GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA- MATIAS PEREIRA

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JOSÉ MATIAS-PEREIRA
ADMINISTRAÇÃO
CURSO DE
PÚBLICA
FOCO NAS INSTITUIÇÕES E
AÇÕES GOVERNAMENTAIS
4a EDIÇÃO
REVISTA E ATUALIZADA
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SÃO PAULO
EDITORA ATLAS S.A. – 2014
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© 2007 by Editora Atlas S.A. 
1. ed. 2008; 2. ed. 2009; 3. ed. 2010; 4. ed. 2014 
Capa: Leonardo Hermano 
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(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) 
Matias-Pereira, José 
Curso de Administração Pública : foco nas instituições 
e ações governamentais / José Matias-Pereira. – 4. ed. 
– São Paulo : Atlas, 2014. 
Bibliografia. 
ISBN 978-85-224-8326-6 
ISBN 978-85-224-8327-3 (PDF) 
ISBN 978-85-224-8329-7 (ePub) 
1. Administração Pública – Estudo e ensino I. Título. 
08-00733 
CDD-354.07 
Índice para catálogo sistemático: 
1. Administração Pública : Estudo e ensino 354.07 
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Sumário
Apresentação, xiii
Estrutura do livro, xv
Introdução, 1
Debate sobre Governo e Administração Pública, 1
Gestão Pública no Brasil, 3
Reforma e Modernização do Estado, 4
Papel do Estado no Mundo Contemporâneo, 5
Democracia, Cidadania e Demandas Sociais, 6
Modelo Gerencial com Foco no Cidadão, 7
Parte I – Compreensão dos Fundamentos da Ciência Política, Estado, Governo 
e Administração Pública, 9
1 Ciência política, Estado, governo e Administração Pública, 11
O Conceito Clássico e Moderno de Política, 11
Política e Estado em Aristóteles, 12
O Pensamento Político de Santo Tomás de Aquino, 13
Concepção da Formação do Estado Moderno em Maquiavel, 15
Fontes para o Estudo do Estado em Norberto Bobbio, 16
2 Teorias sobre a origem do Estado, 18
Formação do Estado Moderno, 20
Principais Pensadores do Estado Moderno, 22
Política e Estado em Nicolau Maquiavel (1469-1527), 22
Jean Bodin (1530-1596), 24
vi Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Thomas Hobbes (1588-1679), 24
John Locke (1632-1704), 25
Immanuel Kant (1724-1804), 26
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), 28
Benjamim Constant de Rebecque (1767-1830), 29
Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831), 29
Karl Heinrich Marx (1818-1883), 30
Friedrich Engels (1820-1895), 30
3 Estado, nação e soberania, 35
Elementos Essenciais do Estado, 38
A Função do Estado-Nação e a Noção de Soberania, 39
4 Pluralismo e federalismo, 40
Federalismo, 41
O Modelo do Federalismo Norte-Americano, 42
Federalismo e Independência dos Estados Unidos, 43
Os Distintos Tipos de Federalismo, 44
A Crise dos Estados Federais, 44
Pluralismo, Federalismo e República no Brasil, 45
Configuração da Organização do Estado Brasileiro, 46
Teoria da Separação dos Poderes e Democracia, 47
Estudos Comparados entre o Federalismo Brasileiro e o Norte-Americano, 47
5 Ciência política, governo e Administração Pública, 49
Introdução, 49
O Pensamento Filosófico Aplicado à Convivência em Sociedade, 51
O Sistema Político Internacional, 51
O Funcionamento de seus Sistemas Políticos a Sociais, 52
Pesquisa Científica sobre o Funcionamento do Estado, 52
6 Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar, 54
As Bases do Estado do Bem-Estar ou Welfare-State, 55
O Estado Corporativo, 58
Divisão de Responsabilidades: Estado, Mercado e Família, 58
A Concepção da Ideia do Estado do Bem-Estar, 59
O Estado de Proteção Social no Brasil, 59
A Crise do Estado do Bem-Estar, 60
7 Teoria da burocracia, 62
Introdução, 62
O Conceito de Poder na Visão de Max Weber, 63
O Modelo Burocrático de Max Weber, 64
Jandson
Realce
Sumário vii
Principais Características do Modelo Burocrático de Weber, 65
Gestão Pública, 67
Vantagens da Burocracia, 67
Questões para Discussão, 70
Parte II – Governo, Governabilidade, Governança e Accountability, 73
8 Governo, Administração Pública e sociedade civil, 75
Introdução, 75
Conceitos de Eficiência, Eficácia e Efetividade, 76
Conceito de Administração Pública, 77
Conceito de Serviço Público, 78
Conceito de Estado Social, 78
Conceito da Sociedade Civil, 79
Direitos à Liberdade Individual, 80
O Papel do Estado na Realização dos Direitos Sociais, na Visão de Marshall, 82
9 Governabilidade, governança e accountability, 83
Introdução, 83
Prestação de Contas dos Resultados das Ações (Accountability), 85
Gestão Pública e Governança, 86
Referencial Teórico de Governança, 87
Governabilidade das Democracias, 87
Distintas Visões da Governança, 89
Governança Corporativa no Setor Público, 90
Princípios de Governança na Gestão Pública, 92
10 Cultura nas organizações públicas, 93
Questões para Discussão, 96
Parte III – Mudanças no Estado e na Administração Pública, 97
11 Reformas e transformações na Administração Pública, 99
Introdução, 99
A Reforma do Serviço Público Norte-Americano, 100
Principais Mudanças Ocorridas no Mundo – Período de 1860-2013, 102
12 A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e 
reforma do Estado no Brasil pós-1930, 105
Governo Getúlio Vargas – Década de 1930, 105
O Estado Oligárquico, 106
Estado Interventor (1930-1956), 106
Período do Autoritarismo ou Ditadura Militar (1964-1985), 107
A Reforma Administrativa de 1967, 107
viii Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Redemocratização e Institucionalização da Sociedade Civil (pós-1985), 108
Os Efeitos Negativos da Democratização na Administração Pública, 108
(Des)Reforma Administrativa do Governo Collor, 109
13 O esgotamento do modelo de intervenção estatal, 112
14 O debate da reforma da Administração Pública, 117
Introdução, 117
Reformas na Administração Pública: As Bases da Nova Gestão Pública, 118
A Adoção da Nova Administração Pública no Brasil, 119
Problemas e Contradições do NPM, 121
15 A reforma gerencial do Estado brasileiro, 123
Introdução, 123
O Novo Gerencialismo e o Processo de Redemocratização, 123
Substituição do Modelo Burocrático no Contexto da Reforma do Estado, 124
Reforma do Estado e Governança, 124
O Desafio da Construção da Esfera Pública, 124
16 Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial, 126
Introdução, 126
Administração Pública Patrimonialista, 127
Administração Pública Burocrática, 127
Diferenças entre a Administração Pública Burocrática e a Gerencial, 128
Redefinição do Papel do Estado e a Administração Pública Gerencial, 130
Forma de Atuação Descentralizada e Baseada no Controle por Resultados, 131
Características dos Modelos: Gerencial e Democrático-Participativo, 132
Críticas ao Modelo de Administração Pública Gerencial, 133
Questões para Discussão, 135
Parte IV – Modelos de Estado, Governo e Administração Pública, 137
17 Funções de governo e da Administração Pública, 139
Funções de Estado e Funções de Governo, 140
Políticas de Estado e Políticas de Governo, 141
18 Modelos de Estado, Governo e Administração Pública, 143
Introdução, 143
As Reformas do Estado no Mundo Contemporâneo, 144
Questões para Discussão, 147
Parte V – Interface entre Economia e Administração Pública, 149
19 Interface entre economia e Administração Pública, 151
Fundamentos Teóricos da Contratualização, 152
Sumário ix
Contribuições da Teoria da Agência, 154
As Respostas da Teoria da Agência para o Alinhamento dos Interesses, 155
Contribuições da Nova Economia Institucional, 156
20 A relevância das instituições para o funcionamento 
da sociedade e daeconomia, 159
Introdução, 159
Abordagens do Institucionalismo Sociológico, 161
Evolução do Institucionalismo Econômico, 162
Pluralismo Institucional e Economia no Mundo Contemporâneo, 164
Questões para discussão, 166
Parte VI – Sistema de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica. Criação 
e Atribuições das Agências Reguladoras no Brasil, 167
21 Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento, 169
Política de Defesa da Concorrência, 169
Concorrência como Regra de Mercado, 171
O Papel da Regulação no Mundo Contemporâneo, 172
A Atividade de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica no Brasil, 173
Enfoques Teóricos das Políticas de Defesa da Concorrência, 175
Instituições Econômicas e a Teoria da Nova Economia Institucional, 176
Economia e Prática Antitruste no Mundo, 177
Regulação Setorial, Defesa da Concorrência e Parâmetros Regulatórios 
do Estado, 177
Critérios de Análise dos Atos de Concentração, 178
O Novo Sistema Brasileiro de Defesa de Concorrência (SBDC), 181
Conceitos Básicos Relacionados à Defesa da Concorrência, 183
Conceitos Básicos na Área de Defesa da Concorrência, 183
22 Criação e atribuições das agências reguladoras no Brasil, 187
O Estado como Ente Regulador, 187
Aspectos Conceituais da Regulação, 188
Atividade de Regulação, 189
Aspectos Relevantes para a Criação das Agências Reguladoras, 192
O Programa Nacional de Desestatização e as Agências Reguladoras, 194
Questões para Discussão, 196
Parte VII – Fundamentos Constitucionais do Estado e de Controle da 
Administração Pública no Brasil, 197
23 Fundamentos constitucionais do Estado e da Administração Pública, 199
Introdução, 199
A República Federativa do Brasil, 199
x Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Administração Pública, 200
Conceitos Jurídicos de Administração Pública, 202
Aspectos Relevantes do Princípio da Eficiência, 202
Probidade Administrativa, 203
24 Sistema de controle na Administração Pública, 204
Controle Social e Transparência no Brasil, 204
Transparência Informacional do Estado, 206
Controle como Instrumento da Democracia, 207
Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária do Estado, 207
Controle das Finanças Públicas, 208
Mecanismos de Controle Administrativo, 209
As Comissões Parlamentares de Inquérito como Instrumento de Controle Social, 210
25 Organização do controle interno e externo na Administração Pública, 211
Controle Interno na Administração Pública, 211
Inovações e Mudanças no Controle Interno na Administração Pública no Brasil, 212
Competência e Jurisdição da Controladoria-Geral da União, 213
Portal da Transparência da CGU, 214
Aspectos Relevantes da Lei de Transparência, 214
Acesso à Informação no Brasil, 215
Páginas de Transparência Pública, 216
Programa de Fiscalização dos Municípios, 216
Controle Externo na Administração Pública, 217
Jurisdição do Tribunal de Contas da União, 218
Regime Diferenciado de Contratações, 219
Competência do Controle Externo, 219
Competência dos Tribunais de Contas, 220
Prestações de Contas, 221
Legislação Básica dos Órgãos de Controle, 222
Funções Básicas Exercidas pelo Controle, 223
Sujeitos do Controle, 223
Objetos do Controle, 224
26 Princípios do controle na Administração Pública, 225
Introdução, 225
Princípios de Controle da Administração Pública, 226
27 O poder de compra do Estado, 229
Governança e Ética na Administração Pública, 229
Regulamentação do Processo de Licitação Pública no Brasil, 230
Jandson
Realce
Jandson
Realce
Sumário xi
O Processo Licitatório na Administração Pública, 231
As Normas Legais do Processo Licitatório, 232
Concorrência, 232
Tomada de preços, 232
Convite, 233
Concurso, 233
Leilão, 233
Pregão, 233
Pregão Eletrônico, 234
Utilização das Novas Tecnologias da Informação nos Negócios, 235
O Sistema de Compras da Administração Pública – Siasg/Comprasnet, 235
Disseminação das Compras Governamentais em Meio Eletrônico, 236
Sistema Licitações-e, 236
Experiência Internacional sobre Compras Públicas por Meio Eletrônico, 237
Questões para Discussão, 238
Parte VIII – Atividade Financeira do Estado, 239
28 Atividade financeira do Estado, 241
Conceitos de Finanças Públicas, 242
Finanças Públicas e a Realização das Necessidades Públicas, 244
Focos da Política Fiscal, 244
Teoria das Finanças Públicas, 245
A Existência de Bens Públicos, 246
A Existência de Monopólios Naturais, 246
As Externalidades, 246
Os Mercados Incompletos e a Ocorrência de Desemprego e Inflação, 246
As Razões para a Existência do Governo, 247
Os Objetivos da Política Fiscal e as Funções do Governo, 247
Instituições Financeiras, 247
Teoria da Tributação, 248
As Bases da Justiça Fiscal, 249
O Gasto Público, 250
Tipos de Finanças e Impostos, 250
Formas de Tributação, 250
Impostos em Cascata, 252
O Imposto sobre o Valor Adicionado e suas Vantagens, 252
A Existência de Dilemas (trade-offs), 252
29 Finanças públicas contemporâneas, 253
As Bases da Teoria Clássica, 253
xii Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Contribuições de Adam Smith para as Finanças Públicas, 254
As Contribuições da Teoria Keynesiana, 255
Debate Recente sobre a Política Fiscal, 256
Transformação Recente das Finanças Públicas no Brasil, 258
30 Contabilidade pública e controle na Administração Pública, 259
Introdução, 259
Sistema de Controle na Administração Pública, 259
A Função e Objetivos da Contabilidade Pública ou Governamental, 260
Objeto da Contabilidade Pública, 261
Objetivos da Contabilidade Pública, 262
Contabilidade Aplicada à Administração Pública, 262
Evolução da Contabilidade Pública Brasileira, 263
Plano de Contas, 264
Operações Econômicas do Setor Público, 264
Quadro-Síntese da Contabilidade Pública, 265
Questões para Discussão, 267
Parte IX – Desafios e Perspectivas da Administração Pública 
Contemporânea, 269
31 Desafios e perspectivas da Administração Pública contemporânea, 271
Considerações Finais, 271
O Papel do Estado Brasileiro no Novo Cenário Mundial, 272
Função do Estado no Mundo Contemporâneo, 272
As Mudanças nas Relações entre a Administração Pública e os Usuários, 273
Medidas para Melhorar o Desempenho da Administração Pública, 273
Objetivos e Fundamentos da Reforma do Estado, 275
Construção de um Novo Paradigma de Gestão Pública, 275
Fragilidades, Deficiências e Perspectivas da Administração Pública no Brasil, 275
Referências, 277
Apresentação
“Na Administração Pública não há preço de mercado para 
as realizações. Isto torna indispensável operar as repartições 
públicas segundo princípios inteiramente diferentes dos aplicados 
para o setor privado, que visa à obtenção do lucro.”
(Dwight Waldo, 1953)1
Reiteramos, nesta quarta edição – revista e atualizada – que o propósito 
deste livro Curso de Administração Pública – apoiado numa visão teórica e 
prática – é contribuir para aprofundar o debate e a compreensão dos leitores 
sobre as questões centrais que envolvem a importância da modernização do 
Estado para elevar a sua capacidade de ofertar serviços públicos de qualidade 
à população. Assim, as discussões sobre a forma de tornar o Estado inteligente 
e a gestão pública competente permeiam esses debates, além de outros temas 
relevantes, como controle social e a transparência na Administração Pública 
no Brasil. Nesse sentido, temos como preocupação central buscar responder às 
seguintes perguntas: o Estado, por meio da Administração Pública, está estru-
turado para responder com qualidade e tempestividade aos desafios do século 
XXI, em especial às crescentes demandas da sociedade brasileira? A boa gover-
nança e a ética na Administração Pública contribuem para elevar o grau da ci-
dadania e da democracia no Brasil? 
Observa-se que esse debate é frequentemente matizado ideologicamente. 
São exemplos as sistemáticas críticas de diversos segmentos, como a mídia, os 
empresários, entre outros, ao despreparo, à burocracia e à baixa qualidade dos 
serviços prestados pela Administração Pública no país. Considerandoa impor-
1 WALDO, D. (1913-2000). Ideas and issues in public administration: a book of readings. New York: 
McGraw-Hill, 1953.
xiv Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
tância das atribuições da Administração Pública e a sua relevância para o de-
senvolvimento socioeconômico-ambiental do país, entendemos que esse deba-
te não deve ser orientado nessa direção.
Valendo-se da abstração, o que nos obrigou a procurar estabelecer as rela-
ções mais gerais dos processos estudados, o enfoque do debate foi direciona-
do para as análises a respeito das relações entre Estado, governo e sociedade, 
que estão fortemente evidenciadas na política econômica de cunho neoliberal 
implantada no Brasil. Nele buscamos argumentar que tanto o papel do Esta-
do como as políticas públicas adotadas devem priorizar os interesses dos cida-
dãos, a partir da elevação da qualidade no nível da gestão e da transparência 
governamental. Esse esforço nos permite argumentar, ao final, que a constru-
ção da cidadania e a consolidação da democracia no Brasil exigem um Estado 
inteligente e uma gestão pública competente, traduzidos na transparência e na 
qualidade dos serviços prestados à sociedade.
Por ser um livro essencialmente bibliográfico, descritivo e dedutivo, bus-
camos apresentar e descrever um conjunto de dados e informações e teorias 
relevantes para a compreensão dos assuntos nele tratados. Destaca-se, entre 
as teorias aqui abordadas, a teoria do Novo Serviço Público, desenvolvida por 
 Denhardt e Denhardt (2003), que apontam novas alternativas para a Admi-
nistração Pública, buscando fomentar a participação direta do cidadão. Ado-
tamos, também, a visão de Arendt (2001), que resgata o conceito grego de 
polis,2 e a Teoria da Delimitação dos Sistemas Sociais, que foi desenvolvida 
por Ramos (1989), no intuito de corroborar o modelo do Novo Serviço Pú-
blico. É importante, ainda, agradecer aos demais autores que aqui foram ci-
tados, especialmente Maquiavel, Locke, Kant, Max, Weber, Wilson, Waldo, 
Amato, Przeworski, North, Rose-Ackerman, Habermas, Bobbio, entre outros, 
cujas teo rias, conceitos e reflexões foram fundamentais para elevar a qualidade 
deste livro. Os resultados dessas análises é que irão sustentar os argumentos e 
as conclusões nele contidas. 
2 Veja, a esse respeito, ARENDT, Hannah. Entre o passado e o futuro. 5. ed. São Paulo: Perspectiva, 
2001. Para Arendt, a pólis grega foi “uma espécie de anfiteatro onde a liberdade podia aparecer (p. 
201)”.
Estrutura do livro
O livro está estruturado em nove partes – divididas em 31 capítulos –, além 
da introdução e das referências. Parte I – Compreensão dos Fundamentos 
da Ciência Política, Estado, Governo e Administração Pública; Parte II – Go-
verno, Governabilidade, Governança e Accountability; Parte III – Mudanças no 
Estado e na Administração Pública; Parte IV – Modelos de Estado, Governo e 
Administração Pública; Parte V – Interface entre Economia e Administração 
Pública; Parte VI – Sistema de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica. 
Criação e Atribuições das Agências Reguladoras no Brasil; Parte VII – Funda-
mentos Constitucionais do Estado e de Controle da Administração Pública no 
Brasil; Parte VIII – Atividade Financeira do Estado; Parte IX – Desafios e Pers-
pectivas da Administração Pública Contemporânea. 
Brasília – DF, setembro de 2013.
 José Matias-Pereira 
Introdução
“No estudo da Administração Pública, o objetivo final é melhorar 
as práticas administrativas do governo, para, assim, melhor servir 
aos interesses públicos, aos ideais e às necessidades do povo.”
(Pedro Muñoz Amato, 1954)1
Debate sobre Governo e aDministração Pública
O Estado existe fundamentalmente para realizar o bem comum. Os teóri-
cos que cuidam da análise desta finalidade do Estado desdobram-na em três 
vertentes: o bem-estar, a segurança e a justiça. A interdependência dos fins do 
Estado assume particular importância em relação à grande e última finalidade 
do Estado: a promoção do bem comum. O Estado, nesse sentido, enquanto for-
ma de organização política por excelência da sociedade, pode ser aceito como 
o espaço natural de desenvolvimento do poder político. 
O tema abordado neste livro – Curso de Administração Pública – situa-se 
no campo da reflexão política que busca investigar a relação de causalidade 
entre o poder político, o poder econômico e o poder social, instâncias para-
lelas de mando que, em geral, cristalizam-se em sínteses instáveis (MATIAS-
-PEREIRA, 2012a).2 Nesse contexto, vamos abordar e debater alguns temas 
sensíveis no mundo contemporâneo, em especial os aspectos que envolvem as 
crescentes demandas dos cidadãos por serviços públicos de qualidade, transpa-
rência e participação social, bem como as interfaces das questões socioeconô-
mico-ambientais que estão afetas à Administração Pública. A complexidade e a 
amplitude do tema tratado neste livro exigem uma análise mais aprofundada 
1 MUÑOZ AMATO, Pedro. Introducción a la administración pública: teoría general, planificación, 
presupuestos. México: Fondo de Cultura Económica, 1954. v. 1.
2 MATIAS-PEREIRA, José. Manual de gestão pública contemporânea. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012a. 
2 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
dos sistemas político, social e econômico, bem como das suas interações e 
dinâmicas. Nesse sentido, partimos do pressuposto de que esses sistemas 
inte ragem de forma permanente, e que nenhum deles funciona de forma 
independente, ou seja, as estruturas constitutivas de cada um interferem na 
forma de funcionamento dos demais. Os argumentos aqui debatidos estão 
baseados em diversas áreas do conhecimento, em especial na Ciência Polí-
tica, Administração Pública, Economia, Sociologia e Direito. 
Assim, torna-se essencial abordar preliminarmente as questões mais rele-
vantes sobre o assunto no campo da Ciência Política e da Administração Públi-
ca, bem como ressaltar a relevância dos seus construtores. Busca-se destacar 
no rol desses importantes autores aqueles que abordaram nos seus estudos o 
tema Estado, como Platão, Aristóteles, Nicolau Maquiavel (1469-1527), Tho-
mas Hobbes (1588-1679), Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) e Karl Marx 
(1818-1883), entre outros. 
Observa-se que a existência de diferenças marcantes entre os objetivos e as 
estruturas administrativas nas Administrações Públicas de cada país é decorrente 
de regimes políticos distintos, formações históricas específicas e diferenças cultu-
rais. Distinto da administração empresarial, na qual a postura prevalecente é de 
adotar modelos considerados universalmente válidos, o estudo da Administra-
ção Pública surge, de certa maneira, com uma perspectiva comparada (MATIAS-
-PEREIRA, 2006b). Desde o sistema de governo aos modelos de burocracia plena 
e permanente, culturas e sociedades diferentes propiciam alternativas e estraté-
gias institucionais distintas de organização política e de ação pública.
O Estado pode ser aceito como um locus no qual o cidadão exerce a cidada-
nia. Dessa forma, todo e qualquer esforço de reforma deve ter como objetivos 
melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem 
o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. Por sua vez, o objetivo 
principal da Administração Pública é a promoção da pessoa humana e do seu 
desenvolvimento integral em liberdade. Para isso, deve atuar de maneira efeti-
va para viabilizar e garantir os direitos do cidadão, os quais estão consagrados 
na Constituição. Nesse contexto, deve ser ressaltada a importância do envolvi-
mento do setor privado e das organizações do terceiro setor nessa tarefa. 
Para Sen (2000),3 a liberdade e a equidade são duas faces complementares 
da democracia e do mercado. As desigualdades acentuadas são um obstáculo 
à liberdade. Assim, argumenta que é difícil entender uma perspectiva de liber-
dade que não tenha a equidade como elemento central. Se a liberdade for real-
mente importante, argumenta aquele autor, não é correto reservá-la unicamentepara uns poucos eleitos.
3 SEN, Amartya. Development as freedom. New York: Alfred A. Knopf, 1999; SEN, Amartya. What 
difference can ethics make? Ethics and Development International Meeting. Washington: Inter-
American Development Bank, 2000.
Introdução 3
A partir das escolhas da sociedade quanto à configuração do Estado que se 
deseja, são direcionados os limites e as possibilidades da gestão pública, seu 
modelo, suas práticas e seus valores. Ao aparelhar a ação do Estado com garantia 
de direitos, oferta de serviços e distribuição de recursos, a gestão pública impac-
ta de maneira significativa o cotidiano de grupos sociais e agentes econômicos. 
Por sua vez, as reformas, as reestruturações e os ajustes que ocorreram a 
partir da década de 1930 provocaram sensíveis mudanças na estrutura do apa-
relho do Estado e, por consequência, na gestão pública.
Gestão Pública no brasil
A administração pública no Brasil, conforme assinala Bresser-Pereira 
(1998),4 passou por três grandes reformas na tentativa de reestruturar e mo-
dernizar a máquina do Estado. A primeira, a Reforma Burocrática de 1936, ins-
pirada no modelo descrito por Weber; a segunda foi sistematizada no Decreto-
-lei nº 200, de 1967. Ambas foram idealizadas e implementadas em contextos 
de ditadura política e sem debates com a sociedade. A terceira, iniciada em 
1995, foi a primeira a pensar o setor público do país em um contexto democrá-
tico, com ênfase para o atendimento dos seus cidadãos, e com a consideração 
de que as instituições públicas devem ser eficientes e eficazes e o debate com a 
sociedade deve ser incrementado.
Observa-se, em relação ao Brasil, que a decisão política adotada pelo gover-
no Getúlio Vargas de estruturar o aparelho do Estado, com caráter autoritário 
e centralizador, e a implantação de uma burocracia nos moldes “weberianos” 
começa a ser viabilizada com a criação do Departamento de Administração do 
Setor Público (DASP), em 1936. Essas medidas tinham como objetivo, entre 
outros, a intenção de suprimir a administração patrimonialista, que até então 
prevalecia no país. No começo da década seguinte, teve início a formação do 
Estado empresário, com a criação da Companhia Siderúrgica Nacional. Entretan-
to, após a queda de Getúlio Vargas, em 1945, novamente são retomadas as prá-
ticas patrimonialistas, deteriorando de forma acentuada o aparelho do Estado. 
Decorridos quase três anos após a instalação do regime militar no Brasil 
(1964), o governo federal buscou dar maior efetividade à ação governamen-
tal, com a introdução de valores gerenciais. Para alcançar os seus propósitos, 
editou o Decreto-lei no 200, de 1967.5 Esse diploma legal definiu novos ru-
mos para a Administração Pública, por exemplo, autonomia de gestão, des-
4 BRESSER-PEREIRA, Luiz C. Uma reforma gerencial da administração pública no Brasil. Revista 
do Serviço Público. ENAP, ano 49, nº 1, jan./mar. 1998a.
5 MATIAS-PEREIRA, José. Governança pública e transparência no Brasil: evolução, dificuldades 
e perspectivas. RAM, p. 1-17, jul. 2013b.
4 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
centralização administrativa do aparelho do Estado, com a expansão da ad-
ministração indireta, sobretudo por meio da criação de empresas estatais. Foi 
implantada, assim, a denominada “administração para o desenvolvimento”, 
conservando uma forte centralização política na União. Verifica-se o início da 
expansão e consolidação do Estado desenvolvimentista, do Estado empresá-
rio-produtor no Brasil. A consequên cia dessas mudanças no aparelho do Esta-
do é um sensível enfraquecimento da administração direta, deteriorando sua 
capacidade de formulação de políticas. 
Na década de 1980, foram realizadas no mundo profundas mudanças no 
papel do Governo e da Administração Pública. Deve-se ressaltar que, na maio-
ria dos países que fizeram reformas, elas foram conduzidas pelo governo fe-
deral. No caso dos países federativos, os Estados-membros também foram 
envolvidos. No Brasil, a pauta das mudanças no papel do Governo e da Ad-
ministração Pública começa na segunda metade da década, com algumas 
tentativas incipientes de abertura de mercado, desregulamentação e privati-
zação. Esse processo de reformas, que começa de maneira bastante lenta no 
país – governo Sarney –, ganha um excessivo dinamismo no governo Collor, 
no início dos anos 1990, com a abertura da economia brasileira, desregula-
mentação e privatizações. Em seguida, é deflagrado o segundo estágio da ge-
ração de reformas, que visaram à construção e à reconstrução das capacidades 
administrativa e institucional.
É perceptível, no entanto, que essas reformas promovidas até então não 
foram benéficas para o país. As reformas, como a executada no governo Collor, 
ao invés de modernização, ocasionaram a desestruturação do aparelho do Es-
tado. O esforço para alterar esse quadro tem início no primeiro governo Fer-
nando Henrique (1995-1998), no qual se constata uma iniciativa – mesmo 
que incipiente – de reconstrução do Estado, com readequação de suas funções 
na expectativa de estabelecer as bases de um Estado regulador e promotor do 
desenvolvimento do país. Buscou-se implantar modelos organizacionais/ins-
titucionais e introduzir uma cultura gerencial, associados aos distintos instru-
mentos que fortalecessem valores democráticos, como a transparência, partici-
pação e controle social. 
reforma e moDernização Do estaDo
A literatura recente evidencia que as reformas que tratam da capacidade 
administrativa no mundo foram orientadas para criar instrumentos que visam 
à elevação do desempenho dos organismos públicos, para permitir a obtenção 
de resultados e a satisfação do cidadão, que passa a ser denominado cliente. 
Assim, o propósito da capacitação administrativa é o aumento da satisfação do 
cliente que utiliza os serviços públicos. A capacidade institucional busca identi-
Introdução 5
ficar um incentivo que aumente os estímulos para a cooperação, a formulação 
e a implantação sustentada das decisões governamentais.
Os debates sobre a reforma do Estado nos últimos anos estão contribuindo 
para elevar o nível de conscientização da sociedade organizada de que a mo-
dernização e o fortalecimento da Administração Pública, especialmente em ter-
mos de capital humano, infraestrutura e tecnologia, devem ser vistos como um 
processo permanente e necessário. Os seus resultados, mesmo que considera-
dos frágeis, têm revelado que reforma do Estado e transparência são condições 
indispensáveis para que o Brasil possa continuar a progredir no processo de 
desenvolvimento socioeconômico e na consolidação da democracia. Ressalte-
-se que a transparência do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à 
informação governamental, o que torna mais democráticas as relações entre o 
Estado e sociedade civil, e contribui decisivamente para a consolidação da de-
mocracia no país (MATIAS-PEREIRA, 2013b). 
A profunda transformação nas relações entre administração pública e 
seus usuários, para Pleguezuelos (2000), deve-se, em grande medida, à cri-
se do atendimento ao cidadão. Usuários de serviços públicos se mostravam, 
recorrentemente, insatisfeitos com a qualidade do atendimento. Além disso, 
os cidadãos exigem, cada vez mais, a prestação de serviços de qualidade que 
consigam dar respostas às suas demandas crescentes. 
É pertinente ressaltar que a ideia de reformar o Estado precisa estar 
apoiada na defesa deste enquanto coisa pública, no qual o patrimônio públi-
co deve ser de todos e para todos, atendendo às demandas dos cidadãos. A 
constituição desses princípios administrativos é orientadora essencial do de-
senvolvimento e profissionalização da Administração Pública. 
PaPel Do estaDo no munDo contemPorâneo
O cenário mundial tem sido afetado, nas últimas três décadas, por duas 
grandes tendências transformadoras: a consolidação dos mecanismos de mer-
cado, no âmbito econômico, e a consolidação da democracia, no âmbito polí-
tico. Assim, o mercado e a democracia são as bases sobreas quais estão se es-
truturando as novas sociedades. 
A mudança funcional do papel do Estado, transformando-o em um ente 
ordenador da economia e garantidor dos processos de reprodução do capital, 
está bastante evidente. Observa Child (1993, p. 17):
“a parte de la nueva filosofía política consiste en llevar los principios de 
la administración de la empresa privada a la gerencia del Estado y a la 
administración pública en general. Esto implica un cambio radical en la 
filosofía del Estado que ya no se concibe dentro de los paradigmas teó-
6 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
ricos convencionales... la teoría democrática del Estado, por el contrario 
proyecta una administración pública abierta a los cambios de la opinión 
y de las fuerzas políticas que compiten dentro del sistema electoral de la 
democracia política”. 
Mesmo com a tendência da Gestão Pública de se inspirar de forma cres-
cente no modelo de governança privada, devemos ressaltar que nunca se deve 
perder a perspectiva de que o setor privado visa ao lucro, enquanto a Admi-
nistração Pública busca realizar sua função social. Essa função social deve ser 
alcançada com a maior qualidade possível na sua prestação de serviços. Assim, 
não se pode mais ignorar as questões relacionadas à eficiência, eficácia e a efe-
tividade, no que se refere à sua função social.
Democracia, ciDaDania e DemanDas sociais
A democracia em seu significado formal, conforme ensina Bobbio (2004), 
pode ser aceita como um conjunto de regras ou de procedimentos para a 
constituição de governos e decisões políticas, ou seja, mais do que uma de-
terminada ideologia, é compatível com várias doutrinas de conteúdo ideoló-
gico. Para o autor, o conceito de democracia substancial, por sua vez, ape-
nas faz referência prevalentemente a certos conteúdos inspirados em ideais 
característicos da tradição do pensamento democrático, com relevo para o 
igualitarismo. Sustenta, por fim, que a democracia perfeita até agora não foi 
realizada em nenhuma parte do mundo, sendo utópica, portanto, deveria ser 
simultaneamente formal e substancial.
Democracia, para Diniz (1998, v. 2, p. 52), é “forma de governo em que há 
participação dos cidadãos, influência popular no governo através da livre esco-
lha de governantes pelo voto direto. É o sistema que procura igualar as liberda-
des públicas e implantar o regime de representação política popular, é o Estado 
político em que a soberania pertence à totalidade dos cidadãos”.
O processo de aprofundamento da democracia tem estimulado o surgi-
mento de demandas sociais crescentes. À medida que se elevam os graus de 
cidadania e de educação, uma crescente parte da população acostuma-se com 
padrões mais altos de serviço no setor privado, e torna-se cada vez menos in-
clinada a aceitar respostas inflexíveis e burocráticas dos serviços públicos. As-
sim, tanto a qualidade do serviço quanto o aumento da produtividade têm sido 
metas amplamente defendidas. O atendimento dessas demandas, diante de 
um quadro de restrições fiscais, remete os gestores públicos para uma única 
alternativa: melhorar o desempenho da gestão pública e, dessa forma, elevar a 
qualidade e a produtividade do setor público. 
Fica implícito, portanto, que, independentemente da quantidade de recur-
Introdução 7
sos alocados ao setor público, ele tem o dever de aplicá-los de maneira adequa-
da. Nesse sentido, o Estado necessita desenvolver competência na formulação, 
implantação e prestação de contas dos recursos orientados para as políticas 
públicas sob sua responsabilidade.6
moDelo Gerencial com foco no ciDaDão
Observa-se que a partir do final da década de 1970 começam a ocorrer 
mudanças nos paradigmas da Administração Pública, com a instituição de um 
novo modelo – denominado gerencial – que tinha como preocupação central a 
ênfase na eficiência e no controle dos resultados. Esse novo modelo veio pro-
mover a substituição do modelo orientado para o controle das atividades-meio 
das organizações burocráticas. 
A orientação para o cidadão permitiu o surgimento de inúmeros instru-
mentos que visam à simplificação dos procedimentos na administração públi-
ca. Destacam Osborne e Gaebler (1994, p. 210), que um sistema dirigido ao 
cliente deve ser “descomplicado” para o cliente, que não deve ser confrontado 
com um fabuloso labirinto de programas fragmentados, [...] e uma infinidade 
de formulários para preencher. O sistema deve ser transparente para que os 
clientes sejam capazes de transitar por entre as muitas opções disponíveis, sem 
necessariamente ter que transitar pelas burocracias que se ocultam por trás de 
cada uma delas. 
O modelo gerencial, em que pese suas diferentes peculiaridades, prioriza 
de modo consistente os esforços para privilegiar o atendimento ao cidadão. 
Essa preocupação de ter o “foco no cidadão” como síntese de princípios pode 
ser delineada da seguinte forma (SOARES, 2002, p. 47):
• Velocidade e agilidade de resposta do prestador de serviços.
• Utilização de sistemas flexíveis de atendimento ao cidadão, com maiores 
condições de atendimento segmentado ou personalizado, em substitui-
ção à prestação de serviços padronizada.
• Busca da excelência dos serviços com o estabelecimento de padrões e 
metas de qualidade de atendimento.
• Manutenção de canais de comunicação com os usuários.
• Avaliação da qualidade dos serviços prestados.
6 VAZ, J. C. Limites e possibilidades do uso de portais municipais para promoção da cidadania: a cons-
trução de um modelo de análise e avaliação. 2003. Tese (Doutorado) – São Paulo: EAESP/FGV.
8 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Nesse mesmo sentido, sustenta Coelho (2001, p. 131)7 que, entre as ten-
dências emergentes nas organizações públicas que caracterizam um novo mo-
delo de organização do trabalho, destacam-se as seguintes:
• formas mais flexíveis e menos regulamentadas de emprego público;
• maior flexibilidade gerencial;
• maior compromisso com desempenho e resultados;
• elevados padrões de conduta, comportamento e ética profissional;
• oferecimento de oportunidades a minorias e portadores de deficiências;
• associação de remuneração a desempenho;
• capacitação de gerentes para liderança de equipes;
• postura ativa em relação a parcerias e novos negócios.
Deve-se ressaltar que a administração gerencial vincula a sua atuação ao in-
teresse da coletividade, sob o enfoque do cidadão-cliente, ou cidadão-usuário. 
Assim, na administração gerencial, o foco deixa de ser a própria administração 
pública para tornar-se a satisfação do cidadão. Nesse contexto, o Estado deve as-
segurar, no interesse desse cidadão-usuário, a maior eficiência e qualidade dos 
serviços públicos, e não apenas verificar o cumprimento da legislação em vigor.
A decisão de focar a sua atenção no cidadão apresenta-se, entre os prin-
cípios do modelo gerencial, como um princípio central de reorganização do 
Estado. Além da reestruturação na prestação de serviços, busca redirecionar 
e mudar as prioridades sobre todo o funcionamento do aparelho estatal, com 
base nas demandas entendidas como prioritárias dos cidadãos.
Assim, os governantes buscam, na atualidade, desenvolver ações e medi-
das para melhorar o desempenho da Administração Pública nos três níveis de 
governo: União, Estados e Municípios. Entre essas ações e providências, des-
tacam-se aquelas orientadas para a priorização na gestão por resultados, mo-
nitoramento de prioridades de governo e programas estratégicos, e contratua-
lização de resultados. Isso reflete a intenção dos governos de responderem de 
forma adequada às demandas dos cidadãos.
7 COELHO, Espartaco M. Governo eletrônico e seus impactos na estrutura e na força de trabalho 
das organizações públicas. Revista do Serviço Público, ano 52, nº 2, abr./jun. 2001. 
Parte I
Compreensão dos Fundamentos 
da Ciência Política, 
Estado, Governo 
e Administração Pública
1
Ciência política, Estado, governo 
e Administração Pública
“A Administração é a partepredominante do governo; é o governo em 
ação; é o executivo, atuante, o aspecto mais proeminente do governo.”
(Woodrow Wilson, 1887)1
o conceito clássico e moDerno De Política
A expressão política é derivada do adjetivo originado de polis – politikós –, que 
significa tudo o que se refere à cidade e, por decorrência, o que é urbano, civil, 
público, inclusive sociável e social. O termo política foi usado durante séculos para 
designar principalmente obras dedicadas ao estudo daquela esfera de atividades 
humanas, que se referem de algum modo às atividades do Estado. No período mo-
derno, o termo perdeu seu significado original e foi substituído, pouco a pouco, 
por outras expressões. Assim, passou a ser identificado como “Ciência do Estado”, 
“Doutrina do Estado”, “Ciência Política”, “Filosofia Política”, entre outros. Dessa 
forma, passou a ser utilizado para identificar atividades ou conjunto de atividades 
que, de alguma forma, têm como ponto de referência a polis, ou seja, o Estado.2
Ciência política, conforme assinala Azambuja (2003), é o estudo da natu-
reza, dos fundamentos, do exercício, dos objetivos e dos efeitos do poder na 
sociedade. Ciência política, para De Cicco e Gonzaga (2012), é o estudo de 
1 WILSON, W. The study of administration. Political Science Quarterly, p. 197-222, jun. 1887.
2 MATIAS-PEREIRA, J. Manual de administración pública. e-Book. São Paulo: Atlas, 2013.
12 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
teo rias e casos práticos da política, bem como a análise e a descrição dos siste-
mas políticos e seu comportamento. Consiste no estudo do governo do Estado, 
buscando analisar a realidade social e histórica, bem como seu funcionamento.
Política e estaDo em aristóteles
O homem é classificado, na zoologia de Aristóteles, como um animal social 
por natureza (Política, 1253a, Livro I, Capítulo I, § 9), que desenvolve suas po-
tencialidades na vida em sociedade, organizada adequadamente para seu bem-
-estar. A meta da política é descobrir primeiro a maneira de viver que leva à fe-
licidade humana e, depois, à forma de governo e às instituições sociais capazes 
de garantir aquele modo de viver. Nesse sentido, sustenta Aristóteles (2004, p. 
101): “Em todas as ciências e artes o fim é um bem, e o maior dos bens e bem 
no mais alto grau se acha principalmente na ciência toda-poderosa; esta ciên-
cia é a política, e o bem em política é a justiça, ou seja, o interesse comum...” 
(Política, 1283a, Livro III, Capítulo VII).
Aristóteles, nos capítulos iniciais de Ética a Nicômacos, aplica o termo po-
lítica a um assunto único – a ciência da felicidade humana – subdividido em 
duas partes: a primeira é a ética e a segunda é a política propriamente dita. As-
sim, a política aristotélica é essencialmente unida à moral, porque o fim último 
do Estado é a virtude, isto é, a formação moral dos cidadãos e o conjunto dos 
meios necessários para isso. O Estado é um organismo moral, condição e com-
plemento da atividade moral individual, e fundamento primeiro da suprema 
atividade contemplativa. A política, contudo, é distinta da moral, porquanto 
esta tem como objetivo o indivíduo e aquela, a coletividade.
Sustenta aquele pensador que todos os homens pensam, por isso que a 
justiça é uma espécie de igualdade, e até certo ponto eles estão de acordo, 
de modo geral, com as distinções de ordem filosófica estabelecidas por nós a 
propósito dos princípios éticos. 
Para Aristóteles, a ética é a doutrina moral individual. A política é a dou-
trina moral social. O Estado é o ente que está acima do indivíduo, uma vez que 
a coletividade prevalece sobre o indivíduo e o bem comum é superior ao bem 
particular. É no Estado que se realiza a satisfação de todas as necessidades, pois 
o homem, sendo naturalmente animal social, político, não pode realizar a sua 
perfeição sem a sociedade do Estado.
Alternativamente, e adotando-se uma perspectiva lógico-dedutiva ao invés 
de histórica, é possível afirmar que o Estado é o resultado político-institucio-
nal de um contrato social por meio do qual os homens cedem uma parte de 
sua liberdade a esse Estado para que este possa manter a ordem ou garantir os 
direitos de propriedade e a execução dos contratos. De acordo com essa visão 
contratualista, o Estado não é o produto histórico da evolução e complexifica-
ção da sociedade, mas a consequência lógica da necessidade de ordem.
Ciência política, Estado, governo e Administração Pública 13
As duas hipóteses são claramente complementares. E, em qualquer uma 
delas, o Estado é uma estrutura política, um poder organizado que permite à 
classe economicamente dominante tornar-se também politicamente dirigen-
te e, assim, garantir para si a apropriação do excedente. São seus elementos 
constitutivos: (a) um governo formado por membros da elite política, os quais 
tendem a ser recrutados com a classe dominante; (b) uma burocracia ou tecno-
burocracia pública, ou seja, um corpo de funcionários hierarquicamente orga-
nizados, que se ocupa da administração; e (c) uma força policial e militar, que 
se destina não apenas a defender o país contra o inimigo externo, mas também 
a assegurar a obediência das leis, mantendo, dessa forma, a ordem interna. No 
entanto, como propõe Weber, essa organização política detém o monopólio da 
violência institucionalizada, ou seja, tem o poder de estabelecer um sistema le-
gal e tributário, e de instituir uma moeda nacional. Dessa maneira, além do go-
verno, da burocracia e da força pública, que constituem o aparelho do Estado, 
o Estado é adicionalmente constituído (d) por um ordenamento jurídico impo-
sitivo, que extravasa o aparelho do Estado e se exerce sobre toda a sociedade.
O Estado, dessa forma, se apresenta como uma organização burocrática 
que se diferencia das demais organizações por ser a única que dispõe do de-
nominado poder extroverso – de um poder político que ultrapassa os seus pró-
prios limites organizacionais. Observa-se que as organizações burocráticas pos-
suem normas que as regulam internamente, enquanto o Estado é estruturado 
por um imenso arcabouço institucional que regula toda a sociedade. O Estado – 
entendido como uma organização burocrática – é regulado pelo direito admi-
nistrativo e dividido em três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário). O 
poder do Estado se exerce sobre um território e uma população, os quais não 
são propriamente elementos constitutivos do Estado, mas do Estado-nação. Na 
verdade, são os objetos sobre os quais se exerce a soberania estatal, ao mesmo 
tempo em que a população transformada em povo, ou seja, conjunto dos cida-
dãos, assume o papel de sujeito do próprio Estado.
Em síntese, o Estado é a única organização que detém o poder extroverso. 
Possui a capacidade de legislar e tributar sobre a população de um determinado 
território. A sociedade civil e o Estado, por sua vez, constituem o Estado-nação. 
o Pensamento Político De santo tomás De aquino
No debate sobre a historicidade das ideias e do pensamento político me-
dieval, é importante buscar compreender a relação que existe entre o poder, o 
Estado, as formas de governo e a legitimidade das leis com a cultura clerical e 
com a valoração extremada das forças religiosas. As especificidades de conteú-
do religioso-eclesiástico da filosofia política medieval é que permitem distin-
gui-las do pensamento político antigo (naturalístico, panteísta e cívico) e do 
14 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
moderno (secularizado, antropocêntrico e racionalista). Nesse contexto, ocor-
reram dois significativos momentos culturais que contribuíram para influen-
ciar as ideias políticas: a Patrística e a Escolástica, correntes de pensamento 
que integram a Filosofia e a Teologia.
A população cristã da Europa Ocidental, ao longo do período da Idade 
Média,3 teve como referência, em termos de uma concepção comum de mun-
do, as formas de saber e de verdade expostas no Novo Testamento, nas Escri-
turas Sagradas e nos ensinamentos dos Padres da Igreja.A filosofia política e 
as demais áreas da cultura e do conhecimento científico eram controladas pela 
ótica da teologia oficial e das doutrinas da Igreja Romana. A herança da anti-
guidade clássica, entretanto, não havia sido relegada ao esquecimento, visto 
que serviu de fonte de inspiração para a obra dos grandes pensadores cristãos. 
Coube a esses estudiosos a tarefa de adaptar para a teologia cristã a obra de 
Platão, Aristóteles, Sêneca, Cícero, entre outros.
No campo do pensamento político, destacam-se os estudos do teólogo e 
filósofo Santo Tomás de Aquino. Coube a ele trazer e adaptar para o Cristianis-
mo as formulações aristotélicas da natureza política do homem, discorrendo 
com profundidade sobre inúmeras teorias, por exemplo, a teoria do poder; do 
Estado e do bem comum; a teoria da natureza das leis; a teoria da resistência 
à injustiça; e a teoria das formas de governo. 
