Direito-Ambiental-carmem-lucia-ebook 3

Prévia do material em texto

O DIREITO AMBIENTAL NO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
ESTUDOS EM HOMENAGEM
À MINISTRA CÁRMEN LÚCIA
BELO HORIZONTE
2022
ORGANIZAÇÃO
FELIPE MARTINS PINTO
MARCELO AZEVEDO
O DIREITO AMBIENTAL NO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
ESTUDOS EM HOMENAGEM
À MINISTRA CÁRMEN LÚCIA
Copyright © Editora Instituto dos Advogados de Minas Gerais
Copyright © Clio Gestão Cultural e Editora
Todos os direitos reservados - 2022
Clio Gestão Cultural e Editora
EDITORA EXECUTIVA: Tânia Maria Teixeira Melo Freitas
DIAGRAMAÇÃO: Ludmila Andrade Rennó
REVISÃO GERAL: Os organizadores
REGISTRO E CATALOGAÇÃO: Gislene Rodrigues da Silva
CONSELHO EDITORIAL DA CLIO GESTÃO CULTURAL E EDITORA:
Profª. Drª. Adalgisa Arantes Campos - UFMG - Brasil
Prof. Dr. Alfredo Morales - USE - Espanha
Profª. Drª. Ângela Brandão – UNIFESP – Brasil
Prof. Dr. Antônio Emílio Morga - UFAM - Brasil
Pe. Mestre Carlos Fernando Russo - UP – Portugal
Eng.º Mestre Fernando Roberto de Castro Veado – UFMG/IEPHA - Brasil
Prof. Dr. Luiz Alberto Ribeiro Freire – UFBA - Brasil
Prof. Dr. Luiz Carlos Villalta – UFMG - Brasil
Prof. Dr. Magno Moraes Mello – UFMG - Brasil
Profª. Drª. Mary del Priore - UNIVERSO - Brasil
Prof. Dr. Saul António Gomes – UC - Portugal
 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Elaborada pela bibliotecária Gislene Rodrigues da Silva, CRB-6/MG 3293. 
 
 
 
 
D536 O direito ambiental no Supremo Tribunal Federal: estudos em 
 Homenagem à ministra Cármen Lúcia / Felipe Martins Pinto; Marcelo 
 Azevedo (org.). – Belo Horizonte: Clio Gestão Cultural e Editora, 2022. 
 328p. : 15,5x23 cm. 
 
 
 
 ISBN: 978-65-89378-04-4 
 
 
1. Direito ambiental. 2. Cármen Lúcia. 3. Supremo Tribunal Federal. 
 I.Título. 
 
 
 
 CDD – 344.046 
 CDU – 34:577.4 
 
Clio Gestão Cultural e Editora - www.editoraclio.com.br
Av. Álvares Cabral, 344, Sala 1701, Lourdes - Cep: 30170-001, Belo Horizonte, MG
Contato: (31) 99757-4799 | E-mail: contatoclioeditora@gmail.com
As ideias contidas neste livro são de responsabilidade do autor.
Não expressam necessariamente a posição da editora.
Todos os direitos reservados. Proibida a reprodução,
armazenamento ou transmissão de partes deste livro
através de quaisquer meios, sem prévia autorização
por escrito da editora e do autor.
Sumário
Nota do Presidente ..............................................................................7
Sobre os Autores ..................................................................................9
A aparente – mas não efetiva dicotomia entre interesse econômico e 
tutela socioambiental: breve análise da disputa dirimida no julgamento 
do caso “Raposa Serra do Sol”
Werner Grau Neto
Leticia Elizeu Duarte .........................................................................11
Afronta à autoridade das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal 
Federal em sede de controle concentrado da constitucionalidade do 
Código Florestal de 2012
Rebeca Stefanini Pavlovsky
Maurício Pellegrino de Souza .............................................................27
Constitucionalismo Climático
Délton Winter de Carvalho ................................................................41
Contribuições da Ministra Cármen Lúcia para a evolução do Direito 
Ambiental nas decisões do Supremos Tribunal Federal
Eduardo de Campos Ferreira
Claudia Hori ......................................................................................63
Criação e extinção de unidades de conservação da natureza: contribuições 
do Supremo Tribunal Federal
Marcelo Azevedo .................................................................................85
Extensão da Responsabilidade Civil por dano ao meio ambiente no 
Brasil: a questão da imprescritibilidade
José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior ............................................117
Governança Ambiental:A Agenda Climática e a Pauta Verde do STF
Natascha Trennepohl
Isabelle Carvalho Gonçalves
Laura Bianchini Leite ......................................................................133
1
2
3
4
5
6
7
Instrumentos para uma atuação resolutiva do Ministério Público:
consensualidade e Acordos na Atuação do Ministério Público na
Promoção da Responsabilização Cível e Criminal
Terence Trennepohl
Anna Karina Omena .......................................................................149
O direito ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado no Supremo 
Tribunal Federal
José Adércio Leite Sampaio
Christiane Costa Assis .......................................................................173
O mínimo existencial ecológico: sua aplicação no STF e as alternativas
para a sua concreção prática
Bruno Malta ....................................................................................187
O Princípio da Proibição ao Retrocesso em matéria ambiental: o voto 
da Ministra Cármen Lúcia na ADPF nº 760
Alexandre Burmann
Mateus Staliveri da Costa ................................................................205
Poder Judiciário e Mudanças Climáticas: Contribuições do STF e da 
Ministra Cármen Lúcia para a Litigância Climática no Brasil
Luiz Gustavo Escorcio Bezerra
Gedham Medeiros Gomes .................................................................227
Reflexões sobre o licenciamento ambiental e aspectos do processo
decisório dos órgãos competentes à luz da ADI 6808
Simone Paschoal Nogueira
Iris Zimmer ......................................................................................245
Simplificação do Licenciamento Ambiental: limites legais e a jurispru-
dência do STF
Luciana Gil Ferreira
Patrícia Mendanha Dias .................................................................259
Usinas Nucleares e a jurisprudência do STF: uma discussão sobre
competência
Rita Maria Borges Franco ................................................................281
Vedação ao retrocesso ambiental: análise do STF no âmbito da ADC 
42 e ADI 4901, 4902, 4903 e 4937
Leonardo Lamego .............................................................................299
8
9
10
11
12
13
14
15
16
7Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Nota do Presidente
O Instituto dos Advogados de Minas Gerais, solo historicamente fértil 
no qual, há mais de 107 anos, têm germinado e desenvolvido relevantes estudos 
para fomento e aperfeiçoamento da ordem jurídica, inaugurou a sua editora 
como instrumento catalizador para a divulgação e a sistematização de conteú-
dos científicos e culturais produzidos por nossos associados. 
A editora se debruça com especial atenção para a produção advinda dos 
nossos Departamentos, como ocorre com a presente obra, nascida a partir do 
trabalho profícuo do Departamento de Direito Ambiental, sob a coordenação 
do dinâmico e competente Advogado Marcelo Azevedo.
O tema, direito ambiental, sempre atual, adquiriu nos últimos anos 
incremento de relevância diante dos intensos debates políticos e jurídicos que 
tencionaram o tradicional binômio desenvolvimento econômico x preservação 
ambiental. Nesse sentido, a obra chega em excelente momento, lançando luzes 
sobre temas de complexidade e relevância.
A pertinência deste livro coletivo se redobra pela justa e merecida ho-
menagem à Ministra Cármen Lúcia, professora erudita e culta, amante da li-
teratura que soube extrair o melhor da sabedoria do interior das Minas Gerais. 
Sua trajetória profissional,não obstante, ser conhecida por muitos, merece uma 
resumida menção: Mestre em Direito Constitucional pela Faculdade de Direi-
to da Universidade Federal de Minas Gerais, Professora Titular da Pontifícia 
Universidade Católica de Minas, Exerceu a advocacia e, por concurso, em 1983 
tornou-se Procuradora do Estado de Minas Gerais, tendo assumido o cargo de 
Procuradora Geral do Estado (2001 – 2002). Entre 1994 até 2006 foi mem-
bro da Comissão de Estudos Constitucionais do Conselho Federal da Ordem 
dos Advogados do Brasil. Desde 2006, a homenageada é Ministra do Supremo 
Tribunal Federal. Em 2008 tomou posse como Ministra do Tribunal Superior 
Eleitoral, ano em que também assumiu a direção da Escola Judiciária Eleitoral 
e em 2012 assumiu a Presidência do Tribunal Superior Eleitoral, tendo sido 
a primeira mulher a presidi-lo. Retornou novamente para Côrte Eleitoral em 
2020, onde, atualmente, mantém-se exercendo a judicatura. Em 2012 assumiu 
8 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
a Vice-Presidência do Supremo Tribunal Federal e em 2016 a Presidência do 
Supremo Tribunal Federal e do Conselho Nacional de Justiça. Na condição 
de Presidente do Supremo Tribunal Federal, exerceu as funções da Presidência 
da República do Brasil em cinco oportunidades. É associada do Instituto dos 
Advogados de Minas Gerais e autora de diversas obras jurídicas. 
A obra, estruturada em 16 artigos, é um perfeito exemplo de obra cole-
tiva, na qual se percebe não apenas um agrupado de textos, mas a organização 
de temas que efetivamente se entrelaçam, somada à circunstância de todos os 
textos oferecerem profundo conhecimento teórico, redigidos de maneira crítica 
e reflexiva e com alvissareira aptidão de aprimorar a prática jurídica. 
A lista dos autores que contribuíram para o projeto merece um destaque 
especial, por conter profissionais com densa formação acadêmica e ampla expe-
riência profissional. O resultado não poderia ser diferente: uma efetiva produ-
ção científica, fadada a se tornar uma relevante fonte de pesquisa.
9Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Alexandre Burmann - União Brasileira da Advocacia Ambiental
Burmann Advogados 
Anna Karina Omena - Ministério Público do Estado da Bahia 
Bruno Malta -William Freire Advogados
Christiane Costa Assis - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais 
Cláudia Hori - Machado Meyer Advogados 
Délton Winter de Carvalho - Delton Winter Advocacia 
Eduardo de Campos Ferreira - Machado Meyer Advogados
Gedham Medeiros Gomes - Tauil Chequer
Iris Zimmer - Siqueira Castro
Isabelle Carvalho Gonçalves - Trennepohl Advogados
José Adércio Leite Sampaio - Ministério Público Federal
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior - Oliveira Baracho Godoi Advogados - 
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Laura Bianchini Leite - Trennepohl Advogados
Leonardo Lamego - Azevedo Sette Advogados 
Leticia Elizeu Duarte - Pinheiro Neto
Luciana Gil Ferreira - Bichara Advogados
Sobre os Autores
10 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Luiz Gustavo Escorcio Bezerra - Tauil Chequer
Marcelo Azevedo - Instituto dos Advogados de Minas Gerais
William Freire Advogados 
Mateus Staliveri da Costa - União Brasileira da Advocacia Ambiental
Maurício Pellegrino de Souza - Cescon Barrieau 
Natascha Trennepohl - Trennepohl Advogados
Patrícia Mendanha Dias - Bichara Advogados 
Rebeca Stefanini Pavlovsky - Cescon Barrieau
Rita Maria Borges Franco - Mattei Franco Advogados 
Simone Paschoal - Siqueira Castro 
Terence Trennepohl - Trennepohl Advogados 
Werner Grau Neto - Pinheiro Neto 
11Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
A aparente – mas não efetiva –
dicotomia entre interesse econômico e tutela
socioambiental: breve análise da disputa dirimida 
no julgamento do caso “Raposa Serra do Sol”
Werner Grau Neto1
Leticia Elizeu Duarte2
Introdução
Em 19/03/2009 o Plenário do Supremo Tribunal Federal julgou a 
Ação Popular (Pet 3.388/RO) na qual se discutia a demarcação do Território 
Indígena Raposa Serra do Sol. Aos povos indígenas que ocupavam a área foi 
reconhecido o direito fundiário sobre as terras contínuas demarcadas (e não em 
“ilhas” como controvertido nos autos) como ferramenta para “assegurar meios 
dignos de subsistência econômica para mais eficazmente poderem preservar sua 
identidade somática, linguística e cultural.”3
O posicionamento da Corte colocou fim a uma disputa histórica a 
contrapor indígenas que tradicionalmente viviam na região ao Estado de Roraima 
e arrozeiros que ali praticavam atividades agrícolas. Em suas manifestações 
formais nos autos, o Estado de Roraima pretendia dissuadir o Supremo Tribunal 
Federal de confirmar a demarcação contínua do território a partir da apresentação 
de argumentos centrados no interesse econômico local. Fundado na visão 
dicotômica entre preservação ambiental e interesse econômico, defendia-se 
que o reconhecimento dos direitos indígenas sobre o território inviabilizaria o 
desenvolvimento econômico do Estado de Roraima, por insuficiência de áreas de 
livre exploração. O raciocínio no qual repousa a ideia de que é necessário escolher 
1 Werner Grau Neto. Advogado. Doutor em Direito Tributário Ambiental (USP), Mestre em 
Direito Ambiental Internacional (USP), Especialista em Direito Ambiental (USP).
2 Leticia Elizeu Duarte. Advogada. Pós-graduanda em Direito Ambiental e Gestão Estratégica 
da Sustentabilidade (PUC/SP).
3 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pet 3.388/RR. Relator: Ministro Carlos Ayres Britto. 
Brasília, 19 mar. 2009.
1
12 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
entre preservação ambiental e direitos indígenas ou desenvolvimento econômico 
foi refutado em Plenário. Como constou expressamente do acórdão que 
instrumentalizou o julgado, a Constituição Federal não admitiria a interpretação 
antagônica entre valores econômicos e ambientais, cuja efetivação no plano 
político caberia ser promovida de maneira harmônica. 
Dada a clareza do posicionamento adotado no julgamento da Pet nº 
3.388/RO, a solução aplicada ao caso “Raposa Serra do Sol” aparentemente teria 
enterrado de uma vez por todas a ultrapassada premissa de que meio ambiente 
e economia seriam tensões antagônicas. Mais de dez anos depois, porém, o 
fantasma da ideia maniqueísta que opõe conservação e desenvolvimento ainda 
paira sobre os debates acerca dos rumos do crescimento econômico do país e volta 
a ganhar fôlego em momentos de desempenho econômico insatisfatório. Em 
2020, a disparada no preço do arroz trouxe à tona o fantasma do maniqueísmo 
nas redes sociais e na mídia. 
