Avaliação de Impacto da Saúde

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MINISTÉRIO DA SAÚDE 
AVALIAÇÃO DE 
IMPACTO DAS 
POLÍTICAS DE SAÚDE
UM GUIA PARA O SUS
Brasília – DF
2023
Brasília – DF
2023
AVALIAÇÃO DE 
IMPACTO DAS 
POLÍTICAS DE SAÚDE
UM GUIA PARA O SUS
MINISTÉRIO DA SAÚDE 
Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e Complexo da Saúde 
Departamento de Ciência e Tecnologia
Ficha Catalográfica
Esta obra é disponibilizada nos termos da Licença Creative Commons – Atribuição – Não Comercial 
– Compartilhamento pela mesma licença 4.0 Internacional. É permitida a reprodução parcial ou total 
desta obra, desde que citada a fonte.
A coleção institucional do Ministério da Saúde pode ser acessada, na íntegra, na Biblioteca Virtual em Saúde do Ministério da 
Saúde: bvsms.saude.gov.br.
Tiragem: 1ª edição – 2023 – versão eletrônica
Elaboração, distribuição e informações:
MINISTÉRIO DA SAÚDE
Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e Complexo da Saúde
Departamento de Ciência e Tecnologia
Coordenação-Geral de Evidências em Saúde
Esplanada dos Ministérios, bloco G, Ed. Sede, sobreloja
CEP: 70058-900 – Brasília/DF
Ministra de Estado da Saúde: 
Nísia Trindade Lima
Secretário de Ciência, Tecnologia, Inovação e Complexo da Saúde:
Carlos Augusto Grabois Gadelha
Organização:
Erika Santos de Aragão
Luís Eugenio Portela Fernandes de Souza
Marcio Santos da Natividade
Vinícius de Araújo Mendes
Acompanhamento técnico:
Ana Maria Caetano de Faria
Daniela Fortunato Rêgo
Fernanda Borges Serpa
Fernanda Madeira de Ley Botelho da Cunha
Jayne Cecília Martins
Letícia Alves Tadeu Santiago
Luiz Claudio Barcelos
Marina Melo Arruda Marinho
Patricia de Campos Couto
Projeto gráfico e diagramação:
Gilson Rabelo de Almeida Neto
Grasiela de Sousa Pereira
Luciana Travassos Sapucaia
Revisão:
Maria Creuza Ferreira da Silva
Maria Goret Ferreira de Moraes
Normalização:
Delano de Aquino Silva – Editora MS/CGDI
2023 Ministério da Saúde.
Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e Complexo da Saúde. Departamento de 
 Ciência e Tecnologia.
 Avaliação de impacto das políticas de saúde: um guia para o SUS [recurso eletrônico] / Ministério da Saúde, 
Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e Complexo da Saúde, Departamento de Ciência e Tecnologia. – Brasília: 
Ministério da Saúde, 2023.
 714 p. : il.
 Modo de acesso: World Wide Web: 
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/avaliacao_impacto_politicas_saude_guia_sus.pdf
 ISBN 978-65-5993-537-6
 1. Avaliação – Políticas Públicas. 2. Avaliação de Impacto – Políticas Públicas. 3. Políticas Públicas de saúde. I. 
Título.
CDU 614.2
Catalogação na fonte – Coordenação-Geral de Documentação e Informação – Editora MS – OS 2023/0383
Título para indexação:
Impact Evaluation of Health Policies: A Guide for The Brazilian Health System
APRESENTAÇÃO 07
Avaliação de impacto das políticas de saúde: um guia para o SUS
Departamento de Ciência e Tecnologia – DECIT 08
INTRODUÇÃO 
Avaliação de impacto das políticas públicas de saúde: uma introdução
Vinicius Mendes, Erika Aragão e Luís Eugenio Portela Fernandes de Sousa 12
PARTE 1:
INTRODUÇÃO À AVALIAÇÃO DE IMPACTO DE POLÍTICAS DE SAÚDE 30 
CAPÍTULO 1
Avaliando o impacto na saúde da população de políticas e programas de proteção 
social e de saúde implementadas no Brasil
Erika Aragão e Mauricio Lima Barreto 31
CAPÍTULO 2
Institucionalização da avaliação no âmbito do Executivo Federal: CMAP e editais de 
pesquisa em saúde
Luciana Mendes Santos Servo e Rodrigo Pucci de Sá e Benevides 46
CAPÍTULO 3
Indicadores e medidas em saúde: conceitos e aplicações para as informações 
disponíveis no Brasil
Mônica Viegas Andrade, Kenya Noronha, Aline Souza e Júlia Almeida Calazans 81
PARTE 2:
FUNDAMENTOS LÓGICOS E CONCEITUAIS 124 
CAPÍTULO 4
Avaliação de impacto de políticas públicas: racionalidade, fundamentos lógicos e 
experiências das políticas sociais 
Naercio Menezes Filho e Bruno Kawaoka Komatsu 125
CAPÍTULO 5
Teoria da Mudança: definição, utilidade e como construir
Isabela Furtado, Carolina Marinho e Carolina Melo 156
CAPÍTULO 6
Projetando o impacto de intervenções futuras: princípios e métodos
Rodrigo Volmir Anderle, Felipe Alves Rubio, José Alejandro Ordoñez e 
Davide Rasella 178
CAPÍTULO 7
Causalidade e sobredeterminação: abordagem translacional-transdisciplinar na 
avaliaçao em saúde
Naomar de Almeida-Filho e Denise Coutinho 193
SUMÁRIO
PARTE 3:
MÉTODOS DE INFERÊNCIA CAUSAL 230
CAPÍTULO 8
Diagramas causais e equações estruturais na avaliação de políticas públicas 
Marcelo M. Taddeo, Leila Denise Amorim e Rosana Aquino 231
CAPÍTULO 9
Introdução aos modelos experimentais e não-experimentais aplicados à avaliação
de políticas públicas em saúde
Aléssio Tony Cavalcanti de Almeida e Antônio Vinícius Barros Barbosa 267
CAPÍTULO 10
Randomized Controlled Trials: os experimentos aleatórios em políticas públicas 
André Portela Souza, Lycia Lima e Caio Castro 291
CAPÍTULO 11
Métodos baseados em escore de propensão e suas aplicações em avaliação de 
políticas de saúde
Dandara de Oliveira Ramos e Rosemeire Leovigildo Fiaccone 307
CAPÍTULO 12
O Método diferenças-em-diferenças 
Bladimir Carrillo Bermudez e Danyelle Santos Branco 329
CAPÍTULO 13
Regressão descontínua e aplicações na área de saúde
Breno Sampaio e Giuseppe Trevisan 344
CAPÍTULO 14
O método de variáveis instrumentais e aplicações em políticas de saúde
Rudi Rocha 370
PARTE 4: CIÊNCIA DE DADOS COM FOCO NO DATASUS 385
CAPÍTULO 15
Um debate sobre dados pessoais e dados sensíveis para pesquisa científica e para 
pesquisa em saúde pública a partir da Lei Geral de Proteção de Dados
Bethânia Almeida 386
CAPÍTULO 16
Segurança no uso dos dados sensíveis para pesquisa em saúde: Repositório de 
dados
Marcio Natividade, Samilly Silva Miranda, Alberto Sironi, Evandro Mota Lopes e Juracy 
Bertoldo 401
CAPÍTULO 17
Acesso aos dados agregados e microdados do SUS
Raphael de Freitas Saldanha, Marcel de Moraes Pedroso e 
Monica de Avelar F. M. Magalhães 418
CAPÍTULO 18
Modelagem e gestão de banco de dados com SQL e integração com o R 
Felipe Ferré 435
CAPÍTULO 19
Manipulando dados no R
Wagner Hugo Bonat 502
CAPÍTULO 20
Introdução à visualização de dados com o R
Marcelo S. Perlin 544
CAPÍTULO 21
Análise de regressão
Gleice M. S. Conceição e Maria do Rosário de Oliveira Latorre 576
CAPÍTULO 22
Machine learning em políticas públicas de saúde
Alexandre Chiavegatto Filho 615
PARTE 5:
POLÍTICAS INFORMADAS POR EVIDÊNCIAS E TRADUÇÃO DO CONHECIMENTO 634
CAPÍTULO 23
Evidências para políticas de saúde: aspectos conceituais e suas implicações para 
avaliações de impacto 
Jorge Otávio Maia Barreto e Maurício Mota Saboya Pinheiro 635
CAPÍTULO 24
A tradução do conhecimento e a avaliação de impacto de políticas e programas de 
saúde
Luís Eugenio Portela Fernandes de Souza, Daniela Fortunato Rego e Roberta Borges 
Silva 672
CAPÍTULO 25
Como comunicar evidências científicas para gestores públicos e tomadores de 
decisão?
Fabiana Mascarenhas e Luciano Maximo 686
APRESENTAÇÃO
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 7
Departamento de Ciência e Tecnologia – Decit
Avaliação de impacto das políticas 
de saúde: um guia para o SUS
Ministério da Saúde8
O campo de avaliação de políticas públicas vem se consolidando na administração pública 
como um passo fundamental do ciclo da política pública. Incorporar de forma sistemática 
essa prática, particularmente no que se refere à avaliação de impacto de políticas de saúde, 
é fundamental para o aprimoramento e fortalecimento do Sistema Único de Saúde (SUS). 
 
Por isso, é com grande satisfação que se entrega esta obra – Avaliação de impacto das 
políticas de saúde: um guia para o SUS – cujo objetivo é colaborar para o processo de 
institucionalização da pesquisa em avaliação de impacto das ações no âmbito das políticas 
de saúde. 
 
Obviamente uma obra desse porte é um projeto de longo prazo que envolve muitosprofissionais, tanto do ministério quanto aqueles vinculados a outras instituições, como 
prova o amplo leque de autores que se dedicaram para colocar seu conhecimento neste 
registro. Esse é um ponto que vale a pena destacar, não somente pela abrangência que o 
livro toma para si, mas para lembrar que este projeto começou há algum tempo, com duas 
oficinas realizadas em 2018 e 2019, em momentos de reunir ideias, contemplar abordagens 
e definir conteúdo. Isso mostra que o compromisso com o uso de evidências no exercício 
de avaliação de políticas perpassa diferentes gestões do Ministério da Saúde. Desse modo, 
esta obra assume contornos programáticos dos mais relevantes. 
 
A cultura da avaliação das políticas públicas vem se fortalecendo por normativas recentes, 
tais como o Decreto nº 9.203 de 22/11/2017 e o Decreto nº 10.411 de 30/6/2020, os quais 
estabelecem o uso de evidências e metodologias de pesquisa na elaboração, 
implementação e revisão das políticas públicas. Ademais, o Decreto nº 11.358 de 1/1/2023 
define, dentre as competências do Decit/SECTICS/MS, coordenar a elaboração, execução 
e avaliação de programas e projetos de saúde. 
 
Assim, entende-se que se aprofunda, no âmbito das políticas de saúde, as orientações 
consagradas em publicações de referência, lançadas em 2018 pela Casa Civil e Instituto 
de Pesquisas Aplicadas: Avaliação de Políticas Públicas: Guia Prático de Análise Ex-Ante 
e Avaliação de Políticas Públicas: Guia Prático de Análise Ex-Post. O indispensável 
panorama geral traçado por esses guias precisava ser complementado tendo-se em mente 
especificamente as políticas de saúde. Essa é a lacuna que a presente obra tem por objetivo 
contribuir para preencher. 
 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 9
Importante registrar que essa publicação foi elaborada no contexto de uma cooperação 
entre o Ministério de Saúde, por meio do Departamento de Ciência e Tecnologia (Decit), e 
a Universidade Federal da Bahia, por meio do Instituto de Saúde Coletiva (ISC). Essa 
cooperação visa contribuir para a institucionalização da pesquisa avaliativa por intermédio 
desta obra, a qual apresenta aspectos conceituais e metodológicos a serem empregados 
em avaliações de impacto, bem como pela capacitação de profissionais dos quadros do 
Ministério da Saúde, tanto em nível de formação quanto na elaboração de avaliações 
executivas, enquanto porta de entrada para o processo avaliativo. 
 
Espera-se que este guia subsidie fortemente os profissionais que realizarão avaliações de 
impacto, apresentando grande parte do referencial conceitual e arsenal metodológico 
disponíveis. Por outro lado, almeja-se sensibilizar gestores do SUS que atuam nos diversos 
níveis da administração pública para a importância da cultura de avaliação e a toda a gama 
de práticas avaliativas, particularmente de avaliação de impacto, as quais podem ser 
acessadas para estudar os resultados finalísticos de intervenções de saúde. 
 
A avaliação de impacto de políticas, programas, projetos, estratégias ou outras 
intervenções de saúde, refletindo sobre a efetividade, eficiência e eficácia dessas, como 
demonstrado ao longo dos capítulos deste livro, dialoga com o desenvolvimento de 
métodos capazes de mensurar com rigor científico o nexo causal entre determinada 
intervenção sendo executada e a realidade que essa buscava alterar. Torna-se nítido, 
então, a incorporação, no exercício de avaliação de impacto, de técnicas estatísticas e 
econométricas, baseadas em abordagens experimentais ou quase-experimentais que se 
valem de processos de aleatorização e seus substitutos. É relevante apontar também que 
a maior disponibilidade de dados e aprimoramento dos sistemas de informação vem ao 
encontro do atendimento da demanda avaliativa, a qual integra o ciclo da política pública. 
 
No mesmo sentido, é de interesse lembrar os esforços do Decit para promover a 
transparência ativa da produção científica gerada pelo Ministério da Saúde, por meio de 
reestruturação de sistema de coleta e disponibilização de informações e evidências 
científicas. Assim, transformar e impulsionar a forma como se faz uso da pesquisa científica 
é um importante recurso para as políticas públicas, aumentando para toda a sociedade o 
conhecimento sobre o fazer científico. Historicamente o desenvolvimento científico 
encontrou desafios para a tradução do conhecimento visando sua incorporação ao 
processo de tomada de decisão. Nesse contexto, buscamos reduzir as distâncias e permitir 
a aproximação dos vários atores envolvidos: pesquisadores, gestores, sociedade, indústria, 
Ministério da Saúde10
órgãos de controle e outros. Iniciativas dessa natureza contribuem para que no futuro se 
possa atingir a almejada avaliação de impacto da pesquisa para o SUS. 
 
Que os esforços para sistematizar e disponibilizar informações se conjuguem com esta 
publicação, a qual congrega aspectos teóricos e práticos do exercício de avaliação de 
impacto. Em um primeiro momento, essa obra ficará disponível no formato digital, como 
forma de alcançar o público mais amplo possível. 
 
Boa leitura, bons estudos e que o conhecimento sobre avaliação de impacto sistematizado 
nesta obra se materialize na gestão em saúde no SUS. 
 
Departamento de Ciência e Tecnologia – Decit 
Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e Complexo da Saúde – SECTICS 
Ministério da Saúde 
 
 
 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 11
Introdução
Vinícius de Araújo Mendes1 
Erika Santos de Aragão2 
Luís Eugenio Portela Fernandes de Souza2 
1Faculdade de Economia, Universidade Federal da Bahia (PPGE-UFBA)
2Instituto de Saúde Coletiva, Universidade Federal da Bahia (ISC-UFBA)
Avaliação de impacto das políticas 
públicas de saúde: uma introdução
Ministério da Saúde12
1 Introdução 
 
A expressão Avaliação de Políticas Públicas adentrou o debate público no Brasil na década 
de 2010, o que inclusive rendeu o esforço da Casa Civil da Presidência da República de 
organizar dois excelentes guias sobre o assunto: o Guia Prático de Análise ex ante 
(BRASIL, 2018a) e o Guia Prático de Análise ex post (BRASIL, 2018b). Esse processo de 
institucionalização da avaliação no âmbito do Executivo Federal é descrito no capítulo 2 
deste livro. 
 
O debate acadêmico sobre a avaliação de políticas públicas, no entanto, remete a décadas 
anteriores e passou por diferentes fases ao longo do tempo. Alguns fatores explicam o 
motivo desse tema ser tão presente na agenda acadêmica nos últimos 30 anos: novas 
metodologias, maior acesso a dados (em especial microdados), mais recursos para 
financiamento de experimentos com foco em políticas sociais em países em 
desenvolvimento e, consequentemente, maior interesse acadêmico na agenda com a 
finalidade de contribuir para melhorar a situação econômica e social, incluída a da saúde 
das populações. 
 
Os livros-textos atuais sobre avaliação de políticas públicas – ou avaliação de impacto ou 
inferência causal – partem do Modelo de Resultados Potenciais para mostrar que causa é 
resultado da comparação entre uma situação factual e uma situação contrafactual 
(hipotética) quando o único elemento de mudança nos dois cenários é a exposição a uma 
intervenção, aqui traduzida como Política Pública. Para esses diversos livros, esse ponto 
de partida faz referência ao Modelo de Rubin1. Angrist e Pischke apresentam tal modelo no 
Capítulo 2 de Mostly Harmless (2008) e no Capítulo 1 de Mastering Metrics (2015); Imbens 
e Rubin (2015) apresentam tal framework no Capítulo 1 e a história do modelo desde 
estatísticos clássicos até Rubin 1974, Capítulo 2. 
 
É notável que, apesar da ideia de causalidade para avaliação de intervenções, como 
políticas públicas, estar fundada em um artigo da década de 1970, a explosão de artigos 
acadêmicos com foco em avaliar intervenções nas áreas sociais – educação, saúde, 
mercadode trabalho, desenvolvimento em geral – ocorreu quase três décadas depois. Essa 
agenda de pesquisa, cujo cerne era estabelecer relações causais, com aplicações políticas 
sociais, provocou uma revolução empírica e deu a Abhijit Banerjee, Esther Duflo e Michael 
 
1 Donald Rubin e seu artigo canônico de 1974. 
 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 13
Kremer o Prêmio Nobel de Economia de 2019, pelo uso de experimentos (Randomized 
Controlled Trials) para testar o impacto de políticas sociais em países em desenvolvimento. 
Dois anos mais tarde, essa mesma agenda deu a David Card, Joshua Angrist e Guido 
Imbens o Prêmio Nobel de Economia pelo uso de experimentos naturais como estratégia 
para identificar relações causais entre políticas públicas e situação social. 
 
O recurso a experimentos naturais foi muito importante, em especial nas décadas de 1980 
e 1990, para se aprofundar o debate sobre as fontes de vieses em trabalhos empíricos e 
como corrigi-los. Causalidade era sinônimo de identificação. Ou seja, se o experimento 
natural corrigia a fonte de viés, o parâmetro estimado era identificado sem viés e, portanto, 
a relação causal era estabelecida2. Essa literatura teve forte inserção na área de economia 
do trabalho, educação, saúde, demografia, economia política e democracia, entre outras3. 
Um exemplo de experimento natural muito utilizado foi a ocorrência de nascimento de 
gêmeos. Em 1980, Rosenzweig e Wolpin publicaram um artigo no qual testavam como 
quantidade e qualidade (capital humano, educação) interagem na escolha pelo número 
ótimo de filhos, usando gêmeos como experimento natural4. Ponczek e Souza (2012) 
fizeram esse exercício no Brasil e incorporaram todos os avanços da literatura. Gêmeos 
foram utilizados como experimento natural para se testar o retorno da escolaridade na 
educação por Ashenfelter e Krueger (1994). Nos anos 2000, os estudos que recorreram a 
experimentos e quase-experimentos tornaram-se protagonistas e colocaram a Avaliação 
de Políticas Públicas em destaque. Esses estudos recuperaram a contribuição seminal de 
Rubin (1974) e puseram uma lupa em um problema de viés mais específico – o viés de 
seleção. 
 
A abordagem experimental de Avaliação de Políticas Públicas parte da ideia de que, se a 
escolha do grupo de tratamento – e consequentemente do grupo de controle – for 
totalmente aleatória, o problema de viés de seleção estaria superado e a comparação na 
 
2 Ao se estimar o modelo 𝑌𝑌 = 𝑋𝑋𝑋𝑋 + 	𝜀𝜀 com correlação entre X e 𝜀𝜀 diferente de zero, 𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐𝑐(𝑋𝑋, 𝜀𝜀) 	≠ 0, isto 
significa que X afeta Y, (𝑋𝑋	 → 𝑌𝑌), 𝜀𝜀 afeta Y, (𝜀𝜀	 → 𝑌𝑌), e Y é afetado por X via 𝜀𝜀, (𝜀𝜀	 → 𝑋𝑋	 → 𝑌𝑌). Portanto, quando 
isso ocorre 𝑋𝑋 é estimado com viés (captura tanto o efeito 𝑋𝑋	 → 𝑌𝑌 quanto o efeito 𝜀𝜀	 → 𝑋𝑋	 → 𝑌𝑌). A literatura de 
experimentos naturais busca um experimento natural, como nascimento de gêmeos, um choque climático, 
uma mudança de lei, alguma fonte de variação exógena que anule o efeito de 𝜀𝜀 em X. Assim, uma vez 
anulado, 𝑋𝑋 captura apenas o impacto de X em Y, ou 𝑋𝑋	 → 𝑌𝑌. Portanto, a literatura de identificação indica que 
𝑋𝑋 captura o efeito causal de X em Y. 
3 Rosenzweig; Wolpin (2000) fazem ampla revisão da literatura de experimentos naturais em economia. 
4 A ideia é bem intuitiva. Quanto maior a quantidade de filhos que um casal decide ter, é mais custoso 
proporcionar qualidade a todos (educação, saúde etc.). Ao decidir ter menos filhos, o casal pode estar 
trocando quantidade de filhos por qualidade. Na literatura isso ficou denominado Quantity-Quality Trade-off. 
No entanto, comparar um casal que decidiu ter um filho com um casal que decidiu por dois filhos seria 
comparar grupos diferentes. Ao se utilizarem gêmeos, a literatura consegue comparar um casal que decidiu 
por um filho com um casal que também decidiu por um filho, mas um experimento da natureza proporcionou 
dois filhos a esse casal com a ocorrência de gêmeos. 
Ministério da Saúde14
média entre o grupo de tratamento e o grupo de controle representaria o efeito médio do 
tratamento sobre os tratados ou Average Treatment Effect on the Treated (ATT). Em 2007, 
Duflo, Kremer e Gleenerster divulgaram um toolkit completo sobre o uso de aleatorização 
em pesquisa sobre desenvolvimento econômico5 voltada para avaliar o impacto de políticas 
públicas em áreas como pobreza, nutrição, educação, finanças e saúde, com a finalidade 
de aumento do bem-estar da população afetada pela política pública6. Vale registrar que o 
periódico Social Science & Medicine dedicou o volume 2010 do ano 2018 à discussão sobre 
os potenciais e os limites do uso de Randomized Controlled Trials (RCTs) para avaliar 
políticas públicas em diversas áreas como medicina, sociologia, educação, economia, 
tendo como autores especialistas Andrew Gelman, Judea Pearl, Angus Deaton, Nancy 
Cartwright e Guido Imbens, entre outros7. 
 
O uso de RCTs para avaliar intervenções tem o grande potencial de estimar as relações de 
causa e efeito e permite o controle de vieses, notadamente o de seleção. Suas limitações, 
contudo, não são pequenas e a primeira é o custo de realização de tais experimentos. 
Algumas instituições financiam a prática de RCTs para se avaliar políticas públicas em 
países em desenvolvimento, como o caso do J-PAL, Banco Mundial, Banco Interamericano 
de Desenvolvimento. Pesquisadores com acesso a recurso conseguiriam planejar e 
conduzir um experimento aleatório. Porém, nesse ponto, a segunda limitação seria ter 
acesso a uma localidade em um país-alvo e convencer tanto o público local quanto as 
autoridades sobre os benefícios de se conduzir tal pesquisa. Por fim, existem limites 
institucionais e éticos que inviabilizariam a realização de um experimento. Exemplo disso 
seria uma política pública de saúde no Brasil. Uma vez que o sistema é universal, garantir 
uma intervenção em um grupo (tratado) e não proporcionar o acesso a tal política ao grupo-
controle fere o importante princípio da universalidade do SUS. Então, quando um 
 
5 Anterior ao Tookit, Shadish, Cool e Campbell (2001) era um livro-texto referência sobre o assunto. Imbens 
e Rubins (2015) são uma referência atual sobre o assunto, dedicando toda a Parte II do livro à literatura 
estatística e econométrica dos Experimentos Aleatórios Clássicos. 
6 Importante fazer a ressalva de que a prática de se separarem dois grupos, o tratado e o controle, por um 
processo aleatório, fazer uma intervenção apenas no grupo de tratamento e, após um certo período, compará-
los para se testar o efeito de tal intervenção é o padrão-ouro da prática clínica. É a forma tradicional de se 
testar novos medicamentos, por exemplo, em experimentos duplo-cegos ou triplo-cegos. Tal prática é mais 
antiga do que a similar aplicação em avaliação de Políticas Públicas. As aplicações clínicas são realizadas 
em escala menor, usualmente, com maior controle sobre todos os fatores que podem influenciar o resultado 
potencial, em especial confounding, externalidades, desbalanceamento, que são problemas reais em um 
experimento. O grupo de controle recebe um placebo, o que não alteraria seu comportamento em relação ao 
grupo dos tratados. Em Políticas Públicas, escalas são usualmente maiores, há maior dificuldade de se coletar 
informações a todo instante para se controlar os possíveis efeitos que contaminariam o resultado potencial e, 
por fim, o grupo de controle, ao não receber a intervenção pública, pode mudar seu comportamento (não 
existe aqui normalmente um placebo nesse grupo). 
7 Kawachi, Subramanian e Ryan (2018). 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 15
experimento não é o caminho metodológico para se avaliar uma política pública, a outra 
opção é buscar um quase-experimento8. 
 
O desenho do quase-experimento depende do desenho da política (intervenção), da 
disponibilidade e organizaçãodos dados e do planejamento da avaliação, se ex-ante ou 
ex-post. Parte da literatura sobre quase-experimentos concentra-se em estudos 
observacionais. Essa literatura remete a Rosenbaum e Rubin9 no início dos anos 1980 e a 
Dehejia e Wahba10 no final dos anos 1990 e início dos anos 2000. Outra parte dessa 
literatura orienta-se pelo conceito de Variável Instrumental, conceito previamente explorado 
nos experimentos naturais. O experimento natural era, nesse caso, o instrumento, a fonte 
de variação exógena que controlava o viés e permitia estabelecer-se uma relação de causa-
e-efeito entre X e Y. Durante a década de 1990, a literatura de variável instrumental se 
encontra com a literatura de Resultados Potencias11. Dois braços dessa literatura Quase-
Experimental merecem destaques: desenhos com Diferenças-em-Diferenças e desenhos 
com Regressão descontínua. O destaque nesses dois métodos deve-se aos avanços 
metodológicos que tal literatura sofreu nos últimos anos12. 
 
O público interessado em avaliação de políticas públicas era contemplado pela literatura 
canônica experimental e quase-experimental em manuais clássicos como o Impact 
Evaluation in Practice do Banco Mundial13 e o Avaliação Econômica de Projetos Sociais da 
Fundação Itaú de Menezes Filho e Pinto (2017), além do clássico Mostly Harmless 
Econometrics de Angrist e Pischke (2008). Tais manuais, bem estabelecidos no campo de 
avaliação de políticas públicas, apresentam ao leitor (pesquisador, avaliador, gestor) os 
fundamentos e as aplicações básicas dos principais métodos nas áreas de 
desenvolvimento e de projetos sociais. Os avanços recentes da literatura aparecem nos 
manuais publicados na terceira década dos anos 2000, como Causal Inference: The 
Mixtape, de Scott Cunningham (2021), The Effect: An Introduction to Research Design and 
Causality, de Nick Huntington-Klein (2022), ambos da econometria; e da epidemiologia, o 
manual Causal Inference: What If, de Miguel Hernán e James Robins (2020). 
 
 
8 Quase-experimento é a tradução realizada pela literatura nacional de Quasi-Experimental Designs. 
9 Rosenbaum; Rubin (1983), Rosenbaum; Rubin (1984). 
10 Dehejia; Wahba (1999), Dehejia; Wahba (2002) e Dehejia (2005). 
11 Imbens; Angrist (1994). 
12 Para a literatura sobre Diferenças-em-Diferenças, Roth et al. (2022) fazem uma atualização dos recentes 
métodos e avanços. Para a literatura sobre Regressão Descontínua, ver Cattaneo e Titiunik (2022). 
13 Primeira edição de 2011 e segunda edição de 2016. Livro disponível, pelo Banco Mundial, em inglês 
(original), português, espanhol e francês: Gertler et al. (2016). 
Ministério da Saúde16
Assim, faltava na literatura brasileira um livro sobre avaliação de políticas públicas que 
discutisse tanto as versões canônicas dos modelos experimentais e quase-experimentais 
e seus avanços metodológicos mais recentes quanto inclusive visões críticas sobre o 
conceito de causalidade. Faltava também um livro que jogasse luz sobre as políticas 
públicas de saúde, com foco no SUS especificamente, ainda que sem esquecer as 
experiências internacionais. 
 
Além disso, este livro busca avançar em outras direções: (1) reconta as experiências de 
avaliação de políticas públicas sociais e de saúde; (2) apresenta ao leitor caminhos para 
interpretar os principais indicadores em saúde; (3) debate a questão do acesso aos dados 
e como utilizá-los em pesquisas empíricas, sem ferir a privacidade das pessoas; e 4) discute 
a comunicação de achados científicos para o público em geral. 
 
O livro é escrito para públicos diversos e se destina a acadêmicos ou cientistas que realizam 
(ou desejam realizar) avaliações de impacto de políticas de saúde, autoridades políticas e 
gestores e técnicos de serviços públicos que precisam e demandam tais avaliações para 
subsidiar suas decisões sobre a formulação, a implementação e a (des)continuação de 
políticas de saúde. 
 
 
2 O livro: sua história, objetivos e potenciais alcances 
 
A ideia original deste livro ocorre em 2018, quando gestores e técnicos do Ministério da 
Saúde sentem a necessidade de institucionalizar a prática da avaliação de impacto e, para 
isso, buscam apoio de pesquisadores e acadêmicos avaliadores de políticas públicas. A 
essa altura, os Guias Ex Ante e Ex Post eram uma realidade no setor público brasileiro, em 
especial na esfera federal, e o termo Avaliação de Políticas Públicas havia se tornado mais 
corriqueiro dentro do governo federal. 
 
Assim, em dezembro de 2018, o Departamento de Ciência e Tecnologia do Ministério da 
Saúde (Decit), em parceria com o Hospital Alemão Oswaldo Cruz, organiza a 1ª Oficina 
para Elaboração de Diretrizes de Avaliação de Impacto de Políticas e Programas de Saúde. 
De acordo com a chamada do evento, a “[...] oficina tem o objetivo de reunir pesquisadores 
e gestores com experiência na condução de avaliação de programas em saúde visando a 
construção de diretrizes para a condução de avaliações no âmbito do SUS [...]”. A Figura 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 17
1, abaixo, mostra os principais pontos abordados pelos nove palestrantes dessa primeira 
oficina. 
 
Figura 1 - Resumo dos Debates da Primeira Oficina 
 
 
Fonte: Atrium Facilitação Visual, 2018, 1º Oficina Avaliação de Políticas de Saúde, Ministério da Saúde e 
HAOC. 
 
No ano 2019, o Decit organiza mais duas Oficinas para Elaboração de Diretrizes de 
Avaliação de Impacto de Políticas e Programas de Saúde: a segunda, em maio, em nova 
parceria com o Hospital Alemão, e a terceira, em dezembro, em parceria com o Hospital do 
Coração. Ao todo, entre palestrantes e colaboradores, mais de 60 pessoas estiveram 
envolvidas nas segunda e terceira oficinas. 
1, abaixo, mostra os principais pontos abordados pelos nove palestrantes dessa primeira 
oficina. 
 
Figura 1 - Resumo dos Debates da Primeira Oficina 
 
 
Fonte: Atrium Facilitação Visual, 2018, 1º Oficina Avaliação de Políticas de Saúde, Ministério da Saúde e 
HAOC. 
 
No ano 2019, o Decit organiza mais duas Oficinas para Elaboração de Diretrizes de 
Avaliação de Impacto de Políticas e Programas de Saúde: a segunda, em maio, em nova 
parceria com o Hospital Alemão, e a terceira, em dezembro, em parceria com o Hospital do 
Coração. Ao todo, entre palestrantes e colaboradores, mais de 60 pessoas estiveram 
envolvidas nas segunda e terceira oficinas. 
Fonte: Atrium Facilitação Visual, 2018, 1º Oficina Avaliação de Políticas de Saúde, Ministério da Saúde e HAOC.
Ministério da Saúde18
O resultado desse intenso debate foi uma proposta de elaboração de um guia orientador 
da realização de pesquisas de avaliação de impacto, útil a pesquisadores e a gestores 
interessados em conduzir e em interpretar estudos avaliativos. A proposta desse guia 
transforma-se, em 2021, no projeto de elaboração do presente livro, liderado pelo Programa 
de Economia, Tecnologia e Inovação em Saúde (PECS) do Instituto de Saúde Coletiva da 
Universidade Federal da Bahia (ISC-UFBA). Dois anos depois, o livro está sendo publicado. 
 
A estrutura do livro, com suas seções e capítulos, assim como a seleção de autores e 
autoras, emergiu das contribuições recebidas desde a 1ª oficina mencionada e evoluiu por 
meio do contato direto entre gestores do Ministério da Saúde, notadamente da 
Coordenação de Evidências e Informações Estratégicas para Gestão em Saúde, vinculada 
ao Decit, e pesquisadores das áreas de Economia da Saúde, Política de Saúde e Avaliação 
de Políticas Públicas. 
 
Em setembro de 2021, realizou-se nova oficina com todos os 58 autores e autoras 
convidados, cujo objetivo foi discutir e pactuar a estrutura do livro e os conteúdos a serem 
desenvolvidos nos diversos capítulos, de modo que o livro viesse a cumprir o papel de guia 
para a avaliação de políticas públicas de saúde, apoiando o diálogo entre gestores e 
técnicos do SUS, de um lado, e pesquisadores e avaliadores de políticaspúblicas do outro. 
Ao todo, 60 autores e autoras, vinculados a 29 instituições (universidades, faculdades, 
institutos de pesquisa, órgãos do governo, centros, grupos de pesquisas, dentre outros), 
participaram, ao longo do ano de 2022, das discussões e da redação dos 25 capítulos que 
compõem o livro. 
 
 
3 A estrutura do livro 
 
O livro se inicia com uma reflexão da equipe do Departamento de Ciência e Tecnologia do 
Ministério da Saúde, à guisa de apresentação, e com uma descrição do processo e do 
produto elaborada pelos organizadores do livro, à guisa de introdução. A apresentação e a 
introdução têm como objetivo principal explicitar a motivação, os conceitos básicos e as 
estratégias que orientaram as equipes do Decit/MS e do ISC/UFBA na realização do 
projeto. Têm também o objetivo de apontar como se articulam as partes e os capítulos do 
livro, mostram que mesmo escritos por autores e autoras independentes todos se conectam 
no propósito maior de guiar a realização de estudos de avaliação de políticas públicas, 
discutem desde seus fundamentos até seus limites e passam pela discussão de modelos, 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 19
aplicações e ferramentas e pelas questões de comunicação e utilização dos resultados das 
avaliações nos processos de formulação e implementação de políticas. 
 
Para atingir tais objetivos, o livro foi estruturado em cinco partes – (1) Introdução à avaliação 
de impacto de políticas de saúde; (2) Fundamentos lógicos e conceituais; (3) Métodos de 
inferência causal; (4) Ciência de dados com foco no DataSUS; e (5) Políticas informadas 
por evidências e tradução do conhecimento – as quais serão detalhadas a seguir. 
 
 
Parte 1: Introdução à avaliação de impacto de políticas de saúde 
 
A parte 1 do livro apresenta ao leitor o debate atual sobre Avaliação de Impacto de Políticas, 
com foco em saúde, uma atenção especial para a saúde pública, sem se aprofundar na 
discussão sobre métodos de avaliação. Trata-se de um convite ao leitor para se familiarizar 
com os conceitos e as teorias da área, recorrendo-se a exemplos de avaliações de políticas 
públicas de saúde. 
 
O capítulo 1 – Avaliação de Impacto de Políticas e Programas de Saúde no Brasil – de 
autoria de Maurício Barreto (ISC/UFBA e Cidacs/Fiocruz) e Erika Aragão (ISC/UFBA), usa 
exemplos de avaliações realizadas pelas duas instituições, como a do programa Aqui Tem 
Farmácia Popular e a do impacto do Programa Bolsa Família na mortalidade infantil para 
mostrar a experiência brasileira de avaliação de políticas de saúde e destaca a importância 
de se contar com grandes bancos de dados (Big Data) – no caso, a coorte de 100 milhões 
de brasileiros e brasileiras. 
 
O capítulo 2 – Institucionalização da Avaliação no Âmbito do Setor Público – de Luciana 
Servo (IPEA) e Rodrigo Benevides (IPEA), narra a experiência dos dois pesquisadores no 
esforço de se institucionalizar a avaliação de políticas públicas na esfera federal. Os autores 
analisam avaliações financiadas pelo próprio Ministério da Saúde e é importante ressaltar 
que esses participam do debate sobre Avaliação de Políticas Públicas desde a década de 
2010, quando se geraram os referidos Guias Ex-Ante e Ex-Post, da Casa Civil e do IPEA. 
 
No capítulo 3 – Indicadores e medidas em saúde: conceitos e aplicações para as 
informações disponíveis no Brasil – quatro pesquisadoras da Universidade Federal de 
Minas Gerais – Monica Viegas, Kenya Noronha, Aline Souza e Julia Calazans – apresentam 
os principais indicadores e medidas em saúde usados para mensurar o estado de saúde 
Ministério da Saúde20
de uma população. Nesse capítulo são apresentadas as principais bases de dados 
domiciliares ou de registros administrativos disponíveis e se discutem quais medidas – 
individuais ou agregadas –podem ser geradas e utilizadas em estudos de avaliação de 
políticas de saúde. 
 
 
Parte 2: Fundamentos lógicos e conceituais 
 
A parte 2 do livro se inicia com o capítulo 4 – Avaliação de Impacto de Políticas 
Públicas: Racionalidade, Fundamentos Lógicos e Experiências das Políticas Sociais – de 
Naercio Menezes Filho (Insper e FEA-USP) e Bruno Komatsu (Insper). Esse capítulo é 
central para o entendimento dos conceitos e das aplicações da avaliação de impacto. Com 
efeito, os autores apresentam os fundamentos da Avaliação de Políticas Públicas, com 
base em uma extensa revisão da literatura e em resultados de estudos avaliativos de 
políticas sociais no Brasil voltadas para problemas ou áreas como pobreza e desigualdade 
de renda, consumo, saúde e nutrição, educação e mercado de trabalho. 
 
As pesquisadoras do Insper – Isabela Furtado, Carolina Marinho e Carolina Melo – dedicam 
o capítulo 5 à Teoria da Mudança, ferramenta para o desenho, o monitoramento e a 
avaliação de políticas públicas. O cerne do capítulo é apresentar ao leitor o significado e a 
importância de explicitar a teoria da mudança que subjaz a qualquer política pública e, para 
isso, recorre a um exemplo prático. Vale ressaltar que representa uma inovação o destaque 
que o presente livro dedica ao tema – um capítulo inteiro sobre a Teoria da Mudança14. De 
fato, livros consagrados de Avaliação de Políticas Públicas abordam a Teoria da Mudança 
como um tópico contido em um capítulo mais abrangente, como no caso do Getler et al. 
(2016), que dedica apenas uma seção ao tema no capítulo 2. 
 
Ainda que a avaliação ex-post tenha proeminência neste livro, o capítulo 6 – Projetando e 
avaliando o impacto de intervenções futuras: princípios e métodos – escrito por Rodrigo 
Volmir, Felipe Rubio, José Ordoñez e Davide Rasella, pesquisadores do ISC/UFBA, 
apresenta os fundamentos das avaliações de impacto ex-ante com foco em modelos 
matemáticos e estatísticos preditivos do comportamento da morbidade (hospitalização) e 
da mortalidade por diferentes causas em segmentos diversos da população. Dentre os 
 
14 Tal destaque deve-se às contribuições da Professora Elizabeth Moreira dos Santos (ENSP) na Terceira 
Oficina para elaboração de Diretrizes Metodológicas para Avaliação de Impacto de Políticas de Saúde, 
ocorrida nos dias 5 e 6 de dezembro de 2019 em Brasília. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 21
métodos, o capítulo discute as séries temporais, os modelos comportamentais, a 
microssimulação e os modelos baseados em agentes. 
No capítulo 7 – Causalidade e sobredeterminação: abordagem translacional-
transdisciplinar nas Ciências da Saúde – Naomar de Almeida-Filho (ISC/UFBA e IEA/USP) 
e Denise Coutinho (Instituto de Psicologia/UFBA) problematizam a ideia clássica de 
determinação causal e introduzem o conceito de sobredeterminação, visando a construção 
de modelos de avaliação tecnológica, os quais, por meio da articulação transdisciplinar de 
estratégias de pesquisa, sejam capazes de dar conta de problemas complexos no campo 
da saúde. Vale ressaltar que se trata de outra inovação deste livro, o que o distingue dos 
manuais de avaliação: a inclusão de um capítulo crítico aos fundamentos da prática 
hegemônica de avaliação que, além disso, pragmaticamente oferece modelos alternativos. 
Parte 3: Métodos de inferência causal 
A parte 3 do livro apresenta os métodos clássicos para inferência causal. Aqui, o leitor terá 
contato com diferentes métodos e suas aplicações e conhecerá as potencialidades e os 
limites de cada um. Nessa discussão, serão privilegiados exemplos da literatura de saúde, 
saúde pública e epidemiologia. Como citado, os principais livros sobre inferência causal e 
avaliação de políticas públicas tinham como ponto de partida o Modelo de Resultados 
Potenciais de Rubin. Apenas os livros mais recentes apresentam ao leitor uma visão 
alternativa para se pensar causalidade, especialmente aquela de Judea Pearl. 
O capítulo 8 – Diagramas Causais e Equações Estruturais na Avaliação de Políticas 
Públicas – escritopor Marcelo Taddeo (IME/UFBa), Leila Amorim (IME/UFBa) e Rosana 
Aquino (ISC/UFBA) destaca especialmente a contribuição de Judea Pearl e apresenta o 
uso de diagramas causais enquanto técnica para se entender os mecanismos causais de 
dada intervenção (uma política pública de saúde, por exemplo)15. 
O capítulo 9 – Introdução aos Modelos Experimentais e Não-Experimentais Aplicados à 
Avaliação de Políticas Públicas em Saúde – escrito por Aléssio Almeida e Antonio Vinícius 
Barbosa, ambos do Departamento de Economia da Universidade Federal da Paraíba, 
apresenta uma esquematização para a escolha do método de inferencial causal de alguns 
parâmetros e inclui o desenho da política pública (experimental ou quase-experimental), a 
15 Cunningham (2021) apresenta os DAG – Directed Acyclic Graphs – em seu Capítulo 3, Huntington-Klein 
(2022) em seu capítulo 6 e Hernán e Robins (2020) também em seu capítulo 6. 
Ministério da Saúde22
disponibilidade de dados (longitudinal ou corte transversal), o número de unidades tratadas 
e a existência de problemas na implementação da intervenção. Ressalte-se que o método 
de Controle Sintético é somente apresentado nesse capítulo. 
 