As principais contribuições políticas de Santo Tomás de Aquino estão regis-
tradas na Suma teológica e no ensaio inacabado “Do Reino ou do Governo dos 
Príncipes ao Rei de Chipre”. De sua extensa obra destaca-se a Suma teológica 
(Summa theologica) (SOUZA NETO, 1997), na qual está expressa a sistemati-
cidade de uma ciência filosófica e teológica, fonte inspiradora de grande parte 
da Idade Média cristã e do início dos tempos modernos. Estão expostas, com 
acuidade e rigor metodológico, matérias como lógica, metafísica, antropologia, 
ética, teologia e política (em que explicita, com profundidade de conhecimen-
to, questões sobre a natureza das leis). 
A partir de premissas aristotélicas, Santo Tomás, nos seus estudos de “Suma 
Teológica”, constrói uma doutrina teológica do poder e do Estado. Primeiro, 
compreende que a natureza humana tem fins terrenos e necessita de uma au-
toridade social. Se o poder, em sua essência, tem uma origem divina, é captado 
e se realiza por meio da própria natureza do homem, capaz de seu exercício e 
sua aplicação. Certamente, tanto o poder temporal quanto o poder espiritual 
foram “instituídos por Deus. Deus é o criador da natureza humana e, como o 
Estado e a Sociedade são coisas naturalmente necessárias, Deus é também o 
3 O período medieval na Europa tem início com a queda do Império Romano, no século V, e termina 
com a tomada de Constantinopla pelos turcos, em 1453. Nesse intervalo de tempo, ocorreram fatos 
significativos para a civilização ocidental, como o advento do Cristianismo, a substituição do Império 
Romano pela Igreja Católica e a institucionalização do feudalismo (sociedade fragmentada e senhorial 
em um quadro de ordens, de hierarquias e de relações pessoais) (MATIAS-PEREIRA, 2010a).
Ciência política, Estado, governo e Administração Pública 15
autor e a fonte do poder do Estado. [...] o Estado não é uma necessidade do 
pecado original (AQUINO, 2002; GRABMANN, 1945, p. 140-143)”.4 Enquan-
to o homem necessita do Estado, este deve servir a comunidade dos cidadãos, 
promovendo a moralidade e o bem-estar públicos, efetivando sua plena missão 
de incentivar uma vida verdadeiramente boa e virtuosa, e criando as condi-
ções satisfatórias do bem comum. Por consequência, os fins do Estado são fins 
morais (o bem-estar de toda a comunidade), ao passo que os cidadãos estão 
comprometidos com um fim temporal (representado pela autoridade estatal) e 
espiritual (corporificado pela Igreja, que atua como instância maior). O poder 
do Estado não fica subordinado de forma absoluta ao poder da Igreja (como 
defendia Santo Agostinho), mas, sim, de modo relativo; a autoridade da Igreja 
é superior em matéria espiritual.
Apoiado nos estudos de Aristóteles, dos estoicos e de Santo Agostinho, 
coube a Santo Tomás de Aquino elaborar uma consistente filosofia político-
-jurídica da natureza das leis.5 Registre-se que a importância de sua obra está 
na fundamentação racionalista da legalidade, bem como na sistematicida-
de e na distinção das leis em geral (lei eterna, lei natural, lei humana e lei 
divina). Para Santo Tomás, a razão adquire uma primazia sobre a vontade, 
impondo-se o intelectualismo helênico sobre o voluntarismo da metafísica 
paulino-agustiniana. Nesse sentido, o conceito de lei é formulado no âmbito 
do intelecto, da razão.
concePção Da formação Do estaDo 
moDerno em maquiavel
A concepção da teoria moderna é concebida por Maquiavel (1999).6 O 
autor elaborou sua teoria, baseado na realidade da sua época, e dessa forma 
formou a teoria de como se constitui o Estado moderno. Coube a ele separar o 
estudo da política separada da moral e da religião. O importante, na sua visão, 
não era idealizar um Estado ideal, mas discernir sobre um estado que já existia. 
Nos seus estudos seminais defende o estudo das coisas como o que se pode e é 
necessário fazer, e não o que se deveria fazer.
O Estado, para Maquiavel (1999), por intermédio do príncipe, possuía ra-
zões que respaldavam suas ações, de uma maneira totalmente diferente daque-
4 AQUINO, St. Tomás de. Suma teológica. São Paulo: Loyola, 2002; e GRABMANN, Martín. Santo To-
más de Aquino. 2. ed. Barcelona: Labor, 1945.
5 A esse respeito, veja a tradução e organização da Suma Teológica (na parte relacionada às leis) e Do 
Reino ou do Governo dos Príncipes ao Rei de Chipre feita por Francisco Benjamin de Souza Neto. In: 
Escritos Políticos de Santo Tomás de Aquino. Petrópolis: Vozes, 1997. 
6 MAQUIAVEL, Nicolau. O príncipe. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999.
16 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
las que justificam as ações humanas, baseadas em princípios cristãos éticos e 
morais, notadamente no mundo Ocidental. Coube a Maquiavel, a partir da con-
cepção de que “os fins justificam os meios”, separar a política da moral, da ética, 
do direito e da teologia, criando, assim, as bases da ciência política moderna. 
Registre-se que Maquiavel é reconhecido como o primeiro cientista político 
empírico, por seus métodos de estudo, atendo-se à realidade para construir sua 
teoria, razão pela qual ocupa um lugar de destaque no rol dos grandes autores 
do campo de conhecimento das ciências sociais, em especial, na ciência política.
fontes Para o estuDo Do estaDo em norberto bobbio
Bobbio (1987), ao abordar o tema “filosofia política moderna e suas con-
cepções de Estado e sociedade”, assinala que podem ser agrupadas em duas 
grandes vertentes, o modelo jusnaturalista e o modelo hegelo-marxiano, que 
se contrapõem um ao outro. O jusnaturalismo abarca de Hobbes a Rousseau, 
passando por Locke, Spinoza e Kant; o modelo hegelo-marxiano, por sua vez, 
como já acena o próprio nome, abarca duas perspectivas que, mesmo sendo a 
segunda uma inversão da primeira, guardam entre si a identidade estrutural. 
O que caracteriza o modelo jusnaturalista é, antes de tudo, o seu objetivo 
de desenvolver uma teoria racional do Estado; se o modelo tradicional de con-
cepção política que remonta a Aristóteles explicava o Estado como uma cons-
trução histórica, partindo de círculos menores (família, aldeia) para círculos 
cada vez mais abrangentes (a Pólis) que culminam no Estado, que é a forma 
mais perfeita de organização, os jusnaturalistas vão se dedicar a uma recons-
trução racional, buscando hipóteses de trabalho que permitam a percepção do 
sentido do Estado (BOBBIO, 1987).7
A partir da indagação de quando nasceu o Estado, Bobbio (2007, p. 73),8 
apoiado em Adam Ferguson (1723-1816),9 assinala: 
“O Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade, 
nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre laços de 
parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da 
7 BOBBIO, Norberto. “O Modelo Hobbesiano” e “O Modelo Aristotélico” In: BOBBIO, Norberto; BO-
VERO, Michelangelo. Sociedade e estado na filosofia política moderna. 2. ed. São Paulo: Brasiliense, 
1987, p. 34-48.
8 BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade: para uma teoria geral da política. 14. ed. São Paulo : 
Paz e Terra, 2007. Veja, também, BOBBIO, Norberto. O significado da política. In: BOBBIO, Norberto 
et al.Curso de introdução à ciência política. 2. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1984. 
Unidade 1, bloco 1, p. 5-19.
9 FERGUSON, A. An essay on the history of civil society. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
Ciência política, Estado, governo e Administração Pública 17
união de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o 
sustento) e externas (a defesa). O nascimento do estado assinala o início 
da era moderna, segundo esta mais antiga e mais comum interpretação, 
o nascimento do Estado representa o ponto de passagem da idade primi-
tiva, gradativamente diferenciada em selvagem e bárbara, à sociedade 
civil, onde civil está ao mesmo tempo para cidadão e civilizado. Também 
para Engels o Estado nasce da dissolução da sociedade gentílica fundada 
sobre o vínculo familiar e o nascimento do estado assinala a passagem 
do estado de barbárie à civilização, mas distingue-se pela interpretação 
exclusivamente econômica que dá a este evento, para ele, na comuni-
dade primitiva vigora o regime de propriedade coletiva dos bens, com 
o nascimento da propriedade individual, nasce a divisão do trabalho, e 
com esta, a divisão da sociedade em classes, a dos proprietários e a dos 
que nada têm. Com a divisão da sociedade em classes nasce o poder po-
lítico. O Estado, cuja função é manter o domínio de uma classe sobre a 
outra, recorrendo inclusive a força.”
As duas fontes principais para o estudo do Estado, ensina Bobbio (2007, 
p. 53-60), são a história das instituições políticas e a história das doutrinas 
políticas. Nesse sentido, assinala que a primeira fonte para um estudo das 
instituições autônomo com respeito às doutrinas é fornecida pelos historia-
dores: Maquiavel reconstrói a história e o ordenamento das instituições da 
república romana comentando Lívio; Vico, para reconstruir a história civil 
das nações partindo do estado bestial (stato ferino) e chegando aos grandes 
Estados do seu tempo.
Ao estudo da história, destaca o autor, segue o estudo das leis, que regulam 
as relações entre governantes e governados, o conjunto das normas que cons-
tituem o direito público (uma categoria ela própria doutrinária): as primeiras 
histórias das instituições foram histórias do direito, escritas por juristas que com 
frequência tiveram um envolvimento pratico direto nos negócios de Estado.
Mais do que em seu desenvolvimento histórico, sustenta o autor, o Estado 
é estudado em si mesmo, em suas estruturas, funções, elementos constituti-
vos, mecanismos, órgãos etc., como um sistema complexo considerado em si 
mesmo e nas relações com os demais sistemas contíguos. Convencionalmente, 
hoje, o imenso campo de investigação está dividido entre duas disciplinas até 
didaticamente distintas: a filosofia política e a ciência política.
2
Teorias sobre a origem do Estado
“O Estado moderno, desde o seu surgimento, apresenta dois 
elementos que diferem dos Estados que existiram no passado: o 
primeiro é a autonomia, na qual se verifica a plena soberania 
do Estado; e o segundo é que o Estado se torna uma organização 
distinta da sociedade civil, embora seja expressão desta.”
(José Matias-Pereira, 2010a)
“República é um reto governo de vários lares e do 
que lhes é comum, com poder soberano.” 
Jean Bodin (1530-1596). Les six livres de la République (1593)
O Estado pode ser aceito como um fenômeno histórico. Sob a ótica histó-
rica torna-se possível aprofundar a compreensão sobre a sua evolução ao lon-
go do tempo. Antes do surgimento do Estado moderno havia quatro formas de 
Estado: a sociedade nômada, cuja organização era muito primitiva; o Estado-
-cidade (ou cidade-Estado), que surge com a Grécia Antiga, cuja sociedade era 
bastante sofisticada; o império burocrático, que foi adotado na China; e o Esta-
do feudal, que a partir dos excedentes agrícolas criou as condições básicas para 
acelerar o dinamismo de mercado.
A humanidade, conforme assinala Dantas (2008, p. 55), conheceu outras 
formas de se governar, como, por exemplo, nas cidades gregas, nos impérios 
antigos, entre outras. Para o autor, o Estado seria um conceito histórico concre-
to surgido no século XVI, acompanhado da noção de soberania.
Teorias sobre a origem do Estado 19
Diversos autores, como, por exemplo, Bobbio (2003),1 Azambuja (2001)2 
e Matias-Pereira (2010a), por ângulos distintos, identificam como as principais 
teorias da origem do Estado as seguintes: de origem familiar; de origem con-
tratual; e da força. Registre-se que a teoria de origem familiar é a mais antiga, 
e tem como referência a fundamentação bíblica, baseada no desenvolvimento 
e na ampliação da família; a teoria da origem contratual sustenta que o Estado 
foi criado a partir de uma convenção entre os membros da sociedade humana: 
um contrato social; e, por fim, a teoria da origem da força, violenta, ou seja, o 
que origina o Estado é a violência dos mais fortes.
A Ciência Política tem como base o Estado moderno. O termo Estado foi 
empregado pela primeira vez por Maquiavel (1999) – numa concepção próxi-
ma ao Estado moderno –, que o define como a sociedade política organizada, o 
que exige uma autoridade própria e de regras definidas para permitir a convi-
vência de seus membros. Pode-se afirmar, nesse sentido, que o pensamento po-
lítico de Maquiavel foi o responsável pelo rompimento com o tradicionalismo 
e, dessa forma, seculariza o Estado. Assim, ao tornar-se laico, o Estado assume 
a independência estatal em relação à religião.
 Com vista a permitir uma melhor compreensão do assunto, apresentamos 
a seguir o quadro-síntese, com as principais teorias sobre a origem do Estado. 
Quadro 2.1 Síntese das principais teorias sobre a origem do Estado.
Principais teorias sobre a origem do Estado
• Origem familiar:
• Dialética: o Estado nasceu da força, quando uma pessoa ou grupo controlou os demais 
(poucos submeteram muitos). O Estado surge com a luta de classe. Para Oppenheimer, 
a norma básica do Estado é poder. Isto é, visto pelo lado de sua origem: violência 
transformada em poder (Franz Oppenheimer (1864-1943), System der Soziologie. Vol. 
II Der Staat. Stuttgart, 1964).
• Teoria evolucionária ou da origem familiar: o Estado desenvolveu-se naturalmente 
(evolução do bando) a partir da união de laços de parentesco, onde o mais forte ou 
mais experiente detinha o controle do poder (Numa-Denys Fustel de Coulanges (1830-
1889). A cidade antiga. São Paulo: Edameris, 1961).
• Teoria do direito divino: na Europa, entre os séculos XV e XVIII. O Estado foi criado 
por Deus, e Deus tem dado o poder divino de governar aos reis. Veja a esse respeito: 
despotismo esclarecido, absolutismo moderno, teocracia, imperador.
1 BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade. 10. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2003.
2 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. 41. ed. São Paulo: Globo, 2001.
20 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
• Teoria do contrato social: coube aos filósofos, John Locke, Thomas Hobbes e Jean-
-Jacques Rousseau (séculos XVII e XVIII), que desenvolveram a teoria do contrato 
social. Nessa concepção, o Estado nasce do contrato social, evoluindo do “estado de 
natureza” para o “Estado democrático”.
• Teoria da origem patrimonial: teoria desenvolvida por Karl Marx e Friedrich Engels, 
relacionada à origem econômica: proteção da propriedade privada e regulamentação 
de relações patrimoniais. Para os autores, o surgimento do poder político e do Estado 
é decorrente da dominação econômica do homem pelo homem. O Estado vem a ser 
uma ordem coativa, instrumento de dominação de uma classe sobre outra. Para os 
autores, todos os fenômenos históricos são produto das relações econômicas entre os 
homens. Veja o Quadro 2.2 – que trata da escola do socialismo científico. 
Fonte: Matias-Pereira (2012a), com adaptações.
Torna-se relevante, na busca de facilitar a compreensão sobre as teorias da 
origem do Estado, destacar duas explicações clássicas sobre o tema: 
i. A primeira está relacionada às teoriasnaturalistas ou da origem natu-
ral do Estado – Aristóteles, Cícero, Santo Tomás de Aquino. O homem, 
enquanto ser social, por sua própria natureza, necessita, para se rea-
lizar, viver em sociedade. Assim, o Estado aparece como uma necessi-
dade humana fundamental. 
ii. A segunda explicação está vinculada às teorias voluntaristas, con-
tratualistas ou da origem voluntária do Estado. O Estado não se for-
ma de uma maneira natural, mas porque os indivíduos voluntaria-
mente o desejam. É, portanto, produto de um acordo de vontades 
entre os indivíduos. 
formação Do estaDo moDerno
O Estado moderno, unitário e dotado de um poder próprio, começa a nas-
cer na segunda metade do século XV, na França, Inglaterra e Espanha, depois 
é adotado por diversos outros países europeus e, muito mais tarde, pela Itália. 
Assim, somente a partir da formação dos Estados modernos é que se forma 
uma reflexão sobre o Estado. 
É oportuno lembrar que a crise do sistema feudal, no período final da Ida-
de Média, contribuiu para a formação das monarquias nacionais e para a con-
solidação da autoridade do rei. Dessa maneira, no espaço da suserania feu-
dal – apoiada na relação senhor-vassalo –, o Estado moderno desenvolveu a 
noção de soberania pela qual o soberano (o governante) tinha o direito de 
Teorias sobre a origem do Estado 21
fazer valer suas decisões perante os súditos (os governados) que viviam no 
território do Estado.
Observa-se que o Estado moderno utilizou inúmeros instrumentos e meios 
para facilitar o controle político da monarquia, por exemplo: 
• Burocracia administrativa: corpo de funcionários que, cumprindo or-
dens do rei, desempenhavam as tarefas da Administração Pública. Os 
cargos elevados da administração eram ocupados pela nobreza pala-
ciana e pela alta burguesia, as quais compravam títulos nobiliárquicos. 
• Força militar: forças armadas (Exército, Marinha, Polícia) permanen-
tes, para assegurar a ordem pública e a autoridade do governo.
• Leis e justiça unificadas: legislações nacionais e uma justiça pública 
atuante no território do Estado.
• Sistema tributário: sistema de tributos (impostos, taxas etc.) regula-
res e obrigatórios para sustentar as despesas do governo e patrocinar a 
Administração Pública.
• Idioma nacional: língua oficial do Estado, que transmitia as origens, as 
tradições e os costumes da nação. No intuito de criar o sentido de iden-
tificação entre os membros da sociedade, também valorizava a cultura 
de cada povo.
Em síntese, o Estado Moderno é resultado de uma evolução que teve início 
há mais de três séculos. A fase mais antiga é a Monarquia; a segunda fase do Es-
tado Moderno é o Estado Liberal, criado em decorrência das Revoluções Liberais 
na França e na Inglaterra; a terceira fase do Estado Moderno, que surge no final 
do século XIX, com a crise do Estado Liberal, que não consegue mais responder 
às demandas sociais – fase em que surgem as ideologias de Direita (Fascismo) e 
de Esquerda (Comunismo); na quarta fase surge o Estado Democrático Liberal, 
em função dos reflexos da crise econômica e social ocorrida em 1929, que muda 
a forma de atuação do Estado e amplia a democracia para a sociedade como 
um todo (veja a esse respeito os estudos de John Maynard Keynes). Na Europa, 
como resultado da crise de 1929 e da Segunda Guerra Mundial, aprofunda-se o 
Estado-providência (MATIAS-PEREIRA, 2012b). 
O surgimento de novos Estados, na atualidade, ocorre de três formas dis-
tintas: guerra, fracionamento e união. O processo de criação de novos Estados 
no mundo atual tem como base, entre outros, os interesses econômicos e as 
identidades culturais.
O Estado moderno, desde o seu surgimento, apresenta dois elementos que 
diferem dos Estados que existiram no passado: o primeiro é a autonomia, na 
qual se verifica a plena soberania do Estado (que não permite que sua autorida-
22 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
de dependa de qualquer outra autoridade); e o segundo é que o Estado se torna 
uma organização distinta da sociedade civil, embora seja expressão desta.
PrinciPais PensaDores Do estaDo moDerno
Podemos identificar duas importantes correntes que estudam o Estado: a 
histórico-indutiva e a lógico-dedutiva. A primeira corrente, histórico-indutiva, 
tem origem em Aristóteles e é continuada por Santo Tomás de Aquino, Vico, 
Hegel, Marx e Engels, e os filósofos pragmáticos norte-americanos. A segunda 
corrente, lógico-dedutiva, está baseada no contratualismo fundado por Hob-
bes, continuada pelos jusnaturalistas até Rousseau e Kant. Registre-se que o 
pensamento neoliberal contemporâneo, apoiado na escola econômica neoclás-
sica (escola lógico-dedutiva), adota uma perspectiva a-histórica. 
Feitas essas considerações, apresentamos, a seguir, uma síntese dos princi-
pais autores que trataram do Estado moderno.
Nicolau Maquiavel (1469-1527)
Jean Bodin (1530-1596)
Thomas Hobbes (1588-1679)
John Locke (1632-1704)
Emmanuel Kant (1724-1804)
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)
Benjamim Constant de Rebecque (1767-1830)
Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831)
Karl Heinrich Marx (1818-1883)
Fonte: Adaptada de Matias-Pereira (2010a).
Figura 2.1 Principais pensadores do Estado moderno.
Política e estaDo em nicolau maquiavel (1469-1527)
Maquiavel (1999) representa uma referência na elaboração da moderna 
concepção de política. É aceito pela maioria dos teóricos das Ciências Sociais 
como o pai da Ciência Política moderna. Enquanto a política antiga e a medie-
val procuravam descrever o bom governo, ditando as regras do governante 
Teorias sobre a origem do Estado 23
ideal, Maquiavel verifica como os governantes realmente agem. Na sua obra 
mais conhecida, O príncipe (1513), estão refletidas as condições políticas da 
época em que foi escrito. 
Podemos identificar na obra de Maquiavel algumas questões essenciais, 
como a reforma política, o livre exame dos fatos históricos, o ataque às tra-
dições medievais e, especialmente, a instituição do êxito como única medida 
do poder do príncipe, que tratava da ruptura do poder temporal com o poder 
espiritual. Para o autor, o príncipe deve ser capaz de compreender o jogo po-
lítico efetivo nas suas circunstâncias concretas e de identificar as forças do 
conflito a fim de agir com eficácia. Para que essa atuação não seja inútil, é 
necessário admitir que os valores morais que regulam as condutas individuais 
não se aplicam na ação política (MAQUIAVEL, 1999). A recusa da prevalência 
dos valores morais na ação política sinaliza um novo conceito de ordem, im-
pensável na filosofia política medieval. Assim, a política requer a lógica da for-
ça, bem como se torna impossível governar sem fazer uso da violência. Nesse 
sentido, Maquiavel é o responsável pela autonomia do campo da Ciência Políti-
ca, que se desprende das preocupações da filosofia e da política normativa dos 
gregos, desligando-se também da moral cristã.
Maquiavel (1999) elaborou sua teoria a partir de reflexões sobre a realida-
de da sua época, e formulou a teoria de como se constitui o Estado moderno. 
Ele foi o primeiro pensador a realizar o estudo da política separada da moral e 
da religião. Para ele, o importante não era pensar um Estado ideal, e sim dis-
cernir um Estado que já existia. Por isso, defende o estudo das questões que 
envolvem a política e a condução do Estado moderno como o que se pode e é 
necessário fazer, e não o que se deveria fazer.
A política, segundo Maquiavel (1999, p. 80),3 deve considerar que a na-
tureza dos homens é imutável. Não se deve esperar gratidão por parte dos ho-
mens, por exemplo, pois eles são ingratos por natureza. O príncipe que espe-
rar gratidão por parte dos súditos será derrotado. Afirma o autor: “Os homens 
têm menos escrúpulo de ofender quem faz amar do que quem faz temer. Pois o 
amor depende de uma vinculação moral que os homens, sendo malvados, rom-
pem; mas o temor é mantido por um medo de castigo que não nos abandona 
nunca.” Por esse motivo, “o Estado moderno deve-se fundarno terror”.
Maquiavel não se ocupa de moral, ele trata de política, estuda suas leis 
específicas e começa a fundamentar a Ciência Política. Nesse sentido, ele 
funda uma nova moral. Essa nova moral é a moral mundana, que se forma 
a partir dos relacionamentos dos homens, ou seja, a moral do cidadão que 
constrói o Estado.
3 MAQUIAVEL, Nicolau. O príncipe. São Paulo: Martins Fontes, 1999. Capítulo XVII, p. 80.
24 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Jean boDin (1530-1596)
Bodin (1951, 1986, 2011) é autor de inúmeros estudos, entre os quais, o 
Método para a fácil compreensão da história (1566) e Os seis livros da República 
(1576). Primeiro pensador a fazer uma reflexão sobre o Estado moderno, teo-
rizou sua autonomia e soberania, assumindo que o Estado é constituído essen-
cialmente do poder, ou seja, nem o território nem o povo representam tanto o 
Estado quanto o poder. Para ele, é da soberania que depende toda a estrutura 
do Estado, o qual é, portanto, o poder absoluto, a coesão de todos os elemen-
tos da sociedade. Bodin discorria sobre um Estado que já existia, o da França.
É pertinente ressaltar que as ideias de Bodin (1951) a respeito das for-
mas de constituição estão delineadas no Capítulo VI do Methodus ad facilem 
historiarum cognitionem (1566), que trata das constituições das repúblicas. 
No citado capítulo, Bodin (1951, p. 350) tem como objetivo principal promo-
ver uma ampla revisão das definições aristotélicas para cidadão, república, 
soberania e magistratura. 
thomas hobbes (1588-1679)
A concepção da teoria do Estado de Hobbes (1998) está apoiada na se-
guinte visão: os homens em seu estado natural vivem como animais, jogando-
-se uns contra os outros pelo desejo de poder, riquezas e propriedades. Contudo, 
se continuassem a viver dessa forma, eles tenderiam a se autodestruir. É notó-
ria, portanto, a necessidade de se estabelecer um acordo, um contrato, para se 
protegerem. O contrato teria como propósito impor limites às atitudes egoístas 
do homem, e impediria que eles vivessem em constante guerra. De acordo com 
Hobbes, os pactos, os tratados e os contratos, sem o poder de impor punição, 
são apenas palavras sem força. Por isso, para garantir tal contrato dever-se-ia 
criar um Estado absoluto, com poderes absolutos, duríssimo em seu poder.
Hobbes (1993, 1994, 1998) argumenta em seus estudos que o estado da 
natureza caracterizava-se pela desordem e pela injustiça permanente. Isso so-
mente poderia ser ultrapassado quando a sociedade humana tivesse um mí-
nimo de organização do ponto de vista político. Ao Estado – cujo poder de-
veria ser ilimitado – caberia o papel de traduzir essa organização e garantir a 
estabilidade e a segurança na vida individual. Para que isso fosse possível, os 
indivíduos deveriam alienar definitivamente em favor do Estado o poder que 
originariamente detinham enquanto membros da sociedade natural. Essas con-
cessões seriam em benefício próprio do indivíduo, pois em um Estado forte es-
taria concentrado o segredo da segurança individual. Nesse sentido, por meio 
de um contrato hipoteticamente estabelecido, que viabilizaria a transição do 
estado de natureza para o estado de sociedade, são definidas as bases teóricas 
Teorias sobre a origem do Estado 25
que irão sustentar os Estados absolutistas dos séculos XVII e XVIII, os quais fo-
ram os precursores dos regimes totalitários modernos. 
Desse modo, sustenta Hobbes (1993, p. 10):
“Seguindo, portanto, este método, ponho em primeiro lugar como um 
princípio conhecido de todos por experiência, não havendo ninguém que 
o negue, a saber, que os homens são por natureza de tal feitio que, se não 
forem coagidos por medo de algum poder comum, vivendo sempre descon-
fiados uns dos outros, temendo-se reciprocamente: terão decerto o direito 
de prevenir-se cada qual com as próprias forças, mas terão também neces-
sariamente a vontade para isso.”
Em outras palavras, o estado de natureza é uma questão prejudicial ao ho-
mem, porque na medida em que os homens estão relacionados uns com os ou-
tros, em uma condição de medo, guerra de todos contra todos, a razão não opera 
como reguladora. Os homens são, portanto, inimigos uns dos outros e, de acordo 
com essas condições naturais, não conseguirão criar o equilíbrio necessário para 
as relações sociais, o que seria, desse ponto de vista, um estágio infantil da hu-
manidade. Justifica-se, então, a necessidade de um poder regulador e absoluto. 
Assim, para Hobbes (1993, p. 11), a liberdade do homem em seu estado 
de natureza é prejudicial, fazendo dele um destruidor da sua vida e dos outros 
integrantes da sociedade, ao passo que o Estado absoluto é preservador da vida 
humana. Nesse contexto, faz as seguintes afirmações:
“Vemos como todas as cidades, embora em paz com as vizinhas, preser-
vam seus limites como deveres e guarnições militares, e sua população 
com muralhas, portões e sentinelas. Para que isso, se nada temessem dos 
vizinhos? Vemos também como nas próprias cidades, onde há leis e penas 
estabelecidas contra os maus, os cidadãos não andam sem alguma arma 
para sua defesa, nem vão dormir sem antes trancar as portas contra os 
concidadãos ou sem fechar portas e gavetas contra os domésticos.” 
O Estado, para Hobbes, se apresentava como senhor absoluto, cabendo aos cidadãos ou 
súditos a obediência sem questionamentos, pois este funcionava como uma ordem absoluta 
e controladora, com o objetivo de tirar os homens da guerra de todos contra todos.
John locke (1632-1704)
Sustenta Locke (1998) que o nascimento do Estado é um ato de liberdade 
de decisão e princípio de sobrevivência e preservação. As necessidades de cada 
26 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
indivíduo devem, portanto, estar associadas à sua relação com os outros indi-
víduos, constituindo-se, assim, a sociedade civil e política. 
Nesse sentido, Locke (1998, p. 495) procura e almeja “unir-se em socieda-
de com outros que já se encontram reunidos ou projetam unir-se para a mútua 
conservação de suas vidas, liberdades e bens”, aos quais ele atribui o termo ge-
nérico propriedade. 
A existência do Estado resulta também de um contrato que permitiria su-
perar o estado de natureza que se caracterizava por uma completa liberdade e 
igualdade entre todos os homens, fonte de conflitos quando tivessem que cum-
prir a lei natural. Sendo todos iguais, tenderiam a interpretar e aplicar a lei 
natural segundo as suas conveniências. Por meio do contrato, cada indivíduo 
transferia para o Estado o poder de aplicar a lei e o direito natural, punindo as 
infrações e tendo como observância o maior respeito pela liberdade individual. 
É nesse cenário que Locke surge como precursor do liberalismo e da doutrina 
da limitação do poder para salvaguardar os direitos individuais do homem. 
O homem em seu estado natural é plenamente livre, mas sente a necessida-
de de limitar a sua própria liberdade, a fim de garantir a sua propriedade. Assim, 
os homens se juntam em sociedades políticas para conservarem suas proprieda-
des, pois no seu estado natural estas não são garantidas. É necessário, portanto, 
que se constitua um Estado capaz de assegurar essa propriedade.
De acordo com o entendimento da ideia do surgimento de um contrato so-
cial, argumenta Locke (1998) que esse contrato não gera um Estado absoluto, 
uma vez que poderia ser desfeito como qualquer outro contrato e que o Estado 
não pode tirar de ninguém o poder supremo sobre sua propriedade. 
Observa-se também que Locke (1998) busca estabelecer a separação das 
esferas da sociedade: a política e a civil, que obedecem a normas e leis dife-
rentes. Nesse sentido, todos os direitos de propriedade são exercidos na so-
ciedade civil e o Estado não deve interferir, mas garantir o livre exercício da 
propriedade. Verifica-se dessa perspectiva uma estreita relação entre proprie-
dade e liberdade. 
immanuel kant (1724-1804)
A base da filosofia moral e política kantiana (inserida no contexto do idea-
lismo alemão)apoia-se na afirmação da ideia de liberdade. Para Kant (2005), 
a consciência humana se apresentava como fator determinante na construção 
de mundo, visto que o mundo é percebido por mecanismos mentais a que o 
submete o observador. Nesse sentido, o observador tem um papel ativo ao es-
tabelecer, por meio da razão, com base nas suas impressões sensoriais, as leis 
da natureza. Assim, o conhecimento da verdadeira natureza das coisas está 
Teorias sobre a origem do Estado 27
oculto aos homens, que são incapazes de conhecer a realidade que é revelada 
aos seus sentidos. 
Os estudos que tratam da filosofia moral e política de Kant estão contidos 
em três obras: Fundamentação da metafísica dos costumes (1785), Crítica da ra-
zão prática (1788) e Metafísica dos costumes (1798). É nesta última obra que 
está formulada a maior parcela das suas teorias políticas e do direito. O seu 
entendimento de Estado também está presente em A paz perpétua (1795), na 
qual busca fundamentar um sistema capaz de encerrar o estado de guerra per-
manente entre os Estados. Deve-se destacar, ainda, o estudo denominado Ideia 
de uma história universal (1784), no qual procura demonstrar por meio da his-
tória a evolução do homem para o melhor.
Observa-se, no debate sobre os principais elementos do idealismo político 
kantiano, quando da transição por parte da humanidade de um estado de na-
tureza para um estado de direito civil, e a sua ascensão a um estado de direito 
cosmopolita de paz, a importância da construção de estruturas jurídicas. Nesse 
sentido, sustenta Kant (1996, p. 32): 
“O estado de natureza, portanto, é um estado de ausência de direito (sta-
tus justitia vacuus): quando há um litígio (jus controversum), nenhum 
juiz competente pode dar força de direito à sentença que obriga a entrar 
num estado jurídico [...]. Se as leis sobre o que é de cada um prescrevem 
no Estado a mesma coisa que na sociedade, é só no Estado que as leis têm 
condições de ser realizadas.”
Para Kant (2005), somente por meio de estruturas jurídicas institucionais 
é possível assegurar a paz, ou seja, o estado de paz se instaura por meio do di-
reito e a lei sobrepõe-se à soberania do povo. 
Kant (1996, p. 89) define o direito público como um sistema legal de ca-
ráter geral estabelecido para um povo ou multiplicidade de povos por meio de 
uma vontade unificadora representada em uma constituição a fim de estabele-
cer a justiça. Por sua vez, o Estado é a totalidade de indivíduos sob uma condi-
ção civil e legal em relação aos membros dessa totalidade. 
O modo pelo qual um povo sai do estado de natureza e forma um Estado 
é denominado por Kant de contrato originário. Cada indivíduo, por meio desse 
contrato, dispõe-se a abrir mão de sua liberdade externa, selvagem e irrestrita 
para se tornar parte integrante do Estado. No Estado, pode então gozar plena-
mente de sua liberdade natural ao condicioná-la a leis criadas pela sua própria 
vontade (KANT, 1996, p. 93). 
Observa-se, no que se refere ao direito, que a filosofia kantiana é fortemen-
te marcada pelo idealismo. Verifica-se que o termo direito é aceito com sentido 
valorativo. Ao formular a sua concepção do direito e, em seguida, do Estado, 
Kant não tem a preocupação em explicitar os fenômenos tais como ocorrem na 
28 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
realidade. A sua visão está direcionada para estabelecer a teoria pura do direi-
to, apoiada em conceitos a priori da razão.
A doutrina do direito é definida como o conjunto das leis que podem ser 
dadas externamente. Assim, a distinção de justo e injusto é possível apenas por 
meio da razão, na qual se baseará o direito positivo. 
O direito apresenta três características essenciais (KANT, 1996, p. 24):
i. Deve dizer respeito somente às relações práticas externas entre as 
pessoas, na medida em que as ações de um podem influenciar as ações 
de outro. 
ii. O direito se refere somente às relações entre as vontades dos indiví-
duos, não sendo considerada jurídica a relação na qual uma vontade 
encontre um desejo, como em atos de beneficência e crueldade. 
iii. Nessa relação entre vontades, não podem ser consideradas as maté-
rias destas, os fins a que se propõem, sendo relevante somente a for-
ma, contanto que a escolha seja livre.
Jean-Jacques rousseau (1712-1778)
Argumenta Jean-Jacques Rousseau, no seu Do contrato social (1983), que 
o homem era naturalmente bom. Ao fundamentar a teoria do bom selvagem, 
que representava a situação do homem no estado da natureza, ilustrava a con-
dição humana primitiva, sustentando que a responsabilidade pelo que de mal 
existisse no homem deveria, pois, ser atribuída à própria sociedade. Nesse sen-
tido, o Estado surge para dirimir os conflitos sociais por meio de um contrato 
social, no qual os indivíduos se dispõem a alienar os seus direitos e liberdades 
em favor do Estado. Tal contrato é livremente estabelecido e a vontade do Es-
tado equivaleria sempre à vontade dos indivíduos. 
Assim, para Rousseau (1983) a desobediência ao Estado deveria ser 
entendi da como a desobediência à generalidade da sociedade. Partia-se do 
entendimento de que cada indivíduo estava obrigado a ser livre. O homem só 
pode ser livre se for igual e, portanto, assim que surgir uma desigualdade entre 
os homens acaba-se a liberdade. O único fundamento da liberdade é a igualda-
de; não há liberdade onde não existir igualdade. 
Segundo Rousseau (1983), os homens não podem renunciar a dois bens 
essenciais de sua condição natural: a liberdade e a igualdade. Eles devem cons-
tituir-se em sociedade, que também surge de um contrato. Por sua vez, o povo 
nunca pode perder a soberania; por isso, não deve criar um Estado distinto ou 
separado de si mesmo. O único órgão soberano é a assembleia e é nesta que 
se expressa a soberania. Dessa maneira, deixa de existir a separação dos três 
Teorias sobre a origem do Estado 29
poderes que Montesquieu tinha fixado no início do século XVIII. Ele nega a 
distinção entre os poderes, visando afirmar, sobretudo, o poder da assembleia.
benJamim constant De rebecque (1767-1830)
Constant (2005) tem como principal preocupação nas suas ideias a ques-
tão da separação entre Estado e sociedade civil. Busca distinguir a liberdade 
dos antigos e a liberdade do homem moderno. Esta está no direito de se sub-
meter apenas à lei e nunca à vontade arbitrária de um ou mais indivíduos; de 
expressar sua própria opinião, exercer seu trabalho, dispor de seu trabalho etc. 
É, finalmente, o direito de exercer sua influência sobre a administração do go-
verno, ou seja, é grande na esfera privada e limitada na esfera pública.
GeorG Wilhelm frieDrich heGel (1770-1831)
O tema da liberdade surge nos estudos de Hegel (1973, 1993, 2003)4 
como o núcleo de um sistema conceptual. Assim, o pensamento hegeliano se 
apresenta como a principal fonte do pensar das teorias cujo princípio ou fun-
damento tenha como referência a liberdade. 
No debate entre Estado e sociedade civil, formulado pelos pensadores do 
século XVIII, Hegel (1993) coloca o Estado como fundamento da sociedade civil 
e da família. Isso quer dizer que não há sociedade civil se não existir um Esta-
do que a construa, que a componha e que integre suas partes; não existe povo 
se não existir o Estado, pois é o Estado que funda o povo, e não o contrário. É 
o oposto da concepção democrática, segundo a qual a soberania é do povo, que 
a exprime no Estado, mas o fundamento dessa soberania fica sempre no povo. 
Para Hegel (2003), o Estado funda o povo e a soberania é do Estado; portanto, 
a sociedade civil é incorporada pelo Estado e de certa forma aniquila-se neste. 
O Estado foi teorizado por Hegel como realização unificadora da Razão que 
ultrapassa a conflitualidade existente na sociedade civil. Em face do caráter irre-
conciliável dos interesses particulares, o Estado deve surgir como relação objetiva 
e necessária. Assim, para Hegel (1973, p. 250-251), o Estado “é a realização em 
ato da ideia moral objetiva, o espíritocomo vontade substancial revelada, clara 
para si mesma, que se conhece e se pensa, e realiza o que sabe e porque sabe”. 
A sociedade civil, na concepção de Hegel, surge como uma sociedade de 
antagonismos. É descrita como um universo de indivíduos autônomos que es-
tabelecem relações com outros indivíduos independentes, com base no princí-
pio da utilidade e dos interesses econômicos. 
4 HEGEL, G. W. Friedrich. Principes de la philosophie du droit. Paris: Gallimard, 1973.
30 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Nesse sentido, argumenta Hegel (1973, p. 206) que, na sociedade civil, os 
indivíduos “são pessoas privadas que têm como fim o seu próprio interesse”. A 
pessoa concreta, mista de apetite natural e de arbítrio, é um dos seus princípios. 
Hegel, na busca de negar a multiplicação das patologias resultantes da nature-
za egoísta dos indivíduos, designadamente a multiplicação dos desejos, a desi-
gualdade e a miséria, tratará de enfatizar as estratégias que lhes permitem lutar 
contra a arbitrariedade e o particularismo que estão presentes na sociedade civil.
karl heinrich marx (1818-1883)
Marx faz a crítica do Estado burguês e, por conseguinte, do liberalismo. 
Para ele, o comunismo que foi instaurado com a Revolução Francesa era utópi-
co, pois se deu apenas a igualdade jurídica, e para alcançar a igualdade efetiva 
era necessária a revolução econômico-social. Essa igualdade pregada na Re-
volução Francesa interessava apenas ao setor economicamente dominante, a 
burguesia. A igualdade jurídica, sem a revolução econômico-social, era apenas 
aparente; escondia e consolidava as desigualdades reais. Ele chegou à conclu-
são de que as relações jurídicas não podem ser compreendidas em si, pois suas 
raízes estão nas relações materiais de existência. A sociedade civil é entendida 
como o conjunto das relações econômicas, as quais explicam o surgimento do 
Estado, seu caráter e natureza de leis.
Em seu prefácio de 1859, Marx define a correlação existente entre o de-
senvolvimento das relações econômicas, o Estado e as ideologias, de maneira 
bem límpida: “O conjunto dessas relações de produção constitui a estrutura 
econômica da sociedade, isto é, a base real sobre a qual levanta-se uma su-
perestrutura jurídica e política, à qual correspondem formas determinadas da 
consciência social (p. 17).” 
Com isso, ele permite fundamentar uma teoria científica do Estado. A socie-
dade civil, ou seja, as relações econômicas, é inserida no quadro de um Estado 
determinado, na medida em que este garanta aquelas relações econômicas. Na 
verdade, não é o Estado que determina a estrutura econômica, e sim o contrário.
frieDrich enGels (1820-1895)
Coube a Engels (2000),5 partindo de uma perspectiva histórica do estudo 
de Morgan, denominado “Ancient society”, publicado em 1877,6 definir as três 
5 ENGELS, F. A origem da família, da propriedade privada e do Estado. 10. ed. Rio de Janeiro: 
Civilização Brasileira, 1985.
6 MORGAN, Lewis H. A sociedade primitiva. Lisboa: Presença, 1976.
Teorias sobre a origem do Estado 31
principais formas do surgimento do Estado, tendo como ponto inicial a disso-
lução das tribos e clãs. Em Atenas, o Estado nasceu diretamente dos antago-
nismos de classe; em Roma, forma-se um Estado de cidadãos, em que se con-
fundem aristocracia e plebe. Em ambos os casos, a classe dominada é reduzida 
à escravidão. Finalmente, entre os germanos, o Estado surge a partir das con-
quistas de territórios estrangeiros.
A origem da família, da propriedade privada e do Estado, de Friedrich Engels
A obra A origem da família, da propriedade privada e do Estado, de Friedrich Engels 
(1820-1895), foi publicada em 1884. Nela se aborda a formação da sociedade 
moderna calcada na propriedade privada, na produção, no comércio e no poder do 
Estado. A origem da família também é discutida nesta obra, visto que, para Engels, 
foi com o declínio de uma estrutura familiar primitiva – organizada em grupos de 
interesses comuns, vivendo em uma propriedade comum a todos, sem o comércio e 
o acúmulo de riquezas – que a sociedade moderna se formou. O trabalho de Engels tem 
como base as pesquisas e as publicações do cientista norte-americano e historiador 
da sociedade primitiva Lewis Henry Morgan (1818-1881).
Fonte: Adaptado de Matias-Pereira (2006a).
É pertinente ressaltar que Engels deixou de examinar em seus estudos um 
quarto caso, entendido como mais importante que os anteriores: o Estado ou 
o modo de produção asiático que se constituiu na antiguidade em torno dos 
grandes rios, nas sociedades também chamadas hidráulicas. Esse tema foi ana-
lisado por Karl Marx (Grundrisse) como parte de sua análise sobre as formações 
sociais pré-capitalistas. Evidencia-se nesse estudo de Marx que o Estado surge 
da dissolução da comunidade primitiva e da divisão da sociedade em classes. 
Assinala Engels (1985, p. 193-194), no seu livro A origem da família, da pro-
priedade privada e do Estado, que o Estado está a serviço da classe dominante:
“Como o Estado nasceu da necessidade de conter o antagonismo das clas-
ses, e como, ao mesmo tempo, nasceu em meio ao conflito delas, é, por 
regra geral, o Estado da classe mais poderosa, da classe economicamente 
dominante, classe que, por intermédio dele, se converte também em classe 
politicamente dominante e adquire novos meios para a repressão e explo-
ração da classe oprimida [...] o moderno Estado representativo é o ins-
trumento de que se serve o capital para explorar o trabalho assalariado.” 
Para Engels (2000, p. 326-327), o Estado não é de forma alguma 
32 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
“um poder que se impôs à sociedade de fora para dentro; tampouco é a 
‘realidade da ideia moral’, nem ‘a imagem e a realidade da razão’ como 
afirma Hegel. É, antes, um produto da sociedade quando esta chega a 
determinado grau de desenvolvimento; é a confissão de que essa socie-
dade se enredou numa irremediável contradição com ela própria e está 
dividida por antagonismos irreconciliáveis que não consegue conjurar. 
Mas para que esses antagonismos, essas classes com interesses econô-
micos colidentes não se devorem e não consumam a sociedade em uma 
luta estéril, faz-se necessário um poder colocado acima da sociedade, 
chamado a amortecer o choque e a mantê-lo dentro dos limites da ‘or-
dem’. Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima dela, e dela se 
distanciando cada vez mais, é o Estado”. 
Engels (2000) resume a origem do Estado e, ao mesmo tempo, o conceitua 
a partir de um ponto de vista histórico: trata-se de um poder, ou seja, de uma es-
trutura organizacional e política que emerge da progressiva complexificação da 
sociedade e da sua divisão em classes destinada a manter a ordem dentro da so-
ciedade, e, portanto, a manter o sistema de classes vigente. Em outras palavras, 
o Estado é a organização que garante os direitos de propriedade e os contratos, 
sem os quais nenhuma sociedade civilizada pode funcionar. 
Para Engels (2000, p. 231), para haver Estado é necessário que este seja 
civilizado. Civilização é: 
“o estágio de desenvolvimento da sociedade em que a divisão do trabalho, a 
troca entre indivíduos do resultante, e a produção mercantil – que compre-
ende uma a outra – atingem o seu pleno desenvolvimento e ocasionam uma 
revolução em toda a sociedade anterior, ou seja, é o conjunto de caracteres 
próprios da vida social, política, econômica e cultural de um Estado”.
Nesse sentido, o autor sustenta que, para atingir a civilização, é necessária: 
“a criação de leis internas para organizar a vida social, buscando a or-
dem. Contudo, toda a produção social ainda é regulada, não segundo o 
plano elaborado coletivamente, ou seja, não de acordo com a forma mais 
benéfica para sociedade e de acordo com a vontade desta, mas por leis ce-
gas, que atuam com a força dos elementos, em últimas instâncias nas tem-
pestades dos períodos de crise comercial. A sociedade por meio de impulsos 
e paixões buscou melhores condições devida, sendo este a principal força 
motriz da civilização” (ENGELS, 2000, p. 231). 
A elaboração de Engels vai além da questão do Estado, uma vez que mos-
tra a conexão histórica entre família, propriedade e Estado, identificando assim 
Teorias sobre a origem do Estado 33
a origem deste último. Ele afirma que a sociedade não é a soma das famílias 
que a constituem. A formação da sociedade e a da família são dois aspectos 
intrinsecamente relacionados, pois a sociedade organiza as relações entre os 
sexos para sua própria vida e sobrevivência, sobretudo visando a suas necessi-
dades econômicas. Evidentemente, é um absurdo pensar que a família exista 
antes da sociedade.