O aumento de 109% sobre o preço do grão que integra a base alimentar 
do brasileiro ganhou a atenção da população, não demorando para que a 
demarcação da terra indígena Raposa Serra do Sol fosse rememorada em 
vídeo que circulou nas redes sociais, associando o reconhecimento dos direitos 
indígenas sobre as referidas terras às mazelas sofridas pela população com a alta 
do custo de seu insumo alimentar básico. 
O alcance a que chegou o compartilhamento do vídeo em questão 
demonstra que ainda é necessário combater a ideia de que preservação ambiental 
e boa performance econômica são interesses inconciliáveis. Propomo-nos a 
refletir neste artigo, a partir do acórdão proferido no julgamento da Pet nº 
3.388/RO, sobre os avanços a respeito da noção de desenvolvimento econômico 
sustentável, bem como sobre as dificuldades na incorporação da sua concepção 
no tecido social.
O julgamento, suas repercussões e as possíveis vertentes para análise 
econômica da discussão jurídica 
A controvérsia e o seu julgamento pelo Supremo Tribunal Federal
O julgamento da demarcação do território indígena Raposa Serra 
do Sol representa, ainda hoje, um dos principais marcos do reconhecimento 
13Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
dos direitos constitucionalmente assegurados aos povos indígenas. Naquela 
oportunidade,solucionou-se a histórica disputa enfrentada pelos povos indígenas 
Ingarikó, Makuxi, Patamona, Taurepang e Wapixana, que lutavam para ter seus 
territórios reconhecidos e livres de ocupações externas.
O Supremo Tribunal Federal foi chamado a decidir sobre o conflito 
em decorrência do ingresso com Ação Popular contra a União Federal, a 
fim de questionar e tornar nula a Portaria nº 534/2005, que homologou a 
demarcação contínua da Terra Indígena Raposa Serra do Sol. De acordo com 
a petição inicial, a Portaria nº 534/2005 conteria máculas oriundas do processo 
administrativo do qual resultou. Os questionamentos levantados pelos dois 
autores originais envolviam a suposta falha na oitiva de todos os afetados 
pela demarcação, parcialidade na elaboração do laudo antropológico que a 
fundamentou, entre outros. 
O Estado de Roraima requereu sua admissão no feito, ocasião em que fez 
coro aos argumentos da petição inicial. Além de concordar com os fundamentos 
dos autores originários da Ação Popular, o Estado de Roraima argumentou que 
a demarcação das terras indígenas resultaria em consequências desastrosas para 
o desenvolvimento, porque lhe restaria pouco espaço para o exercício da livre 
iniciativa. O pronunciamento do Plenário quanto à improcedência da Ação 
Popular foi reduzido a termo em ementa que diretamente rechaça a ideia de 
antagonismo entre território indígena e desenvolvimento econômico. 
10. O FALSO ANTAGONISMO ENTRE A QUESTÃO 
INDÍGENA E O DESENVOLVIMENTO. Ao Poder 
Público de todas as dimensões federativas o que incumbe 
não é subestimar, e muito menos hostilizar comunidades 
indígenas brasileiras, mas tirar o proveito econômico delas 
para diversificar o potencial econômico-cultural dos seus 
territórios (dos entes federativos). O desenvolvimento que 
se fizer sem ou contra os índios, ali onde eles se encontrarem 
instalados por modo tradicional, à data da Constituição 
de 1988, desrespeita o objetivo fundamental do inciso II 
do art. 3º da Constituição Federal, assecuratório de um 
tipo de ‘desenvolvimento nacional’ tão ecologicamente 
equilibrado quanto humanizado e culturalmente 
diversificado, de modo a incorporar a realidade indígena.
14 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
O refinado voto da Excelentíssima Ministra Carmen Lúcia foi além 
da análise puramente jurídica e incorporou, no enfrentamento do argumento, 
elementos comparativos de taxas de concentração populacional para expor o 
despropósito da alegação:
Também não procede a argumentação forjada no sentido 
de que haveria comprometimento da vida econômica do 
Estado de Roraima, pela exclusão de pouco mais de 7% da 
área demarcada como Terra Indígena Raposa Serra do Sol. 
As áreas reservadas aos indígenas naquele ente federal 
compreendem, segundo os dados apresentados nesta ação, 
46% do território roraimense. Mas cumpre considerar que 
a área de 54% daquele ente estadual corresponde a um 
espaço equivalente à extensão que é compreendida em sua 
totalidade, por exemplo, pelo Estado de Pernambuco. E 
enquanto a população pernambucana é de 7.918.344 (sete 
milhões, novecentos e dezoito mil e trezentos e quarenta 
e quatro pessoas), a população roraimense, excluídos os 
aproximadamente 19.000 (dezenove mil) índios da Terra 
Indígena Raposa Serra do Sol, totaliza 324.397 habitantes, 
o que dá uma médica de 0,57% hb/km². Como afirma, 
mais uma vez, José Afonso da Silva, a área roraimense, 
excluída a Terra Indígena Raposa Serra do Sol, ainda é 
maior que Sergipe, Alagoas, Paraíba. É, por exemplo, 
quase quatro vezes maior que a Bélgica, que tem uma 
população aproximada de 7.282.000 habitantes. Pelo que 
a alegação de que estaria comprometida a sua condição de 
ente federado ou de falta de condições de sobrevivência 
sem a área demarcada como reservas indígenas cai por 
terra em face dos dados aritmeticamente apresentados.
Os demais argumentos pelos quais os autores e o Estado de Roraima 
pretendiam desconstituir a validade da Portaria nº 534/2005 foram igualmente 
repelidos pela maioria da Corte, que não só manteve a demarcação contínua 
determinada no ato, como também teceu importantes esclarecimentos a 
respeito da dinâmica que rege os direitos indígenas na exploração de suas terras 
demarcadas e os respectivos limites que lhes são aplicáveis. Consoante divulgado 
nos veículos de comunicação à época, o processo de demarcação foi encerrado 
em 2009, e os últimos não-indígenas retiraram-se do local no mesmo ano.4 
4 PF confirma saída de arrozeiros da Raposa Serra do Sol. Revista Consultor Jurídico. São 
15Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
A grande contribuição do julgamento da Pet 3.388/RO para os direitos 
das populações tradicionais é induvidosa, e merece ser enaltecida pela doutrina 
e os operadores do direito ambiental. Mas, se é verdade que o acórdão proferido 
naquela ocasião é um dos principais marcos quanto ao reconhecimento dos 
direitos dos povos originários, é igualmente certo que a forma pela qual a 
priorização dos interesses indígenas sobre a área repercutiu no meio social – e 
até hoje repercute – coloca sob holofote a visão distorcida que ainda é nutrida a 
respeito de como deve ser promovida a perseguição dos propósitos econômicos 
elencados na Constituição Federal. Propomo-nos a seguir a refletir sobre as 
causas da persistência da citada concepção em parte do segmento social.
O rescaldo do julgamento da Pet 3.388/RO e as suas lições históricas
Em 2022, completa 34 anos a Constituição Federal brasileira promulgada 
em 1988, em cujo artigo 170 está preconizada a defesa do meio ambiente como 
um dos princípios da ordem econômica brasileira. Sob outro enfoque, vê-se 
que um período de mais de 13 anos distancia o momento presente do histórico 
julgamento no qual o Supremo Tribunal Federal foi chamado a explicitar, de 
maneira expressa, que a preservação não concorre com a ordem econômica 
constitucional tal qual prevista na Constituição Federal. 
Nada obstante a tais marcos, o reiterado aflorar de debates centrados 
na visão dicotômica entre preservação ambiental e economia parece demonstrar 
que ainda há espaço para que se aprimore as teorias integrativas de valores 
econômicos e ambientais, de modo a aprimorar a compreensão de que ambos 
podem – e devem – harmonizar-se.
A construção e implementação do conceito de sustentabilidade 
econômica no Brasil
A noção de “desenvolvimento sustentável” ou “ecodesenvolvimento,” 
como primeiramente denominado, começou a ser lapidada no final da década 
de 1960 e ao longo da década de 1970, quando a Declaração de Estocolmo 
Paulo, 14 de abril de 2009, 20h58. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2009-abr-14/
pf-confirma-saida-arrozeiros-reserva-raposa-serra-sol>. Acesso em 11 nov. 2022.
16 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
propagou a urgência de que se adotassem esforços para a proteção ambiental 
como meio de promover o bem-estar e os direitos fundamentais da humanidade. 
As preocupações ambientais difundidas pela comunidade internacional 
a partir da proclamação da Declaração de Estocolmo de 1972 deu ensejo à 
apresentação de proposta inovadora, que romperia com a ideia até então 
predominante de que preservar os recursos naturais seria sinônimo de 
ruína econômica. Como aponta a doutrina economista5, as teorias sobre 
desenvolvimento econômico cunhadas até então, e cujos pensamentos até hoje 
subsistem em nossa sociedade, aportavam grande crença na exploração inadvertida 
e inconsciente dos recursos naturais em virtude de não considerarem um fator 
hoje amplamente conhecido e demonstrado: o fato de que há uma limitação 
para a capacidade de resiliência dos ecossistemas explorados. Sustentabilidade, 
portanto, consistiria na abordagem transversal e integrativa entre os planos 
da economia e do meio ambiente, concebida como modelo alternativo cuja 
premissa busca deveria prevalecer sobre as concepções econômicas ortodoxas:
 
Na época, a proposta de um novo estilo de desenvolvimento– o Ecodesenvolvimento – representava uma espécie 
de “terceira via,” colocando-se como uma alternativa 
à bipolarização que o debate então assumira: por um 
lado, a proposta do “crescimento zero” e, por outro, as 
reivindicações desenvolvimentistas dos países do terceiro 
mundo: seu “direito ao crescimento.”6
Resultado do amadurecimento ao nível internacional a esse respeito 
foi, portanto, o surgimento do novo paradigma de que meio ambiente e 
desenvolvimento econômico devem ser interpretados como forças parceiras, 
5 “Até a década de 1970, as teorias de desenvolvimento econômico concebidas para interpretar o 
capitalismo não levavam em conta os componentes ambientais – fossem eles renováveis ou não 
–, como o esgotamento dos recursos naturais, a poluição ou a destruição dos ecossistemas. A des-
consideração desses aspectos deve-se, sobretudo, ao fato de que, até aquele momento, a pressão 
das atividades humanas sobre o meio ainda não havia atingido um nível crítico. Foi, portanto, 
a partir dos anos 1970, quando as questões do meio ambiente e dos recursos naturais passam a 
configurar um problema para a humanidade, que elas começam a ser entendidas e tratadas en-
quanto tais no âmbito das teorias econômicas.” FERNANDEZ, B. P. M. Ecodesenvolvimento, 
Desenvolvimento Sustentável e Economia Ecológica: em que sentido representam alternativas 
ao paradigma de desenvolvimento tradicional? Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 23, p. 
109-120, jan./jun. 2011. Curitiba: Editora UFPR, 2011.
6 FERNANDEZ. Desenvolvimento e Meio Ambiente, p. 109-120.
17Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
não antagônicas: o meio ambiente deve prover os recursos para a consecução das 
finalidades econômicas, tais como existência digna, pleno emprego e redução de 
desigualdades; o desenvolvimento econômico, a seu turno, deve ser alcançado 
por meio de opções que não comprometam a capacidade dos ecossistemas de 
permanecer provendo os recursos e serviços ambientais para as presentes e 
futuras gerações. 
No Brasil, o texto constitucional aderiu à tendência global e adotou o 
modelo econômico de desenvolvimento sustentável como um de seus preceitos 
fundamentais. Consagrada nos artigos 170, inciso VI, e 225 da Carta Maior, tal 
opção representou o estabelecimento de um regime econômico que, conquanto 
fundado nos tradicionais elementos da livre iniciativa, propriedade privada e 
livre concorrência, submete-se à influência e a limites informados por valores 
ambientais. Ao menos desde 1988, portanto, não há mais falar-se, em termos 
de política econômica brasileira, no antigo dilema a contrapor preservação 
ambiental e produção econômica. 
A partir do refinamento, ao nível global e interno, da compreensão 
sobre as implicações mútuas entre meio ambiente e economia, tornou-se 
possível o avanço do movimento de Law and Economics (ou “Análise Econômica 
do Direito,” em português) e expandi-lo para além das fronteiras do Direito 
Privado. Admite-se, tal qual admitindo vem a jurisprudência brasileira, o 
uso da variável econômica como elemento interpretativo da análise jurídica a 
incidir sobre normas ambientais. A aplicação da Análise Econômica do Direito 
sobre a ordem ambiental e econômica preconizada pela Constituição conduz 
a uma interpretação de que seus valores são regidos por regras de equilíbrio e 
harmonia que infirmam a lógica de movimentos opostos. Ao discorrer sobre 
o tema, Werner Grau e Marcello Antonio Fiore discursam:
[...] tratando-se de intervenção econômica, e esta será a 
tônica dos exemplos que se poderá encontrar nos registros 
históricos, o exame do caso a partir da aplicação do 
método interpretativo pregado, conforme atualmente 
interpretada a teoria da Análise Econômica do Direito, 
incluirá necessariamente não apenas a visão dos efeitos 
meramente econômicos do caso, de se decidir por este ou 
aquele caminho, mas também a visão dos efeitos sociais 
e ambientais vinculados.
18 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Esse balanço busca pela simetria entre os três elementos 
da equação do ideal da sustentabilidade – ambiental, 
social e econômico – é que ditará a intensidade a ser 
conferida a cada uma das externalidades como modelo de 
apreciação, e busca pela eficiência, sempre que adotado 
método interpretativo proposto pela teoria da Análise 
Econômica do Direito.7
O posicionamento do Supremo Tribunal Federal ao julgar a Pet 3.388/
RO, anos depois da promulgação da Constituição, vem reforçar a ideia quanto 
à impropriedade da lógica que repousa na ideia de que o desenvolvimento 
econômico é alcançado a partir da flexibilização de preocupações ambientais 
em benefício de uma ampliação, a qualquer custo, da produção econômica. 