No capítulo 10 – Randomized Controlled Trials: os experimentos aleatórios em Políticas 
Públicas – André Portela, Lycia Lima e Caio Castro da Escola de Economia de São Paulo 
da Fundação Getúlio Vargas, apresentam o padrão ouro da Avaliação de Impacto: os 
ensaios clínicos randomizados – ou experimentos aleatórios – e suas aplicações na 
avaliação do impacto de políticas públicas. A importância dos RCTs em avaliação de 
impacto de políticas públicas pode ser estimada pelo fato de três pesquisadores terem 
recebido o Nobel de Economia de 2019 por conta de suas pesquisas com a utilização desse 
método e dos resultados empíricos encontrados. Este capítulo, além de discutir a 
importância dos experimentos aleatórios para avaliação de impacto, apresenta as 
dificuldades em sua aplicação, recorrendo a exemplos de aleatorização na avaliação de 
políticas de saúde. 
 
No capítulo 11 – Métodos baseados em escores de propensão e suas aplicações em 
avaliação de políticas de saúde – as pesquisadoras do ISC/UFBA Dandara Ramos e 
Rosemeire Fiaccone escrevem sobre os métodos baseados em escore de propensão 
(Propensity Score) e suas aplicações em avaliação de políticas de saúde. 
 
No capítulo 12 – O Método de Diferenças-em-Diferenças Aplicado à Avaliação de Políticas 
Públicas de Saúde – os pesquisadores da Escola de Economia de São Paulo da Fundação 
Getúlio Vargas – Bladimir Carrillo e Danyelle Branco – apresentam o Método de Diferenças-
em-Diferenças em sua versão clássica, utilizando um exemplo de avaliação do Programa 
Mais Médicos para o Brasil. A seguir, os autores apresentam uma versão generalizada do 
modelo e debatem as hipóteses de identificação do modelo e suas plausibilidades16. 
 
No capítulo 13 – Dando um Salto de Qualidade: Regressão Descontínua e Aplicações em 
Políticas de Saúde – Breno Sampaio (PIMES, GAPPE, IZA) e Giuseppe Trevisan (UFPE, 
GAPPE) apresentam a Regressão Descontínua e discutem dois casos: Sharp e Fuzzy. 
Argumentam também as aplicações desse método na área de saúde, particularmente nas 
questões de consumo de álcool e mortalidade, aposentadoria e saúde e acesso a seguro 
de saúde, entre outros. 
 
16 Os autores disponibilizaram o banco de dados e a rotina de programação do Stata para que o leitor 
consiga replicar os exemplos apresentados no capítulo. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 23
 
No capítulo 14 – O Método de Variáveis Instrumentais e Aplicações em Políticas de Saúde 
– Rudi Rocha (FGV-EAESP) apresenta objetivamente o Método de Variáveis Instrumentais 
e suas aplicações em políticas de saúde, questiona o problema mais comum de 
endogeneidade (viés) e mostra como o método de Variável Instrumental pode solucioná-lo. 
O autor apresenta ainda uma seção de estimação do método, questões práticas e o LATE 
(Local Average Treatment Effect). Por fim, expõe como o método foi concretamente 
aplicado para avaliar o impacto do Programa Aqui Tem Farmácia Popular. 
 
 
Parte 4: Ciência de dados com foco no DataSUS 
 
A parte 4 do livro apresenta ao leitor conceitos e ferramentas para utilização de dados –
especialmente dados públicos e administrativos do SUS – em pesquisas empíricas com 
foco em avaliação de impacto. O tema da utilização de dados é menos desenvolvido em 
livros-textos de avaliação de impacto, tornando-se mais um diferencial do presente livro. 
Pesquisadores e avaliadores, acadêmicos e gestores têm, assim, um guia de utilização de 
dados nessa parte do livro e encontram nessa seção informações sobre a Lei Geral de 
Proteção de Dados Pessoais (LGPD), como construir um protocolo para utilização de dados 
sensíveis, capítulos sobre acesso aos microdados do SUS, banco de dados relacional e 
Big Data, manipulação, visualização, assim como material para estimação e predição de 
modelos com regressão linear e machine learning. 
 
No capítulo 15 que inicia essa parte, intitulado – Um debate sobre dados pessoais e dados 
sensíveis para pesquisa científica e avaliação de políticas públicas a partir da Lei Geral de 
Proteção de Dados – Bethânia Almeida (Cidacs/Fiocruz) debate profundamente sobre o 
uso de dados pessoais e dados sensíveis para pesquisas, em especial em saúde pública, 
a partir da LGPD. A produção de conhecimento depende do uso de dados e o acesso a 
microdados sensíveis possibilita realizar avaliação de impacto em saúde com diversos 
desfechos. O capítulo mostra como é possível usar os dados sensíveis e proteger 
simultaneamente a privacidade das pessoas a que se referem os seus dados. 
 
No capítulo 16 – Segurança no uso do dado identificado: como montar um protocolo – os 
pesquisadores do ISC/UFBA Márcio Natividade, Samilly Miranda, Alberto Sironi, Evandro 
Neto e Juracy Bertoldo aproveitam todo o debate sobre proteção de dados do capítulo 
anterior e apresentam ao leitor um guia para construção de um repositório seguro de dados 
Ministério da Saúde24
sensíveis. É um passo a passo para se construir uma infraestrutura que armazene dados 
sensíveis, em especial do SUS, para utilizá-los em pesquisas e avaliação de políticas 
públicas, respeitando a LGPD. 
 
No capítulo 17 – Acesso aos dados agregados e microdados do SUS – os pesquisadores 
Raphael Saldanha, Marcel Pedroso e Mônica Magalhães (Fiocruz) descrevem a criação do 
DataSUS e o desenvolvimento dos Sistemas de Informação em Saúde no Brasil. Além 
disso, discutem as formas de acesso aos dados desses sistemas de informação, por meio 
do TabeNet e do TabWin e, por fim, apresentam um pacote de acesso direto aos 
microdados do DataSUS, usando o R17. 
 
No capítulo 18 – Banco de Dados Relacional e Analítico – Felipe Ferré, técnico do Conselho 
Nacional de Secretários de Saúde, apresenta as ferramentas de modelagem e gestão de 
banco de dados com SQL e integração com o R. Nesse capítulo, o leitor encontrará tópicos 
sobre banco de dados, SQL, Big Data, aplicações em bancos de dados do DataSUS. 
 
O capítulo 19 – Manipulando dados no R – escrito por Wagner Bonat, da Universidade 
Federal do Paraná, apresenta as principais ferramentas do R para manipulação de dados 
e as suas principais ações – filtrar, ordenar, selecionar, criar/transformar e resumir. Dados 
do DataSUS são utilizados no R em todas as aplicações para o leitor se familiarizar com os 
principais comandos para manipular e estruturar um banco de dados. 
 
O capítulo 20 – Visualização de Dados – escrito por Marcelo Perlin, da Universidade 
Federal do Rio Grande do Sul, tem como foco o pacote ggplot2 do R com aplicações em 
dados do DataSUS. Esse capítulo manifesta a preocupação de apresentar os diversos tipos 
de gráficos, como construí-los no R e utilizar da técnica visual para comunicar estatísticas 
complexas. 
 
O capítulo 21– Análise de Regressão – de autoria de Gleice Conceição e Maria do Rosário 
Latorre, da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, apresenta os 
fundamentos da Análise de Regressão Linear Simples e Múltipla, com aplicações no R. As 
autoras gentilmente disponibilizaram o banco de dados que pode usado pelos leitores para 
replicar todos os exemplos. Além das hipóteses dos modelos de regressão linear, há a 
 
17 Raphael Saldanha publicou, em conjunto com Ronaldo Bastos e Christovam Barcellos, o artigo 
Microdatasus: pacote para download e pré-processamento de microdados do Departamento de Informática 
do SUS (DATASUS) no CPS em 2019. A leitura do Capítulo 17 e desse artigo é necessária para qualquer 
pesquisador que queira acessar microdados do DataSUS. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 25
preocupação de verificar a validade das principais hipóteses do modelo, além da 
interpretação dos parâmetros estimados. 
 
No capítulo 22 – Aprendizagem de Máquina – Alexandre Chiavegatto (FSP-USP) 
demonstra como os modelos de Machine Learning podem ser utilizados na gestão do 
sistema de saúde e no desenvolvimento de políticas públicas. O autor faz rápida 
apresentação dos conceitos e, a partir de achados da literatura, mostra como inteligência 
artificial e aplicações de aprendizado de máquina têm impacto direto tanto na prática clínica 
quanto na formulação e implementação de políticas de saúde. Tais avanços devem-se tanto 
à maior disponibilidade de dados, em especial dados de saúde, quanto a avanços na 
capacidade computacional. 
 
 
Parte 5: Políticas informadas por evidências e tradução do conhecimento 
 
A parte 5 do livro, com seus três capítulos, busca jogar luz sobre duas questões centrais: 
como o processo e o produto da avaliação de impacto de determinada intervenção – 
complexos em razão do desenho do experimento ou quase-experimento ou do tratamento 
dos dados – podem ser comunicados a uma grande audiência? Ou ainda como podem 
subsidiar a formulação de políticas públicas e informar de forma significativa a gestores 
públicos que tomam decisões políticas? 
 
No capítulo 23 – Aspectos conceituais e suas aplicações na avaliação de impacto de 
políticas de saúde – Maurício Saboya (IPEA) e Jorge Barreto (Fiocruz) ampliam a visão 
sobre Avaliação de Impacto em Políticas de Saúde, salientam como suas limitações 
conceituais podem influenciar os achados e introduzem vieses negativos, inclusive na 
tomada de decisão da política pública. Os autores apresentam alguns caminhos para 
superar essas limitações e usam exemplos de avaliações com diferentes abordagens. 
 
No capítulo 24 – A tradução do conhecimento e sua importância na disseminação de 
resultados científicos para gestão em saúde – Daniela Rêgo (COEVI/MS), Roberta Silva 
(COEVI/MS) e Luís Eugênio Souza (ISC/UFBA) mostram as potencialidades e os limites da 
tradução do conhecimento e apontam ferramentas inovadoras que podem promover o uso 
de conhecimento científico na tomada de decisão relativas a políticas de saúde. Por fim, 
argumentam que as estratégias de disseminação de resultados de pesquisa são mais 
Ministério da Saúde26
efetivas quando se associam ao exercício democrático da cidadania no interior das 
organizações. 
 
No capítulo 25 – Como comunicar evidências científicas de estudos de avaliação de 
impacto de políticas e programas de saúde para gestores? – Fabiana Mascarenhas (MS) e 
Luciano Máximo (Insper), jornalistas especializados em comunicação científica, escrevem 
sobre as estratégias de comunicação voltadas para gestores de saúde e para o público em 
geral. Os autores discutem o papel da comunicação e apresentam exemplos de políticas 
públicas de saúde e estratégias utilizadas para sua comunicação. 
 
 
4 Conclusão 
 
Esta introdução tentou explicar, de forma resumida, os conceitos básicos da avaliação de 
impacto de políticas de saúde, a partir do conhecimento consolidado nos livros-textos, das 
críticas e dos avanços mais recentes. Tentou mostrar também como e por que a avaliação 
de impacto ganhou relevância nas últimas décadas no debate público. A seguir, apresentou 
breve história deste livro e como todas as colaborações e sugestões se materializaram nos 
25 capítulos e nas cinco partes que o compõem. A introdução perpassou ainda cada um 
dos capítulos e apresentou o tema de cada um, seus objetivos e suas possíveis 
contribuições para gestores, pesquisadores e avaliadores de políticas públicas com 
interesse no SUS. 
 
Os organizadores esperamos que esta longa introdução seja útil ao leitor, o qual pode – 
com mais elementos – escolher fazer a leitura sequencial do primeiro ao último capítulo do 
livro ou ir diretamente à parte que lhe interessa em especial. Boa leitura! 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 27
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Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 29
PARTE 1:
INTRODUÇÃO À AVALIAÇÃO DE 
IMPACTO DE POLÍTICAS DE SAÚDE
Ministério da Saúde30
Capítulo 1
Erika Aragão1 
Mauricio L. Barreto1,2
1Instituto de Saúde Coletiva, Universidade Federal da Bahia
2Centro de Integração de Dados e Conhecimentos para a Saúde (Cidacs), Fiocruz - Bahia
RESUMO:
O objetivo deste capítulo é apresentar um panorama dos estudos de Avaliação de Impacto de 
políticas e programas de proteção social e de saúde que tenham efeito sobre a saúde da população 
brasileira, considerando-se a complexidade dos determinantes sociais que interferem nas condições 
de saúde de qualquer população. Serão apresentados os esforços de investigação realizados no país 
buscando-se atribuir nexos causais entre as intervenções resultantes de políticas públicas e seus 
efeitos na saúde, fenômeno essencialmente complexo, bem como a heterogeneidade destes efeitos, 
em diferentes extratos da população (nível de pobreza, cor-etnia, sexo etc.), os principais achados 
dos estudos apresentados, em busca de se identificarem suas contribuições para o aperfeiçoamento 
das políticas públicas avaliadas, assim como as principais limitações para a realização desses estudos.
PALAVRAS-CHAVE:
Avaliação de Impacto de Políticas e Programas de Saúde. Avaliação de Impacto de Políticas e 
Programas Sociais.
Avaliando o impacto na saúde da 
população de políticas e programas 
de proteção social e de saúde 
implementadas no Brasil
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 31
1 Introdução 
 
O objetivo deste capítulo é apresentar um panorama dos estudos de Avaliação de Impacto 
de políticas e programas de proteção social e de saúde que tenham efeito sobre a saúde 
da população brasileira, considerando-se a complexidade dos determinantes sociais que 
interferem nas condições de saúde de qualquer população. Em primeiro lugar, serão 
apresentados os esforços de investigação realizados no país buscando-se atribuir nexos 
causais entre as intervenções resultantes de políticas públicas e seus efeitos na saúde, 
fenômeno essencialmente complexo, bem como a heterogeneidade destes efeitos, em 
diferentes extratos da população (nível de pobreza, cor-etnia, sexo etc.). Em seguida, serão 
discutidos os principais achados dos estudos apresentados, em busca de se identificarem 
suas contribuições para o aperfeiçoamento das políticas públicas avaliadas. Por fim, 
apontar-se-ão as principais limitações para a realização desses estudos, assim como 
estratégias tornem possível realizar investigações dessa natureza de forma mais ágil, 
visando contribuir para informar de maneira mais ampla e robusta os formuladores e 
gestores de políticas públicas que afetam direta ou indiretamente a saúde da população. O 
foco será um conjunto relevante de estudos realizados no Instituto de Saúde Coletiva (ISC) 
da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e no Centro de Integração de Dados e 
Conhecimentos para a Saúde (Cidacs) da Fiocruz-Bahia. 
 
 
2 As condições de saúde e o estudo dos determinantes sociais 
 
No Brasil, as avaliações de impacto de políticas e programas que tenham efeito sobre a 
saúde da população são relativamente recentes. Atribuir causalidade de intervenções a 
mudanças registradas na saúde da população não se constitui em uma tarefa simples, por 
ser a saúde um fenômeno complexo, com diferentes expressões e que possui múltiplos 
determinantes, tais como as condições socioeconômicas, culturais, ambientais, dentre 
outras. Nessa direção, a Organização Mundial de Saúde (OMS), no momento de sua 
fundação (1948), adotou uma concepção ampliada de saúde, para além de uma abordagem 
centrada na doença. Assim, institucionalmente incorporou a perspectiva trazida por 
pesquisadores de diversos campos, sobretudo a partir do século XIX. Podemos destacar o 
exemplo de Louis René Villermé (1782-1863), o qual, ao analisar a mortalidade nos 
diferentes bairros de Paris, identificou que as variações observadas eram especialmente 
condicionadas pelo nível de renda da população de cada bairro; na mesma linha, Edwin 
Chadwick (1800-1890) relatou as condições sanitárias da população trabalhadora da Grã-
Ministério da Saúde32
Bretanha (SCLIAR, 2007). Pode-se citar ainda, na Europa, os trabalhos pioneiros de 
Frederik Engels (2010), no campo da economia política, denunciando as terríveis condições 
da classe trabalhadora na Inglaterra. 
 
Dos Estados Unidos, recebeu-se a importante contribuição do demógrafo americano 
Samuel Preston no que diz respeito à relação entre pobreza, grau de desenvolvimento e 
saúde. Preston (1975) relaciona a renda nos países, medida pelo PIB per capita, aos níveis 
de saúde das suas respectivas populações, criando o que se chamaria “curva de Preston”. 
Em seus trabalhos demonstrou que à medida que a riqueza de um país aumenta, melhoram 
das condições de saúde de sua respectiva população. Tal processo se dá de forma 
acelerada entre os países muito pobres, nos quais pequenos avanços no PIB per capita 
transformam-se em significativos avanços nos níveis de saúde. Depois de certo nível de 
renda, sucessivos aumentos no PIB per capita continuam a refletir na melhora das 
condições de saúde, mas em um nível muito mais lento. Portanto, o que se destaca na 
denominada curva de Preston é que mesmo pequenas reduções das condições de pobreza 
de uma população podem ser cruciais para transformar as suas chances de sobrevivência. 
 
Outro avanço importante no entendimento dos fatores que determinam os níveis de saúde 
de uma população foi quando se percebeu que, além da pobreza absoluta, as 
desigualdades sociais constituem-se importante determinante; isso explica que mesmo em 
sociedades afluentes, porém com significativos níveis de desigualdades, como acontece na 
maioria dos países considerados desenvolvidos, as condições de saúde da população são 
piores naqueles mais desiguais. Portanto, como tem apontado Wilkinson (1997), os níveis 
de desigualdades são importantes definidores de sociedades mais ou menos saudáveis. 
 
Krieger (1999), epidemiologista americana, por seu turno, amplia o conceito de 
desigualdade - fundado em elementos econômicos - e desenvolve a ideia de que a 
discriminação é um importante determinante da saúde.Quer dizer, além da desigualdade 
econômica, nas mais diferentes sociedades existem elementos relacionais, quer seja entre 
indivíduos ou grupos sociais, e que vão para além da dimensão econômica, denominada 
discriminação, e que se verificou serem importantes fontes de geradoras de desigualdades 
nas sociedades humanas. Cita-se, como exemplo, as expressões de discriminação 
existentes com relação às mulheres (discriminação de gênero) ou com relação a grupos 
raciais ou étnicos (racismo). 
 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 33
A influência dos determinantes sociais sobre a saúde foi ratificada na Conferência de Alma-
Ata, sobre Cuidados Primários de Saúde, no final dos anos 1970 - 22 anos após a criação 
da OMS - e a saúde reconhecida como um direito humano fundamental, cuja realização 
depende da ação de outros setores sociais e econômicos, para além do setor da saúde. 
Essa conferência não foi um evento isolado, ocorreu no bojo de um conjunto de 
conferências promovidas por organizações das Nações Unidas durante a década de 1970, 
as quais trouxeram ao debate uma agenda ampliada para que os países pudessem 
trabalhar para reduzir as iniquidades entre si, contexto no qual era central o papel do Estado 
na garantia desses direitos (GIOVANELLA et al., 2019). 
 
Nos anos 1980 e 1990 questionou-se fortemente esse papel do Estado; as políticas 
neoliberais pautaram a agenda internacional. O Sistema Único de Saúde (SUS) brasileiro 
foi criado nesse contexto de redução do Estado nas economias centrais e recomendações 
de sua adoção para a América Latina. O chamado Consenso de Washington propunha 
medidas como corte de gastos públicos para a redução da dívida pública e reforma fiscal 
focada na redução da tributação das empresas, ampliação do setor privado em todas as 
áreas mediante privatizações e abertura comercial e econômica. A premissa era a de que 
a redução do protecionismo iria ampliar a abertura das economias para o investimento 
estrangeiro e promoveria consequentemente o crescimento econômico (ARAGÃO; 
FUNCIA, 2021). 
 
Nessa perspectiva, mundialmente predominou o enfoque da saúde como um bem privado 
e o debate voltou a se concentrar em uma concepção centrada na assistência médica 
individual. Nos anos 2000, com o fracasso das políticas neoliberais no que tange às 
melhorias das condições de vida e saúde das populações, retomou-se a ênfase nos 
determinantes sociais, o que culminou na criação da Comissão Mundial sobre 
Determinantes Sociais da Saúde da OMS, em 2005, cujo relatório, publicado três anos 
depois, recomendava aos governos que atuassem de modo a promover, entre outras 
coisas, melhorias nas condições de vida cotidianas; governança baseada em interesses 
públicos considerando-se as desigualdades na distribuição de recursos em termos 
mundiais, bem como maior compreensão sobre os determinantes sociais da saúde, a partir 
da investigação sobre o tema, o monitoramento e a avaliação do impacto das políticas 
públicas sobre esses (BUSS; PELEGRINO FILHO, 2007). 
 
Tendo em vista as múltiplas determinações que interferem na saúde, as relações entre os 
determinantes sociais e os seus efeitos na saúde não são possíveis de traduzir-se em algo 
Ministério da Saúde34
simples, direto e unicausal. Desse modo, o principal desafio das investigações sobre as 
relações entre determinantes sociais e saúde consiste em estabelecer uma hierarquia de 
determinações entre as condições sociais, econômicas, ambientais, políticas e como essas 
incidem sobre as condições de saúde, tanto no âmbito individual quanto no coletivo. O 
estudo dessa cadeia de mediações permite também identificar onde e como devem ser 
feitas as intervenções com o objetivo de reduzir as desigualdades de saúde, ou seja, os 
pontos mais sensíveis nos quais tais intervenções podem provocar maior impacto. Ou seja, 
reduzir desigualdades sociais, por exemplo, é fundamental para a redução das 
desigualdades em saúde (BUSS; PELEGRINO FILHO, 2007). 
 
Diversos são os modelos que procuram esquematizar a trama de relações entre os vários 
fatores estudados por meio desses enfoques, como os do modelo de Dahlgren e Whitehead 
(GUNNING-SCHEPERS, 1999) e do modelo de Didericksen e outros (EVANS et al., 2001). 
Tais modelos ajudam a operacionalizar as diferentes camadas e inter-relações entre os 
diferentes fenômenos que afetam a saúde. Em termos gerais, incorporam a crescente 
influência da percepção de que as condições sociais, econômicas e culturais dos países e 
assumem a importância de se enfrentar problemas como a pobreza e as condições de 
saúde. 
 
Na área da saúde, investigações sobre as complexas relações entre pobreza e 
desigualdade, saúde e sobre o impacto de intervenções advindas de políticas de proteção 
social sobre esses determinantes e em cadeia no estado de saúde foram ampliadas no 
país, passaram a ser objeto de estudo e incorporaram metodologias de diversos campos, 
para além da epidemiologia, para dar conta de isolar o efeito causal e compreender como 
uma intervenção, conjunto de intervenções ou políticas afetam a saúde da população 
brasileira e contribuem para a redução das desigualdades existentes, mesmo quando o 
foco primário das mesmas não seja a saúde. Neste capítulo, buscar-se-á mostrar a 
evolução da pesquisa avaliativas nesse campo a partir da experiência de alguns atores. 
 
 
3 Avaliação de impacto de políticas de proteção social nas condições de saúde 
 
Tendo em vista a perspectiva de que a saúde é fruto de determinações sociais, grande 
parte das avaliações de impacto no Brasil se concentra em compreender como 
intervenções de infraestrutura, econômicas e sociais, por exemplo, impactam as condições 
de saúde da população brasileira. O país é fruto da interação entre o reflexo histórico da 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 35
desigualdade estrutural, social e econômica, do grande contingente de trabalhadores 
desempregados e informais, potencializada pelas precárias condições de vida, a exemplo 
da baixa cobertura de saneamento básico, habitações superlotadas, bem como do sistema 
de produção e tributação concentrador de renda (BALTRUSIS; D’OTTAVIANO, 2009; 
MIRANDA et al., 2021). Desse modo, na área da saúde, as avaliações de impacto de 
políticas nesses campos se entrelaçam com as avaliações de políticas de saúde. 
 
Exemplo de estudo pioneiro nesse campo foi a avaliação do impacto de um grande 
programa de saneamento na cidade de Salvador. O objetivo desse programa, denominado 
Bahia Azul, era aumentar a cobertura da rede de esgoto, naquela cidade, de 26% para 80% 
e teve o seu início em 1997; ao conectar mais de 300 mil residências à rede de esgoto em 
Salvador causou imenso impacto na redução de diarreia em crianças. Antes da intervenção 
de saneamento, estudo liderado por pesquisadores do ISC/UFBA acompanhou 841 
crianças entre 1997-1999 e 1.007 crianças após a intervenção, a partir de outubro de 2003. 
Utilizando-se de engenhosa metodologia foi possível demonstrar que a incidência de 
diarreia entre crianças caiu 22%, como consequência da ampliação da rede de esgoto 
(BARRETO et al., 2007). 
 
As políticas de proteção social direcionadas às populações mais vulneráveis, 
particularmente as de transferência de renda (Cash Transfer), têm sido objeto de muita 
investigação em razão de sua capacidade de atuar rapidamente na melhoria da redução da 
pobreza e nas condições de vida em geral. Esse tipo de política tem sido ampliado e 
atualmente é utilizado em grande parte do mundo em desenvolvimento. Os países na 
América Latina, África e a Ásia implementam políticas dessa natureza e, evidentemente, os 
efeitos das políticas têm sido investigados por diferentes grupos de pesquisa. Muitos 
estudos têm mostrado efeitos positivos sobre diferentes desfechos na educação, na 
capacidade de trabalho da sua população e, também, na saúde.No Brasil, um dos programas sociais cujos efeitos têm sido mais estudados, inclusive na 
área da saúde, é o Bolsa Família, programa de transferência condicional de renda criado 
em 2003; diz-se condicional porque estabelece pré-requisitos para as famílias receberem 
o benefício. Tais condicionalidades são centradas na educação e saúde de crianças e 
gestantes. Colocar e manter as crianças na escola, o calendário vacinal e pré-natal em dia 
eram exigências para que as pessoas aptas pudessem continuar a receber recursos. 
 
Ministério da Saúde36
Um estudo seminal no campo da saúde coletiva foi o de Rasella e colaboradores (2013), 
cujo objetivo foi avaliar o efeito do programa Bolsa Família nas mortes de crianças menores 
de cinco anos decorrentes de causas específicas associadas à pobreza: desnutrição, 
diarreia e infecções respiratórias. Nos municípios nos quais havia um programa consolidado 
de transferência de renda houve redução de cerca de 25% da mortalidade de crianças 
menores de 5 anos. Entre as doenças mais impactadas pelo programa estão as diarreias, 
cuja redução foi de quase 50%, e a desnutrição - ainda uma causa importante de óbito - 
teve um decréscimo de mais de 60%. Essa foi a primeira demonstração do efeito de um 
programa de transferência de renda sobre a chance de sobrevivência de crianças 
brasileiras. 
 
Sabe-se que os estudos de base individual são muito mais demonstrativos e rigorosos em 
termos de testar esse tipo de hipótese causal, mas os estudos e dados agregados são 
muito importantes. O trabalho de Rasella et al. (2013) foi reproduzido para diferentes tipos 
de desfechos e desde então uma série de estudos tem sido conduzida e publicada por 
diferentes pesquisadores, a mostrar o impacto de programas sociais, como o Bolsa Família 
e outros em diferentes desfechos de saúde como tuberculose (SOUZA et al., 2018), 
hanseníase (NERY et al., 2014), violência (MACHADO et al., 2018), suicídio (ALVES et al., 
2019), saúde materna (RASELLA et al., 2021), dentre outros. 
 
Com o surgimento, em Salvador, do Centro de Integração de Dados e Conhecimentos de 
Saúde (Cidacs-Fiocruz)1, e a possibilidade de vinculação de dados, torna-se possível a 
proposta de que as bases utilizadas em avaliações anteriores, em forma agregada por 
municípios, fossem integradas e utilizadas em forma individuada. Entre essas bases de 
dados inclui-se o Cadastro Único, bases dos registros de todos que aplicam para programas 
de proteção social, as bases dos beneficiados por diferentes programas sociais como o 
programa Bolsa Família, programa Minha Casa Minha Vida ou Programa de Cisternas. A 
estas se interligaram diferentes bases de dados de saúde, como as informações sobre o 
nascimento (SINASC), registro de diferentes doenças infecciosas (SINAN), hospitalizações 
(SIH) e óbitos (SIM). Para gerir responsavelmente estas bases de dados, o Cidacs 
desenvolveu um sistema de governança de dados que incluiu estritos mecanismos de 
proteção e privacidade, de acordo com regras legais e éticas em vigor. Entre os importantes 
recursos estabelecidos no Cidacs, frutos da integração dessas diferentes bases em 
estruturas de dados longitudinais, destacam-se a Coorte de 100 Milhões de Brasileiros 
(BARRETO et al., 2019) e a Coorte de Nascimento do Cidacs (PAIXÃO et al., 2021) A 
 
1 https://cidacs.bahia.fiocruz.br. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 37
primeira, atualmente conta com mais de 130 milhões de indivíduos e a segunda supera os 
28 milhões de nascimentos; ambas são periodicamente atualizadas (BARRETO et al., 
2022). 
 
A partir dessas iniciativas, tornou-se possível montar investigações muito mais detalhadas 
para demostrar o impacto dos efeitos do Bolsa Família e outros programas sociais e de 
saúde, na saúde. Em resumo, com esses recursos tem sido possível avaliar com maior 
precisão, mais detalhes e nuances os efeitos na saúde dos programas e políticas avaliadas. 
Em uma análise transversal, aninhada à Coorte dos 100 Milhões de Brasileiros, em que 
foram analisados dados de 6,3 milhões de crianças menores de cinco anos, cujas famílias 
se inscreveram no Cadastro Único entre 2006-2015 (RAMOS et al., 2021), mostrou-se que 
o Bolsa Família tem importante efeito na mortalidade de crianças menores de 5 anos (da 
ordem de 17% menor entre as crianças de famílias que receberam o benefício em relação 
àquelas de famílias não contempladas pelo auxílio), achados compatíveis com o estudo 
prévio, em que se utilizaram dados agregados (RASELLA et al., 2013). Porém, esses novos 
achados mostraram nuances que não poderiam ser observadas nos estudos ecológicos. 
Utilizando-se dados individualizados, evidenciou-se que o efeito do Bolsa Família foi maior 
nos grupos mais vulneráveis; da ordem de 28% nos municípios mais pobres, de 26% entre 
crianças de mães negras ou de 22% entre crianças nascidas a pré-termo. Avaliação do 
impacto do Bolsa Família sobre a hanseníase indicou redução de 14% na incidência nos 
municípios com alta carga da doença (PESCARINI et al., 2020a), além de evidenciar 22% 
de aumento na taxa de aderência/adesão ao tratamento e 24% nas taxas de cura 
(PESCARINI et al., 2020b). Estudo similar sobre o impacto do Bolsa Família sobre as taxas 
de suicídio mostrou que para as pessoas que receberam o benefício essas foram 
aproximadamente 50% menores relativamente aos que não o receberam (MACHADO et 
al., 2022). Sobre a mortalidade das doenças cardiovasculares, um estudo realizado em 
período relativamente curto de seguimento indicou que enquanto não se observou um efeito 
global em todo o país, houve redução da ordem de 14% na população de 30-60 anos de 
idade, residentes nos municípios mais pobres do país (PESCARINI et al., 2022) 
 
Em seu conjunto, os resultados dos diferentes estudos, publicados em revistas científicas 
de alto impacto, demonstram a importância do Bolsa Família nas condições de saúde da 
população brasileira. Mesmo sendo um incentivo monetário relativamente pequeno, tais 
quantias podem reduzir a chance de sobrevivência de uma criança, ou um indivíduo optar 
entre autodestruir-se ou não. 
 
Ministério da Saúde38
Em resumo, os estudos mais recentes que utilizam dados individuados sobre os quais 
aplicam-se os denominados métodos quase-experimentais, como apresentados acima, 
comprovam os efeitos observados nas avaliações a partir de dados agregados. Entretanto 
os estudos individuados são mais robustos, podem capturar efeitos sobre diferentes 
estratos e grupos sociais, os quais foram sempre maiores entre os mais pobres e excluídos. 
Desse modo, os achados, em seu conjunto, indicam que apesar dos seus limites, esses 
programas vêm contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade mais saudável e 
menos desigual, na medida que os efeitos são maiores nos grupos mais vulneráveis, 
reduzindo as desigualdades em saúde existentes. 
 
 
4 Avaliação de impacto de políticas e programas de saúde 
 
A abordagem avaliativa utilizada para os programas sociais vem sendo ampliada para 
políticas e programas de saúde. Estudos com dados agregados têm consistentemente 
mostrado efeitos do Programa Saúde da Família (PSF) sobre a saúde, sejam na saúde 
infantil (AQUINO et al., 2009; RASELLA et al., 2010) e nas doenças cardiovasculares e 
cerebrovasculares (RASELLA et al., 2014). Estudos mais recentes, explorando as mesmas 
questões, porém realizados com dados da Coorte de 100 milhões de Brasileiros. mostram 
que em municípios com alta cobertura do PSF apresentaram reduções significativas na 
incidência e na mortalidade por tuberculose, 22% e 28% respectivamente (JESUS et al., 
2022), enquanto estudo em curso, ainda não publicado, usando metodologia ainda mais 
rigorosa que o anterior, mostra que o PSF tem o efeito de reduzir cerca de 40% a 
mortalidade infantil (PINTO-JR, 2023). Mais recentemente e no contexto das mudanças 
climáticas, iniciam-se esforços para aavaliação do impacto de políticas ambientais na 
mitigação de efeitos climáticos extremos, os quais ocorrem em frequência cada vez maior, 
mundialmente e também no nosso país. 
 
No âmbito do Programa Economia, Tecnologia e Inovação em Saúde do Instituto de Saúde 
Coletiva (PECS/ISC/UFBA), vários estudos para avaliação dos impactos de políticas de 
saúde têm sido conduzidos, com o objetivo de se entender melhor como as intervenções 
públicas de saúde impactam os indicadores de bem-estar da população alvo. A avaliação 
do Programa Aqui tem Farmácia Popular (ATFP) teve como objetivo principal entender 
como a segunda fase do programa, a gratuidade e sua forte expansão a partir de 2011, 
com o Saúde Não Tem Preço, possibilitou reduções em internações e mortalidade relativas 
às doenças hipertensivas e diabetes. O estudo utilizou microdados de mortalidade (SIM), 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 39
internações (SIH) e acesso a medicamentos do Farmácia Popular para agrupar a população 
de 5570 municípios em grupos etários (coortes sintéticas) e acompanhá-los de 2008-2016. 
A estratégia quase-experimental foi utilizar a variação no número de farmácias cadastradas 
(variação na oferta de medicamentos) e como cada coorte respondeu a tal variação. Em 
média, o programa ATFP reduziu internações por diabetes em 5,46%, com índices maiores 
para mulheres, para internações urgentes e para internações que resultaram em óbito e 
reduziu internações por hipertensão em 5,2% no período de análise. O programa reduziu 
mortalidade por diabetes em 8,3% e mortalidade por hipertensão em 12,2%. O uso dos 
microdados possibilitou testar efeitos heterogêneos, como impacto para homens e 
mulheres para diferentes grupos etários ou em localidades com piores indicadores 
socioeconômicos (ARAGÃO et al., 2019). 
 
Após a avaliação do ATFP, o PECS realizou a avaliação de impacto, avaliação de custo e 
avaliação de satisfação das Policlínicas Regionais de Saúde da Bahia. Nesta avaliação de 
impacto, o foco foi nos 8 primeiros consórcios, 175 municípios beneficiados; os consórcios 
foram firmados nas regiões de saúde da Bahia e inaugurados a partir de dezembro de 2017. 
Por existirem municípios contemplados e municípios não contemplados pelos consórcios, 
um desenho quase-experimental foi utilizado com uma abordagem longitudinal. Microdados 
do BPA individualizado, Sistema de Informação Ambulatorial, foram utilizados para se 
testarem os deslocamentos dentro dos clusters de policlínicas e fora da região de saúde. 
Os resultados do Difference-in-Difference (e pelo Event Study) mostraram que as 
Policlínicas Regionais de Saúde aumentaram atendimentos de média complexidade em 
43% na região de saúde onde funcionam e reduziram em 12% deslocamentos para fora da 
região de saúde. Além disso, internações urgentes sofreram redução da ordem de 4,5%, 
mortalidade por neoplasias 7,7% e mortalidade por hipertensão 5%. O uso dos microdados 
possibilitou estimar o impacto para grupos heterogêneos (ARAGÃO et al., 2022). 
 
Por fim, o Programa Economia, Tecnologia e Inovação em Saúde do Instituto de Saúde 
Coletiva (PECS/ISC/UFBA) trabalha atualmente na avaliação do Programa de Pesquisa 
para o SUS (PPSUS), criado em 2004; a avaliação abrange o período 2009-2020. O acesso 
aos dados identificados de todos os concorrentes, os resultados de cada projeto e a nota 
final possibilitaram o uso do quase-experimento Discontinuity Regression Design (RDD 
Sharp) e a variável de interesse repousa na trajetória acadêmica de cada concorrente: 
número de artigos publicados, fator de impacto de cada artigo, participação em projetos, 
redes de colaboração, orientações, congressos e impacto tecnológico. O cerne da pesquisa 
é entender se pesquisadores em localidades com menos acesso a recursos para pesquisas 
Ministério da Saúde40
na área de saúde, foco no SUS, tem sua trajetória acadêmica beneficiada, uma vez 
contemplados com recursos para tal pesquisa, se comparados com pesquisadores que 
concorreram, porém não foram beneficiados. 
 
Políticas públicas de saúde, como o Aqui Tem Farmácia Popular, as Policlínicas Regionais 
de Saúde ou o PPSUS, com o objetivo de gerar resultados acadêmicos que melhorem as 
práticas do SUS, são formuladas pelo Ministério da Saúde ou pelas Secretarias de Saúde 
e precisam ser avaliadas especialmente por dois motivos: 1) testar empiricamente se tais 
programas cumprem o seu objetivo principal; 2) testar os canais de impacto e seus 
potenciais efeitos heterogêneos. O conjunto de resultados pode aumentar a quantidade de 
informações para que gestores do Sistema Único de Saúde tomem melhores decisões, 
melhorem o sistema e, consequentemente, os indicadores da população beneficiada. 
 
 
5 Considerações finais 
 
A ideia de que as políticas sociais, além de reduzir a pobreza e desigualdades sociais 
podem ter efeitos sobre a saúde, em particular na desigualdade que ocorre nessa função 
social, abre novas possibilidades de estudar os determinantes sociais de saúde, de vincular 
a epidemiologia - a ciência que estuda os determinantes sociais da saúde - com os 
processos políticos em curso na sociedade. As políticas de transferência condicional (e 
eventualmente não-condicional) de renda, que a partir de 1980 vêm sendo implementadas 
em diferentes países de baixa e média renda como solução para reduzir a pobreza, a 
extrema pobreza e as desigualdades sociais, têm sido modelo para investigação, 
considerando-se que ao modificarem a situação de pobreza e as desigualdades sociais 
atuam sobre importantes determinantes das condições de saúde de uma população. No 
Brasil, onde assume a denominação de Bolsa Família, as investigações acima resumidas 
têm consistentemente mostrado importantes efeitos dessa política na saúde da população 
brasileira. Tais estudos, sejam utilizando-se de dados agregados em nível municipal ou 
dados individuados provenientes da Coorte de 100 milhões de Brasileiros e da Coorte de 
Nascimento - mantidas no Cidacs - têm consistentemente mostrado efeitos benéficos do 
recebimento da Bolsa Família nos mais diferentes desfechos em saúde. Os estudos com 
dados individuados, usando-se métodos quase-experimentais, além de comprovarem os 
efeitos observados anteriormente vão além ao desagregarem os efeitos por diferentes 
estratos e grupos sociais; os efeitos mostram-se sempre maiores entre os mais pobres e 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 41
os excluídos. Apesar dos seus limites, esses programas têm contribuído para o 
desenvolvimento de uma sociedade menos desigual e mais saudável. 
 
Do ponto de vista conceitual e metodológico, os estudos realizados mostram, em última 
instância, o potencial do uso integrado de grandes bases de dados nacionais e a aplicação 
de métodos rigorosos da pesquisa epidemiológica e da pesquisa avaliativa para aprofundar 
as investigações relacionadas as desigualdades sociais da saúde e como as políticas 
sociais e de saúde amenizam as desigualdades existentes. Porém, servem também para 
estreitar os vínculos da pesquisa epidemiológica com os processos e acontecimentos 
políticos em sociedades concretas e contribuir para entender como as políticas e as 
intervenções em diferentes esferas, sejam na proteção social, na saúde ou na proteção 
ambiental, afetam a dinâmica de ocorrência das doenças e do sofrimento e, em última 
instância, as condições de saúde da população. 
 