A sociedade originária, a tribo, segundo ele, ainda não conhecia a proprie-
dade privada, a subordinação da mulher, e a descendência é por linha materna. 
A propriedade privada surge da caça, quando nasce a criação de gado. A caça 
era uma tarefa do homem, o qual se torna, então, o proprietário do rebanho. 
Com a propriedade privada, afirma-se a descendência por linha paterna, ou 
seja, a herança passa de pai para filho. Verifica-se também o início da subordi-
nação da mulher. Nesse momento, nasce a sociedade patriarcal, em que o pai 
é a autoridade suprema.
Quadro 2.2 Síntese sobre o marxismo.
Socialismo científico
Coube a Karl Marx (1818-1883) e Friedrich Engels (1820-1895) desenvolverem – no 
período de 1848 a 1867 – a teoria política do socialismo científico ou, simplesmente, 
marxismo. Essa escola de pensamento tem como base a dialética hegeliana (resultado da 
luta de forças opostas), além de ser influenciada fortemente pelo socialismo utópico e pela 
economia inglesa. O materialismo histórico prevê que, no final, os trabalhadores triunfarão 
sobre a burguesia. Marx denomina de comunismo essa sociedade e de socialismo a forma 
como ocorrerá o processo de transição do capitalismo para o comunismo. Destacam-se 
entre as ideias da teoria política do socialismo científico:
• Dialética: a natureza e a sociedade passaram por um processo permanente de 
transformação. Esse processo dialético move-se pela luta das forças contrárias, 
como, por exemplo, o explorado e o explorador etc. Essa luta promove mudanças 
quantitativas e qualitativas na realidade.
• Modo de produção: toda sociedade possui uma base material (estrutura) representada 
pelas forças de produção econômica (dizem respeito aos instrumentos de produção e 
à experiência dos homens que lidam com esses instrumentos) e pelas relações sociais 
de produção (dizem respeito ao relacionamento social no processo de produção. 
Exemplo: relações de dominação, de solidariedade etc.). Isso constitui o modo de 
produção de vida material da sociedade. Esse modo de produção condiciona, de 
maneira geral, a vida social, política e intelectual. Assim, para Marx, não é a consciência 
dos homens que determina sua existência, mas, ao contrário, é a sua existência social 
que determina a sua consciência.
34 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
• Lutas de classes: em termos sociais, o motor da história humana é a luta de classes. 
Essa luta só terminaria com o aparecimento da sociedade comunista perfeita. Nela, 
desapareciam a exploração de classes e as injustiças sociais.
• Mais-valia: para Marx e Engels, o capitalista (proprietário dos meios de produção), 
ao explorar o trabalho assalariado, recebe lucros gerados pela mais-valia. Em termos 
simples, podemos explicar a noção de mais-valia da seguinte maneira: um operário, por 
exemplo, ao realizar um trabalho, deveria receber de forma integral o correspondente 
ao valor social do seu trabalho. Entretanto, o capitalista apodera-se de parte desse 
trabalho que deveria ser pago ao operário. A essa parte não remunerada do trabalho 
social dá-se o nome de mais-valia. 
Fonte: MARX, Karl. O capital (1867) e ENGELS, Friedrich. Do socialismo utópico ao socialismo 
científico. Leipzig, 1878.
3
Estado, nação e soberania
“O conceito de Estado envolve três dimensões específicas, que interagem 
e se complementam: a sociológica, a política e a constitucional. 
É nessa organização estatal, com território definido, organizada 
política, social e juridicamente, que o cidadão exerce a cidadania.” 
José Matias-Pereira (2012)
O conceito de Estado é impreciso na ciência política. É comum confundir Es-
tado com governo, com Estado-nação ou país, e mesmo com regime político ou 
com sistema econômico. Na tradição anglo-saxã, fala-se em governo, e não em 
Estado. Dessa forma, perde-se a distinção entre governo e Estado, o primeiro en-
tendido como a cúpula político-administrativa do segundo. Na tradição europeia, 
o Estado é frequentemente identificado ao Estado-nação, ou seja, ao país. Expres-
sões como Estado liberal ou Estado burocrático são normalmente uma indicação 
de que a palavra Estado está sendo utilizada como sinônimo de regime político. 
Por sua vez, as expressões do tipo Estado capitalista ou Estado socialista identifi-
cam o Estado com um sistema econômico (BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 86).
O povo é a essência do Estado, visto que este é produzido pelo primeiro – o 
povo. Ao se organizar politicamente, o povo estabelece o seu instrumento de 
poder, que é o Estado (HOBSBAWN, 1998).1 Uma vez definido o ordenamen-
to político, a intensidade do poder do Estado será resultado das dimensões 
antropológicas do povo ou das culturas sociais que o formam na sua capaci-
tação, ou seja, guerreira, econômica e cognitiva. Explica-se, assim, por que se 
1 HOBSBAWN, Eric J. A questão do nacionalismo: nações e nacionalismo desde 1780. Lisboa: 
Terra-mar, 1998. Para Hobsbawn, a nação somente se concretiza quando associada a um Estado 
territorial, um Estado-nação.
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36 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
formam dimensões distintas de poder. Essas dimensões são responsáveis pelo 
surgimento da hierarquia entre as nações, e, portanto, pela formação de pou-
cas nações que assumem a posição de dominação e de um elevado número de 
nações submissas. 
Para Kelsen (1998), o Estado é o sinônimo de direito, unificador por exce-
lência dos diversos acontecimentos sociais, o elemento que permite interpretá-
-los a todos no mesmo sentido. Assim, assinala que:
“O Estado deve ser representado como uma pessoa diferente do Direito 
para que o Direito possa justificar o Estado – que cria este Direito e se 
lhe submete. E o Direito só pode justificar o Estado quando é pressuposto 
como uma ordem essencialmente diferente do Estado, oposta à sua ori-
ginária natureza, o poder, e, por isso mesmo, reta ou justa em qualquer 
sentido. Assim o Estado é transformado, de um simples fato de poder, em 
Estado de Direito que se justifica pelo fato de fazer direito.” 
Nesse sentido, Gramsci (2002, p. 28) argumenta:
“Se todo Estado tende a criar e a manter um certo tipo de civilização e de 
cidadãos (e, portanto, de conivência e de relações individuais), tende a 
fazer desaparecer certos costumes e atitudes e a difundir outros, o direi-
to será o instrumento para esta finalidade (ao lado da escola e de outras 
instituições e atividades) e deve ser elaborado para ficar conforme a tal 
finalidade, ser maximamente eficaz e produtor de resultados positivos.” 
O Estado para Azambuja (2001, p. 10) “é a organização político-jurídica 
de uma sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e territó-
rio determinado”. 
Nesse contexto, sustenta Reale (1973, p. 320)2 que:
“Dentro dos limites de seu território, ou seja, nos limites reconhecidos pelo 
Direito Internacional, o direito do Estado estende-se a todos os setores da 
vida social e, prima facie, cabe-lhe sempre razão nos entremenores das 
competências... A autoridade do Estado, em virtude de sua essência mes-
ma, faz presumir a formulação da verdadeira norma jurídica, presunção 
esta que nenhuma outra autoridade pode invocar. Assim sendo, a sobera-
nia é o direito do Estado moderno. Porquanto só no Estado moderno se 
verifica o pleno primadodo ordenamento jurídico estatal sobre as regras 
dos demais círculos sociais que nele se integram e representam a condição 
essencial da validade prima facie incondicionada das regras do Direito.”
2 REALE, Miguel. Teoria do Direito e do estado. São Paulo: Saraiva, 1973, p. 320.
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Estado, nação e soberania 37
O termo Estado, em que pese tratar-se de uma entidade abstrata, indepen-
dentemente de suas condições geográficas, cultural, política, econômica e so-
cial, possui características específicas, tais como: 
“é soberano e está encarregado de representar ou expressar a coletividade; 
possui um quadro jurídico e administrativo, que define suas regras orga-
nizando as formas da existência social: e se constitui na instância gover-
namental que, em última análise, toma decisões referentes aos negócios 
comuns” (CHâTELET; PISIER-KOUCHNER, 1983, p. 77).3
O conceito de Estado, para Matias-Pereira (2012b),4 envolve três dimen-
sões específicas, que interagem e se complementam: a sociológica, a política e 
a constitucional. Do ponto de vista sociológico é a corporação territorial dotada 
de um poder de mando originário; sob o enfoque político é a comunidade de 
homens fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando 
e de coerção; e sob a ótica constitucional é a pessoa jurídica territorial sobe-
rana. É nessa organização estatal, com território definido, organizada política, 
social e juridicamente, que o cidadão exerce a cidadania.
A compreensão do que vem a ser o próprio Estado passa pela necessida-
de de que seja assimilado o conceito de soberania, visto que não pode existir 
Estado perfeito sem soberania. Nesse sentido, tal conceito é aceito pelos teóri-
cos como extremamente complexo, por tratar-se de uma expressão que pode 
ser traduzida simultaneamente por intermédio de duas classes gramaticais, ou 
seja, a classe substantiva e a adjetiva. No sentido material (substantivo) é o po-
der que tem a coletividade humana (povo) de se organizar jurídica e politica-
mente (forjando, em última análise, o próprio Estado) e de fazer valer no seu 
território a universalidade de suas decisões. No aspecto adjetivo, por sua vez, a 
soberania se exterioriza conceitualmente como a qualidade suprema do poder, 
inerente ao Estado, como Nação política e juridicamente organizada.
O conceito de soberania, ao longo da história humana, sofreu muitas va-
riações. No Estado grego antigo, retratado por Aristóteles, falava-se em autar-
quia, significando um poder moral e econômico de autossuficiência do Estado. 
Entre os romanos, o poder de imperium era um poder político transcendente 
que se refletia na majestade imperial. A origem do termo soberania etimologi-
camente provém de superanus, supremitas ou superomnia, configurando-se de-
finitivamente por meio da formação francesa souveraineté, que expressava, no 
conceito de Bodin (1986), “o poder absoluto e perpétuo de uma República”.
3 CHâTELET, François; PISIER-KOUCHNER, Évelyne. As concepções políticas do século XX: histó-
ria do pensamento político. Rio de Janeiro: Zahar, 1983.
4 MATIAS-PEREIRA, José. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e orçamen-
to público. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
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38 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
A nação, sendo um espaço de vida, é, ao mesmo tempo, uma propriedade 
coletiva. Essa propriedade coletiva tem sido um patrimônio permanentemente 
disputado por um sistema indutor dessa disputa. O entendimento de que a nação 
é uma ideologia de lealdade em relação a um tipo de Estado é defendido pela 
maioria dos teóricos. Essa visão adota como modelo, no caso europeu – que tem 
em Mario Albertini o seu maior representante –, de maneira geral, a variação 
de fronteiras dos Estados europeus.5 Deve-se ressaltar que essas variações sem-
pre existiram, o que comprova a mobilidade dos povos no fluir da história, nos 
seus conflitos, ou os Estados surgidos da descolonização.
elementos essenciais Do estaDo
Os elementos essenciais para justificar a existência de um Estado são: o 
povo, o território e o poder político. Desses elementos, destaca-se a questão do 
território. É notório que a importância do elemento territorial aumenta de di-
mensão com a construção dos Estados modernos. Assistimos, também, ao de-
clínio da importância das relações pessoais na estruturação do poder político 
na sociedade. O princípio da territorialidade que preside ao Estado moderno 
vai, progressivamente, substituindo o princípio da personalidade, à medida 
que os estrangeiros tornam-se equiparados aos cidadãos do Estado na submis-
são ao poder deste.
O espaço territorial é o definidor de competência dos órgãos do Estado. 
Isso significa que o poder destes fica circunscrito ao espaço territorial defi-
nido pelos limites do Estado. Na ideia de invulnerabilidade do território ao 
poder de órgãos de outros Estados reside parte significativa da essência do 
conceito de soberania dos Estados. 
É uno o poder do Estado. Assim, no âmbito do respectivo território o po-
der soberano é conferido a ele e não existem quaisquer outras competências 
autoritárias que não provenham de seus órgãos, detentores do poder político, 
ou que não derivem desse poder. A finalidade do Estado é, portanto, prover a 
realização do bem comum.
O Estado existe fundamentalmente para realizar o bem comum. A doutri-
na costuma analisar esta grande finalidade desdobrando-a em três vertentes: 
o bem-estar, a segurança e a justiça. A interdependência dos fins do Estado 
assume particular importância em relação à sua grande e última finalidade: a 
promoção do bem comum. Assim, o Estado, enquanto forma de organização 
política por excelência da sociedade, pode ser aceito como o espaço natural de 
desenvolvimento do poder político. 
5 ALBERTINI, Mario et al. L’idée de nation. Paris: Presses Universitaires de France, 1969. Veja, 
também, BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário de política. 12. ed. Brasília: 
Editora Universidade de Brasília, 2004.
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Nota
CAIU NA CCV, POVO, TERRITÓRIO E PODER POLÍTICO
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Estado, nação e soberania 39
a função Do estaDo-nação e a noção De soberania
O Estado, para Locke (1998), tem como finalidade precípua atender à razão 
natural da vida em sociedade e promover a realização das expectativas do ho-
mem em busca da felicidade comum, ou seja, do bem comum. Para a soberania 
interna não ultrapassar os limites dos direitos individuais e coletivos, é necessá-
rio haver a limitação do poder do Estado perante a sociedade e, assim, respeitan-
do a Nação, ao cumprir adequadamente a tarefa de promover o bem comum, o 
Estado se legitima. Nesse contexto, Locke afirma que o bem comum será assegu-
rado por um governo que expresse a vontade da maioria dos cidadãos.
O Estado é o detentor da soberania, e a soberania define-se pelo poder po-
lítico que se configura na faculdade de ordenar a organização social e de deli-
berar sobre os assuntos de natureza coletiva, devendo agir sempre e em todos 
os atos de conformidade com o interesse coletivo. Assim, a base do poder po-
lítico é o dever moral.
O Estado pode ser compreendido fundamentalmente por meio de duas 
concepções básicas: (a) como uma relação social de dominação e (b) como 
um conjunto de organizações com autoridade para tomar decisões que atinjam 
todos os indivíduos de uma coletividade. É importante ainda destacar que o 
Estado representa mais que o governo, sobretudo ao se considerar que o seu 
sistema permite estruturar inclusive diversas relações na sociedade civil.
A noção de cidadania, desde a sua concepção, tem sido vinculada à ideia 
de Estado-nação, o qual exerce tanto uma soberania “interna” – sobre a popu-
lação que está dentro de um território definido – quanto uma soberania “ex-
terna”. A cidadania aparece como um conjunto de mecanismos institucionais 
que regularamas relações entre o Estado e a população, definindo os direitos 
e as obrigações desta última e introduzindo o princípio da igualdade formal, 
ao contrário das normas diferenciadas criadas para cada segmento da popu-
lação na sociedade feudal. Definiu-se a relação indivíduo-Estado de manei-
ra “secular”, mantendo a neutralidade estatal diante de convicções, projetos 
ideológicos ou outras preferências “privadas” por parte dos cidadãos. Dessa 
maneira, o cidadão passou a identificar-se com o denominado Estado-nação, 
fazendo com que essa afinidade seja traduzida em uma forte sensação de 
pertencer àquele Estado. Ao longo do tempo esse sentimento de pertencer 
ao Estado-nação6 foi sendo reforçado pelo desenvolvimento, ou seja, pela 
conquista dos direitos sociais. Por sua vez, o processo de globalização tende 
a enfraquecer a importância da referência territorial e, portanto, a erodir os 
fundamentos da cidadania tradicional. 
6 O conceito de Estado não deve ser confundido com o conceito de nação: Estado é a nação 
politicamente organizada; a nação, por sua vez, é um agrupamento humano unido por laços 
culturais, históricos, linguísticos e religiosos. Recorde-se que um Estado pode ser formado por 
mais de uma nação (Matias-Pereira, 2010a).
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4
Pluralismo e federalismo
“Parto do pressuposto de que uma característica chave da democracia 
é a contínua responsividade do governo às preferências de seus 
cidadãos, considerados como politicamente iguais. [...] gostaria de 
reservar o termo ‘democracia’ para um sistema político que tenha, 
como uma de suas características, a qualidade de ser inteiramente, 
ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidadãos.” 
Robert Dahl, Poliarquia (1971)
“O Estado federal pressupõe a coexistência de dois 
ordenamentos estatais: um Estado soberano, formado por 
uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana 
dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.” 
Georg Jellinek (1851-1911)1
É importante destacar, no campo do pluralismo, a contribuição dos autores 
que desenvolveram as teorias “pluralistas” do Estado e da ação política. Citam-
-se entre eles, Laski, Cole e Hirst,2 da corrente europeia; e Truman, Dahl e Lin-
dblom, da vertente norte-americana.
1 JELLINEK, Georg. Teoría general del Estado. Buenos Aires: Editorial Albatros, 1954.
2 HIRST, Paul. Introduction. In: HIRST, Paul (Org.). The pluralist theory of the state. London, New 
York: Routledge, 1993. p. 1-45.
Pluralismo e federalismo 41
Na teoria pluralista, a divisão da autoridade impede que o governo adote 
medidas apressadas, muitas vezes imprudentes, e pode impedir também toda 
e qualquer medida quando houver discordância entre centros importantes de 
poder. Dessa forma, o pluralismo apresenta-se como uma evolução do libera-
lismo, uma vez que se posiciona em contraposição à teoria realista e seus prin-
cipais pontos são praticamente antagônicos: as visões de Estado e sistema in-
ternacional, a tomada de decisão e o papel do indivíduo (JANDA, 2006, p. 1).
O pluralismo teve grande impulso na década de 1940, sustentado por 
diversos autores, em especial, Talcott Parsons (1937). Posteriormente, nesta 
mesma escola de pensamento, destacaram-se David Trumann (1960) e em 
especial Robert Dahl (1971), que o transformou na teoria da poliarquia.3 Em 
relação ao caso norte-americano, principalmente na teoria da poliarquia de 
Dahl, o pluralismo é uma teoria da competição política, no sentido da defesa 
de um governo das minorias, quando sustenta que qualquer minoria pode ter 
sempre uma parcela significativa de poder quando influencia a decisão polí-
tica sobre as questões que lhe interessam.
Observa-se que o pluralismo nasce como uma maneira diferenciada de 
equilibrar o Estado e a sociedade, que busca enfatizar a necessidade de con-
ciliar as suas respectivas demandas e imperativos por meio de uma síntese 
cuidadosa (BOBBIO, 1990). Nessa escola de pensamento, o interesse público 
não aparece como algo separado da sociedade civil e que lhe é sobreposto por 
agentes políticos externos. Assim, torna-se oportuno distinguir entre concep-
ções pluralistas e não pluralistas do bem comum. Temos nas primeiras Rousseau 
e o Estado jacobino, cujas bases ele fundou, e, nas segundas, o pensamento de 
Madison e dos federalistas americanos. 
feDeralismo
A palavra federal é oriunda do latim foedus, que significa pacto, união. Essa 
expressão passou a integrar um documento político-jurídico pela primeira vez 
com a votação da Constituição Federal dos Estados Unidos, em 1787.4 O fede-
ralismo é um sistema político que se opõe ao unitarismo, buscando assegurar a 
autonomia dos Estados dentro de uma mesma nação. Essa forma criativa de or-
ganização política surgiu a partir da ideia dos founding fathers norte-america-
nos – de maioria protestante – tendo como objetivo resolver a situação das 13 
3 DAHL, Robert. Poliarchy, participation and opposition. New Haven: Yale University Press, 1971.
4 Os Estados Unidos da América foi o primeiro país a adotar o modelo de Estado federal, a partir 
da convenção da cidade de Filadélfia, em 1787. Por meio dela ocorreu a conversão da confede-
ração dos Estados americanos, em consonância com a declaração de independência daquele país 
de 1776 (MATIAS-PEREIRA, 2010a).
42 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
colônias no processo de integração daquele país, numa forma de organização 
político-administrativa que possibilitasse autonomia administrativa dos novos 
Estados-membros, união em benefício da coletividade. 
No sistema federativo, a soberania enquanto poder supremo, uno e indi-
visível é prerrogativa exclusiva da União, a quem cabe gerir os assuntos de 
interesse geral. Aos Estados federados são garantidas aquelas competências 
e autonomias necessárias à gestão e decisão sobre assuntos locais e a eleição 
de seus governantes. Esta divisão de poderes entre os Estados e a União é o 
mecanismo geral que regula a dinâmica e a evolução dos Estados federais, 
expondo os diferentes graus de descentralização político-administrativa al-
cançados historicamente. 
O Estado federal (que surgiu no século XVIII) foi uma inovação posta 
em prática no contexto de formação e consolidação da independência dos 
Estados Unidos. A base jurídica da União Federal de Estados está na aceita-
ção comum e soberana de uma Constituição que subordina todos os mem-
bros da União. O federalismo e o Estado Federal requerem o fim da sobera-
nia das unidades estaduais, processo que já foi descrito como “um suicídio 
de Estados” (DALLARI, 1986).5
o moDelo Do feDeralismo norte-americano
Durante a constituição da federação norte-americana, os Founding Fathers, 
George Washington, James Madison, Thomas Jefferson, John Adams, Benja-
min Franklin e Alexander Hamilton desenharam um sistema em que o poder 
federal exercia pouca influência perante os Estados. Os americanos, naque-
la época, já consideravam o governo e o Estado um mal necessário, portan-
to, um governo central pairando perante todos os governos estaduais não era 
o mais desejado. Mesmo enfrentando resistências internas, como externas, 
ou seja, a guerra pela independência com a Inglaterra, os Estados Unidos se 
constituíram em uma só federação.
Nesse sentido, sustentam Hamilton, Madison e Jay (2003) que, se os ho-
mens fossem anjos, nenhuma espécie de governo seria necessária. Se fossem os 
anjos a governarem os homens, não seriam necessários controles externos nem 
internos sobre o governo. Ao construir um governo em que a administração 
será feita por homens sobre outros homens, a maior dificuldade reside nisto: 
primeiro é preciso habilitar o governo a controlar os governados; e, seguida-
mente, obrigar o governo a controlar-se a si próprio. A dependência do povo é, 
sem dúvida, o controle primário sobre o governo; mas a experiência ensinou à 
humanidade a necessidade de precauções auxiliares.
5 DALLARI, D. A. OEstado Federal. São Paulo: Ática, 1986.
Pluralismo e federalismo 43
Cumpre destacar que as ideias de Hamilton, Madison e Jay estruturaram a 
filosofia do sistema político norte-americano, consubstanciadas na constituição 
daquele país. Verifica-se que inúmeros aspectos do sistema político norte-ame-
ricano promovem a descentralização do poder, entre os quais se destacam: fe-
deralismo, separação dos poderes, Congresso com duas câmaras de igual peso 
e os sistemas eleitorais – pois há dois sistemas diferentes. Essas ideias estão 
presentes em O federalista (The Federalist),6 e contribuíram de forma decisiva 
para se estabelecer a separação dos poderes nos Estados Unidos. Estabelece-
ram, também, os mandatos por tempo limitado e outros mecanismos de con-
tenção dos poderes que demarcam o sistema de freios e contrapesos garantido-
res da República e da Democracia.
A grande inovação da Constituição de 1787 foi a invenção do federalismo 
centralizado, uma fórmula associativa que criou um governo central dotado de 
autonomia e independência em relação aos Estados-membros. São, portanto, 
instituições importantes aquelas que garantem a independência do governo cen-
tral, em oposição à sua dependência dos Estados-membros na fórmula prévia da 
Confederação. A partir de 1787, a Presidência e o Legislativo centrais passaram 
a ser escolhidos diretamente pela população; o governo central passou a ter uma 
longa lista de atividades exclusivas, assim como sua autoridade prevaleceria nos 
casos de conflito entre os níveis de governo (RIKER, 1975, p. 109).7
feDeralismo e inDePenDência Dos estaDos uniDos
O agravamento das relações entre as colônias e as autoridades metropo-
litanas começou a aprofundar-se com mudanças na política tributária inglesa, 
por meio da imposição de impostos elevados e das restrições ao comércio colo-
nial. Essas restrições provocaram o envio de um protesto redigido pelo primei-
ro congresso continental reunido em Filadélfia, em 5 de setembro de 1774. A 
partir desse fato tem início um longo período de enfrentamento bélico entre as 
colônias e a Inglaterra. O reconhecimento da independência dos Estados Uni-
dos pela Inglaterra ocorreu somente em 1783. 
Ao tratar das motivações que levaram à Declaração da Independência dos 
Estados Unidos, em 1776, ressalta Janda (2006, p. 1-4):8 “Como súdita do rei 
George III, a população das 13 colônias britânicas originais não confiava no 
governo central forte que controlava a vida das pessoas a partir do além-mar 
e se rebelou em 1775. A Declaração da Independência de 1776 acusava o rei 
6 HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Belo Horizonte: Líder, 
2003.
7 RIKER, W. “Federalism”. In: GREENSTEIN, F.; POLSBY, N. (Ed.). Handbook of Political Science. 
Massachusetts: Addison-Wesley, v. 5, 1975.
8 JANDA, Kenneth. Pluralismo e democracia. eJournal USA. Disponível em: <http://usinfo.state.
gov/journals/itsv/0606/ijsp/janda.htm#top>. Acesso em: jun. 2006. 
44 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
de impor ‘absoluta tirania a estes estados’. Ao mesmo tempo em que lutavam 
na Guerra da Independência, os colonos criaram os Estados Unidos da América 
conforme os Artigos da Confederação, documento que forjou pouco mais que 
uma aliança entre estados rebeldes. Os colonos ganharam a independência em 
1781 – ano da ratificação e entrada em vigência dos Artigos.”
No debate sobre as razões que levaram os Estados Unidos a adotar o mo-
delo federativo, argumenta Duchacek (1970, p. 241),9 “a barganha federativa 
que deu origem ao modelo federativo de 1787 teve uma pré-condição históri-
ca: treze Estados, cuja identidade e interesse comum se desenvolveram previa-
mente à União e cujo propósito na Convenção da Filadélfia era preservar essa 
autonomia. No caso do Brasil, por exemplo, apenas algumas unidades adquiri-
ram razoável senso de identidade previamente à formação da federação e mes-
mo elas tiveram que disputar seu espaço no plano federal, porque na formação 
da federação brasileira a União antecedeu suas partes”. 
os Distintos tiPos De feDeralismo
Existem três diferentes tipos de federalismo (FIORI, 1995).10 O primeiro é 
o caso norte-americano, que por ter sido construído a partir da união voluntá-
ria dos Estados é chamado de progressivo ou construtivo. A União Europeia é 
o grande representante contemporâneo deste modelo. A segunda versão de fe-
deralismo é chamada de perversa ou defensiva. É praticada como último recur-
so para manter a unidade em Estados ameaçados de desintegração territorial, 
sendo típica de sociedades multiétnicas ou multiculturais. Dentro dela existem 
casos que, apesar de algumas turbulências, são reconhecidamente bem-sucedi-
dos como o Canadá e a Espanha das Autonomias, mas a maioria deles envol-
vem iniciativas fracassadas como na ex-Iugoslávia, ex-URSS e ex-Tchecoeslo-
váquia. A terceira versão é o federalismo pragmático ou reativo, característico 
da América Latina dos anos 1980. Nestes países, o federalismo esteve naquele 
período identificado às lutas contra os regimes autoritários e a uma via para a 
democratização e descentralização do Estado. 
a crise Dos estaDos feDerais
Argumenta Harvey (1992)11 que, assim como os demais tipos de Estados-
-nacionais modernos, os Estados Federais passam por uma séria crise diante 
9 DUCHACEK, I. D. Comparative Federalism. The Territorial Dimension of Politics. Santa Barbara: 
Holt, Rinehart and Winston, 1970.
10 FIORI, J. L. O federalismo frente ao desafio da globalização. Rio de Janeiro: IEI/UFRJ. Texto 
para discussão IEI/UFRJ no 336, 1995.
11 HARVEY, D. Condição pós-moderna. São Paulo: Edições Loyola, 1992.
Pluralismo e federalismo 45
das novas escalas de acumulação que acompanham a terceira Revolução In-
dustrial. As escalas privilegiadas na pós-modernidade são as transnacionais e 
as locais, o que tem espremido e acuado as escalas nacionais típicas dos Esta-
dos. As incertezas quanto aos rumos dos Estados-nacionais é algo sobejamen-
te discutido na agenda política contemporânea e sem dúvida nenhuma é uma 
das manifestações mais candentes da “inquietude das paisagens capitalistas. É 
perceptível, nesse contexto que, tanto o funcionamento dos Estados nacionais 
quanto a viabilidade dos sistemas federativos estão sob sérias ameaças, so-
bretudo naqueles países com territórios extensos e populações heterogêneas, 
como a Índia, a Rússia, o Brasil e a China” (FIORI, 1995). 
Pluralismo, feDeralismo e rePública no brasil
No Brasil, República e Federalismo nasceram juntos, com a promulgação 
da Constituição Republicana de 1891. Nela foi definida a divisão dos poderes e 
a separação entre Igreja e Estado. Antes, entre a proclamação da Independên-
cia, em 1822, e a queda do Império, em 1889, existia o Poder Moderador do 
imperador, acima dos outros, imposto pela Constituição de 1824.
A vocação histórica do Brasil para o federalismo surgiu, principalmente, 
em virtude das próprias condições geográficas do país, pois a imensidão terri-
torial e as condições naturais obrigaram a descentralização, que é base do re-
gime federativo. Uma das causas sociais da origem do federalismo é a própria 
imensidão territorial, obrigando a descentralização de governo, a fim de man-
ter a pluralidade das condições regionais e o regionalismo de cada zona, tudo 
integrado na unidade nacional do federalismo.
O federalismo brasileiro, inspirado no modelo norte-americano, é signifi-
cativamente distinto do modelo existente nos Estados Unidos. Essas diferenças 
são decorrentes, em grande parte, da formação histórica do Estado brasileiro, 
que teve como origem um Estado unitário e monarquista (SOUZA, 1994).12 
Constata-se, quando comparados os modelos dos dois países – Estados Unidos 
e Brasil – que no caso brasileiro existe uma forte tendência centralizadora por 
parte da União Federal, em particular, no âmbito tributário.
Embora os Estados Unidos e o Brasil adotem o mesmo modelo de Estado 
fedederal, é preciso destacar que na constituição da clássica Federaçãonorte-
-americana, as colônias, e posteriormente os Estados, se uniram para criar um 
Estado federal. No Brasil ocorreu o inverso, ou seja, o governo central surgiu 
antes dos demais entes: os Estados e municípios (MATIAS-PEREIRA, 2010a).
12 SOUZA, M. do C. C. de. Aspectos político-institucionais do federalismo (1930-1964). Relató-
rio de Pesquisa. Projeto: Balanço e perspectivas do federalismo fiscal no Brasil. São Paulo: IESP/
Fundap, 1994.
46 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
O Estado e as instituições políticas brasileiras passaram por diversas trans-
formações desde a origem até a versão contemporânea. Conjunturas críticas 
como o Estado Novo, o regime militar e a Constituição de 1988 legaram alte-
rações importantes na natureza das relações federativas (SOUZA, 1994). Isso 
implica dizer que, para a interpretação dos Estados federativos contemporâneos, 
cuja origem seja anterior ao final do século XX, é também necessária uma teo-
ria das condições de desenvolvimento dos distintos modelos.
É pertinente ressaltar que o Brasil possui os requisitos de uma democracia 
pluralista, que assume múltiplos centros de poder. Isso está evidenciado, por 
exemplo, na Constituição Federal de 1988, em especial no seu art. 1o, V, no qual 
o pluralismo político surge como um dos cinco fundamentos da República Fe-
derativa do Brasil. Essas normas constitucionais, inéditas em relação às consti-
tuições anteriores, representam um avanço e o reconhecimento da alteridade e 
da legitimidade da diversidade presentes na sociedade brasileira.
confiGuração Da orGanização Do estaDo brasileiro
A organização do Estado brasileiro está delineada no Quadro 4.1, apresen-
tado a seguir.
Quadro 4.1 Síntese da organização do Estado brasileiro.
• Forma de Estado:
A sua forma de Estado é a federação. A concepção de federação é para se contrapor 
à ideia do Estado Unitário. O conceito da forma de Estado está relacionado à ideia de 
repartição física de território. 
• Forma de Governo:
A forma de governo é a República (sua forma se contrapõe a Monarquia). 
• Regime de Governo:
O regime de governo é presidencialista. Nesse sistema, o presidente da República é o 
chefe do Estado e do Governo (contrapõe-se a ele o parlamentarismo, onde o chefe 
de governo é o primeiro-ministro e o chefe de Estado é o Presidente da República ou o 
Monarca).
• Regime Político:
O regime político é o democrático. Nesse regime, conforme define a Constituição Federal 
de 1988, “o poder emana do povo, exercido pelo povo e em proveito do próprio povo”.
Fonte: Matias-Pereira (2012b), com adaptações.
Pluralismo e federalismo 47
teoria Da seParação Dos PoDeres e Democracia
A teoria da separação dos poderes, presente na maioria das constituições 
dos países no mundo na atualidade, está associada à ideia de Estado democrá-
tico. No sistema de freios e contrapesos dessa concepção, destacam-se dois atos 
praticados pelo Estado: os atos gerais e os atos especiais.
Ao explicitar a distinção desses atos, assinala Dallari (2013)13 que os atos 
gerais, que só podem ser praticados pelo Poder Legislativo, constituem-se a 
emissão de regras gerais e abstratas, não se sabendo, no momento de serem 
emitidas, a quem elas irão atingir. Dessa forma, o Poder Legislativo, que só pra-
tica atos gerais, não atua corretamente na vida social, não tendo meios para 
cometer abusos de poder nem para beneficiar ou prejudicar a uma pessoa ou 
a um grupo em particular. Só depois de emitida a norma geral é que se abre a 
possibilidade de atuação do Poder Executivo, por meio de atos especiais. O 
Executivo dispõe de meios concretos para agir, mas está igualmente impossi-
bilitado de ajudar discricionariamente, porque todos os seus atos estão limita-
dos pelos atos gerais praticados pelo Legislativo. E se houver exorbitância de 
qualquer dos poderes, surge a ação fiscalizadora do Poder Judiciário, obrigan-
do cada um a permanecer nos limites de sua respectiva esfera de competência.
estuDos comParaDos entre o feDeralismo 
brasileiro e o norte-americano
Quando comparado com outras federações contemporâneas, sustenta Ar-
retche (2001),14 o federalismo brasileiro estaria, juntamente com os EUA, no 
extremo da escala de demos-constraining. O sistema de composição do Senado 
brasileiro, semelhante ao do americano, com número equivalente de cadeiras 
para Estados excepcionalmente diferentes em termos populacionais, garante 
um excessivo grau de super-representação aos Estados menores. Para aquela 
autora, os poderes legislativos do Senado brasileiro também seriam excessi-
vos: além do poder para aprovar todas as leis e emendar a Constituição, a 
Câmara Alta dispõe de 12 áreas de exclusividade legislativa. O poder residual 
dos Estados nos casos de omissão constitucional e o poder dos governadores, 
combinados ao excessivo detalhamento da Constituição de 1988 e à exigên-
cia de supermaiorias para as emendas constitucionais, impõem um extremo 
poder de restrição à realização das preferências da maioria. Conclui, por 
13 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 32. ed. São Paulo: Saraiva, 
2013.
14 ARRETCHE, Marta. Federalismo e democracia no Brasil: a visão da ciência política norte-ame-
ricana. São Paulo em Perspectiva, v. 15, no 4, Oct./Dec. 2001. Disponível em: <http://www.scielo.
br>. CASTRO JR., Osvaldo Agripino de. Teoria e prática do direito comparado e desenvolvimento: 
Estados Unidos x Brasil. Florianópolis: Fundação Boiteux, IBRADD, UNIGRANRIO, 2002.
48 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
fim, que o controle dos governos locais sobre as candidaturas, assim como as 
regras eleitorais que incentivam o comportamento individualista dos parla-
mentares, tornam os partidos brasileiros excessivamente voláteis, isto é, pouco 
disciplinados. 
A literatura e os estudos comparativos entre o federalismo brasileiro e nor-
te-americano, em grande parcela, assinalam que o federalismo brasileiro foi 
historicamente caracterizado por um alto grau de centralização do poder po-
lítico. É relevante destacar nesse contexto que as competências municipais no 
Brasil sempre foram reduzidas e a política municipal foi tradicionalmente rele-
gada a um plano de menor importância e a um menor espaço de atuação pú-
blica. Pode-se argumentar, por fim, que o sucesso do modelo político dos Esta-
dos Unidos reside na limitação do poder, o que evidencia que um Estado com 
poderes federais limitados pode alcançar o desenvolvimento.
5
Ciência política, governo 
e Administração Pública
“O mundo da política não leva ao céu, mas 
sua ausência é o pior dos infernos.”
Nicolau Maquiavel (1469-1527), O príncipe (1532)1
introDução
A política, como uma ciência crítica da realidade, tem na utopia sua re-
ferência. A ciência política preocupa-se em analisar fatos, ações e o funciona-
mento de instituições. Cuida de avaliar também os resultados das ações e das 
políticas implantadas. Ela descreve, por meio dos fatos, os distintos interesses 
que justificam e orientam as ações em uma direção, e não em outra, em um 
determinado momento histórico e contexto específico. 
Torna-se relevante, em uma primeira aproximação, destacar que ciência 
política é um ramo das ciências sociais modernas com relativa autonomia, que 
dedica sua atenção à esfera do poder, assim como Economia Política se dedica 
à produção, ou a Sociologia às relações sociais, por exemplo. Dedicando-se aos 
estudos do poder, a Ciência Política pretende investigar os fenômenos relacio-
nados a ele – dos mais simples aos mais complexos –, estabelecendo, igualmen-
te, conceitos e teorias sobre as relações políticas, que podem abranger desde 
uma empresa até um determinado Estado.
1 O Príncipe (em italiano, Il Principe), foi escrito por Nicolau Maquiavel em 1513, mas sua pri-
meira edição foi publicada somente em 1532.
50 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Ao analisar o campo da política, assinala Schmitter (1984):
 “O campo da política seria então: o estudo das relações de autoridadeen-
tre os indivíduos e os grupos, da hierarquia de forças que estabelecem no 
interior de todas as comunidades numerosas e complexas. A cúpula desta 
estrutura é o Estado ou governo, a instituição que tem a autoridade últi-
ma e o ‘direito’ de utilizar a força física para se fazer respeitar; mas a ta-
refa da Ciência Política seria a de analisar e explicar toda essa estrutura e 
as forças e influências respectivas que a compõem.” 
Ao tratar da preocupação básica da política, destaca Easton (1984):
“Preocupação básica da Política: explicar e presumivelmente predizer, por 
que uma determinada linha de conduta foi, é ou será adotada. Como foi 
formulada? Quem participou? Quais foram os determinantes desta ativi-
dade? Qual foi o resultado e seu impacto sobre decisões posteriores?”
Por sua vez, Apter (1965), ao definir a função da política, sustenta:
“A função da política é a de resolver os conflitos entre indivíduos e gru-
pos, sem que este conflito destrua um dos partidos em conflito. Isto não 
implica dizer que na política não devam existir conflitos, mas sim na 
ideia de que existem conflitos que são permanentes dentro de qualquer so-
ciedade e que a política não pode extinguir. Apesar de não poder extingui-
-los, a política pode desarmá-los, canalizá-los, transformá-los em formas 
não destrutivas para os partidos e a coletividade em geral.” 
Observa-se que, como as demais ciências sociais, a ciência política não tem 
uma definição que seja aceita de forma consensual. Uma parcela dos autores 
define-a como a ciência que estuda estruturas e processos sociais relacionados à 
formação, às transformações e ao exercício do poder. É definida também por inú-
meros autores como a ciência que lida com as formas pelas quais as sociedades 
se organizam e se estruturam para a realização de seus fins. A terceira definição 
mais utilizada é a que se refere aos instrumentos, mecanismos e instituições que 
se valem da autoridade para distribuir os recursos escassos em uma sociedade. 
No mundo contemporâneo, o Estado é a principal dessas instituições. 
Registre-se que a política não se ocupa de todos os processos de formu-
lação e tomada de decisões, mas apenas daqueles que afetem ou possam vir 
a afetar, de alguma maneira, o conjunto dos cidadãos. Assim, a ênfase da po-
lítica é sobre o fenômeno da repartição, da administração de decisões sobre 
bens escassos na sociedade. Nesse contexto, os elementos de uma sociedade 
política são heterogêneos e estão, ao mesmo tempo, em conflito e em inter-
dependência. 
Ciência política, governo e Administração Pública 51
A natureza da dominação política, contrariamente a outras formas de do-
minação, é a de reconhecer os conflitos e a variedade de interesse e atitudes 
que dão base a esses conflitos e a de tratar de contê-los dentro de um quadro 
social comum, preservando a ordem pública. Nesse sentido, a política tem 
como preocupação a ênfase no bem comum (conceito idealista). Assim, como 
o fim da política é o bem-estar dos cidadãos, a função do sistema político se 
aplica principalmente à realização de objetivos coletivos.
o Pensamento filosófico aPlicaDo à 
convivência em socieDaDe
Uma parte importante da ciência política, do ponto de vista conceitual, é o 
pensamento filosófico aplicado à compreensão da convivência humana em so-
ciedade. Provavelmente, essa tradição foi iniciada com A República de Platão, 
passando por Política de Aristóteles, posteriormente com Maquiavel, Locke, 
Hobbes, até chegar à fase contemporânea, com Hannah Arendt. A ciência po-
lítica, ao longo de sua trajetória, incorpora a tradição mais pragmática e his-
tórica de Tocqueville, Hamilton, Marx, Michels e Sorel, entre outros. Apoia-
do nos estudos desses teóricos fica evidenciado como ela está estreitamente 
vinculada à tradição do pensamento filosófico sobre o homem em sociedade. 
Registre-se que a teoria política pode ser classificada – com base nos períodos 
históricos – em clássica, moderna e contemporânea. 
A filosofia política possui um caráter “normativo” que tem a preocupação 
de saber como a “política deve ser”. A ciência política possui um caráter inves-
tigativo da realidade, e uma aplicação prática da realidade (SARTORI, 1997).2
o sistema Político internacional
Outra parte relevante da ciência política contemporânea está relaciona-
da ao sistema político internacional. O estudo de política internacional decor-
re, em boa parte, dos interesses da política externa de países mais dinâmicos 
no contexto internacional. São desenvolvidas teorias e ideias sobre a relação 
de poder, estrutura e composição do sistema internacional, corrida armamen-
tista, sistemas de cooperação internacional, acordos e protocolos no campo 
socioeconômico-ambiental, entre outros. Pode-se verificar que o enfoque cen-
tral desses estudos é a relação econômica, política e militar entre as potências 
mundiais. Na fase atual, diante do desaparecimento da URSS, diversos estudos 
estão sendo realizados sobre a questão e implicações da hegemonia econômi-
ca, política e militar dos Estados Unidos. 
2 SARTORI, Giovanni. A política. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1981 (Cap. 7: O que 
é a política?; Cap. 8: A política como ciência), p. 157-201.
52 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
o funcionamento De seus sistemas Políticos a sociais
Os estudos sobre países periféricos são realizados por especialistas de de-
terminada região ou área, que passam naturalmente da análise do compor-
tamento internacional dos países de sua especialidade para a análise do fun-
cionamento de seus sistemas políticos a sociais. Esses estudos, que estão se 
vinculando à teoria política contemporânea, tornam-se relevantes para o for-
talecimento da área de estudos políticos comparados. Deve-se ressaltar que, 
tradicionalmente, a pesquisa na área de política internacional tende a ser his-
tórica e descritiva. A sua outra vertente foca as metodologias que utilizam da-
dos matemáticos e quantitativos, em particular as provenientes das teorias de 
jogos, conflitos e coalizões.
Pesquisa científica sobre o funcionamento Do estaDo
A pesquisa científica sobre a forma de funcionamento do Estado, em geral, 
pode ser dividida nas seguintes áreas (ver SCHWARTZMAN, 1977):3
i. Estudos sobre os diferentes grupos sociais (identificados como o 
sujeito e o objeto da atividade política governamental) – essa linha de 
pesquisa tem como foco central a caracterização e explicação do com-
portamento político das diversas classes e grupos sociais, da estrutura 
e difusão de ideologias a valores políticos na sociedade, do comporta-
mento eleitoral das populações e seus representantes, da organização 
da sociedade em partidos políticos e grupos de interesse. Verifica-se 
que o desenvolvimento desses estudos, de maneira geral, utiliza uma 
combinação de abordagens históricas, estatísticas e lógico-formais. A 
ciência política, nesse contexto, tende a aproximar-se significativa-
mente da economia, na medida em que se preocupa com o entendi-
mento da estrutura e comportamento de classes, grupos sociais e ins-
tituições a eles ligadas. Aproxima-se também da sociologia, ao buscar 
estudar atitudes, valores, ideologias e sua distribuição em função de 
variáveis sociais; bem como da psicologia, pelo estudo dos mecanis-
mos psicossociais que estão subjacentes ao comportamento político 
de elites e de populações. 
ii. Estado e o sistema governamental – essa linha de pesquisa da 
ciên cia política está relacionada ao campo de conhecimento do di-
reito. Nesse sentido, considera os diversos arranjos constitucionais 
e legais da distribuição do poder a da autoridade, bem como das 
3 SCHWARTZMAN, Simon (Relator). Avaliação e perspectivas da área de Ciência Política. Brasília: 
CNPq, 1977.
Ciência política, governo e Administração Pública 53
suas transformações. A sua perspectiva é mais empírica do que nor-
mativa, fato que reforça o interesse dessa linha de pesquisa tanto 
pelos estudos históricos quanto pelos comparados. Destaca-setam-
bém a organização do poder político em sociedades primitivas, em 
comunidades de pequeno porte, em que uma metodologia de tipo 
antropológico tende a predominar. Preocupa-se, inclusive, com o 
conhecimento de instituições públicas específicas, como por exem-
plo as Forças Armadas, o sistema judiciário, as empresas governa-
mentais, entre outras. Nessas pesquisas são utilizadas metodolo-
gias próximas à sociologia das organizações. 
iii. Processo de tomada de decisões das instituições públicas. Nos 
estudos das políticas governamentais são examinados temas como 
o seu contexto institucional, da disponibilidade a uso de recursos, 
do exercício do poder político em suas diversas formas, seu impac-
to diferencial na sociedade. As análises de política pública utilizam 
distintas variáveis; por exemplo, psicológica, institucional, análise 
de tendências estatísticas de comportamento governamental. Nessa 
área de atividade se destacam os estudos de processos orçamentá-
rios das instituições governamentais, fixação das fontes de recursos, 
fiscalização e controle de sua aplicação. 
A ciência política contemporânea, conforme ensina Schmitter (1984),4 se 
distingue essencialmente por duas qualidades: sua vontade de ser científica 
(preocupação teórica e metodológica; verificação de hipóteses; e sua necessi-
dade de clara “delimitação da disciplina” e um sentido de prioridade que a vi-
são do conjunto do processo político dá.
Feitas essas considerações, pode-se argumentar que a ciência política, as-
sim como as demais ciências sociais, não possui um paradigma bem definido 
que especifique todas as pesquisas realizadas sob este título. Possui, porém, um 
importante conjunto de tradições de trabalho que a torna um campo diferen-
ciado de estudo, pesquisa e reflexão (MATIAS-PEREIRA, 2012e).5 
4 SCHMITTER, Philippe C. Reflexões sobre o conceito de política. In: Curso de introdução à ciên-
cia política, Un. I, 2. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1984.