É dizer, preservação ambiental e desenvolvimento econômico não admitem 
interpretação antagônica à luz do texto constitucional. Vale recuperar, quanto 
ao ponto, o trecho do festejado voto da Ministra Carmen Lúcia, em que bem 
pondera a necessidade de harmonização entre interesses econômicos e demais 
valores constitucionais:
A alongada passagem citada tem como ponto nodular a 
explicitação do fundamento constitucional determinante 
do modelo de continuidade, mister de ser acatada quando 
tanto se mostrar necessário ao atendimento de preservação 
e respeito da identidade dos indígenas. Pelo que a 
descontinuidade pretendida pelo Estado de Roraima, 
autor do pedido neste sentido, atenderia a interesses 
de alguns particulares, mas não daria cumprimento e 
efetividade às normas constitucionais, pelo que não pode 
ser acatada.
Consoante lição de Eros Roberto Grau, a missão de desenvolvimento 
econômico imposta pelo Poder Constituinte aos governantes tem por pressuposto 
a sustentabilidade da ordem econômica praticada:
7 FIORE, Marcello Antonio; GRAU NETO, Werner. Direito Econômico e Direito Ambiental: 
um olhar sobre a Teoria da Análise Econômica do Direito. In: JÚNIOR, Diógenes N. (Org.)
Constituição e Ordem Social: saúde, educação e meio ambiente. Londrina: Thoth, 2021, 
p. 166-180.
19Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
“O princípio da defesa do meio ambiente conforma a ordem 
econômica (mundo ser), informando substancialmente 
os princípios da garantia do desenvolvimento e do 
pleno emprego. Além de objetivo, em si, é instrumento 
necessário – e indispensável – à realização do fim dessa 
ordem, o de assegurar a todos existência digna. Nutre 
também, ademais, os ditames da justiça social. Todos têm 
o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, 
bem de uso comum do povo – diz o art. 225, caput. 
O desenvolvimento nacional que cumpre realizar, 
um dos objetivos da República Federativa do Brasil, 
e o pleno emprego que impende assegurar supõem 
economia autossustentada, suficientemente equilibrada 
para permitir ao homem reencontrar-se consigo próprio, 
como ser humano e não apenas como um dado ou índice 
econômico.”8
A par do elucidativo ensinamento, vê-se, aqui, que a noção de 
sustentabilidade possui uma natureza programática. É um de tantos valores 
definidos pela Constituição cidadã a serem perseguidos pelas políticas públicas 
estatais. Seu conteúdo programático não prescinde da atuação política e 
normativa dos governantes para o seu exercício prático. Sustentabilidade é, 
pois, um valor que demanda vontade política a fim de que seja implementado. 
Exige o incurso efetivo do Poder Público na normatização e regulamentação 
dos seus instrumentos da política ambiental, muitos deles até hoje carentes de 
efetiva implementação, a exemplo do zoneamento ecológico econômico (ZEE) 
preconizado no artigo 9º da Lei nº 6.938/1981.
A propósito, o ZEE efetivo, no qual se encontrem bem distribuídas 
territorialmente as áreas destinadas ao exercício das distintas atividades 
econômicas e aquelas vocacionadas à preservação, poderia prevenir conflitos 
como o que foi dirimido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do 
caso da demarcação do Território Indígena Raposa Serra do Sol. Em outra 
oportunidade, enquantocomentávamos sobre relatório elaborado pelo Tribunal 
de Contas da União – TCU no qual se recomendava à Casa Civil a apresentação 
de projeto de lei que propusesse a efetiva regulamentação do instrumento, já 
discorríamos:
8 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 15 ed. São Paulo: 
Ed. Malheiros, 2012, p. 521.
20 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
A definição dos critérios de integração entre atividades 
econômicas e proteção ambiental, posta na forma de 
abordagem das atividades pré-existentes e vindouras, 
com a salutar menção à necessidade, em casos específicos, 
de pagamento da justa indenização, denota postura de 
integração efetiva, e não de imposição. 
[...] 
A inclusão das Áreas de Proteção Ambiental – APAS 
no ZEE revela, por seu turno, profundo conhecimento 
da estrutura dos espaços territoriais especialmente 
protegidos, e a menção à ausência de inclusão das APAs no 
Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC 
(Lei nº 9.985, de 18.7.2000) demonstra o profundo 
conhecimento, pelo TCU, de tal instrumento. 
Por fim, soa como música a referência à forma de interação 
e integração de áreas inseridas ou em áreas de ingerência 
às Terras Indígenas. O uso das ferramentas de que é o 
país signatário mostra-se abordado de forma integrativa.9
Daí concluir-se que, de fato, há espaço limitado para que a concepção 
de sustentabilidade possa florescer, na medida em que a insuficiência de 
regulamentação adequada dos instrumentos capazes de harmonizar a atividade 
econômica e a conservação ambiental reforça a míope visão de antagonismo entre 
tais interesses. Logo, atribui-se, em parte, à ineficiência estatal em implementar 
dos mecanismos viabilizadores do desenvolvimento sustentável a razão da 
persistência, no discurso a respeito do crescimento econômico brasileiro, de 
que a legislação ambiental seria uma barreira à expansão econômica do país.
O movimento ESG e a iniciativa de acolhimento às variáveis ambiental, 
social e de governança no âmbito privado
Como comumente ocorre quando o aspecto político não é hábil 
no enfrentamento das demandas por soluções que deveriam há muito ter 
9 GRAU NETO, Werner; DUQUE, Ana Carolina Cerqueira; DUARTE, Leticia Elizeu. A 
PNMA – Zoneamento Ecológico-Econômico: importância, obstáculos e proposta. In: GUER-
RA, Sidney; FARIAS, Talden; AVZARADEL, Pedro (Orgs.) Política Nacional do Meio Am-
biente: 40 anos da Lei 6938/1981. Curitiba: Instituto Memória. Centro de Estudos da Con-
temporaneidade, 2021, p. 249-272.
21Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
sido providas, a realidade socioeconômica não espera o socorro de políticas 
públicas pendentes e passam a surgir novos arranjos para o preenchimento 
da lacuna estatal. O conceito de sustentabilidade, sozinho, não foi capaz de 
acompanhar as demandas e desafios apresentados pelas variáveis ambiental, 
social e econômica na sociedade, de sorte que a lentidão na sua implementação 
efetiva abriu caminhos para olhares de transformação. À época, já se apontava:
Os debates acerca da Constituição Federal no que toca ao 
tema do meio ambiente revelam-se densos e polêmicos. 
Da necessidade de evolução acerca do conceito de 
sustentabilidade, passando pela busca de maior 
objetividade e clareza quanto a conceitos jurídicos 
indeterminados, deságua o exame do quanto ali posto 
na consideração do alcance dos direitos que se pretendeu 
garantir pela inserção de Capítulo próprio ao meio 
ambiente no contexto da Carta Magna. 
Os debates são intensos e, para os três temas, há teses e 
interpretações de uma miríade de matizes. A riqueza do 
debate nem sempre significa, no entanto, que tenhamos 
evoluído na condição de sociedade e que estejamos 
encontrando os resultados almejados. 
Antes disso, a polemização excessiva dos debates acerca 
do tema ambiental revela um oscilar entre a imaturidade 
da sociedade diante dos desafios que se apresentam e 
equivocada atribuição de peso excessivo ao componente 
político-ideológico ao debate.10
É neste estado de coisas que o movimento ESG (Environmental, Social 
and Governance) passa a ganhar relevo nos últimos anos: a expectativa por 
soluções que partam da esfera pública vem sendo paulatinamente substituída por 
demandas direcionadas por e aos próprios agentes econômicos, sob pressões de 
investidores e consumidores para que assumam o protagonismo na construção 
de modelos de negócios que contemplem as variáveis ambiental e social.
O que o pensamento ESG representa é, portanto, uma ruptura com o 
modelo de sustentabilidade que, até o momento, não logrou êxito suficiente para 
10 GRAU NETO, Werner. Sustentabilidade: princípio constitucional e a busca por sua imple-
mentação. In: JÚNIOR, Diógenes N. (Org,) Constituição em tempos de crise: princípios, 
direitos fundamentais e defesa do Estado. Londrina: Thoth, 2020, p. 65-77.
22 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
acomodar a vertente ambiental na variável econômica e promover a necessária 
mudança do paradigma que opõe ambos os valores. O modelo promete oxigenar 
as concepções sobre a atividade econômica sob vertente harmônica e acolhedora 
dos interesses ambientais e sociais.
No Brasil, as preocupações do modelo ESG têm recaído 
preponderantemente sobre as mudanças de uso da terra, em virtude das 
emissões de gases de efeito estufa e da perda florestal decorrentes do avanço 
do desmatamento ilegal. O agronegócio brasileiro sofre com as críticas de que 
o setor seria o responsável pela destruição das florestas nativas. O prejuízo que 
os riscos relacionados à variável socioambiental provocam sobre a imagem do 
setor vem ameaçando o segmento, que é de importância ímpar para a economia 
brasileira, a demonstrar que os riscos ambientais e sociais não admitem uma 
atuação ineficiente por parte dos agentes econômicos.
Aqui, retornamos, então, às discussões a respeito das repercussões 
econômicas da demarcação do Território Indígena Raposa Serra do Sol 
que, a reboque da alta do preço de arroz em 2020, ressurgiram na pauta de 
certos meios de comunicação. Em vídeo compartilhado milhares de vezes 
nas redes sociais naquele ano, um criador de conteúdo digital com enfoque 
no agronegócio defendia que a elevação do preço do arroz estaria associada à 
retirada dos arrozeiros em decorrência da demarcação das terras indígenas, tal 
qual confirmado no julgamento do Supremo Tribunal Federal. A certa altura 
da “reportagem,” afirma-se que o Brasil teria sido prejudicado “milhares de 
vezes” com o reconhecimento dos direitos indígenas sobre as terras, por ter se 
perdido a produção de arroz e o desenvolvimento econômico que ela geraria. O 
despropósito da associação entre as variações no preço do grão e a demarcação 
do território indígena foi satisfatoriamente aclarado pelos veículos de combate 
a notícias falsas.11 É conveniente, porém, abordar a impropriedade do vídeo 
circulado também sob a perspectiva do pensamento ESG e do quanto firmado 
no esclarecedor voto da Excelentíssima Ministra Carmen Lúcia. Isto porque 
a produção em terras sobre as quais pese disputa territorial com comunidades 
indígenas vai de encontro à incorporação do modelo de negócios hoje demandado 
11 VÍDEO usa alta de preço do arroz em 2020 para atacar demarcação de terra indígena em 
2003. Blog. Estadão. São Paulo, 01 de outubro de 2020, 07h00. Disónível em:<https://politica.
estadao.com.br/blogs/estadao-verifica/video-usa-alta-de-preco-do-arroz-em-2020-para-atacar-
-demarcacao-de-terra-indigena-em-2003/>. Acesso em ago. 2022.
23Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
dos produtores, por ignorar as variáveis ambiental e social. A movimentação 
que hoje se identifica no setor do agronegócio, aliás, é exatamente oposta à ideia 
de explorar terras reivindicadas por comunidades tradicionais. 
O crescimento econômico que o segmento hoje busca – pois aí sim 
estará a verdadeira oportunidade de desenvolvimento sem o comprometimento 
dos valores constitucionais – é acompanharo mercado e atender as crescentes 
exigências quanto à responsabilidade socioambiental dos agentes econômicos. 
Werner Grau e Ana Carolina Duque abordam as perspectivas de impacto 
esperado sobre o agronegócio brasileiro a partir da expansão do modelo ESG:
Fortemente marcado pela atribuição de responsabilidade 
pelos índices de desmatamento no país, o setor do 
agronegócio enfrenta resistência e, com isso, perde 
atratividade para investimentos internacionais. Aponta-se 
o dedo para o setor, na variável ambiental, no que toca 
aos aspectos vinculados ao desmatamento e queimadas; 
na variável social, no que toca à interação – e afirmado 
deslocamento forçado, entre outros pontos – com as 
comunidades tradicionais rurais; e, na variável governança, 
por meio de acusações de descontrole diante das variáveis 
ambiental e social. 
O economista e ex-presidente do Banco Central Armínio 
Fraga, em audiência pública perante o Supremo Tribunal 
Federal, ecoou essa realidade:
“E, por fim, em face da crescente ênfase por parte das 
melhores empresas do mundo, do trio chamado em inglês 
ESG, traduzindo meio ambiente, social e governança, 
essa crescente ênfase reduz a atratividade do Brasil como 
destino de investimentos.”
Bem se vê, já é hora de passarmos ao novo paradigma 
como mote, de sorte a intensificar e tornar eficiente a 
integração entre atividades produtivas e os primados da 
proteção, conservação e recuperação para obtenção do 
resultado positivo, que excede o trato das externalidades 
negativas e absorve o ideário da inserção do negócio em 
matriz na qual o propósito orienta o resultado positivo, 
integrativo e de geração de círculo virtuoso.
O sistema ESG, em síntese, aceita o resultado econômico 
como norte orientador da atividade econômica, e impõe à 
governança garantir abordagem ética diante das variáveis 
24 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
ambiental e social, daí surgindo o círculo virtuoso e o 
resultado positivo.12
Os esforços impostos pelo novo paradigma do ESG não se coadunam 
com a ideia de violação aos direitos dos povos originários. Aliás, ao setor é 
demandado rumo na direção oposta, na busca por desvincular sua imagem 
de quaisquer conflitos que tenham como fundo o desrespeito à preservação 
e conservação, seja sob a variável ambiental ou social. Para fins de combate a 
tal risco, o agronegócio deve focar em medidas de transparência e publicidade 
(e.g., certificação ambiental) que lhe permitam obter maior controle sobre a 
procedência dos insumos em sua cadeia produtiva, de forma a transmitir ao 
mercado a exigida segurança quanto à adequação dos seus produtos em termos 
de respeito às variáveis ambiental e social.
Da correta contextualização do cenário econômico enfrentado, 
depreende-se, pois, que não há que se cogitar ter havido “perdas” em relação 
ao desenvolvimento econômico como consequência da demarcação do Território 
Indígena Raposa Serra do Sol. Assegurar preservação ambiental e garantir o 
respeito aos direitos dos povos indígenas é aquilo que se espera do país por 
consumidores e investidores, sob pena de boicote e perda do potencial de 
segmentos diretamente afetados pelo declínio da reputação quanto à política 
ambiental do Brasil. 