Ministério da Saúde42
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Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 45
Capítulo 2
Luciana Mendes Santos Servo1 
Rodrigo Pucci de Sá e Benevides1 
1Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA 
RESUMO:
Este capítulo discute a institucionalização da avaliação de programas e políticas de saúde. As 
ações vêm sendo objeto de avaliação há anos, tanto pela maior interação entre universidades, 
institutos de pesquisa e Ministério da Saúde quanto pela atuação do CMAP. O trabalho parte 
de análises documentais, revisão da literatura, além de buscar dados sobre financiamento das 
pesquisas e incorporar a perspectiva a partir do PPA e da LOA. Apesar da longa discussão sobre a 
institucionalização da avaliação, ainda há muitos desafios para que as avaliações sejam efetivamente 
incorporadas e contribuam para aperfeiçoamento das políticas públicasde saúde.
PALAVRAS-CHAVE:
Avaliação. Institucionalização. Políticas públicas de saúde.
Institucionalização da avaliação no 
âmbito do Executivo Federal: CMAP e 
editais de pesquisa em saúde 
Ministério da Saúde46
 
 
1 Apresentação 
A avaliação tem, entre outros objetivos, apoiar a gestão para aprimoramento das políticas 
públicas. Como seu objeto – as políticas públicas – se reveste de níveis de complexidade, 
institucionalidade e maturidade bem diferenciados, a institucionalização da avaliação deve 
considerar esses fatores e ter capacidade para a esses se adaptar (VAISTMAN; PAES-
SOUZA, 2011). 
 
A avaliação de políticas públicas para informar o processo de planejamento plurianual e do 
orçamento anual estava prevista na Constituição Federal de 1988, com demandas diretas 
para o órgão responsável pelo planejamento central no Executivo federal. Desde então, 
diversas tentativas vêm sendo realizadas para institucionalizar a avaliação sob a 
coordenação do centro de governo, sendo a mais recente relacionada à criação do 
Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP). 
 
A denominação centro de governo vem sendo utilizada para se referir às representações 
que compõem as estruturas organizadas (comitês, conselhos, grupos de trabalho) nesse 
processo de institucionalização. Ainda que essa denominação tenha diferentes 
conceituações em diferentes contextos, esses centros – no sentido mais amplo – podem 
ser compostos por instituições de governo que atuem, também, em atividades transversais 
e de integração. “Podem exercer atribuições finalísticas; no entanto, devem também possuir 
um segundo papel relacionado a temas intersetoriais e a funções de planejamento, 
coordenação e gerenciamento” (CAVALCANTE, 2018, p. 19). É nesse sentido que se pode 
entender que os ministérios da Fazenda, Planejamento e Economia – além daqueles 
diretamente vinculados à Presidência da República – podem fazer parte de centros de 
governo. Assim, entende-se como vinculado ao centro de governo o processo de 
institucionalização do qual faz parte o CMAP. 
 
Nesse processo recente, ações da área de saúde têm sido selecionadas para 
monitoramento e avaliação. Para além dessa avaliação pelo centro de governo, as políticas, 
programas e ações do Ministério da Saúde têm sido objeto de avaliação com fomento por 
esse órgão setorial e parceiros. Esse fomento acontece diretamente por meio das áreas 
técnicas gestoras dos programas ou por editais coordenados pela Secretaria de Ciência, 
Tecnologia e Insumos Estratégicos (SCTIE). 
 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 47
 
 
Este capítulo tem por objetivo descrever e analisar esse processo de institucionalização da 
avaliação no governo federal, seus avanços e desafios no âmbito do CMAP e apresentar 
alguns dados de pesquisas financiadas por editais da SCTIE. Espera-se contribuir para 
ampliar o conhecimento sobre esse processo e, por conseguinte, os debates para seu 
aprimoramento. Na próxima seção será apresentada a metodologia utilizada para análise. 
A seção 3 tem por foco o CMAP. Em seguida analisam-se algumas informações sobre a 
avaliação nos editais da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos (SCTIE) 
do Ministério da Saúde. Por fim, apontam-se algumas questões relacionadas a esses 
processos e tecem-se considerações que podem apoiar seu aprimoramento. 
 
 
2 Metodologia 
A análise da institucionalização do monitoramento e avaliação no âmbito do centro de 
governo do Executivo Federal foi realizada a partir de revisão da literatura e análise 
documental. No caso das avaliações financiadas por editais do Ministério da Saúde, a 
análise concentrou-se nos editais da SCTIE. A principal fonte foram os dados e informações 
disponibilizadas por meio do Pesquisa Saúde, um sítio do Ministério da Saúde que contém 
pesquisas fomentadas pelo Departamento de Ciência e Tecnologia (DECIT) da SCTIE, 
relacionadas à Agenda Nacional de Pesquisas Prioritárias em Saúde (ANPPS) e Pesquisas 
Estratégicas para o Sistema de Saúde (PESS), as quais serão apresentadas na seção 4. 
 
Fontes para análise da institucionalização no Centro de Governo: o caso do CMAP 
Para análise do processo de institucionalização no centro de governo, realizou-se revisão 
da literatura sobre o tema e a partir da legislação com informações sobre esse processo. 
Ademais, para análise do período mais recente, além da experiência dos autores deste 
capítulo como executores e coordenadores de avaliações do CMAP, analisaram-se os 
documentos disponibilizados na página do Conselho. Quando do fechamento deste 
capítulo, encontravam-se disponíveis a legislação, as atas e resoluções do período 
fevereiro de 2019-junho de 2022, os relatórios de avaliação, recomendações e 
manifestação dos gestores dos Ciclos 2019, 2020 e 2021, o relatório anual do Ciclo 2020 
enviado ao Congresso Nacional, os guias para avaliação ex-ante e ex-post, bem como 
boletins e outras informações sobre capacitação e apresentações (BRASIL, 2022a). 
Ministério da Saúde48
 
 
Editais da SCTIE: Pesquisa Saúde 
O sítio do Pesquisa Saúde contém diferentes formas de acesso aos dados das pesquisas 
relacionadas aos editais do DECIT. Uma dessas formas é por meio do Tabnet (disponível 
na página), o qual contém informações sobre o ano de publicação do edital ou da 
contratação do projeto; da instituição de vínculo do coordenador proponente do projeto de 
pesquisa; subagenda da ANPPS; vinculação aos objetivos estratégicos das PESS; 
modalidade de fomento; modalidade de gestão; tipo de pesquisa; natureza da pesquisa; 
setor de aplicação; parceiro administrativo; parceiro orçamentário e se houve formação de 
mestre, doutor ou especialista. Os conteúdos de pesquisa disponíveis no Tabnet incluem: 
quantidade de projetos, valor com bolsa, valor sem bolsa, valor DECIT, valor parceiro e 
valor total dos projetos. O foco da análise eram avaliações financiadas pelos editais e 
avaliações de impacto. O termo “avaliação” aparece nas subagendas da ANPSS, em 
objetivos estratégicos das PESS e no setor de aplicação. Contudo, quando são analisados 
os dados pelo Tabnet1, observa-se uma grande inconsistência das informações disponíveis, 
como a ausência de informações sobre as pesquisas para os anos 2015 a 2017 e ausência 
parcial de informações para os anos 2004, 2011, 2018 e 2021. Essas inconsistências foram 
verificadas utilizando-se a variável “unidade da federação” e comparando com a planilha 
obtida por meio do mecanismo de busca do site Pesquisa Saúde2, de onde é possível extrair 
as planilhas Excel® usando-se o filtro ano a ano. O total de registros pelo Tabnet foi de 
5.405 pesquisas, enquanto nas planilhas extraídas do mecanismo de busca foram 7.094, 
ou seja, 24% das pesquisas não constam do Tabnet. Outra inconsistência da consulta do 
Tabnet é a ausência parcial de informações de algumas variáveis (nem todas foram 
testadas) como “Subagenda ANPPS”, que consta somente em 1.964 pesquisas, 28% do 
total de 7.094 pesquisas financiadas entre 2002 e 2021. 
 
Optou-se por trabalhar com a base mais detalhada sobre as pesquisas. A base completa 
dos editais não foi localizada devido às mudanças realizadas na vinculação do site do 
Ministério da Saúde ao gov.br. Assim, decidiu-se por realizar a extração ano a ano de todas 
as pesquisas por meio do mecanismo de busca do sítio do Pesquisa Saúde, que traz 
informações relevantes não disponíveis no Tabnet, tais como o título e o resumo de todas 
as pesquisas financiadas. 
 
1 A consulta de dados do site Pesquisa Saúde pelo Tabnet está disponível em: 
http://pesquisasaude.saude.gov.br/erro/httpErro404.xhtml;jsessionid=x7riWKf8iVMte5e6AgmHesW4. 
2 O mecanismo de busca do sítio Pesquisa Saúde está disponível em: 
http://pesquisasaude.saude.gov.br/pesquisas.xhtml. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 49Para essa análise, optou-se por considerar as informações das pesquisas informadas até 
2019, excluindo-se da análise aquelas cujo ano fosse 2020 e 2021. A partir do título do 
edital, do título da pesquisa e dos resumos, realizou-se uma busca dos termos “avaliação” 
e “impacto”. O resultado pelo título do edital3 foi muito menor (226 pesquisas) do que a 
análise pelo título (1.387) ou pelo resumo (2.452). Considerando a seleção pelo resumo, 
foram contabilizados: total de pesquisas contendo esses termos, total de pesquisas e por 
vinculação às subagendas da ANPSS. Como será apresentado posteriormente, a 
vinculação aos objetivos estratégicos da PESS apresentou muitos casos de “não 
informados”. Assim, com todas essas questões, optou-se por fazer uma análise exploratória 
inicial e sintética desses dados, que serão apresentados na seção 4. 
 
 
3 Monitoramento e avaliação no executivo federal: o caso do CMAP 
3.1 Breve histórico da institucionalização até 2019 
O Plano Plurianual (PPA) foi estabelecido na Constituição Federal de 1988 (CF 88), 
no capítulo que trata “Dos Orçamentos”, Art. 165, que se refere também à Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual (LOA). Enquanto o PPA 
é um instrumento de planejamento de quatro anos, o qual começa no segundo ano 
do mandato presidencial e vai até o primeiro ano do mandato seguinte, a LDO e a 
LOA são anuais. A CF 88 previa também um sistema de controle interno mantido 
pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, com a finalidade, entre outras, de 
avaliar o cumprimento das metas previstas no plano, bem como os seus resultados 
relativos à eficácia e à eficiência (Art. 74). 
 
Figura 1 - Fases do monitoramento e avaliação do PPA 
 
Fonte: Elaboração Própria. 
 
3 Não foram contabilizados os títulos de editais que repetem o título da pesquisa, por se considerar que 
houve erro no preenchimento. 
Ministério da Saúde50
 
 
O primeiro PPA teve vigência no período 1991-1995 – o único quinquenal – e foi 
marcado pela instabilidade econômica e política (GARCIA, 2000). O PPA para o 
período 1996-1999 buscou vincular planejamento e orçamento – ocasião em que se 
iniciou a construção de um sistema de informações gerenciais para monitoramento 
do plano – e a avaliação era mencionada como atribuição de cada órgão setorial. 
Garcia (2000) considera que esse plano nem chegou a ser avaliado, pois não havia 
instrumentos efetivos para isso e o foco estava muito centrado na questão fiscal, 
reduzindo-se a importância do planejamento. 
 
O PPA 2000-20034 foi o primeiro a utilizar o Sistema de Informações Gerenciais e 
de Planejamento (Sigplan) e explicitou a obrigatoriedade de se enviar ao Congresso 
Nacional o relatório de avaliação de cada exercício. Esse documento deveria conter 
a análise do comportamento dos principais indicadores macroeconômicos utilizados 
para elaboração do plano, bem como análise de indicadores por programa, 
considerando-se o índice alcançado ao término do exercício anterior comparado ao 
índice previsto, e uma avaliação, por programa, da possibilidade de alcance do 
previsto e cumprimento das metas. Além disso, deveria conter a execução física e 
financeira de forma regionalizada e separada entre orçamentos fiscal e da 
seguridade social, de investimentos e demais fontes 5 . Em linhas gerais, essa 
obrigatoriedade foi mantida na Lei do PPA 2004-2007 (BRASIL, 2004a), no qual a 
inovação foi a discussão da proposta nas 27 unidades da federação. Nessa lei, 
previa-se que os órgãos setoriais enviariam um plano de avaliação dos seus 
programas ao órgão central de planejamento do Executivo federal. 
 
Em 2006, inicia-se no Ministério do Planejamento a elaboração de um sistema de 
avaliação do PPA e promulga-se uma lei que prevê o acesso do Congresso Nacional 
a esse sistema. Além disso, estavam previstas avaliações pela gerência do 
programa, avaliação dos órgãos setoriais, consolidada por uma Unidade de 
Monitoramento e Avaliação (UMA), em geral vinculada às subsecretarias de 
planejamento, orçamento e administração (SPOA) de cada órgão, e avaliação do 
Plano, esse último sob responsabilidade do Ministério do Planejamento, Orçamento 
 
4 PPA 2000-2003: https://bibliotecadigital.economia.gov.br/handle/123456789/525650. 
5 Cabe destacar que “[...] antes da aprovação da Lei do PPA 2000-2003, houve a promulgação da LRF, que 
inaugura, segundo Barcelos (2012), um novo regime de governança orçamentária no Brasil. Nesse ponto, a 
sobreposição e a disputa entre os instrumentos de planejamento e orçamento revelam-se de maneira nítida” 
(COUTO; CARDOSO JUNIOR, 2020, p. 26). 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 51
 
 
e Gestão (MPOG). O programa deveria ser avaliado em sua concepção, 
implementação e resultados. Os gerentes deveriam responder a questões de 
monitoramento e avaliação que compunham um formulário dentro do Sigplan e cujas 
respostas e análises seriam consolidadas e complementadas pelas SPOA. O MPOG 
realizava a análise das respostas e mapeava as dificuldades para implementação e 
alcance dos objetivos do programa. 
 
Ainda na vigência do PPA 2004-2007 instituiu-se a Comissão de Monitoramento e 
Avaliação (CMA), apoiada por um Comitê Técnico de Monitoramento e Avaliação 
(CTMA), a qual integrava o sistema de avaliação do Plano (BRASIL, 2004b). A CMA 
era composta por representantes de secretarias do MPOG, do Ministério da 
Fazenda, da Casa Civil da Presidência e pelo IPEA. O Ministério do Meio Ambiente 
também participava da CMA no que se refere ao exame da viabilidade técnica e 
socioeconômica de projetos de grande vulto. Dentre suas atribuições estavam a 
elaboração de normas e procedimentos gerais para monitoramento e avaliação do 
PPA; diretrizes gerais para implementar metodologias de avaliação, bem como 
avaliar propostas de aprimoramento de metodologias e selecionar programas a 
serem avaliados (SERPA, 2011). 
 
No período 2008-2011 criou-se o Comitê de Gestão do Plano e o papel da CMA 
passou a ser o de assessorar esse comitê. A composição da CMA mudou, com a 
saída do MMA e a inclusão da Secretaria Geral da Presidência, do IBGE e da Diretoria 
de Estatais (DEST) do MPOG. Além do CTMA, passa a contar com o apoio da 
Câmara Técnica de Projetos de Grande Vulto (CTPGV). As Unidades de 
Monitoramento e Avaliação (UMA), que deveriam ser criadas em cada ministério, 
passaram a ter, entre outras atribuições, o papel de assessorar o secretário executivo 
ou seu equivalente no monitoramento e avaliação dos objetivos setoriais do conjunto 
dos programas e ações do órgão (SERPA, 2011). 
 
Como ressalta Serpa (2011), em ambos os PPAs a atuação da CMA foi dominada 
pela análise dos projetos de grande vulto. Além disso, não houve reuniões da CMA 
durante os anos 2008, 2010 e início de 2011 (SERPA, 2011). Ainda segundo a 
análise realizada por essa comissão, houve discussões para desenvolvimento de 
metodologias centradas no que se denominou avaliações rápidas, as quais foram 
baseadas na construção de modelo lógico de programas visando explicitar a teoria 
do programa, seus objetivos, insumos, atividades e resultados esperados. A 
proposta metodológica foi aplicada a um programa (FERREIRA; CASSIOLATO; 
GONZALEZ, 2009) e consolidada também em uma nota técnica de orientação 
Ministério da Saúde52
 
 
elaborada por equipe do IPEA (CASSIOLATO; GUERESI, 2010). Ainda que não 
tenha sido concluída no âmbito da CMA, a aplicação dessa metodologia foi 
disseminada pela equipe da Secretaria de Planejamento e Investimentos 
(SPI/MPOG) – que coordenava a formulação, monitoramento e avaliação do PPA – 
e o Tribunal de Contas da União (TCU) constatou sua importância para melhoria da 
formulação dos programas e atividades de avaliação (SERPA, 2011). 
 
Outro ponto importante destacado por Serpa (2011) a partir de avaliação realizada 
pelo Banco Mundial, em 2006, é que a estrutura doPPA e as informações produzidas 
para seu monitoramento e avaliação eram mais utilizadas para subsidiar as 
necessidades do gestor do Plano no MPOG e não atendiam diretamente às 
necessidades dos órgãos setoriais. Essa questão remete a duas outras, as quais 
permitem fazer conexões com a discussão específica desse processo de 
institucionalização da avaliação de políticas: (1) o foco nas ações orçamentárias e a 
menor importância conferida ao planejamento; (2) a não conformidade entre o que o 
PPA e os órgãos setoriais denominam programa; (3) a atuação das UMAs como 
coordenadoras dos processos de avaliação setoriais e estabelecimento de diálogo 
entre PPA e a programação de cada órgão. 
 
Com relação ao primeiro ponto, Navarro, Santos e Franke (2012) argumentam que 
o planejamento era voltado para controlar as ações, tendo os programas como 
centros de custos e cujo objetivo era a redução dos gastos públicos. A eficiência se 
tornou o objetivo preponderante a ser alcançado nesse processo. A análise das 
políticas públicas, a elaboração de diagnósticos e a revisão do plano não eram o foco 
principal. Assim, conforme esses autores, predominam a preocupação com a revisão 
de estruturas orçamentárias e discussões contábeis. Cavalcante (2007) chama 
atenção também para o peso dado ao controle orçamentário que influenciará a 
sistemática de monitoramento e avaliação no âmbito do Executivo. Esse autor 
também salienta a dificuldade dos gestores dos programas para aferir seus 
resultados, expressa nas limitações na elaboração de indicadores de resultados – 
principalmente para mensurá-los – e mais, para estimar o impacto desses 
programas. 
 
Pensadas para fortalecerem o monitoramento e avaliação no âmbito dos órgãos 
setoriais, as UMAs foram assumidas pelas coordenações gerais de planejamento 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 53
 
 
quando essas existiam naquele órgão. Não foram, em sua maioria, criadas novas 
estruturas ou ampliado o quadro de pessoal para responder por essa função 
(SERPA, 2011). Em questionário para levantamento do número de avaliações 
realizadas por cada órgão, o Ministério da Saúde foi aquele que informou o maior 
número de avaliações setoriais realizadas – total de 44. Essas avaliações foram 
executadas sem a participação da UMA – ou mesmo conhecimento sobre os 
trabalhos realizados – e contratadas diretamente pelas áreas responsáveis pela 
implementação dos programas. Como aponta Serpa (2011), essa situação ocorreu 
também em outros órgãos. 
 
Criado ainda na vigência do PPA 2004-2007, o SMMP pretendia dar mais celeridade 
às respostas para o alto escalão e produzir informações diferenciadas daquelas 
contidas no PPA. As prioridades eram definidas por um comitê composto pela Casa 
Civil e suas duas subchefias – Subchefia de Articulação e Monitoramento (SAM) e 
Subchefia de Ação Governamental (SAG) – e pela SPI/MPOG. Estabelecia-se um 
fluxo de informações que geravam posteriormente um relatório situacional e de 
encaminhamentos para orientar as decisões do Ministro-Chefe da Casa Civil e do 
Presidente (MAIA; SILVA; SALVIANO, 2013). Ainda em 2007, com a criação do 
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), estabeleceu-se um novo sistema 
para acompanhamento das metas presidenciais relacionadas ao PAC. O SIOP 
respondia por todo o PPA e o SISPAC pelo monitoramento do PAC. 
 
Outra alteração nesse período refere-se ao desenvolvimento do Sistema Integrado 
de Planejamento e Orçamento do Governo Federal (Siop), pela Secretaria de 
Orçamento Federal (SOF) do Ministério da Fazenda, cujo início se deu em 2009, 
com o objetivo de substituir o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor) e 
o Sigplan. Em parte, esse sistema visava resolver outra questão, uma avaliação de 
que o Sigplan não conseguia atender às necessidades de resposta dos objetivos 
estratégicos de governo. 
 
O SIOP passou a ser utilizado para elaboração e revisão do PPA e dos projetos da 
LDO e da LOA, para alterações orçamentárias e de créditos, do orçamento 
impositivo, informação sobre as receitas, acompanhamento das estatais, 
acompanhamento orçamentário e monitoramento do PPA (ENAP, 2021). A princípio 
esse sistema integrou ainda mais o processo de elaboração do orçamento e do PPA. 
Ministério da Saúde54
 
 
 
Ao mesmo tempo, os debates sobre a preponderância do orçamento sobre o 
planejamento levaram a uma proposta de separação entre ambos, a qual foi 
consolidada no processo de elaboração do PPA 2012-2015. A expectativa era dar 
maior clareza às prioridades de governo, estabelecer mecanismos para a gestão 
estratégica do Plano, bem como ampliar a participação social. Havia argumentos de 
que se mantém uma inversão no processo: “em vez de o PPA balizar a elaboração 
das LOAs, as dotações atualizadas das leis orçamentárias é que têm alimentado o 
processo de revisão do PPA” (MARTINS NETO; CARDOSO JUNIOR, 2018). Esse 
argumento é reforçado em outras análises que reiteram a predominância do 
orçamento sobre o planejamento (COUTO; CARDOSO JUNIOR, 2020). Como 
argumentam Martins Neto e Cardoso Jr., a despeito dos avanços o fato de o PPA ter 
que consolidar toda a ação de governo, “[...] fez com que as políticas prioritárias 
ficassem escondidas em um universo de mais de 400 objetivos e 2 mil metas” 
(MARTINS NETO; CARDOSO JUNIOR, 2018, p. 73). Os autores, contudo, 
consideram que esse PPA cumpriu papel importante quanto à participação social. 
 
Foi proposta nova metodologia, na qual as ações orçamentárias deixariam de fazer 
parte do PPA e a articulação entre ambos se daria por outros meios. Foram criadas 
“Iniciativas”, que vinculariam o orçamento ao PPA, as quais agregavam várias ações 
(COUTO; CARDOSO JUNIOR, 2020). Criaram-se Programas Temáticos, aos quais 
estavam vinculados Objetivos e Iniciativas. Os primeiros deveriam expressar a 
entrega de bens e serviços à sociedade. Os objetivos deveriam expressar o que se 
quer fazer definido em macroáreas de atuação do governo. As iniciativas derivam 
dos objetivos e significam o que se fará para alcançar os objetivos. Esperava-se, 
com essa nova metodologia, deixar as prioridades de governo mais claras e realizar 
um monitoramento mais estratégico (COUTO; CARDOSO JUNIOR, 2020). 
 
No final do ciclo desse PPA, em 2015, por decreto se criou o Grupo de Trabalho 
Interministerial para Acompanhamento de Gastos Públicos do Governo Federal 
(Gtag), composto pelo MPOG, Ministério da Fazenda, Casa Civil e Controladoria-
Geral da União (CGU). Seus objetivos estavam relacionados a melhorias da 
eficiência e efetividade do gasto público e aperfeiçoamento das políticas públicas. O 
GTAG tinha caráter temporário. 
 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 55
 
 
Em 2016 instituiu-se o Comitê de Monitoramento e Avaliação (CMAP)6, por portaria, 
como instância coordenadora do monitoramento e avaliação no âmbito do poder 
executivo, com objetivos bem próximos daqueles do Gtag (BRASIL, 2016). 
Anualmente seria selecionado e analisado um grupo de políticas, programas e 
ações. A presidência e a secretaria-executiva cabiam ao MPOG e o comitê também 
era composto por representantes de secretarias desse ministério, do Ministério da 
Fazenda, da Controladoria Geral da União (CGU) e da Casa Civil. A Portaria previa 
o apoio ao CMAP por parte do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), do 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), da Escola Nacional de 
Administração Pública (ENAP), da Escola de Administração Fazendária (Esaf) e da 
Ouvidoria Geral da União. 
 
Em 2017 criou-se o Comitê de Avaliação dos Subsídios da União (CMAS), 
coordenado pelo Ministério da Fazenda, contando com membros da Casa Civil e da 
CGU e apoio da Esaf, IPEA e IBGE. Na primeira versão do decreto que criou o CMAS 
não se fez menção ao CMAP. Assim, esse ficaria responsável pelo gasto direto e 
aquelepelos subsídios (FEU et al., 2022). 
 
Formalmente o CMAP não contava com apoio técnico e administrativo específico, 
nem com um arcabouço pré-definido para seleção das políticas públicas (MIRANDA 
et al., 2021); essa função continuava a ser exercida pela SPI/MPOG. Com o fim do 
MPOG e sua junção com o Ministério da Fazenda, as atividades passaram a ser 
assumidas pela Secretaria de Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria (Secap), 
criada no âmbito do Ministério da Economia7. Em 2019, novo decreto criou o 
Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), com a 
atribuição de conduzir avaliações de políticas públicas financiadas por gastos diretos 
e subsídios da União, selecionadas anualmente (BRASIL, 2019)8. Esse conselho 
passou a contar com dois Comitês: o Comitê de Avaliação do Gasto Direto (CMAG) 
e o Comitê de Avaliação de Subsídios (CMAS). Na lei do PPA 2020-2023, a 
 
6 BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria Interministerial n. 102, de 7 de abril 
de 2016. Brasília, DF: MOG, 2016. Disponível em: https://bit.ly/3OThw5z. Acesso em: 2 jan. 2022. 
7 Em janeiro de 2019, por meio da Medida Provisória 870, posteriormente convertida em lei (Lei nº 13.844, 
de junho de 2019), a reforma administrativa unificou os Ministério da Fazenda e o MPOG, que passaram a 
fazer parte do Ministério da Economia. Nessa reforma a ESAF foi incorporada à ENAP. 
8 Antes da formalização do CMAP na lei do PPA, entre 2016-2018, havia então um processo de avaliação 
de diversas políticas selecionadas pelo Centro de Governo (SACCARO; ROCHA; MATION, 2018); no 
âmbito da saúde foi avaliado o Programa Farmácia Popular do Brasil e seu impacto sobre indicadores de 
internações (ALMEIDA; VIEIRA; SÁ, 2018). Essa avaliação foi realizada no momento em que houve 
questionamentos sobre a efetividade do programa, a qual mostrou impactos positivos de redução de 
internações por doenças crônicas; em momentos posteriores, essa avaliação foi mencionada em defesa da 
continuidade do programa quando houve propostas de extingui-lo. 
Ministério da Saúde56
 
 
avaliação foi incluída como um processo sistemático, integrado e institucionalizado 
a ser realizado no âmbito do CMAP tanto para políticas financiadas pelo gasto direto 
quanto por subsídios. 
 
3.2 A Criação do CMAP e o Processo de Seleção de Ações para Avaliação 
O Conselho de Monitoramento e Avaliação (CMAP) guarda semelhanças quanto à 
composição do comitê que o antecedeu, com relação à representação dos 
secretários executivos da Casa Civil, Ministério da Economia e CGU e por sua 
atribuição de selecionar os programas e ações do PPA a serem avaliados 
anualmente. Igualmente, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), o 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e a Escola Nacional de 
Administração Pública (ENAP) figuram como apoiadores do CMAP. A Secap/ME, 
que no final de 2021 passaria a integrar a Secretaria Especial de Economia, Trabalho 
e Orçamento (SETO/ME), assessora o CMAP. 
 
Em 2019, a partir da proposta da Secap/ME, foram formalizados e tornados 
transparentes os critérios de seleção de programas a serem avaliados. Essa 
formalização visava responder à recomendação do acórdão do TCU nº 2.515/2019. 
Os critérios definidos se basearam naqueles aplicados pelo próprio TCU e pela 
Controladoria Geral da União quando da realização de suas auditorias. Os critérios 
foram: materialidade, criticidade e relevância. A materialidade refere-se à 
participação da ação no orçamento (valor no PLOA ou dotação na LOA) ou do gasto 
tributário no subsídio 9 . A criticidade refere-se à taxa de variação real dessas, 
enquanto a relevância relaciona-se com as prioridades estabelecidas pelo governo 
(BRASIL, 2019). 
 
Como exposto no documento de priorização, a ação orçamentária é proxy para a 
política pública relativa ao gasto direto e são selecionadas considerando-se os 
programas que compõem cada PPA (nesse caso, o PPA 2020-2023)10. No processo 
 
9 No caso dos subsídios, de acordo com a “projeção disponível dos Demonstrativos de Gasto Tributário 
(DGT) e dos Benefícios Financeiros e Creditícios (DBF&C), no caso dos subsídios” (BRASIL, 2019). 
10 “O rol de gastos com Subsídios são ações não orçamentárias, relacionadas a benefícios tributários e 
creditícios, que não constam no OGU, somados aos subsídios financeiros, que têm ações orçamentárias. 
As ações classificadas como Gastos Diretos são as demais ações orçamentárias de Programas Finalísticos, 
excluindo-se, adicionalmente, as despesas financeiras orçamentárias que geram subsídios creditícios” 
(BRASIL, 2019, p. 2). 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 57
 
 
de seleção, os programas finalísticos são ordenados de acordo com sua 
materialidade e o critério de corte para inclusão como passível de avaliação aqueles 
acima de mediana nesse critério11. Assim, inicialmente, para o PPA 2020-2023 foram 
selecionados 33 programas relacionados ao gasto direto e 24 programas 
relacionados aos subsídios. 
 
Selecionados os programas, passou-se à seleção das ações orçamentárias dentro 
dos programas, aplicando-se os mesmos critérios. Ao mesmo tempo buscavam 
responder a outra recomendação do TCU, avaliando-se pelo menos uma política de 
cada programa no decorrer dos quatro anos de vigência do PPA. Ao se considerar 
essas duas recomendações, a princípio, a proposta da Secap seria avaliar ações de 
oito programas de cada grupo (gasto direto ou subsídios) em cada ciclo de avaliação, 
passando para os seguintes no ordenamento no próximo ciclo. Ou seja, no período 
de 12 meses, as ações relacionadas a 16 programas seriam avaliadas e sua seleção 
ocorreria considerando-se os critérios de materialidade, criticidade e relevância, 
além de não ter sido avaliada no ciclo anterior (BRASIL, 2020a). 
 
Em seguida, as instituições membros do CMAP e seus apoiadores são convidados, 
a partir de oficinas, para propor questões de avaliação para cada ação selecionada. 
Nessas oficinas são discutidos os focos das avaliações, elaboradas propostas de 
questões, definidos os coordenadores de cada avaliação e os executores das 
questões de avaliação. Cada avaliação tem uma instituição coordenadora, um 
executor responsável por cada questão e poderá contar com outras instituições 
executoras. A supervisão e apoio aos trabalhos era feita pela Secap/ME. Em outubro 
de 2020, por meio da Resolução Conjunta nº1 do CMAG/CMAS foram estabelecidas 
formalmente as funções e responsabilidades das instituições envolvidas nas 
avaliações ex-post do CMAP (BRASIL, 2020b). 
 
Assim, um ciclo de avaliação do PPA começa pelo processo de seleção das ações 
a serem avaliadas. Uma vez selecionadas as ações, as secretarias do Ministério da 
Economia, a CGU, o IPEA, a ENAP e o IBGE, bem como convidados com notório 
 
11 “Gasto Direto foi de R$ 328,98 milhões [2]. No caso dos Subsídios da União, a mediana das políticas é de 
R$ 651,88 milhões para 2020. Os Programas Finalísticos acima dos respectivos pisos representaram 99,5% 
do total do Gasto Direto e 97,4% do total do Subsídios da União elencados no PPA” (BRASIL, 2019, p. 3). 
Ministério da Saúde58
 
 
saber são chamados a contribuir com as avaliações do CMAP12. São realizadas 
oficinas em que se discute como a avaliação será conduzida: quais as questões de 
avaliação propostas, qual a metodologia a ser utilizada, qual o órgão coordenador 
da avaliação e quem serão os executores de cada questão. Em 2020 e 2021, o IPEA 
foi um dos órgãos que mais coordenou e executou avaliações, após a CGU. A ENAP 
tem atuado com a produção de materiais ou textos de apoio à avaliação, contratação 
de consultores para apoiar oficinas e prestar outros apoios por demanda dos 
coordenadores da avaliação e em acordo com a equipe de supervisão das 
avaliações da Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento (SETO/ME), criada em 
2021, tendo em sua composiçãoo Departamento de Avaliação de Políticas Públicas, 
que passou a ser o supervisor das avaliações do CMAP. 
 
As metodologias utilizadas nas avaliações do CMAP seguem os dois guias de 
avaliação produzidos em 2018, relacionados a metodologias da avaliação ex-ante 
(BRASIL, 2018a) e metodologias de avaliação ex-post (BRASIL, 2018b). Ainda que 
o Guia ex-ante apresente diversas metodologias, até o Ciclo de 2022 não havia 
previsão de realizar avaliações ex-ante que não fossem relacionadas à avaliação de 
desenho e construção de modelo lógico. Assim, até 2021, as avaliações estão 
relacionadas àquelas previstas no Guia de avaliação ex-post. No âmbito do CMAP, 
há um conjunto de avaliações executivas – avaliações rápidas – as quais buscam 
abordar aspectos relacionados ao desenho, à execução orçamentária e financeira, 
à governança, à implementação e aos resultados dos programas. Há avaliações que 
avançam em análises mais detalhadas e aprofundadas da execução orçamentária e 
financeira, da governança, da implementação, dos resultados e/ou impactos dos 
programas ou das ações selecionadas em cada ciclo de avaliação que podem 
abordar todas ou apenas algumas dessas questões. 
 
Na seleção do CMAP, observa-se um peso grande da materialidade, isto é, as ações 
com maiores orçamentos foram as primeiras a serem avaliadas. Aqui surge uma 
questão à qual voltaremos quando tratarmos das avaliações na área de saúde: os 
programas e as ações do PPA não necessariamente dialogam com aquilo que os 
órgãos setoriais – nesse caso o Ministério da Saúde – chamam de programas e 
ações. Assim, quando se faz a seleção a partir do PPA, há nova etapa, uma seleção 
 
12 Podem ser convidados a contribuir pesquisadores e representantes de outros órgãos e de entidades 
públicas e privadas com notório saber (BRASIL, 2019). 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 59
 
 
da seleção: o que é passível de ser avaliado dentro daquela ação ou daquele 
programa. 
 
Cabe aos coordenadores elaborarem – conjuntamente com os executores – um 
programa de trabalho a ser enviado e acompanhado pela equipe de supervisão. 
Nesse momento são mapeadas as necessidades de dados de acesso restrito e, por 
meio da antiga Secap/ME e atual SETO/ME, formaliza-se a demanda para os órgãos 
setoriais gestores de cada base ou sistema de informação. 
 
Um relatório intermediário deve ser enviado para a supervisão e há pelo menos uma 
reunião técnica com participação dos membros do comitê ao qual se refere a 
avaliação (CMAG ou CMAS). Outra reunião técnica é realizada no início do ano 
seguinte. Além do relatório de avaliação, a instituição coordenadora deve produzir, 
junto com os executores, um relatório de recomendações e esses dois produtos 
devem ser enviados para os órgãos setoriais gestores dos programas/das ações até 
março do ano subsequente. Os órgãos setoriais têm, em geral, 15 dias para produzir 
uma manifestação sobre ambos os relatórios, mas o foco principal é sobre as 
recomendações. A coordenação deve enviar as versões finais dos relatórios de 
avaliação e recomendação, acompanhadas das manifestações dos órgãos setoriais 
para o CMAP até o final de abril ou começo de maio do ano seguinte àquele do início 
do ciclo de avaliação. Assim, os executores e a coordenação têm cerca de 10 meses 
para produzirem as avaliações e os relatórios mencionados. 
 
Em seu campo de atuação, os membros do CMAG e do CMAS analisam as questões 
propostas para avaliação, aprovam-nas ou propõem alterações e orientam o CMAP, 
exercendo a função de orientar as decisões do CMAP. Além disso, analisam os 
resultados intermediários e os finais da avaliação, esclarecem dúvidas sobre os 
relatórios entregues e orientam a análise do CMAP, a qual será realizada no final do 
período de avaliação. Durante o processo de elaboração das avaliações, há 
interação da coordenação da avaliação e dos executores diretamente com a equipe 
de supervisão da SETO/ME e, em geral, pelo menos duas vezes com os membros 
do comitê ao qual a avaliação está vinculada. Além disso, os coordenadores são 
convidados a apresentarem as recomendações na reunião final com os membros do 
CMAP. Os coordenadores da avaliação não votam, e os relatórios de avaliação e de 
recomendações indicativos são enviados com antecedência à reunião de 
Ministério da Saúde60
 
 
deliberação pelo Conselho. Os membros do Conselho debatem os resultados e as 
recomendações, aprovam, solicitam alterações ou exclusão dessas e inclusive 
consideram as manifestações dos órgãos setoriais. Após a deliberação do CMAP, 
tornam-se públicos os relatórios aprovados juntamente com as atas que contêm as 
deliberações do Conselho. 
 
Adicionalmente, em 2021, produziu-se um relatório anual das avaliações do ciclo 
2020, composto pelos resultados das avaliações selecionadas, o qual foi 
apresentado ao Congresso Nacional (BRASIL, 2021a). Nesse relatório apresentou-
se o processo de institucionalização da avaliação no centro de governo no período 
mais recente, bem como o resumo das avaliações e recomendações realizadas no 
Ciclo 2020; tal relatório destaca uma fase de pré-avaliação – a partir do Ciclo 2020 
– que compreenderia o período de outubro do ano anterior até abril do ano da 
avaliação. Essa fase seria para debates entre especialistas e gestores das políticas 
a serem avaliadas, após a qual se definiriam as questões de avaliação; a fase de 
execução da avaliação teria duração de 12 meses. Como se discutirá na próxima 
seção, mesmo após essa fase, em alguns casos ainda se faz necessário avançar 
nas discussões com os gestores para delimitação do escopo da avaliação. 
 
3.3 CMAP: avaliações de programas e ações de saúde 
No Quadro 1 são apresentadas todas as ações que foram avaliadas no âmbito do 
CMAP nos ciclos 2019, 2020 e 2021. Em 2019, no âmbito do CMAG, foi selecionada 
a ação Assistência Farmacêutica Especializada. Em 2020, quando da aplicação dos 
critérios para seleção dos programas, há um grande peso da materialidade no que 
se refere ao gasto direto e foi selecionada toda a ação do Piso da Atenção Básica 
(219A) e toda a ação da Atenção Ambulatorial e Hospitalar à população em 
procedimentos de média e alta complexidade (8585). Além dessas, foram 
selecionadas as deduções com despesas médicas do imposto de renda pessoa 
física e o Certificado de Entidades Beneficentes da Assistência Social na área de 
saúde (CEBAS-Saúde) no âmbito do CMAS. Em 2021, no âmbito do gasto direto, foi 
selecionada a ação Educação e Formação em Saúde (20YD). 
 
No quadro 1 observa-se que a CGU é o órgão que mais coordenou avaliações na 
área de saúde. Em 2021, o IPEA coordenou a avaliação do Pró-residência; nos anos 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 61
 
 
anteriores participou da execução de pelo menos uma questão de avaliação 
naquelas realizadas no âmbito do CMAP. Os resultados das avaliações, os relatórios 
de recomendações e as manifestações dos gestores estão disponíveis nos sítios do 
CMAP, conforme o Quadro 1. 
 
No Ciclo 2019, uma das dificuldades para se analisar a ação selecionada (CEAF) foi 
o fato de ela ser parte de uma política mais ampla, qual seja, a Política Nacional de 
Assistência Farmacêutica (PNAF), bem como se relacionar a políticas de 
incorporação de tecnologia, desenvolvimento produtivo e regulação de preços, entre 
outras. Isso ficou claro na elaboração do modelo lógico da ação selecionada, 
contudo, a avaliação não tratava da PNAF, mas de uma ação que era parte dessa 
política. Além disso, como destacado no relatório de avaliação, o CEAF é composto 
por medicamentos de três grupos (básico, estratégicos e especializados), cujas 
características, forma de organização da ação e responsabilidades de cada ente 
federado são distintas (BRASIL, 2020a). Essas dificuldades também fizeram parte 
dos processos de avaliações das outras ações selecionadasnos ciclos 
subsequentes. 
 