5 MATIAS-PEREIRA, José. Manual de metodologia da pesquisa científica. 3. ed. São Paulo: Atlas, 
2012e.
6
Origem e trajetória do modelo 
de Estado do bem-estar
“O Estado de bem-estar social se efetiva quando o Estado atua de forma 
concreta na proteção e promoção do bem-estar social e econômico 
das populações mais desprotegidas. Para isso é necessário uma boa 
governança, traduzida em políticas públicas sociais consistentes.” 
Matias-Pereira (2012b)
O processo de gestação do Estado Social no continente europeu tem início 
com as revoltas e tentativas de revolução dos anos 1848 e com a Comuna de 
Paris, em 1871. Por sua vez, as motivações para a criação do Estado do Bem-Es-
tar estavam presentes nas profundas desigualdades provocadas pela Revolução 
Industrial, na urbanização e nas consequências econômicas e sociais provoca-
das pelas depressões econômicas e as guerras. Para Karlsson (2001)1 a decisão 
de utilizar a “política social”, como um instrumento para se alcançar a eficiên-
cia econômica, incorporou-se no Socialismo Fabiano inglês, no Socialismo Fun-
cional Sueco e no Marxismo Austríaco. 
É importante destacar que existem inconvenientes na utilização do mes-
mo conceito – proteção social – para instituições e práticas significativamente 
diferentes como: as “Poor Laws” e as “Friendly Societies” inglesas, os seguros 
sociais compulsórios alemães (Bismarck), as Caixas de Pensão brasileiras (Eloy 
Chaves), o New Deal norte-americano (Roosevelt), ou Estado de Bem-Estar So-
cial, a forma moderna mais avançada de exercício público da proteção social.
Observa-se que o modelo de Estado do Bem-Estar, criado pelo chance-
ler alemão Otto Von Bismarck ou modelo Bismarckiano (Estado Corporativo), 
1 KARLSSON, S. Det intelligenta samhället. Stockholm: Carlssons, 2001.
Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar 55
pode ser considerado o precursor do welfare state. Implantado no final do sé-
culo XIX, sua aprovação contou com o apoio efetivo da elite daquele país para 
evitar uma revolução popular. É um modelo seletivo, corporativo – beneficiava 
exclusivamente os operários da indústria – e fortemente associado à ideia de 
seguridade social. Registre-se que as principais medidas propostas por Bismarck 
foram: as legislações previdenciárias, aprovadas em 1883; a Lei do Seguro-
-Doença, em 1884; e a Lei do Seguro de Acidentes, em 1884; e a Lei do Seguro 
de Invalidez e Velhice, em 1889. 
Verifica-se, no caso da Alemanha, que a seguridade social foi criada a par-
tir do Estado, o qual forneceu os meios necessários para suplantar os estreitos 
limites do mercado, por meio de uma nova burocracia e da concessão de sub-
sídios ao novo sistema. Seu objetivo explícito foi a pacificação da classe operá-
ria, bem como erodir sua organização e garantir a paz social. A classe operária 
industrial recebeu um status social mais digno e ficou sob a tutela estatal. 
O welfare state, conforme define Esping-Andersen (1995),2 é um tipo es-
pecial de capitalismo voltado à produção e distribuição de proteção social (ou 
bem-estar social) para um conjunto definido de cidadãos. Assim, o que singula-
rizaria cada tipo específico de capitalismo de bem-estar seria a forma pela qual 
as instituições interdependentes do Estado, do Mercado e da Família se arran-
jam e se combinam para a tarefa de produção e distribuição do welfare state.
as bases Do estaDo Do bem-estar ou WelfAre-StAte
A construção do Estado do Bem-Estar está relacionada a três elementos es-
senciais: (i) a existência de excedentes econômicos passíveis de ser realocados 
pelo Estado para atender às necessidades sociais; (ii) o pensamento keynesia-
no, que estruturou a sua base teórica; e (iii) a experiência de centralização go-
vernamental durante a Segunda Guerra Mundial, que fomentou o crescimento 
da capacidade administrativa do Estado.
De acordo com esses elementos básicos, foram desenvolvidas distintas teo-
rias para explicar o surgimento e o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar 
Social. Destacam-se, entre elas, além da Nova Economia Institucional ou Teo-
ria Neoinstitucional, a Teoria da Convergência ou lógica da industrialização, a 
Teoria da Cidadania, a Teoria Marxista e a Teoria Funcionalista.
i. Nova Economia Institucional (NEI) ou Teoria Neoinstitucional. As 
transformações sobre a forma de se pensar a atividade econômica de 
2 ESPING-ANDERSEN, G. As três economias políticas do Welfare State. Lua Nova, v. 24, p. 85-
116, 1995.
56 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
um modo geral, com as contribuições de Coase (A natureza da firma, 
de 1937) e North (1990), estimularam o interesse no meio acadêmico 
pelo estudo das instituições sobre a organização. 
Os estudos de North (1990) buscam aprofundar a compreensão da re-
lação entre instituições e eficiência, ou seja, têm como objeto de análi-
se o efeito de diferentes instituições sobre o desempenho econômico. 
Sustenta North (1990, 1998) que, para o funcionamento da atividade 
econômica não apenas as organizações são importantes, mas também 
as instituições, as quais exercem papéis ativos quanto à organização 
destas atividades. As organizações desenvolvem suas atividades inse-
ridas em um contexto maior do ambiente institucional e são moldadas 
por suas regras e restrições.
O propósito da NEI ou Teoria Neoinstitucional é explicar o papel das 
instituições no processo de desenvolvimento. Instituições são as re-
gras do jogo numa sociedade ou, mais formalmente, as restrições cria-
das para moldar a interação humana e, assim, estruturar incentivos 
para ações de natureza política, social ou econômica (NORTH, 1990, 
p. 91). As instituições podem ser formais: a constituição, as leis e os 
regulamentos; regras criadas pelos governos; e informais: convenções 
e códigos de conduta estabelecidos pelos indivíduos. O desenvolvi-
mento das organizações (políticas, econômicas, sociais e educacio-
nais) decorre das instituições. As instituições abrangem as crenças da 
sociedade, sendo que os resultados são em grandeparte o produto de 
nossas crenças, e a mídia, que se apresenta como veículo para mani-
festação de opiniões sobre o governo e as reformas, atuando como ca-
nal de pressão em favor de mudanças nas instituições. 
ii. A Teoria da Convergência ou lógica da industrialização defende que 
o Estado passou a garantir um padrão mínimo de vida quando as insti-
tuições que tradicionalmente desempenhavam esse papel perderam a 
capacidade para desempenhá-lo. Explica-se, dessa forma, a motivação 
que teria levado todas as nações industrializadas, independentemente 
de suas especificidades históricas ou culturais, a adotar políticas sociais 
a fim de reduzir a marginalização de determinados grupos – que teria 
sido provocada pela industrialização. Para essa corrente de pensamen-
to, a expansão do welfare state baseou-se na crença de que a ação re-
distributiva do Estado se harmonizava com o crescimento econômico, o 
qual, por sua vez, é indispensável para que o Estado possa exercer suas 
novas funções sociais. As condições econômicas favoráveis e necessida-
des sociais, no entanto, não são suficientes para estabelecer esse mode-
lo estatal. Torna-se necessário, ainda, o desenvolvimento da burocracia 
e do sistema político. Assim, as políticas sociais são simultaneamente 
requisito e consequência da economia capitalista e da democracia mo-
Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar 57
derna. Fica evidenciado, desse modo, que as principais causas do sur-
gimento desse tipo de Estado são resultado do crescimento econômico, 
da mudança demográfica e da burocratização.
iii. A Teoria da Cidadania, apoiada na contribuição de T. H. Marshall, se 
preocupou em analisar o desenvolvimento dos três componentes da 
cidadania moderna na Inglaterra: os direitos civis, políticos e sociais. 
Marshall, apoiado nos resultados de suas pesquisas, realizadas em um 
país em que a cidadania se desenvolveu por meio de um processo in-
cremental, linear e evolucionário, procurou universalizar essas carac-
terísticas. Ao analisar sua contribuição para o conhecimento, essa teo-
ria, quando aplicada a outros países, não se ajusta, em boa parte, aos 
seus respectivos processos de desenvolvimento histórico. 
iv. A Teoria Marxista, que tem em Karl Marx o seu expoente, susten-
ta que o welfare state nasceu em decorrência da natureza competi-
tiva da dinâmica político-partidária das democracias de massa, que 
obrigou os partidos políticos a buscar o máximo de apoio eleitoral. 
O aumento da base do eleitorado criou maior heterogeneidade dos 
grupos de apoio, diluindo assim a identidade coletiva e, por con-
sequência, reduzindo o radicalismo político. Concomitantemente, o 
conflito de classes nas sociedades industriais se institucionalizou, 
concentrando-se nas questões distributivas, em detrimento daquelas 
ligadas à produção.
v. A Teoria Funcionalista, na mesma linha do marxismo, sustenta que 
os programas sociais procuram gerar a harmonia social, aprimoran-
do as aptidões dos trabalhadores e garantindo a eles um relativo 
bem-estar. Contribuem, dessa maneira, para a adequação do funcio-
namento do mercado de trabalho capitalista. Observam os técnicos 
da citada escola que, ao subsidiar gastos sociais que estavam anterior-
mente a cargo do setor privado, o Estado opera primordialmente em 
benefício do capital.
É pertinente ressaltar que as teorias Marxista e Funcionalista sustentam 
que as políticas sociais são úteis e funcionais para o capitalismo. De acordo 
com essas correntes de pensamento, as políticas sociais amortecem o processo 
de acumulação e diminuem os choques decorrentes da concentração de renda. 
Assim, a transferência de renda do governo para determinados grupos viabiliza 
simultaneamente a produção e a circulação de bens. Isso implica a redução dos 
custos de reprodução, aumenta a produtividade dos trabalhadores e garante a 
manutenção de níveis elevados de demanda agregada, o que reduz a possibili-
dade dos riscos de uma crise sistêmica.
58 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
o estaDo corPorativo
O corporativismo é apresentado pelos seus formuladores como uma al-
ternativa teórica ao pluralismo. O ponto de convergência dos teóricos dessa 
corrente de pensamento é a crítica ao pluralismo, que consideram incapaz de 
explicar o desenvolvimento da organização político-social, a dinâmica política 
e as transformações nas formas institucionais de relação entre Estado e interes-
ses de classe organizados. Existem dois tipos de corporativismo: o estatal, mo-
delo utilizado na América Latina, e o societal ou neocorporativismo, adotado 
na Europa e nos Estados Unidos. 
O corporativismo é definido como um sistema de representação de interes-
ses que se diferencia do pluralismo por ser este último constituído por unida-
des não competitivas, oficialmente sancionadas e supervisionadas pelo Estado. 
Essa visão está baseada nas seguintes premissas: o Estado possui elevada au-
tonomia diante da sociedade; há uma competição limitada entre um pequeno 
grupo de organizações fortemente centralizadas, que são detentoras do mono-
pólio da representação; essas organizações são constituídas compulsoriamente 
e seus membros estão a ela vinculados; o Estado interfere diretamente no seu 
funcionamento, tornando-as quase públicas, e as relações entre elas são está-
veis e obedecem a uma lógica de atender a interesses mútuos. 
O modelo estatal está fundado em três distintas correntes: a culturalista, a 
societalista e a estruturalista.
Divisão De resPonsabiliDaDes: estaDo, mercaDo e família
Com base no modelo bismarckiano (Estado Corporativo), criaram-se outros 
três modelos, todos orientados para a divisão de responsabilidades e tarefas en-
tre o Estado, o mercado e a família. São eles: o modelo beveridgeano (imple-
mentado na Inglaterra, após a Segunda Guerra Mundial, por Sir William Beve-
ridge), baseado em três pilares: o pleno emprego, o serviço nacional de saúde 
e o abono da família (Estado social-democrata); os modelos: Residual, Produti-
vidade e Desempenho Industrial; e o Redistributivo Institucional. Estes últimos, 
propostos por Richard Titmuss, visam defender a intervenção do Estado, fomen-
tar a ética do trabalho, ressaltar o papel da família e destacar que os parâmetros 
econômicos não devem ser as únicas medidas para a provisão de bem-estar. 
O modelo residual prescreve uma participação mínima e temporária do 
Estado, cabendo à família e ao mercado satisfazer à maior parte das necessi-
dades humanas. A assistência pública só deve ser concedida àqueles que não 
disponham de condições de ter acesso à assistência privada. Esse modelo é, 
portanto, o que mais se aproxima do sistema empregado nos Estados Unidos 
(Estado liberal). 
Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar 59
O modelo de Produtividade e Desempenho Industrial, por sua vez, pro-
põe que o Estado desempenhe um papel mais relevante, complementar ao da 
iniciativa privada. Assim, os benefícios ofertados são proporcionais ao mérito 
individual e a recompensa decorre da produtividade e do desempenho indivi-
dual no trabalho. 
No modelo Redistributivo Institucional, o Estado passa a assumir uma fun-
ção essencial, visto que os serviços e benefícios são fornecidos de forma univer-
sal, independentemente do mercado e de acordo com as necessidades indivi-
duais. Nesse sentido, o modelo Redistributivo Institucional tem como propósito 
atingir maior igualdade entre os cidadãos, por entender que o bem-estar indi-
vidual é responsabilidade da sociedade, o que implica que todas as pessoas têm 
direito à cidadania plena. 
a concePção Da iDeia Do estaDo Do bem-estar
O Estado do Bem-Estar, que foi gerado para contrapor-se aos processos 
econômicos desumanizados, inflexíveis, onipotentes e onipresentes, é uma as-
piração ao direito à equidade e um apelo para romper com as estruturas de 
mercado, impessoais, homogeneizantes e universalistas. É a procura menos 
dramática de identidade entre a democracia e a liberdade econômica. Isso fica 
evidenciadoem distintos estudos, como o de Castells (1994), que realizou um 
balanço positivo da aplicação do citado modelo e seus efeitos sobre a dinâmica 
do crescimento econômico nas décadas de 1950, 1960 e primeira metade da 
década de 1970. 
Argumenta Castells em relação à constituição de um Estado do Bem-Es-
tar que:
“en suma la constitución de un Estado del Bienestar [...] en los últimos 
cincuenta años ha articulado a las sociedades, dinamizando la economía 
y hecho posible que las personas se sientan individuos con futuro y ciuda-
danos con derechos en la práctica” (1994, p. 178). 
o estaDo De Proteção social no brasil
Verifica-se que ocorreu no Brasil, a partir do início dos anos 1930 até a dé-
cada de 1980, um lento processo de expansão das políticas sociais, que foram 
deixando de ser privilégio dos trabalhadores do setor formal para abranger se-
tores mais amplos da população. Com a promulgação da Constituição Federal 
de 1988 os direitos de cidadania aumentaram de forma significativa, visto que 
passaram a ser universais.
60 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Não existe um consenso sobre o modelo de sistema de proteção social 
construído no Brasil ao longo da segunda metade do século XX. Para Draibe 
(1993), o modelo de Estado de Bem-Estar brasileiro adotado até os anos 1980 
é do tipo conservador-corporativo. Vianna (1998),3 por sua vez, caracteriza-o 
como neocorporativista e americanizado. Outros autores, como, por exemplo, 
Poschmann (2003)4 e Matias-Pereira (2010b), consideram que, mesmo con-
tando com um sistema de proteção social amplo, o Brasil nunca teve um Estado 
de Bem-Estar nos moldes universalistas, como os existentes em grande parcela 
dos países europeus. 
A Constituição de 1988 procurou redirecionar o sistema para um modelo 
de proteção social institucional-redistributivo ou mais universalista e equânime 
(DRAIBE, 1993, p. 23).5 Os critérios de elegibilidade para os benefícios foram 
redefinidos e a sua cobertura ampliada pela Constituição de 1988, que estabe-
leceu um sistema composto por: Previdência Social, Assistência Social e Saúde.
a crise Do estaDo Do bem-estar
As evidências históricas mostram que quatro fatores foram fundamentais 
para agravar a crise do modelo do Estado do Bem-Estar: os crescentes desequi-
líbrios internos, evidenciados nos déficits fiscais; a espiral inflacionária, que re-
percutiu na dinâmica do comércio internacional; o crescimento desmedido dos 
índices da dívida externa; e a crise de legitimidade social, impulsionada pelo 
processo de segmentação da sociedade em que se confrontaram setores minori-
tários enriquecidos com uma crescente classe média empobrecida (OECD, 1981, 
2008).6 Registre-se que esse cenário se agravou, ainda mais, com a crise econô-
mica mundial, que teve início nos Estados Unidos no final de 2007, e que vem 
repercutindo fortemente nos países europeus.7
As ações políticas visando à reforma e modernização do Estado começam 
a ser implantadas quando o modelo de Estado estruturado pelos países de-
senvolvidos no pós-guerra entrou em crise no final da década de 1970. Esse 
modelo de Estado, que primava por estar presente em todas as faces da vida 
3 VIANNA, M. L. T. W. A americanização (perversa) da seguridade social no Brasil. Estratégias de 
bem-estar e políticas públicas. Rio de Janeiro: Iuper/Ucam, Editora Revan, 1998.
4 POSCHMANN, M. Gastos sociais, distribuição de renda e cidadania: uma questão política. Eco-
nômica, v. 5, nº 1, p. 111-114, 2003.
5 DRAIBE, S. M. Qualidade de vida e reformas de programas sociais: o Brasil no cenário latin-
-americano. Revista de Cultura e Política, São Paulo: Cedec, nº 31, p. 5-46, 1993.
6 OECD. The welfare in crisis. Paris: OECD, 1981. Veja, também, OECD. GrowingUnequal? Income-
Distribution and Poverty in OECDCountries. Paris: OECD, 2008.
7 MATIAS-PEREIRA, José. Efeitos da crise mundial e perspectivas de expansão da economia bra-
sileira – APGS. Revista de Administração Pública e Gestão Social, v. 4, p. 2-31, 2012.
Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar 61
social, contribuiu para modificar e desgastar significativamente suas relações 
com a sociedade civil e com suas instituições. A resposta para o problema, 
em princípio, foi a adoção de um modelo neoliberal-conservador. As políticas 
propostas na década de 1980, em decorrência da necessidade de reformar o 
Estado, restabelecer seu equilíbrio fiscal e equilibrar o balanço de pagamen-
tos dos países em crise, foram orientadas com a única preocupação: reduzir 
o tamanho do Estado e viabilizar o predomínio total do mercado (MATIAS-
-PEREIRA, 2003c). 
A recomendação contida na proposta neoliberal-conservadora, entretanto, 
mostrou-se descabida de sentido econômico e político. Ficou evidenciado que, 
depois de algum tempo, a solução não estaria no desmantelamento do aparelho 
estatal, mas em sua reconstrução. Assim, passou a prevalecer o entendimento de 
que era preciso construir um Estado para enfrentar os novos desafios da socieda-
de pós-industrial. Esse Estado deveria ser capaz de garantir o cumprimento dos 
contratos econômicos, bem como de ser forte o suficiente para assegurar os di-
reitos sociais e a competitividade de cada país no cenário internacional.
7
Teoria da burocracia
“Todo poder procura suscitar e cultivar a fé na própria legitimidade. 
Todo poder se manifesta e funciona como administração.”
(Max Weber, 1982)
introDução
Merece destaque nos estudos, Max Weber (1864-1920) o seu livro A éti-
ca protestante e o espírito do capitalismo, no qual argumenta que o capitalismo 
é um sistema econômico baseado em ações racionalmente calculadas para 
obter um lucro continuado, ou seja, não é simplesmente dirigido pela ânsia 
pelo lucro, pela ganância. Para o autor, o capitalismo, assim como a ciência, 
o direito, a arte, a organização acadêmica e o Estado, não é exclusividade do 
mundo ocidental moderno; ações capitalistas seriam observáveis e relatadas 
em vários períodos e locais no mundo (WEBER, 2010).1 
Weber (2010) busca compreender um fenômeno observado na transição 
do século XIX para o XX, a ocorrência de um nível de desenvolvimento capita-
lista mais elevado nos países de confissão protestante e uma proporção maior 
de protestantes entre os detentores de capital, aqueles mais qualificados e, 
como corolário, integrantes das camadas superiores. No seu estudo, o autor 
conclui que o “espírito” do capitalismo é compatível com o racionalismo eco-
nômico, que apresenta uma estreita relação com o aumento da produtividade 
do trabalho, compatível com a ética protestante.
1 WEBER, Max. A ética protestante e o espírito do capitalismo. São Paulo: Companhia das Letras, 
2010. Veja, também, WEBER, M. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Zahar, 1979.
Teoria da burocracia 63
Por sua vez, o termo burocracia, adotado por Weber (1963, 1982)2 nos seus 
estudos, designa um modelo específico de organização administrativa. Buro-
cracia, num sentido amplo, pode ser definida como um sistema de controle so-
cial baseado na racionalidade – adequação dos meios para se alcançar os fins 
–, tendo como referência a eficiência para alcançar os resultados esperados.
Registre-se que a teoria da burocracia surge em decorrência da fragilidade 
e da parcialidade das teorias clássica e das relações humanas, que detinham 
uma visão extremista e incompleta sobre as organizações; da necessidade de 
um modelo racional que envolvesse todas as variáveis da organização; e do 
crescimento e da complexibilidade das organizações, que passou a exigir mo-
delos mais bem definidos.
Na medida em que identifica os tipos ideais, Weber (1982) explicita os 
aparatos ideológicos que perpetuam e justificam a racionalidade no capitalis-
mo ocidental, suprimindo os tapumes que ocultava as relações e comporta-
mentos dos indivíduos no interior das organizações.
É relevante ressaltar que a relação e a interação existente entre o capitalis-
mo e a burocracia viabilizou o desenvolvimento de ambos. Foi apoiado na or-
ganizaçãoburocrática que o sistema capitalista se impôs. Por sua vez, o sistema 
capitalista foi o responsável pela consolidação da administração burocrática.
Os diferentes entendimentos sobre a burocracia são decorrentes das inú-
meras pesquisas realizadas em diversas áreas do conhecimento, notadamente 
no campo das ciências sociais: sociologia, ciência política, direito, administra-
ção e administração pública. Entre outros entendimentos, a burocracia tem 
sido percebida como organização, como categoria social, como poder político. 
Os estudos seminais sobre o tema foram realizados por Max Weber (1982) e 
serviram de base para vários outros pesquisadores de diversas correntes epis-
temológicas. A dimensão dessa contribuição explica por que, ao lado de Émi-
le Durkheim e Karl Marx, Max Weber ocupa um lugar de destaque no rol dos 
grandes pensadores da sociologia moderna.
o conceito De PoDer na visão De max Weber
O poder está estreitamente vinculado às relações de mando, à capacida-
de de decisão, à luta, aos antagonismos, à possibilidade de utilização de força, 
persuasiva ou material. A consolidação do poder nas formações sociais concre-
tas – assim como seus processos de legitimação, distribuição, preservação e, 
2 WEBER, Max (1864-1920). The essentials of bureaucratic organization: an ideal-type con-
strution. In Robert K. Merton et al. Glencoe, Illiniois: Free Press, p. 18-27, 1963. Veja, também, 
WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, H. H.; MILLS, C. Wright (Org.). Max Weber: ensaios de 
sociologia. 5. ed. Rio de Janeiro: Guanabara Koogan, 1982. p. 229-282.
64 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
principalmente, transformação de suas estruturas – está no âmbito do campo 
de estudo da ciência política. 
O conceito de poder está fortemente relacionado à questão da dominação, 
visto que o tema remete obrigatoriamente para os dominantes e dominados, ou 
seja, aqueles que exercem o poder e aqueles sobre quem o poder é exercido.
Para Weber (1982), o “poder significa toda oportunidade de impor sua 
própria vontade, no interior de uma relação social, até mesmo contra resistên-
cias, pouco importando em que repouse tal oportunidade”. Assim, Weber en-
tende por poder as oportunidades que um homem, ou um grupo de homens, 
têm de realizar sua vontade, mesmo contra a resistência de outros homens que 
participam da vida em sociedade. Possuir o poder, portanto, é conseguir impor 
sua vontade sobre a vontade de outras pessoas.
o moDelo burocrático De max Weber
O modelo burocrático de Weber seria uma forma de dominação, que se 
manifestaria no “tipo ideal” de dominação legítima. A forma de dominação 
era entendida da seguinte maneira: dominação racional (legal), fundada na 
legitimidade que as ordens possuem dentro de posições específicas, as quais 
conferem ao indivíduo o direito de mando; dominação tradicional, que tem 
sua origem na crença e nas tradições correntes, as quais conferem legitimidade 
àqueles representantes da autoridade; e dominação carismática, baseada na 
admiração da conduta exemplar de uma pessoa, que lhe propicia o poder da 
ordem. Deve-se ressaltar que a primeira representação de dominação, defini-
da como autoridade legítima dentro da organização burocrática, recebeu uma 
atenção especial nos estudos de Weber. 
A burocracia3 é o tipo de administração caracterizada por uma hierarquia 
formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação e 
solução de problemas, que devem ser estendidas às comissões e aos organis-
mos coletivos de decisão e formas escritas de comunicação. Em geral, é pecu-
liar das repartições e instituições estatais; porém, em certa medida, pode ser 
verificada nas grandes corporações privadas. O termo burocracia é utilizado 
também em outros sentidos: serve para designar tanto o conjunto de funcioná-
rios – ou burocratas – como para qualificar uma forma de proceder lenta, roti-
neira, que dificulta e entrava toda decisão.
3 Segundo Weber (1982), a burocracia, enquanto forma de dominação, se sustenta sobre o 
conhecimento técnico, que além de lhe conferir caráter racional, a transforma em instrumento 
capaz de assegurar alta eficiência administrativa. Isso pressupõe certa racionalidade impessoal 
que, guiada por regras formais que padronizam e conferem igualdade no tratamento dos casos, 
define com precisão as relações de mando e subordinação, mediante a distribuição das ativida-
des a serem executadas e de acordo com os fins a que se visa.
Teoria da burocracia 65
O termo burocracia, na linguagem comum, assumiu diversos contornos 
e significados, e na maioria das vezes é referenciado como algo pejorati-
vo. Nesse sentido, ela tende a ser relacionada à ineficiência, atrasos, confu-
são, autoritarismo, privilégio, entre outras expressões de significado negativo 
(VASCONCELOS, 2002). 
Racionalidade é um conceito estreitamente relacionado à burocracia. No 
sentido weberiano, a racionalidade implica adequação dos meios aos fins. No 
contexto burocrático, isso significa eficiência. Assim, a Teoria da Burocracia, 
criada por Max Weber (1864-1920), está apoiada no entendimento de que um 
homem pode ser pago para agir e se comportar de maneira preestabelecida. 
Para que isso ocorra, deve ser a ele explicada com exatidão, minuciosamente 
e em hipótese alguma permitir que suas emoções interfiram no seu desempe-
nho. Essa teoria passa a ganhar importância no âmbito da Administração, nos 
anos 1940, em decorrência das inconsistências da Teoria Clássica e da Teoria 
das Relações Humanas. Tornam-se evidentes, assim, a necessidade da criação 
de um modelo de organização racional que pudesse identificar todas as variá-
veis envolvidas, bem como o comportamento dos membros participantes, e que 
fossem factíveis as distintas formas de organização humana, em especial as 
relacionadas às empresas, que exigiam modelos organizacionais consistentes. 
As bases das teorias da burocracia tiveram como fonte de inspiração o 
modo de estruturação da Igreja e do Exército. Nesse sentido, observa-se que a 
burocracia que conhecemos na atualidade é consequência das mudanças reli-
giosas ocorridas após o Renascimento. Argumenta Max Weber que o moderno 
sistema de produção, eminentemente racional e capitalista, não teve sua ori-
gem nas mudanças tecnológicas nem nas relações de propriedade, como sus-
tentava Karl Marx. Para ele, essas mudanças eram resultado de um novo con-
junto de normas sociais morais, às quais chamou de “ética protestante”. Essa 
ética era apoiada no trabalho duro e árduo, na poupança (que proporcionaram 
a reaplicação das rendas excedentes), em vez de seu dispêndio e consumo em 
símbolos materiais e improdutivos de vaidade e prestígio. Argumenta ainda 
que o capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem 
três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas 
ocorridas inicialmente em países protestantes – como Inglaterra e Holanda –, e 
não em países católicos. As semelhanças entre o protestantismo e o comporta-
mento capitalista são impressionantes, porquanto essas três formas de raciona-
lidade se apoiaram nas mudanças religiosas (WEBER, 2010).
PrinciPais características Do moDelo 
burocrático De Weber
Com vista a permitir uma melhor visão do tema burocracia, apresentamos, 
a seguir, o quadro-síntese com as principais características do modelo burocrá-
tico, formulada por Max Weber (1982).
66 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Quadro 4.1 Síntese – características do modelo burocrático – Max Weber
MODELO BUROCRÁTICO – MAX WEBER
• Fatores que contribuíram para o desenvolvimento da burocracia:
. Economia monetária: a moeda racionaliza as transações econômicas.
. Superioridade técnica: a burocracia é superior a qualquer outro tipo de organização. 
• Características da Burocracia:
. Caráter legal das normas e regulamentos: é uma organização ligada por normas e 
regulamentos.
. Caráter formal das comunicações: são registradas por escrito. 
. Divisão racional do trabalho.. Impessoalidade: relação a nível de cargos, e não de pessoas. 
. Hierarquia: cada cargo inferior deve estar sob supervisão do cargo automaticamente 
superior. 
. Rotina: o funcionário deve fazer o que a burocracia manda; não tem autonomia.
. Meritocracia: a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica. 
. Especialização da Administração: separação entre propriedade e administração. 
. Profissionalização. 
. Previsibilidade: prever as ações; por meio das normas.
• Tipos de Poder:
. Tradicional: prevalecem características patriarcais e patrimonialistas. 
. Carismático: prevalecem características místicas e personalísticas; há seguidores, 
devoção, autenticidade. 
. Legal ou burocrático: prevalecem normas impessoais e hierárquicas, como no exército, 
repartições públicas, entre outras.
• Tipo Ideal de Burocracia (sete dimensões principais):
. Formalização.
. Divisão do trabalho.
. Princípio da hierarquia.
. Impessoalidade.
. Competência técnica.
. Separação entre propriedade e administração.
. Profissionalização do funcionário.
Fonte: Matias-Pereira (2010a), com adaptações.
Teoria da burocracia 67
Gestão Pública
Na gestão da coisa pública Weber constatou que o emperramento da má-
quina administrativa se caracterizava nos seguintes problemas: disfuncionali-
dade organizativa; antidemocraticidade dos aparelhos dos partidos e dos Es-
tados; corporativismo; e incapacidade técnica da Administração Pública. A 
burocracia weberiana especifica as variantes modernas das soluções dadas 
aos problemas gerais da administração e ressalta as seguintes características: 
legitimidade do processo decisório; aparelho administrativo legalmente cons-
tituído; funções administrativas exercidas de modo continuado; e decisões for-
malizadas com base em documentos escritos. 
Segundo Weber (1982), a burocracia pode ser compreendida como um 
conjunto de regulamentos, leis e normas que o funcionário, supervisionado por 
seu superior, deve cumprir, sempre respeitando a estrutura hierárquica, à qual 
deve obedecer fiel e dignamente. A burocracia – como estrutura organizativa 
e administrativa, constituída por funcionários sujeitos à hierarquia e a regula-
mentos –, surgiu durante o Estado Moderno para atender às necessidades da 
época. Porém, com o passar do tempo foi ampliando seu território de poder e, 
atualmente, passou a ser o próprio poder. A palavra burocracia vem do francês 
bureau – oficina (escritório) + cratie (poder, autoridade). 
O domínio legal é caracterizado, do ponto de vista da legitimidade, pela 
existência de normas formais e, da perspectiva do aparelho, pela existência de 
um staff administrativo burocrático (grupo qualificado de funcionários pela 
aptidão e competência, que assiste a um dirigente em entidades públicas e pri-
vadas). Weber (1982), portanto, define a burocracia como a estrutura admi-
nistrativa de que se serve o tipo mais puro do domínio legal. 
No entanto, verifica-se que as duas principais causas do desvirtuamento da 
burocracia – as quais são responsáveis pela interpretação e emprego errôneos do 
termo – são: (i) a centralização e a verticalização do processo decisório, tendo 
como consequência a morosidade dos trâmites processuais na estrutura hierár-
quica em sentido ascendente; e (ii) a falta de flexibilidade, ou seja, preocupa-
ção obsessiva em seguir regras. Quando surgem casos que não se encaixam com 
precisão às regras, não há lugar para modificação. Na medida em que não pode 
converter-se em racionalização, com atividades definidas e praticadas com ob-
jetividade, a burocracia transforma-se no emperramento do processo decisório, 
conectado a um emaranhado de regras que não permitem a sua transposição. 
vantaGens Da burocracia
Segundo Weber (1982), as vantagens da burocracia são: racionalidade em 
relação ao alcance dos objetivos da organização; precisão na definição do car-
68 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
go e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres; rapidez nas decisões, 
pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem, e as ordens e papéis tra-
mitam por meio de canais preestabelecidos; univocidade de interpretação garan-
tida pela regulamentação específica e escrita. Contudo, a informação é discreta, 
uma vez que é fornecida apenas a quem deve recebê-la; uniformidade de ro-
tinas e procedimentos que favorecem a padronização, redução de custos e de 
erros, pois os procedimentos são definidos por escrito; continuidade da organi-
zação por meio da substituição do pessoal que é afastado.
Por sua vez, os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam-se na ca-
pacidade e na competência técnica; na redução do atrito entre as pessoas, pois 
cada funcionário conhece que aquilo que é exigido dele são os limites entre 
suas responsabilidades e as dos outros; na constância, visto que os mesmos 
tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias; na subordi-
nação dos mais novos aos mais antigos, de modo que o superior possa tomar 
decisões que afetem o nível mais baixo; na confiabilidade, pois o negócio é 
conduzido de acordo com regras conhecidas, e grande número de casos simi-
lares é metodicamente tratado por meio de uma mesma maneira sistemática. 
As decisões são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no 
sentido de excluir sentimentos irracionais, como o amor, a raiva, as preferên-
cias pessoais, elimina a discriminação pessoal. Existem benefícios em relação 
a certas pessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é 
dividido de maneira ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem espe-
cialistas em seus campos particulares, podendo encarreirar-se na organização 
em função de seu mérito pessoal e sua competência técnica.
Nessas condições, o trabalho é profissionalizado, o nepotismo é evitado 
e as condições de trabalho favorecem a moralidade econômica e dificultam 
a corrupção. A equidade das normas burocráticas, quase sempre baseadas 
em padrões universais de justiça e de tratamento igualitário, tem a virtude 
de assegurar cooperação entre grande número de pessoas sem que estas se 
sintam necessariamente cooperadoras. As pessoas cumprem as regras orga-
nizacionais principalmente porque os fins alcançados pela estrutura total são 
altamente valorizados e cada qual deve fazer a sua própria parte para que o 
objetivo seja atingido.
Mesmo considerando a burocracia como a mais eficiente forma de orga-
nização criada pelo homem, Weber temia essa grande eficiência, cujos resul-
tados, advindos da crescente burocratização do mundo moderno, seriam uma 
enorme ameaça à liberdade individual e às instituições democráticas das socie-
dades ocidentais.
Quanto aos seus dilemas, Weber percebeu que existia uma fragilidade na 
estrutura burocrática, que enfrenta um impasse típico: de um lado, existem 
pressões constantes de forças exteriores para encorajar o burocrata a seguir 
normas diferentes das da organização e, de outro lado, o compromisso dos su-
Teoria da burocracia 69
bordinados com as regras burocráticas tende a enfraquecer gradativamente. A 
organização, para ser eficiente, exige um tipo especial de legitimidade, racio-
nalidade, disciplina e limitação de alcance. 
Burocracia, segundo esse mesmo autor, é uma organização cujas conse-
quências desejadas se resumem na previsibilidade do seu funcionamento, no 
propósito de alcançar maior eficiência da organização. Estudando as consequên-
cias previstas (ou desejadas) da burocracia que a levam à máxima eficiência, 
percebeu também as consequências imprevistas (ou indesejadas) que a condu-
zem à ineficiência e às imperfeições. Essas disfunções emperram e estrangulam 
as organizações; com isso, prejudicam os clientes e, por consequên cia, impe-
dem a modernização das mesmas. 
Observa-se que os estudos sobre burocracia já têm uma tradição na ciên-
cia política brasileira, contando com análises clássicas a respeito da criação 
do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP),do papel da ad-
ministração paralela no período JK e do modelo burocrático instituído pelos 
governos militares. Em linhas gerais, essa literatura mostra a importância da 
burocracia – ou de parte dela – para a definição dos rumos do Estado nacio-
nal-desenvolvimentista. Atualmente, podemos constatar que inúmeros estudos 
foram realizados pelos teóricos brasileiros sobre a burocracia no contexto da 
Nova Administração Pública. 
70 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
questÕes Para Discussão
Parte i
Na Parte I deste livro – Capítulos 1 a 7 – tem-se como propósito debater os 
conceitos e a compreensão dos fundamentos da Ciência Política, Estado, Go-
verno e Administração Pública, a partir das contribuições dos principais teóri-
cos que trataram desse tema. 
Parte i: exercícios
1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, ela-
bore (preferencialmentte em grupos) uma síntese – tendo como referência 
as teorias naturalistas ou da origem natural do Estado – sobre a conver-
gência que existe entre o pensamento de Aristóteles e de Santo Tomás de 
Aquino sobre o poder, o Estado, as formas de governo e a legitimidade das 
leis. Debater o tema em sala de aula.
2. A partir do debate sobre as teorias em relação à origem do Estado, elabo-
re uma síntese sobre os inúmeros instrumentos e meios que o Estado mo-
derno utilizou para facilitar o controle político da monarquia. Debater o 
assunto em sala de aula.
3. Maquiavel é aceito como uma referência na elaboração da moderna concep-
ção de política. Para a maioria dos teóricos das Ciências Sociais, é identifi-
cado como o pai da Ciência Política moderna. Enquanto a política antiga e 
a medieval procuravam descrever o bom Governo, ditando as regras do go-
vernante ideal, Maquiavel verifica como os governantes realmente agem. Na 
sua obra mais conhecida, O príncipe (1513), estão refletidas as condições po-
líticas da época em que foi escrito. A partir dessa afirmação, faça uma síntese 
sobre a importância da obra de Maquiavel, em particular sobre o estudo da 
política separada da moral e da religião. Debater o assunto em sala de aula. 
4. O pluralismo, segundo Bobbio (2003), nasce como uma maneira diferen-
ciada de equilibrar o Estado e a sociedade, que busca enfatizar a necessi-
dade de conciliar as suas respectivas demandas e imperativos por meio de 
uma síntese cuidadosa. A divisão da autoridade, na teoria pluralista, impe-
de que o Governo adote medidas apressadas, muitas vezes imprudentes, e 
pode impedir também toda e qualquer medida quando houver discordân-
cia entre centros importantes de poder. 
Perguntas: O pluralismo apresenta-se como uma evolução do liberalismo? 
Justifique. 
Existe semelhança entre o pluralismo adotado nos Estados Unidos e no 
Brasil? Justifique. Debater o assunto em sala de aula. 
Teoria da burocracia 71
5. Pode-se afirmar que a política, como uma ciência crítica da realidade, 
tem na utopia sua referência. A ciência política preocupa-se em analisar 
fatos, ações e o funcionamento de instituições, além de avaliar os resulta-
dos das ações e das políticas implantadas. Ela descreve, por meio dos fatos, 
os distintos interesses que justificam e orientam as ações em uma direção, 
e não em outra, em determinado momento histórico e contexto específico.
Pergunta: A pesquisa sobre o funcionamento do Estado divide-se em quais 
áreas? Fundamente. Debater o assunto em sala de aula.
6. É sabido que a origem do Estado do Bem-Estar está relacionada a três ele-
mentos essenciais: (i) a existência de excedentes econômicos passíveis de 
ser realocados pelo Estado para atender às necessidades sociais; (ii) o pen-
samento keynesiano, que estruturou a sua base teórica; e (iii) a experiên cia 
de centralização governamental durante a Segunda Guerra Mundial, que fo-
mentou o crescimento da capacidade administrativa do Estado.
Pergunta: Quais as principais teorias que foram elaboradas para explicar 
o surgimento e o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar So-
cial? Fundamente. Debater o assunto em sala de aula. 
7. A burocracia é o tipo de administração caracterizada por uma hierarquia 
formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação 
e solução de problemas, que devem ser estendidas às comissões e organis-
mos coletivos de decisão e formas escritas de comunicação. Em geral, é pe-
culiar das repartições e instituições estatais, porém, em certa medida, pode 
ser verificada nas grandes corporações privadas. 
Pergunta: Quais as principais vantagens da burocracia, na concepção de 
Max Weber? Fundamente. Debater o assunto em sala de aula. 
 Vamos debater a seguir, na Parte II deste livro, os temas que tratam de 
Governo, Governabilidade, Governança e Accountability na Administração 
Pública.
Parte II
Governo, Governabilidade, 
Governança e Accountability
8
Governo, Administração Pública 
e sociedade civil
“O objetivo do estudo administrativo é salvar os métodos executivos 
da confusão e alto custo do experimento empírico e baseá-los em 
fundamentos firmemente arraigados em princípios estáveis.”
(Woodrow Wilson, 1887)
introDução
O Estado, num sentido amplo, é a sociedade política e juridicamente or-
ganizada em determinado território, dotado de soberania; o governo, por sua 
vez, é o núcleo estratégico ocupado de forma temporária por indivíduos que 
definem os objetivos, diretrizes e metas do Estado; e administração pública é a 
máquina estatal que viabiliza a vontade política do governo. 
Nesse contexto, assinala Bandeira de Mello (2013)1 que a função do Esta-
do ou função pública, no Estado Democrático de Direito, é a atividade exercida 
no cumprimento do dever de alcançar o interesse público, mediante o uso de 
poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem jurídica.
É sabido que governar está relacionado a adotar medidas e/ou decisões 
para atender às necessidades públicas. Nesse sentido, argumenta Motta (1991, 
p. 15) que: 
1 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Ma-
lheiros, 2013.
76 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
“Governar significa tomar decisões sobre alternativas de ação para a so-
ciedade. Tais alternativas têm como base, em princípio, o interesse públi-
co expressado coletivamente, de acordo com um processo administrativo 
onde demandas e apoios são convertidos em normas, produtos e serviços. 
Resultando uma distribuição de direitos e deveres, benefícios e custos, fun-
damentados na autoridade.” 
Governar, para Nogueira (2001, p. 99), significa: 
“deter uma posição de força a partir da qual seja possível desempenhar 
uma função imediatamente associada ao poder de decidir e implementar 
decisões ou, ainda, de comandar e mandar nas pessoas”. 
Torna-se possível, assim, argumentar, de forma sucinta, que governo é a con-
dução política do conjunto de órgãos e as atividades do Estado, estabelecendo 
suas diretrizes supremas. Nesse sentido, governo não se confunde com a admi-
nistração pública, que tem a responsabilidade de executar as diretrizes definidas 
pelo governo. Registre-se que o governo pode agir com ampla discricionarieda-
de; a administração pública, por sua vez, deve atuar de maneira subordinada.
conceitos De eficiência, eficácia e efetiviDaDe
Na abordagem sobre Administração Pública torna-se relevante definir os 
conceitos de eficácia, eficiência e efetividade. 
Eficácia é uma medida normativa do alcance de resultados, enquanto a 
eficiência é uma medida normativa da utilização de recursos nesse processo. 
No campo econômico, a eficácia de uma empresa refere-se à sua capacidade 
de satisfazer uma necessidade da sociedade por meio do suprimento de seus 
produtos (bens ou serviços), enquanto a eficiência é uma relação técnica entre 
entradas e saídas. Assim, eficiência é uma relação entre custos e benefícios. Ela 
representa a relação entre os recursos aplicados e o produto final obtido: é a 
razão entre o esforço e o resultado, entre a despesae a receita, entre o custo e 
o benefício resultante. A eficiência se preocupa em fazer corretamente as ações 
e/ou atividades a que se propõe, e da melhor maneira possível. Daí a ênfase 
nos métodos e procedimentos internos. A eficácia se preocupa em fazer de for-
ma correta as ações e/ou atividades a que se propõe para atender às necessida-
des da empresa e do ambiente que a envolve. 
Em síntese, podemos argumentar que a eficiência está relacionada ao mé-
todo com o qual realizamos as ações pretendidas, eficácia diz respeito ao re-
sultado final da ação (alcançou-se ou não o objetivo pretendido) e efetividade 
corresponde ao grau de qualidade do resultado obtido.
Governo, Administração Pública e sociedade civil 77
conceito De aDministração Pública
O conceito de Administração Pública é amplo e complexo. A ausência de uma 
definição clara e consistente do termo Administração Pública decorre da diversida-
de de sentidos da própria expressão, quer pelos diferentes campos por meio dos 
quais se desenvolve a atividade administrativa. Em que pesem essas limitações, 
pode-se argumentar que a Administração Pública, num sentido amplo, designa o 
conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades adminis-
trativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas. Assim, a Admi-
nistração Pública tem como propósito a gestão de bens e interesses qualificados da 
comunidade no âmbito dos três níveis de governo: federal, estadual ou municipal, 
segundo preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum.
Waldo (1971, p. 6), no primeiro capítulo do seu livro O estudo da Adminis-
tração Pública, publicado em 1955, na busca de responder a pergunta: o que 
é Administração Pública? assinala que: “(i) Administração pública são a orga-
nização e a gerência de homens e materiais para a consecução dos propósitos 
de um governo; (ii) Administração pública são a arte e a ciência das gerências 
aplicadas aos negócios de Estado.” 
Harmon e Mayer (1999, p. 34) sustentam que “a Administração Pública é 
a ocupação de todos aqueles que atuam em nome do povo – em nome da so-
ciedade, que delega de forma legal – e cujas ações têm consequências para os 
indivíduos e os grupos sociais”. 
Define Bobbio (1998, p. 10) que: “Em seu sentido mais abrangente, a ex-
pressão Administração Pública designa o conjunto das atividades diretamente 
destinadas à execução das tarefas ou incumbências consideradas de interesse 
público ou comum, numa coletividade ou numa organização estatal.”
A Administração Pública, para De Plácido e Silva (2000),2 em seu sentido 
amplo, é uma das manifestações do Poder Público na gestão ou execução de 
atos ou de negócios políticos. Isto se daria de forma tal que a Administração 
Pública se confundiria com a própria função política do poder público, expres-
sando um sentido de governo que se entrelaçaria com o da Administração. 
Para Di Pietro (2013),3 o conceito de Administração Pública divide-se em 
dois sentidos: em sentido objetivo, material ou funcional, Administração Públi-
ca pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desen-
volve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses 
coletivos; e, em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Admi-
nistração Pública como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos 
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.
2 DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário jurídico. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001.
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013.
78 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
conceito De serviço Público
O termo serviço público, na mesma linha do conceito de Administração Pú-
blica, também é de difícil definição. A maioria das suas definições deriva da 
contribuição dos teóricos e juristas do Direito Administrativo, em função da 
forte tradição jurídica que envolve o estudo da Administração Pública brasilei-
ra, distinta da Administração Pública norte-americana, cuja abordagem vem 
da Ciência Política.