A harmonização entre as variáveis ambiental e social à variável econômica 
é, portanto, solução para o desenvolvimento brasileiro, e não vice-versa. A 
Ministra Carmen Lúcia anteviu a questão e, com maestria, demonstrou a 
adequada interpretação do direito e apontou o caminho que desaguaria, década 
depois, na consecução do modelo de negócios ESG.
Considerações finais 
Muito embora um período de mais de uma década afaste-nos da 
histórica decisão do Supremo Tribunal Federal na qual, em aplicação dos 
12 NETO, Werner Grau; DUQUE, Ana Carolina Cerqueira. Agronegócio: sustentabilidade, 
instrumentos econômicos e políticas ESG. In: FARIAS, Talden; ATAÍDE, Pedro (org.) Direito 
Ambiental Econômico: instrumentos econômicos de política ambiental. Andradina: Meraki, 
2021, p. 378-405.
25Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
preceitos e garantias constitucionais, reconheceu-se o direito das comunidades 
indígenas à demarcação do território por elas ocupado no Estado de Roraima, e 
rechaçou-se a alegação de que tal medida ofereceria entraves ao desenvolvimento 
econômico, o aparente conflito entre prosperidade econômica e proteção de 
interesses socioambientais insiste em aflorar no palco das discussões sobre a 
formulação e execução das políticas ambientais brasileiras.
A inércia política quanto à tomada de decisões que garantissem a 
necessária regulamentação de instrumentos de preservação ambiental frustrou 
a proposta programática do poder constituinte e, em suas limitações, impediu 
que o modelo de sustentabilidade pudesse ser explorado em sua plenitude. 
A despeito já de ter o Supremo Tribunal Federal explicitado a inexistência 
de essência antagônica entre interesses econômicos e ambientais, a limitação 
inerente à natureza programática da ideia de sustentabilidade não permitiu que 
o debate nacional evoluísse de forma mais madura para recepcionar a noção de 
que o desenvolvimento econômico brasileiro será beneficiado pela preservação 
e conservação ambiental.
Mais do que nunca, vive-se atualmente em uma sociedade polarizada, 
inflamada por discursos que caminham no rumo contrário a conhecimentos 
científicos reiteradamente comprovados e bem estabelecidos. A atmosfera 
política e social é um terreno fértil para a multiplicação da míope visão que 
repousa na concepção conflitante entre crescimento econômico e defesa de 
interesses socioambientais. Em boa hora, portanto, chega o modelo ESG como 
proposta disruptiva que pretende integrar estas variáveis, sobretudo porque a 
adoção de um tratamento efetivo com relação à proteção ambiental não pode 
mais ser adiado.
Referências
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pet 3.388/RO. Relator Ministro Ayres Britto. 
Julgado em 19/03/2009.
FERNANDEZ, B. P. M. Ecodesenvolvimento, Desenvolvimento Sustentável e Economia 
Ecológica: em que sentido representam alternativas ao paradigma de desenvolvimento 
tradicional? Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 23, p. 109-120, jan./jun. 2011. 
Curitiba: Editora UFPR, 2011.
26 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
FIORE, Marcello Antonio; GRAU NETO, Werner. Direito Econômico e Direito 
Ambiental: um olhar sobre a Teoria da Análise Econômica do Direito. In: JÚNIOR, 
Diógenes N. (Org.) Constituição e Ordem Social: saúde, educação e meio ambiente. 
Londrina: Thoth, 2021, p. 166-180.
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 15 ed. São 
Paulo: Ed. Malheiros, 2012, p. 521.
GRAU NETO, Werner. Sustentabilidade: princípio constitucional e a busca por sua 
implementação. In: JÚNIOR, Diógenes N. (Org.) Constituição em tempos de 
crise: princípios, direitos f undamentais e defesa do Estado. Londrina: Thoth, 
2020, p. 65-77.
NETO, Werner Grau; DUQUE, Ana Carolina Cerqueira. Agronegócio: sustentabilidade, 
instrumentos econômicos e políticas ESG. In: FARIAS, Talden; ATAÍDE, Pedro (org.) 
Direito Ambiental Econômico: instrumentos econômicos de política ambiental. 
Andradina: Meraki, 2021, p. 378-405.
GRAU NETO, Werner; DUQUE, Ana Carolina Cerqueira; DUARTE, Leticia Elizeu. 
A PNMA – Zoneamento Ecológico-Econômico: importância, obstáculos e proposta. In: 
GUERRA, Sidney; FARIAS, Talden; AVZARADEL, Pedro (Orgs.) Política Nacional 
do Meio Ambiente: 40 anos da Lei 6938/1981. Curitiba: Instituto Memória. Centro 
de Estudos da Contemporaneidade, 2021, p. 249-272.
27Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Afronta à autoridade das
decisões proferidas pelo Supremo Tribunal
Federal em sede de controle concentrado da
constitucionalidade do Código Florestal de 2012
Rebeca Stefanini Pavlovsky1
Maurício Pellegrino de Souza2
Introdução
O presente artigo volta-se a discutir a validade de inúmeras decisões 
judiciais que afrontam a autoridade das decisões proferidas peloSupremo 
Tribunal Federal em sede de controle concentrado da constitucionalidade do 
Código Florestal (ADI n. 4901, ADI n. 4902, ADI n. 4903 e ADC n. 42).
O pano de fundo será a aplicação do art. 62, que estabelece regramento 
específico às Áreas de Preservação Permanente – “APP” de reservatórios 
artificiais de água para geração de energia que foram registrados ou tiveram 
seus contratos de concessão, ou autorização assinados anteriormente à Medida 
Provisória n. 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, determinando que a APP 
deverá corresponder à faixa entre o nível máximo operativo normal e a cota 
máxima maximorum do reservatório, geralmente incluída na área objeto de 
desapropriação para o enchimento do reservatório.3
1 Rebeca Stefanini Pavlovsky. Advogada formada pela PUC/SP com atuação na área de Direito 
Ambiental e especialização em Direito Constitucional (Escola de Direito do Brasil). Atual-
mente cursando MBA em Agronegócio (Esalq/USP).
2 Maurício Pellegrino de Souza. Advogado formado na UFMG, especialista em Direito Am-
biental. Sócio da Cescon, Barrieu, Flesch & Barreto. Membro do Comitê Jurídico do IBRAM 
e autor de livros e artigos especializados sobre as temáticas ambiental e de mineração. Ex-pro-
fessor da cadeira de Meio Ambiente da FDMC.
3 Art. 62. Para os reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou abastecimen-
to público registrados, ou tiveram seus contratos de concessão, ou autorização assinados anterior-
mente à MP n° 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, a faixa da Área de Preservação Permanente será 
a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum.
2
28 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Como se observa, o art. 62 da Lei nº 12.651/2012 disciplina 
exclusivamente situações anteriores à sua vigência, ou seja, aquelas anteriores 
a 24 de agosto de 2001. Trata-se de um preceito normativo atípico, com eficácia 
retroativa por expressa determinação legal. Em 28 de fevereiro de 2018, no 
julgamento conjunto das ADI n. 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 e da ADC 42 
propostas para questionar a validade de diversos dispositivos da Lei Federal 
n. 12.651/2012 (Código Florestal), o Supremo Tribunal Federal reconheceu a 
constitucionalidade, dentre vários outros, do art. 62. Sobre o tema, vale trazer à 
luz os termos do voto condutor do Min. Luiz Fux, em que restou consignado 
o seguinte:
Passa-se, então, à análise das impugnações dirigidas ao 
art. 62 do novo Código Florestal, em relação ao qual 
questiona a Procuradoria-Geral da República a nova 
disciplina da área de preservação permanente para os 
reservatórios artificiais de água destinados à geração de 
energia ou abastecimento público, que foram registrados 
ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização 
assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, 
de 24 de agosto de 2001. Enquadrando-se a área nesses 
requisitos, determina o dispositivo atualmente em vigor 
que ‘a faixa da Área de Preservação Permanente será a 
distância entre o nível máximo operativo normal e a cota 
máxima maximorum’.
Sustenta o Requerente que a regra introduzida pela 
Lei nº 12.651/2012 remove ‘APPs dos reservatórios 
formados antes da entrada em vigor da MP 2.166 67/2001, 
marco temporal que não possui razoabilidade, pois a 
obrigatoriedade de preservação de áreas no entorno de 
reservatórios artificiais é anterior à MP’, pugnando pela 
declaração de inconstitucionalidade do citado artigo 62 
‘por configurar evidente retrocesso ambiental’.
O estabelecimento de dimensões diferenciadas da APP 
em relação a reservatórios registrados ou contratados no 
período anterior à MP nº 2166-67/2001 se enquadra 
na liberdade do legislador para adaptar a necessidade de 
proteção ambiental às particularidades de cada situação, 
em atenção ao poder que lhe confere a Constituição para 
alterar ou suprimir espaços territoriais especialmente 
protegidos (art. 225, § 1º, III). Trata-se da fixação de uma 
29Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
referência cronológica básica que serve de parâmetro 
para estabilizar expectativas quanto ao cumprimento das 
obrigações ambientais exigíveis em consonância com o 
tempo de implantação do empreendimento.
Ex positis, declaro a constitucionalidade dos artigos 5º, 
caput e §§ 1º e 2º, e 62 do novo Código Florestal, julgando, 
no ponto, improcedente a ADI nº 4.903 e procedente 
a ADC nº 42.
Frisou-se, portanto, que a superveniência do art. 62 da Lei nº 
12.651/2012 não reduziu o patamar de proteção ao meio ambiente. De fato, a 
regra estabilizadora trazida pelo Novo Código Florestal preserva o meio ambiente, 
estabelecendo a necessidade de conservação do entorno do reservatório artificial, 
pacifica os conflitos sociais decorrentes do processo de aquisição e desapropriação 
de áreas consolidadas e evita a ruptura do equilíbrio econômico-financeiro dos 
contratos de concessão, mantendo o valor das tarifas originalmente previstas.
Como norma estabilizadora que é, traz conformação às situações 
consolidadas em atendimento às exigências do ordenamento jurídico como 
um todo, não apenas – mas também - em relação aos direitos difusos e 
coletivos (cite-se como exemplo o resguardo do direito dos consumidores 
de manutenção do preço das tarifas de energia atualmente cobradas). A 
norma disciplinou, transitoriamente, questão específica antes não tratada na 
legislação revogada, o Código Florestal de 1965 (extensão de faixa de APP em 
reservatórios artificiais de água). Sobre este tema, cumpre fazer singela menção à 
omissão do Código de 19654 e à flagrante ilegalidade da Resolução do Conselho 
Nacional de Meio Ambiente – “CONAMA” n. 302/2002, que estabelece 
direitos e obrigações em violação ao sistema de repartição de competências 
estabelecido pela Constituição Federal. Isto porque, no anseio de resolver a 
lacuna da legislação federal, o CONAMA – como se competente fosse - expediu 
a Resolução n. 302/2002 com a menção aos limites a serem observados, com 
base em suposta autorização do art. 4º, §6º do Código Florestal de 1965, com as 
alterações da Medida Provisória nº 2.166-67/20015. No entanto, tal autorização 
4 “Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito dessa lei, as florestas e demais formas 
de vegetação natural situadas: (...) b) ao redor as lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais e 
artificiais.”
5 “na implantação de reservatório artificial é obrigatória a desapropriação ou aquisição, pelo 
empreendedor, das áreas de preservação permanente criadas no seu entorno, cujos parâmetros e 
30 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
contrariava o ordenamento jurídico, pois a Medida Provisória jamais poderia 
conceder “autorização” em desrespeito às competências legislativas previstas 
nos artigos 22, 24 e 30 da Constituição Federal. A doutrina especializada já se 
posicionava de forma contrária à legalidade da referida resolução. Nesse sentido, 
Paulo Affonso Leme Machado6 e Paulo de Bessa Antunes:
O CONAMA tem função social e ambiental indispensável. 
Mas esse Conselho não tem função legislativa, e nenhuma 
lei poderia conceder-lhe esta função. Estamos diante de 
uma patologia jurídica, que precisa ser sanada, pois caso 
contrário o mal poderia alastrar-se e teríamos o Conselho 
Monetário Nacional criando impostos e o Conselho 
Nacional de Política Criminal e Penitenciária definindo os 
crimes. É fundamental a proteção das APPs, mas dentro 
do Estado de Direito.
[...] é indiscutível que a Resolução CONAMA nº 
302/2002 inovou, pois estabeleceu metragem não prevista 
em lei. Como tem sido sustentado ao longo de todo este 
parecer, não cabe ao Poder Regulamentar inovar matéria 
reservada à lei. Em especial quando a inovação é produzida 
por ato administrativo de hierarquia inferior, como é o 
caso das Resoluções do CONAMA.7
A discussão não é recente. Em 2010, o Tribunal de Justiça do Estado de 
São Paulo declarou a inconstitucionalidade incidenter tantum do regramento 
ambiental por meio de Resoluçõesdo CONAMA.8 Todavia, apesar de antiga, 
é ainda uma discussão atual, considerando-se posição recente do Ministério 
Público Federal em recurso extraordinário que aguarda julgamento no Supremo 
regime de uso serão definidos por resolução do Conama.”
6 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Editora Ma-
lheiros, 2012, p. 874.
7 MACHADO. Direito Ambiental Brasileiro, p. 516.
8 “AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Obrigação de não fazer - Proteção do meio ambiente - Inteligência do 
art. 30,1 c.c. art. 24, da CF - Resolução Conama 237/97 e Lei Municipal 2.508/98 - Competência que 
a Constituição Federal outorgou de modo concorrente não pode ser mitigada por lei de outro ente 
federativo e, muito menos, por ato normativo inferior - Competências constitucionais são deveres. 
Matéria ambiental não é assunto de interesse local - Declarada, pelo C. Órgão Especial deste Tribunal, 
a inconstitucionalidade da Resolução - Recurso não provido.” BRASIL. TRIBUNAL DE JUSTIÇA 
DE SÃO PAULO. Apelação nº 994.03.082689-0, Relator Des. Magalhães Coelho, 3ª Câmara de Di-
reito Público, j. 02/03/2010.
31Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Tribunal Federal, requerendo-se a equiparação das resoluções do CONAMA 
às leis federais (REsp n. 1.865.275).