 
Quadro 1 - Avaliações de Programas e Ações de Saúde nos Ciclos 2019 a 2021 do CMAP 
Ciclo 
 
Ação 
Programa do 
PPA Comitê 
Órgão 
setorial Coordenação Executores 
Relatório de 
Avaliação Relatório de 
Recomendação 
Manifestação do 
Gestor 
2019* 
Componente 
Especializado da 
Assistência 
Farmacêutica 
(CEAF – 4705) 
Assistência 
Farmacêutica 
e Insumos 
Estratégicos 
CMAG Ministério 
da Saúde SOF/ME 
SOF/ME, 
SECAP/ME, 
CGU e IPEA 
https://bit.ly/3Q5PlRU https://bit.ly/3oNkAFF https://bit.ly/3PTHJ5a 
2020 
Piso da Atenção 
Básica Variável 
(PAB - 219A) 
Atenção 
Primária à 
Saúde 
CMAG Ministério 
da Saúde CGU CGU e IPEA https://bit.ly/3BAvwxU https://bit.ly/3zT8eSU https://bit.ly/3zRn38d; 
https://bit.ly/3OZCnUB 
Atenção à saúde 
da população 
para 
procedimentos 
de média e alta 
complexidade 
(8585) 
Atenção 
Especializada 
à Saúde 
CMAG Ministério 
da Saúde CGU CGU e IPEA https://bit.ly/3zuC2np https://bit.ly/3SjynRZ 
https://bit.ly/3znqS3I; 
https://bit.ly/3vE7z55 
https://bit.ly/3cUwxXj 
Certificação de 
Entidade 
Beneficente da 
Assistência 
Social 
- Saúde (CEBAS 
Saúde) 
Atenção 
Especializada 
à Saúde 
CMAS Ministério 
da Saúde CGU CGU e IPEA https://bit.ly/3zqKrIo https://bit.ly/3OZoAg 
W https://bit.ly/3oPulDl 
Dedução de 
Despesas 
Médicas do IRPF 
Atenção 
Primária à 
Saúde 
CMAS Ministério 
da Saúde SPE/ME 
SPE/ME, 
SECAP/ME 
e IPEA 
https://bit.ly/3oPulDl https://bit.ly/3PVbkLL https://bit.ly/3SmUgj5 
2021 
Educação e 
formação em 
saúde (20YD)** 
Gestão do 
Sistema 
Único de 
Saúde 
CMAG 
Ministério 
da Saúde e 
Ministério 
da 
Educação 
IPEA 
SOF/ME, 
CGU, IPEA e 
INSPER 
https://bit.ly/3oQBTpo https://bit.ly/3vzFyvC https://bit.ly/3cYcLdC 
https://bit.ly/3JpaBQi 
Fonte: elaboração própria. 
Nota: *No Ciclo 2021, instituições ou pessoas que não são membros ou apoiadores do CMAP foram convidadas pelo Ministério da Economia para contribuir 
voluntariamente com as avaliações do CMAP. ** Para avaliação foi selecionada parte de um plano orçamentário dessa ação, relacionado ao Programa 
Nacional de Apoio à Formação de Médicos Especialistas em Áreas Estratégicas para o SUS - Pró-residência Médica. 
Ministério da Saúde62
 
Quadro 1 - Avaliações de Programas e Ações de Saúde nos Ciclos 2019 a 2021 do CMAP 
Ciclo 
 
Ação 
Programa do 
PPA Comitê 
Órgão 
setorial Coordenação Executores 
Relatório de 
Avaliação Relatório de 
Recomendação 
Manifestação do 
Gestor 
2019* 
Componente 
Especializado da 
Assistência 
Farmacêutica 
(CEAF – 4705) 
Assistência 
Farmacêutica 
e Insumos 
Estratégicos 
CMAG Ministério 
da Saúde SOF/ME 
SOF/ME, 
SECAP/ME, 
CGU e IPEA 
https://bit.ly/3Q5PlRU https://bit.ly/3oNkAFF https://bit.ly/3PTHJ5a 
2020 
Piso da Atenção 
Básica Variável 
(PAB - 219A) 
Atenção 
Primária à 
Saúde 
CMAG Ministério 
da Saúde CGU CGU e IPEA https://bit.ly/3BAvwxU https://bit.ly/3zT8eSU https://bit.ly/3zRn38d; 
https://bit.ly/3OZCnUB 
Atenção à saúde 
da população 
para 
procedimentos 
de média e alta 
complexidade 
(8585) 
Atenção 
Especializada 
à Saúde 
CMAG Ministério 
da Saúde CGU CGU e IPEA https://bit.ly/3zuC2np https://bit.ly/3SjynRZ 
https://bit.ly/3znqS3I; 
https://bit.ly/3vE7z55 
https://bit.ly/3cUwxXj 
Certificação de 
Entidade 
Beneficente da 
Assistência 
Social 
- Saúde (CEBAS 
Saúde) 
Atenção 
Especializada 
à Saúde 
CMAS Ministério 
da Saúde CGU CGU e IPEA https://bit.ly/3zqKrIo https://bit.ly/3OZoAg 
W https://bit.ly/3oPulDl 
Dedução de 
Despesas 
Médicas do IRPF 
Atenção 
Primária à 
Saúde 
CMAS Ministério 
da Saúde SPE/ME 
SPE/ME, 
SECAP/ME 
e IPEA 
https://bit.ly/3oPulDl https://bit.ly/3PVbkLL https://bit.ly/3SmUgj5 
2021 
Educação e 
formação em 
saúde (20YD)** 
Gestão do 
Sistema 
Único de 
Saúde 
CMAG 
Ministério 
da Saúde e 
Ministério 
da 
Educação 
IPEA 
SOF/ME, 
CGU, IPEA e 
INSPER 
https://bit.ly/3oQBTpo https://bit.ly/3vzFyvC https://bit.ly/3cYcLdC 
https://bit.ly/3JpaBQi 
Fonte: elaboração própria. 
Nota: *No Ciclo 2021, instituições ou pessoas que não são membros ou apoiadores do CMAP foram convidadas pelo Ministério da Economia para contribuir 
voluntariamente com as avaliações do CMAP. ** Para avaliação foi selecionada parte de um plano orçamentário dessa ação, relacionado ao Programa 
Nacional de Apoio à Formação de Médicos Especialistas em Áreas Estratégicas para o SUS - Pró-residência Médica. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 63
 
No Quadro 2, apresentam-se algumas questões surgidas após a seleção inicial no 
Ciclo 2020 e 2021. A primeira se refere ao fato de muitas ações orçamentárias serem 
“guarda-chuvas” para um conjunto de programas ou iniciativas no âmbito do 
Ministério da Saúde. Isso não acontece apenas nesse ministério e está relacionado, 
entre outros, ao fato de quanto mais detalhado for o orçamento, visando aproximar-
se do que seriam os programas e ações setoriais, mais complexas se tornam as 
realocações intraorçamentárias pelo órgão gestor do programa. Assim, no processo 
de elaboração do orçamento e do PPA os programas e ações orçamentárias 
definidos foram bastante amplos, o que permite que o órgão setorial faça a gestão 
com maior flexibilidade, de acordo com as questões e as necessidades que surgem 
ao longo do processo de execução. 
 
No Ciclo 2020, duas das ações selecionadas referiam-se a várias políticas, 
programas e ações no âmbito do Ministério da Saúde (BRASIL, 2021a, 2021b). Além 
disso, essas ações têm sua execução orçamentária realizada por meio de 
transferências a estados e municípios. Ou seja, a implementação depende de outros 
entes subnacionais. No caso da ação Atenção à saúde da população para 
procedimentos de média e alta complexidade, conforme destaque no relatório de 
avaliação, essa se refere a todo o teto da média e da alta complexidade (teto MAC). 
No caso da atenção básica, a ação inicialmente selecionada foi o Piso da Atenção 
Básica Variável, que também refletia vários programas do Ministério da Saúde. Em 
ambos os casos, foram selecionados alguns aspectos dessas ações para análise, 
sem abarcar todas as questões a essas relacionadas. Além disso, nesse ano haviam 
sido alterados os critérios de transferências federais para a atenção básica por meio 
de um programa denominado Previne Brasil. A proposta do CMAP, naquele 
momento, não previa avaliações de linha de base. Assim, incluiu-se na discussão o 
problema de se estar avaliando uma ação orçamentária que passaria por muitas 
mudanças. Com isso, foi incluída uma análise dos efeitos das mudanças nos critérios 
de transferências no orçamento dos municípios, mas mantido o foco da análise da 
maior parte do relatório de avaliação no período anterior à mudança. 
 
No Ciclo 2021, considerando-se as experiências das avaliações anteriores, tentou-
se estabelecer um foco mais claro para a avaliação da ação Educação e Formação 
em Saúde (20YD), a qual também abarca vários planos orçamentários, como se pode 
ver no Quadro 2. Essa ação no âmbito do Ministério da Saúde, envolvia o Programa 
de Educação pelo Trabalho para a Saúde (PET-Saúde), o Programa de Qualificação 
Ministério da Saúde64
 
e Estruturação da Gestão do Trabalho e da Educação no SUS (ProgeSUS), entre 
outros que eram parte de planos orçamentários. O principal plano orçamentário 
dessa ação era o Apoio ao Desenvolvimento da Graduação, Pós-Graduação Stricto 
e Latu Sensu em áreas estratégicas para o SUS (PO 0003), em razão de responder 
por mais de 80% do recurso da ação em 2020. Contudo, somente por meio de 
análises para além dos planos orçamentários, em diálogo com a equipe da Secretaria 
de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (Sgets) foi possível saber que os 
recursos alocados nesse principal plano orçamentário são destinadosprincipalmente 
para o Programa Nacional de Apoio à Formação de Médicos Especialistas em Áreas 
Estratégicas (Pró-residência Médica) e o Programa Nacional de Bolsas de 
Residências Multiprofissionais e em Área Profissional da Saúde. Considerando-se a 
impossibilidade de se avaliarem todos aqueles denominados programas pelo 
Ministério da Saúde, os quais compunham essa ação orçamentária no ciclo de 
CMAP, a partir das discussões entre os potenciais executores da avaliação 
aplicaram-se novamente os critérios de materialidade (peso no orçamento) e de 
criticidade para selecionar o Pró-residência como o programa a ser avaliado no Ciclo 
2021. 
 
Quando as discussões avançaram, observou-se que também seria difícil avaliar 
ambas as modalidades de residência (médica e multiprofissional) no prazo 
estipulado. Assim, mais uma vez se realizou nova seleção e a avaliação foi realizada 
para o Pró-residência Médica13. Ainda que a ação orçamentária tenha como único 
gestor o Ministério da Saúde, a portaria que instituiu o Pró-residência define também 
o Ministério da Educação (MEC) como responsável pela gestão do programa. Assim, 
no processo de avaliação e considerando-se a importância da coordenação entre 
esses órgãos, o MEC foi convidado a participar das oficinas de avaliação de desenho 
e de outras discussões durante o processo de avaliação. Além disso, fez uso de 
sistemas de informações diretamente vinculado ao programa – do Sistema de 
Gestão do Pró-residência (Sigresidencias) e, também, do Sistema do Conselho 
Nacional de Residências Médicas (SisCNRM) gerido pelo MEC. Realizaram-se as 
recomendações levando-se em consideração a importância do apoio do MEC na 
gestão do programa. 
 
13 Em 2021 os recursos foram alocados em outros dois novos POs (000E – Pró-residência médica e em 
área multiprofissional da saúde no âmbito da atenção especializada e 000F – Pró-residência médica e em 
área multiprofissional da saúde no âmbito da atenção primária), os quais não separavam as bolsas por 
modalidade, mas por nível de atenção. Contudo, em 2022, novamente voltou a ter somente um plano 
orçamentário. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 65
 
Quadro 2 - Planos orçamentários e Programas relacionados às ações orçamentárias 
selecionadas nos Ciclos 2020 e 2021 do CMAP 
 
Ciclo 
CMAP 
Programa 
PPA 2020- 
2023 
Ação / Plano Orçamentário 2020 R$ milhões 
% 
ASPS 
% 
Programa 
% 
Ação 
2020 
Total ASPS 2020 160.985,11 100,0 
Programa 
5018 - 
Atenção 
especializada 
à saúde 
Programa 5018 - Atenção especializada 
à saúde 
99.371,73 61,7 100,0 
Ação 8585 - Atenção à saúde da 
população para procedimentos em MAC 
50.200,26 31,2 50,5 100,0 
0000 - Atenção à saúde da população para 
procedimentos em MAC 
44.023,49 27,3 44,3 87,7 
0001 - SAMU - 192 1.160,97 0,7 1,2 2,3 
0005 - Fundo de Ações Estratégicas e 
Compensação-FAEC 
5.015,80 3,1 5,0 10,0 
Programa 
5019 - 
Atenção 
Primária à 
Saúde 
Programa 5019 - Atenção Primaria à 
Saúde 
26.717,15 16,6 100,0 
 
Ação 219A - Piso de atenção básica em 
saúde 
20.647,66 12,8 77,3 100,0 
0002 - Agente Comunitário de Saúde 3.945,42 2,5 14,8 19,1 
0008 - Incentivo financeiro da APS - 
capitação ponderada 
8.929,20 5,5 33,4 43,2 
0009 - Incentivo financeiro da APS - 
desempenho 
1.654,83 1,0 6,2 8,0 
000A - Incentivo para ações estratégicas 2.950,30 1,8 11,0 14,3 
000B - Incentivo financeiro da APS - per 
capita de transição 
1.125,16 0,7 4,2 5,4 
000C - Incentivo financeiro da APS - fator 
compensatório de transição 
1.572,88 1,0 5,9 7,6 
000D - Programa de informatização da 
APS 
469,87 0,3 1,8 2,3 
2021 
Total ASPS 2020 160.985,11 100,0 
Programa 
5021 - 
Gestão e 
organização 
do SUS 
 
Programa 5021 - Gestão e organização 
do SUS 
1.871,15 1,2 100,0 
 
Ação 20YD - Educação e formação em 
saúde 
1.244,72 0,8 66,5 100,0 
0000 - Educação e formação em saúde 121,68 0,1 6,5 9,8 
0000 - Educação e formação em saúde - 
despesas diversas 
0,89 0,0 0,0 0,1 
continua 
Ministério da Saúde66
 
0002 - Formação de profissionais técnicos 
de saúde e fortalecimento das escolas 
técnicas/centros formadores do SUS 
5,46 0,0 0,3 0,4 
 
0003 - Apoio ao desenvolvimento da 
graduação, pós-graduação stricto e latu 
sensu em áreas estratégicas para o SUS 
1.039,51 0,6 55,6 83,5 
Ciclo 
CMAP 
Programa 
PPA 2020- 
2023 
Ação / Plano Orçamentário 2020 R$ milhões 
% 
ASPS 
% 
Programa 
% 
Ação 
 0004 - Apoio a educação permanente dos 
trabalhadores do SUS 
48,70 0,0 2,6 3,9 
 
0005 - Apoio à melhoria da capacidade de 
gestão de sistemas e gerência de unidades 
do SUS 
0,60 0,0 0,0 0,0 
 0006 - Modernização e qualificação do 
trabalho no SUS 
11,98 0,0 0,6 1,0 
 
000C - Democratização das relações de 
trabalho e regulação das profissões de 
saúde 
4,01 0,0 0,2 0,3 
 000D - Apoio às ações de saúde digital 11,89 0,0 0,6 1,0 
Fonte: Siga Brasil / Senado Federal. 
 
Dentre os aprendizados no processo de avaliação da área de saúde, destaca-se a 
importância de se compreenderem as diferenças entre as ações orçamentárias da 
LOA e aquilo que se denomina programa no âmbito do Ministério da Saúde. Isso 
demanda um processo de seleção do que será avaliado que vai além dos critérios 
utilizados para seleção das ações, o qual passa por uma discussão entre a 
supervisão da avaliação no âmbito do CMAP, uma primeira análise por parte dos 
executores do que seria possível avaliar naquele ciclo em diálogo com os gestores 
e equipe técnica do órgão setorial, e um retorno ao CMAP da proposta das questões 
de avaliação com foco mais bem delineado. 
 
Em todas as avaliações realizadas na área de saúde observou-se que os resultados 
da avaliação estavam relacionados: (i) ao conhecimento prévio dos executores sobre 
a área em que se inseria o programa ou a ação; (ii) às possibilidades de interações 
constantes com os gestores do programa e disponibilidade desses para responder 
às questões da equipe de avaliação; (iii) à compreensão dos gestores sobre o 
processo de avaliação e receios desses quanto ao uso dos resultados da avaliação; 
(iv) ao quanto a avaliação depende do acesso a informações, documentos e bases 
conclusão 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 67
 
de dados de acesso restrito; (v) às interações entre os diversos executores de 
questões em uma mesma avaliação; (vii) à atuação e interação com os supervisores 
da avaliação. 
 
Um conhecimento prévio sobre a programação setorial e a LOA é uma questão 
relevante, mas que apresenta desafios. Uma das dificuldades apresentada pela 
equipe que assessora o CMAP está na ausência de um catálogo de políticas e ações 
de governo que possam apresentar a visão setorial para além do PPA (FEU et al., 
2022). Além disso, outras questões envolvem: (i) dificuldades relacionadas ao 
desenho dos programas e ações; (ii) o CMAP não ter dotação orçamentária para 
contratar avaliações; (iii) as avaliações do CMAP foram pensadas para serem feitas 
em um período curto: desde as primeiras oficinas até a entrega dos relatórios para 
análise pelo CMAP seriam 12 meses, dos quais 8 a 10 relacionados ao efetivo 
período da avaliação. 
 
Quanto ao primeiro ponto, se o programa ou ação em questão tiver um desenho 
claro e bem documentado e ter sido objeto de análise ou mesmo de alguma 
avaliação em períodos anteriores, a primeira etapa da avaliação é facilitada. 
Contudo, a maioria dos programas e ações não têm um modelo lógico elaborado, a 
documentação nem sempre é suficiente para sua compreensão e a legislação 
envolve várias normas. Isso demanda interação ainda maior com os gestores e as 
equipes técnicas antes de se delimitar o objeto da avaliação. Assim, com o avançar 
do processo de avaliação do CMAP na área de saúde, parece mais clara a 
importância da realização de algumas oficinas para discussão sobre o programa e 
seu desenho, inclusive a definiçãoda necessidade de se incluir a avaliação de 
desenho no processo de avaliação. 
 
Relativamente ao segundo ponto – a ausência de uma dotação orçamentária 
específica – não há previsão legal ou orçamentária para isso no CMAP. Assim, a 
realização das avaliações depende da alocação de pessoas e recursos de outros 
órgãos e instituições. Idealmente, além do envolvimento dessas instituições, 
poderiam ser previstos recursos para trazer especialistas externos ou descentralizar 
recursos para outras instituições públicas que estejam participando das avaliações. 
 
Com referência ao terceiro ponto, esse tem sido um tema também importante nas 
avaliações do CMAP: acesso a bancos de dados e sistemas de informação para 
Ministério da Saúde68
 
realização das avaliações. A maioria das avaliações realizadas no âmbito do CMAP 
na área de saúde demandou dados que não estavam disponíveis publicamente. 
Mesmo na relação direta entre órgãos da administração pública federal e nos casos 
de instituições que garantiam o devido tratamento restrito ou sigiloso dos dados, 
entre a demanda inicial e o efetivo recebimento das informações, em muitos casos 
os dados demoram mais de 6 meses para serem obtidos. Alguns dados chegaram 
próximos ao prazo final de entrega dos relatórios para o CMAP e não foram usados, 
a exigir adaptações metodológicas e alguma revisão do escopo da avaliação. Nesse 
processo, antes mesmo de se obterem os dados, eram importantes as rodadas de 
discussão com as equipes técnicas para compreensão dos sistemas, registros e 
formatação da demanda. O acesso aos dados em tempo oportuno para a realização 
de avaliação, cujo prazo efetivo é de 10 meses, tem sido um ponto crítico para a 
realização das avaliações de implementação, resultados e impactos de programas e 
ações da área de saúde e também relatado por equipes de outras avaliações 
setoriais. 
 
O Ministério da Saúde, como dito anteriormente, é um órgão que contrata muitas 
avaliações externas por diversas modalidades. Uma parte importante dessa 
experiência está relacionada a editais elaborados por meio da Secretaria de Ciência, 
Tecnologia e Insumos Estratégicos (SCTIE). Na próxima seção, será apresentada 
breve análise dessa experiência de institucionalização e, posteriormente, 
apresentadas as considerações sobre desafios e possibilidades de diálogo com os 
processos de institucionalização do CMAP. 
 
 
4 A institucionalização da avaliação no âmbito do Ministério da Saúde: agendas de 
prioridades em pesquisa e editais 
4.1 Breve histórico 
 
Em 2004, ocorreu a II Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde, na 
qual foi apresentada a necessidade de aprovação de uma agenda de prioridades de 
pesquisa. A primeira Agenda Nacional de Prioridades de Pesquisa em Saúde 
(ANPPS) foi elaborada entre 2003 e 2004 e publicada em 2006. A proposta era 
induzir a produção de conhecimentos e bens nas áreas prioritárias para o 
desenvolvimento das políticas sociais. A última versão, publicada em 2015, era 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 69
 
composta por 24 subagendas: saúde dos povos indígenas; saúde mental; violência, 
acidentes e traumas; saúde da população negra; doenças não-transmissíveis; saúde 
do idoso; saúde da criança e do adolescente; saúde da mulher; saúde dos portadores 
de necessidades especiais; alimentação e nutrição; bioética e ética na pesquisa; 
pesquisa clínica; complexo produtivo da saúde; avaliação de tecnologias e economia 
da saúde; epidemiologia; demografia e saúde; saúde bucal; promoção da saúde; 
doenças transmissíveis; comunicação e informação em saúde; gestão do trabalho e 
educação em saúde; sistema e políticas de saúde; saúde, ambiente, trabalho e 
biossegurança; e assistência farmacêutica. O tema da avaliação de políticas e 
programas de saúde em linhas de pesquisa e suas subdivisões aparece em todas 
essas (BRASIL, 2015). 
 
Nesse mesmo ano, o Ministério da Saúde (MS) estabeleceu conjuntamente com o 
CNPQ e fundações de amparo à pesquisa (FAP) o Programa de Pesquisa para o 
SUS: gestão compartilhada em saúde (PPSUS), com o objetivo de estabelecer um 
programa descentralizado de fomento à pesquisa em todas as unidades da 
federação e atender às necessidades e diferentes realidades de cada uma. O 
PPSUS se constituiu em um programa descentralizado de fomento à pesquisa com 
recursos próprios e de parceiros. As parcerias são estabelecidas tanto com outros 
órgãos do governo federal quanto com os governos estaduais. O coordenador pelo 
Ministério da Saúde é o DECIT/SCTIE. A parte dos recursos do MS é transferida 
para o CNPq, parceiro administrativo e também fomentador de projetos. Os recursos 
são, então, transferidos para as FAP. Essas fundações e as secretarias estaduais 
de saúde são os agentes executores e também fomentadores nos estados. Elas 
devem lançar editais públicos para seleção de projetos de pesquisa e definir as 
prioridades de acordo com o sistema local de saúde, em diálogo com a ANPPS 
(BRASIL, 2011). 
 
Conforme ressaltado em documento do Ministério da Saúde, ainda que se observem 
avanços em ambos os processos, alguns anos depois do lançamento da ANPPS fez-
se necessário estabelecer quais seriam os objetivos estratégicos desse fomento 
(BRASIL, 2011, p. 14). Assim que, em 2011, o MS publicou o documento 
denominado Pesquisas Estratégicas para o Sistema de Saúde (PESS), contendo 16 
objetivos estratégicos, o qual não substitui a ANPPS, mas busca convergir os temas 
das prioridades da Política Nacional de Saúde. No documento da PESS há grande 
Ministério da Saúde70
 
destaque para as Iniciativas do PPA 2012-2015 relacionadas à saúde e a tentativa 
de vincular os objetivos estratégicos e prioridades de pesquisa a essas iniciativas. 
 
Todos esses processos foram coordenados por meio da SCTIE/MS; em sua maior 
parte, o fomento se deu por meio de editais. A análise dos quantitativos e alguns 
detalhamentos relacionados a esses editais são o objeto da próxima seção. 
4.2 Pesquisa Saúde 
As principais informações sobre as pesquisas financiadas pelo MS por meio de 
editais da SCTIE estão disponíveis em planilhas anuais no site Pesquisa Saúde1. 
Entre 2002 e 2019 6.480 pesquisas contaram com recursos principalmente do 
próprio MS e do CNPq e em alguns casos também das secretarias estaduais de 
saúde, Capes, Unesco, entre outros. As pesquisas financiadas somam R$ 1,50 
bilhão no período2; desse montante, 53,1% de recursos do DECIT e o restante dos 
parceiros. Contudo, no Gráfico 1 observa-se grande flutuação no volume de recursos 
e na classificação daqueles aportados por parceiros. 
 
Gráfico 1 – Recursos aplicados nas pesquisas financiadas pela SCTIE/MS e por parceiros, por 
ano dos editais, em R$ milhões correntes 
 
Fonte: Ministério da Saúde. Pesquisa Saúde. 
Disponível em: https://bit.ly/3Ah5ldF" https://bit.ly/3Ah5ldF. 
 
1 Site http://pesquisasaude.saude.gov.br/ (https://bit.ly/3Ah5ldF). 
2 Os valores das planilhas apresentaram algumas inconsistências que foram corrigidas da seguinte forma: 
quando o valor total da pesquisa é menor do que a soma do “valor DECIT” com o “valor parceiro”, assumiu-
se que corresponde a essa soma; quando o valor total da pesquisa é maior do que a soma do “valor DECIT” 
com o “valor parceiro”, criou-se uma coluna com essa diferença identificada como “valor parceiro não 
informado”, a qual corresponde a 15,3% do total. 
Ano Valor Total Valor DECIT Valor Parceiro Valor Parceiro 
Não Informado
Nº de 
Editais
2002 2,0 2,0 0,0 0,0 88 3,0742
2003 11,1 10,7 0,4 0,0 130 2,6798
2004 82,0 70,9 11,2 0,0 835 2,5140
2005 146,8 86,1 60,7 0,0 619 2,3524
2006 158,8 77,6 81,1 0,0 815 2,2579
2007 37,4 23,9 13,5 0,0 168 2,1786
2008 174,8 75,3 99,5 0,0 329 2,0615
2009 118,1 72,3 45,8 0,0 773 1,9655
2010 52,2 19,7 15,0 17,5 190 1,8712
2011 36,5 15,1 14,0 7,4 36 1,7547
2012 79,8 51,2 14,7 13,8 354 1,6648
2013 157,9 86,1 44,1 27,7984 1,5675
2014 64,4 60,0 3,8 0,6 200 1,4742
2015 2,9 1,8 1,0 0,0 41 1,3521
2016 98,5 18,5 23,6 56,4 299 1,2434
2017 123,0 70,6 27,3 25,1 400 1,2020
2018 72,0 36,2 18,9 16,8 169 1,1595
2019 85,7 20,5 1,3 64,0 68 1,1178
1.503,8 798,5 475,9 229,4
100,0% 53,1% 31,6% 15,3%
2 11
71
86 78
24
75 72
20 15
51
86
60
2
18
71
36
20
0
0
11
61 81
14
99
46
15 14
15
44
4
1
24
27
19
1
17
7
14
28
1
0
56
25
17
64
2
11
82
147
159
37
175
118
52
37
80
158
64
3
98
123
72
86
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Valor DECIT Valor Parceiro Valor Parceiro Não Informado Valor Total
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 71
 
Os temas das pesquisas são classificados em 27 subagendas3, dentre as quais se 
destacam as relacionadas às doenças transmissíveis (19,7%) e doenças crônicas 
não transmissíveis (11,8%) que juntas representam quase 1/3 do total de pesquisas. 
 
Gráfico 2 – Pesquisas financiadas pela SCTIE/MS por subagenda, 2002 a 2019 
 
Fonte: Ministério da Saúde. Pesquisa Saúde. Disponível em: https://bit.ly/3Ah5ldF. 
 
Em uma busca pelos termos “avaliação” e “impacto” nos resumos das pesquisas, 
verificou-se que em 38% constam pelo menos um dos termos e que em 5% (320 
pesquisas) ambos os termos. 
 
 
 
 
3 Na base de dados consultadas surgem mais três subagendas, além das 24: “Saúde materno-infantil”, a 
partir de 2013, e “Desenvolvimento de Tecnologias e Inovação em Saúde” e “Economia e Gestão em 
Saúde”, a partir de 2017. Outras seis subagendas também tiveram sua nomenclatura alterada. 
1,279
757
435
386
363
341
252
249
248
244
233
212
202
191
177
162
156
129
128
336
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
Doenças Transmissíveis
Doenças Crônicas Não Transmissíveis
Pesquisa Clínica
Avaliação de Tecnologias e Economia da Saúde
Alimentação e Nutrição
Sistemas, Programas e Políticas em Saúde
Assistência Farmacêutica
Saúde da Mulher
Saúde Mental
Gestão do Trabalho e Educação em Saúde
Saúde da Criança e do Adolescente
Epidemiologia
Saúde Bucal
Promoção da Saúde
Complexo Produtivo da Saúde
Ambiente, Trabalho e Saúde
Bioética e Ética na Pesquisa
Saúde do Idoso
Violência, Acidentes e Traumas
Outras
Subagenda Total
Doenças Transmissíveis 1279 19,7%
Doenças Crônicas Não Transmissíveis 757 11,6%
Pesquisa Clínica 435 6,7%
Avaliação de Tecnologias e Economia da Saúde 386 5,9%
Alimentação e Nutrição 363 5,6%
Sistemas, Programas e Políticas em Saúde 341 5,2%
Assistência Farmacêutica 252 3,9%
Saúde da Mulher 249 3,8%
Saúde Mental 248 3,8%
Gestão do Trabalho e Educação em Saúde 244 3,8%
Saúde da Criança e do Adolescente 233 3,6%
Epidemiologia 212 3,3%
Saúde Bucal 202 3,1%
Promoção da Saúde 191 2,9%
Complexo Produtivo da Saúde 177 2,7%
Ambiente, Trabalho e Saúde 162 2,5%
Bioética e Ética na Pesquisa 156 2,4%
Saúde do Idoso 129 2,0%
Violência, Acidentes e Traumas 128 2,0%
Outras 336 5,2%
Comunicação e Informação em Saúde 96 1,5%
Saúde dos Povos Indígenas 84 1,3%
Saúde da Pessoa com Deficiência 62 1,0%
Saúde da População Negra e das Comunidades Tradicionais 50 0,8%
Desenvolvimento de Tecnologias e Inovação em Saúde 24 0,4%
Demografia e Saúde 13 0,2%
Saúde Materno Infantil 5 0,1%
Economia e Gestão em Saúde 2 0,0%
6480
1,279
757
435
386
363
341
252
249
248
244
233
212
202
191
177
162
156
129
128
336
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
Doenças Transmissíveis
Doenças Crônicas Não Transmissíveis
Pesquisa Clínica
Avaliação de Tecnologias e Economia da Saúde
Alimentação e Nutrição
Sistemas, Programas e Políticas em Saúde
Assistência Farmacêutica
Saúde da Mulher
Saúde Mental
Gestão do Trabalho e Educação em Saúde
Saúde da Criança e do Adolescente
Epidemiologia
Saúde Bucal
Promoção da Saúde
Complexo Produtivo da Saúde
Ambiente, Trabalho e Saúde
Bioética e Ética na Pesquisa
Saúde do Idoso
Violência, Acidentes e Traumas
Outras
Ministério da Saúde72
 
Tabela 1 – Pesquisa Saúde 2002 a 2019 – resumos de 
pesquisas com os termos “avaliação” e “impacto” 
 
Resumo com os termos "Avaliação" ou "Impacto" Subagenda Total de 
Projetos 
de 
Pesquisa 
2002 a 
2019 
Total % do 
Total "Avaliação" 
"Avaliação" e "Avaliação 
"Impacto" 
"Impacto"de impacto" 
Total 6.480 2.446 38% 1.448 672 320 6 
Doenças Transmissíveis 
Doenças Crônicas Não 
Transmissíveis 
Pesquisa Clínica 
Avaliação de Tecnologias e 
Economia da 
Saúde 
Alimentação e Nutrição 
Sistemas, Programas e Políticas em 
Saúde 
Assistência Farmacêutica 
Saúde da Mulher 
Saúde Mental 
Gestão do Trabalho e Educação em 
Saúde 
Saúde da Criança e do Adolescente 
Epidemiologia 
Saúde Bucal 
Promoção da Saúde 
Complexo Produtivo da Saúde 
Ambiente, Trabalho e Saúde 
Bioética e Ética na Pesquisa 
Saúde do Idoso 
Violência, Acidentes e Trauma 
Comunicação e Informação em 
Saúde dos Povos Indígenas 
Saúde da Pessoa com Deficiência 
Saúde da População Negra e das 
Comunidades Tradicionais 
Desenvolvimento de Tecnologias e 
Inovação em Saúde 
Demografia e Saúde 
Saúde Materno Infantil 
Economia e Gestão em Saúde 
1.279 
757 
435 
386 
363 
341 
252 
249 
248 
244 
233 
212 
202 
191 
177 
162 
156 
129 
128 
96 
84 
62 
50 
24 
13 
5 
2 
368 
277 
134 
203 
197 
160 
106 
73 
100 
103 
88 
84 
76 
76 
40 
63 
34 
71 
55 
40 
31 
27 
20 
10 
7 
2 
1 
29% 
37% 
31% 
53% 
54% 
47% 
42% 
29% 
40% 
42% 
38% 
40% 
38% 
40% 
23% 
39% 
22% 
55% 
43% 
42% 
37% 
44% 
40% 
42% 
54% 
40% 
50% 
199 
173 
72 
119 
111 
103 
74 
51 
58 
70 
45 
42 
39 
47 
33 
28 
32 
48 
25 
23 
21 
18 
8 
4 
3 
1 
1 
133 
77 
51 
43 
53 
36 
20 
15 
24 
15 
30 
29 
18 
23 
4 
25 
1 
13 
21 
13 
7 
3 
8 
6 
3 
1 
36 
27 
11 
41 
32 
20 
12 
7 
18 
17 
13 
12 
18 
6 
3 
10 
1 
10 
8 
4 
3 
6 
4 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
 
Fonte: Ministério da Saúde. Pesquisa Saúde. Disponível em: https://bit.ly/3Ah5ldF. 
 
 
O banco de pesquisas tem duas variáveis para registro de informações sobre os 
resultados dessas. Uma é “Recomendações para o SUS”, preenchida por 2,1 mil 
Subagenda 
Total de 
Projetos de 
Pesquisa 
2002 a 2019 
Resumo com os termos "Avaliação" ou "Impacto" 
Total 
% do 
Total 
"Avaliação" "Impacto" 
"Avaliação" 
e "Impacto" 
"Avaliação 
de impacto" 
Total 6,480 2,446 38% 1,448 672 320 6 
Doenças Transmissíveis 1,279 368 29% 199 133 36 
Doenças Crônicas Não 
Transmissíveis 
757 277 37% 173 77 27 
Pesquisa Clínica 435 134 31% 72 51 11 
Avaliação de Tecnologias e Economia 
da Saúde 
386 203 53% 119 43 41 
Alimentação e Nutrição 363 197 54% 111 53 32 1 
Sistemas, Programas e Políticas em 
Saúde 
341 160 47% 103 36 20 1 
Assistência Farmacêutica 252 106 42% 74 20 12 
Saúde da Mulher 249 73 29% 51 15 7 
Saúde Mental 248 100 40% 58 24 18 
Gestão do Trabalho e Educação em 
Saúde 
244 103 42% 70 15 17 1 
Saúde da Criança e do Adolescente 233 88 38% 45 30 13 
Epidemiologia 212 84 40% 42 29 12 1 
Saúde Bucal 202 76 38% 39 18 18 1 
Promoção da Saúde 191 76 40% 47 23 6 
Complexo Produtivo da Saúde 177 40 23% 33 4 3 
Ambiente, Trabalho e Saúde 162 63 39% 28 25 10 
Bioética e Ética na Pesquisa 156 34 22% 32 1 1 
Saúde do Idoso 129 71 55% 48 13 10 
Violência, Acidentes e Trauma 128 55 43% 25 21 8 1 
Comunicação e Informação em Saúde 96 40 42% 23 13 4 
Saúde dos Povos Indígenas 84 31 37% 21 7 3 
Saúde da Pessoa com Deficiência 62 27 44% 18 3 6 
Saúde da População Negra e das 
Comunidades Tradicionais 
50 20 40% 8 8 4 
Desenvolvimento de Tecnologias e 
Inovação em Saúde 
24 10 42% 4 6 
Demografia e Saúde 13 7 54% 3 3 1 
Saúde Materno Infantil 5 2 40% 1 1 
Economia e Gestão em Saúde 2 1 50% 1 
 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 73
 
pesquisas, 32% do total; a outra é o link da pesquisa, preenchida para 48 pesquisas, 
0,7% do total. 
 
Do total de pesquisas contendo os termos mencionados anteriormente,998 
continham os termos impacto, avaliação de impacto e avaliação e impacto. Desse 
total, observou-se que algumas delas estavam relacionadas a políticas, programas 
e ações públicas, incluindo-se: transferência condicionada de renda; ações 
educativas direcionadas para profissionais ou para a população; regulação 
econômica; impacto econômico de doenças e agravos; impacto financeiro. Dessas 
pesquisas, 719 apresentaram descrição da metodologia, nas quais não se localizou 
termos como diferenças em diferenças, efeitos fixos, regressão com descontinuidade 
ou análise de dados em painel. Os termos método experimental, quase-experimental 
e painel apareceram quando se tratava de estudos clínicos ou de análise de impacto 
de uma intervenção clínica. Observaram-se, também, poucas menções a uso de 
dados provenientes de registros administrativos de órgãos gestores da saúde 
(secretarias ou ministérios) e muitos estudos de casos de intervenções em unidades 
de saúde ou municípios específicos. 
 
 
5 Discussão e considerações finais 
O processo de institucionalização da avaliação de políticas públicas no centro de governo 
do Executivo federal vem sendo estruturado desde o começo dos anos 2000 como resposta 
às demandas de avaliação do Plano Plurianual. Em linhas gerais, a elaboração de um 
sistema de monitoramento e avaliação do Plano passou pela definição de comitês, 
comissões e grupos de trabalho que contaram com membros representantes da área de 
planejamento e orçamento do governo federal (Ministério do Planejamento, Ministério da 
Fazenda e atualmente Ministério da Economia), instituições vinculadas à Casa Civil e à 
Controladoria Geral da União. A definição de metodologias, capacitação para realização 
das avaliações e construção de indicadores contou com o apoio do IPEA, IBGE, Enap e 
Esaf, a última posteriormente incorporada à Enap. 
 
Feu et al. (2022), ao analisarem esse processo de institucionalização do CMAP, destacam 
a sua importância para o ciclo orçamentário. A maior parte das questões de avaliação foram 
Ministério da Saúde74
 
relacionadas ao desenho dos programas (27). Em seguida aparecem questões sobre 
resultados (24), implementação (19), impacto (15) e governança (13) e 46 programas 
haviam sido avaliados até o Ciclo 2021 (FEU et al., 2022). Essa importância das avaliações 
de desenho mostra a centralidade de se conhecer melhor o objeto da avaliação, 
aprofundando-se na elaboração desse tipo de avaliação e nas interações com os gestores 
dos programas. 
 
Outro ponto que chama atenção nessa análise dos autores é a centralidade do processo 
orçamentário para o CMAP. Ao fazerem considerações sobre esse processo recomendam 
mudanças ainda maiores nessa direção: 
A primeira é que o processo orçamentário precisa ter ênfase na priorização 
dos gastos. A segunda é que o orçamento tem que ser baseado numa 
classificação de programas que identifique resultados e produtos relativos 
aos gastos realizados e não ser simplesmente baseado em insumos e 
unidades orçamentárias. A terceira grande mudança é ter Spending 
Reviews (SR) realizadas pelas equipes internas do governo de forma 
contínua dentro do processo orçamentário. Isso seria uma porta de entrada 
do resultado das avaliações e de indicadores de desempenho como insumo 
para se tomar decisões (FEU et al., 2022, p. 29). 
 
Essa questão tem sido um dos pontos centrais da discussão sobre os rumos que deve 
tomar a avaliação no Centro de Governo. Uma PEC com o intuito de acabar com o PPA 
chegou a ser elaborada, mas não foi aprovada. Contudo, isso mostra que essa é uma 
discussão ainda em andamento e que pauta o debate sobre os rumos da avaliação no 
âmbito do Executivo federal. 
 
Com relação a questões mais diretamente ligadas à realização das avaliações, dois pontos 
merecem destaque: (i) a clareza de que a seleção do objeto da avaliação (programa, ação, 
plano orçamentário) demanda interações com os gestores e equipes técnicas nos órgãos 
setoriais que atuam no que está sendo avaliado; (ii) após realizar essa seleção, para 
aqueles programas ou ações que não tenham modelo lógico elaborado, essa pode ser uma 
etapa importante do processo de avaliação: a realização de uma avaliação de desenho; (iii) 
as avaliações deveriam ser um processo contínuo, ou seja, se existem questões relevantes 
que não puderem ser respondidas em um ciclo do CMAP, mas que seriam importantes para 
melhor compreensão dos resultados, o ciclo seguinte deveria incorporar a continuidade da 
avaliação. Esse último caso é particularmente relevante quando há acesso a dados 
restritos. A experiência do CMAP tem mostrado que entre a demanda, o acesso aos 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 75
 
registros administrativos e sua efetiva organização como um banco de dados, o tempo da 
avaliação tem sido, muitas vezes, insuficiente. 
 
Um dos pontos positivos do CMAP é a transparência, ao disponibilizar atas, resoluções e 
outros documentos e incluir relatórios de avaliação, de recomendações e da manifestação 
dos gestores. No caso da área de saúde, no que se refere aos programas de gasto direto, 
as recomendações feitas não têm envolvido corte de gastos, mas visam contribuir para 
aprimoramentos dos programas avaliados. Contudo, não há relatórios que mostrem se o 
acompanhamento das recomendações tem feito parte das discussões de decisores no 
centro de governo, daquelas atuando diretamente na gestão do programa no órgão setorial 
e do Congresso Nacional. Em suma, ainda há pouca informação sobre o seu uso. 
 