Para Di Pietro (2013), o serviço público se define como atividade material 
atribuída por lei ao Estado, que a exerce diretamente ou a delega a outrem, 
com o objetivo de satisfazer necessidades coletivas, regida total ou parcial-
mente pelo regime do Direito Público. Bandeira de Mello (2013), por sua vez, 
sustenta que serviço público é o oferecimento pelo Estado, ou por quem este 
designar, de utilidade ou comodidade destinada à satisfação da coletividade 
em geral (ainda que possa ser usufruído somente pelos administrados) sob o 
regime do Direito Público e de acordo com os interesses públicos. 
conceito De estaDo social
O papel do Estado Social, conforme define Bauman (1998),4 é atuar de 
maneira a reduzir os efeitos do mercado na geração de desigualdades, o que 
somente a política e a criação de estruturas voltadas para o interesse coletivo 
podem fazer, promovendo o princípio da comunalidade endossada, do seguro 
coletivo contra o infortúnio individual e suas consequências.
Para Habermas (2000, p. 30 e 49), 
“enquanto Estado administrativo capaz de cumprir funções específicas, o 
Estado moderno tinha se diferenciado das instituições jurídicas engendra-
das pela economia de mercado; em tanto que Estado fiscal, ele dependia, 
ao mesmo tempo, da economia capitalista. Ao longo do século XIX, ele 
abriu-se, em tanto que Estado-nação às formas democráticas de domina-
ção. Em algumas regiões privilegiadas e nas condições favoráveis do pós-
-guerra, este Estado-Nação, erigido em modelo em escala planetária, pode 
adotar – por meio da regulação de uma economia nacional cujos mecanis-
mos permanecem intactos – a forma de Estado-social. Longamente coroa-
da pelo sucesso, esta combinação está hoje ameaçada, na medida em que 
uma economia globalizada foge às intervenções de tal Estado regulador. 
[...] Esquematicamente, pode-se analisar a estrutura do Estado-Nação, 
em tanto que ela rege o processo democrático, sob quatro aspectos. Com 
4 BAUMAN, Z. O mal-estar na pós-modernidade. Rio de Janeiro: Zahar, 1998.
Governo, Administração Pública e sociedade civil 79
efeito, o Estado moderno nasceu: (a) como Estado administrativo e fiscal; 
e (b) como Estado territorial soberano. E ele pode se desenvolver (c) no 
quadro do Estado-Nação para (d) tomar a forma de um Estado democrá-
tico de direito e de um Estado social”.
Argumenta Habermas sobre o Estado social (2000, p. 53) que:
“nenhum preconceito ou discriminação deve privar aos grupos não pri-
vilegiados de sua oportunidade de usar os direitos formais distribuí-
dos igualitariamente. A dialética entre igualdade jurídica e desigualda-
de real fundamenta a tarefa do Estado social que consiste em assegurar 
condições de vida sociais, tecnológicas e ecológicas que permitam a 
 todos, em condições de igualdade de oportunidades, tirarem proveito 
dos direitos cívicos igualmente distribuídos”.
conceito Da socieDaDe civil
No debate sobre o papel da sociedade civil na atualidade, torna-se relevante 
retomar os argumentos de Tocqueville, visto que a valorização das instituições e 
associações voluntárias da esfera pública está fortemente relacionada à construção 
de instrumentos capazes de proteger as comunidades dos riscos do despotismo.
A esse respeito, sustenta Habermas (2002), que é nas lutas pelo reconheci-
mento de identidades, de defesa contra a opressão, marginalização e exclusão 
que a sociedade se articula e busca através de práticas democráticas a luta po-
lítica e as interpretações de interesses coletivos, seja em meio à comunidade do 
povo ou no âmbito de uma cultura majoritária. Para aquele autor, a sociedade 
civil é um complexo institucional composto de “conexões não governamentais 
e não econômicas e associações voluntárias que ancoram as estruturas comu-
nicativas da esfera pública”.
Habermas (2002),5 no debate sobre a legitimação e a soberania popular, 
considera que na concepção liberal a formação democráticada vontade serve 
para legitimar o exercício do poder político, enquanto na concepção republi-
cana ela possui um sentido mais profundo, ou seja, a sociedade deve ser cons-
tituída como uma coletividade política. Ao exemplificar o papel da eleição nas 
sociedades inseridas sob tais regimes, Habermas sustenta que:
“Na concepção liberal, as eleições equivalem a uma licença para a tomada 
do poder governamental, ao passo que o governo tem de justificar o uso 
5 HABERMAS, J. A inclusão do outro: estudos de teoria política. São Paulo: Loyola, 2002. 
80 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
desse poder perante a opinião pública e o parlamento. Na concepção repu-
blicana, o governo não é apenas investido de poder para o exercício de um 
mandato sem maiores vínculos, por meio de uma eleição entre grupos de 
liderança concorrentes; ao contrário, ele está comprometido também pro-
gramaticamente com a execução de determinadas políticas. Sendo mais 
uma comissão do que um órgão estatal, ele é parte de uma comunidade 
política que se administra a si própria, e não o topo de um poder estatal 
separado” (HABERMAS, 2002, p. 281).
Para Arato e Cohen (1989, p. 429), o conceito de sociedade civil deve ser 
reconstruído para designar o nível institucional do mundo da vida: 
“este conceito incluiria todas as formas institucionais e associativas que 
requerem interação comunicativa para a sua reprodução e que se apoiam 
primordialmente em processos de integração social para coordenar ações 
dentro de seus limites”.
Nesse sentido, Habermas (1996, p. 366) e os seus discípulos propõem a 
substituição do par Estado/mercado pela tríade Estado/mercado/sociedade ci-
vil, tendo como preocupação abarcar analiticamente aquelas instituições so-
ciais que não estão vinculadas ao Estado e/ou ao mercado. Para aqueles auto-
res, essas novas instituições políticas recuperam uma dimensão da vida social 
relacionada ao exercício da cidadania, cujas funções de integração social e ra-
cionalização do mundo da vida não podem ser exercidas plenamente nem pe-
las instituições do Estado nem pelo mercado (ARATO; COHEN, 1992). 
Direitos à liberDaDe inDiviDual
Os direitos civis na categorização de Marshall (1950) são aqueles que sus-
tentam a liberdade individual: a liberdade da pessoa, a liberdade de expressão, 
de opinião e de credo, o direito da propriedade e a fazer contratos e o direito 
da justiça. Como os direitos políticos, os direitos civis são direitos “negativos” 
no sentido de que o Estado deveria respeitá-los e protegê-los visando garantir 
a autonomia dos indivíduos privados contra os abusos do próprio Estado. No 
caso dos direitos sociais, o Estado intervém de maneira ativa a fim de “igualar” 
as faculdades dos indivíduos para o gozo dos direitos civis e políticos. São di-
reitos “positivos” que afetam os indivíduos de maneira diferenciada ainda que 
estejam disponíveis para todos. 
Governo, Administração Pública e sociedade civil 81
Foi Marshall (1992, p. 37)6 que assinalou a tensão entre os direitos civis e 
os direitos sociais em sua análise do surgimento dos direitos cidadãos. Argu-
menta o autor que:
“os direitos civis são indispensáveis para o funcionamento de uma econo-
mia de mercado. Esses direitos proporcionam a cada indivíduo os meios 
para participar de forma independente na luta econômica. Desde o mo-
mento em que o indivíduo está facultado para proteger-se a si mesmo, a 
proteção social através do estado resulta desnecessária. Esse foi o argu-
mento para a destruição dos direitos sociais pré-capitalistas, baseados no 
pertencimento a uma comunidade local ou a uma associação funcional. 
Já temos visto que a tensão entre direitos civis e direitos sociais surgiu no-
vamente no marco da ofensiva neoliberal ao privilegiar os direitos civis 
enfatizando a responsabilidade dos indivíduos para com seu bem-estar e 
o de seus dependentes”. (tradução livre nossa)
Para Marshall (1950, p. 76), a cidadania é um status que é concedido àque-
les indivíduos que são membros integrais de uma comunidade. Todos aqueles 
que possuem o status são iguais com respeito aos direitos e obrigações perti-
nentes ao status. Não há nenhum princípio universal que determine o que es-
tes direitos e obrigações serão, mas as sociedades nas quais a cidadania é uma 
instituição em desenvolvimento criam uma imagem de uma cidadania ideal em 
relação à qual o sucesso pode ser medido e em relação à qual a aspiração pode 
ser dirigida (tradução livre nossa).
Nos seus estudos, Marshall (1963, p. 73-74)7 busca estabelecer uma dife-
rença qualitativa entre a educação e os demais direitos sociais. Ao contrário dos 
demais serviços deste tipo, que passam a ser reivindicados no século XX, a edu-
cação é colocada como elemento essencial à cidadania já no século XIX. Assim, a 
educação tem papel fundamental para a cidadania por ser o instrumento que 
permite o exercício pleno da liberdade civil e da democracia política. Para o 
autor, “os direitos civis se destinam a ser utilizados por pessoas inteligentes e 
de bom senso que aprenderam a ler e a escrever” (ibidem, p. 73). Do mesmo 
modo, era cada vez mais evidente que “a democracia política necessitava de 
um eleitorado educado” (ibidem, p. 74).
6 MARSHALL, T. H. [1950] Citizenship and social class. London: Pluto Press, 1992.
7 MARSHALL, T. H. Cidadania e classe social. In: MARSHALL, T. H. Cidadania, status e classe 
social. Rio de Janeiro: Zahar, 1963.
82 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
o PaPel Do estaDo na realização Dos 
Direitos sociais, na visão De marshall
A realização dos direitos sociais, na concepção de Marshall (1992), depen-
de de um Estado dotado de infraestrutura administrativa a fim de propiciar 
políticas sociais que garantam o acesso universal a um mínimo de bem-estar e 
segurança material. 
Evolução de instituições que contribuíram para o surgimento dos direitos, 
na visão de Marshall: 
• Tribunais: para garantir os direitos civis e proteção dos membros do 
Estado-nação em geral. 
• Instâncias representativas locais e nacionais: para garantir o acesso à 
participação na legislação e tomada de decisões públicas. 
• Serviços sociais/políticas de Estado: para garantir a proteção contra a 
pobreza, doença e, ainda, escolas para o cidadão receber pelo menos 
os elementos básicos de uma educação. 
Verifica-se, assim, que Marshall busca enfatizar nos seus estudos os seguin-
tes aspectos: 
• universalidade da cidadania: garantia do status de direitos univer-
sais para categorias sociais devidamente definidas; 
• territorialização da cidadania: o princípio da universalidade 
 articula-se com a territorialidade para delimitar o alcance político da 
 cidadania, a extensão do mesmo no território para delimitar a abran-
gência desse status, contrapondo-se aos princípios corporativos da ci-
dadania que vigoravam no Antigo Regime; 
• individualização da cidadania: ampliação dos vínculos diretos entre 
o indivíduo e o Estado, consubstanciados pelo princípio da participa-
ção a partir da consulta popular, opondo-se às antigas tutelas corpo-
rativas. A intenção era superar o princípio funcional da tutela e o cha-
mado Governo indireto, quer dizer, a delegação das funções do Estado 
às camadas locais de intermediários entre os poderes centrais e os do-
nos de terras, os mercenários, o clero, e diversos tipos de oligarquias; 
• nacionalização da cidadania: o princípio da cidadania com status 
de pertencimento ao Estado-nação, garantindo um sentimento de 
pertencimento e vinculação direta e coparticipante na constituição 
do Estado-nação. 
9
Governabilidade, governança 
e accountability
“Governança é um fenômeno mais amplo que governo; 
abrange as instituições governamentais, mas implica também 
mecanismos informais, de caráter não governamental, que 
fazem com que as pessoas e as organizações dentro da sua área 
de atuação tenham uma conduta determinada, satisfaçam 
as suas necessidades e respondam as suas demandas.”
James N. Rosenau (2000)
introDuçãoOs conceitos de governabilidade e governança aparecem de forma sistemáti-
ca na literatura contemporânea sobre o Estado e políticas públicas. Desse modo, 
a capacidade política de governar, ou seja, a governabilidade, seria resultante 
da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, e a go-
vernança, por sua vez, decorreria da capacidade financeira e administrativa, em 
sentido amplo, do governo de realizar políticas (MATIAS-PEREIRA, 2010b).1 
Observa-se que o conceito de governança utilizado com maior frequência 
na atualidade é o adotado pelo Banco Mundial, segundo o qual governança 
pode ser aceita como a forma com que os recursos econômicos e sociais de um 
país são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento. Para diversos 
1 MATIAS-PEREIRA, José. Governança no setor público. São Paulo: Atlas, 2010b.
84 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
autores, entretanto, esse conceito não passa de uma reformulação do conceito 
de governabilidade. 
Para Rosenau (2000, p. 15), governança não é o mesmo que governo. Para 
o autor, governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal, 
pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas devidamente 
instituídas, enquanto governança refere-se a atividades apoiadas em objetivos 
comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente 
prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que se-
jam aceitas e vençam resistências
Nesse debate fica evidenciado que a principal diferença entre governabi-
lidade e governança está na maneira como a legitimidade das ações dos go-
vernos é entendida. No conceito de governabilidade, a legitimidade é prove-
niente da capacidade do governo de representar os interesses de suas próprias 
instituições. Por sua vez, no conceito de governança, uma parcela de sua legi-
timidade advém do processo como ela se concretiza, ou seja, quando grupos 
específicos da população participam da elaboração e implementação de uma 
política pública, ela tem maior possibilidade de obter sucesso nos seus objeti-
vos. O ponto de convergência entre as duas – tornando-as semelhantes – refe-
re-se à defesa da participação institucionalizada como meio para se atingir a 
estabilidade política. 
Para diversos autores, como Diniz (1996, p. 12-13), o termo governabili-
dade se refere às condições sistêmicas mais gerais, por meio das quais se dá o 
exercício do poder em dada sociedade, como a forma de governo, as relações 
entre os poderes, os sistemas partidários etc. Por sua vez, governança refere-se 
à capacidade governativa, em sentido mais amplo, envolvendo a capacidade da 
ação estatal de implantação das políticas e na consecução das metas coletivas. 
Inclui-se, nessas ações do Estado, o conjunto de mecanismos e procedimentos 
para cuidar da dimensão participativa e plural da sociedade. 
O termo governabilidade está relacionado ao grau no qual o sistema po-
lítico se institucionaliza (MATIAS-PEREIRA, 2010b, 2012a). Assim, enquan-
to a governabilidade diz respeito às condições do exercício da autoridade 
política, a governança qualifica o modo de uso dessa autoridade. A capaci-
dade de governança implica a capacidade governamental de criar e assegu-
rar o enforcement de regras universalistas nas transações sociais, políticas 
sociais e econômicas. 
Governança, do ponto de vista político, significa também a capacidade de 
resistência à captura por grupos de interesse por parte das elites governamentais 
(FRISCHSTAK, 1994), e a promoção da accountability (PRZEWORSKI, 1995).
Observa-se que, no debate mais recente, o conceito de governança (go-
vernance) teria ultrapassado seus aspectos operacionais, incorporando novos 
elementos. Além dos mecanismos tradicionais de agregação e articulação de 
Governabilidade, governança e accountability 85
interesses, tais como partidos políticos e grupos de pressão, incluem-se na fase 
atual as redes sociais informais – de fornecedores, famílias, gerentes –, hierar-
quias e associações de diversos tipos. 
Assim, torna-se relevante citar a definição proposta por Arbós e Giner 
(1993, p. 13):
“gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según 
la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su es-
pacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo 
así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la 
obediencia cívica del pueblo”.
Legitimidade é o reconhecimento que tem uma ordem política, ela depen-
de das crenças e das opiniões subjetivas, e seus princípios são justificações do 
poder, ou seja, o direito de mandar. Vamos utilizar a contribuição de Weber 
(1972, 1993) na análise das bases da legitimidade e, em especial, sua tipologia 
dos modos e das fontes de legitimidade como parte integrante de uma sociolo-
gia da dominação, na qual demonstra até que ponto poder, legitimidade e au-
toridade estão relacionados entre si. 
Prestação De contas Dos resultaDos 
Das açÕes (AccountAbility)
O termo accountability pode ser considerado o conjunto de mecanismos e 
procedimentos que levam os decisores governamentais a prestarem contas dos 
resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e a exposição das 
políticas públicas. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem dis-
cernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade e 
sancioná-los apropriadamente, mais accountable é um governo. O conceito de 
accountable está relacionado estreitamente ao universo político-administrativo 
anglo-saxão. 
Para Campos (1990),2 quando as atividades governamentais se expan-
dem e aumenta a intervenção do governo na vida do cidadão, a preser-
vação dos direitos democráticos requer um controle efetivo da cidadania 
organizada; uma sociedade desmobilizada não será capaz de garantir a 
accountability. O exercício da accountability é determinado pela qualidade 
das relações entre governo e cidadãos, entre burocracia e clientelas. O alto 
grau de preocupação com accountability ou a ausência desse conceito em 
2 CAMPOS, Ana Maria. Accountability: quando poderemos traduzi-la? Revista de Administração 
Pública, Rio de Janeiro, FGV, 24(2), fev./abr. 1990.
86 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
uma democracia estão relacionados ao elo entre accountability e cidadania 
organizada e explica-se pela diferença no estágio de desenvolvimento po-
lítico do país em questão. O sentimento de comunidade ou a emergência 
de instituições dentro dela é que favorecem a recuperação da cidadania e 
portanto a verdadeira vida democrática. A cidadania organizada pode não 
só influenciar o processo de identificação de necessidades e canalização de 
demandas, como também pode cobrar melhor desempenho do serviço pú-
blico, abrindo um caminho para a accountability.
Gestão Pública e Governança
No debate sobre governança, torna-se necessário estabelecer as diferenças 
entre as visões teóricas que tratam do assunto. Das correntes de pensamento, 
destacam-se as que enfocam como objetivo principal o aumento da eficiência e 
efetividade governamental, e as outras que se preocupam, nas suas abordagens, 
com as questões do potencial democrático e emancipatório. Ambas as correntes 
teóricas possuem forte conteúdo ideológico em suas concepções. 
Observa-se, no entanto, que a intensa discussão na atualidade sobre a 
questão da “governança” tem forte relação com a ideologia das políticas neo-
liberais que visam à redução do tamanho do Estado, bem como a comprova-
da incapacidade das instituições públicas em lidarem adequadamente com os 
complexos e crescentes problemas urbanos.
Destaca Frey (2007, p. 136) que:
“Reconhecendo as novas potencialidades relacionadas à ampliação dos ato-
res sociais envolvidos na gestão da coisa pública, a literatura sobre gestão 
pública vem crescentemente enfatizando o tema de ‘governança’ (governan-
ce), salientando novas tendências de Administração Pública e de gestão de 
políticas públicas,particularmente a necessidade de mobilizar todo o conhe-
cimento disponível na sociedade em benefício da melhoria da performance 
administrativa e da democratização dos processos decisórios locais.” 
Para Frey (2007, p. 136), 
“Apesar de os conceitos teóricos de governança serem multifacetados (HIRST, 
2000; RHODES, 2000), não há dúvida alguma sobre uma mudança subs-
tancial – tanto em política urbana quanto em teoria urbana – dos conceitos 
tradicionais, baseados no princípio da autoridade estatal, para abordagens 
de governança, frisando novas tendências de uma gestão compartilhada 
e interinstitucional que envolve o setor público, o setor produtivo e o cres-
cente terceiro setor. Está expresso nestas tendências o reconhecimento dos 
Governabilidade, governança e accountability 87
próprios limites da ação estatal: ‘Governar torna-se um processo intera-
tivo porque nenhum ator detém sozinho o conhecimento e a capacidade 
de recursos para resolver problemas unilateralmente.’ (STOkER, 2000, 
p. 93). O governo é apenas um entre muitos influentes atores sociais que 
estão envolvidos na formulação e implementação de políticas públicas” 
(KICKERT et al., 1999b, p. 5).
referencial teórico De Governança
O tema governança tem como base os estudos seminais de Ronald Coa-
se, publicados em 1937, The nature of the firm (COASE, 1991).3 Esses estudos 
seminais de Coase foram posteriormente aperfeiçoados por Oliver Wiliamson 
(1975). A governança, de acordo com as análises de Coase e reforçadas por 
Williamson, designaria os dispositivos operacionalizados pela firma para con-
duzir coordenações eficazes que tangem a dois registros: os protocolos inter-
nos, quando a firma desenvolve suas redes e questiona as hierarquias internas; 
os contratos e as aplicações de normas, quando ela se abre à terceirização. Há 
uma substituição das firmas hierarquizadas, integradas verticalmente, por or-
ganizações globais e em rede. 
Para Coase e Williamson (1991), as trocas ou transações podem organizar-
-se em duas direções: o mercado ou as organizações (denominadas de hierár-
quicas por Williamson). O mercado, para ser eficaz, deve responder a uma con-
dição de atomicidade; é, portanto, uma forma organizacional fragmentada. A 
complexidade dessas trocas gera custos. As escolhas são arbitradas por preços. 
A grande firma integrada impõe-se historicamente como um meio para reduzir 
esses custos de transação. 
Registre-se que o uso do termo governança, importado do mundo da em-
presa para descrever protocolos de coordenação diferentes dos mercados, seria 
aplicado posteriormente ao mundo do poder e das organizações locais, cujas 
variações em termos de contexto são fundamentais. 
GovernabiliDaDe Das Democracias
O tema da governabilidade (governability) das democracias foi objeto 
do relatório da Comissão Trilateral, divulgado em 1975. A hipótese central 
3 COASE R. H. The nature of the firm (1937). In: WILLIAMSON, O.; WINTER, S. (Org.). The 
nature of the firm. New York, Oxford: Oxford University Press, 1991. p. 18-33.
88 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
desse relatório – elaborado por Crozier, Huntington e Watanuki – era que os 
problemas de governabilidade, na Europa ocidental, no Japão e nos Estados 
Unidos, tinham como base os problemas decorrentes do aumento das deman-
das sociais, agravados pela escassez de recursos do Estado (do ponto de vis-
ta financeiro, de seus recursos humanos e sua capacidade de gestão).4 Diante 
deste cenário inquietante, se faziam necessárias mudanças nas instituições e, 
de forma concomitante, no comportamento dos cidadãos. Observa-se, a partir 
dessas transformações, que as discussões em ciências políticas envolvendo o 
Estado centraram-se nas deficiências e na incapacidade do Estado de cumprir 
adequadamente as suas funções regalianas que estão relacionadas à regulação, 
ao bem-estar e ao desenvolvimento social. 
As teorias políticas, a partir da constatação das fragilidades do Estado, pas-
saram a perceber que os atores não estatais estão construindo uma legitimidade 
cada vez maior para defender e promover o bem público. Dessa forma, o Estado 
não mais seria o detentor do monopólio da promoção desse bem público nem 
de sua definição. Nesse esforço, buscam também definir o espaço público no 
qual se concretiza a democracia na atualidade. Esse espaço público é consti-
tuído de uma rede complexa de interesses, de interações entre atores e esca-
lões de intervenções políticas (MILANI; SOLINÍS, 2002).5
No final dos anos 1980, o termo governança (governance) ressurgiu nas 
ações e decisões do Banco Mundial, em decorrência da percepção de que havia 
problemas de “má governança” nos países em vias de desenvolvimento. Assim, 
as administrações dos países do Sul deveriam ser reformadas para melhor res-
ponder às exigências da eficácia e da rentabilidade economicistas inerentes aos 
programas do Banco. Nesse contexto, surgiu um conjunto de programas nacio-
nais de reforma do Estado (programas nacionais de “boa governança”) na Áfri-
ca, na Ásia e na América Latina. Esses programas foram (e são) frequentemen-
te acompanhados de políticas de descentralização e de formação das técnicas 
do new public management. 
Na formulação proposta pelo Banco Mundial, governança é definida ori-
ginalmente como a maneira pela qual o poder é exercido na administração 
dos recursos econômicos e sociais tendo em vista o desenvolvimento. O con-
ceito de governança seria, nessa visão, distinto do de governabilidade, que 
4 CROZIER; HUNTINGTON; WATANUKI. The crisis of democracy, 1975. Sobre o tema, ver coletâ-
nea organizada por ASSMAN, Hugo. A trilateral: nova fase do capitalismo mundial, 1979. Para 
uma avaliação crítica do assunto, ver OFFE, Clauss. Problemas estruturais do Estado capitalista, 
1984. Sobre a importância da Comissão Trilateral, ver também SKLAR. Trilateralism: the Trilate-
ral Commission and elite planning for world management, 1980. 
5 MILANI, C.; SOLINÍS, G. Pensar a democracia na governança mundial: algumas pistas para o 
futuro. In: MILANI, C.; ARTURI, C.; SOLINÍS, G. (Org.). Democracia e governança mundial: que 
regulações para o século XXI? Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS, 2002.
Governabilidade, governança e accountability 89
descreve as condições sistêmicas de exercício do poder em um sistema políti-
co (WORLD BANK , 1994).6
Para alguns autores, como Mappa (2004), o termo governança pode ser 
entendido como a gestão administrativa da ordem social. Tem um alcance 
implícito: o de despolitização das escolhas e ajustes sociais. Assim, o poder 
estaria confiscado pelas elites financeiras e técnico-administrativas com fina-
lidades decididas de antemão e na ausência das sociedades. Desse ponto de 
vista, o conceito de governança está relacionado à prioridade do econômico 
sobre o político, do capital sobre o Estado, do mercado sobre a democracia, 
do lucro sobre a justiça social. É a vitória final do dinheiro sobre quaisquer 
outros valores éticos e sociais.
Distintas visÕes Da Governança
O termo governança, com base na literatura acadêmica, pode ser definido, 
em sentido amplo, como um processo complexo de tomada de decisão que an-
tecipa e ultrapassa o governo (RHODES, 1996).7 Os aspectos frequentemen-
te evidenciados nessa literatura estão relacionados à legitimidade do espaço 
público em constituição; à repartição do poder entre aqueles que governam e 
aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores so-
ciais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdepen-
dências que desembocam ou não em sistemas alternativos de regulação, o esta-
belecimento de redes e os mecanismos de coordenação); e à descentralização 
da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar. 
Torna-se relevante, nesse contexto, abordar as diferentes visões sobre a go-
vernança, conforme apresentadas a seguir:
• governança enquanto Estado mínimo: baseada na necessidade da redu-
ção dos déficits públicos, esse uso da governançarefere-se a uma nova 
forma de intervenção pública e ao papel dos mercados na produção dos 
serviços públicos (GERY STOCKER, 1995). 
• governança corporativa: oriunda das teorias do management, acentua 
a necessidade de eficácia, assim como a da accountability na gestão dos 
bens públicos (TRICKER, 1994). 
• governança enquanto new public management (NPM): o NPM prega a 
gestão e os novos mecanismos institucionais em economia por meio da 
6 WORLD BANK. Governance and development. Washington DC: World Bank, Nov. 1994.
7 RHODES, R. A. W. The new governance: governing without government. In: Political Studies, 
v. 44, no 4, p. 652-667, 1996.
90 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
introdução de métodos de gestão do setor privado, bem como do esta-
belecimento de medidas incitativas (incentives) no setor público;
• boa governança: utilizada originalmente pelo Banco Mundial em rela-
ção a suas políticas de empréstimos, a boa governança é uma norma 
que supõe a eficácia dos serviços públicos, a privatização das empresas 
estatais, o rigor orçamentário e a descentralização administrativa;
• governança enquanto sistema sociocibernético: a governança pode ser 
considerada como o teste padrão ou a estrutura que emerge em um 
sistema social-político como o resultado ou o resultado comum dos es-
forços de interação da intervenção de todos os atores envolvidos (KO-
OIMAN, 1993, p. 35).8 Nesse sentido, além da complexidade da defini-
ção, aquele autor argumenta que assim o mundo político seria marcado 
pelas coestratégias: a cogestão, a corregulação, assim como as parcerias 
público-privado; 
• governança enquanto conjunto de redes organizadas: a governança re-
fere-se a managing networks that are self-organizing. Considerando que 
o Estado é um dos atores (e não mais o único e exclusivo ator) no siste-
ma mundial, redes integradas e horizontais (ONGs, redes profissionais 
e científicas, meios de comunicação) desenvolvem suas políticas e mo-
delam o ambiente desse sistema (RHODES, 1996). 
Governança corPorativa no setor Público
A governança trata da aquisição e distribuição de poder na sociedade, en-
quanto a governança corporativa diz respeito à forma como as corporações são 
administradas. A governança corporativa no setor público, por sua vez, refere-
-se à administração das agências do setor público, por meio dos princípios de 
governança corporativa do setor privado, que são totalmente aplicáveis no se-
tor geral do Estado, em que as agências de serviços não públicos são agrupadas 
(BHATTA, 2003, p. 5-6).
É perceptível que o conceito de governança corporativa está relacionado à 
accountability – entendido como a responsabilidade em prestar contas. A exi-
gência de prestação de contas será diferente dependendo da natureza da en-
tidade envolvida. Este é o caso da organização do setor público, por exemplo, 
que deve estar comprometida em assegurar a integridade do que faz, ou seja, 
não deve aguardar até que os seus dirigentes sejam investigados, mas adotar 
medidas imediatas para coibir que ocorra o comportamento não ético por par-
te desses dirigentes. 
8 KOOIMAN, J. Social-political governance. In: KOOIMAN, J. Modern governance. London: Sage, 
1993. p. 35-50.
Governabilidade, governança e accountability 91
A governança corporativa no setor público, argumenta Timmers (2000, p. 
9), deve ser entendida como a proteção ao inter-relacionamento entre a ad-
ministração, o controle e a supervisão, feita pela organização governamental, 
pela situação organizacional e pelas autoridades do governo, visando relacio-
nar os objetivos políticos eficaz e eficientemente. Além disso, deve comunicar 
publicamente bem como providenciar uma prestação de conta para o benefício 
da sociedade. Observa-se, nesse sentido, que a governança do setor público é 
constituída pelos seguintes elementos: responsabilidade em atender a socieda-
de; supervisão; controle; e assistência social.
Na interação que envolve a administração, o controle, a supervisão e a res-
ponsabilidade em prestar contas, a responsabilidade ministerial, para Timmers 
(2000, p. 9-10), interessa-se pela natureza do relacionamento com os partici-
pantes da área política e em atingir os objetivos políticos. Para tanto, o ministro 
deveria ter uma visão administrativa, sendo responsável por definir claramente 
esses objetivos (eficácia), as precondições, como a qualidade, eficiência, con-
formidade com os regulamentos e leis relevantes, e controle financeiro.
A Administração Pública, para Benington e Hartley (2001), possui três pa-
radigmas que podem conduzir para caminhos particulares em que a inovação 
não é só generalizada, mas também adaptada; trata-se dos papéis dos políti-
cos, dos administradores e da população. Cada caminho é uma visão mundial 
ou um modelo consistente em que cada um tem uma concepção ou suposição 
sobre a natureza do mundo.
A abordagem da Administração Pública, particularmente evidente no 
perío do pós-guerra e nos anos 1980, é, de modo amplo, baseada no legislativo, 
na burocracia e em regras para a provisão dos serviços públicos. A população é, 
assumidamente, homogênea, e as definições das necessidades e problemas são 
empreendidas pelos profissionais para promoverem os serviços padronizados à 
população (HARTLEY, 2005, p. 29).
Existem diversas maneiras, sustenta Marques (2005, p. 4-5), para repre-
sentar a governança corporativa no setor público, em decorrência da comple-
xidade da estrutura de governança e das diferentes formas de compreender 
a abordagem pelas entidades do setor. Em que pese essas divergências, a boa 
governança corporativa, seja no setor público ou no privado, exige: clara iden-
tificação e articulação das definições de responsabilidade; verdadeira compre-
ensão do relacionamento entre as partes interessadas da organização e sua 
estrutura de administrar os recursos e entregar os resultados; e suporte para a 
administração, particularmente de alto nível.
Assim, o desafio para o setor público é o de articular um conjunto de 
princípios e elementos comuns que são relevantes em cada contexto e que 
podem ser considerados em uma estrutura de governança. Os fatores essen-
ciais, segundo Marques (2005, p. 14), que contribuem para uma governança 
corporativa sólida são os seguintes: estrutura administrativa; ambiente admi-
nistrativo; administração de risco; conformidade e complacência; monitora-
92 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
ção e avaliação de desempenho; responsabilidade em prestar contas; confor-
midade versus desempenho.
PrincíPios De Governança na Gestão Pública
Uma boa governança pública, à semelhança da corporativa, está apoiada em 
quatro princípios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; 
transparência; e prestação responsável de contas. A ausência desses princípios 
requer mudança na forma de gestão. A busca permanente da prática desses prin-
cípios na administração do país ou na gestão de qualquer instituição deve ser 
vista como uma condição indispensável para que essa instituição possa continuar 
a progredir. É importante ressaltar que essa é uma tarefa permanente, que exige 
uma participação proativa de todos os atores envolvidos – dirigentes, políticos, 
órgãos de controle – e, em especial, da sociedade organizada. 
Os princípios mais relevantes a que as entidades do setor público devem 
aderir para efetivamente aplicar os elementos de governança corporativa, para 
alcançar as melhores práticas, para Barrett (2005, p. 5-6), são: liderança, in-
tegridade, compromisso (relativos a qualidades pessoais), e responsabilidade 
em prestar contas, integração e transparência (são principalmente o produto 
de estratégias, sistemas, políticas e processos no lugar). 
O uso dessas práticas de governança corporativa exige que todas as organi-
zações do setor público sejam transparentes e responsáveis por suas atividades, 
visto que os cidadãos são os principais interessados em conhecer se os recursos 
públicos estão sendo usados apropriadamentee o que está sendo alcançado 
com eles. 
Essa transparência é indispensável para permitir que os responsáveis pela 
gestão pública sejam controlados pela sociedade. Essa prática, por sua vez, 
contribui de forma indireta para a boa governança. Nesse sentido, pode-se ob-
servar que existe um ponto em comum entre os inúmeros autores que tratam 
do tema que envolve os princípios da boa governança: a responsabilidade do 
gestor público em prestar contas e a necessidade de promover o controle. 
Em síntese, a busca permanente da transparência na Administração Públi-
ca deve ser vista como uma condição essencial para que os países, em especial 
os latino-americanos, possam continuar a progredir no processo de desenvol-
vimento socioeconômico e na consolidação da democracia. Nesse contexto, a 
transparência do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à informa-
ção governamental, o que torna mais democráticas as relações entre o Estado 
e sociedade civil. 
10
Cultura nas organizações públicas
“Cultura é um sistema de significados que cria 
algum tipo de identidade compartilhada.”
 Clifford Geertz (1989)
As organizações públicas – responsáveis pela prestação de serviços para a 
sociedade – podem ser aceitas como sistemas complexos, interdependentes e 
dinâmicos. Atuam e interagem no seu ambiente, de forma ininterrupta e de ma-
neira coe rente, por meio de pessoas e tecnologias, trocas de informações e das 
estruturas organizacionais. Buscam, no cumprimento de suas atividades, alcan-
çar o melhor desempenho possível e, assim, atender de maneira efetiva e com 
qualidade as demandas da população. 
Para Shepherd e Valencia (1996, p. 103-128), as situações que dificultam 
a administração de organizações públicas são as seguintes:
• a Administração Pública oferece, principalmente, serviços dos quais ela 
detém o monopólio, o que propicia que sejam produzidos de maneira 
ineficiente;
• o controle dos eleitores sobre os políticos é normalmente imperfeito, 
uma vez que organizações políticas destinadas a representar os eleito-
res dificilmente trabalham sem atrito;
• a dificuldade dos políticos em controlar os funcionários, bem como em 
definir e medir com exatidão os resultados da Administração Pública.
94 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
É sabido que a cultura é a responsável por viabilizar a transformação da 
natureza. Isso explica as diferenças existentes entre os povos. Por meio das suas 
elaborações culturais, invenções e diferentes formas de encaminhar e resolver 
os problemas – especialmente em termos de ciência, tecnologia e inovação – é 
que os países buscam avançar em termos econômicos, sociais e políticos. Para 
Hall (1978, p. 80), a cultura “possui três características: ela não é inata, e sim 
aprendida; suas distintas facetas estão inter-relacionadas; ela é compartilhada 
e de fato determina os limites dos vários grupos existentes. A cultura é o meio 
de comunicação do homem”.
Sustenta Guimarães (2000, p. 127) que: 
“no setor público, o desafio que se coloca para a nova Administração Pú-
blica é como transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que 
tendem a um processo de insulamento em organizações flexíveis e em-
preendedoras. [...] Essa transformação só é possível quando ocorrer uma 
ruptura com os modelos tradicionais de administração dos recursos públi-
cos e introduzir-se uma nova cultura de gestão”. 
Hudson (1999, p. 268) afirma que a cultura organizacional pode ser divi-
dida em três patamares: superficial, justificativas e inconscientes. Eles são ex-
plicitados da seguinte maneira: 
“i. Superficial. Manifestada de forma fácil nos ativos da organização, 
prédios, fotos na parede, móveis, linguagem de trabalho empregada e pe-
las suas rotinas diárias.
ii. Justificativas da organização. São os processos conscientes de pensa-
mento, que justificam as decisões e as ações, estão impregnados nos ‘por-
quês’ do discurso dos atores da organização.
iii. Inconsciente. Considerado o tipo de cultura organizacional mais impor-
tante. Nela estão presentes as crenças fundamentais que dominam o uni-
verso simbólico direcionando a ação, muitas vezes, de forma espontânea.” 
Para Pires e Macedo (2006, p. 105), a cultura de organizações públicas: 
“leva essas mesmas organizações às burocracias públicas tradicionais, que 
além de terem se tornado complexas, com características centralizado-
ras e estruturas rígidas, não têm sido orientadas para o atendimento das 
necessidades dos cidadãos, ou para a eficácia e efetividade. Para tanto, 
difundem-se no setor público inovações consideradas exitosas no setor em-
presarial, sem que se considerem objetivos e valores predominantes na Ad-
ministração Pública”. 
Cultura nas organizações públicas 95
Nesse sentido, assinala Vaitsman (2000, p. 850) que: 
“Produto de uma história social, política e cívica, a configuração de qual-
quer organização pública também revela determinado padrão de intera-
ções entre seus membros. Se, por cultura organizacional, entendemos o 
sistema de significados compartilhados pelos membros de uma organiza-
ção, que lhes dá algum tipo de identidade coletiva, a cultura das organiza-
ções públicas é marcada pelo modo como se instituíram as relações entre 
estado e sociedade, bem como as relações do sujeito com a coisa pública.”
De acordo com Matias-Pereira (2012a), toda organização recebe influên-
cia do contexto cultural em que se insere. Nesse sentido, assevera que as ca-
racterísticas existentes na cultura de organizações públicas – que em geral pos-
suem burocracias centralizadoras e estruturas rígidas – tendem a se refletir na 
forma de atuar e de comportar dos seus servidores. Destacam-se entre essas 
características os aspectos que envolvem apego às regras, às rotinas e ao po-
der, excessiva valorização da hierarquia, centralização, corporativismo, forte 
paternalismo nas relações funcionais, desconsideração dos avanços conquista-
dos, descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiança ge-
neralizada. Esses aspectos assinalados impactam significativamente na decisão 
dos processos internos, nas propostas de mudanças e inovações, nas políticas 
de recursos humanos, e, em especial, na formação dos valores e crenças orga-
nizacionais. Esse quadro descrito torna-se preocupante, na medida em que a 
cultura tende a se perpetuar, caso não ocorram mudanças que interfiram nessa 
trajetória. Tal fato explica por que os resultados obtidos por grande parcela das 
organizações públicas no Brasil ficam abaixo das expectativas dos cidadãos.
Constata-se, desse modo, que essas características e distorções culturais 
que são peculiares às organizações públicas representam enormes obstáculos 
no esforço de promover mudanças e introduzir inovações tecnológicas.
96 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
questÕes Para Discussão
Parte ii
Nesta Parte II do livro – Capítulos 8, 9 e 10 –, tem-se como propósito de-
bater os conceitos e os principais aspectos que envolvem Governo, Governabi-
lidade, Governança e Accountability na Administração Pública. 
exercícios referentes à Parte ii
1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, ela-
bore (preferencialmentte em grupos) – a partir do entendimento que go-
vernar está relacionado a adotar medidas e/ou decisões para atender às 
necessidades públicas –, uma síntese sobre os distintos conceitos de Ad-
ministração Pública. Debater o tema em sala de aula.
2. No debate sobre o papel da sociedade civil na atualidade, torna-se 
relevante retomar os argumentos de Tocqueville, visto que a valo-
rização das instituições e associações voluntárias da esfera pública 
está fortemente relacionada à construção de instrumentos capazes 
de proteger as comunidades dos riscos do despotismo (MATIAS-PE-
REIRA, 2012a). A partir desta afirmação, recomenda-se debater em sala 
de aula a importância das instituições e dos direitos civis, tendo como 
referência a visão de Marshall. 
3. Os conceitos de governabilidade egovernança aparecem de forma siste-
mática na literatura contemporânea sobre Estado e políticas públicas. A 
partir desse entendimento, faça uma síntese sobre os conceitos de gover-
no, governabilidade, governança e accountability. Debater em sala de aula 
o tema governança corporativa no setor público. 
4. Toda organização, sustenta Matias-Pereira (2012a), recebe influência do 
contexto cultural em que se insere. Nesse sentido, argumenta que as ca-
racterísticas existentes na cultura de organizações públicas – que em geral 
possuem burocracias centralizadoras e estruturas rígidas – tendem a se re-
fletir na forma de atuar e de comportar dos seus servidores. A partir desse 
entendimento, defina o conceito de “organizações públicas”. Debater o 
tema em sala de aula. 
Vamos debater a seguir, na Parte III, os temas que tratam de mudanças no 
Estado e na Administração Pública. 
Parte III
Mudanças no Estado e na 
Administração Pública
11
Reformas e transformações 
na Administração Pública
“Em termos gerais a função e atitude governamental tem pelo menos 
três aspectos complementares que servem para diferençar o governo 
de todas as demais instituições e atividades: largueza de objetivo, 
impacto e consideração; responsabilidade pública; caráter público. 
Nenhuma instituição não governamental tem a amplitude do governo.”
(Paul H. Appleby, 1945)
“A reforma e modernização do Estado, com a redefinição de suas 
relações com a sociedade, é um processo eminentemente político.”
(CLAD, 1998)
introDução
O debate sobre a democracia, ao longo do século XIX, se desenvolveu prin-
cipalmente por meio do confronto entre liberalismo e socialismo. O ponto de 
partida para concepção liberal de Estado foi o discurso de Benjamim Constant 
sobre A liberdade dos antigos comparada com a dos modernos. Para ele, a liber-
dade dos modernos é a liberdade individual em sua relação com o Estado aque-
la liberdade de que são manifestações concretas as liberdades civis e política; 
enquanto a liberdade dos antigos, que se tornou impraticável e danosa, é a li-
berdade como participação direta na formação de leis pelas assembleias. Nesse 
100 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
contexto, foi se afirmando por meio dos escritores liberais que a única forma 
de democracia compatível com o Estado liberal é a democracia representativa 
ou parlamentar, em que o dever de fazer leis não é atribuído a todo o povo, e 
sim aos representantes eleitos por ele próprio.
O processo de desenvolvimento da democracia nos regimes representati-
vos se orienta nas seguintes direções: 
i. Ampliação de forma gradual do direito de votar, atingindo todos os 
cidadãos, de ambos os sexos, a partir de um certo limite de idade.
ii. Proliferação dos órgãos representativos. Verifica-se, nesse processo de 
democratização desenvolvido nos Estados liberais, que a transforma-
ção foi mais qualitativa do que quantitativa do regime representativo.
Cumpre destacar, por sua vez, que no socialismo o ideal democrático re-
presenta um elemento integrante e necessário, mas não constitutivo. A essên-
cia do socialismo está baseada na ideia da revolução das relações econômicas, 
e não apenas na emancipação política do homem.
a reforma Do serviço Público norte-americano
Observa-se que a agenda da primeira reforma do serviço público norte-
-americano, realizada no período da Progressive Era – que durou de 1906 até 
a Primeira Guerra Mundial –, tinha como propósitos combater a corrupção, 
cujos principais corruptores eram as máquinas políticas e sindicais, e a busca 
da eficiência na Administração Pública (SKOWRONEK, 1982). Nesse sentido, 
verifica-se que a reforma do serviço civil dos Estados Unidos estava apoiada 
nas ideias e nos estudos de Woodrow Wilson, Frederick Taylor e Max Weber, 
apresentadas a seguir:
• Separação necessária entre política (politics) e administração. A primei-
ra esfera era responsável pela formulação das políticas públicas (poli-
cies), enquanto à ação administrativa ficava reservada a implementação 
(WILSON, 1887).
• Caráter científico da administração, dado pela separação entre orga-
nização do trabalho (a ser realizada pelo manager) e a execução de 
tarefas bem descritas e especializadas (a cargo dos trabalhadores ou 
funcionários); existência de um único método para a realização da ta-
refa, comprovadamente mais rápido e melhor (the one, universal, best 
way); princípios da divisão do trabalho, especialização das funções, ho-
mogeneidade e unidade de comando; estabelecimento de regras, leis e 
Reformas e transformações na Administração Pública 101
fórmulas que substituem o julgamento de cada trabalhador individual 
(TAYLOR, 1912).
• Adoção do princípio hierárquico nas organizações, baseada em um “sis-
tema firmemente ordenado de super e subordinação, no qual há super-
visão dos níveis inferiores de funcionários pelos níveis superiores”; a 
lealdade impessoal devotada a postos funcionais hierarquicamente su-
periores; a eficiência como resultante da implementação impessoal de 
regras racionais e impessoais, desde que não haja interferência política 
(WEBER, 2004, p. 144).1
Verifica-se, assim, que os reformadores americanos, baseados nessas pro-
postas, procuraram construir uma Administração Pública mais eficiente e ac-
countable, baseada na relação direta entre elected officials e eleitorado. Dessa 
forma, separada a administração da política e garantida a lealdade impessoal 
do corpo de funcionários à estrutura hierárquica de comando, assegurava-
-se a accountability de todo o sistema, tanto político quanto administrativo 
(BARZELAY, 1992, p. 5).
Deve-se lembrar que Woodrow Wilson, além de ser um dos inspiradores 
do paradigma clássico da Administração Pública, delineado no seu artigo “The 
Study of Administration”, publicado em 1887, foi responsável também pela 
construção das bases do denominado new public management.2 Coube a Wilson 
introduzir, há 120 anos, diversos aspectos da accountability democrática. Ten-
do como preocupação a abertura da administração à opinião pública, defendia, 
contrariamente a Weber, a discricionariedade do administrador na escolha dos 
meios, como maneira de aumentar sua responsabilidade; apoiava a eliminação 
do anonimato burocrático; criticava a desconfiança ilimitada nos administra-
dores e nas instituições públicas, considerando seus efeitos mais perversos do 
que benéficos (WILSON, 1887). 
1 WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Vol. 1. Brasília: 
Editora da Universidade de Brasília, 2004.
2 O new public management considera que o processo de accountability passa a ser implementa-
do pelos stakeholders das políticas públicas (e não mais genericamente pelos eleitores, como no 
paradigma clássico), apostando em um permanente processo de checks and balances entre eles. 
O debate se inicia pela abordagem de como funciona na prática esse processo, quando, ao invés 
de checks and balances, há conluio entre os diversos stakeholders. O NPM ainda considera que a 
mudança de foco – dos “processos” aos “resultados” – tem um importante efeito sobre a atitude 
da opinião pública em relação à administração. O foco sobre os resultados, e a criação de um 
sistema de monitoramento que enfatize os resultados alcançados por distintas agências, podem 
fazer com que “agências públicas comecem a convencer os cidadãos de que ‘performance de 
governo’ não é um oxímoro” (BEHN, 1998, p. 24).