De lado o debate a respeito do caráter normativo do CONAMA, 
não se pode olvidar que os dispositivos do Código Florestal de 2012 já foram 
detidamente analisados pelo Supremo Tribunal Federal, sendo evidente a 
competência do Tribunal e a autoridade das decisões proferidas em sede de 
controle concentrado de constitucionalidade. Não obstante, mais de 4 (quatro) 
anos após o término do julgamento das ADI n. 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 e 
da ADC 42, ainda há decisões furtando-se à aplicação do Código Florestal (e 
do art. 63, especificamente). 
Afronta à Constituição Federal: negativa de vigência chancelada pelo 
Superior Tribunal de Justiça
Em sua maioria, as decisões que negam aplicação ao art. 62 do 
Código Florestal baseiam-se no princípio tempus regit actum, entendendo 
pela aplicação da Lei Federal n. 4.771/1965 (antigo Código Florestal) e da 
Resolução CONAMA n. 302/2002. Nesta toada, a análise rege-se pela sucessão 
de leis no tempo, aplicando-se e interpretando-se as normas vigentes à época 
da verificação dos danos que deram ensejo às ações na origem. A respeito, diz 
o Superior Tribunal de Justiça:
2. O Superior Tribunal de Justiça, em diversos julgados, 
tem defendido a tese de que, em matéria ambiental, 
deve prevalecer o princípio tempus regit actum, de 
forma a não se admitir a aplicação das disposições do 
novo Código Florestal a fatos pretéritos, sob pena de 
retrocesso ambiental (REsp 1728244/SP, Rel. Ministro 
HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado 
em 06/12/2018, DJe 08/03/2019, e AgInt no REsp 
1709241/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, 
PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/11/2019, DJe 
02/12/2019).
3. A declaração de constitucionalidade de vários 
dispositivos do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) 
pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADIs 
4.901, 4.902 e 4.903 e da ADC 42 (DJE 13/08/2019), 
32 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
não inibe a análise da aplicação temporal do texto legal 
vigente no plano infraconstitucional, tarefa conferida ao 
Superior Tribunal de Justiça.
4. Ao apreciar a irretroatividade da norma ambiental, 
esta Corte, sem conflitar com o decidido pelo STF, não 
ingressa no aspecto constitucional do novo diploma 
legal, efetuando leitura de ordem infraconstitucional, 
mediante juízo realizado em campo cognitivo diverso.9
Ocorre que, nestes casos, a questão controversa é erroneamente 
qualificada, atribuindo-se regramento incompatível com a técnica jurídica e, 
pior, com as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de 
controle concentrado de constitucionalidade. O equivocado entendimento 
viola o art. 5º, II da Constituição Federal pois, além de ter alçado ao status de 
lei uma resolução do CONAMA, privilegia-se espécie normativa inferior em 
detrimento de norma geral da União expedida com intuito de regular a situação 
específica das APP de reservatórios artificiais com contratos de concessão 
anteriores a 2001 (art. 62). Nosso sistema constitucional fundamenta-se no 
princípio da legalidade estrita, segundo o qual apenas a lei em sentido formal 
pode criar obrigações aos particulares. Neste sentido, dispõe a jurisprudência 
do Supremo Tribunal Federal:
O princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação 
constitucional ao poder do Estado, cuja competência 
regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente 
idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou 
criar obrigações. Nenhum ato regulamentar pode criar 
obrigações ou restringir direitos, sob pena de incidir em 
domínio constitucionalmente reservado ao âmbito de 
atuação material da lei em sentido formal.10
O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz 
limitação ao exercício das atividades administrativas e 
jurisdicionais do Estado. A reserva de lei – analisada sob 
tal perspectiva – constitui postulado revestido de função 
9 BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REsp n. 1.646.193/SP, relator Ministro 
Napoleão Nunes Maia Filho, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, 
julgado em 12/5/2020, DJe de 4/6/2020.
10 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AC 1.033-AgR-QO, Rel. Min. Celso de 
Mello, j. em 25 de maio de 2006, Plenário, DJ de 16-6-2006.
http://www.stf.jus.br/jurisprudencia/IT/frame.asp?PROCESSO=1033&CLASSE=AC%2DAgR%2DQO&cod_classe=1309&ORIGEM=IT&RECURSO=0&TIP_JULGAMENTO=M&EMENTA=2237
33Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a 
ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título 
primário, de órgãos estatais não legislativos. Essa cláusula 
constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensão 
positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, 
que, fundado na autoridade da Constituição, impõe 
à administração e à jurisdição a necessária submissão 
aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do 
legislador. Não cabe ao Poder Executivo em tema regido 
pelo postulado da reserva de lei, atuar na anômala (e 
inconstitucional) condição de legislador, para, em assim 
agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, 
afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de 
nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente 
definidos pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, 
o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuição 
que lhe é institucionalmente estranha (a de legislador), 
usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de 
poderes essencialmente limitados, competência que não 
lhe pertence, com evidente transgressão ao princípio 
constitucional da separação de poderes.11
Por interferir no direito de livre dispor da propriedade, a regulamentação 
da forma de utilização de APP é matéria reservada à regulamentação por lei em 
sentido estrito, razão pela qual apenas uma lei poderia definir a metragem da 
faixa de preservação permanente que não poderá ser utilizada pelo proprietário. 
As decisões que se furtam à aplicação do dispositivo ferem tam-
bém o art. 24, VI da Constituição Federal, que é expresso em atribuir 
competência concorrente para a União, os Estados e o Distrito Federal 
legislarem sobre “a conservação da natureza, defesa do solo e dos recur-
sos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição.” Ou 
seja, a regulamentação de APP constitui matéria reservada ao princípio 
da reserva de lei e, também por este prisma, a Resolução CONAMA 
n. 302/2002 é ilegal. Neste contexto, cumpre trazer os ensinamentos 
de Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem:
11BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI 2.075-MC, Rel. Min. Celso de Mello, 
j. em 7 de fevereiro de 2001, Plenário, DJ de 27-6-2003.
34 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
[...] consagra-se, em nosso Direito Constitucional,a aplicação plena, cabal, do chamado princípio da 
legalidade, tomado em sua verdadeira e completa 
extensão. Em consequência, pode-se, com Pontes de 
Miranda, afirmar: ‘Onde se estabelecem, alteram ou 
extinguem direitos, não há regulamentos – há abuso do 
poder regulamentar, invasão de competência legislativa. 
O regulamento nada mais é do que auxiliar das leis, auxiliar 
que sói pretender, não raro, o lugar delas, mas sem que 
possa, com tal desenvoltura, justificar-se e lograr que o 
elevem à categoria de lei.12
A análise das decisões que negam aplicação ao art. 62 e, consequentemente, 
ao entendimento do Supremo Tribunal Federal quanto à sua constitucionalidade, 
leva a crer que as decisões estão permeadas de concepções ideológicas que levam 
a distorções do texto constitucional. Situação similar já fora vislumbrada por 
J. J. Gomes Canotilho: 
[...] os aplicadores-interpretadores servem-se de vários 
tópoi ou pontos de vista, sujeitos à prova das opiniões 
pró ou contra, a fim de descortinar dentro das várias 
possibilidades derivadas da polissemia de sentido do 
texto constitucional, a interpretação mais conivente para 
o problema. A tópoio seria, assim, uma arte de invenção 
(inventio).13
A seguir, o ilustre constitucionalista português afirma que:
[...] além de poder conduzir a um casuísmo sem limites, a 
interpretação não deve partir do problema para a norma, 
mas desta para os problemas. A interpretação é uma 
actividade normativamente vinculada, constituindo a 
constitutio scripta um limite ineliminável (Hesse) que 
não admite o sacrifício da primazia da norma em prol 
da prioridade do problema.14 
12 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: 
Editora Malheiros, 2008, p.341.
13 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 
7 ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 1085.
14 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 
p. 1086.
35Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
 Por seu turno, Eros Grau, também afirma que a interpretação 
constitucional não pode ser realizada a partir da criação de uma “ordem 
de valores” sob pena de descaracterizar a própria “unidade e coerência” 
do sistema constitucional:
[...] a demonstração de que os princípios são elementos 
internos ao sistema os situa, na dinâmica do processo de 
interpretação jurídica, no contexto sistêmico. A metáfora 
da ‘ordem de valores’ que se pretende detectar no texto 
constitucional e no direito – em cada direito – torna-se 
desnecessária, com o que o sistema é depurado. Assim, 
as possibilidades de realização de justiça material residem 
– ou não residem – no próprio texto constitucional, 
neste próprio texto. Não se encontram além deles, em 
valorações abstratas tecidas pelos movimentos românticos 
e naturalistas do ‘direito livre’, do behaviorismo, do legal 
realism, do pragmatismo da jurisprudência de interesses, 
que, como anota García de Enterría, na busca de valores 
materiais, dissolvem a objetividade e positividade do 
direito.15
Assim, o preceito normativo do art. 62 tem eficácia retroativa por 
expressa definição legal e já teve a sua constitucionalidade reconhecida pelo 
C. Supremo Tribunal Federal, em controle concentrado. Qualquer discussão 
sobre a validade do art. 62 da Lei Federal nº 12.651/2012 ou, ainda, qualquer 
interpretação que lhe afaste a incidência está superada. Não obstante, não é 
o que se tem visto.
Reclamação como remédio possível 
De início, vale lembrar que as disposições do Código Florestal são 
aplicáveis mesmo às ações em curso distribuídas antes da sua vigência (ou da 
confirmação da sua constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal) pois 
o direito superveniente e o fato novo devem influenciar no julgamento da 
15 GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988. 7 ed. São Paulo: Saraiva, 
2008, p. 200.
36 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
lide, tal como prescrevem o art. 5º, II da Constituição Federal, art. 6º da Lei de 
Introdução às Normas do Direito Brasileiro e art. 493 do Código de Processo 
Civil. Neste exato sentido, preleciona Arruda Alvim:
O novo tratamento jurídico oferecido pela Lei 
12.651/2012 às questões ambientais altera de forma 
significativa uma série de situações e determinações que 
são objeto de demandas judiciais pendentes de julgamento. 
E, como se viu, o art. 462 do CPC (LGL\1973\5), 
qualquer fato superveniente à propositura da ação, 
constitutivo, modificativo ou extintivo do direito, que 
influir no julgamento da lide, deve ser considerado na 
decisão. Isso significa que as disposições do novo Código 
Florestal que alteram as condições de recomposição e 
regularização das áreas de reserva legal devem, sempre, ser 
aplicadas nos processos em curso. Não há fundamento 
para querer aplicar a lei antiga, revogada, às situações 
jurídicas pendentes de julgamento.16
As ações judiciais em curso devem, portanto, adaptar-se às novas 
disposições legais, pois a aplicação do Código Florestal é inegável ao magistrado. 
Este é, aliás, o entendimento de grande parte dos Tribunais.17 Em complemento, 
vale notar que a aplicação do art. 62 não viola ato jurídico perfeito, direito 
adquirido ou coisa julgada, pois o dispositivo apenas altera aspectos relacionados 
à utilização das propriedades, adequando situações já consolidadas e garantindo 
estabilidade aos particulares em um cenário de grande incerteza jurídica.
Todavia, sob a chancela da jurisprudência defensiva do Superior 
Tribunal de Justiça que se recusa a analisar o mérito recursal,18 prolifera-se o 
16 ALVIM, Arruda. A incidência de novas normas ambientais em hipótese de haver 
ou não haver processos em curso. Revista de Processo. São Paulo, Revista dos Tri-
bunais, v. 38, n. 218, p. 281-312, abr., 2013.
17 BRASIL. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO. 1ª Câmara Reservada ao Meio 
Ambiente, Apelação 0002159-21.2006.8.26.0481, j. 06/11/2014 e BRASIL. TRIBUNAL DE 
JUSTIÇA DE MINAS GERAIS. 6ª Câmara Cível, Embargos de Declaração 1.0702.09.561991-
3/003, j. 01.04.14.
18 “A jurisprudência defensiva pode ser entendida como a prática adotada pelos tribunais brasi-
leiros, notadamente as cortes superiores, para o não conhecimento de recursos em razão de apego 
formal e rigidez excessiva em relação aos pressupostos de admissibilidade recursal. A inadmissão 
de recursos não é, por si só, o problema. O busílis reside justamente na criação de entraves forma-
37Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
desacerto e a injustiça de decisões que não reconhecem a validade dos dispositivos 
do Código Florestal e a autoridade das decisões do Supremo Tribunal Federal.
A matéria é essencialmente de Direito, referindo-se à necessidade de 
aplicação dos dispositivos do Código Florestal que tiveram constitucionalidade 
reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal e, por isso, a Reclamação é o 
remédio aplicável, com base no art. 102, I, “l,” da CF e no art. 988 do Código 
de Processo. O Supremo Tribunal Federal já tem se deparado com o tema, 
delineando os contornos das Reclamações e reconhecendo afronta às suas 
decisões. O quadro a seguir elenca algumas das decisões colegiadas e monocráticas 
já proferidas pela Corte:
Rcl 44645 AgR, Relator Min. 
Ricardo Lewandowski, Segunda 
Turma, julgado em 24/05/2021.
“Esta Suprema Corte, em reiteradas reclamações, tem 
considerado que o raciocínio adotado pelo Superior Tribunal 
de Justiça, fundado nos princípios do tempus regit actum e 
da vedação de retrocesso ambiental, acarreta burla às decisões 
proferidas pelo Plenário desta Corte na ADC 42/DF e nas 
ADIs 4.901/DF, 4.902/DF, 4.903/DF e 4.937/DF.” 
“Por implicar no esvaziamento do conteúdo normativo de 
dispositivo legal, com fundamento constitucional implícito, 
também existe afronta à Súmula Vinculante 10.”
Rcl 43703 AgR, Relatora Min. 
Cármen Lúcia, Primeira Turma, 
julgado em 15/09/2021
Decisão reclamada que aplica o princípio tempus regit 
actum afastando as normas de transiçãodo Código Florestal 
Configurado descumprimento do que fora decidido nas 
ADI n. 4.937, 4.903 e 4.902 e na ADC n. 42.
Rcl 43202 AgR, Relator Min. 