Esse processo de institucionalização de avaliações e definição de prioridades de pesquisa 
também faz parte das discussões no âmbito do Ministério da Saúde. Nesse órgão foram 
definidas prioridades de pesquisa nas quais a avaliação tem figurado com uma linha citada 
e realizada ao longo dos anos 2000. Um banco de dados elaborado a partir de informações 
disponibilizadas pela SCTIE/MS mostra que os termos “avaliação” ou “impacto” aparecem 
em mais de um terço das pesquisas que contaram com financiamento do Ministério da 
Saúde ou parceiros. Contudo, ainda se faz necessário aprofundar nas análises das 
metodologias empregadas, dos resultados dessas avaliações, bem como seu uso para 
aprimoramento da ação pública. Com relação à transparência, ainda que várias 
informações sejam disponibilizadas nesse banco de dados, os links para os resultados e 
produtos das avaliações não estão disponíveis na maioria das vezes. A transparência 
desses resultados poderia apoiar as decisões do que e o que poderia ser adicionalmente 
avaliado durante os ciclos de avaliação do PPA. 
 
Outro ponto relevante tanto para o CMAP quanto para as avaliações financiadas com 
recursos do Ministério da Saúde é a elaboração de catálogos de planos, políticas, 
programas e ações, incluindo-se as informações sobre o seu arcabouço legal, seu desenho, 
relatórios de monitoramento, avaliações realizadas e seus resultados, bem como 
disponibilizados os produtos entregues. O IPEA tem trabalhado em uma proposta de 
catálogo a partir do SIOP, do PPA e das bases legais de ações, planos e programas para 
apoiar, entre outros, os trabalhos realizados no âmbito do CMAP (BRITO; MELLO; 
ALENCAR, 2022). Um grande desafio é estabelecer o diálogo entre a estrutura 
orçamentária e do PPA e aquilo que os órgãos setoriais da saúde, particularmente o 
Ministério da Saúde, denominam de programa, ação, iniciativa ou intervenção. De qualquer 
Ministério da Saúde76
 
forma, a elaboração de catálogos permitirá ampliar essas discussões e o diálogo entre as 
avaliações no âmbito do CMAP e aquelas financiadas pelo Ministério da Saúde. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 77
 
Referências 
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período 2004/2007. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2004a. Disponível em: 
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Ministério da Saúde78
 
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Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 79
 
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VAISTMAN, J.; PAES-SOUZA, R. Avaliação de programas e profissionalização da gestão 
pública. Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação, v. 1, p.18-35, 2011. 
Ministério da Saúde80
Capítulo 3
Mônica Viegas Andrade1
 Kenya Noronha1
Aline Souza1 
 Júlia Almeida Calazans1
1Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional – CEDEPLAR/UFMG
RESUMO:
Este capítulo apresenta os principais indicadores para mensurar o estado de saúde individual ou 
agregado. São discutidos o método de cálculo, fontes de dados, vantagens e limitações. O uso de 
indicadores sociais é uma ferramenta importante para planejamento, formulação e acompanhamento 
de políticas públicas. No Brasil, a avaliação de programas e políticas tem crescido, sobretudo devido 
à ampla disponibilidade de bases de dados oficiais. Este capítulo contribui para esse debate à medida 
que oferece um portfólio de métricas que podem ser facilmente incorporadas à definição de metas 
e políticas.
PALAVRAS-CHAVE:
Indicadores de saúde. Medidas individuais. Mortalidade. Morbidade.Indicadores e medidas em saúde: 
conceitos e aplicações para as 
informações disponíveis no Brasil
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 81
1 Introdução 
Umas das principais dificuldades em estudos que envolvem saúde é sua definição e 
mensuração. Uma contribuição fundamental ocorreu em 1946 com a proposição da 
Organização Mundial de Saúde (OMS), para a qual saúde é “um estado completo de bem-
estar físico, mental e social e não apenas a ausência de doença ou enfermidade” (WHO, 
1946). Essa abordagem avança em relação à visão predominante na época que se 
abordava a saúde como ausência de doença. Por ser holístico, o conceito proposto pela 
OMS é capaz de considerar a multidimensionalidade presente no conceito de bem-estar 
individual e social (PAHO, 2018). Embora bem aceita por diferentes stakeholders, essa 
abordagem traz pelo menos duas dificuldades fundamentais. A primeira é tornar a 
formulação de políticas de saúde um desafio quase intangível, à medida que as políticas 
dificilmente terão a abrangência proposta. A segunda é a multidimensionalidade implícita 
dificultar a sua mensuração, em virtude de isoladamente nenhuma medida ser capaz de 
abarcar as múltiplas dimensões envolvidas no conceito de bem-estar (SEGRE; FERRAZ, 
1997; BATISTELLA, 2007). 
 
Existem diversos indicadores para mensurar a saúde, os quais permitem avaliar distintas 
dimensões, desde as mais específicas, a exemplo de taxas de mortalidade por determinada 
causa, até dimensões mais amplas que avaliam condições gerais de saúde (PAHO, 2018). 
Os indicadores também se distinguem segundo o nível de análise, a depender da forma 
como as informações de saúde são disponibilizadas, se no nível mais agregado – com 
abrangência regional – ou desagregadas – até o nível do indivíduo. A escolha dependerá 
dos objetivos dessa mensuração e da disponibilidade das informações. As medidas 
agregadas se referem ao estado de saúde médio da população e permitem traçar o perfil 
epidemiológico e o monitoramento das doenças na sociedade, além de contribuir para a 
formulação de políticas públicas de saúde. As medidas individuais, por sua vez, por 
propiciarem uma análise mais desagregada, fornecem um retrato da condição de saúde 
individual. Além disso, a análise de sua distribuição permite avaliar a condição de saúde 
entre diferentes grupos sociodemográficos e vai além de uma medida sintética média. 
Esses indicadores podem contemplar dimensões diferentes da condição de saúde dos 
indivíduos ou fatores de risco incluindo-se hábitos ou estilo de vida. Além dos indicadores 
que medem o estado de saúde, é comum também avaliar a utilização e gastos com serviços 
de saúde, determinantes importantes do estado de saúde da população (WHO, 2007; 
TRAVASSOS; CASTRO, 2012). 
 
Ministério da Saúde82
Este capítulo tem como objetivo apresentar os principais indicadores de saúde e as bases 
de dados disponíveis no Brasil. Além desta introdução, este capítulo está dividido em mais 
7 seções. A próxima seção faz breve discussão das principais propriedades e atributos que 
os indicadores devem apresentar. Na seção 3 apresentam-se as bases de dados e fontes 
de informações disponíveis de saúde para o Brasil e abordam-se as principais pesquisas 
considerando-se sua disponibilidade em um período mais recente e sua possibilidade de 
comparação com outras pesquisas internacionais. As seções 4 e 5 discutem as medidas 
individuais e agregadas, respectivamente, e apresentam-se as dimensões de saúde que 
esses indicadores abordam, suas vantagens e limitações. A seção 6 trata dos indicadores 
referentes à utilização e gastos com saúde; a seção 7 apresenta uma discussão acerca da 
ênfase mais recente sobre análises de desempenho do sistema de saúde que envolvem os 
aspectos de equidade e eficiência. Por fim, na seção 8, as considerações finais. 
 
 
2 Principais propriedades e atributos dos indicadores1 
Os indicadores de saúde têm sido cada vez mais um instrumento fundamental de políticas. 
A escolha dos indicadores, entretanto, precisa obedecer a determinados critérios. Jannuzzi 
(2017) discute de forma abrangente os atributos básicos e as propriedades desejáveis dos 
indicadores sociais. De acordo com o autor, os atributos básicos permitem melhor definição 
dos indicadores, tais como referência conceitual, unidade de medida (por exemplo por 
habitantes, em termos percentuais, por casos e anos de vida), unidade de análise (por 
exemplo individual, familiar, agregado por municípios, estados, países), referência de 
tempo ou período, abrangência territorial, fonte de dados e instituição responsável, uso, 
significado e limitação. A referência conceitual diz respeito ao arcabouço teórico que 
justifica a dimensão da saúde que está sendo analisada. Esse referencial não 
necessariamente contempla uma estrutura de causalidade, mas remete a uma associação 
entre o evento/condição de saúde e o indicador. Além do referencial teórico, a definição do 
indicador está condicionada à sua capacidade e limitação na interpretação do fenômeno de 
saúde mensurado. 
 
A escolha dos indicadores, por sua vez, deve ser pautada pelas propriedades desejáveis 
que esses devem atender. Jannuzzi (2017) elenca as seguintes propriedades: validade, 
confiabilidade (qualidade do levantamento da informação), grau de cobertura, sensibilidade, 
especificidade, reprodutibilidade, comunicabilidade, periodicidade de atualização, nível de 
 
1 Essa seção está baseada em Jannuzzi (2017). 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 83
desagregação e comparabilidade no tempo. Dentre essas propriedades, três 
necessariamente precisam ser consideradas para que o indicador seja capaz de refletir o 
evento/condição de saúde analisada: validade, sensibilidade e especificidade. A 
sensibilidade é a capacidade do indicador de refletir mudanças significativas se as 
condições gerais se alteram. A especificidade é a capacidade de alteração do indicador 
diante de mudanças nas condições estritas da dimensão social de interesse. A validade 
pode ser interna ou externa. A validade interna é observada quando o indicador tem forte 
associação com a população específica para o qual foi construído, enquanto a validade 
externa diz respeito à possibilidade de generalização dessa relação para outras 
populações. Se atendidas, essas propriedades garantem que o indicador tenha aderência 
ao evento mensurado e capacidade de captar variações na dimensão analisada. 
 
 
3 Principais bases de dados no Brasil 
As fontes de informações sobre saúde no Brasil provêm de pesquisas domiciliares e de 
registros administrativos. O Apêndice A apresenta uma síntese dessas fontes de dados e 
de suas principais características. 
 
3.1 Pesquisas domiciliares 
As principais pesquisas domiciliares desenvolvidas com o objetivo de analisar a 
saúde são: suplementos de saúde da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 
(PNAD), Pesquisa Nacional de Saúde (PNS), pesquisa sobre Vigilância de Fatores 
de Risco e Proteção para Doenças Crônicas por Inquérito Telefônico (VIGITEL). Vale 
ainda mencionar a Pesquisa de Orçamento Familiar (POF), que apesar de não ser 
específica de saúde, permite analisar de forma detalhada os gastos com bens e 
serviços de saúde realizados pelas famílias. Além disso, como são coletadas 
informações detalhadas sobre os gastos, consumos e orçamento, a POF possibilita 
ainda avaliar em que medida os gastos com saúde têm implicações sobre o nível de 
bem-estar das famílias (O’DONNELL et al., 2007; SANTOS, 2015). 
 
Até o final dos anos 2000, a PNAD era a principal pesquisa domiciliar no Brasil que 
contemplava informações de saúde e era realizada por processo de amostragem, 
com ampla cobertura nacional e periodicidade anual. A pesquisa coletava 
informações detalhadas sobre os atributos individuais, tais como mercado de 
Ministério da Saúde84
trabalho, rendimentose migração. A cada ano, a PNAD apresentava um suplemento 
contendo informações sobre temas específicos; em 1981, 1986, 1988, 1998, 2003 e 
2008 a saúde foi o tema abordado. Em 1981, 1986 e 1988 as perguntas presentes 
nos suplementos referiam-se a características mais específicas da saúde, tais como 
gravidez e parto, e à utilização dos serviços de saúde, sem conter informações mais 
amplas que permitissem mensurar o estado de saúde dos indivíduos (ANDRADE, 
2002; TRAVASSOS et al., 2008). Em 1998, 2003 e 2008 ampliou-se o questionário 
do suplemento saúde e se forneceu um conjunto bastante detalhado do estado de 
saúde dos indivíduos e informações sobre utilização e acesso aos serviços de saúde. 
 
A PNAD representou um avanço importante para análises e estudos sobre a saúde 
no Brasil. Devido a sua abrangência nacional, com possibilidades de comparações 
entre as regiões brasileiras, foi possível conhecer melhor o perfil de saúde da 
população e as diferenças regionais e socioeconômicas. Até então, as informações 
sobre saúde no nível individual eram mais limitadas e, muitas vezes, desatualizadas. 
Os suplementos saúde da PNAD possibilitaram o desenvolvimento de estudos 
comparativos entre os anos 1998 e 2008 e abrangeram o período de consolidação 
do SUS. Os resultados desses estudos mostram evoluções importantes no acesso 
e utilização dos serviços de saúde, sobretudo entre os grupos socioeconômicos 
menos privilegiados (PORTO et al., 2011; ANDRADE et al., 2013). 
 
Em 2011, a PNAD foi substituída pela PNAD contínua; essa, além de alterar o seu 
desenho amostral e periodicidade de coleta, não prevê a inclusão dos suplementos 
relacionados com as informações sobre saúde, as quais passaram a ser coletadas 
por meio da Pesquisa Nacional sobre Saúde (PNS), realizada pelo Ministério da 
Saúde em parceria com o IBGE, sob a coordenação da Fiocruz. Além de guardar 
certa comparabilidade com os suplementos de saúde da PNAD, a PNS ampliou o 
conjunto de informações investigadas e incorporou medidas antropométricas, 
mensuração da pressão arterial e coleta de amostras de sangue e de urina para 
exames clínicos. Além disso, há um módulo referente à saúde do idoso e saúde da 
mulher e gestante. A primeira PNS foi conduzida em 2013; a periodicidade prevista 
de coleta das informações era quinquenal, no entanto, devido a problemas técnicos, 
a segunda pesquisa foi realizada somente em 2019. 
 
A VIGITEL compreende uma pesquisa realizada anualmente desde 2006 pela 
Secretaria de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde. As entrevistas são 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 85
realizadas por inquérito telefônico em uma amostra de indivíduos adultos, com18 
anos e mais, residentes nas capitais brasileiras. Seu objetivo é monitorar os fatores 
de risco para doenças crônicas não transmissíveis, tais como diabetes mellitus, 
câncer e doenças cardiovasculares, incluída a hipertensão arterial sistêmica. São 
investigadas informações sobre a saúde dos indivíduos, condições e hábitos de vida 
e aspectos sociodemográficos. As informações sobre estilo e hábitos de vida 
compreendem consumo de tabaco e álcool, hábitos alimentares, prática de 
exercícios físicos e excesso de peso e obesidade (BRASIL, 2021a). 
 
Existem ainda outras pesquisas específicas no país para determinados grupos 
populacionais que merecem destaque pela sua importância e nível de detalhamento 
em relação às informações sobre saúde investigadas: Estudo Longitudinal de Saúde 
dos Idosos Brasileiros (ELSI-Brasil), estudo sobre Saúde, Bem-estar e 
Envelhecimento (SABE), Estudo Longitudinal da Saúde do Adulto (ELSA-Brasil), 
Pesquisa Nacional de Demografia e Saúde da Criança e da Mulher (PNDS) e 
Pesquisa Nacional de Saúde do Escolar (PeNSE). Algumas dessas pesquisas 
possuem caráter longitudinal como o ELSI-Brasil, SABE e ELSA-Brasil. Tanto o 
ELSI-Brasil como a SABE têm como objetivo analisar a saúde dos idosos e permitem 
comparações internacionais. Dentre esses estudos, o ELSI-Brasil possui a maior 
abrangência. A pesquisa é coordenada pela Fiocruz, em parceria com a 
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), possui amostra representativa para 
a população com 50 anos e mais e cobre todas as regiões brasileiras. A primeira 
pesquisa domiciliar foi conduzida em 2015-16, a qual constitui a linha de base, na 
qual foram entrevistados 9.412 indivíduos residentes em 70 municípios. O estudo 
compõe uma rede internacional de estudos, o Health and Retirement family of 
studies (HRS), que apesar de realizados de forma independente, utilizam uma 
metodologia comum de forma a permitir comparações internacionais. O estudo está 
disponível para os Estados Unidos (HRS), países da comunidade europeia (SHARE 
- Survey of Health, Ageing and Retirement in Europe), Inglaterra (ELSI - English 
Longitudinal Study of Ageing), México (MHAS - Mexican Health and Aging Study) 
entre outros (LEBRÃO; DUARTE, 2003; ELSI-BRASIL, 2015; LEBRÃO et al., 2019; 
ELSA, [2000]). 
 
A PNDS contempla informações sobre saúde sexual e reprodutiva e investiga 
mulheres em idade fértil (entre 15 e 49 anos) e crianças menores de cinco anos. A 
pesquisa faz parte de um projeto mais amplo, MEASURE Demographic and Health 
Ministério da Saúde86
Survey (DHS), que envolve diferentes países e permite comparações internacionais. 
Entretanto, no Brasil, a pesquisa foi conduzida em três pontos no tempo, a última 
realizada há mais de 10 anos, em 2006 (BRASIL, 2009a; DHS, [2018]). 
A PeNSE fornece dados sobre hábitos alimentares, prática de atividade física, saúde 
sexual e reprodutiva e uso de tabaco, álcool e outras drogas por estudantes do 9º 
ano do ensino fundamental de escolas públicas e privadas. A pesquisa foi iniciada 
em 2009 e é realizada pelo IBGE e Ministério da Saúde com apoio do Ministério da 
Educação. A partir de 2015 foi incluída uma amostra de escolares de 13 a 17 anos 
de idade com a finalidade de permitir comparações internacionais, especificamente 
com a pesquisa Global School-based Student Health Survey (GSHS), desenvolvida 
pela OMS e realizada em diversos países da América, África, Europa, Ásia e Oceania 
(IBGE, 2021a). 
 
3.2 Registros administrativos 
Os registros administrativos são informações oficiais, cujo principal objetivo é auxiliar 
na implementação e avaliação dos programas governamentais desenvolvidos em 
diferentes esferas da administração pública. Na área da saúde, esses registros são 
coletados pelas secretarias estaduais de saúde e disponibilizados pelo sistema de 
informações DATASUS, produzido pelo Ministério da Saúde. Esse sistema utiliza 
informações dos registros de óbitos, estatísticas de produção do Sistema Único de 
Saúde (SUS), registros de vacinação e busca abranger todo o universo dos eventos 
ocorridos. Exemplos de bases de dados dessa natureza são o Sistema de 
Informações sobre Mortalidade (SIM), Sistema de Informações sobre Nascidos Vivos 
(Sinasc), Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan), Sistema de 
Informações Hospitalares/ Autorizações de Internações Hospitalares (SIH/AIH) e 
Sistema de Informações Ambulatoriais/ Autorização de Procedimento de Alta 
Complexidade (SIA/APAC). Por ter como objetivo principal quantificar o evento, 
fornece poucas informações socioeconômicas e demográficas sobre os indivíduos. 
Além disso, as informações existentes apresentam deficiências relativas ao 
preenchimento das declarações. O SIM foi instituído pelo Ministério da Saúde em 
1975, com a unificação dos diferentes modelos de atestado de óbito que existiam no 
país, com a finalidade de produzir informações abrangentes de mortalidade para o 
planejamento de políticas de saúde e de seguridade social. O documento que 
alimenta o sistema é a Declaração de Óbito (DO), que tem como base a classificação 
internacional das causas de morte padronizada pela OMS. O preenchimento da DO 
Avaliação de Impacto dasPolíticas de Saúde: um guia para o SUS 87
é de responsabilidade do médico atestante; em caso de óbito ocorrido em localidade 
sem médico o preenchimento é feito pelo oficial de registro do cartório civil. Além dos 
dados referentes ao óbito, os registros do SIM contam com informações 
socioeconômicas e demográficas do falecido (BRASIL, 2011a). 
Similar ao SIM, o Sinasc foi implantado pelo Ministério da Saúde em 1990, com o 
objetivo de obter dados de natalidade e diminuir a subnotificação de nascimentos. A 
coleta de dados é feita por meio da Declaração de Nascido Vivo (DN), cujo 
preenchimento é feito pelos profissionais de saúde ou parteiras tradicionais 
vinculadas às unidades de saúde. Caso o parto ocorra sem assistência, a emissão 
da DN é realizada pelo oficial de registro do cartório civil. O sistema contém 
informações do nascimento, pré-natal e características demográficas e 
socioeconômicas dos pais (BRASIL, 2011b). A principal limitação ao uso das 
informações do SIM e do Sinasc é a qualidade do registro no que tange a sua 
cobertura e completude. Define-se como cobertura o percentual de população 
coberta por esses sistemas e como completude o percentual de informação 
preenchida no sistema. Ainda que a qualidade dos registros tenha aumentado 
consideravelmente ao longo das últimas décadas, a utilização dessas informações 
deve ser feita cautelosamente, utilizando-se técnicas demográficas para a correção 
de tais problemas (HAKIM, 1983; FRIAS et al., 2010; QUEIROZ et al., 2017). 
 
Entre 1990 e 1993, o Ministério da Saúde implementou o Sinan com a finalidade de 
consolidar informações de morbidade da população. Inicialmente, a instituição do 
sistema não foi realizada de forma unificada entre estados e municípios. Para 
resolver esse problema, em 1998 desenvolveu-se um novo software e sua 
alimentação se tornou compulsória. Os dados são gerados a partir da notificação de 
certas doenças e agravos definidos na lista nacional de doenças de notificação 
compulsória quando há suspeita e/ou confirmação de casos. São coletadas 
informações de data e local de ocorrência do agravo e notificação e dados 
sociodemográficos do paciente (BRASIL, 2007a). O SIH e SIA são sistemas 
complementares que visam monitorar os atendimentos financiados pelo SUS 
referentes a internações hospitalares e procedimentos ambulatoriais 
respectivamente. O SIH foi criado na década de 1980 pelo Ministério da Saúde e 
implementado pelo Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social 
(INAMPS). Os dados são coletados por meio da Autorização de Internação 
Hospitalar (AIH), que contém detalhes da hospitalização e dos procedimentos 
realizados, custo da internação e informações socioeconômicas e demográficas do 
Ministério da Saúde88
paciente (BRASIL, 2007b). O SIA foi amplamente estabelecido no país a partir de 
1995. Os principais documentos de alimentação do sistema são a Autorização de 
Procedimento de Alta Complexidade (APAC) e o Boletim de Produção Ambulatorial 
(BPA). São disponibilizados dados dos procedimentos, custos e informações 
demográficas dos pacientes (BRASIL, 2010). 
 
Outros registros administrativos relevantes para o planejamento do setor de saúde 
no país são: Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde 
(SIOPS), Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) e dados da 
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), como a Troca de Informações na 
Saúde Suplementar (TISS). O SIOPS foi criado em 2000 pelo Ministério da Saúde, 
para disponibilizar informações sobre receitas e despesas com ações e serviços 
públicos de saúde. O sistema permite o acompanhamento e fiscalização dos 
recursos aplicados e torna o gasto público mais transparente. Desde 2013, o registro 
é obrigatório para municípios, estados e união e deve ser realizado bimestralmente 
(BRASIL, 2021b). 
 
O Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) foi criado em 2000 pela 
Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde e implementado 
nacionalmente em 2003 (BRASIL, 2009b). Trata-se de cadastro oficial de 
preenchimento obrigatório por todos os estabelecimentos de saúde públicos e 
privados. A principal finalidade do CNES é cadastrar, atualizar e disponibilizar 
informações sobre estabelecimentos de saúde e suas dimensões, como recursos 
físicos, humanos e serviços ofertados. Diversos estudos vêm utilizando o CNES para 
a avaliação da oferta de serviços, bem como suas desigualdades regionais (ROCHA 
et al., 2018; NORONHA et al., 2020; CARVALHO; ANDRADE; AMARAL, 2021). Por 
ser um cadastro alimentado pelos estabelecimentos de saúde, a atualização das 
informações não ocorre necessariamente de forma sistemática e, além disso, não 
há processo de auditoria e crítica dos registros realizados. Como exigência 
contratual, os estabelecimentos prestadores de serviços devem manter suas 
informações atualizadas no SUS e no sistema de saúde suplementar. 
 
Desde 2003, os dados do setor de saúde suplementar relacionados aos beneficiários 
e às operadoras de planos privados de saúde são disponibilizados pela ANS. As 
informações são divulgadas trimestralmente, permitem analisar a evolução do setor 
e são primordiais para o planejamento e melhoria da qualidade da assistência à 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 89
saúde. Para padronizar as ações administrativas do setor a ANS estabeleceu a TISS, 
um padrão de troca de informações entre as operadoras, obrigatório desde 2007. A 
TISS contribui tanto para a redução de fraudes quanto para a organização do 
faturamento e redução da assimetria de informações para os beneficiários (BRASIL, 
[1999]). 
 
 
4 Medidas individuais de saúde 
As medidas individuais são, em geral, construídas com base em informações provenientes 
de pesquisas domiciliares. Existem diferentes classificações das medidas individuais. Neste 
trabalho, propomos uma tipologia que contempla três categorias definidas a partir do critério 
de apuração: antropométricas, clínicas ou autorreportadas. As medidas antropométricas se 
referem a características físicas dos indivíduos com parâmetros de referência objetivos e 
universalmente aceitos; compreendem peso, altura, circunferência do quadril e da cintura, 
entre outros (WHO, 1995). Um dos indicadores mais utilizados é o Índice de Massa Corporal 
(IMC), definido pela razão entre o peso e o quadrado da altura. Esse indicador é adotado 
pela OMS e por diversos profissionais da saúde para avaliar a condição nutricional dos 
indivíduos bem como o seu risco cardiovascular e de morte. O IMC permite classificar os 
indivíduos em diferentes categorias de composição corporal associadas a riscos de 
desenvolvimento de doenças crônicas e status nutricional; compreende peso ideal (entre 
18,5 e 24,9), baixo peso (abaixo de 18,5), sobrepeso (entre 25 e 30) e obesidade (≥ 30) 
(WHO, 1995). Por ser facilmente obtido e interpretado, esse indicador é amplamente 
utilizado. A principal limitação é que para determinadas populações, como idosos, o IMC 
pode não refletir de forma adequada a proporção e distribuição da gordura corporal (CERVI 
et al., 2005). Além disso, indivíduos que apresentam massa muscular elevada podem 
apresentar níveis elevados de IMC mesmo sem ter excesso de gordura. Uma medida 
alternativa, a razão cintura/quadril (RCQ), mensura o acúmulo da gordura abdominal que 
tem sido associado ao risco de diabetes e desenvolvimento de doenças cardiovasculares 
(BJÖRNTORP, 1997; PEREIRA et al., 1999; MARTINS; MARINHO, 2003; PITANGA; 
LESSA, 2007). 
 
As medidas clínicas são obtidas a partir de exames realizados por profissionais de saúde 
ou por pesquisadores os quais são marcadores para o risco de desenvolvimento de 
doenças crônicas ou eventos agudos (por exemplo, nível de estresse, inflamações). As 
mais comumente utilizadas são medidas da pressão sanguínea e coleta de amostras de 
sangue ou de saliva paraa detecção de determinadas doenças. Apesar de serem medidas 
Ministério da Saúde90
mais objetivas, não estão livres de limitações. A primeira refere-se ao custo elevado de 
coleta desses dados, sobretudo em pesquisas domiciliares com ampla cobertura geográfica 
e populacional. A segunda limitação a que essas medidas também estão sujeitas são os 
erros de mensuração. O diagnóstico da doença é sensível ao tipo de teste realizado, à 
metodologia escolhida para definir os pontos de cortes e parâmetros referentes à 
concentração da substância analisada, às condições que os indivíduos se encontravam no 
momento da realização do exame e às condições de armazenamento do material coletado 
(NATIONAL RESEARCH COUNCIL, 2000). 
 
Dessa forma, a maior parte das pesquisas domiciliares, sobretudo aquelas de cobertura 
geográfica mais ampla, baseiam-se na autopercepção dos indivíduos para se obterem 
medidas sobre o seu estado de saúde. As principais medidas autorreportadas 
compreendem três dimensões do estado de saúde: clínica, funcional e geral. A dimensão 
clínica define a doença como um desvio de uma norma fisiológica. Nas pesquisas 
domiciliares disponíveis para o Brasil, as principais medidas que permitem avaliar essa 
dimensão referem-se à presença de doenças crônicas. As doenças comumente 
investigadas são diabetes, hipertensão arterial sistêmica, doenças cardiovasculares, 
doenças respiratórias como asma e bronquite, artrite/reumatismo, problemas de coluna e 
doenças mentais como depressão e ansiedade. A declaração dessas doenças pelos 
indivíduos entrevistados depende do acesso aos serviços de saúde, do estágio/evolução 
da doença e da capacidade de identificar a enfermidade com base nos sintomas. Algumas 
doenças podem ser detectadas por meio de sintomas amplamente conhecidos. No entanto, 
em alguns casos, é necessário que o processo de deterioração do estado de saúde esteja 
em um estágio mais avançado para que os sintomas sejam percebidos (NORONHA; 
ANDRADE, 2006). A hipertensão, por exemplo, está associada a ocorrência de eventos de 
pressão elevada enquanto a diabetes é uma doença crônica mais silenciosa, sem o 
aparecimento de sintomas. Essas características resultam em uma autodeclaração da 
diabetes bem inferior àquela observada para a hipertensão quando comparadas aos níveis 
reais de prevalência esperados (SCHMIDT et al., 2009; SENA, 2017). No caso de 
depressão, são utilizados instrumentos específicos que permitem classificar os indivíduos 
segundo o grau de depressão a partir de uma lista de sintomas pré-definidos. Um 
instrumento muito utilizado para rastrear risco de depressão na população geral é o Patient 
Health Questionnaire (PHQ-9), um questionário simples e de fácil aplicação. O PHQ-9 
apresenta nove questões e contempla os seguintes sintomas, definidos pelo Manual 
Diagnóstico e Estatístico dos Transtornos Mentais (DSM-IV): humor deprimido, perda de 
interesse ou prazer em realizar atividades cotidianas, distúrbios de sono, cansaço ou falta 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 91
de energia, mudança no apetite ou peso, sentimento de culpa ou inutilidade, problemas de 
concentração, sentir-se lento ou inquieto e pensamentos suicidas (KROENKE; SPITZER, 
2002). Para o Brasil, as informações disponíveis na PNS possibilitam avaliar os indivíduos 
segundo o seu grau de depressão a partir desses sintomas, classificando-os em 
basicamente três categorias: sem episódio de depressão, com episódio moderado ou com 
episódio severo (BARROS et al., 2017). 
 
Na dimensão funcional, a doença é definida como a falta de habilidade ou dificuldade para 
desempenhar tarefas habituais, tais como atividades da vida diária (AVDs), atividades 
instrumentais da vida diária (AIVDs) e mobilidade física. Por serem mais objetivas, estão 
menos sujeitas a erros sistemáticos de declaração e não precisam ser diagnosticadas por 
algum profissional de saúde, sem depender, portanto, do acesso aos serviços de saúde 
para serem percebidas pelos indivíduos (NORONHA; ANDRADE, 2006). As AVDs medem 
a capacidade de autocuidado dos indivíduos, como vestir-se, tomar banho e comer, 
enquanto as AIVDs incluem atividades um pouco mais complexas do cotidiano, como 
preparar a comida, manusear o próprio dinheiro e realizar tarefas domésticas. As atividades 
relacionadas à mobilidade física, por sua vez, medem a capacidade do indivíduo correr, 
caminhar várias ruas, subir ou descer escadas. Em geral, a deterioração da saúde dos 
indivíduos pode inicialmente comprometer a capacidade de realização das AIVD e 
posteriormente, quando a saúde está mais fragilizada, das AVD (BERLEZI et al., 2016; 
ARAÚJO et al., 2019). A principal limitação desse conjunto de indicadores é que nem todas 
as morbidades acarretam limitações físicas. Além disso, como a perda de capacidade para 
realizar essas atividades tende a ocorrer entre indivíduos com idades mais avançadas, 
essas medidas são pouco sensíveis para avaliar a condição de saúde dos demais grupos 
etários (NORONHA; ANDRADE, 2006). 
 
A dimensão referente ao estado de saúde geral é bastante utilizada na literatura empírica, 
por ser capaz de considerar, em única variável, diferentes dimensões de saúde dos 
indivíduos. Essa medida é captada nas pesquisas domiciliares a partir da avaliação que os 
indivíduos fazem sobre sua condição geral de saúde e pode ser classificada como muito 
boa, boa, regular, ruim e muito ruim. Evidências empíricas têm mostrado a existência de 
forte relação entre esse indicador e a mortalidade futura, assim como com outras medidas 
de morbidade (IDLER; KASL, 1995; IDLER; BENYAMINI, 1997). A principal dificuldade, 
entretanto, é o alto grau de subjetividade envolvido nessa avaliação. A percepção dos 
indivíduos, em geral, está condicionada ao estado de saúde das demais pessoas da 
comunidade e às características do contexto em que está inserido, o que dificulta estudos 
Ministério da Saúde92
comparativos entre diferentes localidades ou subgrupos populacionais. Além disso, essa 
variável está sujeita a erros sistemáticos de declaração, uma vez que depende do conjunto 
de informações que os indivíduos possuem ao avaliarem sua condição de saúde 
(STRAUSS; THOMAS, 1998). Por exemplo, por terem menos acesso aos serviços de 
saúde, os indivíduos das classes de renda mais baixa podem ter mais dificuldades para 
avaliar de forma precisa seu estado de saúde e superestimar o percentual de pessoas 
saudáveis nessa camada de renda. 
 
Por fim, outro conjunto de indicadores que se baseia na autodeclaração dos indivíduos 
refere-se aos hábitos e estilo de vida. Apesar de não serem medidas diretas do estado de 
saúde, o monitoramento desses indicadores é importante por se constituírem fatores de 
risco para o desenvolvimento de determinadas condições e morbidades (BRASIL, 2005; 
STEYN; DAMASCENO, 2006). Em geral, são investigados o consumo de cigarro e de 
bebidas alcoólicas, hábitos alimentares (medidos pelo consumo de determinados grupos 
de alimentos), prática de exercícios físicos e comportamentos relacionados à saúde sexual 
e reprodutiva. 
 
 
5 Medidas agregadas de saúde 
Os indicadores agregados de saúde fornecem uma medida sintética que permitem avaliar 
e monitorar o estado de saúde médio de uma população e podem ser construídos com base 
em informações sobre mortalidade ou morbidade. O conhecimento do perfil epidemiológico 
da população e sua trajetória é fundamental para a formulação de políticas de saúde de 
forma a atender melhor às demandas e necessidades dos indivíduos de uma determinada 
sociedade. Adicionalmente, o acompanhamento dos indicadores ao longo do tempo permite 
avaliar e monitorar o desempenho das políticas de saúde implementadas (MALTA; SILVA, 
2013; SILVA et al., 2020). 
 
As principais fontes de informações para a sua estimação são os registros administrativos 
que apresentam periodicidade anual, os quais propiciamseu monitoramento de forma 
contínua. Esses indicadores podem ser calculados em níveis de agregação municipal, 
estadual ou nacional. A escolha do nível de agregação depende do objetivo da análise e 
do comportamento do indicador. No Brasil, em função da existência de municípios com 
população muito pequena, é necessário avaliar a frequência do evento de interesse para 
garantir a viabilidade do uso do indicador. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 93
Medidas agregadas sobre a prevalência de determinadas condições crônicas também 
podem ser obtidas a partir de dados individuais provenientes de pesquisas domiciliares. 
Essas informações, entretanto, são limitadas do ponto de vista da periodicidade em que 
são atualizadas, devido ao alto custo incorrido na condução dessas pesquisas. Além disso, 
no Brasil, as pesquisas domiciliares que investigaram a presença de doenças crônicas são 
representativas até o nível da unidade da federação e região metropolitana, o que não 
permite análises no nível municipal. 
 
5.1 Medidas agregadas construídas com base em informações de mortalidade 
As principais medidas que utilizam informações de mortalidade em sua construção 
são esperança de vida, taxa de mortalidade infantil, razão de mortalidade materna e 
taxa de mortalidade ou mortalidade proporcional por causas selecionadas. Por se 
basearem em informações de óbitos, cujo registro é compulsório em diversos países, 
permitem comparabilidade internacional e em diferentes pontos no tempo. Além 
disso, alguns países buscam seguir a padronização dos registros recomendada pela 
OMS, de forma a permitir a comparação mais direta das taxas de mortalidade (WHO, 
2016). Apesar de sua obrigatoriedade, há diferenças de cobertura e de qualidade do 
registro entre países e entre regiões do mesmo país. Essas diferenças são 
observadas uma vez que a qualidade do registro depende do acesso aos serviços 
de saúde para atestar a causa do óbito. Recentemente, o Brasil tem observado 
mudanças importantes na cobertura do registro e melhoria da qualidade das 
informações. Entretanto, mesmo com essas melhorias, ainda persistem no país 
diferenças regionais importantes em relação à qualidade do registro, sobretudo no 
que se refere à mortalidade materna e mortalidade infantil (BITTENCOURT et al., 
2013; OLIVEIRA, 2018). 
 
Uma pesquisa realizada pela Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), em parceria com o 
Ministério da Saúde, permitiu estimar a cobertura e o fator de correção dos registros 
de óbitos e de nascidos vivos para os municípios brasileiros. Foi conduzida busca 
ativa dessas informações em uma amostra de 129 municípios do nordeste e 
Amazônia Legal. Os resultados, estimados com base nessa amostra, foram 
posteriormente extrapolados para todos os municípios brasileiros. Para o Brasil, a 
cobertura do SIM (para todos os grupos de idade) e do Sinasc é alta, acima de 90%. 
Para os óbitos infantis, entretanto, a cobertura, além de mais baixa, apresenta 
desigualdades importantes entre as regiões e municípios brasileiros 
(SZWARCWALD et al., 2011). Enquanto no norte e nordeste, em média a cobertura 
Ministério da Saúde94
é igual a 69,4% e 73,1%, nas regiões sul e sudeste, esses percentuais são bem mais 
elevados, em torno de 98% e 94%, respectivamente. Esses achados evidenciam que 
a subnotificação dos óbitos infantis ainda é uma questão que precisa ser enfrentada 
pelos gestores, sobretudo nas localidades mais pobres. 
 
5.2 Esperança de vida 
A esperança de vida ao nascer é o indicador de longo prazo que reflete as condições 
gerais de saúde de determinada população. A esperança de vida fornece o número 
médio de anos que um indivíduo em uma determinada idade espera viver se exposto, 
ao longo de seu ciclo de vida, aos riscos atuais de morte de cada grupo de idade e 
sexo (PRESTON; GUILLOT, 2000). A principal limitação é que esse indicador pode 
não refletir o risco real de morte a que cada coorte de nascimento estará exposta, 
uma vez que são utilizados em sua construção os riscos correntes. Em sociedades 
que vêm experimentando reduções acentuadas na mortalidade, a esperança de vida 
calculada com base nos riscos de morte correntes tenderá a ser menor do que a 
efetivamente observada para cada coorte (GUERRA; FÍGOLI, 2013). Além disso, a 
expectativa de vida, por ser um indicador que depende das condições de saúde de 
toda a população pode apresentar baixa sensibilidade, a depender do evento de 
interesse. 
 
Segundo estimativas do IBGE, em 1940 a esperança de vida ao nascer no Brasil era 
igual a 41,5 anos; passou para 70,4 anos em 2000 (IBGE, [1999]) e 76,8 anos em 
2020 (IBGE, 2021b). Inicialmente, os ganhos na esperança de vida ao nascer no 
Brasil foram provenientes de reduções substanciais na taxa de mortalidade infantil. 
Com o envelhecimento da população e aumento da longevidade, os ganhos mais 
recentes têm sido atribuídos a quedas da mortalidade nas idades mais avançadas, 
acima de 60 anos, devido a reduções nas taxas de mortalidade por doenças 
crônicas, sobretudo doenças do aparelho circulatório (CORRÊA; MIRANDA-
RIBEIRO, 2017; BOMFIM; CAMARGOS, 2021). 
 
5.3 Taxa de mortalidade infantil 
A taxa de mortalidade infantil é definida como a razão entre os óbitos de crianças 
menores de 1 ano e total de nascidos vivos, multiplicado por 1000. Os fatores que 
afetam a mortalidade infantil dependem do tempo de vida da criança e é fundamental 
considerar a idade da criança no momento do óbito para orientar a formulação de 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 95
políticas em saúde. A mortalidade infantil pode ser neonatal e pós-neonatal. A 
mortalidade neonatal ocorre quando a criança tem entre 0 e 27 dias de vida e está 
associada principalmente às causas perinatais e anomalias congênitas. Sua 
prevenção envolve melhorias das condições pré-natais, melhor assistência ao parto 
e ao pós-natal imediato e geralmente abrange investimentos em serviços 
hospitalares de tecnologia mais complexa (LANSKY et al., 2002). A mortalidade pós-
neonatal, cujo óbito ocorre entre 28 dias e menos de 1 ano de vida, está fortemente 
associada a fatores ambientais, tais como condições de vida e exposição às doenças 
infecciosas. A taxa de mortalidade infantil é mais elevada quando a mortalidade pós-
neonatal representa a maior parcela dos óbitos infantis. Nesse caso, a redução da 
mortalidade dependerá fortemente de melhorias em saneamento básico, condições 
nutricionais, redução da incidência de doenças infectocontagiosas e aumento da 
cobertura vacinal (SOUSA; MELO, 2013). 
 
No Brasil, observou-se redução significativa na TMI de 162 para 83 mortes por mil 
nascidos vivos entre 1930 e 1980, uma queda de quase 50% em um período de 50 
anos. Essa queda foi constatada em todas as regiões do país e é explicada 
principalmente por reduções nos óbitos ocorridos durante o período pós-neonatal 
(VICTORA et al., 2011). Como consequência, os óbitos neonatais passaram a ser o 
principal componente da mortalidade infantil. Em 2019, utilizando informações 
disponibilizadas pelo SIM e Sinasc, a taxa de mortalidade infantil era igual a 12,4 por 
mil nascidos vivos; as mortes neonatais responderam pela maior parte dos óbitos 
entre crianças menores de um ano de idade (70%). 
 
A mortalidade infantil é um indicador bastante sensível a variações nas condições 
de saúde e, portanto, geralmente tem alta sensibilidade e especificidade. A 
associação entre as condições de saúde e a taxa de mortalidade infantil entre os 
países é empiricamente reconhecida. Além disso, esse indicador é capaz de sofrer 
alterações mediante intervenções de políticas públicas, não somente específicas 
para crianças, mas também para a população de forma geral (por exemplo, 
saneamento básico) (MARTINS et al., 2020). Nos últimos anos, a taxa de 
mortalidade infantil no Brasil sofreu reduções expressivas com o avançode medidas 
de saúde pública, incluídos tanto o aumento da imunização infantil quanto o aumento 
na cobertura de saneamento básico, a refletir melhoras nas condições de vida da 
população (LEAL et al., 2018). 
 