102 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
PrinciPais muDanças ocorriDas no 
munDo – PeríoDo De 1860-2013
São perceptíveis as profundas transformações políticas, econômicas e so-
ciais ocorridas no mundo nas últimas 15 décadas: o advento do Welfare Sta-
te ou Estado do Bem-Estar3 inaugurado por Bismarck, na Alemanha, contra 
a luta de classes, no final do século XIX; o New Deal de Franklin Roosevelt – 
orientado para estimular a prosperidade norte-americana e o equilíbrio entre 
os grupos de interesse econômico pós-depressão econômica de 1929; ecrises 
na economia mundial nas décadas de 1980 e 1990 do século XX. Essas crises 
foram responsáveis, de forma direta ou indireta, para fomentar mudanças no 
papel do Estado-nação.
O ritmo veloz das mudanças socioeconômico-ambientais e políticas a par-
tir do surgimento de inovações nas últimas décadas do século XX trouxe dis-
tintas maneiras e possibilidades para modernizar a função gerencial.4 A Admi-
nistração Pública, por consequência, também foi afetada por essas influências. 
A maioria dessas mudanças estava associada às transformações mais amplas 
que ocorreram no papel do Estado e nas relações deste com a sociedade. Em 
outras palavras, essa radical transformação social e econômica do mundo, que 
atinge todos os setores, inclusive as instituições governamentais, sinaliza que 
estas deveriam reinventar-se para adaptar-se à nova realidade. Isso exige um 
novo modelo de gestão pública, o qual atue de maneira integrada e orientada 
para a excelência, sem desconsiderar as características e as especificidades da 
Administração Pública. 
As significativas transformações que ocorreram no mundo após a Segunda 
Guerra Mundial contribuíram decisivamente para acelerar o grau de maturida-
de político-econômica e social dos governos e das sociedades, especialmente a 
partir da década de 1970. Esse fato também ensejou o grande anseio para que 
se fizesse a substituição do modelo burocrático. Aumentou as atribuições dos 
governos, a complexidade de suas ações e as demandas pelos seus serviços. O 
processo de globalização econômica, por sua vez, também foi impulsionado, 
tornando-se fator indutor de mudanças de toda ordem: tecnológicas, econômi-
cas, sociais, culturais e políticas. Inúmeros países começaram a abrir as suas 
economias, o nível de educação elevou-se, assim como o acesso às informa-
ções. As sociedades tornaram-se mais pluralistas, democráticas e conscientes. 
3 Estado do Bem-Estar – Welfare State – deve ser entendido como o sistema econômico baseado 
na livre-empresa, mas com acentuada participação do Estado na promoção de benefícios sociais. 
Seu objetivo é proporcionar ao conjunto dos cidadãos padrões de vida mínima, desenvolver a 
produção de bens e serviços sociais, controlar o ciclo econômico e ajustar o total da produção, 
considerando os custos e as rendas sociais (MATIAS-PEREIRA, 2006a).
4 MATIAS-PEREIRA, J. Manual de gestão pública contemporânea. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2010a.
Reformas e transformações na Administração Pública 103
O Brasil faz parte do elenco desses países que iniciaram os esforços para pro-
mover a reforma do Estado. 
As motivações para a reforma do aparelho do Estado estão relacionadas às 
questões que envolviam a crise de governabilidade e credibilidade do Estado 
na América Latina nas décadas de 1980 e 1990, mesmo que suas prioridades 
relativas tenham variado com o tempo e de acordo com as circunstâncias e os 
pontos de partida particulares de cada um. A sua motivação maior, especial-
mente durante os períodos de crise econômica do início dos anos 1980 e 1990, 
foi a tentativa de reduzir despesas. Além disso, é inegável que houve um amplo 
desejo de remediar o fraco desempenho percebido em áreas significativas do 
setor público. À medida que se elevam os padrões de educação, uma crescen-
te parte da população acostuma-se com padrões mais altos de serviço no setor 
privado, e torna-se cada vez menos inclinada a aceitar respostas inflexíveis e 
burocráticas dos serviços públicos. Assim, tanto a qualidade do serviço quanto 
o aumento da produtividade têm sido metas amplamente defendidas. 
A partir dos estudos teóricos desenvolvidos por John Maynard Keynes5 tem 
início uma profunda mudança no papel do Estado enquanto ente responsável 
pelo manejo e controle discricional de um conjunto de objetivos e instrumen-
tos de política econômica. É por meio deles que se pretende ter ingerência na 
regulação e formalização das regras do jogo econômico tanto para a produção 
como para o consumo. Esse papel funcional do Estado nos permite argumentar 
que este tem a capacidade de gerar benefícios em certos grupos sociais; o que 
redunda em uma não neutralidade do Estado diante de seu papel distributivo. 
Isso se verifica no seu poder de extrair e reorientar recursos, no aprofunda-
mento das tendências espontâneas do livre jogo da oferta e da demanda e na 
capacidade de corrigir as distorções ou mudar radicalmente as condições no 
processo de crescimento econômico.
É oportuno destacar que a Administração Pública tem como objetivo maior 
atender às necessidades públicas, no que diz respeito aos direitos e interesses 
legalmente protegidos dos cidadãos. Os seus órgãos e agentes administrativos 
estão subordinados à Constituição e à lei, e devem atuar, no exercício das suas 
funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da 
justiça, da imparcialidade e da boa-fé. Para atender ao interesse público, a Ad-
ministração Pública deverá ser estruturada de modo a evitar a burocratização, 
5 KEYNES, J. M. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda. São Paulo: Atlas, 1982. Obser-
vando os elevados e persistentes níveis de desocupação na Inglaterra durante a Grande Depres-
são dos anos 30, Keynes buscou elaborar uma teoria alternativa à ortodoxia clássica, que via o 
desemprego involuntário como um desequilíbrio transitório a ser automaticamente superado 
pela ação das forças de mercado. Keynes rejeitou a visão de que o sistema econômico é estável 
e autorregulável, tendendo a um equilíbrio ótimo se deixado à própria sorte. A citada obra, pu-
blicada em 1936, pode ser considerada um marco na moderna tradição macroeconômica, tendo 
alterado decisivamente os rumos da teoria econômica.
104 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos inte-
ressados na sua gestão efetiva, especialmente por intermédio de associações 
públicas, organizações de moradores e outras formas de representação demo-
crática. Compete ao Governo, na qualidade de órgão superior da Administra-
ção Pública, dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Esta-
do, civil e militar. Cabe a ele também superintender a administração indireta 
e exercer a tutela tanto sobre esta quanto sobre a administração autônoma. 
Consideram-se domínios da administração direta do Estado as atribuições 
que são exercidas sob a gestão imediata dos órgãos e serviços integrados a 
sua estrutura. Além dessas, existem outras atribuições que a lei incumbe às 
entidades de direito público que são distintas do Estado. Trata-se de entida-
des criadas para permitir uma gestão mais ágil e eficiente, por exemplo, as 
agências reguladoras. 
Deve-se ressaltar, ainda, que o ajuste fiscal buscado pelo governo tem dois 
componentes essenciais: o componente macroeconômico, que está relacionado 
à sobrevivência do plano de estabilização econômica; e componente microeco-
nômico, que se refere à eficiência do setor público. A ênfase deste livro incidirá 
nesta segunda face. 
Compreender a relação entre as concepções políticas, sociais e econô-
micas da reforma do Estado, bem como o papel deste no estabelecimento e 
implantação das políticas de gestão, torna-se relevante. Isso porque a admi-
nistração no Estado democrático, na maioria das vezes, tende a ser percebida 
pela mídia e pela população com hostilidade. Dessa forma, a tendência da 
mídia e da opinião pública é não destacar ou valorizar com a devida relevân-
cia o que é realizado de maneira adequada, mas, sim, divulgar para a socie-
dade os erros e desvios que foram ou estão sendo cometidos. Nesse sentido, 
é importante reafirmar que os eventuais erros cometidos pelos gestores da Ad-
ministração Pública devem ser combatidos prontamente, para que não sejam 
vistos pela população como uma endemia que atingiu a Administração Pública 
como um todo. 
12
A trajetória das reformas 
administrativas, modernização 
administrativa e reforma do 
Estado no Brasil pós-1930
GovernoGetúlio varGas – DécaDa De 1930
Com a chegada ao poder do governo Getúlio Vargas, nos anos 1930, tem iní-
cio a implantação do modelo de administração burocrática no Brasil. Esse mo-
delo surge no bojo do processo da industrialização brasileira. Nesse processo, o 
Estado passa a ter uma função decisiva, visto que passou a intervir fortemente 
no setor produtivo de bens e serviços. Com essa reforma promovida pelo go-
verno Getúlio Vargas – executada por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes –, 
a Administração Pública é submetida a um forte processo de racionalização. 
Esse esforço viabilizou a criação das primeiras carreiras burocráticas, bem 
como a busca de adotar o concurso como forma de acesso ao serviço público. 
Fica evidenciado que a implantação da Administração Pública burocrática está 
relacionada à modernização do sistema capitalista existente no Brasil.
O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criado em 
1936, tinha como objetivo principal a realização da modernização administra-
tiva do país. No início do processo, a Administração Pública – influenciada pela 
teoria da administração científica de Taylor – buscou a racionalização por meio 
da simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de es-
truturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos, bem como foi 
implantada a função orçamentária vinculada ao planejamento. Na área de ad-
ministração dos recursos humanos, o DASP inspirou-se no modelo weberiano 
106 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
para estruturar a burocracia, ou seja, baseou-se no princípio do mérito profis-
sional. Essa política de recursos humanos, em que pese os esforços realizados, 
não respondeu adequadamente às necessidades do Estado. 
Registre-se que, embora a Administração Pública estivesse em processo de 
mudança, o patrimonialismo ainda se fazia presente no contexto político bra-
sileiro. Dessa forma, o coronelismo abria espaço para o clientelismo e para o 
fisiologismo.
A administração burocrática implantada na década de 1930 foi objeto de 
inúmeras tentativas de reforma. Observa-se que os frágeis resultados obtidos 
foram decorrentes das inadequações do modelo adotado. Essas reformas esti-
veram centradas na extinção e criação de órgãos, bem como na constituição de 
estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. 
o estaDo oliGárquico
O Estado oligárquico, no período identificado como República Velha ou dos 
Coronéis (1889-1930), pouca importância dava às políticas públicas de caráter 
social ou à mobilização da sociedade civil. As instituições religiosas, em alguns 
casos apoiadas pelo Estado, assumiam um papel preponderante no atendimen-
to aos pobres e excluídos que, em sua maioria, ficavam à margem das políticas 
sociais básicas. As Santas Casas de Misericórdia, as irmandades e as ordens ter-
ceiras, além de outras instituições religiosas não católicas, constituíram-se como 
protagonistas importantes nesse período. Tal cenário começa a alterar-se de for-
ma lenta na década de 1920, quando se iniciam as condições históricas que leva-
riam à queda do regime oligárquico. É notório o surgimento de uma mobilização 
social e, nesse contexto, aparecem os primeiros movimentos sociais urbanos. 
estaDo interventor (1930-1956)
O governo Vargas (1930-1945) deflagra o processo que leva à criação das ba-
ses institucionais de uma democracia nos moldes das sociedades fordistas da épo-
ca, estabelecendo direitos trabalhistas, um sistema de ensino público, o sufrágio 
universal e a Constituição de 1946. Tais iniciativas buscavam instaurar um Estado 
de Bem-Estar no País (Welfare State). Nesse esforço, serão criadas grandes insti-
tuições paraestatais mediadoras entre o Estado e a sociedade (especialmente na 
esfera econômica). Destacam-se, entre elas, o Serviço Social da Indústria, o Servi-
ço Nacional de Aprendizagem Comercial e a Legião Brasileira de Assistência. São 
criados, também, os principais sindicatos, federações e confederações que congre-
gavam trabalhadores por empresa, região ou setor de atividade. 
É pertinente ressaltar que a preocupação com a profissionalização da as-
sistência social, por meio da criação de cursos e valorização dessa função na 
A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e... 107
esfera pública, foi estruturada a partir de uma visão clientelista e populista, ca-
racterísticas da ideologia do governo autoritário de Getúlio Vargas. Apesar de 
a igreja ter mantido o seu papel na assistência social, sua atuação passou a ser 
complementada pela ação administrativa do Estado. 
PeríoDo Do autoritarismo 
ou DitaDura militar (1964-1985)
A democracia vivida pelo país, entre a segunda metade dos anos 1950 e o 
início dos anos 1960, acaba de forma abrupta em março de 1964, com o golpe 
de Estado comandado pelo segmento militar. Na vigência desse novo período de 
exceção, que produz efeitos negativos sobre a sociedade civil brasileira, ocorre 
o aumento da tutela do Estado nas questões civis, por meio da instauração do 
regime militar e, com ele, das estruturas hierarquizadas e centralizadas para 
a gestão do social. Foram criados o Instituto Nacional de Previdência Social, o 
Banco Nacional de Habitação, o Movimento Brasileiro de Alfabetização, en-
tre outras instituições. Além da criação das organizações não governamentais, 
surgem, nesse mesmo período, em distintas regiões do país, os movimentos so-
ciais para se contraporem à forma de fazer política do regime vigente – como 
as comunidades eclesiais de base, redes de solidariedade. Observa-se, nesse 
contexto, que a repressão política praticada no período do autoritarismo (di-
tadura militar), em que pese não ser essa a sua intenção, acabou colaborando 
para a constituição de uma sociedade civil brasileira mais bem estruturada. 
a reforma aDministrativa De 1967
A reforma administrativa no Brasil, realizada por meio do Decreto-lei no 
200, de 1967, representa um avanço na busca de romper com a rigidez buro-
crática. Pode ser entendida como a primeira experiência de implantação da ad-
ministração gerencial no país. Por meio de suas normas definidoras, executam-
-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas 
e sociedades de economia mista. Teve como propósito aumentar o dinamismo 
operacional por meio da descentralização funcional. Foram instituídos como 
princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, en-
tre outras medidas. Procurou-se, pela ampliação da administração indireta, 
atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.
Esse modelo não foi capaz de provocar alterações significativas na admi-
nistração burocrática central. Ele permitiu a coexistência de setores de eficiên-
cia e competência na administração indireta, bem como de formas arcaicas e 
ineficientes no âmbito da administração direta ou central. A política adotada 
pelos governantes do regime militar, que não implementou carreiras de admi-
108 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
nistradores públicos de alto nível – passou a contratar os escalões superiores 
da administração por meio das empresas estatais –, pode explicar o enfraque-
cimento do núcleo burocrático da Administração Pública brasileira.
A criação da Secretaria de Modernização, nos anos 1970, representou um 
novo esforço para estimular a modernização da Administração Pública. Nes-
sa fase, procurou-se implantar novas técnicas de gestão, em especial a admi-
nistração de recursos humanos, no âmbito federal. A criação do Ministério da 
Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização – PrND –, 
no início da década de 1980, que tinham como objetivos a revitalização e 
agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a 
melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da efi-
ciência, visava reformar a burocracia e direcioná-la rumo à Administração 
Pública gerencial. As ações do PrND, que a princípio foramdirigidas para o 
combate à burocratização dos procedimentos, foram posteriormente orienta-
das para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização. Essas 
medidas tinham como propósito diminuir os excessos decorrentes da expan-
são da administração descentralizada. 
reDemocratização e institucionalização 
Da socieDaDe civil (Pós-1985)
O período do autoritarismo, ou da ditadura militar, encerra-se, em 1985, 
com a retomada do processo de democratização do país. No período de tran-
sição, que durou de 1985 até 1988, foi escrita uma nova Constituição, que 
restabeleceu as bases legais para o exercício pleno da democracia. Após a pro-
mulgação da nova Constituição, começam a ser implementados distintos ins-
trumentos e medidas para a promoção da descentralização da ação governa-
mental e atualização do arcabouço institucional, em especial, os orientados 
para garantir os direitos do cidadão. Foi deflagrado um processo de municipali-
zação da gestão pública, concedendo maiores poderes aos municípios; criação 
de Conselhos Municipais em várias áreas de interesse público – educação, saúde, 
ambiental –; ampliação da participação da sociedade na resolução de assuntos 
comunitários; aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente, Defesa do 
Consumidor, Estatuto do Idoso, entre outras medidas. 
os efeitos neGativos Da Democratização 
na aDministração Pública
A transição democrática de 1985, por sua vez, representou um enorme re-
trocesso na modernização da Administração Pública, visto que os acordos polí-
ticos espúrios – resultantes de um novo populismo patrimonialista – propicia-
A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e... 109
ram um rateio dos cargos públicos da administração indireta e dos órgãos dos 
ministérios nos Estados para os dirigentes políticos dos partidos vitoriosos. A 
alta burocracia, nesse período, passava a ser acusada pelas forças conservado-
ras de ser a responsável pela crise do Estado, na medida em que havia contri-
buído para o seu crescimento desmedido. 
Esses dois fatores, presentes na discussão e elaboração da Constituição de 
1988, contribuem para o forte retrocesso burocrático do País. A nova Consti-
tuição retirou a autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos 
órgãos públicos, bem como impôs a obrigatoriedade de regime jurídico único 
para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios. Su-
primiu, também, da administração indireta a sua flexibilidade operacional, na 
medida em que atribuiu às fundações e autarquias públicas normas de funcio-
namento idênticas às que regem a administração direta.
(Des)reforma aDministrativa Do Governo collor
Os efeitos decorrentes das disfunções da Constituição de 1988 começaram 
a ser percebidos de forma imediata no funcionamento da Administração Pú-
blica. Na busca de soluções para melhorar a performance do setor público, o 
governo Collor (1990-1992), entre outras medidas, propõe-se a reduzir o ta-
manho e o número de servidores da máquina governamental. O desmonte do 
setor público e o enfraquecimento do papel do Estado, feitos de forma inade-
quada por esse governo, agravaram ainda mais os problemas existentes. Após o 
impedimento do presidente Collor no poder, assume o vice-presidente, Itamar 
Franco. Em seu mandato procurou promover a recomposição dos salários dos 
servidores, que haviam sido violentamente reduzidos. Registre-se que foi no 
governo Itamar Franco que foi lançado o Plano Real. 
Podemos verificar que a questão da reforma administrativa somente volta 
a entrar na agenda de discussão política do país a partir de 1994. Com a defla-
gração da campanha presidencial, o tema é novamente introduzido nos pro-
gramas da maioria dos candidatos, em particular, a intenção de implantação da 
Administração Pública gerencial. Com a eleição do presidente Fernando Hen-
rique Cardoso (1994-1998/1999-2002), reinicia-se o processo de mudança or-
ganizacional e cultural da Administração Pública. A preocupação com a revita-
lização do Estado, em que pese as suas dificuldades, também está presente na 
agenda política do governo Lula (2003-2006/2007-2010).
Para uma melhor visão da trajetória das reformas administrativas, mo-
dernização administrativa e reforma do Estado no Brasil, veja o Quadro 12.1, 
apresentado a seguir.
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istração Pú
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atias-Pereira
Quadro 12.1 Síntese da trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa 
e reforma do Estado no Brasil.
Ações Casos Medidas Orientadoras Processos Adotados
Reforma 
Administrativa
• DASP • O problema está nos meios. Reforça o papel da burocracia. 
• Princípios – centralização e padronização.
• Soluções (a burocracia ortodoxa); busca de problemas 
(burocracia patrimonial).
• Projeto Mauricio Nabuco – implantado de maneira 
autoritária. 
Modernização 
Administrativa
• Administração 
paralela (Governo 
JK) 
• Administração 
para o 
Desenvolvimento 
(regime militar)
• O problema está na adequação entre meios e fins – 
necessidade de uma burocracia flexibilizada para os fins de 
desenvolvimento (Plano de Metas e Planos Nacionais de 
Desenvolvimento, respectivamente). 
• Problemas (rigidez e incapacidade) em busca de 
soluções (grupos executivos e Decreto-lei no 200, 
respectivamente).
• Elabora-se diagnóstico (Comissão de Simplificação 
Burocrática – COSB; e Comissão Amaral Peixoto, 
respectivamente); proposições legais; e implementa-se 
mediante forte liderança top-down (grupos executivos) 
ou de forma autoritária (Decreto-lei no 200).
Reforma 
do Estado
• Governo Collor 
– 1990/1991
• Princípios – descentralização e flexibilização.
• O Estado como problema. 
• Soluções (desmonte e enfraquecimento do papel do 
Estado). 
Reforma 
do Estado
• Governos FHC – 
1995/2002
• O Estado como problema (a crise do Estado e da 
administração burocrática segundo a visão neo-
institucionalista econômica). 
• Construção do Estado regulador. 
• Descolamento entre planejamento e gestão – um plano de 
adequação do Estado (Plano Diretor) não atrelado a metas 
de desenvolvimento; e um plano de desenvolvimento (PPA 
2000-2003) sem um modelo de adequação do Estado para 
sua implementação. 
• Orientação dominante do ajuste fiscal obstruiu tanto o 
Plano Diretor quanto o PPA. 
• Princípios – desestatização, flexibilidade, foco no cliente, 
orientação para resultados, controle social. 
• Soluções (nova gestão pública; “administração 
gerencial”) em busca de problemas (a “administração 
burocrática”). 
• Elaboram-se planos (PD, PPA) com baixo envolvimento e 
participação dos atores envolvidos, o que gera baixo grau 
de implementação. 
• As políticas de gestão se fragmentam e prevalece a 
orientação do ajuste fiscal. 
A
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Ações Casos Medidas Orientadoras Processos Adotados
Revitalização 
do Estado
• O Plano de 
Gestão Pública 
do Governo Lula 
– 2003/2006 
– 2007/2010
• 
O Plano de Gestão 
Pública do Governo 
Dilma
- 2011/2014
• O Estado como solução – papel ativo na 
redução das desigualdades e promoção do 
desenvolvimento. 
• A Administração Pública pode e deve ser 
otimizada para aumentar a capacidade de 
governo. 
• Princípios – redução do déficit institucional; 
fortalecimento da capacidade de formular e 
implementar políticas; otimização de recursos; 
participação, transparência e ética.
• O Estado como solução – papel ativo na 
redução das desigualdades e promoção do 
desenvolvimento.
• Continuidade das ações e princípios adotados no 
governo Lula (2003/2010).
• Problemas (diagnóstico institucional da APF) em busca de 
soluções (um plano de gestão pública).
• O Plano de Gestão como uma agenda positiva – 
implementação dos PPAs – 2004-2007 e 2008-2011, inovações 
gerenciais e equacionamento de problemas estruturais da 
administraçãofederal.
• Busca-se elaborar um diagnóstico participativo; debatem-se os 
problemas; elabora-se um plano coletivo de governo; constrói-
-se uma rede de implementação com ampla sustentação. 
• Os resultados do primeiro mandato (2003-2006) ficam abaixo 
do esperado, em termos de eficiência, eficácia e efetividade, 
bem como na transparência e ética. 
• Pretende-se no período 2007-2011 reforçar a governança, com 
a superação das dificuldades encontradas para se implantarem 
as políticas públicas, devido à rigidez e ineficiência da máquina 
administrativa. 
• Continuidade e aperfeiçoamento dos processos adotados no 
governo Lula.
Fonte: Adaptado de Presidência da República (2004) e Matias-Pereira (2012a).
13
O esgotamento do modelo 
de intervenção estatal
A crise do petróleo, ocorrida em 1973, foi a responsável por deflagrar os 
mecanismos que provocaram o esgotamento do antigo modelo de intervenção 
estatal, nos moldes burocráticos. A crise econômica mundial, que teve início 
naquela década, pôs fim à era de prosperidade que havia sido iniciada no pós-
-Segunda Guerra Mundial. Nesse período, tanto os países capitalistas desen-
volvidos quanto os subdesenvolvidos (inclusive o Brasil), bem como países do 
bloco socialista, experimentaram elevadas taxas de crescimento econômico. 
Quatro fatores socioeconômicos contribuíram decisivamente para agravar 
a crise do Estado gerada no pós-guerra:
1. Crise econômica mundial – iniciada em meados dos anos 1970 e agra-
vada ao longo dos anos 1980. Observa-se que, a partir de 1979, o pa-
drão de crescimento baseado no financiamento externo ou estatal, por 
meio do investimento direto do Estado ou do investimento privado 
subsidiado, que havia prevalecido durante a década de 1970, entrou 
em crise, quando o fluxo de financiamento externo líquido cessou em 
1982. Diante desse novo cenário, as economias da maioria dos países 
enfrentaram um grande período recessivo, sem o retorno aos índices de 
crescimento econômico atingidos nas décadas de 1950 e 1960.
2. Crise fiscal do Estado – após várias décadas de crescimento, apoiados 
no modelo econômico proposto por Keynes, a maioria dos governos não 
tinha mais como financiar seus déficits. Na medida em que ficavam mais 
endividados, os governos tiveram que elevar a carga tributária para co-
brir os déficits, mas sem necessariamente manter serviços de qualidade 
ou até mesmo melhorá-los. Essa situação provocou uma grande revolta 
O esgotamento do modelo de intervenção estatal 113
nos contribuintes, principalmente porque eles não conseguiam enxergar 
uma relação direta entre o acréscimo nos tributos e a melhoria dos ser-
viços públicos. Em outras palavras, havia um problema de conflito de 
interesses: enquanto os Estados estavam sobrecarregados de atividades 
e com recursos escassos para este cumprimento, a sociedade organizada 
não queria perder tudo o que já havia sido conquistado.
3. Crise de governabilidade – os governos mostravam-se incapazes 
para resolver os problemas econômicos e sociais de seus países, o que 
levou diversos deles a sofrerem crise de governabilidade.
4. Emergência da globalização e das inovações tecnológicas – as pro-
fundas transformações que ocorreram na economia e no setor produ-
tivo também se refletiram no Estado. Com o aumento do número das 
empresas transnacionais e os grandes fluxos financeiros e internacio-
nais, os Estados nacionais tiveram seus controles enfraquecidos, o que 
implicou a perda de parcela significativa de poder de definir suas po-
líticas macroeconômicas.
O Estado, além disso, passou a ser responsabilizado pelas empresas como 
culpado pelos altos custos, especialmente os trabalhistas, previdenciários e tri-
butários. Pressionado pelo segmento empresarial a reduzir impostos e a sua 
participação no mercado de trabalho, o enorme Estado burocrático viu-se dian-
te de um dilema: ao mesmo tempo em que necessitava de maior arrecadação 
para cobrir seus sérios problemas fiscais, tinha de diminuir tributos e sua in-
gerência no mercado de trabalho, para que suas empresas pudessem ter mais 
competitividade no cenário global e para que pudesse ser alvo dos investido-
res. A conjugação de todos esses fatores exigia cortes urgentes de custos, com 
a redução de gastos com pessoal e com aumento da eficiência governamental. 
O aparato governamental precisava ser mais ágil e flexível, tanto em sua di-
nâmica interna como em sua capacidade de adaptação às mudanças externas.
Verifica-se que houve uma tendência, no âmbito mundial, a partir do início 
da década de 1980, em favor da Reforma do Estado, com uma nítida preocupa-
ção dos governos em empreender esforços para modernizar e agilizar a Adminis-
tração Pública. Em nenhum outro momento da história o movimento em favor 
da reforma da Administração Pública avançou tanto e de forma tão rápida.
Esse movimento está intimamente relacionado ao novo paradigma de Ad-
ministração Pública gerencial. O que se buscou com a Reforma do Estado foi a 
substituição do modelo burocrático pelo modelo gerencial. Este, pautado em 
princípios da administração das empresas privadas, traz novos conceitos de 
gestão, os quais os reformadores acreditam que podem ser aplicados com su-
cesso em muitos setores da Administração Pública: administração por objeti-
vos, downsizing, serviços públicos voltados para o consumidor, empowerment, 
pagamento por desempenho, qualidade total, formas de descentralização. 
114 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Nesse sentido, argumenta Bresser-Pereira (2006, p. 7-8) que, a partir das 
mudanças de paradigmas, o processo de transição da Administração Pública 
burocrática para a gestão pública gerencial torna-se inevitável. Para aquele au-
tor essas mudanças de paradigmas são essenciais no processo de organizar e 
administrar o Estado como sistema político. 
“Quando, no século 20, o Estado se torna democrático, e os cidadãos dei-
xam de ser apenas os burgueses para serem todo o povo, suas funções so-
ciais se ampliam enormemente, e a reforma da gestão pública, visando a 
transformar o Estado meramente burocrático em gerencial e, portanto, 
eficiente, torna-se inevitável.”
Devemos ressaltar que a Administração Pública gerencial surgiu na década 
de 1970, como resposta à crise que o velho modelo burocrático vinha causando 
aos Estados, por falta de adequação às grandes mudanças socioeconômicas da 
segunda metade do século XX. Inspirada em bem-sucedidos modelos da admi-
nistração privada, a administração gerencial veio com a missão de enfrentar a 
crise fiscal dos Estados, advinda dos incontáveis serviços que estes prestavam e 
da má alocação de receitas cada vez mais escassas. Portanto, a Administração 
Pública gerencial surgiu como estratégia para reduzir os custos e tornar a Ad-
ministração Pública mais eficiente, além de ser um instrumento para combater 
as mazelas e a penetração da corrupção que a burocracia ocasionara.
A retomada de teorias críticas às burocracias estatais e favoráveis aos ideais 
liberais do Estado-mínimo1 foi reforçada com a chegada dos governos conser-
vadores na Grã-Bretanha, em 1979 (Margaret Thatcher), e dos republicanos 
nos Estados Unidos em 1980 (Ronald Reagan). Coube aos governantes daque-
les dois países implantarem as primeiras reformas no antigo modelo, logo no 
início da década de 1980. Cumpre lembrar que foi a Grã-Bretanha o grande la-
boratório das técnicas gerenciais aplicadas. Seguindo essa tendência, um gran-
de número de países começou a ensaiar o início das reformas de seus Estados. 
As ações dos governos desses países, no entanto, resumiram-se apenas em 
ajustar os contornos da Administração Pública com medidas como:
• Limitações das dimensões do setor público.
1 O liberalismo surge na Europa para contrapor-se ao absolutismo. As ideias liberais nasceram 
na Inglaterra e foram desenvolvidas e propagadas na França, a partir da efetiva contribuição dos 
filósofos iluministas. Essas ideias foram incorporadas na Declaração da Independência norte--americana. Constata-se que o pensamento liberal – Liberdade, Igualdade e Fraternidade – con-
solida-se de forma definitiva com a Revolução Francesa. Ele se baseia na liberdade dos homens, 
sem privilégios sociais ou de nascimento, e, em especial, na soberania dos povos. Os ideais libe-
rais constam na Declaração dos Direitos do Homem. Podemos creditar à Revolução e ao Império 
napoleônico a responsabilidade por divulgar essas ideias no continente europeu.
O esgotamento do modelo de intervenção estatal 115
• Privatização.
• Comercialização ou corporativização de órgãos públicos.
• Descentralização para governos subnacionais.
• Desconcentração no governo central.
• Uso de mecanismos típicos de mercado.
• Novas atribuições aos órgãos da administração central.
• Outras iniciativas de reestruturação ou racionalização.
Ficou evidenciado, em seguida, que reformar um Estado nacional é tarefa 
de grande complexidade, que envolve inúmeros aspectos, como ideias, estraté-
gias, processos, recursos humanos, estruturas organizacionais, poderes e polí-
tica, orçamentos, relações externas, agentes não governamentais e sociedade. 
Vários dos países pioneiros desse movimento apresentaram particularidades 
em seus processos de reforma:
• Os EUA adotavam a filosofia do “deixem o administrador administrar”, 
apregoando a “melhoria contínua”, baseada nos princípios da gestão da 
qualidade total.
• No Reino Unido, o governo Thatcher desencadeou uma reforma batiza-
da de “Próxima Passos”. Nela, as autoridades da administração nacio-
nal definiriam as políticas gerais, mas dois terços dos serviços públicos 
deveriam ser realocados em agências. As agências seriam regidas por 
contratos, nos quais seria definido o que elas fariam, além dos padrões 
pelos quais seu desempenho seria avaliado. Os acordos sobre desempe-
nho e metas a serem alcançados serviriam de base para uma mudança 
radical no antigo sistema burocrático Whitehall. Cada agência pôde se 
concentrar mais diretamente na melhoria do serviço que devia prestar 
a usuários e consumidores.
• Na Nova Zelândia promoveram-se mudanças radicais. Houve, de modo 
intenso, venda de empresas estatais ao setor privado, além da sujeição 
do restante da Administração Pública à concorrência de mercado. Os 
funcionários mais graduados foram integrados à Administração Pública 
mediante contratos de desempenho para administrar órgãos cujo traba-
lho é definido por acordos de compra de serviços. Estes passaram a ser 
remunerados de acordo com o desempenho, e os que não atingissem 
as metas propostas poderiam ser demitidos. Em síntese, era o mercado 
que determinava o sucesso de cada agência.
Tanto o Reino Unido como a Nova Zelândia fizeram suas reformas com 
inspiração nos ensinamentos da teoria econômica, que diz que “o Estado, por 
116 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
ser monopolista, é inerentemente ineficiente; tende a crescer e a inchar; e por 
isso tem mal desempenho”. Assim, decidiram por uma maciça privatização de 
suas empresas públicas, terceirizaram ou delegaram muitas das atividades que 
eram mantidas sob controle do Estado. Ao invés do controle da produção, pas-
saram à aferição dos resultados das atividades governamentais e introduziram 
sistemas muito mais amplos de controle dos gastos públicos. Apesar das pe-
culiaridades nas reformas em diferentes países (PDAE/MARE, 1995), a abor-
dagem do problema parte dos mesmos fundamentos quando se comparam as 
reformas administrativas do passado e as do presente.
• Ênfase – as reformas administrativas tradicionais concentravam-se na 
reestruturação organizacional. As recentes reformas do setor público 
buscam modificar procedimentos.
• Responsabilização – a administração tradicional está baseada em um 
sistema autoritário, hierarquizado e rígido. As recentes reformas do se-
tor público têm adotado mecanismos baseados no mercado.
• Resultado final – a administração tradicional tendia a julgar os admi-
nistradores com base no processo. Era o império da lei e das normas. 
O que elas ditavam deveria ser executado e a sua mera realização seria 
sinal do dever cumprido, não importando se os resultados fossem ina-
dequados. As reformas mais recentes do setor público têm dado maior 
atenção à eficiência.
• O papel dos funcionários públicos – a administração tradicional re-
corria a funcionários públicos para executar tarefas do Estado. As refor-
mas mais recentes do setor público não partem mais do pressuposto de 
que as tradicionais tarefas do Estado têm de necessariamente ser exe-
cutadas pela Administração Pública. Tal fato envolve a perspectiva de 
recursos humanos na administração.
• O papel dos cidadãos – a administração tradicional tendia a tratar os 
cidadãos como clientes, presumindo que os funcionários públicos co-
nheciam melhor suas necessidades, e que os cidadãos eram beneficiá-
rios passivos dos serviços públicos. As novas reformas do setor público 
levam a uma visão deles como consumidores. No entanto, é necessário 
definir quem e o que é consumidor e qual é o papel dele para o bom 
funcionamento do sistema.
• O núcleo do Estado – a Administração Pública tradicional definia “ser-
viços públicos” como algo que só o Estado podia ou devia fazer. As 
recentes reformas do setor já não impõem esses limites conceituais, 
embora ainda deva ser preservado um núcleo mínimo do Estado, com 
atribuições exclusivas. O desafio é saber como delimitar esse núcleo.
14
O debate da reforma da 
Administração Pública
“Para apreciar a natureza geral e a importância da responsabilidade administrativa 
é preciso compreender o significado da burocracia no Estado moderno.”
(Arthur A. Maass e Laurence I. Radway, 1949)
introDução
As ideias que fundamentam as propostas de reforma na Administração Pú-
blica não é um assunto novo. Isso está explicitado, por exemplo, na conceitua-
lização de uma forma mais racional de administração dos assuntos públicos 
proposta por Weber no final do século XIX – o paradigma burocrático –, defi-
nindo a separação entre a política e a administração (que teve como referência 
os estudos seminais de Wilson, de 1887). Assim, o surgimento da Nova Admi-
nistração Pública, proposta na década de 1960, pode ser considerado esfor-
ço relevante para confrontar as noções que eram aceitas naquele período em 
relação à Administração Pública. Observa-se, nesse sentido, que mesmo não 
sendo o tema da reforma do setor público uma novidade no âmbito do debate 
acadêmico sobre a Administração Pública, somente nos últimos 30 anos é que 
se criou uma área consistente de pesquisa, inclusive como potencial área de es-
pecialização do estudo sobre gerência pública (BARZELAY, 2001). 
Os fundamentos para explicar a onda de reformas em países tão distintos 
como a Inglaterra, os Estados Unidos, Austrália, Nova Zelândia, Brasil, entre 
outros, são diversos e, não raro, estão relacionados a processos políticos es-
pecíficos de cada país. Verifica-se, em alguns casos, a partir de estudos compa-
rados, a existência de evidências que indicam algumas similitudes nesses pro-
cessos. Veja, por exemplo, os estudos de Zifcak (1994); Aucoin (1995); Kettl 
(2000); Christensen e Laegrid, (2001), entre outros. 
118 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
reformas na aDministração Pública: as 
bases Da nova Gestão Pública
O aumento das expectativas e das demandas dos cidadãos em uma par-
cela significativa dos países passou a exigir uma nova forma de orientação na 
prestação de serviços por parte da Administração Pública para responder a esta 
crescente exigência da população. A qualidade dos serviços que são ofertados 
e o nível de satisfação do cidadão/cliente são o referencial da NGP (fortemen-
te embasada em um modelo gerencial), que se apresenta, em escala mundial, 
como o novo paradigma do final do século XX. Essas transformações ocorriam 
num contexto de globalização e difusão da Tecnologia da Informação, que, por 
sua vez, refletiam profundamente no ambiente de negócios, exigindo das orga-nizações mais flexibilidade nas suas operações. 
Esta mudança veio impulsionar a realização de reformas na Administração 
Pública de inúmeros países que tinham necessidade de melhorar a eficiência, 
a eficácia e a efetividade das suas prestações. Nessas reformas, denominadas 
New Public Management – Nova Gestão Pública (NGP), estão incluídas mu-
danças nos procedimentos utilizados e alterações nas estruturas da organiza-
ção do setor público com o objetivo de conseguir que o mesmo funcione me-
lhor (AUCOIN, 1990;1 HOOD, 1991; DUNLEAVY; HOOD, 1993;2 HOOD, 1995; 
POLLITT, 1990; BOUCKAERT, 2000).
O esforço para identificar as melhores práticas do setor privado empre-
sarial e a sua aplicação à Administração Pública tiveram início nos Estados 
Unidos, nos anos 1960, que serviram de referência para um grande número 
de países no mundo. 
As explicações para a adoção dessas novas formas de gestão pública, a par-
tir das melhores práticas adotadas no setor privado, são atribuídas às seguintes 
propostas (OLÍAS, 2001):3
• redução do tamanho do setor público;
• maior autonomia e responsabilidade dos gestores (agência);
• empowerment (delegação e descentralização);
• reinventing government (reengenharia);
• ênfase nos resultados e na necessidade de serem medidos (indicadores 
de avaliação);
1 AUCOIN, P. Administrative Reform in public management paradigms, principles, paradoxes, 
and pendulums. Governance, 1990. p. 115-137, v. 3.
2 DUNLEAVY, P.; HOOD, C. From old public administration to new public management. Public 
Money and Management, v. 14, no 3, p. 9-16, July/Sept. 1994.
3 OLÍAS, B. L. La nueva gestion pública. Madrid: Prentice Hall, 2001. 
O debate da reforma da Administração Pública 119
• equilíbrio financeiro (utilizador-pagador);
• orientação para os clientes;
• formas de contratação de pessoal mais flexível;
• qualidade na prestação dos serviços públicos;
• transparência da informação (accountability).
Observa-se que a concretização desta nova forma de gestão tem sido efe-
tuada de várias formas, como, por exemplo, por meio de privatizações; aber-
tura de mercados antes protegidos; concessões de serviços públicos ao setor 
privado; além da criação de entidades e contratos com características especiais 
como: agências reguladoras; parcerias público-privadas, entre outros.
a aDoção Da nova aDministração Pública no brasil
Instituída por Hood (1991),4 a expressão “Nova Administração Pública” 
(NAP), no contexto do processo de reforma do aparelho de Estado, foi incor-
porada no Brasil como Administração Pública gerencial – em um esforço de seu 
coordenador político de se distanciar do movimento reformista internacional 
e de sua vinculação com o ideário neoliberal (BRESSER-PEREIRA, 2001). De 
acordo com Boston et al. (1996), a NAP pode ser sintetizada como a definição 
de regras de modo a separar a formulação de políticas de sua operação, ou 
seja, separar as dimensões políticas e a administrativa. A formulação de políti-
cas passa a ser entendida como a definição de objetivos e missão da organiza-
ção, da meta de desempenho e dos indicadores de avaliação. 
Hood (1995) sintetiza o ideário da NAP como a redução ou remoção de di-
ferenças entre o setor privado e público, refletindo tanto a crença nos métodos 
do mercado e das empresas privadas quanto a descrença nos servidores públi-
cos. Apesar de variações na sua implementação nos diferentes países, identifica 
temas comuns: 
i) uma mudança de ênfase do processo de elaboração de políticas para 
habilidades gerenciais; 
ii) uma mudança de ênfase de processos para resultados; 
iii) uma mudança de ênfase de hierarquias ordenadas para bases mais 
competitivas e para a provisão de serviços, de pagamentos fixos 
para variados, e de serviços uniformes e inclusivos para contratos 
de provisão;
4 NAP (ou NPM) é um conjunto de argumentos e filosofias administrativas propostos como um 
novo paradigma de gestão pública a partir do surgimento dos temas: crise e reforma do Estado 
(MATIAS-PEREIRA, 2010a).
120 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
iv) observa-se, nesse sentido, que as mudanças implementadas na déca-
da de 1980 delinearam uma nova filosofia administrativa, ou seja, um 
novo paradigma para a gestão pública (HOOD; 1991; 1995; POLLITT; 
BOUCKAERT, 2000; MATIAS-PEREIRA, 2012a, 2010b).5
Assim, a partir da perspectiva das políticas de reforma, a Nova Gestão Pú-
blica tem sido a fonte teórica de ideias para desenhar e realizar novas práti-
cas e processos no âmbito da gestão pública. Nesse sentido, sustentam Mino-
gue et al. (1998) que o principal objetivo, inerente às reformas do estilo NGP, 
é tornar as práticas mais eficientes e obter “valor por dinheiro”, realizando 
mudanças organizacionais e de gestão para alcançar uma utilização mais efi-
ciente de recursos. 
Apresentam-se, na Figura 14.1, as principais diferenças entre burocracia e 
management.
A burocracia é: 
Limitada por leis 
Orientada para dentro 
Centrada na obediência 
Estática 
Postura: 
Paternalista 
Dirigida por uma mística 
Orientada a estândares 
Autorregulada 
Os políticos são: 
Dogmáticos 
Interventores 
Instáveis 
O management é: 
Inovador 
Orientado para fora 
Focado no desempenho 
Dinâmico 
Postura:
Orientado para o consumidor 
Transparente 
Focado nos resultados 
Os managers são: 
Pragmáticos 
Facilitadores 
Estratégicos
Estáveis 
Fontes: Hood (1991; 1995); Matias-Pereira (2012a), com adaptações.
Figura 14.1 As principais diferenças entre burocracia e management.
O debate sobre a validade da adoção e as características da NGP vem sen-
do realizado de forma intensa a partir do início da década de 1990. Destacam-
-se nessas discussões os estudos de Hood (1991; 1995); Minogue et al. (1998) 
e Matias-Pereira (2012a), conforme se pode verificar na Figura 14.2. 
5 POLITT, C.; BOUCKAERT, G. Public management reform: a comparative analysis. Oxford: Ox-
ford University Press, 2000. 
O debate da reforma da Administração Pública 121
Hood (1991; 1995) Minogue et al. (1998)
1. Tendência à desagregação. 
2. Melhoramento da competência. 
3. Uso de práticas de gestão oriundas do 
setor privado. 
4. Maior ênfase na disciplina e a 
parcimônia na utilização de recursos.
5. Tendência a uma gestão mais aplicada. 
6. Preocupação por estândares 
mais explícitos e mensuráveis de 
desempenho. 
7. Preocupação em controlar de acordo 
com as medidas predefinidas. 
1. Separação entre o desenho de políticas 
e gestão operacional. 
2. Maior preocupação com resultados do 
que com processos. 
3. Orientação para as necessidades dos 
clientes, em detrimento daquelas da 
organização. 
4. Mudança desde a provisão direta 
em favor de um rol de direção ou 
facilitação. 
5. Uma cultura burocrática transformada.
Fontes: Hood (1991; 1995); Minogue et al. (1998); Matias-Pereira (2012a). 
Figura 14.2 Visão das principais características da NGP (HOOD versus MINOGUE et al.).
Problemas e contraDiçÕes Do nPm
Em termos teóricos, o gerencialismo (NPM/NGP) levanta sérios problemas 
e contradições. Em primeiro lugar, parte de suposições que não demonstra e que 
são autênticas falácias, como o pressuposto de que a gestão empresarial é ineren-
temente superior à gestão pública e de que o papel dos cidadãos pode ser re-
duzido ao de consumidores. Em segundo lugar, o new public management insiste, 
por um lado, na descentralização e no desaparecimento dos escalões inter-
médios, mas, por outro, acentua a necessidade de controle financeiro e coorde-
nação orçamental, o que gera incoerências e contradições no processo de decisão 
e implementação das políticas públicas. Os governos alijam as responsabilidades 
de funcionamento dos serviços públicos e, simultaneamente, querem controlar 
esse funcionamento. Finalmente, muitos dos serviços públicos são difíceis de se-
rem medidos em termos de eficiência e avaliação de performance, o que torna a 
aplicação da new public management muito problemática.
Hood (1991, p. 9)6 sintetiza a sua visão sobre a newpublic management 
com as seguintes críticas:
6 HOOD, C. A public administration for all seasons? Public Administration, 1991, v. 69, p. 3-19. 
Veja, também, HOOD, C. The new public management in the 1980s: variation on a theme. Ac-
counting Organizations and Society, v. 20, (2-3), p. 93-109, 1995.
122 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
• A primeira crítica é de que o new public management não tem qualquer 
conteúdo teórico, é uma roupagem vazia. 
• A grande consequência do gerencialismo (NPM/NGP) tem sido o au-
mento exponencial dos controladores orçamentais e de performance, 
sem que o fato se tenha traduzido em melhorias dos serviços públicos, 
como vem sendo constatado pelos cidadãos. 
• Embora se apresente como promotor do bem comum, o manageralis-
mo, na realidade, tem servido de veículo para interesses particulares, 
criando uma elite de novos gestores públicos, cujos privilégios são mui-
to superiores aos dos antigos administradores. 
• Além disso, a new public management deve ser entendida como um mo-
delo de gestão pública de matriz britânica, dificilmente exportável para 
outras estruturas e culturas administrativas. 