Dias Toffoli, Primeira Turma, 
julgado em 04/10/2021, 
Rcl 42889 AgR, Relator Min. 
Alexandre de Moraes, Primeira 
Turma, julgado em 29/03/2021
Rcl 39270, Relator Min. Gilmar 
Mendes, Decisão Monocrática, 
julgado em 16/11/2020.
“(...) entendo que o ato reclamado, ao recusar a aplicação dos 
arts. 62 e 61-A do Código Florestal ao caso concreto, esvaziou 
a força normativa dos dispositivos legais em dissonância 
com a decisão vinculativa formalizada por esta Suprema 
Corte no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 
e da ADC 42.”
listas (por vezes contra legem), que prezam pelo rigorismo exacerbado, pernicioso, em detrimento 
do exame do mérito.” VAUGHNA, Gustavo Fávero. Jurisprudência defensiva no STJ à luz dos 
princípios do acesso à justiça e da celeridade processual. Revista de Processo. São Paulo: Revista 
dos Tribunais, v. 41, n. 254, abr. 2016. p. 339-373.
38 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Rcl 45546 AgR-segundo, 
Relator Dias Toffoli, Primeira 
Turma, julgado em 21/02/2022
Art. 15 do Código Florestal. Norma de transição de aplicação 
imediata. Conf igurado descumprimento do que fora 
decidido nas ADI n. 4.937, 4.903 e 4.902 e na ADC n. 42.
Rcl 48825 AgR, Relator Min. 
Alexandre de Moraes, Primeira 
Turma, julgado em 11/10/2021. 
Não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado 
o ato judicial que se alega desrespeitado decisão do Supremo 
Tribunal Federal.
Rcl 42618 AgR, Relator Min. 
Ricardo Lewandowski, Segunda 
Turma, julgado em 19/04/2021.
A Reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo 
do recurso processual cabível. Decisão reclamada deve ser 
posterior ao pronunciamento do Supremo Tribunal Federal.
Considerações finais 
Os efeitos decorrentes da entrada em vigor de nova legislação em relação 
a fatos pretéritos variam de acordo com os graus da retroatividade das leis, tal 
como admitem doutrina e jurisprudência e, sempre que conforme a vontade 
do legislador, vedando-se que alcance a situações jurídicas já consolidadas sob 
o manto do ato jurídico perfeito, do direito adquirido e da coisa julgada. 
Exatamente sob este prisma, o Código Florestal fora analisado pelo 
Supremo Tribunal Federal. Não obstante, mesmo após a decisão sobre a 
constitucionalidade do Código, o Superior Tribunal de Justiça firmou orientação 
no sentido de não admitir a aplicação das normas a fatos pretéritos sob pena de 
retrocesso ambiental, aplicando-se o princípio do tempus regit actum (REsp 
1.728.244), entendendo que a declaração de constitucionalidade não inibe a 
competência do Superior Tribunal de Justiça acerca da aplicação da nova lei 
no tempo (REsp n. 1.646.193).
A garantia de um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado 
às presentes e às futuras gerações não pode servir de pretexto para a adoção 
de ginásticas interpretativas que fundamentem decisões judiciais e posições 
doutrinárias contrárias à lógica do ordenamento jurídico. No âmbito do 
Direito Ambiental, já há alguns anos, consagram-se teses descoladas dos 
preceitos erigidos pela Constituição Federal e do arcabouço normativo vigente, 
a exemplo da possibilidade de edição de “normas gerais” pelo CONAMA, da 
imprescritibilidade da pretensão no âmbito da responsabilidade civil ambiental 
e da admissão da proibição do retrocesso. Estas criações geram insegurança 
jurídica e violam diversos outros direitos fundamentais, a exemplo da livre 
iniciativa, da função social da propriedade e do desenvolvimento sustentável. 
Após os pronunciamentos definitivos do Supremo Tribunal Federal sobre o 
39Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
tema, não é lícita qualquer negativa de aplicação do art. 62 da Lei nº 12.651/12 
pelos órgãos do Poder Judiciário ou pela Administração Pública, tendo em 
vista o disposto no art. 102, § 2º, da Constituição Federal:
§2º As decisões def initivas de mérito, proferidas 
pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de 
inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de 
constitucionalidade produzirão eficácia contra todos 
e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos 
do Poder Judiciário e à administração pública direta e 
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Sobre a eficácia das decisões do Supremo Tribunal Federal em controle 
concentrado de constitucionalidade, tem-se que:
No tocante à eficácia erga omnes das decisões, têm posição 
de destaque as ações de controle de constitucionalidade, 
espécies de processo coletivo especial. Diante de decisão 
proferida em ação direta de inconstitucionalidade, em 
ação declaratória de constitucionalidade ou de arguição de 
descumprimento de preceito fundamental, não podem os 
juízes que enfrentarem a questão constitucional de forma 
incidental desconsiderar a decisão judicial do Supremo 
Tribunal Federal, justamente porque o efeito erga omnes 
vincula a todos.19
Relevante destacar ainda que a Procuradoria Geral da República, em 
recente manifestação nos autos da Reclamação n. 39.270/SP, já se posicionou a 
respeito do tema em debate, acompanhando o entendimento pela aplicabilidade 
do Código Florestal, como se depreende do excerto a seguir:
No caso em análise, o Juízo reclamado, desconsiderando 
o julgamento das ADIs e da ADC e invocando 
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça de que 
a norma ambiental a ser observada é aquela vigente à 
época da apuração dos fatos, entendeu, em 9.10.2019, 
pela irretroatividade do Novo Código Florestal, sob 
19 NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Ações constitucionais. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense; 
São Paulo: MÉTODO, 2013, p. 865.
40 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
os fundamentos de (i) incidência do princípio do 
tempus regit actum e (ii) de que a aplicação retroativa 
da Lei 12.651/2012 poderia ensejar ilegítima revisão 
de procedimentos de licenciamentos ambientais já 
findados. Assim, ao desrespeitar a decisão do Supremo 
Tribunal Federal em sede de controle concentrado de 
constitucionalidade, esvaziou por completo sua força 
normativa e recusou eficácia vinculante ao julgado, 
franqueando, consequentemente, a possibilidade de 
propositura da presente reclamação, inclusive por expressa 
disposição do Código de Processo Civil (arts. 927, I, e 
988, III).
Não há, portanto, discricionariedade em aplicar, ou não, as decisões 
emanadas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de 
constitucionalidade, dotadas de eficácia vinculante, sob pena de esvaziamento 
da autoridade e da eficácia das decisões.
Referências
ALVIM, Arruda. A incidência de novas normas ambientais em hipótese de haver ou 
não haver processos em curso. Revista de Processo. São Paulo, Revista dos Tribu-
nais, v. 38, n. 218, p. 281-312, abr., 2013.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Editora Lumen 
Iuris, 2006.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da 
Constituição. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 1085.
GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988. 7 ed. São Paulo: 
Saraiva, 2008, p. 200.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: 
Editora Malheiros, 2012.
NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Ações constitucionais. 2. ed. Rio de Janeiro: 
Forense; São Paulo: MÉTODO, 2013, p. 865.
VAUGHNA, Gustavo Fávero. Jurisprudência defensiva no STJ à luz dos princípios 
do acesso à justiça e da celeridade processual. Revista de Processo. São Paulo: Revista 
dos Tribunais, v. 41, n. 254, abr. 2016. p. 339-373.
41Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Constitucionalismo Climático
Délton Winter de Carvalho1
Introdução
Com a intensificação dos eventos climáticos extremos e sua chegada 
antecipada frente as previsões científicas, o Direito passa a uma posição de 
protagonismo no processo global que vem demandando por respostas à 
mitigação, à adaptação e às perdas e danos relacionadasàs mudanças climáticas. 
Diante desta constatação, há a necessidade de delinear as bases estruturantes 
deste ramo, construído nas fronteiras do sistema jurídico com o da ciência. Para 
tanto, o presente texto elucida não apenas o Direito das Mudanças Climáticas 
nas dimensões mais tradicionais do Direito, isto é, o Direito Internacional e o 
Direito Nacional, mas também apresentar a formação de uma nova dimensão, 
a transnacional. Esta dimensão emerge tanto dos instrumentos internacionais 
clássicos como das aquisições evolutivas obtidas nos direitos nacionais e regionais, 
que ganham influência global por uma metodologia de direito comparado. 
Como fator propulsor destas aquisições, encontra-se um fenômeno, cada vez 
mais intenso, que é o da litigância climática. 
Em seguida, o presente texto aprofunda uma análise acerca desta 
dimensão transnacional. Necessário trazer à tona que uma geração de conflitos 
e problemas ambientais surgiram a partir do avançar da Sociedade Industrial. 
Este fenômeno produziu uma vasta consagração do “direito ao meio ambiente 
equilibrado e sadio” em diversas tradições constitucionais com o objeto apresentar 
respostas aos desafios da justiça ambiental, formando-se aquilo que vem sendo 
denominado Constitucionalismo Ambiental. Com a entrada do “Antropoceno”2 
1 Délton Winter de Carvalho. Professor do Programa de Pós-Graduação em Direito da Univer-
sidade do Vale do Rio dos Sinos - UNISINOS. Pós-Doutor University of California, Berkeley, 
CA, USA. Líder do Grupo de Pesquisa Direito, Risco e Ecocomplexidade (CNPq). Advogado.
2 Antropoceno consiste em um conceito que representa “era dos humanos,” criado para descre-
ver uma nova era geológica, ainda não oficial, a partir da qual as dinâmicas do sistema terrestre 
são determinadas pela atividade humana. O termo foi proposto por Paul J Crutzen em 2002, em 
texto publicado na revista Nature. CRUTZEN, Paul J. Geology of mankind. Nature. United 
3
42 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
em cena, agregam-se a uma primeira geração de conflitos ambientais, problemas 
de ordem mais complexa, desterritorializada e transtemporal. E é nesta nova 
geração onde os litígios climáticos encontram-se. Tais litígios trazem à discussão 
jurídica uma nova dimensão de (in)justiça, para além da social e da ambiental. 
Trata-se da justiça climática. A entrada do Direito no “Antropoceno” demanda 
por uma teoria constitucional compatível e apta a guiar o Estado de Direito 
nesta nova dimensão de conflitos e de justiça climática. Aí que começam os 
recentes debates acerca da formação de um Constitucionalismo Climático, 
uma evolução de seu predecessor, o ambiental.
Finalmente, a importância de um Constitucionalismo Climático, 
como um elo congruente entre as diversas experiências constitucionais para 
tratamento da matéria climática, é trazida a partir de um estudo lançado sobre 
dois dos mais relevantes casos de litígios climáticos, Leghari v. Paquistão e 
Juliana v. USA. Apesar das diferenças entre estes casos, ambos trazem uma 
reflexão sobre a importância do papel exercido pelas previsões constitucionais, 
como estratégia para enfrentar a fragilização de direitos fundamentais em razão 
dos efeitos negativos das mudanças climáticas. Ainda ao nível de semelhanças, 
estes aproximam-se também na influência que produziram e produzem ao 
nível transnacional.
Regime climático internacional
O Direito das Mudanças Climáticas é constituído por “um regime 
jurídico tridimensional” (internacional, transnacional e nacional) de tratamento 
da mudança climática e seus efeitos. Entre 1988 e 1990,3 as mudanças 
climáticas passaram a ser determinadas como “uma preocupação comum 
para a humanidade,” momento em que a Assembleia das Nações Unidas 
formalmente começou a colocar em movimento as negociações para um tratado 
que enfrentasse tanto a mudança climática quanto seus efeitos.4 
Kingdom, v. 415, n. 6867, p. 23, 2002.
3 Neste sentido, vide a Resolução 43/53, de 6 de dezembro de 1988, a Resolução 44/207, de 22 
de dezembro de 1989, a Resolução 45/212, de 21 de dezembro de 1990 e a Resolução 46/169, de 
19 de dezembro de 1991, todas da Assembleia Geral das Nações Unidas. 
4 SANDS, Philippe; PEEL, Jacqueline. Principles of International Environmental Law. 4. 
ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2018, p. 299.
43Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Tais negociações culminaram com a adoção da Convenção-Quadro 
das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas (UNFCCC, em inglês) em 
1992. O “regime internacional” do Direito das Mudanças Climáticas orbita 
a partir de três instrumentos de Direito Internacional: a referida Convenção-
Quadro de 1992, o Protocolo de Quioto de 1997 e o Acordo de Paris de 
2015.5 A Convenção-Quadro consiste em um instrumento bastante amplo que 
estabelece objetivos e princípios básicos, assim como as estruturas de negociação 
para converter estes princípios em obrigações mais concretas. Portanto, esta 
depende de regulamentação. Já o Protocolo de Quioto é um tratado derivado 
da Convenção-Quadro, cujo conteúdo estabelece metas e cronogramas para 
reduzir a emissão de gases do efeito estufa. Este adota um regime top-down, 
estabelecendo obrigações vinculantes independentes para a redução de emissões 
por países desenvolvidos, a ser obtida por meio de uma série de instrumentos 
de mercado de mitigação climática e atendimento de suas metas. 
O Acordo de Paris, por seu turno, representa o ápice deste processo 
de negociações no plano internacional e prevê a estrutura normativa para 
governança climática a partir de 2020. O tratado compromete as Partes, por meio 
de um consenso político internacional, “a manter o aumento da temperatura 
média global bem abaixo de 2°C em relação aos níveis pré-industriais, e envidar 
esforços para limitar esse aumento da temperatura a 1,5°C em relação aos níveis 
pré-industriais, reconhecendo que isso reduziria significativamente os riscos e 
os impactos da mudança do clima.”6
Diferentemente do Protocolo de Quioto, o Acordo de Paris não tem 
um prazo final definido, prevendo um processo contínuo de submissão de ações 
climáticas voluntárias pelos países, as chamadas Contribuições Nacionalmente 
Determinadas (NDCs, acrônimo na língua inglesa). Como manifestação 
ao “princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas,” estas 
devem refletir a mais alta ambição possível de cada Parte, sendo periódica 
e progressivamente revistas pelos países.7 Ao invés de metas e cronogramas 
rígidos para as reduções de emissões, o Acordo de Paris adotou uma abordagem 
5 FARBER, Daniel A.; CARLARNE, Cinnamon P. Climate Change Law. St. Paul: Founda-
tion Press, 2018, p. 57.