Ministério da Saúde96
5.4 Razão de mortalidade materna 
A razão de mortalidade materna (RMM) é calculada como a razão entre óbitos 
maternos e nascidos vivos, multiplicada por 100.000. Para o seu cálculo são 
considerados todos os óbitos de mulheres até 42 dias depois do término da gravidez, 
independentemente da causa, excluindo-se apenas as causas acidentais ou 
incidentais (BRASIL, 2021c). A principal dificuldade na estimação da RMM no Brasil 
refere-se aos problemas de sub-registro e subdiagnóstico, o que dificulta não apenas 
conhecer a magnitude dessas mortes, mas também as causas a essas relacionadas. 
Esforços empreendidos pelo Ministério da Saúde, intensificados a partir de 2008, 
têm procurado melhorar os registros de mortalidade materna no país (BRASIL, 
2018). 
 
No Brasil, nas últimas décadas, houve redução importante nesse indicador devido 
principalmente à implementação de políticas públicas direcionadas à saúde materna. 
Essas políticas vêm sendo implementadas desde a década de 1980 e têm propiciado 
melhorias de acesso ao cuidado pré-natal e aumento do número de partos realizados 
em instituições apropriadas. Apesar dessas melhorias, os níveis atuais da RMM no 
Brasil ainda permanecem em patamares elevados e chega a ser de 5 a 10 vezes 
superior ao observado em países de alta renda (VICTORA et al., 2011). Entre 1990 
e 2015, foi de 50% a redução observada nesse indicador no Brasil, abaixo da meta 
estabelecida pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), que era de 
70%. Estimativas para 2015 mostram que a RMM no país está em torno de 62 óbitos 
maternos por 100.000 nascidos vivos. Esse valor está dentro da meta estabelecida 
pelos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), que preconiza taxas 
inferiores a 70 óbitos por 100.000 nascidos. No entanto, devido às grandes 
disparidades observadas entre as regiões do país, algumas localidades ainda 
apresentam valores superiores (BRASIL, 2018). 
 
5.5 Mortalidade por causas específicas 
Conhecer a importância de cada doença na sociedade é fundamental para o melhor 
direcionamento das políticas de saúde. Essa análise pode ser realizada com base 
nas taxas de mortalidade ou distribuição proporcional por causas específicas. A taxa 
de mortalidade por causa é calculada como a razão entre o total de óbitos por 
determinada causa dividido pela população exposta, que pode ser definida pela 
população total ou específica de um grupo de sexo e idade. Por definição, essa taxa 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 97
fornece uma medida de risco de morte por determinada causa. A mortalidade 
proporcional por causas específicas, por sua vez, fornece o peso de uma 
causa/doença no total dos óbitos da população analisada. A despeito de não ser 
uma medida de risco, essa permite avaliar a composição dos óbitos e evidencia a 
importância da doença analisada. Para definir as causas de morte, os registros de 
óbitos seguem a décima versão da Classificação Internacional de Doenças e 
Problemas Relacionados à Saúde (CID-10). 
 
No Brasil, o perfil epidemiológico da população tem se alterado com o processo de 
transição demográfica e verifica-se o aumento da prevalência de doenças crônicas 
(LEBRÃO, 2007; DUARTE; BARRETO, 2012). No entanto, diferentemente do 
observado em países de maior renda, o aumento dessa prevalência vem ocorrendo 
em um contexto no qual as doenças transmissíveis ainda representam parcela 
relativamente importante das mortes (SCHRAMM et al., 2004). Dessa forma, tal 
como destacam os estudos de Borges (2017) e Calazans e Queiroz (2020) 
coexistem no país diferentes perfis de morbidade, com as seguintes causas de morte 
se destacando entre as mais prevalentes: doenças infecciosas e parasitárias 
(Capítulo I da CID-10); doenças do aparelho circulatório (Capítulo IX); doenças do 
aparelho respiratório (Capítulo X); doenças endócrinas, nutricionais e metabólicas 
(IV); e neoplasias (Capítulo II). Além disso, devido ao alto nível de violência e 
criminalidade, os óbitos por causas externas (Capítulo XX) também se destacam 
entre as principais causas e são alvos de monitoramento por parte tanto dos gestores 
quanto de pesquisadores da área. 
 
Além de traçar o perfil epidemiológico da população, há ainda dois grupos de causas 
que permitem caracterizar a qualidade e cobertura tanto do cuidado com a saúde 
quanto dos registros de mortalidade. O primeiro refere-se a causas mal definidas 
(Capítulo XVIII). Nos últimos anos, melhorias na cobertura e qualidade do registro 
do SIM contribuíram para reduzir a proporção de mortes por esse grupo de causas 
no Brasil – de 15% em 1996 para cerca de 6% em 2019 (BRASIL, [2019]). O segundo 
grupo compreende as causas evitáveis, ou seja, mortes que poderiam ser 
prevenidas pela atuação do sistema de saúde, conforme definido pela Lista Brasileira 
de Mortes Evitáveis. Essa lista foi elaborada por um grupo de pesquisadores e 
especialistas de diversas áreas, sob a coordenação do Ministério da Saúde. 
Definiram-se dois conjuntos de causas, um para crianças menores que cinco anos e 
outro para a população entre 5 e 74 anos. O conjunto de causas que compõem a 
Ministério da Saúde98
lista requer atualização periódica devido ao desenvolvimento de novas tecnologias 
de saúde (MALTA et al., 2010a). Diversos estudos têm mostrado a importância das 
causas evitáveis no Brasil, mas com redução nos últimos anos sobretudo nas regiões 
com níveis mais elevado de desenvolvimento econômico (ABREU et al., 2007; 
KANSO et al., 2013; MALTA et al., 2010b, 2018). 
 
5.6 Limitação das medidas agregadas de mortalidade 
A principal limitação desses indicadores – por serem construídos com base em 
informações de mortalidade – é desconsiderarem parte importante da qualidade de 
vida relacionada à saúde da população. Algumas doenças, mesmo que gerem perda 
de bem-estar individual, não se traduzem em mortalidade. Essa questão é 
especialmente relevante à medida que a população envelhece. Os idosos tendem a 
sofrer morbidades, como doenças crônicas degenerativas, as quais não se traduzem 
prontamente em mortalidade, mas podem gerar perdas importantes de bem-estar. 
Além disso, o desenvolvimento de tecnologias terapêuticas, como vacinas e 
antibióticos, tem contribuído para reduzir a letalidade das doenças transmissíveis. A 
construção de taxas de incidência e prevalência de doenças específicas 
complementam as medidas baseadas em mortalidade na caracterização do perfil 
epidemiológico e monitoramento dessas doenças. Essas medidas, em geral, fazem 
parte do conjunto de indicadores universais elencados para a definição de metas de 
desenvolvimento humano sustentável, como os indicadores dos Objetivos de 
Desenvolvimento Sustentável (ODS) (SILVA; PELIANO; CAVES, 2018). 
 
5.7 Medidas agregadas construídas com base em informações de morbidade 
As principais medidas agregadas de morbidade no Brasil são construídas a partir de 
três fontes: Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan), Sistema de 
Informações de Internações Hospitalares (SIH-SUS) e pesquisas amostrais 
domiciliares. A partir das informações do Sinan é possível calcular a taxa de 
incidência e prevalência das doenças e agravos de notificação compulsória, tais 
como dengue, zika, tuberculose, Aids, sífilis e acidentes por animais peçonhentos 
(SAN MARTIN et al., 2010; DOMINGUES et al., 2013; MARTELLI et al., 2015). O 
monitoramento desses indicadores é importante do ponto de vista da vigilância 
epidemiológica e permite avaliar a efetividade e sustentabilidade dos programas de 
controle e prevenção dessas doenças. A principal dificuldade com o uso de 
indicadores derivados do Sinan é a diferençade cobertura da vigilância 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 99
epidemiológica entre os municípios brasileiros, uma vez que o sistema somente é 
alimentado quando o evento é notificado. Além disso, a qualidade dos indicadores 
também do processo de investigação do evento (LAGUARDIA, 2004; SOUZA MELO, 
2018), o que torna necessária a busca ativa e a correção do sub-registros para 
diversos agravos. 
 
O Sistema de Informações Hospitalares (SIH) permite a construção de indicadores 
de morbidade e de produção hospitalar. Em relação à morbidade hospitalar é 
possível construir indicadores de taxas de internação por causas da CID-10, 
considerando-se inclusive os atributos de idade e sexo, enquanto privilegia-se o 
recorte dos grupos de procedimentos para a produção hospitalar. Além disso, é usual 
a agregação de algumas causas específicas a depender do objeto de interesse na 
análise. Um dos indicadores mais relevantes na análise de performance de sistemas 
de saúde é o de Internações Sensíveis por Atenção Primária; são condições de 
saúde que a efetiva atenção primária é capaz de reduzir o risco de internações. Esse 
indicador foi proposto originalmente nos Estados Unidos e atualmente é 
mundialmente disseminado. No Brasil a lista é composta de 120 categorias da CID-
10 com três dígitos (ALFRADIQUE et al., 2009). 
 
Esses indicadores, entretanto, por se referirem a doenças específicas, não permitem 
medir o bem-estar em saúde de forma mais ampla. Para contornar essa limitação, a 
literatura tem avançado na proposição de indicadores que considerem a qualidade 
de vida. Os principais indicadores se referem à carga da doença que permite estimar 
os Anos de Vida Perdidos Ajustados por Incapacidade (AVAI, do inglês Disability 
Adjusted Life Years - DALYs) (ALFRADIQUE et al., 2009). Mais recentemente, um 
indicador tem sido amplamente utilizado em avaliação de tecnologias em saúde, 
compreende os Anos de Vida Ajustados por Qualidade (AVAQ, do inglês Quality-
Adjusted Life Years - QALY). Esse indicador, por construção, ajusta o valor de cada 
ano de vida à perda de qualidade decorrente de deterioração na condição de saúde 
(SANTOS et al., 2022). 
 
Tanto o AVAI como o AVAQ permitem combinar informações de sobrevida / 
mortalidade e qualidade de vida relacionada à saúde. A qualidade de vida 
relacionada à saúde é incorporada como um fator de ponderação para cada ano de 
vida que o indivíduo espera viver experimentando determinada morbidade. A 
principal diferença entre o AVAI e o AVAQ refere-se à forma como os pesos 
Ministério da Saúde100
associados à qualidade de vida relacionada à saúde são definidos. O AVAI foi 
introduzido no primeiro estudo da Carga Global da Doença (Global Burden Disease, 
do inglês - GBD) em 1993, desenvolvido pelo Banco Mundial em colaboração com a 
OMS. O indicador é a soma de dois componentes: mortalidade prematura devido à 
doença (YLL, do inglês Years of Life Lost) e anos vivido com incapacidade (YLD, do 
inglês Years of Healthy Life Lost due to disability). O YLD é medido considerando-se 
a incidência da doença na população, ponderada pela duração média e gravidade 
da doença. O fator de ponderação referente à gravidade da doença varia de zero a 
1 e indica respectivamente perfeita saúde e morte (WHO, 2020). A forma como os 
pesos, referentes à gravidade, são estimados tem se alterado ao longo das revisões 
do GBD. Incialmente, os pesos de severidade foram estimados com base em um 
painel de especialistas em saúde. Na versão do GDB de 2010, os pesos foram 
estimados considerando-se uma amostra da população geral residente em mais de 
100 países (HAAGSMA et al., 2015). 
 
O AVAQ foi desenvolvido por Klarman et al. (1968) e definido como o número de 
anos vividos em determinada condição de saúde ponderada pela sua respectiva 
qualidade de vida. A qualidade de vida é mensurada a partir da escolha de um 
instrumento específico. Entre os principais instrumentos, citam-se o EQ-5D, 
desenvolvido pelo grupo Euroqol, o SF-36d, o SF-6D e o Whoqol (HAWTHORNE et 
al., 2003; CRUZ, 2010). O EQ-5D e o SF-6D são os instrumentos mais utilizados no 
Brasil. O primeiro descreve a saúde em cinco dimensões, com três níveis de 
severidade possíveis, o que resulta em 243 estados de saúde possíveis; o segundo 
são seis dimensões com quatro a seis níveis de severidade, o que resulta em 18000 
estados de saúde. Para qualquer um desses instrumentos os pesos da qualidade de 
vida são mensurados com base nas preferências em saúde dos indivíduos de 
determinada sociedade. Essas preferências são obtidas a partir de questionários 
individuais que permitem aos indivíduos valorarem estados de saúde distintos. As 
técnicas utilizadas para avaliar os estados de saúde são fundamentadas na teoria 
microeconômica. Em linhas gerais, a ideia subentendida no processo de valoração 
é que existe um trade-off entre quantidade e qualidade de vida. Dessa forma, é 
possível encontrar um número de anos de vida em perfeita saúde e um número de 
anos de vida com alguma doença que iguala a utilidade dos indivíduos em cada um 
desses estados. Os valores dos pesos podem variar entre zero e 1 e indicar o valor 
de utilidade médio atribuído para morte e saúde plena respectivamente. 
 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 101
6 Indicadores de demanda por serviços de saúde: utilização e gastos 
A demanda por serviços de saúde pode ser mensurada por indicadores de utilização ou de 
gastos. No Brasil, esses indicadores são calculados principalmente a partir dos dados 
administrativos para a produção ambulatorial e hospitalar, disponíveis por intermédio do 
Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA) e Sistema de Informações Hospitalares (SIH) 
no Sistema Único de Saúde, respectivamente. Os indicadores de produção hospitalar são 
mais confiáveis uma vez que cada internação financiada no SUS requer o preenchimento 
de uma AIH. Essa exigência administrativa, torna os dados do SIH bastante adequados 
para mensurar o quantitativo da produção hospitalar. A produção ambulatorial, por outro 
lado, não requer a abertura de um registo administrativo específico para cada serviço 
realizado e possibilita ao município fazer o lançamento da produção total ou desagregada. 
Como as informações ambulatoriais ainda apresentam certa heterogeneidade na forma de 
lançamento dos dados no sistema, os dados ambulatoriais são menos confiáveis e por isso 
menos usados. 
 
Além dos registros administrativos, a utilização de serviços de saúde pode ser mensurada 
por meio das informações individuais disponíveis nas pesquisas domiciliares. A principal 
pesquisa domiciliar para a construção de indicadores de utilização é a Pesquisa Nacional 
em Saúde, que fornece informações sobre consultas e internações. A vantagem do uso da 
PNS é a possibilidade de construção de indicadores considerando-se atributos individuais 
tais como idade, sexo, local de residência, escolaridade, renda domiciliar. As pesquisas 
domiciliares são fundamentais para investigar a relação entre os atributos individuais e a 
demanda por serviços de saúde. Um dos recortes amplamente realizado é a presença de 
cobertura de serviços de saúde que permite comparar a utilização e acesso aos serviços 
de saúde para os beneficiários de planos de saúde e para os usuários do SUS (MACINKO; 
LIMA-COSTA, 2012; ANDRADE et al., 2013; CASTRO et al., 2019). Essas análises são 
fundamentais para subsidiar políticas públicas, sobretudo análises da equidade no acesso 
e no estado de saúde. 
 
O uso de indicadores de gasto com serviços de saúde é ainda pouco disseminado no Brasil. 
Em parte, esse uso menos frequente se deve às limitações das fontes de dados disponíveis. 
A principal fonte de dados para indicadores de gasto são os sistemas administrativos: SIH, 
sistema APAC (Autorização de Procedimentos de Alta Complexidade) e SIA. Para todosesses sistemas são registradas as despesas com procedimentos financiados pelo SUS. A 
principal limitação dessas bases de dados, entretanto, deve-se à distorção dos preços 
relativos dos serviços. O agregado do gasto ou despesa é resultado do produto entre o 
Ministério da Saúde102
número de procedimentos realizados multiplicado pelo valor de cada procedimento. Nesse 
sentido, o gasto pode variar quando a quantidade contratada de serviços variar ou quando 
os preços relativos se alterarem na economia. No SUS, o sistema de ajustamento do valor 
do reembolso dos procedimentos não tem sido realizado de forma transparente e muito 
menos por meio de regras bem estabelecidas. Assim, setores mais organizados da indústria 
têm conseguido estabelecer seus reajustes, enquanto os demais setores, principalmente 
os mais intensivos em mão de obra, não praticam reajustes o acarreta significativa 
defasagem de valores de reembolso em tabelas. Esse modelo de reajuste tem determinado 
um sistema de preços defasado, distorcido e pouco sustentável do ponto de vista da 
sociedade no que se refere aos procedimentos financiados pelo SUS. 
 
Outra fonte de dados muito usada para a mensuração da utilização e gastos em serviços 
de saúde no Brasil é a Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), a qual visa mensurar as 
estruturas de consumo, dos gastos, dos rendimentos e parte da variação patrimonial das 
famílias. Dessa forma, é possível traçar um perfil das condições de vida da população 
brasileira a partir da análise de seus orçamentos domésticos, incluídos os gastos com 
saúde. Além das informações diretamente associadas à estrutura orçamentária, várias 
características dos domicílios e das famílias são investigadas, o que possibilita a análise 
por outros fatores socioeconômicos (VIACAVA et al., 2006; MALTA et al., 2008; BOOING 
et al., 2014; SANTOS et al., 2017). A primeira pesquisa de orçamentos familiares realizada 
no Brasil ocorreu em 1974-1975 e se chamava Estudo Nacional de Despesa 
Familiar (Endef). Desde então foram realizadas diversas edições da POF com frequência 
relativamente periódica: POF 1987-1988, POF 1995-1996, POF 2002-2003, POF 2008- 
2009 e POF 2017-2018. O desenho da amostra foi estruturado de modo a propiciar a 
publicação de resultados para Brasil, grandes regiões (norte, nordeste, sudeste, sul e 
centro-oeste) e, também, por situações urbana e rural. Para as UF, os resultados 
contemplam o total e a situação urbana. Nas nove regiões metropolitanas e nas capitais 
das unidades da federação, os resultados correspondem à situação urbana. 
 
Além dos indicadores de demanda, as informações disponíveis no Brasil permitem também 
a construção de métricas que permitem avaliar e caracterizar a estrutura de oferta de 
serviços de saúde. Esses indicadores compreendem medidas de estrutura física (leitos, 
equipamentos, estabelecimentos) e recursos humanos. A principal base de dados para a 
construção desses indicadores é o CNES, que abrange os setores público e privado e 
permite desagregação em todos os níveis. Esses indicadores são fundamentais para o 
planejamento da capacidade de oferta de serviços, organização de redes e regiões de 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 103
saúde, identificação de vazios assistenciais e pactuação do fluxo de atendimento entre os 
municípios. 
 
 
7 Indicadores de equidade e eficiência 
Além do monitoramento dos indicadores de saúde e de utilização dos serviços, a avaliação 
do desempenho dos sistemas de saúde é fundamental do ponto de vista das políticas 
públicas (CARNUT; NARVAI, 2016). Essa análise tem sido realizada sob duas óticas 
distintas: equidade e eficiência (VIACAVA et al., 2004). A ótica da equidade privilegia o 
aspecto distributivo enquanto a eficiência prioriza o uso dos recursos escassos. Na maioria 
das sociedades, uma das principais preocupações tem sido desenhar políticas de saúde 
que busquem promover a distribuição equitativa de saúde e o acesso/utilização dos 
serviços desse setor. Especificamente em relação ao acesso/utilização, o critério 
usualmente adotado baseia-se nos princípios da equidade horizontal (indivíduos com igual 
necessidade deveriam receber o mesmo tratamento) e equidade vertical (indivíduos com 
necessidades diferentes deveriam receber tratamentos diferenciados). De acordo com 
esses princípios, os bens e serviços de saúde deveriam ser distribuídos segundo a 
necessidade de cuidado independentemente da sua capacidade de pagamento 
(TRAVASSOS; CASTRO, 2012). 
 
A metodologia usualmente empregada para avaliar equidade em saúde tem sido a 
construção de Índices de Concentração (IC), derivado da literatura de distribuição de renda. 
O IC é estimado a partir da relação entre a proporção acumulada da população ordenada 
de forma crescente pelo nível socioeconômico contra a proporção acumulada de indivíduos 
de acordo com a condição de saúde ou de acesso/utilização dos serviços de saúde 
(SCHNEIDER et al., 2002). Os valores do IC podem variar entre -1 e 1. IC positivo indica 
haver uma concentração do atributo de saúde analisado entre os indivíduos com nível 
socioeconômico mais elevado. Em contraposição, IC negativo indica concentração do 
atributo entre os indivíduos mais pobres. IC igual a zero, por sua vez, indica ausência de 
desigualdade social. A representação gráfica do IC é a Curva de Concentração (CC), com 
o IC medido pela área delimitada pelas CC e diagonal. A diagonal representa perfeita 
igualdade do atributo de saúde entre os grupos socioeconômicos. Quando a CC coincide 
com a diagonal, o IC é zero. Se, por outro lado, o atributo analisado estiver concentrado 
nos grupos socioeconômicos mais altos (baixos), a CC posiciona-se abaixo (acima) da 
diagonal e o IC resultante é positivo (negativo) (ANDRADE et al., 2015). Uma limitação 
dessa metodologia é a possibilidade de a CC cruzar a diagonal. Como a área acima da 
Ministério da Saúde104
diagonal pode compensar a área abaixo da diagonal, o IC resultante não refletirá a 
iniquidade presente entre os grupos socioeconômicos. Dessa forma, é importante que a 
análise da CC seja realizada de forma complementar à análise do IC. A despeito dessa 
limitação, o IC tem sido bastante utilizado pela literatura empírica nacional e internacional 
por ser de fácil implementação e interpretação e por permitir comparabilidade ao longo do 
tempo e entre diferentes sociedades (MEDEIROS, 2012). Além disso, o IC satisfaz a três 
requisitos desejáveis por indicadores que se propõem a medir desigualdades sociais: 1) 
reflete a dimensão socioeconômica; 2) considera a experiência de toda a população e não 
apenas de grupos extremos da distribuição; e 3) é sensível a mudanças na distribuição da 
população entre grupos socioeconômicos (SCHNEIDER et al., 2002). 
 
As evidências empíricas nacionais e internacionais mostram que de modo geral existe 
desigualdades sociais favoráveis aos grupos privilegiados. Esses resultados são 
observados mesmo em países desenvolvidos, onde as disparidades de renda não são tão 
elevadas, e em países que possuem sistemas nacionais de saúde organizados, como 
Canadá e Inglaterra (NORONHA; ANDRADE, 2005; ASADA; KEPHART, 2007). Para o 
Brasil, as evidências apontam desigualdades importantes em saúde e no acesso aos 
serviços, sobretudo no cuidado ambulatorial. Para o cuidado hospitalar, não há evidências 
de desigualdades sociais favoráveis aos grupos socioeconômicos privilegiados (ANDRADE 
et al., 2013). Um dos principais fatores que explicam a desigualdade no acesso aos serviços 
no país é a presença de cobertura privada de saúde. Esse resultado reflete o duplo acesso 
ao sistema para os indivíduos que têm maior capacidade de pagamento. Entretanto, as 
políticas públicas de saúde implementadas desde meados da década de 1990 têm 
contribuído para melhorar o acesso aos serviços de saúde entre as camadas de renda mais 
baixa, concorrendopara reduzir essas desigualdades. Destaca-se o papel da Estratégia de 
Saúde da Família, que tem colaborado para melhorar o acesso aos serviços de prevenção 
e à atenção primária no SUS (ANDRADE et al., 2013). Desde a sua implementação, o 
modelo de cuidado com saúde tem priorizado o cuidado preventivo, centrado na família, 
em detrimento do modelo vigente até então, baseado na lógica hospitalocêntrica 
(MENDES, 2009). 
 
A análise de eficiência necessariamente requer a combinação de indicadores de resultados 
e gastos/insumos utilizados no processo de produção do cuidado. Do ponto de vista da 
produção, o conceito de eficiência está associado à otimização da produção, dos recursos 
ou dos custos. Dois conceitos principais são mais usados em abordagens empíricas para 
estimar a eficiência: a eficiência técnica e a eficiência alocativa. A eficiência técnica é 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 105
definida como a capacidade de se obter a maior produção possível e se utilizar a menor 
combinação de insumos, enquanto a eficiência alocativa considera também a capacidade 
da unidade produtiva de se utilizar os recursos em uma combinação ideal dados os preços 
relativos do mercado. Além da comparação de indicadores de desempenho, análises de 
eficiência podem ser realizadas a partir da estimação modelos paramétricos e não 
paramétricos. Os métodos mais usuais são o método de fronteira estocástica e a análise 
de envoltória de dados (DEA, do inglês Data Envelopment Analysis). O DEA é uma técnica 
não-paramétrica de combinação linear para estimar fronteiras de produção de unidades 
produtivas que empregam processos tecnológicos semelhantes para transformar múltiplos 
insumos em múltiplos produtos. A principal vantagem do DEA é não exigir pressuposto 
algum sobre a função de produção, usualmente desconhecida. A análise de fronteira 
estocástica, por outro lado, é uma técnica paramétrica para estimar a eficiência. Essa 
abordagem parte de uma forma funcional específica para o processo de produção e admite 
um componente estocástico no processo produtivo que diferencia as unidades de 
produção. As duas abordagens têm sido amplamente utilizadas na área da saúde. 
 
No Brasil, os principais estudos que empregam o DEA ou o método de fronteira estocástica 
para analisar o desempenho do sistema de saúde apontam ineficiências no setor. Isso 
implica que mais serviços poderiam ser ofertados utilizando o mesmo nível de recursos e 
gerariam potenciais melhoras dos resultados de saúde da população. Estima-se que a 
ineficiência média na atenção primária seja de 37% e de 71% e nas atenções secundária e 
terciária (WORLD BANK, 2017). Em relação ao desempenho hospitalar, em que os níveis 
de ineficiência são altos, o principal problema está na escala de produção. O elevado 
número de hospitais de pequeno porte localizados em municípios menores contribui para o 
funcionamento abaixo do nível ideal de atendimentos (La FORGIA; COUTTOLENC, 2008; 
BOTEGA, 2020). No que se refere a comparações internacionais, a posição relativa do 
Brasil nas avaliações de eficiência varia bastante entre os estudos. Embora não haja 
consenso sobre a classificação do país, todos os trabalhos indicam que existe espaço para 
ganhos significativos de eficiência (MARINHO et al., 2012, 2020). 
 
O Quadro 1 sintetiza os principais indicadores discutidos nesse capítulo. 
 
 
 
 
 
Ministério da Saúde106
Quadro 1 - Principais indicadores de saúde, descrição, fontes e usos 
 
Indicador Descrição Fontes 
principais Principais usos Limitações 
Medidas individuais de saúde 
Antropométricas 
Características físicas 
dos indivíduos (ex.: 
peso, altura, IMC) 
VIGITEL, POF, 
PNDS (DHS 
Brasil), SABE, 
ELSA 
Avaliação da 
condição 
nutricional e risco 
de doenças 
Padrão de 
referências ou 
ponto de corte 
das medidas 
pode não refletir a 
condição de 
grupos 
específicos 
Clínicas 
Exames realizados por 
profissionais de saúde 
ou por pesquisadores 
(ex.: pressão sanguínea) 
PNDS (DHS 
Brasil), ELSA 
 
Avaliação do 
estado de saúde 
associado a 
condições 
específicas 
Custo elevado de 
coleta dos dados 
e erros de 
mensuração 
Autorreportadas 
Autopercepção dos 
indivíduos do seu estado 
de saúde (ex: presença 
de doenças crônicas, 
dificuldade para realizar 
tarefas habituais) 
PNAD, PNS, 
PeNSE, VIGITEL, 
SABE, ELSI-
Brasil 
 Avaliação do 
estado de saúde 
individual 
 Condicionada às 
expectativas dos 
indivíduos 
 
 
 
Medidas agregadas de saúde 
Baseadas em 
dados de 
mortalidade 
Medida sintética que 
permite avaliar e 
monitorar o estado de 
saúde médio de uma 
população com base em 
informações de 
mortalidade (ex: 
esperança de vida, taxa 
de mortalidade, 
mortalidade por causas 
específicas) 
 
 
SIM 
Conhecimento 
das causas de 
morte e avaliação 
das condições de 
vida 
Desconsideram 
parte importante 
da qualidade de 
vida relacionada 
à saúde da 
população. 
Algumas 
doenças, mesmo 
gerando perda de 
bem-estar 
individual, não se 
traduzem em 
mortalidade 
Baseadas em 
dados de 
morbidade 
Medida sintética que 
permite avaliar e 
monitorar o estado de 
saúde médio de uma 
população com base em 
informações de 
morbidade (ex: taxa de 
incidência e prevalência 
das doenças, taxa de 
internação, QALY) 
 
SINAN, SIH, 
Monitoramento do 
estado de saúde 
médio da 
população 
Diferença de 
cobertura da 
vigilância 
epidemiológica, 
análise de 
doenças 
específicas não 
permitem medir o 
bem-estar em 
saúde de uma 
forma mais 
ampla, 
 
 
 
continua 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 107
 
Indicador Descrição Fontes 
principais Principais usos Limitações 
Indicadores de demanda por serviços de saúde 
Utilização 
Produção ambulatorial e 
hospitalar (ex.: 
consultas, internações) 
SIA, SIH, PNS 
Acompanhament
o da demanda e
acesso aos
serviços de saúde
Dados 
ambulatoriais são 
menos confiáveis 
devido a 
heterogeneidade 
na forma de 
lançamento das 
informações no 
sistema 
Gasto 
Despesas realizadas 
com procedimentos de 
saúde (ex.: gastos com 
medicamentos e 
exames) 
SIA, SIH, POF 
 Fiscalização e 
planejamento do 
uso dos recursos 
Distorção dos 
preços relativos 
dos serviços 
Avaliação do desempenho dos sistemas de saúde 
Equidade 
Distribuição equitativa 
de saúde e no 
acesso/utilização dos 
serviços (ex.: índice de 
concentração) 
PNAD, PNS, 
SABE 
Conhecimento 
das necessidades 
de grupos 
específicos para 
redução das 
diferenças 
Indicadores 
diferentes podem 
levar a diferentes 
conclusões sobre 
a existência de 
desigualdades 
Eficiência 
Combinação de 
indicadores de 
resultados e insumos 
utilizados no processo 
de produção do cuidado 
(ex.: gasto com saúde 
per capita) 
SIOPS 
Avaliação da 
relação entre os 
resultados 
obtidos e os 
recursos 
empregados 
Estimação 
sensíveis às 
especificações do 
modelo 
Fonte: elaboração própria. 
conclusão 
Ministério da Saúde108
8 Considerações finais 
Este capítulo apresenta um panorama dos principais indicadores associados à saúde, 
vinculando as bases de dados disponíveis no Brasil que permitem a sua construção. A 
saúde por ser multidimensional requer o uso de um conjunto mais amplo de indicadores. A 
avaliação de políticas avançou no Brasil nos últimos 20 anos e atualmente se configura 
como uma prática na gestão pública. O uso de indicadores necessariamente é parte 
fundamental do monitoramento e definição de metas na condução da política pública. O 
Brasil é um dos países que se desponta com um sistema de informação oficial amplo e 
publicamente disponível que permite a construção desses indicadores nas diversas 
dimensões. Além disso, a existência de um inquérito domiciliar com periodicidade 
quinquenal e abrangência nacional tem sido fundamental para garantir pesquisas que 
foquem as desigualdades no acesso, utilização e estado de saúde. Essas investigações 
têm sido norteadoras importantes da políticade avaliação e reorganização do Sistema de 
Saúde Brasileiro. 
 
Um avanço importante no nosso sistema de informação seria a vinculação de todos os 
registros administrativos através da identificação única dos indivíduos. A vinculação desses 
registros permitiria o acompanhamento longitudinal da utilização dos serviços de saúde nos 
setores público e privado. Além disso a associação das bases de utilização de serviços de 
saúde com o Sistema de Informações de Mortalidade abre um potencial de investigação de 
análises de impacto de política na sobrevida dos indivíduos. 
 
Esse trabalho contribui com a sistematização dos indicadores e fontes de informações 
disponíveis, mas apresenta algumas limitações importantes. Em primeiro lugar, o capítulo 
não esgota todas as possibilidades de indicadores existentes na área da saúde, mas 
procurou focar nos que são mais utilizados e que as bases de dados disponíveis no Brasil 
permitem mensuração de forma sistemática. Em segundo lugar, foge do escopo desse 
capítulo a discussão sobre tratamento dos indicadores, como por exemplo, padronização 
por sexo e idade, suavização de séries e uso das informações para eventos raros e 
pequenas áreas. 
 
 
 
 
 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 109
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Ministério da Saúde118
APÊNDICE A 
PPrriinncciippaaiiss ppeessqquuiissaass ddoommiicciilliiaarreess ccoomm iinnffoorrmmaaççõõeess ssoobbrree ssaaúúddee nnoo BBrraassiill 
Pe
sq
ui
sa
 
An
o 
O
bj
et
iv
o 
Ta
m
an
ho
 d
a 
am
os
tra
 
Ab
ra
ng
ên
ci
a 
Pr
in
ci
pa
is
 
in
fo
rm
aç
õe
s 
de
 
sa
úd
e 
Pe
rio
di
ci
da
de
 
Fi
na
nc
ia
m
en
to
 
PNAD 
(Pesquisa 
Nacional por 
Amostra de 
Domicílio) 
1998, 
2003, 
2008 
Conhecer as 
características de 
saúde da 
população 
112.434 
domicílios/ 
344.975 
pessoas 
(1998) 
Nacional, 
grandes 
regiões, 
Unidades da 
Federação 
(UF), regiões 
metropolitanas 
e distrito 
federal 
Estado de saúde, 
cobertura privada 
de saúde, acesso 
e utilização de 
serviços de 
saúde 
Quinquenal Ministério da 
Saúde / IBGE 
133.255 
domicílios/ 
384.834 
pessoas 
(2003) 
150.591 
domicílios/ 
391.868 
pessoas 
(2008) 
PNAD COVID-
19 
2020 Estimar o número 
de pessoas com 
sintomas da 
síndrome gripal e 
monitorar os 
impactos da 
pandemia da 
COVID-19 no 
mercado de 
trabalho 
Cerca de 
193 mil 
domicílios 
por mês / 48 
mil 
domicílios 
por semana 
Nacional e 
grande 
regiões 
Sintomas da 
COVID-19 e 
providências 
tomadas em 
relação aos 
sintomas 
Mensal 
(maio a 
nov.) / 
Semanal 
(maio a 
setembro) 
Ministério da 
Saúde/ IBGE 
PNS 
(Pesquisa 
Nacional de 
Saúde) 
2013, 
2019 
Coletar 
informações 
sobre o 
desempenho do 
sistema de saúde 
e condições de 
saúde da 
população 
81.357 
domicílios / 
64.348 
entrevistas 
(2013) Nacional, 
grandes 
regiões e UF 
Estado de saúde, 
hábitos de vida, 
cobertura privada 
e utilização de 
serviços de 
saúde 
Quinquenal Ministério da 
Saúde/IBGE/ 
Fiocruz 
108.525 
domicílios / 
90.846 
entrevistas 
(2019) 
VIGITEL 
(Vigilância de 
Fatores de 
Risco e 
Proteção para 
Doenças 
Crônicas por 
Inquérito 
Telefônico) 
2006-
2020 
Monitorar a 
frequência e a 
distribuição de 
fatores de risco e 
proteção para 
Doenças 
Crônicas em 
todas as capitais 
Tamanho 
amostral 
mínimo de 
2.000 
adultos (18 
anos ou 
mais) por 
cidade 
Nacional, 
capitais e 
distrito federal 
Estado de saúde, 
hábitos de vida, 
excesso de peso 
e obesidade 
Anual Ministério da 
Saúde/ 
Secretaria de 
Vigilância em 
Saúde 
POF 1987-
2018 
Avaliar perfil das 
condições de 48.470 
Nacional, 
grandes 
Despesas com 
saúde, peso e 
Desde 
1995 a 
Ministério da 
Saúde/IBGE 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 119
(Pesquisa de 
Orçamentos 
Familiares) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
vida da 
população a 
partir da análise 
dos orçamentos 
domésticos 
 
 
 
domicílios 
(2002-2003) 
regiões e 
urbana/ rural 
 
 
 
 
 
altura (2002-2003 
e 2008-2009) e 
hábitos de 
alimentação 
 
 
cada 6-7 
anos 
 
 
 
 
 
 
 
 
55.970 
domicílios 
(2008-2009) 
57.920 
domicílios 
(2017-2018) 
 
ELSI-Brasil* 
(Estudo 
Longitudinal da 
Saúde dos 
Idosos) 
 
 
 
2015-
2016 
 
 
 
 
Examinar a 
dinâmica do 
envelhecimento 
da população, 
seus 
determinantes e 
a demanda pelos 
sistemas sociais 
e de saúde. 
9.412 
indivíduos 
com 50 anos 
ou mais 
 
 
Nacional e 
grandes 
regiões 
 
 
 
Comportamentos 
em saúde, saúde 
geral e doenças 
e uso de serviços 
de saúde 
 
 
Eventual 
 
 
 
 
 
 
Ministério da 
Saúde / 
Ministério da 
Ciência, 
Tecnologia, 
Inovações e 
Comunicação 
(Fiocruz-MG / 
UFMG) 
SABE† 
(Saúde, bem-
estar e 
envelhecimento) 
 
 
 
 
2000, 
2006, 
2010 
 
 
 
 
 
Avaliar as 
condições de 
vida e saúde das 
pessoas idosas 
 
 
 
 
2.143 idosos 
(2000) 
Cidade de 
São Paulo 
 
 
 
 
 
Estado de saúde, 
uso e acesso a 
serviços de 
saúde, medidas 
antropométricas 
e testes 
funcionais, 
qualidade de vida 
e exame da 
cavidade bucal 
Eventual 
 
 
 
 
 
Universidade 
de 
Wisconsin-
Madison / 
OPAS / 
FAPESP / 
Ministério da 
Saúde/ 
OPAS / USP 
1.413 idosos 
(2006) 
1.334 idosos 
(2010) 
 
 
ELSA 
(Estudo 
Longitudinal de 
Saúde do 
Adulto) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2008-
2010; 
2012-
2014; 
2017-
2019 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Investigar 
doenças crônicas 
e fatores 
biológicos, 
comportamentais, 
ambientais, 
ocupacionais e 
sociais 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
15.105 
servidores/as 
de 
instituições 
públicas de 
ensino 
superior e 
pesquisa 
com idade 
entre 35 e 74 
anos 
 
 
 
 
 
 
 
Instituições 
das regiões 
sul, sudeste e 
nordeste 
(Fundação 
Oswaldo Cruz 
/ USP / UFBA 
/ UFES / 
UFMG / 
UFRGS) 
 
 
 
 
 
 
 
Histórico médico, 
hábitos de vida e 
realização de 
exames clínicos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Contatos 
telefônicos 
anuais com 
re-exames 
e 
entrevistas 
a cada 3-4 
anos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ministério da 
Saúde / 
Secretaria de 
Ciência, 
Tecnologia e 
Insumos 
Estratégicos / 
Ministério de 
Ciência, 
Tecnologia e 
Inovação / 
Decit / CNPq 
/ FINEP/ 
Fiocruz-RJ / 
USP / UFBA / 
UFES / 
UFMG / 
UFRGS 
PNDS (DHS 
Brasil)‡ 
(Pesquisa 
Nacional de 
Demografia e 
Saúde da 
Criança e da 
Mulher) 
 
 
 
 
 
1986, 
1991, 
1996, 
2006 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Descrever o perfil 
da população 
feminina em 
idade fértil (15-49 
anos) e das 
crianças menores 
de cinco anos 
materno-infantil. 
 