É importante ressaltar que a NPM (NGP), do ponto de vista teórico, in-
corpora na sua concepção diferentes teorias, como, por exemplo, as teorias 
da escolha pública e da economia organizacional (que tem como base as teo-
rias da agência e dos custos de transação), as teorias administrativas tradi-
cionais – taylorismo e fayolismo –, bem como a teoria comportamental de 
Simon (SIMON, 1965).7 As bases dessas teorias estão apoiadas em suposi-
ções comportamentais: os atores são motivados por seus próprios interesses, 
sendo oportunistas, enganadores, adeptos de explorar os demais e, portanto, 
não confiáveis. Nesse sentido, pode-se sustentar que, no momento em que os 
promotores de reformas assumem essas premissas, passam a aceitar na sua in-
tegralidade a referida visão reducionista da natureza humana.
7 SIMON, Herbert A. Comportamento administrativo: estudo dos processos decisórios nas orga-
nizações administrativas. Rio de Janeiro: Centro de Publicações Técnicas da Aliança para o Pro-
gresso, 1965. Na sua abordagem, Herbert Simon (1965) propõe uma visão da organização mais 
abrangente, em que o consenso entre indivíduos e organização, em que pese ser problemático, 
torna-se viável por meio de mecanismos de recompensa e contribuição (princípios estes da teo-
ria behaviorista). Apesar de Simon se opor à teoria da racionalidade, a teoria comportamental 
mantém a crença de que os objetivos precedem a ação. É a noção de cálculo utilitário (raciona-
lidade econômica) retratado na satisfação dos objetivos da organização.
15
A reforma gerencial 
do Estado brasileiro
introDução
No Brasil, a expressão desse ideário ocorre no processo de reforma do apa-
relho de Estado, o qual, além de dar importância às formas clássicas da accoun-
tability política (regras processuais, auditorias e revisão parlamentar), instituiu 
“três formas de accountability gerencial: controle por resultados contratados, 
pela competição controlada e pelo controle social” (BRESSER-PEREIRA, 2001, 
p. 158). Para este autor, as três instituições organizacionais básicas da reforma 
foram as agências reguladoras, as agências executivas e as organizações sociais. 
o novo Gerencialismo e o Processo De reDemocratização
O consenso que se formou em relação à necessidade de reformar o Esta-
do fica evidenciado na pauta de objetivos definidos para a reforma (PDRAE/
MARE, 1995). Nesse contexto, podemos identificar dois importantes paradig-
mas: o novo gerencialismo e a perspectiva democratizante. É perceptível que o 
denominado novo gerencialismo contém um paradigma hegemônico, e que a 
perspectiva democratizante é menos formalizada conceitualmente. Não deve-
mos desconsiderar, entretanto, que dela resultam diversas experiências locais 
de inovação gerencial e de democratização do Estado. 
Registre-se que a reforma do Estado brasileiro de 1995 foi dividida em dois 
estágios. No primeiro estágio, foram realizadas a privatização, descentraliza-
ção, desregulamentação, entre outras medidas. No segundo, foi feita a estrutu-
ração de capacidade administrativa institucional. 
124 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
substituição Do moDelo burocrático 
no contexto Da reforma Do estaDo
As profundas transformações ocorridas no mundo após a Segunda Guer-
ra Mundial contribuíram de forma decisiva para acelerar o nível de maturida-
de político-econômico-social dos governos e das sociedades, especialmente a 
partir da década de 1970. Esse fato também ensejou o grande anseio para que 
se fizesse a substituição do modelo burocrático. Cresceram as atribuições dos 
governos, a complexidade de suas ações e as demandas pelos seus serviços. O 
processo de globalização econômica, por sua vez, também foi impulsionado, 
tornando-se fator indutor de mudanças de toda ordem: tecnológicas, econômi-
cas, sociais, culturais e políticas. Inúmeros países começaram a abrir as suas 
economias, o nível de educação elevou-se, assim como o acesso às informa-
ções. As sociedades tornaram-se mais pluralistas, democráticas e conscientes. 
Nesse cenário de alta consciência, o autoritarismo burocrático estava com os 
dias contados. O Brasil está inserido no elenco desses países que iniciaram os 
esforços para promover a reforma do Estado. 
reforma Do estaDo e Governança
A partir da decisão do governo de promover a reforma do Estado brasi-
leiro, procurou-se criar novas instituições legais e organizacionais que per-
mitissem a uma burocracia profissional e moderna ter condições de gerir o 
Estado. Inicialmente, sob a responsabilidade do Ministério da Administração 
Federal e Reforma do Estado (MARE), foram estabelecidas condições para 
que o governo federal pudesse aumentar sua governança. Com esse propó-
sito, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, como 
um instrumento balizador da reforma e modernização deste (PDRAE/MARE, 
1995). Constata-se que, mesmo tendo como foco de sua atenção a Adminis-
tração Pública federal, muitas de suas diretrizes foram aplicadas no âmbito 
estadual ou municipal. Para melhor compreensão dos assuntos tratados a se-
guir, faremos uma abordagem das principais características da Administração 
Pública gerencial e da burocrática. 
o Desafio Da construção Da esfera Pública
O grande desafio brasileiro está na construção da esfera pública, tendo em 
vista a dissociação que existe entre Nação e Estado, ou seja, a Nação que não 
se reconhece no Estado. A esse respeito, sustenta Fleury (1994, p. 235) que:
A reforma gerencial do Estado brasileiro 125
“A constituição, na América Latina, de Estados sem cidadãos implica que 
a existência de um poder político central não correspondeu à criação de 
uma nação, entendida como a construção de uma sociabilidade minima-
mente necessária para legitimar o exercício deste poder. Esta é a crise de 
governabilidade que temos enfrentado durante todo este século (XX), com 
diferentes feições.”
A intensificação do debate sobre a Administração Pública é um fato bastan-
te perceptível no mundo atual. A relevância dessa discussão – que está presente 
neste livro – vem ocupando crescente importância na agenda internacional, 
nos fóruns de discussão, bem como nas revistas científicas que tratam do pro-
cesso de transformação do Estado e da sociedade, na atualidade. Observa-se 
que a discussão envolvendo a gestão pública tende a se confundir com o debate 
sobre o Estado. Em que pese serem coisas distintas, é inegável que as mudan-
ças nas formas de regime político do Estado tendem a ocorrer de forma mais 
rápida do que as mudanças nas formas de Administração Pública.
O surgimento do modelo da Nova Gestão Pública (NGP), motivado pela cri-
se fiscal, persistência da cultura burocrática, mitigada por práticas patrimonialis-
tas, e elevado déficit de desempenho, tanto em quantidade quanto em qualidade 
na prestação de serviços públicos,entre outros, ainda está presente na nossa rea-
lidade. Para inúmeros autores, como Barzelay (2001) e Matias-Pereira (2012a), 
a Nova Gestão Pública se apresenta como um âmbito de discussão, um diálogo 
profissional sobre a estrutura, a gestão e o controle da Administração Pública en-
volvendo o mundo acadêmico e os servidores públicos. 
Assim, deve-se descartar a tentação de definições formais, concentrando 
o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstâncias, para 
as questões de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocráti-
cos públicos. A concepção NGP está apoiada nas teorias da Escolha Pública 
(Public Choice) e, em particular, do Agente-Principal. A ela também foram 
agregados os aspectos contemporâneos da gestão empresarial, por exemplo, 
a Total Quality Management (TQM), reengenharia, stakeholders, orientação a 
clientes, foco em resultados, flexibilização, remuneração variável por desem-
penho, entre outros. 
Em relação aos novos temas que estão emergindo com intensidade, desta-
ca-se o que trata do desenvolvimento e a retomada desse tema reveste-se de 
especial relevância. A ele se agregaram as questões da sustentabilidade, esta-
bilidade econômica, política, institucional e social em um mundo globalizado. 
Essa nova concepção do desenvolvimento, como não poderia deixar de ocorrer, 
reflete-se de forma profunda no papel do Estado e da Administração Pública. 
A partir dessas observações, buscamos aprofundar, neste capítulo, o debate 
sobre as funções do Estado, do Governo e da Administração Pública no Brasil.
16
Modelos de Administração 
Pública patrimonialista, 
burocrática e gerencial
introDução
A Administração Pública pode ser aceita como o aparelho de Estado orga-
nizado com a função de executar serviços, visando à satisfação das necessida-
des da população. Nesse sentido, se apresenta como uma organização que tem 
o objetivo de pôr em prática funções políticas e serviços realizados pelo gover-
no. Em outras palavras, é um conjunto de atividades destinadas à execução de 
obras e serviços, comissionados ao governo para o interesse da sociedade. Exis-
tem na trajetória da Administração Pública – a partir do surgimento do Estado 
moderno – três diferentes formas de atuação: Administração Pública patrimo-
nialista, a burocrática e a gerencial. 
Observa-se que o Estado se apresenta concomitantemente como um siste-
ma político e uma organização. Ele nasce com um sistema político absoluto, 
passa a ter um sistema político liberal ao longo do século XIX, e adota a de-
mocracia no século XX. Por sua vez, como organização, o Estado nasce como 
uma organização patrimonial, atravessa o século XIX e chega quase até o fi-
nal do século XX como burocrático. No final do século XX, passa a ser uma 
organização gerencial.
Registre-se que o modelo de Administração Pública que está sendo supe-
rado na atualidade foi a solução encontrada para administrar um Estado bu-
rocrático. A gestão pública, por seu turno, foi a forma encontrada para admi-
Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial 127
nistrar os Estados que estão adotando o modelo gerencial. Constata-se, nesse 
sentido, que na trajetória histórica do Estado moderno ocorreram apenas duas 
reformas administrativas significativas: Reforma burocrática e a Reforma da 
gestão pública. 
i. Reforma burocrática: tem início na segunda metade do século XIX. 
Trata-se do processo de transição do Estado patrimonial para o Estado 
burocrático weberiano.
ii. Reforma da gestão pública: orienta a transição do Estado burocrático 
para o Estado gerencial. 
aDministração Pública Patrimonialista
Podemos observar que as reformas não ocorreram por meio de uma im-
posição autoritária, mas por serem reformas necessárias na maneira de gerir 
e organizar o Estado como sistema político. Na vigência do Estado absoluto, 
a administração podia ser patrimonial, visto que não havia nenhuma necessi-
dade de os monarcas separarem o seu patrimônio do patrimônio público. No 
Estado liberal, entretanto, com as conquistas políticas e sociais da população, 
essa mudança se fez necessária. A separação entre o patrimônio dos gover-
nantes e dos cidadãos – que pagam impostos e passam exigir garantias das 
suas liberdades – se tornou uma imposição.
Assim, na Administração Pública patrimonialista, o aparelho de Estado 
atua como uma extensão do poder do monarca. Os servidores públicos pos-
suem status de nobreza real. Os cargos funcionam como recompensas, o que 
gera o nepotismo. Isso contribui para a prática de corrupção e do controle do 
órgão público por parte dos soberanos.
aDministração Pública burocrática
A Administração Pública burocrática nasce na segunda metade do século 
XIX, com o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. 
Pregava os princípios do desenvolvimento, da profissionalização, ideia de car-
reira pública, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo; tudo comi-
nava no poder legal, colocando a priori as metas de acabar com o nepotismo 
e com a corrupção. Para isso, torna-se necessário o controle rígido dos pro-
cessos e do ingresso à carreira pública, com regras na admissão, controle nas 
compras, visando evitar abusos, ineficiência e incapacidade. A administração 
burocrática tornou-se inadequada aos interesses da população, visto que suas 
regras passaram a se sobrepor aos interesses da sociedade.
128 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
O modelo de Administração Pública burocrática era funcional para respon-
der às demandas de um Estado pequeno como era o caso do Estado liberal. 
Apoiava-se em normas rígidas, o que não exigia um sistema descentralizado de 
gestão. Nesse modelo burocrático, o Estado – cujas funções são mínimas – não 
tem dificuldade de executar diretamente os serviços sob sua responsabilidade. 
Assim, em função da adoção do modelo de Estado burocrático, impõe-se a 
reforma do serviço público, por ser um pré-requisito para tornar efetiva a ação 
da organização estatal. Nesse contexto, quando o Estado passa a ser democrá-
tico (século XX), e tem como responsabilidade gerar o bem comum, por meio 
do atendimento adequado das crescentes demandas da população, ocorre sig-
nificativa ampliação das suas funções nos campos socioeconômico e político. 
O aumento dessas pressões e a incapacidade do Estado burocrático de atendê-
-las de maneira satisfatória colocam em xeque o Estado burocrático. Tem-se, 
portanto, o início do processo de transformações, com a introdução da reforma 
da gestão pública, que busca transformar o modelo de Estado burocrático em 
Estado gerencial.
Diferenças entre a aDministração 
Pública burocrática e a Gerencial
A diferença entre os modelos da Administração Pública burocrática e da 
gerencial é bastante significativa, na medida em que a última parte de princí-
pios e pressupostos diferentes, com outra visão de funcionários, do Estado e 
da sociedade. 
Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial 129
Administração Burocrática Administração Gerencial
i. A Administração Pública 
burocrática é autorreferente e 
se concentra no processo, em 
suas próprias necessidades e 
perspectivas, sem considerar a alta 
ineficiência envolvida. 
ii. A Administração Pública 
burocrática acredita em uma 
racionalidade absoluta, que a 
burocracia está encarregada de 
garantir. 
iii. A Administração Pública 
burocrática assume que o modo 
mais seguro de evitar o nepotismo 
e a corrupção é pelo controle 
rígido dos processos, com o 
controle de procedimentos. 
iv. Na administração burocrática não 
existe a confiança. 
v. A administração burocrática é 
centralizadora, autoritária. 
vi. A administração burocrática prega 
o formalismo, rigidez e o rigor 
técnico. 
i. A Administração Pública gerencial é orientada 
para o cidadão, voltada para o consumidor, e 
se concentra nas necessidades e perspectivas 
desse consumidor, o cliente-cidadão. No 
gerencialismo, o administrador público 
preocupa-seem oferecer serviços, e não em 
gerir programas; visa atender aos cidadãos, e 
não às necessidades da burocracia.
ii. A Administração Pública gerencial pensa 
na sociedade como um campo de conflito, 
cooperação e incerteza, na qual os cidadãos 
defendem seus interesses e afirmam suas 
posições ideológicas.
iii. A Administração Pública gerencial parte 
do princípio de que é preciso combater o 
nepotismo e a corrupção, mas que, para isso, 
não são necessários procedimentos rígidos, 
e sim outros meios, como indicadores de 
desempenho, controle de resultados etc.
iv. Na administração gerencial, a confiança é 
limitada, permanentemente controlada por 
resultados, mas ainda assim suficiente para 
permitir a delegação, para que o gestor 
público possa ter liberdade de escolher os 
meios mais apropriados ao cumprimento das 
metas prefixadas.
v. A administração gerencial prega a 
descentralização, com delegação de poderes, 
atribuições e responsabilidades para os 
escalões inferiores.
vi. A administração gerencial preza os 
princípios de confiança e descentralização 
da decisão, exige formas flexíveis de 
gestão, horizontalização de estruturas, 
descentralização de funções e incentivos à 
criatividade e inovação.
Fontes: Hood (1991, 1995); Matias-Pereira (2012a), com adaptações.
Figura 16.1 Principais diferenças entre a Administração Pública 
burocrática e a gerencial.
130 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
reDefinição Do PaPel Do estaDo 
e a aDministração Pública Gerencial
A partir da redefinição do seu papel, o Estado deixa de ser o responsável 
direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens 
e serviços, para se adequar a uma nova função de Estado gerencial. Assim, a re-
forma do Estado priorizou a transferência para o setor privado das atividades 
que podem ser controladas pelo mercado. Por meio da liberalização comercial, 
esse mesmo mercado passa a ter mais liberdade de ação, com o abandono da 
estratégia protecionista de substituição das importações. Para Bresser-Pereira 
(2001, p. 30), o Estado gerencial vai “além de criar agências reguladoras: é 
também o Estado democrático e eficiente que financia a fundo perdido os ser-
viços sociais e a pesquisa científica e age como capacitador (enabler) da com-
petitividade das empresas privadas”.
A questão da transparência passa a ter lugar de destaque, visto que a cor-
rupção apresenta-se como um fenômeno que enfraquece a democracia, a con-
fiança no Estado, a legitimidade dos governos e a moral pública. No caso bra-
sileiro, é perceptível que a corrupção é um problema grave e estrutural da 
sociedade e do sistema político do país.
Encontramos alguns autores, como Norberto Bobbio (1997), que isolam o 
problema da contradição entre Estado versus mercado da discussão convencio-
nal, e colocam nele uma extensão da disjuntiva que se formula em termos de 
um Estado democrático versus o mercado. Para Bobbio, o assunto da democra-
cia não é somente um problema de maiorias absolutas ou a existência de um 
marco legal que garante a existência de regras e procedimentos. Além disso, é 
importante ter as garantias reais de exercício da democracia, as quais devem 
estar consignadas nos chamados direitos fundamentais (de liberdade, opinião, 
expressão, associação e reunião), que só podem ser dados no seio do Estado li-
beral. Em outras palavras, naquele tipo de Estado que não só exerce um poder 
de submissão à lei, bem como está limitado pelo reconhecimento constitucio-
nal dos chamados direitos invioláveis do indivíduo.
Sustenta Bobbio (1997b, p. 26) que: 
“de ahí que el Estado liberal no solamente es el supuesto histórico sino 
también jurídico del estado democrático. El Estado liberal y el Estado de-
mocrático son interdependientes en dos formas: 1) en la línea que va del 
liberalismo a la democracia, en el sentido que son necesarias ciertas liber-
tades para el correcto ejercicio del poder democrático; 2) en línea opuesta, 
la que va de la democracia al liberalismo, en el sentido de que es indis-
pensable el poder democrático para garantizar la existencia y persistencia 
de las libertades fundamentales. En otras palabras: es improbable que un 
Estado no liberal pueda asegurar un correcto funcionamiento de la demo-
cracia, y por otra parte es poco probable que un Estado no democrático 
sea capaz de garantizar las libertades fundamentales”. 
Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial 131
Para Touraine (1999, p. 20), a essência do capitalismo na atualidade é a 
mundialização da economia:
“sin detenerse a caracterizarla. El capitalismo supone una economía de 
mercado en cuanto que ésta rechaza cualquier control exterior, pues por 
el contrario, busca actuar sobre la sociedad en bloque en función de sus 
propios intereses. El capitalismo significa que la sociedad se ve dominada 
por la economía”.
Argumenta Razeto (2000, p. 11) que:
“la crisis del desarrollo de que hablamos la podemos expresar en estos tér-
minos concisos: mientras la economía mundial continua su proceso de ex-
pansión y crecimiento global, una visión de conjunto del mundo permite 
ver que estamos avanzando hacia un colapso de la misma civilización que 
se está expandiendo y creciendo. Crisis del desarrollo no significa, pues, 
que lo que hemos entendido como desarrollo esté dejando de verificarse, 
sino al contrario, que mientras mas avanzamos por el camino de ese de-
sarrollo, más se agudizan los problemas y contradicciones de la sociedad 
y más nos acercamos al punto en que continuar por dicha senda de desar-
rollo resultará imposible”.
É oportuno ressaltar que grande parte das reformas de segunda e terceira 
geração no Brasil dependem da criação de novas instituições, de mudanças 
constitucionais ou de alterações profundas no sistema administrativo. Como 
essas mudanças afetam grandes interesses políticos e econômicos, fica evi-
denciado que os próximos governos devem continuar priorizando as refor-
mas que o país ainda necessita promover. É preciso incluir também na agenda 
política a criação de um consistente programa nacional de combate à corrup-
ção, que possa garantir, de maneira eficiente, eficaz e efetiva, a transparência 
e a ética na Administração Pública.
forma De atuação DescentralizaDa 
e baseaDa no controle Por resultaDos
É perceptível que a gestão pública adotada pelo Estado gerencial tornou-
-se necessária para elevar o nível de eficiência do Estado democrático, o que 
exige uma forma de atuação descentralizada e baseada no controle por resul-
tados. Assim, na gestão pública, o Estado precisa terceirizar para empresas 
inúmeros tipos de serviços, e para entidades públicas não estatais (as orga-
nizações sociais) os serviços sociais e científicos. Ao lado dessas mudanças, 
132 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
verifica-se que suas atividades exclusivas passam a ser delegadas para agên-
cias executivas e reguladoras.
Registre-se que o surgimento da Administração Pública gerencial está rela-
cionado ao desenvolvimento tecnológico, abertura e expansão dos mercados, 
globalização da economia mundial. Ele decorre da necessidade de pesquisar o 
desejo do cliente, visando a melhoria da qualidade dos serviços oferecidos, a 
eficiência, a redução do tempo gasto, o aumento da qualidade, a flexibilidade 
das regras, a melhoria do desempenho com controle dos resultados e a avalia-
ção do processo. Não deve ser visto, portanto, como um rompimento dos prin-
cípios anteriores, pois está apoiado nesses princípios. Passa a existir, entretan-
to, maior flexibilidade do processo para o bom desempenho, no qual prevalece 
o interesse do público e o cidadão é aceito como contribuinte de impostos, um 
cliente dos serviços oferecidos.
Para Bresser-Pereira (2003), a reforma da gestão pública, por ser historica-
mente a segunda reforma administrativa relevante do Estado moderno, ocor-
rerá de qualquer maneira em todos os países. Nesse sentido, argumenta que, 
uma vez iniciada, não há alternativasenão dar-lhe prosseguimento, ressaltan-
do que os caminhos serão vários, porque a reforma tem uma amplitude de ins-
tituições e de práticas muito grande. 
características Dos moDelos: 
Gerencial e Democrático-ParticiPativo
No debate sobre a reforma e modernização do Estado e da gestão pública 
no Brasil, faz-se necessário ressaltar a importância das duas principais verten-
tes de reflexão teórica: os modelos gerencial da Administração Pública e o de-
mocrático-participativo. Esses modelos, sob o aspecto analítico, se apresentam 
como significativos referenciais na análise e avaliação do processo de gestão 
nos três níveis de governo: federal, estadual e municipal.
Nesse contexto, podemos destacar algumas características específicas dos 
referidos modelos (FREY, 1996):
i. Modelo gerencial da nova Administração Pública. Trata-se do enfoque 
denominado “socialdemocracia de cunho neoliberal”, que enfatiza a 
necessidade de redução do tamanho do Estado e da modernização 
gerencial do setor público e que, pelo menos na prática da política 
brasileira, adotou fortes traços do neoliberalismo (OLIVEIRA, 1999), 
sobretudo no tocante à política econômico-financeira.
O modelo gerencial da Administração Pública tem como fonte de inspi-
ração a prática do gerenciamento de empresas privadas, por meio do qual se 
procura transferir instrumentos de gerência empresarial para o setor público. 
Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial 133
Observa-se que no modelo gerencial da Nova Administração Pública existe 
uma separação clara entre a esfera política, em que são tomadas as decisões 
políticas e dadas as diretrizes básicas para os gestores públicos, e a esfera ad-
ministrativa, dinamizada por meio da concessão de ampla liberdade gerencial 
e considerada essencial para garantir a cobrança de resultados, bem como es-
tabelecer transparência e condições de accountability. 
ii. Modelo democrático-participativo. O enfoque denominado democrá-
tico-participativo busca estimular a organização da sociedade civil e 
promover a reestruturação dos mecanismos de decisão, em favor de 
maior envolvimento da população no controle social da Administra-
ção Pública e na definição e realização de políticas públicas. 
Esse modelo tem como principal preocupação o aumento do controle so-
cial, pelo processo de democratização das relações Estado-sociedade e o au-
mento da participação da sociedade civil e da população na gestão pública. 
Além disso, busca-se promover a accountability por meio do envolvimento e 
participação intensa da sociedade civil organizada e dos cidadãos na formula-
ção, implementação e no controle das políticas públicas. 
Para alguns autores, como Schmitter (2002), a governança interativa, 
ou participativa, parece a forma mais adequada para se lidar com problemas 
complexos, como a promoção do desenvolvimento sustentável ou de proces-
sos de inovação. 
Frey (2007, p. 136-150) sustenta que:
“Enquanto o modelo gerencial visa isolar e proteger o gestor público 
das pressões oriundas da sociedade, o modelo democrático-participa-
tivo requer novas habilidades do gestor público, sobretudo em relação 
à articulação e à cooperação com os mais variados atores políticos e 
sociais. No modelo gerencial, o gestor público é avaliado conforme sua 
capacidade de alcançar as metas estabelecidas pelo sistema de decisão 
política. Já no modelo democrático-participativo, ganha relevância o 
próprio processo da gestão pública, particularmente no que diz respei-
to ao seu caráter democrático.”
críticas ao moDelo De aDministração Pública Gerencial
Torna-se perceptível, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, 
que houve um retrocesso no processo de consolidação do modelo de adminis-
tração gerencial. A Magna Carta continha no seu bojo normas excessivamente 
134 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
burocráticas, as quais refletiram negativamente no funcionamento do aparelho 
estatal. O retorno ao regime estatutário único para servidores públicos das ad-
ministrações direta e indireta, e a aposentadoria com proventos integrais sem 
correlação com o tempo de serviço ou valor da contribuição, são apontados 
como exemplos do retrocesso ao modelo burocrático e alguns dos problemas 
trazidos pela Constituição. Além disso, a enorme quantidade de controles e de-
talhamentos das normas contidas na Constituição Federal também vem contri-
buir para o inadequado funcionamento da Administração Pública.
Com o governo Collor, iniciou-se em 1990 o processo de abertura comer-
cial do país, com medidas que tinham como consequências a reavaliação do 
papel do Estado na economia e a exposição do Brasil no cenário econômico e 
financeiro internacional. Esses fatores passariam a demandar outra abordagem 
do governo na economia, tornando necessária a implantação, de modo siste-
mático, de um novo modelo de Administração Pública que se adequasse à eco-
nomia globalizada de mercado: a Administração Pública gerencial.
Por fim, podemos argumentar que, em suas três dimensões, a reforma ge-
rencial avançou de maneira adequada nos níveis institucional e cultural. A 
ideia da Administração Pública gerencial em substituição à burocrática se efe-
tivou, e as principais instituições necessárias para a sua implantação foram 
aprovadas pelo Congresso Nacional. O grande desafio da reforma reside na 
efetivação da gestão. Nessa dimensão, é perceptível que a reforma está apenas 
começando, visto que sua implantação somente irá se efetivar no longo prazo. 
A responsabilidade de continuar o processo de implantação da reforma 
do Estado, a partir do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-
2002), foi atribuída ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Essa 
mudança alterou a forma de implantação da reforma gerencial, que passou a 
usar como instrumento básico o Orçamento anual da República e, em particu-
lar, o Plano Plurianual (PPA). Buscou-se, assim, o fortalecimento das funções 
de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no âmbito fede-
ral, e a progressiva descentralização vertical, nos âmbitos estadual e munici-
pal, das funções executivas no campo da prestação dos serviços sociais e de 
infraestrutura. Essa tendência foi mantida nos PPAs, nos períodos 2004-2007 e 
2008-2011 (governo Lula), bem como está sendo recomendada para o PPA de 
2012-2015 (governo Dilma). Dessa forma, pretende-se reforçar a governança, 
com a superação das dificuldades encontradas para se implantar as políticas 
públicas, devido à rigidez e ineficiência da máquina administrativa.
Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial 135
questÕes Para Discussão
Parte iii
Nesta Parte III do livro – Capítulos 11 a 16 –, tem-se como propósito deba-
ter os conceitos e os principais aspectos das mudanças ocorridas no Estado e 
na Administração Pública.
exercícios referentes à Parte iii
1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, 
elabore (preferencialmentte em grupos) uma síntese sobre as profundas 
transformações políticas, econômicas e sociais ocorridas no mundo nas úl-
timas 15 décadas, procurando destacar como essas mudanças refletiram 
no papel do Estado-nação e no surgimento de um novo modelo de gestão 
da Administração Pública. Debater o tema em sala de aula.
2. Faça uma síntese das reformas administrativas, modernização administra-
tiva e reforma do Estado no Brasil, pós-1930. Debater o tema em sala de 
aula, buscando identificar a(s) reforma(s) mais importante(s) para o Bra-
sil nesse período. 
3. Faça uma síntese dos quatro fatores socioeconômicos que contribuíram 
decisivamente para agravar a crise do Estado gerada no pós-guerra, des-
tacando as principais medidas adotadas pelos Estados para enfrentar essa 
crise. Debater o tema em sala de aula. 
4. É sabido que as ideias que fundamentam as propostas de reforma na Admi-
nistração Pública não é um assunto novo. Isso está explicitado, por exem-
plo, na conceitualizaçãode uma forma mais racional de administração dos 
assuntos públicos proposta por Weber no final do século XIX – o paradigma 
burocrático –, definindo a separação entre a política e a administração. A 
partir dessas referências, faça uma síntese sobre as bases da nova gestão 
pública. Debater o tema em sala de aula. 
5. O consenso que se formou em relação à necessidade de reformar o Estado 
encontra-se evidenciado na pauta de objetivos definidos no plano para a 
reforma do Estado, de 1995. Nesse sentido, formulamos a seguinte ques-
tão: Está havendo uma intensificação do debate sobre a Administração Pú-
blica no mundo atual? Justifique. Debater o tema em sala de aula, buscan-
do identificar o papel da comunidade acadêmica nesse debate. 
6. A Administração Pública é aceita, em sentido amplo, como o aparelho de 
Estado organizado com a função de executar serviços, visando à satisfação 
das necessidades da população. Nesse sentido, se apresenta como uma or-
136 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
ganização que tem o objetivo de pôr em prática funções políticas e serviços 
realizados pelo governo. Em outras palavras, é um conjunto de atividades 
destinadas à execução de obras e serviços, comissionados ao governo para 
o interesse da sociedade. Existem na trajetória da Administração Pública 
– a partir do surgimento do Estado moderno – três diferentes formas de 
atua ção: Administração Pública patrimonialista, a burocrática e a geren-
cial. Faça uma síntese (preferencialmente em grupo) sobre as característi-
cas da Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial. De-
bater o tema em sala de aula.
Vamos debater na Parte IV, a seguir, os temas que tratam dos modelos de 
Estado, Governo e Administração Pública. 
Parte IV
Modelos de Estado, Governo 
e Administração Pública
17
Funções de governo e da 
Administração Pública
“As instituições são como regras formais ou informais idealizadas 
pelos homens, para criar ordem ou reduzir a incerteza das 
trocas. Nesse sentido, as instituições e organizações afetam o 
desempenho da economia na medida em que, ao dar forma 
e estruturar as interações humanas, reduzam as incertezas e 
induzam a cooperação, diminuindo os custos das transações.”
(Douglas North, 1990)
“Os fatores que medem o nível de competitividade de um país 
no cenário mundial são: desempenho econômico; eficiência, 
eficácia e efetividade do governo; ambiente de negócio e infra-
estrutura. Em todos eles, direta e indiretamente, o Estado, 
por meio da Administração Pública, está presente.” 
(Matias-Pereira, 2003)
As expressões Governo e Administração Pública, em geral, são citadas com 
o mesmo significado. Trata-se de uma visão equivocada, visto que existe uma 
divisão bastante clara entre os dois, ou seja, Governo e Administração são ter-
mos que interagem, mas possuem significados distintos. Ao abordar esse tema, 
sustenta Meirelles (2002, p. 63):
“Governo significa conduzir politicamente os negócios públicos, é uma ex-
pressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Esta-
140 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
do e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante 
atos de soberania na condução dos negócios públicos.”
“Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos ins-
tituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, 
é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em 
acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, 
dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da co-
letividade. Administração Pública é, pois, todo aparelhamento do Estado, 
preordenado à realização de seus serviços, visando a satisfação das neces-
sidades coletivas. A administração não pratica atos de governo; pratica, 
tão somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcio-
nal, segundo competência do órgão e de seus agentes.”
O Governo é o responsável por orientar as metas, cabendo à Administração 
Pública a sua execução. O governo é exercido pelos políticos eleitos que atuam 
em consonância com suas metas. A Administração, por sua vez, é o corpo téc-
nico e legal responsável pelo cumprimento desses atos de soberania. Ao com-
parar Governo e Administração, argumenta Meirelles (2002, p. 64):
“Comparativamente, podemos dizer que o governo é atividade política e 
discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada 
à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; administra-
ção é conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade 
constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela exe-
cução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional ou 
política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A ad-
ministração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática 
as opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Administração 
não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas 
atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só poden-
do opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de 
conveniência e oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade 
de opção política sobre a matéria.”
funçÕes De estaDo e funçÕes De Governo
Os princípios e fundamentos do Estado contemplados pela Constituição 
Federal são bastante distintos dos objetivos de Governo. Isso está evidenciado, 
por exemplo, nos arts. 1o, 3o e 170 da CF. Quanto aos principais dispositivos 
constitucionais que envolvem as políticas de Estado, podemos citar o art. 194, 
ao tratar a seguridade social como um conjunto integrado de ações de iniciati-
Funções de governo e da Administração Pública 141
va dos Poderes Públicos; o art. 196, que estabelece a promoção de políticas de 
saúde como dever do Estado; o art. 205, que define a promoção do direito à 
Educação como um dever do Estado; o art. 217, no qual o fomento ao desporto 
é definido como uma política de Estado.
Nesse sentido, quem elabora pautas políticas são os poderes públicos. O 
Estado tem instituições que, apoiadas no princípio republicano, deverão obe-
decer à Constituição, à Lei e às políticas públicas. Registre-se que as políticas 
de Governo devem ser estabelecidas no ambiente institucional para que pos-
sam ser implementadas sem sobressaltos ou restituições. 
Políticas De estaDo e Políticas De Governo
É nítida a separação que existe entre políticas de Estado e políticas de Go-
verno no âmbito do direito constitucional brasileiro. Nesse sentido, torna-se 
possível definir que: 
i) políticas de Estado são aquelas estabelecidas por Lei, no processo 
complexo que envolve as ações do Legislativo e do Executivo. Nelas 
ficam definidas as premissas e objetivos que o Estado brasileiro, em 
dado momento histórico, quer ver consagrados para dado setor da 
economia ou da sociedade. As políticas de Estado se configuram pelo 
seu caráter de estabilidade, e em geral tendem a ser alteradas para 
se ajustarem a um novo contexto histórico. Para que isso aconteça, é 
preciso apenas que ocorra a alteração no quadro legal. Trata-se de po-
líticas necessariamente estruturantes; 
ii) políticas de Governo são os objetivos, normalmente estabelecidos em 
um plano de governo, elaborados pelo então candidato, que após elei-
to busca implantá-los em diferentes setores da vida econômica ou so-
cial. Referem-se à orientação política e governamental que se preten-
de imprimir a um setor. Registre-se que essas políticas de Governo 
devem estar em consonância com as políticas de Estado. 
Segundo Bucci (2002, p. 264),1 as políticas públicas, por sua vez, são com-
postas por normas, princípios e atos voltados a um objetivo determinado de 
interesse geral. As políticas públicas devem ser estabelecidas no espaço gover-
namental, conjugando os objetivos e princípios das políticas de Estado – pre-
vistos em Lei ou na Constituição – com as metas e orientaçõesde políticas go-
1 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 
2002.
142 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
vernamentais. São definidas, necessariamente, a partir de mediações políticas. 
Para a autora, políticas públicas podem ser entendidas como metas, progra-
mas, princípios e objetivos da ação governamental definidos a partir dos pro-
cessos decisórios politicamente mediados. Visam orientar, articular e coorde-
nar a atuação de agentes públicos e privados, bem como a alocação de recursos 
públicos e privados para atingir interesses públicos considerados relevantes em 
dado momento histórico.
18
Modelos de Estado, Governo 
e Administração Pública
“Não existe Estado sem um princípio unificador.”
(Norberto Bobbio, 2003)
introDução
O debate sobre a articulação entre o Estado e a Administração Pública é 
tão importante que necessita ser situado de acordo com o conceito de Estado. 
O Estado pode ser aceito como um conjunto de instituições criadas, recriadas 
e ajustadas para administrar conflitos e tensões em um determinado território, 
ou seja, a noção de conflito e tensão é essencial a esse conceito. Por ser um 
ente abstrato, o Estado se materializa por meio de instituições, que são o Exe-
cutivo, o Legislativo, o Judiciário, as forças militares, os governos subnacionais 
e a Administração Pública. Todas essas instituições vão materializar e arbitrar 
esses conflitos e tensões que são levados para o Estado. O Estado que conhe-
cemos foi criado e consolidado no século XX e, nas últimas décadas, está sob 
forte questionamento, em especial sobre a sua capacidade de atender de forma 
adequada as crescentes demandas da sociedade. 
Dos diferentes modelos de Estado, Governo e Administração Pública ado-
tados no mundo ocidental, destacam-se: 
i. O primeiro é o modelo norte-americano, sempre mais voltado ao estí-
mulo da competição e ao empreendedor individual. No tocante à Ad-
ministração Pública foi também marcado por muitas ambiguidades e 
pela forte participação das associações locais. Verifica-se que a Admi-
nistração Pública norte-americana sempre esteve perpassada por inte-
144 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
resses particulares. Os interesses públicos e privados muito próximos 
sempre foram a marca de sua administração.
ii. O segundo modelo que vai repercutir no mundo é o modelo europeu, 
o chamado Estado do Bem-Estar Social. A administração e a burocra-
cia públicas são altamente maximizadas nesse modelo. Há toda uma 
cultura e procedimentos que fortalecem sempre o papel da Adminis-
tração Pública e de seus servidores.
iii. Na fase inicial do terceiro modelo, adotado na América Latina, o Gover-
no era praticamente o único condutor dos negócios públicos e privados. 
Esse modelo foi o responsável pela geração do Estado Desenvolvimen-
tista. No campo econômico, é o denominado modelo de substituição de 
importações. No campo social, foi um modelo que se caracterizou por 
políticas reconhecidamente ambíguas e instáveis. Representa uma fase 
em que prevaleceram as políticas populistas e clientelistas. 
as reformas Do estaDo no munDo contemPorâneo
Os estímulos provocados pelo movimento internacional de Reforma do Es-
tado foram responsáveis pela proliferação, nos países latino-americanos, de 
implementações de diversas experiências na área da Administração Pública. 
Essas mudanças tiveram como características básicas buscar maior flexibili-
dade gerencial em relação à compra de insumos e materiais, à contratação e 
dispensa de recursos humanos, à gestão financeira dos recursos, além de esti-
mular a implantação de uma gestão que priorizasse resultados, satisfação dos 
usuários e qualidade dos serviços prestados. 
Ferlie et al. (1999) caracterizam, no contexto internacional das reformas 
do Estado, quatro modelos da Nova Administração Pública: 
1) Modelo do impulso para a eficiência – aproximação entre serviços 
públicos e serviços privados, preconizando a transformação do setor 
público por meio da introdução de padrões de eficiência desenvolvi-
dos pelo setor privado.
2) Maior controle financeiro – introdução de sistemas de custos e audi-
torias quanto aos aspectos financeiros e profissionais, poder outorga-
do à administração superior, com estabelecimento de objetivos claros, 
com monitoramento do desempenho e desregulamentação do merca-
do de trabalho.
3) Modelo downsizing e descentralizado – separação entre o financia-
mento público e dotação do setor autônomo, mudança da gestão hie-
rárquica para a gestão por contrato, surgimento de organizações se-
Modelos de Estado, Governo e Administração Pública 145
paradas para compra e para prestação de serviços e redução drástica 
da folha de pagamento das organizações públicas. 
4) Modelo da busca pela excelência – baseado na Escola de Relações 
Humanas, com ênfase para a “cultura organizacional” – modelo de 
orientação para o serviço público. Até hoje tem sido o padrão menos 
desenvolvido, fruto da fusão entre os modelos definidos pelos serviços 
públicos e privados, conferindo, ao primeiro, aspectos administrativos 
qualitativos presentes, no segundo, incluindo a responsabilidade dos 
serviços com os usuários e os cidadãos, não mais considerados meros 
consumidores ou simples usuários. 
No Brasil, nas últimas décadas, os modelos jurídico-administrativos, em 
conformidade com essas inovações, obedeceram às figuras da administração 
indireta (autarquias, empresas públicas) ou, até mesmo, às fundações de direi-
to privado, de apoio à administração direta. Nesse cenário, a implantação das 
organizações sociais no plano administrativo e no ordenamento jurídico bra-
sileiro insere-se na proposição de um novo modelo de administração proposto 
a partir de 1995. Em uma fase mais recente, foram definidas as normas para a 
qualificação de entidades civis sem fins lucrativos, com destaque para as orga-
nizações sociais,1 conforme havia sido formulado no Plano Diretor da Reforma 
do Estado (PDRE/MARE, 1995).2
A aprovação da Lei no 9.637/1998, além de definir normas para a quali-
ficação de entidades civis sem fins lucrativos como organizações sociais, esta-
beleceu também orientações de como será realizada a parceria com a Admi-
nistração através de um contrato de gestão.3 Verifica-se que o surgimento de 
novas figuras na evolução do Direito Administrativo brasileiro vem exigindo 
um dinâmico processo de mudanças do ordenamento jurídico do país. Destaca-
-se, entre essas novas figuras, a constituição de parcerias entre a Administra-
ção Pública, a iniciativa privada e a sociedade civil na busca da realização das 
finalidades estatais, delineando o perfil do denominado modelo gerencial da 
Administração Pública. 
1 Veja a esse respeito a Lei no 9.637, de 1998, que define normas para a qualificação de entidades 
civis sem fins lucrativos como organizações sociais, bem como da realização da parceria com a 
Administração através de um contrato de gestão. O artigo 1o da lei mencionada define que: “o 
Poder Público poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, 
sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvol-
vimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura, à saúde, atendidos 
os requisitos previstos nesta lei”. 
2 BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA/CâMARA DA REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor da 
Reforma do Estado. Brasília: Mare, 1995.
3 Bucci (2002, p. 27) define parceria como o: “[...] termo que reúne figuras criadas no âmbito 
das relações empresariais, sob a égide do direito civil e comercial, e ingressam no universo das 
relações administrativas, tais como a terceirização, a franquia etc.”
146 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Para Meirelles (1999, p. 338)4 a “ organização social não é um novo ente 
administrativo, é um título, que a Administração outorga a uma entidade pri-
vada, sem fins lucrativos, para que ela possa receberdeterminados benefícios 
do poder Público (dotações orçamentárias, isenções fiscais etc.) para a realiza-
ção de atividades de interesse coletivo”.
Registre-se, por fim, que o ordenamento jurídico do Brasil, além da legis-
lação que trata das organizações sociais, conta também um instrumento legal 
– Lei no 9.790, de 1999 – que define normas para a criação das denominadas 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). As menciona-
das entidades são regidas por regras muito semelhantes às das organizações 
sociais, exceto pelo vínculo com a Administração, que se realiza por meio do 
contrato de parceria.
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
Modelos de Estado, Governo e Administração Pública 147
questÕes Para Discussão
Parte iv
Nesta Parte IV do livro – Capítulos 17 e 18 – tem-se como propósito deba-
ter os modelos de Estado, Governo e Administração Pública. 
exercícios referentes à Parte iv
1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, ela-
bore (preferencialmentte em grupo) uma síntese sobre o significado dos 
termos Governo e Administração Pública. Utilize como referência a aborda-
gem feita por Meirelles (2002). Debater o tema em sala de aula.
2. Partindo do entendimento de que existe uma nítida separação entre políticas 
de Estado e políticas de governo no âmbito do direito constitucional brasi-
leiro, faça uma síntese dessas distinções. Debater o tema em sala de aula. 
3. Elabore uma síntese dos diferentes modelos de Estado, governo e Admi-
nistração Pública adotados no mundo ocidental. Debater o tema em sala 
de aula.
4. É sabido que os estímulos provocados pelo movimento internacional de 
Reforma do Estado foram responsáveis pela proliferação, nos países la-
tino-americanos, de implementações de diversas experiências na área da 
Administração Pública. Essas mudanças tiveram como características bá-
sicas buscar maior flexibilidade gerencial em relação à compra de insu-
mos e materiais, à contratação e dispensa de recursos humanos, à gestão 
financeira dos recursos, além de estimular a implantação de uma gestão 
que priorizasse resultados, satisfação dos usuários e qualidade dos serviços 
prestados. Faça uma síntese, com base nos estudo de Ferlie et al. (1999), 
sobre os quatro modelos da Nova Administração Pública. Debater o tema 
em sala de aula. 
5. No Brasil, nas últimas décadas, os modelos jurídico-administrativos, em 
conformidade com essas inovações, obedeceram às figuras da administra-
ção indireta (autarquias, empresas públicas) ou, até mesmo, às fundações 
de direito privado, de apoio à administração direta. Em uma fase mais 
recente, foram definidas as normas para a qualificação de entidades civis 
sem fins lucrativos como organizações sociais. Defina o papel das “organi-
zações sociais”. Debater em sala de aula.
Vamos debater na Parte V, a seguir, os temas que tratam da interface entre 
economia e Administração Pública. 
Parte V
Interface entre Economia 
e Administração Pública
19
Interface entre economia 
e Administração Pública
O Estado nacional é um agente indispensável para atender os anseios e as-
pirações da sociedade. Isso se realiza por sua função como ente regulador, na 
promoção do desenvolvimento, redistribuição da renda; estabilização da eco-
nomia; e, ainda, nas atividades típicas do Estado, por meio da produção e for-
necimento de bens e serviços públicos.
O crescimento da economia depende da forma de organização política e 
das estruturas sociais específicas de cada Estado nacional. Nesse processo, con-
textualiza-se a globalização, a qual é regida pelas grandes corporações trans-
nacionais no mercado. Ao tratar do tema mercado, torna-se conveniente de-
fini-lo. Um mercado traduz, de forma permanente e simultânea, as condições 
de oferta e demanda. É nele que são exercitadas livremente as preferências e 
as decisões adotadas por compradores e vendedores. Pode ser entendido, por-
tanto, como um instrumento que viabiliza a interação competitiva do sistema 
empresarial, organizando e ordenando as trocas de bens e serviços. Nesse sen-
tido, veja o Quadro 19.1, a seguir, o qual trata da “amplitude e complexidade 
do desenvolvimento econômico” (CNI, 2005).
152 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Quadro 19.1 Amplitude e complexidade do desenvolvimento econômico.
Desenvolvimento Sustentável
Posicionamento
Crescimento
Econômico
Mais Emprego
e Renda
Elevação da
Qualidade
de Vida
Diminuição das
Desigualdades
Regionais e Sociais
Expansão dos
Negócios com
Geração de Valor
Expansão
da Base
Industrial
Inserção
Internacional
Gestão
Empresarial e
Produtividade
Inovação
Responsabili-
dade Social e
Ambiental
Infraestrutura Disponibilidade de Recursos
Liderança
Empresarial
Ambientes Institucional
e Regulatório
Educação e Saúde
V
is
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e
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se
n
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lv
im
e
n
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Fonte: Mapa Estratégico (CNI, 2005).
Torna-se relevante, após essas observações, destacar a importância das 
contribuições da economia para o debate e compreensão a respeito do tema 
que envolve o Estado, governo e Administração Pública. Nessa discussão faz-se 
necessário abordar a Teoria da Seleção Racional (Rational Choice), visto que 
dela surgiu a Teoria da Agência, sobre a qual trataremos a seguir. 
funDamentos teóricos Da contratualização
Destacam-se, entre as diferentes propostas de reorganização burocrática, 
duas variantes de prescrições. A primeira delas é a tradição advinda da Admi-
nistração Pública, que enfatiza aspectos relacionados à identidade, socializa-
ção, sistema de crenças e capacitação da burocracia pública. A segunda está 
apoiada na tradição disciplinar da economia, na qual a ênfase recai sobre os 
aspectos relativos à estrutura de incentivos com que se deparam os atores em 
uma organização burocrática, analisados a partir de uma perspectiva de indiví-
duos racionais que buscam maximizar os seus interesses e utilidades.