6 Vide o artigo 1º, (a), do Acordo de Paris de 2015. UNITED NATIONS FRAMEWORK 
CONVENTION ON CLIMATE CHANGE. Acordo de Paris, 2015.
7 FARBER; CARLARNE. Climate Change Law, p. 67.
44 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
bottom-up, com as ações de mitigação e de adaptação sendo determinadas 
individualmente pelas partes em conformidade com as prioridades políticas e 
econômicas domésticas de cada Parte. 
Regime climático nacional 
De outro lado, as respostas jurídicas às mudanças climáticas devem 
também ser objeto de atenção ao nível de direito doméstico. Em outras tintas, as 
mudanças climáticas devem ser pensadas e negociadas globalmente, mas as ações 
mitigadoras, adaptativas e de perdas e danos devem ser executadas localmente. 
Para tanto, os países passam a desenvolver seu Direito das Mudanças Climáticas 
ao nível interno: (i) ratificando tratados climáticos de direito internacional; 
(ii) promulgando normativas acerca da matéria climática, tais como previsões 
constitucionais, processos legislativos nacionais, subnacionais e municipais, 
e atos normativos infralegais; (iii) por meio do desenvolvimento de planos 
executivos de mitigação e adaptação climática. 
As estratégias também podem se basear em instrumentos de mercado, 
como é o caso da taxação do carbono,de um lado, e a formação de um mercado 
de carbono (cap-and-trade), de outro. Assim, qualquer medida para combate 
nacional às mudanças climáticas necessariamente terá de lançar mão de alguma 
destas estratégias: regulação jurídica convencional, taxação das emissões ou 
mercado de quotas de emissões. Finalmente, um importante fator de propulsão e 
definição da regulação climática é exercido pelas cortes jurisdicionais (nacionais, 
regionais, comunitárias ou mesmo internacionais), naquilo que é denominado 
“litigância climática.”8 
O regime jurídico climático brasileiro é estruturado sobre as bases da 
Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC, instituída pela Lei nº 
12.187 de 29 de dezembro de 2009, de um lado, e a ratificação do Acordo de 
Paris pelo Decreto nº 9.073, de 5 de junho de 2017, de outro. Também, o direito 
doméstico deve adotar como diretrizes da PNMC todos os compromissos 
assumidos pelo Brasil no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas 
sobre o Clima e demais documentos sobre mudança climática dos quais o país 
vier a ser signatário (art. 5º da Lei nº 12.187/2009). Importante destacar que, 
8 UNEP - UN Environment Programme. Global Climate Litigation Report: 2020 Status 
Review. Nairobi: UN Environment Programme; Sabin Center for Climate Change Law, 2020.
45Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
no sistema pátrio, há uma ambiguidade de metas, capaz de causar confusões 
e insegurança jurídica. Primeiro, o texto legal da PNMC prevê como meta 
a redução de 36.1% a 38.9% das emissões projetadas até 2020, tendo como 
base o inventário de 2010 (art. 12 da Lei nº 12.187/2009). Para a obtenção e 
sistematização desta meta climática nacional, a projeção das emissões para 2020 
são quantificadas setorialmente para (i) mudança de uso da terra, (ii) energia, 
(iii) agropecuária, (iv) processos industriais e tratamento de resíduos, mediante 
regulamentação emanada do Decreto nº 9.578, de 22 de novembro de 2018 (vide 
art. 18). Finalmente, esta regulamentação infra legal define “planos setoriais 
de mitigação e adaptação climática” para a consecução dos objetivos definidos 
pela PNMC, notando-se forte destaque ao combate ao desmatamento (art. 
17). Tais planos consistem em planejamentos executivos setoriais de conteúdo 
científico, com função de operacionalizar a “governança climática” por setores 
e com “força normativa.” Nota-se, portanto, um sistema normativo, com metas 
setoriais quantificáveis e planejamentos executivos operacionais.
De outro lado, a ratificação do Acordo de Paris, promulgada pelo 
Decreto nº 9.073/2017, torna norma doméstica a meta climática de “manutenção 
do aumento da temperatura média global bem abaixo de 2°C em relação aos níveis 
pré-industriais, e envidar esforços para limitar esse aumento da temperatura a 
1,5° em relação aos níveis pré-industriais.” Para tanto, a NDC brasileira prevê, 
como meta brasileira ao Acordo de Paris, “a redução de 37% na emissão de gases 
do efeito estufa para 2025 em comparação às emissões registradas em 2005, 
e 43% em 2030, com obtenção de neutralidade climática em 2060.” Digno 
de destaque que referida meta está construída sobre bases diversas daquelas 
previstas na PNMC, havendo uma ambígua duplicidade de metas climáticas no 
sistema jurídico climático nacional. Da mesma forma, giza-se a ausência de um 
sistema completo, coerente e operacional da NDC brasileira, uma vez ausente 
a uma setorização quantificável das metas e de respectivos planos executivos.
Regime climático transnacional 
Para além das dimensões internacional e nacional, há a formação de 
uma, cada vez mais forte, “dimensão transnacional.” Esta, volta-se para os 
aspectos globais do Direito das Mudanças Climáticas, tendo por base propulsora 
a expansão global dos litígios climáticos que, por seu turno, desencadeiam um 
46 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
“movimento transnacional por justiça climática.9 Neste processo, cada vez mais 
frequente, casos paradigmáticos mundiais passam a influenciar e ter sua aderência 
testada em outras jurisdições, desencadeando uma verdadeira “governança 
climática transnacional” pelo litígio.10 Os litígios climáticos são fenômenos 
jurisdicionais, portanto, frequentemente ocorrem em âmbito local, em cortes 
nacionais ou subnacionais. Ante a constante ausência de um caráter vinculante 
(binding) e de execução forçada (enforcement) dos instrumentos internacionais, 
como o Acordo de Paris, os litígios climáticos envolvem litigantes e decisões 
de cortes domésticas.11 Apesar de frequentemente os litigantes serem de uma 
mesma nação, onde tramita a demanda jurisdicional, o caráter transnacional 
decorre da constatação de que os seus reflexos judiciais adquirem um alcance 
local e global, simultaneamente.12
Um dos aspectos mais destacados desta dimensão, originadas nas 
orientações emanadas do próprio Acordo de Paris, é o fato da “governança 
climática”: (i) ser multinível e para além do Estado (tendo como atores 
indivíduos, organizações não governamentais, cidades, estados, países, entre 
outros); (ii) ter uma sólida base científica (fundada em Relatórios Científicos 
do Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC); e (iii) identificar o 
potencial que as mudanças climáticas têm de afetar os mais vulneráveis e ocasionar 
a violação aos direitos humanos, tais como a vida, a dignidade da pessoa humana, 
a propriedade, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, entre outros. E é 
no âmago deste movimento transnacional que um constitucionalismo global 
passa a adquirir sua face ambiental e, mais recentemente, climática.
9 PEEL, Jacqueline; LIN, Joline. Transnational Climate Litigation: The Contribution of the 
Global South. The American Society of International Law, Singapore, v. 113, n. 4, p. 679–
726, 2019, p. 681.
10 CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de 
prevenção, resposta e compensação ambiental. 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015. 
p. 188-197. CARVALHO, Délton Winter de. Estado de Direito Ambiental. In: Gestão Jurídica 
Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020, p. 140-149.
11 PEEL, Jacqueline; LIN, Joline. Transnational Climate Litigation: The Contribution of the 
Global South. The American Society of International Law, Singapore, v. 113, n. 4, p. 679–
726, 2019, p. 696.
12 BODANSKY, Daniel. Climate Change: Transnational Legal Order or Disorder? In: HALL-
IDAY, Terence C.; SHAFFER, Gregory (Eds.). Transnational Legal Orders and Regulatory 
Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2015, p. 287-308.
47Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
O constitucionalismo ambiental 
O aumento das preocupações com o equilíbrio ambiental global 
repercute em um crescimento da inserção de direitos e obrigações ambientais 
nas constituições de diversos países. A inserção de disposições ambientais 
constitucionais substanciais teve seu início na década de 70, sendo a Iugoslávia, 
por exemplo, um dos primeiros países a adotar um direito ao meio ambiente 
ao nível constitucional, em 1974,13 em decorrência da influência internacional 
exercida pela Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano 
de Estocolmo em 1972. Esta proliferação de previsões de direitos substanciais 
ou procedimentais ambientais em constituições ao redor do mundo estabeleceu 
a marca de que, em 2015, 76 países já reconheciam expressamente o direito ao 
meio ambiente em suas constituições.14 
Não obstante, uma influência internacional, as previsões constitucionais 
de cada país são marcadas por especif icidades nos respectivos textos 
constitucionais, influenciados por suas próprias culturas, teorias, doutrinas 
e jurisprudências constitucionais nacionais. Há uma grande diversidade no 
tratamento constitucional do meio ambiente dado pelos países, destacando-
se, aqui, a região latino-americana. A exemplo do Equador e da Bolívia, que 
consideram a natureza como uma entidade legal (Pachamama e o princípio 
do “buen vivir”).Outros países como Brasil, México, Colômbia e Argentina 
inseriram o direito ao meio ambiente em suas constituições na década de 80, 
em grande parte atribuindo “direitos subjetivos individuais” ao ambiente 
sadio. No caso do Brasil, a inserção do direito fundamental ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado envolve uma dupla dimensão, de um lado “direitos 
subjetivos públicos” e, de outro, “deveres objetivos de proteção.”15
A partir de uma perspectiva metodológica comparada,16 o 
Constitucionalismo Ambiental atua em uma dimensão transnacional, a partir da 
13 KOTZÉ, Louis J. The Fundamentals of Environmental Constitutionalism. In: KOTZÉ, 
Louis J. Global Environmental Constitutionalism in the Anthropocene. Cap. 5, p. 133-
175. Oxford; Portland: Hart Publishing, 2016, p. 136.
14 DALY, Erin; MAY, James R. Comparative environmental constitutionalism. Jindal Global 
Law Review, Sonipat, v.6, n.1, p.9-30, 2015, p. 10.
15 CARVALHO, Délton W. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de prevenção, 
resposta e compensação ambiental. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020a. p. 139-140.
16 MAY, James R; DALY, Erin. Global Environmental Constitutionalism. New York: Cam-
bridge University Press, 2015.
48 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
qual a comparação entre a adoção da proteção ambiental nas diversas tradições 
constitucionais mundiais, no direito internacional, nos direitos humanos e 
no direito ambiental, é capaz de formar um corpo coerente apto a permitir o 
preenchimento de lacunas e uma influência recíproca em prol de uma efetiva 
proteção do ambiente a partir de um nível e um status constitucional. Trata-
se, portanto, de um fenômeno global emergente de direito constitucional 
comparado, formando um processo de interpretação coerente das diversas 
culturas constitucionais em multiníveis, tais como subnacional, nacional e 
supranacional.17
Erin Daly e James May chamam a atenção para cinco vantagens 
do constitucionalismo ambiental ou, em outras palavras, da proteção 
constitucional do ambiente em detrimento de sua previsão apenas em normas 
infraconstitucionais.18 A “primeira” vantagem é a superioridade normativa e maior 
durabilidade das normas constitucionais em relação àquelas de natureza diversa. 
A “segunda”, se dá no sentido de que, como parte de uma lei superior de um dado 
território, a provisão constitucional guia o próprio discurso e comportamento 
público. Um “terceiro” benefício é a probabilidade de obediência, que aumenta 
em face de provisões constitucionais. A “quarta” vantagem apresentada pelos 
autores diz respeito ao fato de que, quando comparadas com leis ambientais 
ordinárias, estas cobrem questões mais específicas, as disposições constitucionais 
ambientais protegem direitos substantivos ambientais amplos, não apenas 
inerentes a matérias específicas ou isoladas. 
Finalmente, a “quinta” vantagem da tutela constitucional, em 
detrimento da proteção apenas por leis infraconstitucionais, consiste em que 
o constitucionalismo ambiental fornece uma rede de segurança para proteger 
o meio ambiente quando regras internacionais ou outras leis domésticas não 
se mostram suficientemente fortes para sua imposição judicial.
Digno de nota que a constitucionalização de uma determinada 
matéria torna sua proteção mais perene e guia as decisões jurídicas futuras de 
um sistema jurídico, controlando a temporalidade jurídica, a partir de uma 
dimensão constitucional. Limita-se, assim, o âmbito de discricionariedade 
17 DALY, Erin; MAY, James R. Comparative environmental constitutionalism. Jindal Global 
Law Review, Sonipat, v. 6, n. 1, p. 9-30, 2015. p. 10.
18 DALY, Erin; MAY, James R. Comparative environmental constitutionalism, p.21-22.
49Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
futura, quer da Administração Pública, quer das próprias cortes judiciais. 
Nos termos acima enfrentados, o constitucionalismo ambiental envolve uma 
dimensão fundamental (constitucionalismo ambiental fundamental), a partir 
dos dispositivos constitucionais textuais que protegem direitos substantivos 
e procedimentais dos cidadãos à qualidade ambiental, assegurados por 
instrumentos nacionais ou subnacionais.19 Além disso, há uma segunda forma 
de constitucionalismo ambiental, naquilo que se denomina “constitucionalismo 
ambiental estrutural” como a alocação de autoridade regulatória ambiental nos 
diversos níveis governamentais e que reflete os limites e restrições estruturais à 
implementação de políticas ambientais.20
O constitucionalismo climático 
A consolidação, desde o final do século passado, da nova era geológica, 
ainda informalmente denominada de “Antropoceno,” demanda por uma 
governança transnacional e um constitucionalismo climático apto a fornecer 
as bases para uma “nova onda de conflituosidade jurídica global,” dentre a 
qual destaca-se a climática. O Antropoceno impõe não apenas a necessidade de 
compreensão de uma narrativa de emergência física (physis) mas, também, uma 
crise por justiça (polis),21 fortemente orientada pelo combate às vulnerabilidades 
climáticas. Para lidar com este novo momento histórico, há a necessidade de 
integração entre a governança climática e o constitucionalismo global, naquilo 
que vem sendo descrito como “constitucionalismo climático.”22
A conscientização acerca da gravidade da emergência climática levou 
a uma evolução do constitucionalismo ambiental para um de índole climática, 
com algumas constituições começando a incluir direitos especificamente 
relacionados à estabilidade climática. Neste sentido, há pelo menos sete países 
19 HUDSON, Blake. Structural Environmental Constitutionalism. Widener Law Review. 
Wilmington, v. 21, p. 201-216, 2015, p. 201.