 
 
 
 
5.892 
mulheres / 
1.132 
crianças 
(1986) 
Nacional e por 
UF. Em 1991, 
a pesquisa foi 
realizada 
somente no 
NE 
 
 
 
 
 
 
 
Saúde sexual e 
reprodutiva, 
saúde da criança, 
medidas 
antropométricas 
e coleta de 
sangue 
 
 
 
 
 
 
Eventual 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ministério da 
Saúde/ IBGE 
/ BEMFAM / 
CEBRAP / 
UNICAMP / 
USP / Ibope / 
DHS Macro 
International 
Inc / UNFPA / 
UNICEF / 
USAID) 
 
 
6.222 
mulheres / 
1.266 
maridos / 
3.392 
crianças 
(1991) 
Ministério da Saúde120
12.612 
mulheres / 
2.949 
maridos / 
4.782 
crianças 
(1996) 
Cerca de 
15.000 
mulheres/ 
5.000 
crianças 
(2006) 
PeNSE§
(Pesquisa 
Nacional de 
Saúde do 
Escolar) 
2009, 
2012, 
2015, 
2019 
Conhecer e 
dimensionar os 
fatores de risco e 
proteção à saúde 
dos adolescentes 
(9º ano do ensino 
fundamental e 
escolares de 13 a 
17 anos de idade 
a partir de 2015) 
1.453 
escolas / 
63.411 
estudantes 
(2009) 
Nacional, 
grandes 
regiões, 
capitais e 
distrito federal 
Fatores de risco 
comportamentais, 
saúde sexual e 
reprodutiva e 
saúde mental 
Eventual 
Ministério da 
Saúde (IBGE 
/ Ministério 
da 
Educação) 
2.842 
escolas / 
109.104 
estudantes 
(2012) 
9º ano: 3.160 
escolas / 
102.072 
estudantes e 
13 a 17 
anos: 380 
escolas / 
10.926 
estudantes 
(2015) 
4.242 
escolas / 
125.123 
estudantes 
(2019) 
Notas: * Elsi-Brasil é comparável internacionalmente aos estudos Health and Retirement Family of Studies, 
realizados em diversos países da Europa e Ásia, nos EUA, México, Costa Rica, Nova Zelândia, África do Sul 
e Gana. 
† SABE é comparável internacionalmente às pesquisas realizadas em Bridgetown (Barbados); Buenos Aires 
(Argentina); Santiago (Chile); Havana (Cuba); Cidade do México (México) e Montevidéu (Uruguai). 
‡ PNDS é comparável internacionalmente ao projeto Measure DHS (Demographic and Health Survey, que 
tem apoio da Agência dos Estados Unidos para o DesenvolvimentoInternacional (USAID) e parceria de várias 
instituições internacionais. 
§ PeNSE é comparável internacionalmente ao Global School-based Student Health Survey (GSHS) da OMS,
realizada com escolares de 13 a 17 anos.
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 121
APÊNDICE B 
PPrriinncciippaaiiss rreeggiissttrrooss aaddmmiinniissttrraattiivvooss ddee ssaaúúddee nnoo BBrraassiill 
Registro 
Administrativo 
Ano/ 
Periodicid
ade 
Objetivo Alimentação do 
sistema Abrangência 
Principais 
informações de 
saúde 
Registros Administrativos do Ministério da Saúde 
SIM 
(Sistema de 
Informação 
sobre 
Mortalidade) 
Desde 
1975 / 
mensal e 
anual 
Coletar dados 
sobre 
mortalidade 
Declaração de 
Óbito (DO) 
preenchidas pelas 
unidades 
notificantes do 
óbito 
Nacional, 
grandes regiões, 
UF e municípios 
Local de residência e 
ocorrência do óbito; 
óbitos fetais e não 
fetais; condições e 
causas do óbito 
SINASC 
(Sistema de 
Informações 
sobre Nascidos 
Vivos) 
Desde 
1990 / 
mensal e 
anual 
Coletar dados 
epidemiológicos 
referentes aos 
nascidos vivos 
Declaração de 
Nascido Vivo 
(DN), preenchida 
pelos profissionais 
da saúde ou 
parteiras 
tradicionais 
autorizadas 
Nacional, 
grandes regiões, 
UF e municípios 
Local e data do 
nascimento, 
informações da 
gravidez e parto e do 
recém-nascido 
SINAN 
(Sistema de 
Informação de 
Agravos de 
Notificação) 
Desde 
1990 / 
mensal e 
anual 
Registrar e 
processar os 
dados sobre 
agravos de 
notificação 
compulsória 
Coletados pela 
Ficha Individual de 
Notificação (FIN) e 
pela Ficha 
Individual de 
Investigação (FII), 
preenchidas pelas 
unidades 
assistenciais para 
cada paciente 
Nacional, 
grandes regiões, 
UF e municípios 
Período e local da 
notificação e/ou 
agravo 
SIH 
(Sistema de 
Informações 
Hospitalares) 
Desde 
1981 / 
mensal e 
anual 
Registrar 
internações 
hospitalares 
financiadas pelo 
SUS 
Autorização de 
Internação 
Hospitalar (AIH) 
preenchida pelo 
hospital após a 
alta hospitalar e 
enviada para a 
Secretaria de 
Saúde municipal 
ou estadual 
Nacional, 
grandes regiões, 
UF e municípios 
e 
estabelecimento
s 
Informações da 
hospitalização; valor 
das AIH; 
procedimentos 
realizados na 
internação 
SIA 
(Sistema de 
Informações 
Ambulatoriais) 
Desde 
1992 / 
mensal e 
anual 
Processamento 
das informações 
de atendimento 
ambulatorial 
financiados pelo 
SUS 
O BPA (Boletim 
de Produção 
Ambulatorial) é 
preenchido pelo 
estabelecimento 
de saúde. Nos 
procedimentos de 
alta complexidade, 
as informações 
são coletadas 
através da APAC 
(Autorização de 
Procedimentos de 
Alta 
Complexidade) 
Nacional, UF, 
municípios e 
estabelecimento
s 
Dados do paciente, 
estabelecimento e 
procedimentos 
Ministério da Saúde122
SIOPS 
(Sistema de 
Informações 
sobre 
Orçamentos 
Públicos em 
Saúde) 
Desde 
2000 / 
bimestral e 
anual 
Consolidar 
informações de 
gasto público 
em saúde 
Preenchimento de 
formulário em 
software 
desenvolvido pelo 
DATASUS. As 
informações são 
transmitidas 
eletronicamente 
para o banco de 
dados do sistema. 
O SIOPS possui 
um sistema 
automático de 
críticas e avisos 
sobre prováveis 
erros/inconsistênci
as de 
preenchimento 
Federal, estadual 
e municipal 
Despesas, receitas e 
indicadores de 
cumprimento dos 
percentuais mínimos 
aplicados 
CNES 
(Cadastro 
Nacional de 
Estabelecimento
s de Saúde) Desde 
2000 / 
mensal e 
anual 
Automatizar 
todo o processo 
de coleta de 
dados sobre a 
capacidade 
física, serviços 
disponíveis, 
profissionais e 
equipes da ESF 
vinculados aos 
estabelecimento
s de saúde 
As secretarias de 
saúde municipais 
e estaduais 
coletam as 
informações das 
unidades de 
saúde usando 
formulários 
específicos, 
consolidadas no 
nível nacional 
Nacional, UF, 
municípios e 
estabelecimento
s 
Atendimento 
prestado, 
equipamentos, 
serviços 
especializados, 
instalações físicas, 
profissionais e 
equipes 
Registros Administrativos da Agência Nacional de Saúde 
Dados da ANS 
(Agência 
Nacional de 
Saúde) 
Desde 
2003 / 
trimestral e 
anual 
Fornecer 
panorama da 
evolução do 
setor de saúde 
suplementar, 
gerando mais 
transparência 
das informações 
As operadoras de 
planos de saúde 
fornecem 
periodicamente à 
ANS informações 
cadastrais, 
gerenciais, 
demonstrativos e 
informações 
gerais 
Nacional, 
grandes regiões, 
UF, capital, 
interior, região 
metropolitana 
Beneficiários de 
planos privados de 
saúde, operadoras 
de planos privados 
de saúde, dados 
financeiros, 
assistenciais e 
ressarcimentos ao 
SUS 
TISS 
(Troca de 
Informações na 
Saúde 
Suplementar) 
2007 / 
mensal 
Padronizar a 
troca de 
informações 
entre 
operadoras de 
planos de saúde 
e prestadores 
de serviços de 
saúde sobre os 
procedimentos 
realizados 
As operadoras 
precisam enviar 
mensalmente 
informações como 
demonstrativos de 
pagamento, de 
análise de contas 
e recursos de 
glosa 
Nacional, UF 
Conteúdo e 
estrutura, 2) 
Representação de 
conceito em saúde, 
3) Comunicação, 4)
Segurança e 5)
Organizacional
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 123
PARTE 2:
FUNDAMENTOS LÓGICOS 
E CONCEITUAIS
Ministério da Saúde124
Capítulo 4
Naercio Menezes Filho1 
Bruno Kawaoka Komatsu2
 1Cátedra Ruth Cardoso do Insper, Faculdade de Administração, Economia e 
Contabilidade da Universidade de São Paulo e Academia Brasileira de Ciências.
 2Cátedra Ruth Cardoso do Insper.
RESUMO:
Neste capítulo, o objetivo é colocar os conceitos fundamentais para o entendimento do que é uma 
avaliação de impacto e fazer um panorama da literatura empírica sobre avaliação de políticas sociais 
no Brasil. Em primeiro lugar, será introduzida brevemente a noção de avaliação de impacto e se 
discutirá o que é uma avaliação, quais são seus fundamentos e elementos centrais e quais são os 
motivos para fazê-la. Além disso, para mostrar o desenvolvimento dessa literatura no Brasil, será 
elaborado um levantamento de estudos empíricos que realizaram avaliações de impacto utilizando 
alguma das metodologias discutidas neste livro, as quais permitem isolar o efeito causal a partir de 
hipóteses de identificação. O foco será o levantamento de políticas sociais direcionadas à educação 
e ao mercado de trabalho e políticas federais de transferência de renda; serão interpretados os fatos 
estilizados e conclusões obtidas.
PALAVRAS-CHAVE:
Avaliação de impacto. Conceitos. Efeito causal.
Avaliação de impacto de políticas 
públicas: racionalidade, fundamentos 
lógicos e experiências das políticas 
sociais
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 125
1 Introdução e objetivos 
Este capítulo caracteriza o que são avaliações de programas sociais que utilizam dados 
quantitativos e discute brevemente sua relevância e os fundamentos lógicos que sustentam 
a sua realização. Mostra também o desenvolvimento da literatura de avaliação ao trazer 
um levantamento de trabalhos que utilizam metodologias discutidas neste livro e que 
permitem isolar o efeito causal dos programas sociais analisados a partir de algumas 
hipóteses de identificação. Realizou-se levantamento cujo foco são três das principais 
políticas públicas das áreas de transferência de renda, educação e mercado de trabalho. 
Grandes quantidades de recursos públicos são alocadas em políticas públicas e programas 
sociais, em todos os anos e nas três esferas de governo, em meio a demandas crescentes 
da sociedade por diversos tipos de serviços e assistências. Os recursos públicos para a 
implementação de programas sociais no Brasil, além disso, são limitados e se tornaram 
ainda mais escassos em anos recentes, devido aos reflexos da pandemia da Covid-19 
(ECLAC, 2020a, 2020b). Em situações como essas, líderes e gestores públicos devem 
tomar decisões fundamentais que afetam o bem-estar da população e responder a 
questões como: quais são os programas que devem continuar recebendo recursos e ser 
expandidos?E quais deveriam receber menos recursos ou serem encerrados? 
Avaliações de impacto de programas sociais podem justamente trazer evidências que 
contribuam para a tomada de decisões com critérios claros, as quais são fundamentalmente 
medidas do quanto aqueles programas foram capazes de modificar resultados de interesse 
em algum grupo de referência (pessoas abrangidas pelos programas ou a população no 
geral).1 A característica específica de uma avaliação de impacto é seu foco no efeito causal 
do programa em análise sobre os resultados de interesse – isolando-o dos efeitos dos 
outros fatores por meio de metodologias experimentais ou quase experimentais – e 
responde a duas questões centrais: se o programa teve algum efeito causal sobre os 
resultados de interesse e de quanto foi a magnitude de desses efeitos. 
Para além do interesse acadêmico sobre os impactos de programas específicos, as 
avaliações de impacto – juntamente com informações sobre o custo dos programas – 
permitem calcular quanto cada benefício é gerado pelo programa analisado para cada 
unidade de custo, ou seja, para cada R$ 1 gasto. Esses dados trazem duas informações 
relevantes para a tomada de decisões: quais programas valem o seu custo, isto é, dos 
1 Políticas públicas voltadas à área da saúde, por exemplo, podem ser avaliadas em relação a seus efeitos 
sobre indicadores como aqueles descritos no capítulo 3 deste livro. 
Ministério da Saúde126
programas que geram benefícios quais superam os seus custos e, quando se comparam 
programas com objetivos semelhantes, quais entregam o maior benefício para o mesmo 
custo. 
 
Podem-se se usar evidências como essas para a tomada de decisões. Por exemplo, 
poderiam ser ampliados os programas cujos benefícios superam seus custos e que 
entregam mais benefícios do que programas alternativos para cada unidade de custo, 
enquanto poderiam ser reduzidos ou substituídos os que trazem menos benefícios do que 
seus custos. As avaliações podem ajudar também a se decidir sobre a manutenção de 
inovações de desenho de programa ou formas alternativas de se implementá-lo. 
 
Nesse sentido, as avaliações de impacto fazem parte de uma estrutura mais ampla de 
implementação de políticas públicas baseadas em evidências (PPBE), com o objetivo de 
melhorar a qualidade do gasto público, a qual tem sido incorporada ao processo de gestão 
das políticas federais (BRASIL, 2018). As PPBE compõem um conjunto de análises e 
procedimentos baseados no uso da melhor evidência disponível sobre os resultados de um 
programa para guiar o processo de tomada de decisão política, com os objetivos de reduzir 
gastos desnecessários, expandir programas inovadores e aumentar a transparência (PEW-
MACARTHUR, 2014). 
 
 
2 Fundamentos da avaliação de políticas 
Concretamente, como é possível avaliar os efeitos causais de um programa social? 
 
Diversas metodologias para dados quantitativos, experimentais e quase experimentais 
foram desenvolvidas para responder a essa questão e todas essas podem ser 
compreendidas a partir do modelo de causalidade de Rubin (SEKHON, 2007) – também 
chamado modelo de resultados potenciais. Nesta seção, esse modelo será brevemente 
descrito. 
 
Em primeiro lugar, chama-se programa social qualquer conjunto de ações integradas e 
articuladas do governo para produzir e ofertar bens e serviços para a população (BRASIL, 
2018). Um programa é desenhado com o objetivo de modificar um conjunto de resultados 
de interesse em determinada magnitude por meio dos bens e serviços ofertados. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 127
Normalmente os objetivos de um programa social são alinhados a objetivos coletivos, 
definidos a partir da agregação de escolhas individuais (PAES DE BARROS; LIMA, 2016). 
 
Os impactos de programas sociais são estudados a partir da noção de causalidade 
associada à ação realizada por uma unidade de análise, para a qual gera um resultado. As 
unidades podem ser, entre outras, indivíduos, famílias, empresas ou mesmo municípios e 
estados, em determinado momento. Isso significa que o mesmo objeto físico, a exemplo de 
uma família, é considerado uma unidade de análise diferente em instantes diferentes do 
tempo. 
 
Com programas sociais em mente, pode-se considerar dois tipos de ações: um mais ativo 
– que é o de participar do programa em dado momento (o qual também se chama 
tratamento) – e um mais passivo – que seria não participar do mesmo programa naquele 
mesmo momento (o qual chamamos controle). Uma unidade de análise possui um resultado 
possível que deriva de cada uma dessas ações. A esses chamamos resultados potenciais, 
nome que se deve ao fato fundamental de que – em determinado momento posterior à 
realização da ação – somente o resultado potencial associado à ação realizada será 
concretizado e somente será possível observar esse resultado. Para maior precisão, para 
cada unidade o tratamento será representado por uma variável que indica a participação 
no programa social 𝑊𝑊 , o qual assumirá o valor 1 quando houve participação e valor 0 
quando não houve. Além disso, o resultado realizado de cada unidade será representado 
pela variável numérica 𝑌𝑌 e os resultados potenciais por 𝑌𝑌! – quando houve participação – 
e por 𝑌𝑌" – quando não houve. 
 
O efeito causal do programa deriva-se da comparação entre os resultados potenciais 
ligados à participação e à não participação. Para uma unidade de análise, o efeito causal 
do programa é definido como: 𝑌𝑌! − 𝑌𝑌" . Isso significa que para se calcular o efeito do 
programa para uma unidade de análise participante seria preciso comparar o valor do 
resultado observado com o resultado no cenário contrafactual que teria ocorrido caso essa 
não tivesse participado. 
 
O resultado contrafactual, no entanto, não pode ser observado. Dessa forma, quando se 
quer estimar o efeito causal do programa, o problema central é o de que não é possível 
observar os dois potenciais resultados simultaneamente, fato também chamado problema 
fundamental da inferência causal. De outra forma, faltam dados (do inglês missing data) e 
Ministério da Saúde128
como somente se pode realizar estimações com dados observados, é preciso prever ou 
imputar o resultado contrafactual a partir dos dados observados de outras unidades. 
 
Quando se trabalha com várias unidades de análise, no entanto, a comparação de 
resultados potenciais é mais complexa, uma vez que o resultado potencial de cada unidade 
poderia ser alterado por cada ação das demais unidades. Para possibilitar a estimativa do 
efeito causal do programa com dados observados de várias unidades de forma crível, é 
preciso que os dados atendam a hipóteses conhecidas como hipóteses de estabilidade de 
valor da unidade de tratamento (do inglês stable unit treatment value assumption ou 
SUTVA). Essas hipóteses são externas aos dados, no sentido de que não podem ser 
verificadas com esses e sua justificativa demanda algum conhecimento prévio sobre o 
comportamento e as características da população analisada. Há duas hipóteses: i) de que 
os resultados potenciais para qualquer unidade não variam com a atribuição para o 
tratamento de outra unidade e ii) para cada unidade não há diferentes formas de tratamento 
ou versões de cada nível de tratamento que leve a diferentes resultados potenciais. Há 
vários motivos para que a primeira das hipóteses SUTVA não seja verdadeira. Por exemplo, 
em um programa para melhoria da qualidade da educação em algumas escolas 
selecionadas, os alunos das escolas do grupo de controle (escolas observadas, mas que 
não recebem o programa em si) podem saber que estão fora do programa, sentirem-se 
desfavorecidos e mostrarem motivação competitiva para superarem as notas dos alunos 
das escolas abrangidas pelo programa. Em alguns desses casos seria possível evitar a 
violação da SUTVA por meio de um desenho da intervenção emgrupos mais agregados. 
 
Se os dados atenderem à SUTVA, a análise é simplificada, porém não fica isenta do 
problema de dados faltantes. Então, como se pode realizar a análise na prática? 
 
Em avaliações de impactos, normalmente há dois objetos de interesse, os quais são 
parâmetros causais que se quer estimar: o efeito médio do tratamento (do inglês average 
treatment effect – ATE) e o efeito médio do tratamento entre os tratados (do inglês average 
treatment effect on the treated – ATT ou ATET). O ATE representa o efeito causal médio 
do programa na população, que seria a média das diferenças entre os resultados que teriam 
sido observados no cenário em que todas as unidades da população participam do 
programa e os resultados observados no cenário em que nenhuma unidade da população 
participa do programa. O ATT representa o efeito causal médio entre os que participaram 
do programa – a média da diferença entre os resultados dos tratados e os resultados que 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 129
teriam sido observados entre os tratados – caso esses não tivessem participado do 
programa. Definem-se esses parâmetros como: 
 ATE = 𝐸𝐸(𝑌𝑌! − 𝑌𝑌") e ATT = 𝐸𝐸(𝑌𝑌! − 𝑌𝑌"|𝑊𝑊 = 1) (1) 
onde o operador 𝐸𝐸(⋅) representa a média ou o valor esperado na população. 
 
Na prática, para estimar esses parâmetros com dados observados, pode-se tentar estimar 
o parâmetro da diferença de médias dos resultados observados. No entanto, há uma 
diferença entre esse parâmetro e o ATE e o ATT, os quais são vieses introduzidos quando 
os resultados potenciais possuem alguma associação com o tratamento. De outra forma, 
se os resultados potenciais dos grupos tratados em média não são iguais, essa diferença 
faz com que haja um viés. 
 
Nesse ponto, fica claro que para haver capacidade de se estimar o ATE e o ATT sem viés, 
precisa-se entender como o tratamento é atribuído às unidades, ou seja, é preciso saber 
por que algumas unidades participam do programa e outras não. Essa forma de atribuição 
do tratamento é chamada de mecanismo de seleção, de acordo com o qual é preciso usar 
uma metodologia econométrica específica para se estimarem aqueles parâmetros. As 
metodologias abordadas nesse livro lidarão com diferentes mecanismos, com hipóteses 
específicas sobre os dados para a identificação dos efeitos dos programas. 
 
 
3 Panorama de avaliações de impacto de políticas pública do Brasil 
Nesta seção, breve panorama da literatura de avaliação de impacto de políticas será trazido 
nas áreas de transferência de renda, educação e mercado de trabalho. Para cada área 
selecionou-se um programa federal relevante e realizou-se o levantamento de artigos e 
working papers que trazem avaliações de impacto. Utilizou-se como critério principal na 
seleção daqueles estudos o uso de metodologias que realizam comparações explícitas 
entre grupos de tratamento e de controle – ou de regressões que controlam por uma série 
de variáveis – ou seja, exercícios empíricos que fazem a comparação entre os grupos 
afetados ou não pela política, mantendo-se constantes uma série de características nos 
dois grupos.2 
 
 
2 Para mais detalhes sobre a metodologia da análise de regressão ver capítulo 21 desse livro. 
Ministério da Saúde130
3.1 Programa Bolsa Família 
Entre as políticas de transferência de renda, realizou-se o levantamento de estudos 
que avaliam o impacto do Programa Bolsa Família (PBF) – o maior programa de 
transferência condicional de renda no Brasil e um dos maiores do mundo (NEVES et 
al., 2020). As transferências chegaram a representar entre 0,4% e 0,5% do PIB 
(FGV Social [...], [20-]; SOUZA, 2011) e no último mês de operação, outubro de 
2021, o programa chegou a incluir 14,6 milhões de famílias (BRASIL, 2022). 
Criado em 2003, 3 como parte do Plano Brasil sem Miséria, o PBF unificou a 
gestão e a execução de programas federais de transferência de renda 
anteriores,4 realizada pelo antigo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate 
à Fome (MDS). O PBF permaneceu em operação durante 18 anos e foi 
substituído em 2021 pelo Auxílio Brasil, outro programa de transferência 
condicional de renda.5 
Para ter direito ao benefício do PBF, uma família deveria ser incluída pelos 
governos municipais que aderiram ao programa no Cadastro Único (Cadúnico). 
Além disso, o nível de renda familiar per capita das famílias deveria ser inferior à 
linha de pobreza extrema do programa (R$ 89 em 2021) ou inferior à linha de 
pobreza (R$ 178 em 2021)6 e incluir crianças e jovens de até 17 anos de idade, 
nutrizes ou grávidas. As famílias incluídas como extremamente pobres receberiam 
um benefício básico (de R$ 89 mensais em 2021). Além disso, todas as famílias 
pobres ou extremamente pobres poderiam receber um benefício variável para 
cada criança ou jovem de até 15 anos de idade, nutriz ou grávida, até o limite de 
cinco benefícios por família (cada benefício de R$ 41 em 2021). A partir de 2008, 
as famílias compostas por jovens de 16 ou 17 anos de idade poderiam ainda 
receber um benefício variável para cada jovem (de R$ 48 em 2021), até o limite 
de dois por família. A informação do Cadúnico era atualizada e verificada a cada 
dois anos e as famílias poderiam sair do PBF caso recebessem transferências de 
outros programas ou não mais se encaixassem no perfil do PBF. 
3 O PBF foi criado por meio da Medida Provisória nº 132 e instituído em 2004 por meio da Lei nº 110.836 de 
9 de janeiro de 2004. O programa foi posteriormente regulamentado por vários decretos ao longo dos anos. 
4 O Programa de Renda Mínima vinculada à Educação (também chamado de Bolsa Escola Federal), o 
Programa Nacional de Acesso à Alimentação (também chamado de Cartão Alimentação), o Programa 
Nacional de Renda Mínima vinculado à Saúde (também chamado de Bolsa Alimentação), o Programa 
Auxílio Gás e, a partir de 2005, também o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). 
5 O PBF foi extinto em novembro de 2021 pelo Decreto nº 10.852 de 2021, que instituiu o Auxílio Brasil. 
6 Os valores nominais das linhas de pobreza e pobreza extrema foram sendo atualizados ao longo dos 
anos. Para valores até 2019, veja Neves et al. (2020, p. 5). 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 131
Para permanecerem no programa, as famílias deveriam cumprir condicionalidades 
de educação e saúde para as crianças e grávidas, cujo objetivo de longo prazo era 
o de permitir a geração de renda pelas crianças quando chegassem à fase adulta,
por meio do investimento em capital humano (TAVARES et al., 2009). As crianças e
jovens de até 17 anos de idade deveriam ser matriculados em escolas e manterem
a presença mínima de 85% para os jovens de até 15 anos e de 75% para os jovens
de 16 ou 17 anos. As crianças de até 7 anos deveriam ser levadas a postos de saúde
para as equipes de saúde acompanharem o desenvolvimento, manterem em dia as
vacinas recomendadas e terem o peso e altura medidas. As gestantes deveriam
realizar consultas pré-natais. Caso as famílias não cumprissem as condicionalidades,
o benefício poderia ser cancelado após a quinta ocorrência de descumprimento,
dentro de um período limitado.
Como o PBF não foi implementado com o planejamento de uma avaliação de 
impacto randomizada,7 as avaliações dos seus impactos dependem de metodologias 
quase experimentais, baseadas em particularidades do desenho do programa ou 
que dependem diretamente da hipótese de seleção em observáveis. Há longa 
literatura de avaliação sobre esse programa, a qual examina seus efeitos sobre 
diversas dimensões do comportamento e bem-estar dos beneficiários e usa 
metodologias e bases de dados variadas. Os estudos foram separados por áreas 
temáticas nas subseções seguintes. 
3.1.1 Pobreza e desigualdade de renda 
Apesar de o objetivo principal do PBF ser o alívio imediato da pobreza e de haver 
diversos estudos descritivos sobre a relaçãoentre o PBF, a pobreza e a 
desigualdade de renda (NEVES et al., 2020) há poucos estudos sobre o tema que 
usam metodologias com grupos de controle. Desses, dois são relevantes e indicam 
efeitos do PBF no sentido de reduzir a pobreza. Denes, Komatsu e Menezes-Filho 
(2018) utilizam um painel de municípios e mostram que um aumento de R$ 1.000 no 
valor do benefício per capita do PBF está associado a uma redução de 23 pontos 
percentuais na taxa de pobreza. Os resultados sobre a desigualdade são menos 
conclusivos porque dependem da medida de dispersão de renda utilizada. 
Cavalcanti, Costa e Silva (2013) usam dados individuais e encontram efeitos no 
7 Para discussão mais detalhada sobre metodologias experimentais, ver o capítulo 10 desse livro. 
Ministério da Saúde132
sentido de reduzir a probabilidade de ser pobre na região nordeste, porém esses 
efeitos possuem baixas magnitudes. 
3.1.2 Consumo 
Outro ramo da literatura investiga como o PBF impacta o consumo e a nutrição das 
famílias. O aumento da renda disponível pode aumentar o gasto de consumo das 
famílias, porém, essa relação não é imediata, considerando-se que essas poderiam 
alterar outros comportamentos, como a oferta de trabalho e a poupança. Além do 
nível do consumo, o PBF poderia alterar sua composição, como o aumento da 
aquisição de bens não essenciais e que não se relacionam com a redução da fome 
ou desnutrição (OLIVEIRA et al., 2007). 
A maioria dos estudos encontrados sobre os efeitos do PBF são relacionados ao 
consumo usa dados das Pesquisas de Orçamentos Familiares (POF) do Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e todos utilizam metodologias de 
pareamento por escore de propensão (propensity score matching ou PSM).8 Apesar 
de alguns estudos encontrarem efeitos negativos do PBF sobre o consumo no geral 
ou em grupos específicos (OLIVEIRA et al., 2007; DUARTE; RODRIGUES, 2019), 
os estudos têm encontrado mais efeitos no sentido de aumentar o consumo no geral, 
especialmente com alimentos (DUARTE; SAMPAIO B.; SAMPAIO Y., 2009), alguns 
deles por utilizarem metodologias com maior controle por características não 
observáveis (KAMAKURA; MAZZON, 2015; ROCHA; MATTOS; COELHO, 2018; 
ROCHA et al., 2016). Apesar do aumento de valores absolutos, alguns estudos 
encontram redução da importância relativa dos gastos com alimentos (ROCHA; 
MATTOS; COELHO, 2018; ROCHA et al., 2016). 
Outro ramo da literatura avança e investiga os efeitos do PBF sobre a qualidade do 
consumo alimentar das famílias. No geral, os estudos concluem que o PBF aumenta 
a diversificação alimentar, contudo, usam medidas diferentes para a qualidade geral 
da alimentação e não chegam a consenso. Almeida, Mesquita e Batista (2016) não 
encontram efeitos do PBF sobre o consumo de uma cesta de alimentos mais 
saudáveis (medida pelo índice healthy food diversity). Outros estudos concluem que 
o PBF aumenta o consumo de refrigerantes entre crianças (CARMO et al., 2016) e
8 A metodologia de PSM consiste, em linhas gerais, em construir um grupo de comparação a partir das 
famílias não beneficiárias que possuem características observáveis semelhantes às das beneficiárias. Ver 
capítulo 11 desse livro para maiores detalhes. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 133
que esse está associado a uma redução do consumo de alimentos ricos em cálcio, 
porém também se associa ao aumento do consumo de leite em pó e leite não 
pasteurizado, o que traz maior risco de infecção por bactérias (CARVALHO; 
CARVALHO, 2015). Por outro lado, alguns estudos estimam impactos positivos do 
PBF sobre o consumo de itens alimentares associados a uma dieta saudável 
(COELHO; MELO, 2017; COSTA; BRAGA; TEIXEIRA, 2017; BAPTISTELLA, 2012), 
como alimentos in natura ou pouco processados e ingredientes culinários 
(MARTINS; MONTEIRO, 2016; SPERANDINO et al., 2017). 
3.1.3 Saúde e nutrição 
Além do aumento de renda, as condicionalidades do PBF podem representar fatores 
importantes para a mudança de comportamento dos beneficiários e para geração de 
alterações em dimensões de saúde e nutrição. Há evidências de que as 
condicionalidades de saúde estão sendo parcialmente cumpridas. Apesar de 
estudos anteriores trazerem conclusões diferentes (OLIVEIRA et al., 2007; BRAUW 
et al., 2012; ANDRADE et al., 2012), a evidência atual mais robusta é a de que a 
vacinação de crianças é impactada positivamente entre as crianças de até 6 anos 
de idade, mas esse impacto não é suficiente para que a carteira de vacinação esteja 
em dia (KERN; VIEIRA; FREGUGLIA, 2018). Além disso, a evidência indica ausência 
de efeitos sobre a probabilidade de atender ao mínimo de consultas de pré-natal 
segundo critério do Sistema Único de Saúde (OLIVEIRA et al., 2007), porém há 
evidência de que o PBF aumenta o número de consultas de pré-natal (BRAUW et 
al., 2012) e reduz o número de mães que não comparece a consulta alguma de pré-
natal (RASELLA et al., 2021). 
Há avaliações de efeitos do PBF também sobre outros resultados de saúde, 
utilizando-se dados agregados no nível de municípios e modelos de efeitos fixos para 
dados em painel. Há consenso sobre os efeitos do PBF no sentido de reduzir a 
mortalidade infantil ou de crianças de menos de 5 anos de idade, especialmente 
sobre a mortalidade devido à desnutrição ou diarreia e na presença da Estratégia 
Saúde da Família (SHEI, 2013; SILVA; PAES; SILVA; 2018; MALERBA, 2018; 
SILVA; PAES, 2019; RASELLA et al., 2013). Esses resultados são confirmados em 
estudo com uma nova base de dados no nível da pessoa (RAMOS et al., 2021), 
especialmente em municípios com menor renda ou com melhor qualidade de gestão 
do PBF. Há ainda evidência de efeito negativo do PBF sobre a mortalidade materna 
Ministério da Saúde134
e positivo sobre a proporção de partos em hospitais (RASELLA et al., 2021). Não há, 
porém, evidências de efeitos sobre o peso ao nascer (BRAUW et al., 2012). 
Outros resultados de saúde são relacionados a doenças específicas. Estudos 
recentes indicam que o PBF reduz a incidência de tuberculose, aumenta a 
probabilidade de cura de tuberculose e de hanseníase e a taxa de adesão ao 
tratamento de hanseníase (NERY et al., 2017; TORRENS et al., 2015; PESCARINI 
et al., 2020). A associação entre o PBF e a incidência ou cura de doenças pode estar 
relacionada tanto ao aumento da quantidade e variedade de alimentos consumidos, 
à maior exposição dos beneficiários ao sistema de saúde – via condicionalidades – 
ou à redução da migração, que facilitaria a adesão ao tratamento. Há ainda evidência 
de que o PBF reduz a taxa de suicídio e interfere diretamente sobre o vínculo entre 
pobreza e saúde mental (ALVES; MACHADO; BARRETO, 2019). 
Estudos sobre nutrição encontram impactos do PBF no sentido de diminuir a 
insegurança alimentar (MELO; STARZEC; GARDES, 2013) e melhorar o estado 
nutricional de crianças e jovens, ao aumentar medidas de altura e de adequação do 
peso (BAPTISTELLA, 2012; BRAUW et al., 2012; NETO; BARRIEL, 2017). Os 
efeitos sobre o estado nutricional podem estar relacionados não somente às 
mudanças de consumo de alimentos como também às condicionalidades do 
programa.9 
3.1.4 Educação 
Adicionalmente, um longo ramo da literatura estudou os efeitos do PBF sobre 
resultados escolares, os quais podem estar relacionados à exigência do programa 
sobre a frequência escolar mínima de crianças e jovens. No geral, as avaliações 
utilizam diferentes recortes de idade, porém as evidências indicam efeitos positivos 
9 Vários dos estudos discutidos nesta subseção utilizam indicadores e bases de dados discutidos no 
capítulo 3 desse livro. Estudos que usam indicadores agregados de mortalidade, como a taxa de 
mortalidade por suicídio (ALVES; MACHADO; BARRETO, 2019), taxa de mortalidade de crianças menores 
de 5 anos (RASELLA et al., 2013; RASELLA et al., 2021; MALERBA, 2018) ou a taxa de mortalidade infantil 
(SHEI, 2013) utilizam dadosdo Sistema de Informação sobre Mortalidade (SIM). Os estudos que calculam 
taxas de mortalidade infantil ou de crianças também utilizam dados do Sistema de Informação sobre 
Nascidos Vivos (SINASC). Outros estudos usam dados do Sistema de Informação de Agravos de 
Notificação (Sinan) para construir o indicador agregado de incidência de tuberculose (NERY et al., 2017) ou 
para construir uma variável indicadora de cura de tuberculose (TORRENS et al., 2015). Há ainda estudos 
cujas fontes de dados não são tipicamente de estudos de saúde, mas que utilizam indicadores de saúde 
como o IMC cf. Batistella (2012), com dados da POF/IBGE) ou medidas antropométricas cf. Neto e Barriel 
(2017), com dados da POF/IBGE, e Brauw et al. (2012), com dados das pesquisas de linha de base do 
PBF). 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 135
sobre as matrículas na escola e negativos sobre a taxa de abandono e a distorção 
idade-série (OLIVEIRA et al., 2007; CAVALVANTI; COSTA; SILVA, 2013; 
GONÇALVES; MENIUCCI; AMARAL, 2017; AMARAL; GONÇALVES; WEISS, 
2018). 10 Os resultados sobre frequência à escola e atraso escolar se mantêm, 
mesmo com o controle por outras transferências governamentais (COSONATO; 
CORRÊA; PAIVA, 2018; DENES; KOMATSU; MENEZES FILHO, 2018). Há 
impactos positivos ainda sobre uma medida de tempo na escola (NERI; OSÓRIO, 
2019) e estimativas de efeitos negativos sobre notas, os quais podem estar 
relacionados ao aumento das matrículas e à correção de fluxo (SIMÕES; SABATES, 
2014). 
 
Há menos consenso sobre outros indicadores educacionais e evidências de que o 
PBF reduz a falta às aulas (NERI; OSÓRIO, 2019; SCHAFFALAND, 2011; OLIVEIRA 
et al., 2007); alguns estudos trazem estimativas não significantes (RIBEIRO; 
CACCIAMALI, 2012; FAHEL; FRANÇA; MORAES, 2011). Isso também ocorre a 
respeito das taxas de reprovação: evidências de efeitos negativos e alguns estudos 
com estimativas não significantes (JULIÃO; CHEIN, 2015; BRAUW et al., 2012; 
KERN; VIEIRA; FREGUGLIA, 2017; BATISTA; OLIVEIRA; SOARES, 2013). Sobre 
as taxas de aprovação há resultados positivos e negativos, no entanto, estudos mais 
recentes não encontram impactos significantes (OLIVEIRA et al., 2007; BRAUW et 
al., 2012; SIMÕES; SEBATES, 2014; CAMARGO; PAZELLO, 2014; BRAUW et al., 
2015; KERN; VIEIRA; FREGUGLIA, 2017; CASONATO; CORRÊA; PAIVA, 2018; 
PAIVA et al., 2021). Os controles por características observáveis e os métodos de 
pareamento também variam entre os estudos, o que se reflete nas magnitudes 
variadas encontradas por cada autor. 
 
A análise de heterogeneidade de efeitos permite insights sobre o funcionamento do 
programa. De forma geral, as avaliações indicam efeitos com maior magnitude nas 
regiões com níveis socioeconômicos menores, como as regiões norte e nordeste e 
as áreas rurais (BRAUW et al., 2015; FAHEL; FRANÇA; MORAES, 2011; 
SCHAFFLAND, 2011; KERN; VIEIRA; FREGUGLIA, 2017) ou com níveis piores de 
indicadores educacionais (BARRIENTOS; DEBOWICZ; WOOLARD, 2016). Além 
disso, os efeitos sobre a frequência escolar são mais intensos entre os jovens com 
 
10 As taxas de aprovação e de abandono são calculadas em relação ao total de matrículas no início do ano. 
A distorção idade-série é a proporção de crianças e jovens com atraso escolar dentro de algum grupo de 
idade ou grau escolar. O atraso escolar normalmente é definido como a situação em que a criança possui 
dois anos a mais do que a idade ideal mínima para estar em cada série. 
Ministério da Saúde136
maior idade (BRAUW et al., 2015; FAHEL; FRANÇA; MORAES, 2011), porém os 
efeitos sobre as faltas às aulas são mais intensos entre os mais jovens 
(SCHAFFLAND, 2011). Em relação à heterogeneidade dos efeitos sobre frequência 
escolar por sexo, a literatura não encontra resultados convergentes. Alguns estudos 
encontram efeitos significantes somente entre meninas (BRAUW et al., 2015; MELO; 
DUARTE, 2010), enquanto outros não encontram diferenças por sexo ou encontram 
efeitos mais intensos entre meninos (SCHAFFLAND, 2011; FAHEL; FRANÇA; 
MORAES, 2011). Há evidências ainda de atenuação dos efeitos do PBF sobre 
abandono escolar ao longo do tempo (AMARAL; MONTEIRO, 2013) e sobre notas 
(SIMÕES; SABATES, 2014). 
3.1.5 Alocação de tempo e mercado de trabalho 
As transferências de renda do PBF também podem afetar as decisões sobre a oferta 
de trabalho dos domicílios e de alocação do tempo de jovens entre os estudos e o 
trabalho. Como uma fonte de renda não relacionada ao trabalho, o PBF poderia ter 
um efeito renda no sentido de reduzir a oferta de trabalho de adultos ou crianças ou 
de somente um desses grupos. Outra preocupação é a de que as transferências 
também poderiam levar as famílias a escolherem trabalhos informais, cujo 
rendimento não fosse facilmente verificável pelo governo (BARBOSA; CORSEUIL, 
2014). Além disso, a condicionalidade de frequência mínima à escola também 
poderia atuar no sentido de reduzir o tempo de trabalho das crianças e, além disso, 
aumentar a oferta de trabalho das mães, pela redução no tempo de cuidado dos 
filhos (TAVARES, 2010). 
Relativamente à alocação de tempo dos jovens entre estudos e trabalho, os 
resultados obtidos referem que o PBF atua no sentido de aumentar as probabilidades 
de crianças e jovens de somente estudarem – ou de estudarem e trabalharem – e 
diminuir as probabilidades de não estudarem e não trabalharem (jovens nessa 
situação também são chamados de “nem-nem”) (CACCIAMALI; TATEI; BATISTA, 
2010; ARAÚJO; RIBEIRO; NEDER, 2010; SILVEIRA; HORN; CAMPOLINA, 2013; 
CHITOLINA; FOGUEL; MENEZES FILHO, 2016; VASCONCELOS et al., 2017). Os 
resultados sobre a alocação de somente trabalharem não encontram consenso. 
Quanto à questão sobre a redução da oferta de trabalho de adultos, revisão de 
literatura de Oliveira e Soares (2013) conclui que o PBF gera maior participação no 
mercado de trabalho, porém com menos procura por trabalho. Entre as mulheres, 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 137
cuja oferta de trabalho é mais elástica às transferências, há efeitos pequenos de 
redução da participação no mercado de trabalho, o que pode representar mais tempo 
de cuidado com os filhos. Há ainda evidências de efeito renda negativo sobre a oferta 
de trabalho de adultos e mães, porém um efeito positivo de participar do programa 
devido às condicionalidades (TAVARES, 2010; TEIXEIRA, 2010). 
Na literatura mais recente, a maioria dos estudos levantados mantém as conclusões 
dos estudos anteriores (BRAUW et al., 2015; FREGUGLIA; KERN; VIEIRA, 2018). 
Evidência recente mostra ainda que o PBF tem efeito no sentido de aumentar a 
duração dos vínculos de trabalho formais (SANTOS et al., 2017). Há estudos que 
encontram efeitos negativos do PBF nas variáveis de trabalho, analisando-se 
variáveis agregadas para famílias e domicílios. Dois desses examinam os efeitos do 
PBF sobre quantis da distribuição de horas trabalhadas e rendimentos do trabalho e 
encontram efeitos negativos sobre percentis relativamente baixos até os mais 
elevados (CAVALCANTI et al., 2016; COSTA et al., 2018). 
3.1.6 Outros resultados 
Há ainda estudos que investigam os efeitos sobre fecundidade, crime e crescimento 
da economia. 
Os efeitos sobre fecundidade decorrem da preocupação sobre o possível incentivo 
das regras do PBF a ter mais filhos, porque, apesar de cada filho adicional 
representar um aumento do investimento em capital humano, o programa faria uma 
redução de custo por filho (CECHIN et al., 2015; ROCHA, 2018). Sobre essa questão, 
há consenso entre os estudos que examinaram esses efeitos com dados dos anos 
iniciais do programa (SIGNORINI; QUEIROZ, 2011; SIMÕES; SOARES, 2012; 
ROCHA, 2018). No entanto, estudo com dados mais recentes encontra efeitos 
positivos sobre a probabilidade de ter o segundo filho entre famílias pobres ou 
extremamente pobres, embora com magnitude baixa (CECHIN et al., 2015).É 
possível que os efeitos sobre o comportamento de fecundidade demorem mais para 
se realizarem, devido ao tempo necessário para a gradual compreensão do 
funcionamento e regras do programa pela população. 
O PBF pode ainda ter efeitos sobre o comportamento criminal entre jovens, por 
intermédio dos efeitos sobre frequência à escola e alocação de tempo sem estudos 
Ministério da Saúde138
e sem trabalho. Ainda há poucos estudos nessa área, porém Chioda, Mello e Soares 
(2016) encontram efeitos negativos sobre a ocorrência de crimes em torno de 
escolas, utilizando-se de uma metodologia robusta de variáveis instrumentais e 
efeitos fixos. Machado et al. (2018) também encontram efeitos negativos do PBF 
sobre taxa de homicídios e hospitalizações por causas violentas em dados 
municipais. 
 