A segunda corrente de pensamento tem sua origem no neoinstitucionalis-
mo econômico, que adota o paradigma contratualista no exame das relações 
Interface entre economia e Administração Pública 153
entre indivíduos, entre instituições, ou entre ambos (indivíduos ou grupos e 
instituições). Nesse paradigma as transações podem ser modeladas como uma 
situação que envolve dois atores, um chamado agente e, o outro, principal. 
Essa situação é tipicamente a que acontece quando há uma separação entre 
controle e propriedade, ou seja, quando há uma delegação de autoridade; 
por exemplo, quando o agente é um empregado contratado por um empre-
gador (o principal) para realizar uma tarefa pré-especificada. O problema 
contemplado, então, pela teoria agente-principal está relacionado à existên-
cia de informação assimétrica entre agente e principal, visto que o custo do 
controle total para o principal é tão elevado que não compensaria contratar 
o agente. No entanto, o agente, como o único que detém todas as informações 
sobre seu próprio desempenho, pode utilizá-las de forma oportunista.
Pode-se argumentar que o problema do agente-principal é uma questão 
contratual, no qual os agentes atuam de modo desalinhado com os interesses 
do principal. Nesse contexto, surge a questão do custo para monitorar e redu-
zir a ação do agente. O desalinhamento causado por assimetria informacio-
nal entre o agente e o principal demanda estruturas contratuais especializa-
das. O custo de “agency”, conforme definido por Jensen e Meckling (1976)1 é 
a soma dos custos de monitorar e limitar a ação do agente e o valor residual 
perdido pelo principal. 
A teoria agente-principal assume ainda mais relevância na discussão sobre 
descentralização, tanto nas questões referentes ao federalismo (ou seja, envol-
vendo as esferas de poderes subnacionais) quanto na descentralização intraor-
ganizacional em agênciasou setores do governo. Nesse caso, há justificativas de 
ordem econômica para a descentralização, relacionadas aos ganhos em termos 
de eficiência alocativa. Admite-se que a descentralização permite ganhos em ter-
mos de maior heterogeneidade e variabilidade na provisão de serviços, maiores 
possibilidades de geração de inovações e aprendizado organizacional devido à 
competição intraorganizacional entre unidades administrativas.
Pode-se caracterizar a burocracia descentralizada (ou seja, aquela que está 
na agência autônoma ou empresa estatal objeto do contrato de gestão) como o 
agente, e a burocracia do órgão supervisor do contrato de gestão como o prin-
cipal. Nesse caso, o oportunismo do agente pode se fazer sentir no momento 
em que ele não aplica todo o esforço que poderia despender para a satisfação 
das necessidades do principal, a partir do momento em que esse esforço gera 
uma desutilidade para o agente. Trata-se, então, basicamente de uma situação 
de conflito de interesses ou, para usar um termo mais técnico, de um trade-off 
entre as funções e objetivo do agente e do principal. A dimensão do esforço é 
inobservável pelo principal, pois o custo da informação perfeita pode facilmen-
1 JENSEN, M. C.; MECKLING, W. H. Theory of the firm: managerial behaviour, agency costs and 
ownership structure. Journal of Financial Economy, p. 305-360, 1976.
154 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
te superar a utilidade, para o principal, de contratar o agente; essa é a origem 
do fenômeno da informação assimétrica. 
A literatura, ao prescrever soluções sobre o problema agente-principal, en-
volve, em geral, o desenvolvimento de uma estrutura de incentivos que possi-
bilite uma harmonização maior entre os objetivos do principal e os do agente, 
ou seja, permita que as funções-objetivo de cada um se reforcem mutuamente. 
Na próxima seção, arrolaremos as principais críticas e deficiências identifica-
das nos contratos de gestão, e com base nas contribuições da teoria agente-
-principal (quando for pertinente) faremos algumas recomendações sobre as 
formas de debelar as dificuldades encontradas na implantação desses contra-
tos. Faremos também algumas considerações sobre as críticas aos contratos de 
gestão provenientes de campos que estão fora do alcance das prescrições da 
teoria agente-principal e da tradição disciplinar da economia como um todo; 
em particular, discutiremos as relações entre o Núcleo Estratégico do Estado e 
os demais setores em termos das possibilidades de aprendizado organizacional 
e do impacto da “contratualização” sobre os processos de aprendizado.
contribuiçÕes Da teoria Da aGência
A reforma do Estado, como observado, esteve apoiada em contribuições e 
orientações como a Teoria da Seleção Racional (Rational Choice). A contribui-
ção dessa teoria, aplicada à reforma do Estado, é conhecida como a Teoria da 
Agência (ou Principal-Agência), a qual partiu dos mesmos princípios utilitários 
clássicos em relação às motivações individuais na tomada das decisões racio-
nais que permitem maximizar seus interesses. A atualização se aplica a agentes 
econômicos que operam em mercado imperfeito, com níveis diferenciados de 
acesso às informações necessárias para a tomada de decisões.
Existem três tipos de relação agente-principal que estão presentes na lite-
ratura: 
• Primeiro tipo: ocorre quando a ação propriamente dita do agente não é 
conhecida; é chamada de risco-moral (moral-hazard); 
• Segundo tipo: ocorre quando (embora se possa conhecer a ação do 
agente) não se tem como avaliar se foi a mais apropriada do ponto de 
vista do principal, porque aquele dispõe de determinada informação 
que este desconhece; esse tipo é chamado de informação encoberta (hi-
dden information); e 
• Terceiro tipo: é a combinação dos dois primeiros tipos. É o que apresen-
ta as maiores aplicações práticas. 
Interface entre economia e Administração Pública 155
as resPostas Da teoria Da aGência 
Para o alinhamento Dos interesses
A Teoria da Agência oferece duas respostas para o alinhamento dos inte-
resses. A primeira é elevar o fluxo de informações do principal por meio dos 
indicadores de desempenho, aumentar o rendimento das contas financeiras 
e especificar de forma clara os objetivos. A segunda é contratar no mercado, 
visto que a concorrência atua como um instrumento de disciplina dos agen-
tes. Os contratos permitem ao principal uma maior oportunidade de contro-
lar os seus agentes e, portanto, de prevenir a captura por parte dos produto-
res (DAVIS; WOOD, 1998).
Na Teoria da Escolha Racional, as preferências são formadas no âmbito 
exógeno e em conformidade com as crenças e os valores dos indivíduos. O pre-
dicado de racionalidade da teoria exige apenas, por uma necessidade lógica, 
ordenações e decisões consistentes. A Teoria da Escolha Racional sugere uma 
forma específica de relacionamento entre os conceitos de preferência, crença e 
escassez. Nesse sentido, a ação racional deve seguir critérios de consistência 
lógica, que se aplicam para ordenações de preferências e crenças.
Nos processos de escolhas individuais, para a teoria econômica, as institui-
ções e valores são exógenos. Esses elementos, entretanto, são essenciais, visto 
que implicam estruturas de incentivos que podem gerar resultados não deseja-
dos. A simples existência de Estado e governo cria a possibilidade de alocações 
políticas de recursos econômicos escassos, as quais podem ser determinadas 
por critérios políticos não competitivos. A esse respeito, veja, por exemplo, os 
estudos de Arrow (1951) e Olson (1965, 1982).
Arrow (1974)2 preocupou-se em provar logicamente a impossibilidade de 
escolhas coletivas racionais (transitivas e completas), como as decisões de pro-
dução de bens públicos, de compra de obras por parte do governo e também 
a própria escolha democrática dentro de qualquer parlamento. Por sua vez, 
Tullock (1990) é o responsável pelo desenvolvimento do conceito de compor-
tamento rent-seeking ou caçador de renda. Com base nessa concepção, os 
agentes privados e públicos buscam transferir renda dentro da sociedade. O 
rent-seeking surge como uma atividade “parasitária” do Estado.
A Teoria da Agência é aquela que, em uma organização, delega responsa-
bilidade a um outro indivíduo, denominado agente, o qual age de acordo com 
os seus objetivos privados. Nesse sentido, o problema reside no fato de que, na 
2 ARROW, K. Limits of organization. New York: Norton, 1974. No seu estudo Arrow analisa 
outros aspectos do comportamento dos agentes econômicos, considerando que os conceitos de 
ética e moralidade não são inconsistentes com o pressuposto comportamental do autointeresse 
e comportamento maximizador neoclássico. Dessa forma, a economia é aplicável a áreas tão 
díspares como a criminalidade, o matrimônio e outros campos do comportamento social e eco-
nômico (ARROW, 1974, p. 26). 
156 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
administração, em geral e na pública, torna-se extremamente difícil a fiscali-
zação do comportamento do agente. Assim, principal-agente é uma questão de 
supervisão e controle de comportamento de agentes que podem agir de forma 
oculta. Considerando que a eficiência e a decência da Administração Pública 
dependem do comportamento, nem sempre controlado e supervisionado, de 
agentes (burocratas), o principal (a sociedade, representada pelo Governo) 
fica à mercê da perda de controle sobre a máquina governamental.
Observa-se, assim, que o problema da relação agente-principal tem um pa-
pel relevante na explicação do desempenho de empresas públicas e privadas, na 
medida em que a mudança da estrutura de propriedade possa alterar os incen-
tivos dos administradores e dos proprietários. Um exemplo bastante conhecido 
do caso em que o principal não conhece a ação do agente no campo da Admi-
nistração Pública é o de um Governo Central que possui diversos órgãos na sua 
estrutura. Na elaboração do orçamento, cada órgão descentralizado (os agentes) 
tendea pedir mais recursos do que precisa, porque não tem incentivo para redu-
ção de custos, pois isso implicaria menos recursos no ano seguinte. O Governo 
Central (o principal) não dispõe da informação in loco dos verdadeiros custos da 
administração descentralizada, e, por isso, não tem como medir a real necessida-
de de recursos para aquele ano específico. Essa questão ficou conhecida na lite-
ratura como compatibilidade de incentivos (incentive compatibility).
contribuiçÕes Da nova economia institucional
Podemos verificar que a influência de variáveis institucionais sobre o de-
sempenho econômico, em especial no que se refere ao nível de produto e ao 
crescimento, vem sendo investigada em inúmeros trabalhos e pesquisas re-
centes. Destacam-se, entre eles, os conceitos desenvolvidos pela Nova Econo-
mia Institucional ou Neoinstitucionalismo, que se apresenta como uma das 
principais bases dessa linha de pensamento. As conclusões mais relevantes 
desses estudos são as seguintes: (i) as instituições que garantem o direito de 
propriedade são cruciais ao crescimento econômico; (ii) o grau de corrupção 
percebida influencia negativamente o desempenho econômico; (iii) a con-
fiança que se estabelece entre os agentes econômicos e a cooperação cívica 
produz importantes efeitos sobre o crescimento econômico e a produtividade 
dos fatores; e (iv) o desenvolvimento institucional promove o crescimento 
econômico e a convergência dos países em desenvolvimento para os padrões 
de produto dos países desenvolvidos. Isso nos permite argumentar que as 
“instituições importam para o crescimento”. É a partir desse arcabouço teóri-
co que podemos analisar o impacto da corrupção, condicionada a um conjun-
to de instituições, sobre a economia.
Interface entre economia e Administração Pública 157
A teoria aplicada ao estudo das organizações, focalizando a análise micro-
econômica, que foi desenvolvida por Williamson (1975) 3 em seu livro The eco-
nomic institutions of capitalism – apoiado nas contribuições de Coase,4 Arrow, 
Simon5 e de Macneil –, utiliza dois pressupostos comportamentais básicos: o 
da racionalidade limitada de Simon (1972)6 e o seu corolário, os contratos in-
completos que, associados ao pressuposto do oportunismo, fornecem as bases 
para a análise das formas de governança das organizações. A contribuição de 
North (1990), que se concentra na análise macroeconômica, também deriva 
da influên cia de Coase (1937), mas diferencia-se do trabalho de Williamson 
(1975), por priorizar o papel das instituições econômicas, seu desenvolvimen-
to e a sua relação com as organizações. North define as instituições como o 
conjunto de leis, normas, costumes, tradições e outros aspectos culturais que 
balizam a ação de sociedades, organizações e indivíduos. Para o autor, é de 
fundamental importância o papel das instituições como redutoras dos custos 
de transação para a sociedade. 
A Nova Economia Institucional, na busca de entender a cooperação vo-
luntária, reforça a importância das instituições para o funcionamento da eco-
nomia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabelecimento de 
regras que organizem a ação coletiva. Na análise da evolução das principais 
relações e influências das escolas do pensamento econômico, é possível consta-
tar que os antecedentes do neoinstitucionalismo são bastante remotos. Vamos 
localizar as suas origens nos estudos dos economistas clássicos, no historicismo 
alemão, na escola austríaca e no marxismo, com destaque para Adam Smith, 
John Stuart Mill e Karl Marx. 
Para North (1990), as instituições são definidas como regras – formais ou 
informais –, idealizadas pelos homens para criar ordem ou reduzir a incerteza 
nos intercâmbios. Assim, instituições e organizações – respectivamente, as re-
gras do jogo e a divisão de tarefas entre os agentes que participam – afetam o 
desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as in-
terações humanas, reduzem as incertezas e induzem a cooperação, diminuindo 
os custos das transações. 
É oportuno lembrar que a contribuição de North (1995) no campo do 
neoinstitucionalismo foi importante porque criticou os pressupostos comporta-
mentais tradicionais que impedem o avanço da economia em sua explicação da 
mudança institucional. Assim, sustenta o autor que os indivíduos fazem suas 
eleições com base em modelos derivados subjetivamente, os quais divergem 
3 WILLIAMSON, Oliver. The economic institutions of capitalism. New York: The Free Press, 1975. 
4 COASE, R. H. The Nature of the Firm. Economica, v. 4, p. 386-405, 1937.
5 SIMON, H. Administrative behaviour. New York: Macmillan, 1947.
6 SIMON, H. Theories of Bounded Rationality. In: MCGUIRE, C. B.; RADNER, R. (Ed.). Decision 
and organization. New York: American Elsevier, 1972. p. 161-176.
158 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
entre os indivíduos. Isso faz com que a informação que recebem dos atores seja 
tão incompleta que, na maioria dos casos, esses modelos subjetivos não mos-
tram nenhuma tendência a convergirem. 
No amplo conjunto de temas e enfoques que cuida, a Nova Economia Ins-
titucional incorpora os atritos sociais, os conflitos distributivos e as estruturas 
de poder que surgem no mundo real quando se relacionam a economia e as 
instituições. Isso é feito por meio de contratos, regulação, direitos de proprie-
dade e, em geral, as leis que regulamentam essas questões. Nesse sentido, o 
neoinstitucionalismo enfoca as estruturas de poder de uma dupla perspectiva: 
a organização e o controle do sistema econômico e o processo jurídico, ou seja, 
o nexo entre marco jurídico-processo econômico, que é o processo central que 
organiza a estrutura da relação jurídico-governo-política-economia.
O neoinstitucionalismo pode ser definido como um enfoque que inclui 
 vários modelos que enfatizam a importância crucial das regras sociais para a 
interação social. No seu esforço de compreender a cooperação voluntária, o 
neoinstitucionalismo confirma a importância das instituições para o funciona-
mento da economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabe-
lecimento de normas que organizem a ação coletiva. 
20
A relevância das instituições 
para o funcionamento da 
sociedade e da economia
“As instituições representam uma barganha social a 
partir da qual emergem retornos de obediência.” 
(Margareth Levi, 1991)
introDução
A preocupação com a relevância das instituições no campo das ciências 
sociais não é um tema novo.1 Constata-se que os economistas clássicos, como, 
por exemplo, Smith e Marx, nos seus estudos em economia política, deixavam 
evidenciada a relevância das instituições para o desenvolvimento econômico. 
Registre-se, nesse debate, que eles não tinham as instituições como focos prin-
cipais dos seus trabalhos, o que explica por que não foram analisadas com 
maior rigor. A análise mais aprofundada foi feita pela corrente denominada 
institucional original, criada no final do século XIX, composta na sua maioria 
por teóricos norte-americanos.
Numa fase mais recente, notadamente nas últimas três décadas, começam 
a ocorrer avanços significativos na consolidação da ideia que as instituições 
contam na análise e funcionamento das sociedades contemporâneas. Das di-
1 Observa-se que o institucionalismo do final século XIX, representado pelas obras de Woodrow 
Wilson e James Bryce, propunham a adoção de modelos institucionais de outros países, em 
particular do modelo da burocracia alemã, para os Estados Unidos.
160 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
versas áreas das ciências sociais que tem se dedicado a estudar a relevância das 
instituições para o funcionamento da sociedade, destacam-se as disciplinas de 
economia, sociologia e ciência política. Essas correntes, que se influenciam mu-
tuamente, contribuem de forma efetiva para o neoinstitucionalismo, por meio 
de um significativo número de conceitos, ajudando a construir um arcabouço 
relevante para a análise social. 
Nesse novo contexto,reforça-se a relevância do neoinstitucionalismo eco-
nômico, por meio das teorias de custo de transação e da noção de direito de 
propriedade, que são utilizadas pelos teóricos da ciência política para analisar 
as ações de organizações governamentais e de agências regulatórias. A corren-
te do institucionalismo histórico também vem assumindo um papel relevante 
nesse campo, onde a sequência do aparecimento dos eventos, e os constrangi-
mentos assim impostos aos atores e ao contexto, criariam a path-dependence.
Observa-se que os autores da corrente sociológica, em sua maioria, são oriun-
dos do campo da teoria das organizações, destacando-se, entre eles, March e Olsen 
(1984),2 Powell e DiMaggio (1991) e Scott (2001), que desenvolveram estudos 
seminais na proposição de um quadro analítico básico. Os pressupostos de partida 
dos trabalhos dos autores da sociologia, com visões bastante distintas (focados na 
elaboração de modelos para análises de políticas públicas), explicam, em grande 
parcela, as diferenças com as outras correntes neoinstitucionalistas. 
Nesse sentido, constata-se que o modelo neoinstitucional tornou-se uma 
referência para o estudo das políticas públicas. Isso decorre da consistência da 
teoria neoinstitucional, na medida em que agrega no seu arcabouço fatores de 
grande relevância analítica, e de forte poder explicativo para a compreensão 
de processos de tomada de decisões públicas (MATIAS-PEREIRA, 2012d).
Tanto os autores de tradição econômica (NORTH, 1990),3 como os que inte-
gram a corrente sociológica, consideram as instituições como criação. Os teóri-
cos dessas escolas entendem que se trata de um resultado de ações intencionais 
que são realizadas, sobretudo, por indivíduos racionais orientados instrumental-
mente, enquanto para os da corrente econômica não se trata necessariamente do 
produto de um desenho deliberado, considerando as instituições como padrões 
sociais que mostram um determinado processo de reprodução.
Para Hodgson (2001, p. 101), o conceito de instituições é amplo, definin-
do-as como sistemas duradouros de regras sociais estabelecidas e embutidas 
que estruturam as relações sociais. O institucionalismo, conforme ressalta Hay-
den (1989), é normalmente associado aos estudos políticos, e o conceito de 
instituição está diretamente relacionado à ideia de avaliação social. 
2 MARCH, James G.; OLSEN, Joahan P. The New Institutionalism: Organizational Factors in 
Political Life, The American Political Science Review, v. 78, nº 3, p. 734-749, Sept. 1984.
3 NORTH, Douglass C. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: 
Cambridge University Press, 1990.
A relevância das instituições para o funcionamento da sociedade e da economia 161
aborDaGens Do institucionalismo sociolóGico
Observa-se que cientistas políticos modernos, em sua maioria, deixaram 
de tratar as instituições políticas – particularmente o Estado – como fatores 
independentes, importantes para o ordenamento e o entendimento da vida co-
letiva. Nesse sentido, conforme sustenta Easton (1968), o Estado perdeu sua 
posição de centralidade na disciplina; o interesse em formas abrangentes de 
organização política declinou; os eventos políticos são definidos mais como 
epifenômenos do que como ações necessárias para ter-se um entendimento da 
sociedade; a política espelha o seu contexto.
Por sua vez, March e Olsen (1984, p. 734)4 fazem uma análise sobre as 
mudanças no campo das instituições e o surgimento do novo institucionalismo 
na ciência política: 
“Na maior parte das teorias políticas contemporâneas, as instituições polí-
ticas tradicionais, tais como a legislatura, o sistema legal e o Estado, assim 
como as instituições econômicas tradicionais, como a firma, perderam impor-
tância em relação à posição que tinham nas teorias anteriores de cientistas 
políticos como J. W. Burgess ou W. W. Willoughby, economistas como Thors-
tein Veblen ou John R. Commons e sociólogos como Max Weber. De um pon-
to de vista comportamental, as instituições sociais formalmente organizadas 
passaram a ser retratadas simplesmente como arenas dentro das quais o com-
portamento político, motivado por fatores mais fundamentais, ocorre. De um 
ponto de vista normativo, ideias que embutiam moralidade nas instituições, 
tais como as da lei ou da burocracia, e que enfatizavam a cidadania como um 
fundamento para a identidade pessoal, deram lugar a ideias de moralismo 
individual e a uma ênfase em interesses conflitantes. [...] Entretanto, em anos 
recentes, um novo institucionalismo surgiu na Ciência Política. Ele está longe 
de ser coerente ou consistente e não está completamente legitimado, mas tam-
bém não pode ser inteiramente ignorado. O ressurgimento dessa preocupação 
com as instituições é uma consequência cumulativa da moderna transforma-
ção das instituições sociais e do persistente comentário de seus observadores. 
As instituições sociais, políticas e econômicas tornaram-se maiores, conside-
ravelmente mais complexas e cheias de recursos e, prima facie, mais impor-
tantes para a vida coletiva. A maioria dos principais atores nos sistemas eco-
nômicos e políticos modernos são organizações formais e as instituições da lei 
e da burocracia ocupam um papel dominante na vida contemporânea.”
4 MARCH, James G.; OLSEN, Joahan P. The New Institutionalism: Organizational Factors in 
Political Life, The American Political Science Review, v. 78, nº 3, p. 734-749, Sept. 1984.
162 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
Deve-se destacar, nesse debate, os estudos de Skocpol (1985, p. 83),5 que 
propõe uma reorientação teórica em relação às abordagens precedentes, além 
de dedicar-se a organizar as bases da análise neoinstitucionalista. A sociedade 
civil, para a autora, é permanentemente influenciada pelo Estado, devendo este 
ser concebido como muito mais que um simples foro em que os grupos sociais 
formulam demandas e empreendem lutas políticas ou estabelecem acordos. 
Sustenta a autora que, para o neoinstitucionalismo, o Estado, ao contrário 
do que defendem os pluralistas e marxistas, não se submete simplesmente 
a interesses localizados na sociedade, sejam das classes ou dos grupos de 
interesse. As ações do Estado, implementadas por seus funcionários, obedecem 
à lógica de buscar reproduzir o controle de suas instituições sobre a sociedade, 
reforçando sua autoridade, seu poder político e sua capacidade de ação e 
controle sobre o ambiente que o circunda. A burocracia estatal, especialmente 
a de carreira, estabelece políticas de longo prazo diversas das demandadas 
pelos atores sociais. Suas ações buscam propor visões abrangentes sobre os 
problemas com que se defrontam. A capacidade que a burocracia tem de 
elaborar e implementar políticas é, em parte, resultante do controle que ela 
exerce sobre um recurso de poder privilegiado, que é o acesso diferenciado à 
informação. Nessa perspectiva, as decisões públicas trazem, portanto, a marca 
dos interesses e das percepções que a burocracia tem da realidade. O Estado 
aparece como variável independente, dotado de autonomia de ação, expressão 
do “insulamento” da burocracia.
evolução Do institucionalismo econÔmico
Na visão dos institucionalistas originais, ou velhos institucionalistas, com 
destaque para as contribuições de Veblen, Commons e Mitchell, o estudo da 
economia deveria interagir com outras disciplinas, como história, ciência polí-
tica, sociologia, antropologia, filosofia, psicologia e o direito, assim como levar 
em consideração a importância dos hábitos, costumes, tradições, ideologias, 
religiões e outros campos de crença e experiências humanas. Todo esse con-
junto moldaria as instituições, que seriam em grande parte responsáveis pelas 
trajetórias seguidas pelos países. É preciso ressaltar, em que pese uma parcela 
significativa das ideias dos institucionalistas tradicionais terem sido aproveita-
das pelos novos institucionalistas, que existem diferenças significativas entre 
ambas as correntes.
5 SKOCPOL,Theda. Bringing the State back in: Strategies of analysis in current research. In: 
EVANS, P.; RUESCHMEYER, D.; SCOKPOL, T. Bringing the State back in. New York: Cambridge 
University Press, 1985.
A relevância das instituições para o funcionamento da sociedade e da economia 163
A preocupação em evidenciar essas diferenças entre as duas formas de ins-
titucionalismo é revelada por Kerstenetzky (2001, p.127), ao afirmar: 
 “A qualidade básica do institucionalismo é chamar a atenção para elemen-
tos adicionais aos normalmente discutidos na economia, na coordenação 
da vida econômica. Discutindo endogeneidade de preferências e o papel do 
hábito e de estruturas cognitivas em termos institucionais e evolutivos, as 
contribuições dos velhos institucionalistas são fortemente marcadas pelas 
críticas à teoria neoclássica, não aceitando o homem econômico racional 
como ponto de partida. Os autores neoinstitucionalistas, por sua vez, intro-
duzem instituições de forma a integrar-se no marco estático do ‘mainstream’, 
ou seja, dentro do marco metodológico da escolha individual.”
A escola denominada como a “nova economia institucional” surgiu nas dé-
cadas de 1960 e 1970, e foi integrada por um grupo de economistas oriundos de 
uma abordagem basicamente ortodoxa, que começou a desenvolver uma nova 
perspectiva, direcionando o foco de seus estudos para os aspectos micro e ma-
croeconômicos das instituições. A partir dessa realidade, Williamson (1991) di-
vide a Economia Institucional em duas correntes distintas: Ambiente institucio-
nal e instituições de governança, sendo a primeira mais focada na análise de 
macroinstituições, enquanto estas últimas dão maior ênfase às microinstituições.
Revela-se, assim, que as instituições são essenciais para o funcionamento 
das economias e, em especial, para o processo de desenvolvimento econômi-
co. Em sua conferência feita por ocasião da entrega do Prêmio Nobel de 1993, 
destacou North: 
“Instituições são as restrições desenvolvidas pela humanidade que estru-
turam a interação humana. Elas são feitas de restrições formais (regras, 
leis, Constituições), de restrições informais (normas de comportamento, 
convenções e códigos de conduta autoimpostos) e de como essas restrições 
são aplicadas ou impostas. Juntas, elas definem as estruturas de incenti-
vos das sociedades e, especificamente, das economias.” 
Nesse sentido, pode-se argumentar que as instituições são determinantes 
básicos do desempenho econômico. Existe quase um consenso sobre a rele-
vância da denominada segurança jurídica, em particular no que diz respeito 
ao direito de propriedade e ao respeito aos contratos, para o crescimento de 
economias de mercado. Quanto maior a segurança, menor o risco. Baixo risco 
significa retornos e juros – exigidos – menores e, assim, um maior estímulo aos 
investimentos. Ora, mais investimentos geram maior crescimento econômico. 
A recíproca, portanto, também é verdadeira. Baixo nível de segurança jurídica 
sinaliza altos riscos, os quais diminuem o volume de investimentos, que, por 
sua vez, provoca queda no crescimento da economia.
164 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
O crescimento econômico, portanto, depende de instituições que estimu-
lem os investimentos. É oportuno ressaltar que as instituições relevantes para a 
boa performance econômica não são apenas as instituições formais nem somen-
te as leis e normas legais, mas também muito importantes são as instituições 
informais, normas de comportamento e os códigos de conduta. Entre essas, a 
cultura do cumprimento e da exigência do cumprimento das normas jurídicas 
(NORTH, 1990).
Pluralismo institucional e economia 
no munDo contemPorâneo
As profundas mudanças em curso no mundo, muitas delas provocadas por 
imposições de organismos multilaterais, têm revelado a fragilidade do argu-
mento da necessidade de os países adaptarem as instituições que estruturam 
as suas políticas econômicas. Isso vem impedindo que cada país encontre o seu 
próprio caminho na busca de realizar os seus próprios ideais de justiça. 
Assim, torna-se relevante destacar os estudos de Rodrik (2004, p. 1-24), 
ao tratar das políticas direcionadas para estimular o crescimento em países em 
desenvolvimento. Argumenta Rodrik (2004, p. 13) que:
• As reformas sintetizadas no lema “estabilizar, liberalizar e privatizar”, 
que foram adotadas pelos países em desenvolvimento nas décadas de 
1980 e 1990, e com especial zelo por países da América Latina (influen-
ciados ou pressionados por organismos internacionais como o Fundo 
Monetário Internacional – FMI e/ou o Banco Mundial), produziram re-
sultados claramente frustrantes.
• No entanto, os países que mais tiveram sucesso econômico (por exem-
plo, China, Índia, Vietnã, entre outros) adotaram políticas heterodoxas, 
com misturas e combinações de diversas medidas adaptadas à realida-
de de cada um.
• Não obstante, algumas condições muito genéricas parecem acompa-
nhar o crescimento da economia: (a) a estabilidade macroeconômica; 
(b) o desejo de interação com a economia mundial; (c) a existência de 
direitos de propriedade e de contratos; e (d) medidas que assegurem 
certo grau de coesão social, solidariedade e estabilidade política.
• Essas “condições básicas” podem ser realizadas, na prática, por meio de 
inúmeras e extremamente variadas medidas concretas, não sendo ne-
cessário que sigam um “modelo único”.
• Por isso, são desejáveis tanto a diversidade de políticas quanto certo grau 
de experimentação (ou experimentalismo) institucional.
A relevância das instituições para o funcionamento da sociedade e da economia 165
• As chamadas “reformas de segunda geração” (ou “Consenso de Wa-
shington Ampliado”), pregadas por agências internacionais, são um 
verdadeiro beco sem saída, por ignorarem a necessidade de flexibili-
dade, adaptabilidade, pluralismo e de favorecimento a especificidades 
do desenho institucional das políticas a serem adotadas em cada caso.
• Em resumo, é preciso que sejam identificadas as soluções específicas a 
cada país (country-specific solutions).
• Diante disso, torna-se evidente que, muitas vezes, o que é apresenta-
do como “estado da arte” em economia não passa de um conjunto de 
regras práticas “que impõem os valores e as preferências de [certos] 
economistas a autoridades públicas desavisadas (unsuspecting policy-
-makers) sob o disfarce do rigor e da solidez técnica”. 
166 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
questÕes Para Discussão
Parte v
Nesta Parte V do livro – Capítulos 19 e 20 –, tem-se como propósito deba-
ter a interface entre economia e Administração Pública. 
exercícios referentes à Parte v
1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, ela-
bore (preferencialmentte em grupos) uma síntese sobre os fundamentos 
teóricos da contratualização. Debater o tema em sala de aula.
2. Faça uma síntese das contribuições da Teoria da Agência para a com-
preensão da Administração Pública. Debater o tema em sala de aula. 
3. Elabore uma síntese dos diferentes modelos de Estado, governo e Admi-
nistração Pública adotados no mundo ocidental. Debater o tema em sala 
de aula.
4. Elabore uma síntese, a partir da visão dos neoinstitucionalistas sociológi-
cos, da relevância das instituições para o funcionamento da sociedade. De-
bater o tema em sala de aula.
5. A Nova Economia Institucional, na busca de entender a cooperação vo-
luntária, reforça a importância das instituições para o funcionamento da 
economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabeleci-
mento de regras que organizem a ação coletiva. A partir da visão de North 
(1990), faça uma síntese da relevância das instituições para o desenvolvi-
mento econômico. Debater em sala de aula. 
Vamos debater na Parte VI os temas que tratam do Sistema de Defesa da 
Concorrência e Regulação Econômica; e das Agências Reguladoras no Brasil.
Parte VI
Sistema de Defesa da 
Concorrência e Regulação 
Econômica. Criação 
e Atribuiçõesdas Agências 
Reguladoras no Brasil
21
Tradição em defesa da concorrência 
nos países em desenvolvimento
“Dentre as funções desempenhadas pelo Estado, destaca-se a 
regulação setorial e a defesa da concorrência nas economias 
de mercado. Essa atividade é de fundamental importância 
para as empresas e para a economia em geral.”
(Matias-Pereira, 2006a)
“A política de defesa da concorrência tem como propósito limitar 
o exercício do poder de mercado, pois é sabido que as firmas 
que possuem esse poder são capazes de distorcer o processo 
competitivo, provocando ineficiências nesse mercado.” 
(Matias-Pereira, 2012b)
Política De Defesa Da concorrência
A política de defesa da concorrência é instrumento legal utilizado pelo 
Estado, por meio das agências de concorrência (Antitruste) para preservar e 
promover a livre concorrência nos mercados.1 Por meio da aplicação legal, bus-
1 É sabido que a defesa da concorrência é uma preocupação bastante antiga dos governantes 
e da sociedade no mundo. Este é o caso, por exemplo, da Grã-Bretanha onde a common law 
construiu um conjunto de decisões judiciais sem um estatuto preciso, que definisse normas para 
as diferentes questões examinadas naquele país. Por sua vez, a common law inglesa foi recep-
170 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
ca-se a preservação do jogo competitivo, inibindo ou coibindo certos tipos in-
desejáveis de condutas dos agentes econômicos. Nesse sentido, busca atuar de 
forma preventiva na estrutura dos mercados e acentuando as pressões sobre as 
empresas para que atuem com maior eficiência, visando garantir à coletividade 
os benefícios econômicos que a livre concorrência pode trazer:
i. para o consumidor: variedade de escolha, melhor qualidade e meno-
res preços; aos agentes econômicos, a liberdade de atuação e de cres-
cimento por seus próprios méritos, sem os óbices criados por empre-
sas dominantes ou por ações conjuntas de empresas no mercado;
ii. para a coletividade: o desenvolvimento econômico do país, que goza-
rá de um parque industrial moderno, melhorando a vida quotidiana.
A aplicação dessas normas alcança todos os setores da economia nacional 
– indústria, comércio e serviços –, atingindo todos os agentes econômicos, seja 
de caráter público ou privado, de fato ou de direito, pessoas físicas ou jurídicas, 
que possam vir a praticar atos que atentem contra a ordem econômica. Deve-se 
ressaltar que o bem juridicamente protegido é a preservação dos valores liga-
dos ao funcionamento do sistema de mercado, ou seja, a garantia da manuten-
ção do ambiente concorrencial propiciador da autorregulação do mercado por 
meio da livre concorrência das forças da oferta e da demanda.
Constata-se que, numa economia de livre mercado, é dada a oportunidade 
para que cada produtor procure maximizar seu lucro, tanto quanto um indivíduo 
deve procurar maximizar seu bem-estar, dentro de sua limitação orçamentária. 
Assim, é sabido que o preço tende a ser o resultado do encontro entre os desejos 
dos produtores concorrentes em ofertar quantidade e qualidade de produtos e 
os dos consumidores em adquiri-los. Quando ocorre a concorrência esse encon-
tro de interesses permite levar a uma alocação ótima dos recursos produtivos do 
país e a um maior bem-estar de sua população (MATIAS-PEREIRA, 2006a). Veja 
na Figura 21.1 os objetivos da política de defesa da concorrência. 
cionada pela justiça dos Estados Unidos (EUA), servindo de base ao estatuto legal de defesa da 
concorrência norte-americano (Sherman Antitrust Act, de 2 de julho de 1890). 
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento 171
Política de
defesa da
concorrência
Concorrência
Eficiência
econômica
Preços
menores
Maior nível
de escolha
Maior
qualidade
Inovação
Fonte: Matias-Pereira (2006a).
Figura 21.1 Política de defesa da concorrência: objetivos.
É perceptível que a concorrência tende ser maior quanto mais livre for o co-
mércio entre os países e quanto menor for a intensidade da interferência do Es-
tado no processo econômico (OLIVEIRA; RODAS, 2004; MOTTA, 2004). Assim, 
pode-se argumentar que a eficácia no esforço de se controlar as condutas anti-
competitivas está relacionada aos seguintes aspectos: uma sociedade consciente 
da relevância da livre concorrência para garantir preços justos e o respectivo ar-
cabouço jurídico-institucional que fizer valer essa aspiração da sociedade. 
As duas vertentes da defesa da concorrência estão orientadas para: a pre-
venção, quando se procura evitar que fusões e aquisições que tenham caracte-
rísticas anticompetitivas se realizem, e para a repressão, quando são investiga-
das e punidas essas condutas que prejudicam a concorrência. 
concorrência como reGra De mercaDo
Ao considerar que a concorrência é a regra do mercado, torna-se possível 
sustentar que a ela deve ser creditada a elevação do nível de competitividade 
e de qualidade dos bens e serviços ofertados pelas empresas ao mercado con-
sumidor. As empresas, para sobreviverem nesse ambiente hostil, conforme ar-
gumenta Schumpeter no seu estudo Theory of economic development (1983), 
tendem a criar, em muitos casos, algum tipo de restrição à atuação e à entrada 
de novos concorrentes no mercado. Ao Estado cabe a responsabilidade de atuar 
como garantidor da cidadania econômica (OCDE, 1992).
O direito da concorrência mostra-se um instrumento típico de limitação do 
poder econômico, atuando como um conjunto de regras que garantem o fun-
172 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
cionamento de uma economia de livre mercado, direcionada, principalmente, 
para uma relação de igualdade de oportunidades entre os agentes do mercado 
(MACEDO, 2008, p. 11).
Nos países em desenvolvimento, entretanto, são sistemáticas as interferên-
cias políticas e empresariais para rever as decisões dos órgãos de defesa da con-
corrência, uma vez que possuem pouca tradição em relação a esse aspecto. Esse 
fenômeno também se verifica no Brasil, em que as decisões do CADE não são 
aceitas pacificamente pelas lideranças políticas e empresariais dos Estados afe-
tados pelas decisões do órgão. Para Matias-Pereira (2006a), essas pressões que 
questionam a decisão e a própria existência do CADE podem ser creditadas, en-
tre outros aspectos, à carência de uma cultura no campo da defesa da concor-
rência no Brasil. Isso é agravado pelo desconhecimento das lideranças políticas 
e empresariais de que o objetivo maior da defesa da concorrência é definir se 
determinada operação entre agentes econômicos ou a prática restritiva à con-
corrência estão produzindo efeitos indesejáveis ao mercado relevante analisado.
Essas constatações demonstram que o Sistema Brasileiro de Defesa da Con-
corrência (SBDC) ainda apresenta fragilidades no âmbito institucional, o que 
reflete na sua capacidade de assegurar a aplicação das regras de concorrência 
no país em conformidade com o princípio da economia de mercado e da livre 
concorrência (NORTH, 1990). 
Assim, tem-se como ponto de partida a preocupação de contribuir para o 
aprofundamento da compreensão dos aspectos relacionados às duas classes de 
políticas econômicas, as quais são essenciais para apoiar o crescimento econômi-
co, a regulação econômica e a defesa da concorrência, com ênfase nesta última.
o PaPel Da reGulação no munDo contemPorâneo
A regulação é um dos principais instrumentos de ação do Estado no mundo 
contemporâneo. É por meio desse mecanismo que os governos atuam na 
promoção do bem-estar social e econômico dos seus cidadãos. A relevância da 
intervenção regulatória decorre das crescentes transformações e complexidade 
das economias, além da necessidade dos governos de encontrar soluções para 
os problemas sociais. Diante desse cenário a qualidade da regulação tornou-se 
essencial para a efetividade da ação governamental e para o desenvolvimento 
econômico dos países. 
Por sua vez, a concorrência em nível mundial exige que as economias 
se tornem cada vez mais competitivas e eficientes.A revisão da regulação 
doméstica de maneira continuada pode significar um fluxo mais livre de bens, 
serviços, investimentos e tecnologia que movimenta a economia, levando as 
empresas a alcançarem padrões internacionais, e, dessa forma, beneficiando 
os consumidores. Não deve ser desconsiderada, ainda, que a intervenção 
regulatória seja realizada de forma efetiva e com menores custos.
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento 173
A regulação pode ser entendida como os diversos atos normativos por 
meio dos quais os governos estabelecem exigências aos agentes econômicos 
e aos cidadãos (OECD, 1997, p. 6). Esses instrumentos jurídicos-normativos 
podem ser de várias espécies, como, por exemplo, leis, decretos, regulamentos, 
acordos, circulares, portarias e resoluções. 
A OCDE (1997) identifica três grandes categoriais de regulação:
• Regulação econômica. Intervenção direta do governo nas decisões de 
mercado, tais como condições de entrada e saída, preços e grau de con-
corrência;
• Regulação social. Intervenção governamental para a proteção de inte-
resses públicos como saúde, segurança e meio ambiente; e 
• Regulação administrativa. Toda a série de exigências governamentais e 
formalidades administrativas necessárias para assegurar a aplicação das 
normas, tais como o preenchimento de formulários e outros documentos. 
Torna-se oportuno, com vista a permitir uma melhor compreensão do 
assunto, sintetizar esses três tipos de regulação:
• A regulação econômica tem como propósito melhorar a eficiência pro-
dutiva ou econômica. Ela existe para, na ocorrência de falhas de mer-
cado, assegurar que o resultado da interação entre os produtores e os 
consumidores de determinado bem ou serviço seja o mais eficiente pos-
sível, resultando em produtos ou serviços em quantidade, qualidade e 
preços adequados.
• A regulação social é importante para proteger os grandes interesses co-
letivos da sociedade. É por meio dela que as empresas, por exemplo, 
são incentivadas a ter em conta, no âmbito de suas atividades, os custos 
sociais de suas ações em relação ao meio ambiente e que os consumi-
dores podem dispor de um conjunto de informações mínimo necessário 
para as suas decisões relativas à aquisição de bens e serviços. 
• A regulação administrativa, por fim, é necessária para que o governo 
disponha de registros confiáveis e informações suficientes para as suas 
ações.
a ativiDaDe De Defesa Da concorrência 
e reGulação econÔmica no brasil
A relevância das políticas de defesa da concorrência no Brasil aparece com 
maior nitidez com as mudanças do papel do Estado, no início dos anos 1990, 
174 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira
em decorrência do avanço nas privatizações das empresas estatais, afastando-
-se de sua função de Estado empresário (FARINA; AZEVEDO, 2001).2 É opor-
tuno lembrar que nas décadas de 1970 e 1980 foi consolidada uma economia 
essencialmente apoiada nas grandes empresas estatais. Essa situação permitiu 
que o Estado se transformasse em um fornecedor privilegiado de bens e servi-
ços para o consumidor ou na referência de garantia de produtos e serviços pela 
iniciativa privada. Dessa forma, o Estado empresário consolida-se e, em muitos 
casos, se sobrepõe à própria Administração Pública direta. Com a dificuldade 
de exercer maior controle de preços, em decorrência da consolidação do fe-
nômeno da formação dos conglomerados estatais, o Estado brasileiro passou 
a incentivar as formações empresariais cartelizadas. A reconhecida importân-
cia das decisões que eram adotadas pela Comissão Interministerial de Preços 
(CIP), nesse período, decorre dessas disfunções econômicas, que geraram uma 
degeneração no sistema concorrencial do país. Verifica-se, assim, que a econo-
mia brasileira estava apoiada, no final da década de 1980, nas grandes empre-
sas estatais e nas estruturas cartelizadas (MATIAS-PEREIRA, 2006a).
O CADE, com a relevância dada pelo Estado para a sua função de regulador, 
ampliou significativamente a sua dimensão. A abertura da economia e a pro-
mulgação da Lei no 8.884, de 1994, criaram as condições para garantir a defesa 
da concorrência no país (SALGADO, 1997). Procura-se evitar, assim, que as em-
presas estabelecidas abusem de suas posições dominantes, impondo restrições à 
competição nos mercados em que atuam ou, ainda, incrementem seu poder de 
mercado por meio de alianças ou fusões com empresas concorrentes. As políticas 
de defesa da concorrência buscam impedir que as barreiras suprimidas pelo go-
verno sejam recompostas pelos agentes com elevado nível de poder econômico, 
bem como se propõem a criar uma cultura concorrencial entre produtores e con-
sumidores, cujas normas de competição passam a ser necessárias para garantir a 
própria existência do mercado (CONSIDERA; ARAÚJO, 2002).
Observa-se que a regulação do mercado, especialmente em setores em que 
a estrutura do livre mercado apresenta elevado grau de concentração – visto 
que concentrar é restringir o espaço de mercado –, é uma condição indispen-
sável para garantir um adequado ambiente concorrencial (VAZ, 1993). A pre-
sença do Estado na organização da economia aumentou significativamente no 
mundo atual com os danos causados pelas grandes concentrações ao mercado, 
notadamente diante da possibilidade de ocorrer um dano potencial para as ou-
tras empresas que estavam atuando no citado mercado. A concentração deve 
ser vista como uma ação que, mesmo quando não inviabiliza a concorrência, 
altera o nível de competição, prejudicando em última instância o consumidor. 
Registre-se que a regulação de setores específicos na economia tem como pro-
pósito corrigir eventuais falhas de mercado (LE MOAL, 1979).
2 FARINA, E. M. M. Q.; AZEVEDO, P. F. Política industrial e defesa da concorrência: a experiência 
brasileira nos anos 90. Economia, Niterói, RJ, v. 2, no 2, p. 513-547, 2001. 
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento 175
O mercado se apresenta como instrumento essencial para atender as de-
mandas materiais do ser humano, atuando como poupador de recursos e tem-
po, na medida em que permite a troca entre pessoas de maneira impessoal. Os 
mercados são instituições humanas que funcionam apoiadas em um conjunto 
de regras sociais que variam no tempo e no espaço. Assim, para o Estado cum-
prir a função, como as demais instituições humanas, necessita que determina-
das normas sejam preservadas, entre as quais destacamos duas: a liberdade 
de concorrer no mercado e a autonomia de escolha do consumidor. Para que 
ocorra o funcionamento adequado do mercado, é preciso que o Estado dispo-
nha de instituições de salvaguarda sólidas na área de defesa da concorrência 
(MATIAS-PEREIRA, 2006a, 2012b).
enfoques teóricos Das Políticas De 
Defesa Da concorrência
A política de defesa da concorrência está tradicionalmente apoiada na teo ria 
de organização industrial (SCHERER; ROSS, 1990; CARLTON; PERLOFF, 1994; 
SHEPHERD, 1991; FARINA, 2001; MATIAS-PEREIRA; KRUGLIANSKAS, 2005; 
MATIAS-PEREIRA, 2007a). Essa teo ria foi desenvolvida a partir dos anos 1950 
pela Escola de Harvard, em que a estrutura da empresa, traduzida no número de 
produtores e compradores, diferenciação do produto, barreiras à entrada, estru-
turas de custos, integração vertical e diversificação, determinaria a sua conduta. 
A teoria da nova organização industrial, apoiada no paradigma Estrutura-
-Conduta-Desempenho (ECD), teve como fundamento os estudos seminais de-
senvolvidos por Edward Mason (1939),3 e posteriormente aperfeiçoados por 
Joe Bain (1956).4 Registre-se que tanto Mason como Bain tinham por objetivo 
estudar os oligopólios para promover políticas de defesa da concorrência. 
A teoria da nova organização industrial cuida da concorrência em merca-
dos concentrados, enfatizando dois aspectos fundamentais das empresas capi-
talistas modernas: primeiro, as estratégias de concorrência e crescimento de-
terminam e, ao mesmo tempo, são condicionadas pela estrutura da indústria