecologia e à sociologia, e que não 
poderia existir sem o conceito de gestão de risco. Tal conceito é circular e se retroalimenta 
nas etapas de mitigação, resposta de emergência, compensação, assistência do governo e 
reconstrução. Também dentro desse contexto, o direito dos desastres está estritamente 
conectado com a lei reguladora, uma vez que, por exemplo, ausente um direito ambiental 
eficiente, haverá maior vulnerabilidade para a ocorrência de desastres. 
82 
 
 
 O paradigma atual da segurança reforça os princípios da precaução e da prevenção 
no âmbito jurídico-ambiental. Além desses, vislumbra-se que os princípios da 
proporcionalidade, da informação, da participação, da fundamentação e da adaptabilidade 
foram o quadro principiológico aplicável aos desastres. 
 O Brasil vem mudando de forma bastante madura o seu quadro legislativo para 
prevenir e combater riscos e desastres. A evolução constitucional demonstra uma crescente 
preocupação com a temática e a legislação ordinária refletiu a mudança de uma ausência de 
preocupação, tratando os desastres apenas quando já ocorridos, para um foco na prevenção, 
na instrumentalização de diversos meios institucionais e legais de tratamento da questão. 
 A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil é o centro nevrálgico das políticas 
de prevenção e gestão de desastres, em que se irradiam conexões com diversas áreas 
tradicionais do Direito. Para tratar da temática, recorre-se também ao direito urbanístico, 
no Estatuto da Cidade e na Lei sobre o Parcelamento do Solo Urbano, assim como ao 
direito ambiental, na Política Nacional sobre Mudança do Clima e no Código Florestal. 
 Ainda pensando nas múltiplas relações possíveis entre desastre e ramos do Direito, 
vê-se que a formatação de um Estado Socioambiental e Democrático de Direito, em que se 
assegura a função socioambiental da propriedade e garanta que os institutos de direito 
privado, principalmente o da responsabilidade civil, se atualizem, é um passo jurídico-
normativo necessário para o enfrentamento da realidade ecocomplexa da atualidade. 
 Esse novo formato jurídico-estatal precisa ser capaz de efetivar o Direito por meio 
de políticas públicas que levem em conta o ideário de justiça ambiental e se atente para a 
existência de vulnerabilidades socioambientais latentes. As populações mais pobres são, de 
longe, as que mais sofrem com problemas ambientais e com as consequências da 
ocorrência de calamidades e desastres. 
 Dada a existência de um quadro jurídico focado na prevenção e na gestão do risco, 
na figura Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil, deve a Defesa Civil estar preparada 
para cumprir suas funções institucionais. Da mesma forma, devem estar preparados os 
agentes públicos locais na implantação de políticas sustentáveis de urbanismo, seguindo à 
risca a legislação aplicável. E, por fim, o Estado deve dar reais condições de acesso à 
informação, à participação e à educação aos cidadãos e às cidadãs, para que se crie uma 
cultura de resiliência socioambiental. 
83 
 
 
 Programas governamentais que atuam nessas esferas do conhecimento e da prática 
humana estão sendo realizados pelo país. A Operação Carro-Pipa, do governo federal, e o 
Programa de Recuperação Socioambiental da Serra do Mar, do governo paulista, são 
emblemáticos exemplos de conjunção entre percepção das adversidades socioambientais 
com resposta estatal eficiente e adequada. Além deles, os programas Rio Resiliente, da 
administração carioca, o Programa Brigada Escolar, do governo paranaense, e o Programa 
de Voluntariado, da administração paulistana, são também modelos de empoderamento 
socioambiental por meio de instrumentos público-estatais. 
 A questão do enfrentamento jurídico-institucional dos desastres é, enfim, 
desafiadora. Dado o exposto e para se concluir, pode-se afirmar que um sistema social 
capaz de prever e enfrentar as adversidades do desconhecido é um sistema mais sólido e 
perpétuo, sendo que, nesse quadro, cabem ao direito dos desastres e à implantação de 
políticas públicas as tarefas de proteger comunidades vulneráveis em termos 
socioambientais e de garantir a justiça ambiental de todas e todos. 
 
84 
 
 
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