Por fim, alguns estudos consideram os efeitos macroeconômicos do PBF e procuram 
estimar os impactos do programa sobre o crescimento do PIB per capita dos 
municípios e sobre a estrutura produtiva. As transferências do PBF para o alívio 
imediato de famílias pobres ou extremamente pobres poderiam gerar efeitos de 
segunda ordem sobre as empresas e empregos nos municípios pelo aumento do 
consumo. Os resultados na literatura indicam efeitos positivos do PBF sobre o PIB 
per capita e a renda das famílias (DENES; KOMATSU; MENEZES FILHO, 2018) e 
aumento da atividade industrial leve, atividades informais e de serviços de baixa 
produtividade (ROUGIER; COMBARNOUS; FAURÉ, 2018). 
 
3.2 Fundeb 
Nesta seção, examinam-se avaliações de impacto do programa de financiamento 
educacional instituído com o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da 
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), anteriormente 
chamado Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental 
e de Valorização do Magistério), um dos mais importantes instrumentos para a 
redução da desigualdade de recursos entre as redes da educação básica dos 
municípios e estados no Brasil. 
 
O Fundeb foi criado com caráter temporário (mantido de 1998 a 2006),11 como uma 
solução de financiamento no contexto de correção de fluxo do ensino fundamental 
no início dos anos 1990 e constitui uma série de fundos (uma para cada unidade 
federativa) formados a partir de transferências entre entes federativos e com regras 
de uso dos recursos disponíveis para financiar a educação. Os estados e municípios 
transferem parcelas de suas receitas tributárias e das transferências federais do 
Fundo de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM) para os fundos 
dos respectivos estados. Há então a redistribuição dos recursos dentro de cada 
 
11 O Fundef foi instituído pela Lei nº 9.424 de 1996. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 139
estado, de acordo com o número de matrículas, com pesos diferentes para cada 
etapa e modalidade de ensino. O governo federal, então, realiza uma 
complementação de recursos direcionada aos estados com os menores níveis de 
arrecadação por aluno.12 Os recursos do Fundef tinham origem em percentuais de 
receitas tributárias e de transferências federais13 e eram direcionados para gastos 
no ensino fundamental regular dos estados e municípios. A instituição do Fundeb14 
trouxe mais recursos 15 e expandiu a destinação desses a todos os níveis da 
educação básica, incluídas modalidades não regulares. Os governos estaduais e 
municipais podem gastar os recursos em todos os níveis e modalidades da educação 
básica de forma livre, desde que 60% dos valores sejam gastos com salários de 
professores da rede pública em atividade e desde que não sejam gastos com itens 
como programas suplementares de alimentação e outras formas de assistência 
social, obras de infraestrutura, salários de profissionais em desvio de função (e 
outros itens especificados pelo Artigo 71 da Lei 9.394 de 1996). Antes da criação do 
Fundef, o financiamento educacional de estados e municípios dependia inteiramente 
de sua capacidade de arrecadação (GORDON; VEGAS, 2004), o que contribuía para 
a manutenção da desigualdade entre regiões. O Fundeb teve vigência entre 2007 e 
2020 e foi substituído pelo Novo Fundeb,16 que trouxe algumas alterações no sentido 
de aumentar os percentuais de contribuição e alterar as regras de distribuição. 
 
A literatura da avaliação sobre o Fundef e o Fundeb, de modo geral, explora a 
variação gerada pelos programas sobre os gastos educacionais de governos 
municipais ao longo do tempo. As regras do programa geram modificações daqueles 
gastos que no primeiro ano de implementação não eram previsíveis nem 
relacionados com as preferências locais que os determinavam (ESTEVAM, 2015; 
MENEZES FILHO; PAZELLO, 2007; CHAUVIN, 2018). Além disso, o desenho dos 
programas permite o uso de variáveis instrumentais (GORDON; VEGAS, 2004; 
CRUZ; SILVA, 2000; KOSEC, 2011)17 e a comparação entre os municípios que 
 
12 Os valores arrecadados pelos estados com os menores valores por aluno e a redistribuição dos recursos 
federais determinam o valor mínimo que deve ser gasto por estudante. Para mais detalhes, ver Hirata, Melo 
e Oliveira (2020). 
13 Os recursos tinham como origem percentuais das receitas tributárias do ICMS (Imposto sobre Circulação 
de Mercadorias e Serviços), do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) proporcional às exportações, 
além de percentuais dos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM). 
14 O Fundeb foi instituído pela Emenda Constitucional nº 53 de 2006 e regulamentado pela Lei 11.494 de 
2007 e pelo decreto 6.253 de 2007. 
15 O Fundeb é composto por parcelas do ICMS, ITR (Imposto sobre a Propriedade Rural), ITCMD (Imposto 
de Transmissão Causa Mortis e Doação), FPE, FPM, IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos 
Automotores), IPI exp. e Desoneração de Exportações. 
16 O Novo Fundeb foi instituído pela Emenda Constitucional 108 de 2020 e regulamentado pela Lei 14.113 
de 2020. 
17 Para mais informações sobre a metodologia de variáveis instrumentais, veja o capítulo 14 deste livro. 
Ministério da Saúde140
ganharam ou perderam recursos com a redistribuição gerada pelos programas 
(MENEZES FILHO; PAZELLO, 2007; CRUZ, 2018). 
 
Os estudos se concentram sobre a avaliação de dois conjuntos de variáveis, o 
primeiro dos quais refere-se a resultados educacionais, como a taxa de matrículas, 
indicadores de fluxo e o desempenho nas notas; o segundo são indicadores relativos 
a como os governos municipais realizam gastos educacionais. A maioria dos estudos 
encontra efeitos do Fundef/Fundeb no sentido de aumentar as matrículas e melhorar 
o desempenho dos alunos de escolas públicas em exames no ensino fundamental e 
no ensino médio (GORDON; VEGAS, 2004; MENEZES FILHO; PAZELLO, 2007; 
ANDRADE; PINTO, 2014; SILVEIRA et al., 2017; HADDAD; FREGUGLIA; GOMES, 
2017; CRUZ; ROCHA, 2018). Alguns estudos encontram ainda efeitos positivos de 
fatores que afetam o aprendizado dos alunos, como o número de professores 
dedicados ao EF e a proporção de professores do EF com ES completo em escolas 
públicas (FRANCO; MENEZES FILHO, 2011). 
 
No que se refere às notas, há menos convergência em relação à magnitude dos 
efeitos (HADDAD; FREGUGLIA; GOMES, 2017) e aos impactos sobre 
desigualdades (SILVEIRA et al., 2017; POLITI; REIS, 2019). Além disso, não há 
consenso sobre os efeitos sobre os salários dos professores. Alguns estudos trazem 
estimativas positivas (MENEZES FILHO; PAZELLO, 2007; ANDRADE; PINTO, 
2014), porém há evidência recente de que aqueles efeitos foram significativos 
apenas entre os municípios que ganharam recursos com a redistribuição e que – de 
maneira geral – os recursos foram gastos com a contratação de professores, sem 
aumento dos salários (CRUZ, 2018). Além das escolas públicas, há evidência de que 
os programas reduzem a participação das escolas privadas nas matrículas, por 
intermédio de transferências de alunos (ESTEVAN, 2015).Em relação aos efeitos sobre indicadores de fluxo, a literatura mais recente tem 
encontrado resultados de melhoria do fluxo escolar com o Fundef/Fundeb. Apesar 
de resultados iniciais não conclusivos (FRANCO; MENEZES FILHO, 2011), há 
evidências de efeitos negativos do Fundeb sobre a distorção idade-série (CRUZ; 
ROCHA, 2018) e de que desvios dos recursos daquele programa por corrupção 
aumentam as taxas de abandono e de reprovação (FERRAZ; FINAN; MOREIRA, 
2012). 
 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 141
A exposição de crianças ao Fundeb gerou ainda efeitos positivos sobre escolaridade 
e salários quando se tornaram adultas, porém em consequência da migração e não 
do aumento do capital humano (CHAUVIN, 2018). Além disso, o programa gerou 
efeitos negativos sobre mercados de trabalho locais, os quais indicam aumento da 
oferta de mão de obra qualificada maior do que a demanda. 
 
O outro conjunto de resultados estudados são indicadores sobre a forma como os 
municípios realizam os gastos em educação. Os estudos convergem em relação à 
constatação de que o aumento dos recursos devidos ao Fundef/Fundeb gera 
aumento mais do que proporcional nos gastos em educação, especialmente quando 
comparado a outros tipos de transferência (GORDON; VEGAS, 2004; ARVATE; 
ENLINSON; ROCHA, 2015; MATTOS; POLITI; YAMAGUCHI, 2018; CRUZ; SILVA, 
2020). Além disso, Kosec (2011) estuda sobre o que motiva governos municipais 
semelhantes a gastarem mais em áreas com substitutos privados (educação e 
saúde). Esse artigo inaugura uma estratégia de variável instrumental simulada – 
derivada das regras do Fundef – também utilizada por outros estudos posteriormente 
e a qual conclui que municípios com níveis maiores de desigualdade e da mediana 
da renda são menos propensos a gastar em educação e mais propensos a gastar 
em infraestrutura, em razão de que nesses municípios menos pessoas apoiam os 
gastos em educação pública e pessoas pobres possuem menos influência sobre os 
políticos. 
 
3.3 Desoneração da folha de pagamentos 
Nesta seção realizou-se o levantamento de avaliações sobre a política de 
desoneração da folha de pagamento, cujo objetivo foi gerar impactos em empresas 
e no mercado de trabalho. A política de desoneração da folha de pagamento foi 
criada como parte central do conjunto de ações de estímulo ao crescimento 
econômico Plano Brasil Maior, lançado em 2011 18 com os objetivos gerais de 
aumentar a competitividade das empresas nacionais, investimentos e 
desenvolvimento tecnológico, com a redução da assimetria entre o produto nacional 
e o importado, o aumento das exportações e a formalização do mercado de trabalho. 
 
 
18 A política de desoneração da folha de pagamentos foi incluída na Medida Provisória (MP) 540 de 2011, 
transformada na Lei 12.546 de 2011. Aquela política foi posteriormente alterada por diversas leis e decretos. 
Ministério da Saúde142
Concretamente a política de desoneração substituiu a contribuição obrigatória do 
empregador – Contribuição Previdenciária Patronal (CPP) – ao Regime Geral de 
Previdência Social (RGPS) por um imposto sobre receitas brutas, excluídas as 
receitas de exportação (então isentas da contribuição). Os trabalhadores do setor 
privado formal devem contribuir obrigatoriamente para o RGPS; o pagamento da 
contribuição é dividido entre o trabalhador e o empregador – a CPP era de 20% do 
valor da folha de pagamento. A política de desoneração substitui essa contribuição 
por um imposto sobre as receitas brutas, exceto de exportações, com alíquotas que 
inicialmente eram de 1,5% e 2,5%, respectivamente para os setores industriais e de 
serviços.19 A adesão a essa política era obrigatória entre as empresas dos setores e 
produtos selecionados e que não operavam pelo Simples Nacional. A desoneração 
inicialmente tinha uma focalização desenhada para induzir competitividade nos 
setores e produtos mais intensivos em trabalho e com maior exposição à 
concorrência externa.20 Essa focalização, no entanto, perdeu-se com a expansão do 
programa para diversos setores e incluiu setores não exportadores (AFONSO; 
BARROS, 2013). 
 
A desoneração de folha tinha validade até 2014, prazo que foi expandido, porém 
com modificações nas regras do programa. A partir de 2015 a adesão se tornou 
voluntária e, a partir de 2017, a abrangência setorial foi reduzida para os setores de 
transportes, construção civil e comunicações. A nova versão do benefício seria 
encerrada no fim de 2021, mas foi ampliada por mais dois anos.21 
 
Apesar de a seleção para o tratamento representado pela política de desoneração 
não ser aleatória, a literatura de avaliação daquela política explorou o fato de que as 
suas regras colocam critérios claros de seleção por setores e produtos e pelo regime 
de tributação para identificar seus impactos. No geral, os estudos comparam 
empresas ou clusters incluídos e não incluídos na política ao longo do tempo, com a 
metodologia de diferenças em diferenças ou de triplas diferenças, para estudar os 
efeitos sobre o emprego e os salários no setor formal da economia.22 Os resultados 
 
19 As alíquotas foram reduzidas para respectivamente 1% e 2% no primeiro ano de vigência da política pela 
Lei 12.715 de 2012. 
20 Os setores inicialmente selecionados foram de indústria de confecção, de artefatos de couro e calçados, 
serviços de tecnologia da informação, tecnologia da informação e comunicação e serviços de call center cf. 
Dallava ( 2014). 
21 Expansão instituída pela Lei 14.288 de 2021. 
22 Os estudos levantados exploram essas variações com estimações pelo método de diferenças em 
diferenças. Maiores detalhes sobre essa metodologia podem ser encontrados no capítulo 12 deste livro. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 143
das avaliações têm convergido para a ausência de efeitos significantes da política 
sobre o emprego e salários, embora estudos tenham encontrado efeitos positivos. 
 
O trabalho de Carmo (2012) usa dados no nível de pessoas de 2011 e 2012 e que 
incluem tanto o mercado formal quanto o informal para avaliar os efeitos da política 
de desoneração. A autora não encontra efeitos significantes nem sobre o grau de 
formalização nem sobre a realocação da mão de obra entre atividades econômicas. 
 
Os demais estudos utilizam dados somente do mercado formal, provenientes da 
Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), atualmente divulgados pela 
Secretaria Especial de Trabalho do Ministério da Economia. Com dados sem 
identificação por empresa, Dallava (2014) trabalha com cluster de empresas e define 
como grupo de tratamento os clusters de setores incluídos na desoneração e como 
grupo de controle os clusters de setores não incluídos, ambos formados por 
empresas que não operavam no Simples Nacional. A autora não encontra efeitos 
sobre emprego e salários nos setores industriais, mas estima efeitos positivos nos 
serviços de tecnologia da informação e negativos no setor de hospedagem e 
alimentação. São possíveis problemas de identificação daquele estudo que os 
controles utilizados são possivelmente impactados pela política de desoneração 
(SCHERER, 2015) e os contrafactuais na estimação do setor de tecnologia da 
informação não são bons (BAUMGARTNER, 2017). Scherer (2015) procura resolver 
esses problemas utilizando-se de outro contrafactual – as empresas que operavam 
no Simples. O autor trabalha com dados no nível de empresa, de 2010 a 2012, e 
encontra efeitos positivos sobre o emprego (entre 14% e 16%), horas trabalhadas 
(entre 8% e 10%) e os salários (entre 2% e 2,3%). As estimativas, no entanto, podem 
novamente apresentar problemas de identificação, considerando-se que o autor não 
encontra tendências paralelas entre os grupos de tratamento e controle no período 
pré-tratamento (GARCIA; SACHSIDA; CARVALHO, 2018) e as empresas do 
Simples podem também ter sido indiretamente afetadas peladesoneração 
(BAUMGARTNET, 2017). 
 
Outra contribuição relevante é a de Baumgartner (2017), que usa dados de 2009 a 
2014, diferencia sua análise entre as empresas desoneradas pelo critério do setor 
de atividade ou pelo critério do produto produzido e avalia diretamente os efeitos 
sobre as empresas do Simples. O autor não encontra efeitos significativos entre 
empresas incluídas devido aos produtos, porém, ao analisar as empresas incluídas 
Ministério da Saúde144
em função do setor encontra efeitos positivos sobre o emprego entre as empresas 
que foram desoneradas (7,5%). Comparando-se empresas do Simples de setores 
afetados com as de setores não afetados, o autor encontra efeitos negativos e indica 
possível migração das empresas do Simples para o regime comum de tributação. 
 
Garcia, Sachsida e Carvalho (2018) procuram superar as dificuldades da 
metodologia de diferenças em diferenças e utilizam um modelo de triplas diferenças, 
cuja hipótese de identificação é relativamente mais fraca. Os autores comparam 
setores afetados e não afetados, entre empresas do regime comum e do Simples, 
ao longo do tempo, e encontram efeitos não significantes sobre o emprego no geral 
e efeitos positivos fracos em algumas especificações. 
 
Em resumo, não há evidência consolidada de efeitos positivos da desoneração da 
folha de pagamento sobre o emprego formal e os salários. Em contrapartida, as 
estimativas de custos são relativamente elevadas (AFONSO; BARROS, 2013; 
BARROS; AFONSO, 2013; DINIZ; AFONSO, 2014). Diniz e Afonso (2014) estimam 
custos de R$ 22,71 bilhões em 2004, cerca de 0,46% do PIB. Como comparação, 
esse valor é semelhante ao custo do PBF em anos mais recentes (FGV Social, s.d.; 
SOUZA, 2011). 
 
 
4 Conclusão 
Avaliações de impacto de programas sociais são ferramentas importantes para a tomada 
de decisão sobre a alocação de recursos públicos – em meio à restrição desses recursos, 
especialmente nos últimos anos – e à crescente demanda da sociedade. A decisão sobre 
a alocação de recursos afeta diretamente o bem-estar de grupos de cidadãos e as 
avaliações podem contribuir trazendo transparência às decisões. 
 
Neste capítulo descrevem-se alguns fundamentos lógicos – o modelo de causalidade de 
Rubin – e hipóteses fundamentais para o trabalho com dados orientado para a realização 
de avaliações de impacto. Foram realizados também levantamentos de avaliações sobre 
três políticas relevantes nas áreas de transferências de renda, educação e mercado de 
trabalho: o Programa Bolsa Família (PBF), o Fundeb e a política de desoneração da folha 
de pagamentos. As avaliações trazem evidências de que o PBF afeta o comportamento 
dos beneficiários não somente pelo aumento na renda familiar, mas também pelas 
condicionalidades de educação e saúde das crianças, jovens e gestantes das famílias que 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 145
recebem o benefício. Há ainda efeitos de segunda ordem sobre as economias locais, os 
quais podem impactar a população de modo geral. Verificou-se extensa produção de 
avaliações de impactos sobre áreas como pobreza, desigualdade de renda, consumo, 
nutrição, saúde, educação, alocação de tempo dos jovens, fecundidade, crimes e 
crescimento econômico. 
 
A literatura de avaliação sobre o Fundeb também encontra efeitos de melhorar o 
desempenho em exames e o fluxo de estudantes de ensino fundamental e ensino médio. 
Há também impactos estimados das transferências no sentido de aumentar os gastos dos 
governos locais em educação. As avaliações sobre a política de desoneração da folha de 
pagamentos, por outro lado, não indicam efeitos consolidados no sentido de aumentar o 
emprego ou os salários nos setores formais da economia, os quais eram seus objetivos 
iniciais. Apesar de não haver um cálculo monetário dos benefícios do programa, a 
informação sobre o custo dessa política – de ordem similar ao do PBF – indicam que 
provavelmente o programa não está gerando benefícios maiores do que seus custos. 
Ministério da Saúde146
Referências 
 
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Capítulo 5
Isabela Furtado1 
Carolina Marinho1
 Carolina Melo1 
 
1Insper - Instituto de Ensino e Pesquisa
RESUMO:
A teoria da mudança é uma ferramenta útil para o desenho, monitoramento e avaliação de programas. 
Por meio de uma sequência lógica descreve como os resultados almejados por uma intervenção 
podem ser alcançados. Este capítulo tem como objetivo informar o gestor público, o avaliador ou a 
parte interessada no processo de desenho, monitoramento e avaliação de uma política ou programa 
sobre a definição, utilidade e método de construção de uma teoria da mudança. Por fim, para ilustrar 
os conceitos apresentados, a última seção do capítulo apresenta um exemplo prático. 
PALAVRAS-CHAVE:
Teoria da mudança. Cadeia de resultados. Desenho e avaliação de políticas e programas.
Teoria da Mudança: definição, 
utilidade e como construir
Ministério da Saúde156
 
1 Introdução 
Nas últimas décadas, as sociedades têm investido recursos monetários e não monetários 
em políticas públicas. De maneira geral, as intervenções que constituem tais políticas são 
desenhadas com objetivos específicos como, por exemplo, aumentar a renda de uma 
população, reduzir analfabetismo e combater problemas de saúde (GERTLER et al., 2016). 
 
Muitas vezes, políticas públicas são apresentadas para a sociedade sem que seus 
resultados sejam acompanhados e mensurados (CRUMPTON et al., 2016). Porém, tão 
importante quanto lançar e implementar uma intervenção é realizar seu desenho, 
monitoramento e avaliação de impacto de forma adequada. Do ponto de vista da gestão, o 
monitoramento permite revelar se a intervenção está sendo (ou foi) implementada conforme 
seu protocolo pré-estabelecido, enquanto a avaliação de impacto busca mensurar 
justamente os efeitos do programa e medir os efeitos causais da intervenção sobre os 
resultados de interesse. O monitoramento é importante para a avaliação, pois, sem esse, 
não se sabe o que foi de fato entregue aos beneficiários. 
É, então, por meio do monitoramento e de uma avaliação de impacto que policy makers 
terão os elementos necessários para verificar se o programa atingiu os efeitos esperados, 
e, a partir de uma análise custo-benefício ou custo-efetividade, compreender se realizaram 
um bom investimento e se, portanto, o programa deve ser continuado – condicionado ou 
não a um redesenho – expandido ou cancelado. Do ponto de vista da sociedade programas 
que contam com desenho, monitoramento e avaliação bem estruturados são mais 
transparentes e permitem o conhecimento do grau de assertividade das decisões dos 
gestores. 
 
Porém, na prática, os programas sociais são complexos – particularmente os desafios no 
setor de saúde – de forma que para que o objetivo final seja alcançado, há uma cadeia de 
resultados que deve ser percorrida previamente. Nesse contexto, tão importante quanto 
monitorar a implementação e mensurar os impactos sobre resultados finais está o 
estabelecimento dessa cadeia de resultados interligados, que deve explicitar quais 
mecanismos e hipóteses são necessários para que as ações do programa atinjam seus 
objetivos. O ponto de partida é, então, a elaboração de uma teoria da mudança, a qual irá 
expor à sociedade, de forma clara e objetiva, o mapa que conecta as ações executadas, as 
mudanças que podem ser provocadas por essas ações e os resultados esperados. 
 
A teoria da mudança é um conceito de bastante utilidade e está presente em políticas 
públicas, programas ou projetos cujo objetivo é gerar impacto social ou ambiental positivo 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 157
 
(IMAS; RIST, 2009; KUSEK; RIST, 2004; ROGERS, 2014). Tal teoria descreve como o 
resultado almejado de uma intervenção pode ser alcançado por meio de uma sequência 
lógica de resultados intermediários que partem diretamente dos produtos gerados pelas 
intervenções previstas (BREUER et al., 2016; GERTLER et al., 2016). A ferramenta tem 
importante função na disseminação de informações relevantes de uma política pública, 
programa ou projeto entre formuladores, investidores, gestores, implementadores, 
avaliadores e também para a sociedade. Pode ser elaborada na fase de desenho e 
planejamento da política, programa ou projeto em questão ou ainda pode ser construída 
para intervenções que estão desenhadas e/ou lançadas. Independentemente da situação 
em que é elaborada, a ferramenta é útil para explicitar o objetivo da política, programa ou 
projeto, o problema que é atacado pela intervenção e os resultados almejados. 
 
Este capítulo está dividido em 4 seções além desta introdução. Na segunda seção o 
conceito de teoria da mudança será exposto detalhadamente, assim como sua origem e 
sua estrutura. Na terceira seção, será abordada a utilidade da ferramenta, expondo-se os 
principais agentes que se beneficiam da teoria da mudança. Na quarta seção, será 
explicado como a teoria da mudança deve ser construída. Por fim, na última seção, se 
evidenciará um exemplo prático de aplicação da teoria da mudança, que será fundamental 
para que os principais conceitos sejam expostos e trabalhados. 
 
 
2 O que é a Teoria da Mudança 
A teoria da mudança é um conceito bastante amplo presente em políticas, programas ou 
projetos que têm como objetivo gerar um impacto social ou ambiental positivo (IMAS; RIST, 
2009; KUSEK; RIST, 2004; ROGERS, 2014). Assim, é construída para evidenciar e auxiliar 
no entendimento do potencial encadeamento lógico entre as iniciativas de uma política, 
programa, ou projeto socioambiental e as mudanças de longo prazo ou resultados finais 
pretendidos. Para que se alcance o resultado final há uma série de resultados iniciais e 
intermediários, os quais devem ocorrer previamente e o estabelecimento dessa cadeia de 
resultados interligados deve expor os mecanismos e hipóteses necessários para que as 
ações do programa sejam bem sucedidas (BREUER et al., 2016; GERTLER et al., 2016). 
A teoria da mudança é, portanto, uma ferramenta que estrutura esse mapa e conecta as 
Ministério da Saúde158
 
ações de uma única intervenção ou de um conjunto de intervenções1 às mudanças 
pretendidas. 
 
Em uma avaliação de impacto, tão importante quanto mensurar os resultados, é o 
estabelecimento das hipóteses e mecanismos que explicam como esses foram atingidos, 
uma vez que identificar mecanismos é essencial para que se compreenda como a 
intervenção atua e seus possíveis desdobramentos. Assim, a teoria da mudança está 
inserida no desenho do plano de monitoramento de avaliação de intervenções, pois permite 
definir quais indicadores serão utilizados para mensurar os resultados pretendidos, quais 
as hipóteses necessárias para que as ações iniciais tenham os impactos esperados e como 
e por que o programa deve funcionar. 
 
O conceito de teoria da mudança teve sua origem em duas correntes de pensamento 
distintas. Foi desenvolvida para auxiliar avaliações de impacto, mas também está ligada a 
discussões mais amplas relacionadas a teorias de mudança social na década de 70 
(JAMES, 2011).2 Em relação à avaliação, durante os anos 90 houve a necessidade, por 
parte dos avaliadores, de se ter um framework conceitual mais explícito para auxiliá-los no 
estudo de projetos sociais complexos, envolvendo diversas esferas sociais. Muitas vezes, 
não estava claro como o projeto atuaria e como atingiria seus principais objetivos (JAMES, 
2011). Nesse contexto, o termo “Teoria da Mudança” foi inicialmente utilizado por Weiss 
(1995), que propôs um método de avaliação para intervenções complexas. Em vez de 
utilizar metodologias que enfatizam o impacto por meio de avaliação de métricas 
quantitativas e indicadores de resultados, a teoria da mudança assume que os programas 
sociais são baseados em teorias explícitas ou implícitas que descrevem como o programa 
funcionará. Weiss enfatiza queessas teorias devem ser a base da avaliação, a qual deve 
considerar e avaliar as hipóteses necessárias para que o programa tenha sucesso e ainda 
ancorar a avaliação em sólida literatura. 
 
A teoria da mudança pode ser representada de diversas maneiras, com diferentes níveis 
de complexidade e aprofundamento da cadeia de processos, atividades e indicadores de 
resultado. Para avaliação de impacto de projetos sociais complexos, e particularmente os 
projetos de saúde, a teoria da mudança é muitas vezes representada por diagramas ou por 
 
1 Por exemplo, para que se atinja determinado objetivo de saúde pública em áreas urbanas vulneráveis, 
determinada intervenção pode envolver não somente uma intervenção isolada, mas um conjunto de ações 
nos campos da educação, infraestrutura básica e moradia (FUNDAÇÃO TIDE SETÚBAL; ITAÚ SOCIAL; 
INSPER METRICIS, 2021). 
2 As teorias de mudança social estão relacionadas à corrente de pensamento do educador Paulo Freire, que 
argumentava pela combinação de teoria e ação para se criar uma mudança social. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 159
 
uma cadeia de resultados (GERTLER et al., 2016; BREUER et al., 2016; MAINI; MOUNIER-
JACK; BORGHI, 2018). Os diagramas permitem que os elementos de programas que 
envolvem diversas esferas sociais se relacionem de maneira não linear e admitam ligações 
indiretas e loops nos indicadores avaliados (MAINI; MOUNIER-JACK; BORGHI, 2018). 
Apesar de serem representadas de diversas maneiras, existem algumas etapas principais 
ou elementos que são usualmente encontrados em teorias da mudança (INSPER 
METRICIS, 2022; GERTLER et al., 2016). 
 
1) Recursos e insumos ou inputs: incluem todos os recursos monetários e não 
monetários disponíveis para o programa. Nessa etapa serão descritos os 
financiamentos, os recursos físicos e os recursos de pessoal que serão utilizados. 
 
2) Atividades: incluem as ações e intervenções do programa e todas as iniciativas 
que serão efetuadas para que o programa atinja seus objetivos; 
 
3) Produtos ou outputs: representam o que é gerado diretamente pelas atividades 
e recursos do programa e geralmente podem ser contabilizados (por exemplo, em 
um programa de formação de professores o produto será o número de professores 
treinados ou em um programa de vacinação em massa o produto será o número de 
doses de vacinas ofertadas). Como são gerados diretamente pelas atividades, estão 
sob controle da agência ou instituição responsável por lançar a política, programa 
ou projeto. Os produtos não representam resultados, mas são o ponto de partida 
para a transformação almejada; 
 
4) Resultados das atividades ou outcomes: representam os primeiros resultados 
a serem alcançados pela iniciativa ou programa social quando a população 
beneficiária usufrui dos produtos. São as primeiras mudanças que podem ocorrer e, 
por isso, são também chamados de resultados iniciais – quando são gerados 
diretamente pelos produtos – ou de resultados intermediários – quando dependem 
dos resultados iniciais para ocorrerem. Por serem as primeiras mudanças 
pretendidas, são essenciais para auxiliar no mapeamento e entendimento dos 
mecanismos necessários para que o programa alcance os resultados finais 
almejados; 
 
Ministério da Saúde160
 
5) Resultados finais ou resultados à sociedade: 3 representam as mudanças de 
longo prazo4 almejadas pelo programa ou os seus resultados finais. São as 
mudanças sociais mais amplas que o programa pretende gerar, as quais podem ser 
influenciadas por diversos fatores e, muitas vezes, há uma defasagem temporal 
entre a implantação da intervenção e o atingimento dessas mudanças. 
 
A cadeia de resultados ou diagrama apresenta assim um encadeamento entre insumos, 
atividades, produtos, resultados das atividades e resultados finais. São essas as cinco 
etapas principais de uma teoria da mudança e, para que os resultados sejam aferidos e a 
relação de causa e efeito seja de fato documentada, faz-se necessário uma avaliação de 
impacto do programa em questão. Importante ressaltar que cada etapa da cadeia de 
resultados é conectada com as demais por uma série de hipóteses fundamentais que 
explicam como e por que o programa age. Muitas vezes, o próprio diagrama irá mostrar os 
pressupostos e as condições necessárias para que o programa funcione, mas tais 
pressupostos não estão sob o controle dos implementadores (ROGERS, 2014). A cadeia 
de resultados também pode ser utilizada para representações mais complexas, com 
diferentes atores atuando e caminhos causais distintos e não lineares (ROGERS, 2014). 
Importante ressaltar que, em alguns casos, a teoria da mudança também irá mapear 
possíveis resultados negativos de um programa. 
 
 Há ainda outras ferramentas muito utilizadas para monitoramento de programas sociais 
que têm uma estrutura similar àquela da teoria da mudança. O marco lógico, por exemplo, 
descreve algumas etapas da teoria da mudança e destaca as atividades, os produtos e os 
resultados pretendidos para uma intervenção, porém, tende a ser mais rígido e linear, sem 
representar a relação entre as etapas e sem explicitar as hipóteses necessárias para que 
a iniciativa atinja os resultados finais (BREUER et al., 2016). 
 
Não há consenso na literatura sobre quais são as características de uma “boa teoria da 
mudança”, porém, segundo Mayne (2017), essa deve apresentar um modelo bem 
 
3 Usualmente são também conhecidos como “Efeito” ou “Impacto”, porém por serem resultados pretendidos 
preferimos as nomenclaturas “Resultados finais ou Resultados à sociedade” já que a definição de impacto 
está ligada ao efeito causal propriamente dito. Quando se mapeia resultados em uma teoria da mudança, 
mapeia-se potenciais resultados causais, que não podem ser considerados impactos até que seja feita uma 
avaliação rigorosa que confirme-os como tais (INSPER METRICIS, 2022). 
4 O conceito de longo prazo, neste contexto, não significa necessariamente um grande espaço de tempo 
entre a intervenção e os resultados finais. Existem políticas sociais em que os resultados são mais 
imediatos, havendo um curto espaço de tempo entre a intervenção e os resultados ou efeitos à sociedade. 
O longo prazo significa que são os resultados mais distantes ou finais almejados desde a implantação do 
programa ou ainda que serão os últimos resultados alcançados. 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 161
 
articulado, conectado, lógico e crível. Uma teoria da mudança com esses atributos irá apoiar 
a intervenção, evidenciará que os resultados são plausíveis e também fornecerá uma base 
sólida tanto para o monitoramento desta intervenção quanto para sua avaliação de impacto. 
 
 
3 A Utilidade de uma Teoria da Mudança 
A teoria da mudança é uma ferramenta que comunica de forma clara, lógica e visual a 
política pública, programa ou projeto, explicita a intervenção que se pretende implementar, 
os insumos necessários para que essa seja colocada em funcionamento, os produtos que 
se espera obter a partir dessa intervenção e os resultados iniciais, intermediários e finais 
necessários para que se alcance o objetivo mais amplo da intervenção (IMAS; RIST, 2009; 
INSPER METRICIS, 2022; FUNNEL; ROGERS, 2011). Assim, a ferramenta tem importante 
função na disseminação de informações relevantes da política pública, programa ou projeto 
entre diferentes stakeholders como formuladores, investidores, gestores, implementadores, 
avaliadores e também para a sociedade. 
 
A partir da teoria da mudança, os stakeholders interessados podem, por exemplo, 
facilmente identificar quais são os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável com que a 
intervenção contribui, permitindo entender como a política, programa ou projeto colabora 
para avanços e resultados à sociedade.5 Se o processo de construção da teoria da 
mudança envolver uma etapa de benchmarking e uma revisão de literaturarigorosa – como 
sugere Weiss (1995) e Insper Metricis (2022), em que são analisados cuidadosamente 
estudos prévios de intervenções similares levando-se em consideração a validade interna 
e externa deles, a teoria da mudança pode ser uma ferramenta de comunicação ainda mais 
poderosa, que convence a relevância da intervenção com alta credibilidade. 
 
Para além da função como ferramenta de comunicação da política, programa ou projeto em 
sentido mais amplo, a teoria da mudança pode ser útil para os formuladores da intervenção 
no processo de desenho da política, programa ou projeto. Isso se deve a que ferramenta 
pode ser utilizada como complemento de uma “árvore de problema” e/ou “árvore de 
 
5 O Guia de Avaliação de Impacto Socioambiental para Utilização em Projetos e Investimentos de Impacto 
do Insper Metricis, por exemplo, sugere que o avaliador que desenvolverá a teoria da mudança faça a 
conexão dos resultados mapeados com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e, assim, facilite o 
entendimento dos stakeholders da contribuição da intervenção para o cumprimento da agenda 2030 
(INSPER METRICIS, 2022). 
Ministério da Saúde162
 
objetivos”,6 contribuindo para a identificação das causas e consequências de um problema 
socioambiental e das possíveis ações a serem tomadas para resolver tal problema e 
alcançar os objetivos pretendidos (MACKENZIE; BLAMEY, 2005). Além disso, a ferramenta 
é útil para formuladores no processo de argumentação no que se refere à obtenção de 
financiamento. Para financiadores, a teoria da mudança pode auxiliar na justificativa da 
decisão de investimento (BRASIL, 2018). 
 
Adicionalmente, a teoria da mudança tem grande utilidade para o monitoramento e a 
avaliação da política, programa ou projeto. Gestores podem guiar a implementação e o 
monitoramento da intervenção utilizando os indicadores definidos a partir da ferramenta; os 
avaliadores podem utilizá-la para fundamentar o desenho de uma avaliação de impacto 
(MACKENZIE; BLAMEY, 2005). 
 
A partir de uma teoria da mudança, é possível definir indicadores para os produtos e 
resultados esperados de uma intervenção (INSPER METRICIS, 2022). Esses indicadores 
podem ser utilizados por gestores para monitorar a implementação da política, programa 
ou projeto e revelar se a intervenção está sendo (ou foi) implementada conforme seu 
protocolo preestabelecido. Sem o monitoramento, não se sabe o que, de fato, foi entregue 
aos beneficiários, o que tem implicações negativas na utilidade de uma futura avaliação de 
impacto. Ainda que se encontre evidência sólida de que a intervenção foi bem sucedida, se 
não houve monitoramento de sua implementação, são limitados os aprendizados gerados 
para a sociedade e as possibilidades de expansão da política, programa ou projeto. 
 
Por sua vez, os indicadores dos resultados mapeados a partir de uma teoria da mudança, 
além de serem utilizados para monitoramento, também são úteis para mensuração de 
impacto. Como os indicadores de resultado medem mudanças valorizadas pelos 
beneficiários da intervenção, esses são adequados para avaliar o sucesso – ou impacto – 
da política, programa ou projeto (INSPER METRICIS, 2022). A teoria da mudança também 
auxilia o avaliador a definir quando a mensuração de impacto deve ser realizada. O 
encadeamento dos resultados apresentados pela ferramenta pode revelar o tempo que a 
intervenção leva para gerar as mudanças pretendidas para a população-alvo (IMAS; RIST, 
2009). Por exemplo, se a intenção do avaliador for mensurar o impacto da intervenção 
sobre um resultado que deve ser observado no longo prazo, não é recomendável realizar 
a avaliação no curto prazo ou logo após o início da implementação. 
 
6 Para mais informações sobre o que é uma árvore de problema e uma árvore de objetivos, veja (DEARDEN 
et al., 2002). 
Avaliação de Impacto das Políticas de Saúde: um guia para o SUS 163
 
Além de contribuir para a definição do que e quando medir, a teoria da mudança pode ser 
útil para a definição da estratégia de identificação (método para inferência causal) a ser 
utilizada na avaliação de impacto (MACKENZIE; BLAMEY, 2005). A partir do claro 
mapeamento da intervenção, incluídos os critérios para participação dos beneficiários, as 
variáveis de resultado de interesse e quanto tempo após a intervenção é necessário para 
que se observe algum efeito, o avaliador pode traçar uma estratégia factível para aferição 
do impacto. 
 
De forma mais prática: a teoria da mudança irá, em um primeiro momento, guiar o avaliador 
na busca por dados que permitam realizar medição de impacto. Ciente dos dados 
disponíveis, o avaliador poderá, então, recorrer à teoria da mudança para obter outras 
informações relevantes sobre a intervenção e para traçar uma estratégia de medição 
factível que forneça o mais alto grau de validade interna possível, sem abdicar do poder de 
generalização dos resultados para outros contextos (o que é importante, por exemplo, para 
futuras discussões de expansão da política, programa ou projeto). 
 
Por fim, a teoria da mudança pode ainda auxiliar o avaliador e o gestor público a 
entenderem os resultados da avaliação. A avaliação pode gerar evidências de que a 
conexão entre um produto e um resultado ou entre um resultado e outro resultado é 
confirmada para aquela intervenção em particular. No entanto, quando a avaliação revela 
que a conexão outrora mapeada não se sustenta, faz-se necessário buscar entender se 
alguma hipótese assumida para garantir tal conexão é violada. Esse exercício ajuda na 
identificação de potenciais causas de falhas no desenho da intervenção que impedem o 
atingimento dos objetivos pretendidos. Dessa forma, a teoria da mudança contribui para o 
redesenho de políticas, programas e projetos sociais (FUNNEL; ROGERS, 2011). O 
constante aprimoramento da intervenção motiva a contínua revisão da teoria da mudança, 
em um processo de busca incessante pela solução para um problema social complexo. 
 
 
4 Como construir a Teoria da Mudança 
A estratégia utilizada para construção da teoria da mudança dependerá do estágio de 
implantação da política pública, programa ou projeto - se a intervenção está em fase de 
elaboração e desenho, ou se já foi desenhada e até mesmo lançada. 
 
Na situação em que a teoria da mudança é construída na fase de desenho e planejamento 
da política pública, programa ou projeto, essa será essencial na definição das atividades 
Ministério da Saúde164
 
necessárias para gerar os resultados pretendidos pela intervenção (MACKENZIE; 
BLAMEY, 2005). A abordagem “de trás para frente” será utilizada para sua construção, 
iniciada pela definição dos objetivos mais amplos e resultados finais pretendidos, partirá 
para a definição dos resultados intermediários e, depois, dos resultados iniciais. Com a 
cadeia de resultados mapeada, o próximo passo é propor um conjunto de atividades e 
produtos que a essa se conectem (CLARK, 2021; MACKENZIE; BLAMEY, 2005; 
ANDERSON, 2005). 
 
Na segunda situação, em que a teoria da mudança é elaborada quando a intervenção já foi 
desenhada e possivelmente lançada, a ferramenta será estruturada, por exemplo, com o 
objetivo de apoiar a avaliação de impacto (MACKENZIE; BLAMEY, 2005). Os insumos, 
atividades e produtos da política, programa ou projeto estão estabelecidos e precisam 
apenas ser documentados. Resta, então, mapear os resultados que se pretende gerar com 
a intervenção proposta e possivelmente levantar indicadores relevantes para a 
intervenção.7 A construção da teoria da mudança poderá ser realizada utilizando-se a 
abordagem retrospectiva, a partir de documentos, conversas com os envolvidos e registros 
de monitoramento e avaliações anteriores (CLARK, 2021). Nesse caso, recomenda-se 
partir da descrição das atividades da política, programa ou projeto social e passar para a 
documentação dos insumos necessários para a implementação das atividades