20 HUDSON. Structural Environmental Constitutionalism, p. 202.
21 JARIA-MANZANO, Jordi; BORRÀS, Susana. Introduction to the Research Handbook on 
Global Climate Constitutionalism. In: JARIA-MANZANO, Jordi; BORRÀS, Susana. (Eds.). 
Research Handbook on Global Climate Constitutionalism. p. 1-17. Cheltenham (UK); 
Northampton (MA, USA): Edward Elgar Publishing, 2019, p. 3.
22 JARIA-MANZANO; BORRÀS. Introduction to the Research Handbook on Global Cli-
mate Constitutionalism, p. 1-17.
50 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
que já incorporaram o assunto mudanças climáticas em seus respectivos textos 
constitucionais, sendo eles: República Dominicana (1998), Venezuela (1999), 
Equador (2008), Vietnam (2013), Tunísia (2014), Costa do Marfim (2016) e 
Tailândia (2017).23 Outros países, como França e Chile consideram a realização 
de referendos para a inclusão de referências ao ambiente e à luta às mudanças 
climáticas. No Brasil, há a Proposta de Emenda Constitucional – PEC nº 
233/2019 da Estabilidade Climática, a qual visa incluir entre os “princípios 
da ordem econômica a manutenção da estabilidade climática e determina 
que o poder público deverá adotar ações de mitigação da mudança do clima 
e adaptação aos seus efeitos adversos,” por meio do acréscimo do inciso X ao 
art. 170 e o inciso VIII ao §1° do art. 225, da Constituição Federal de 1988.24
Ao nível transnacional, a Convenção-Quadro e o Acordo de Paris 
formam as bases do processo de constitucionalização da governança climática.25 
A imposição de novos problemas ambientais globais trazidos pelo Antropoceno, 
desencadeiam a necessidade de uma transição constitucional, apta a lidar com tais 
desafios. Ante ausência de coercitividade do Direito Internacional e a dificuldade 
do direito doméstico em lidar com problemas globais, o “constitucionalismo 
global” passa a conceber um corpo coerente para lidar com os desafios impostos 
pela “justiça climática.” Inicialmente, textos constitucionais nacionais, textos 
normativos internacionais ou regionais, assim como decisões em cortes nacionais 
constitucionais, regionais e internacionais, começam a formar peças que, apesar 
de num primeiro momento mostrarem-se fragmentadas, logo em um segundo, 
formam um corpo global integrado ecoerente capaz de exercer uma influência 
recíproca entre países e suas cortes, num constitucionalismo climático de 
dimensão transnacional. 
Este movimento evolutivo transconstitucional direcionado à reflexão 
acerca da inclusão de direitos e deveres relacionados à estabilidade climática 
23 MAY, James R.; DALY, Erin. Global Climate Constitutionalism and Justice in the Courts. In: 
JARIA-MANZANO, Jordi; BORRÀS, Susana (Eds.). Research Handbook on Global Cli-
mate Constitutionalism. p. 235-245. Cheltenham (UK); Northampton (MA, USA): Edward 
Elgar Publishing, 2019. p. 240-241.
24 BRASIL. Senado Federal. Proposta de Emenda à Constituição n° 233, de 2019. Acres-
centa o inciso X ao art. 170 e o inciso VIII ao § 1º do art. 225 da Constituição Federal. Brasília, 
DF: Senado Federal, 2019.
25 JARIA-MANZANO; BORRÀS. Introduction to the Research Handbook on Global Cli-
mate Constitutionalism, p. 10.
51Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
consiste em uma resposta jurídica aos efeitos deletérios das mudanças climáticas. 
Para James May e Erin Daly,26 o constitucionalismo climático oferece ao menos 
dois caminhos adicionais para o avanço da “justiça climática”: a incorporação 
expressa das mudanças climáticas no texto constitucional ou a inferência de 
que outros direitos constitucionais expressos (vida, dignidade, devido processo 
e meio ambiente equilibrado) incorporam implicitamente obrigações que 
exigem respostas às mudanças climáticas. 
A importância do constitucionalismo climático é permitir a absorção de 
aquisições evolutivas envolvendo elementos científicos e jurídicos transnacionais 
que sejam compatíveis e coerentes com a prática constitucional ao nível nacional. 
Também, por se tratar de norma frequentemente aceita como de status superior 
e direcionada a uma determinada comunidade nacional ou subnacional, 
a Constituição e o seu texto desfrutam de uma perenidade e legitimidade 
perante as cortes. Desta maneira, o tratamento do conteúdo climático pela 
teoria constitucional tem como efeito fornecer a capacidade de seu tratamento 
ser mais acessível judicialmente, de ter maior capacidade de operacionalidade 
e maior aplicação prática local. Como dito na Constituição Norte-americana, 
a Constituição trata-se da lei suprema de uma terra (“The Supreme Law of 
the Land”).27 
O papel do constitucionalismo climático é, portanto, induzir o 
enfrentamento do fenômeno global das mudanças climáticas por meio de 
soluções (constitucionais) mais localizadas, oriundas de um “aprendizado 
transnacional” em prol de uma justiça climática. Ao termo “justiça climática” 
atribuímos o sentido decorrente da forma pelas quais a mudança climática 
impactará direitos humanos básicos, exacerbando vulnerabilidades. No cenário 
brasileiro, uma manifestação deste Constitucionalismo Climático tem sido 
descrita a partir da ação civil pública climática do IEA v. Brasil,28 cujo conteúdo 
postula a defesa de um “direito fundamental à estabilidade climática”, assim 
como o cumprimento da meta climática de combate ao desmatamento na 
26 MAY; DALY. Global Climate Constitutionalism and Justice in the Courts, p. 240.
27 Conforme disposto no artigo VI da Constituição dos Estados Unidos da América, de 1787.
28 SETZER, Joana; CARVALHO, Délton Winter de. Climate Litigation to Protect the Brazil-
ian Amazon: Establishing a Constitutional Right to a Stable Climate. Review of European, 
Comparative & International Environmental Law – RECIEL; John Wiley & Sons, Nova 
Jersey, 2021. No prelo.
52 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Amazônia prevista no Plano de Prevenção e Combate ao Desmatamento na 
Amazônia Legal - PPCDAm, como plano setorial de mitigação climática. 
A forte adesão das cortes judiciais e o status destacado do texto 
constitucional nos sistemas jurídicos nacionais demonstra o potencial 
significativo que o constitucionalismo climático detém para desenhar respostas 
à justiça climática, a partir do desenho institucional do Estado de Direito, 
especialmente a partir do nível doméstico. Além disso, o maior atributo do 
constitucionalismo é servir de fundamento e sustentação para decisões ao nível 
territorial nacional, direcionadas a solucionar conflitos climáticos referentes 
às circunstâncias particulares de cada país.29 É a partir do constitucionalismo 
climático, como fenômeno transnacional, que há a formação de uma base mais 
sólida para uma sustentação cada vez mais efervescente dos litígios climáticos. 
Rights-turn: a virada da litigância climática em aproximação aos direitos 
humanos
Como é amplamente conhecido, a litigância vem se mostrando uma 
profícua estratégia de governança climática pela judicialização dos compromissos 
e metas assumidas ao nível internacional e doméstico. Também não se trata de 
novidade o fato deste fenômeno consistir em um processo dinâmico e inovador 
que faz uso de instrumentos judiciais com o escopo de cobrar medidas necessárias 
para a mitigação, adaptação ou perdas e danos climáticos, a serem adotadas pelos 
governos ou atores privados. Como já demonstrado, as iniciativas ocorridas 
em cada país dialogam influenciando transnacionalmente umas às outras, 
despertando reflexões acerca da viabilidade e aderência destas estratégias ao nível 
doméstico. Uma importante característica deste fenômeno emergente em plena 
efervescência é a utilização de instrumentos judiciais para lidar com os desafios 
trazidos pela mudança climática, permeando tais debates pela reinterpretação 
de conceitos jurídicos tradicionais.
Apesar de uma inegável fragmentariedade deste fenômeno, também é 
verdade que tais ações guardam relação e semelhanças por refletirem em última 
instância respostas jurídicas às informações e dados científicos climáticos. Num 
29 MAY; DALY. Global Climate Constitutionalism and Justice in the Courts, p. 245.
53Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
padrão mais recente, estas demandas judiciais climáticas vêm chamando a 
atenção para a relação direta entre as consequências da mudança do clima e 
seus efeitos deletérios (violação ou fragilização) aos direitos humanos. A esta 
aproximação histórica entre litígios climáticos e direitos humanos (“rights-
based litigation”),30 foi endossada e fortalecida pelo próprio texto contido no 
Preâmbulo do Acordo de Paris.31 Ao nível global, a recente direção dos litígios 
climáticos apresenta um padrão estrutural que demanda judicialmente por 
medidas mitigatórias ou adaptativas (1) para atender aos “objetivos do regime 
climático” traçados pelo Acordo de Paris em 2015 (governança climática); (2) a 
partir dos conhecimentos científicos quantificáveis vigentes, trazidos pelo IPCC 
em seus relatórios e avaliações; (3) invocando as normas, molduras (frameworks) 
e mecanismos para a aplicação dos direitos humanos, a fim de responsabilizar 
juridicamente governos a cumprirem com tais objetivos.32
Na sequência passamos a enfrentar alguns casos emblemáticos para 
demonstrar a força tanto da virada dos litígios climáticos em direção aos direitos 
humanos quanto a importância de um constitucionalismo transnacional para 
sustentar um Estado de Direito capaz de enfrentar os desafios da justiça climática. 
Este é o caso exatamente de Leghari v. Paquistão,33 onde há uma importante 
transição da noção de “justiça ambiental” em direção de sua “dimensão climática.” 
De outro lado, em casos de litígios estratégicos não é raro o fato de que, mesmo 
os casos que não tenham sido julgados procedentes são capazes de servir de bases 
30 PEEL, Jacqueline; OSOFSKY, Hari M. A Rights Turn in Climate Change Litigation? 
Transnational Environmental Law - TEL, Cambridge, v. 7, n. 1, p. 37-67, dez. 2017, p. 37-67.
31 “Reconhecendo que a mudança do clima é uma preocupação comum da humanidade, as 
Partes deverão, ao adotar medidas para enfrentar a mudança do clima, respeitar, promover e con-
siderar suas respectivas obrigações em matéria de direitos humanos, direito à saúde, direitos dos 
povos indígenas, comunidadeslocais, migrantes, crianças, pessoas com deficiência e pessoas em 
situação de vulnerabilidade e o direito ao desenvolvimento, bem como a igualdade de gênero, o 
empoderamento das mulheres e a equidade intergeracional.” UNITED NATIONS FRAME-
WORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE. Acordo de Paris. 2015.
32 RODRÍGUEZ-GARAVITO, César. Litigating the Climate Emergency: The Global Rise and 
Impact of the ‘Rights Turn’ in Climate Litigation. In: RODRÍGUEZ-GARAVITO, César (Ed.). 
Litigating the Climate Emergency: How Human Rights, Courts, and Legal Mobilization Can 
Bolster Climate Action (prelo), Cambridge: Cambridge University Press, 2021. No prelo. WE-
GENER, Lennart. Can the Paris Agreement Help Climate Change Litigation and Vice Versa? 
Transnational Environmental Law - TEL, Cambridge, v. 9, n. 1, p. 17-36, jan. 2020.
33 Para acessar o inteiro teor vide: PAKISTAN. Lahore High Court. Leghari v. Pakistan. (2015) 
W.P. No. 25501/201. Disponível em: <http://climatecasechart.com/climate-change-litigation/
non-us-case/ashgar-leghari-v-federation-of-pakistan/>. Acesso em: 10 jun. 2021.
54 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
para iniciativas futuras bem como de induzir mudanças de comportamentos, 
indutivamente. Este é o caso de Juliana v. USA, que lançou luzes sobre o 
potencial de um “direito fundamental à estabilidade climática.”
Case Leghari v. Paquistão: a reinterpretação dos direitos fundamentais 
ante os novos desafios da justiça climática
O enfrentamento judicial da complexa questão climática deve ser 
analisado como um processo histórico, de superação da estratégia jurídica baseada 
exclusivamente na regulação de comando e controle. A aproximação da questão 
climática e os direitos humanos vem na esteira evolutiva das conquistas da 
justiça social, num primeiro momento, devidamente seguidas por sua dimensão 
ambiental e, mais recentemente, climática. Como bem explica Randall S. Abate,34 
o “rights-based thinking” estava, até recentemente, adstrito ao domínio da justiça 
social. Neste período, a litigância estratégica usava direitos humanos para defesa 
dos civil rights e de ações afirmativas, a partir das bases da justiça social. Num 
segundo momento evolutivo do direito norte-americano, esta estratégia passo 
a ser ampliada para debates acerca da “justiça ambiental.” A fim de superar 
um sistema regulatório exclusivamente de comando e controle ambiental, a 
litigância de justiça ambiental (environmental justice litigation) inseriu a rights-
based theory, visando combater a exposição desproporcional de grupos mais 
vulneráveis à poluição35 a partir da utilização dos direitos fundamentais. Neste 
curso histórico, a “justiça climática” traz esta análise para uma dimensão mais 
complexa, atual e ampla na análise e interpretação dos direitos fundamentais. 
Este processo de transição de problemas de justiça ambiental para aqueles 
relacionados à climática, é objeto de atenção do caso Leghari v. Paquistão.36 
Ashgar Leghari, um agricultor paquistanês, ajuizou uma ação contra o Governo 
34 ABATE, Randall S. Atmospheric Trust Litigation: Foundation for a Constitutional Right to 
a Stable Climate System? George Washington Journal of Energy & Environmental Law, 
Washington, v. 10, n. 1, p. 33-38, 2019. p. 34.
35 ABATE, Randall S. Atmospheric Trust Litigation: Foundation for a Constitutional Right 
to a Stable Climate System? George Washington Journal of Energy & Environmental Law, Wash-
ington, v. 10, n. 1, p. 33-38, 2019. p. 34.
36 ABATE. Atmospheric Trust Litigation: Foundation for a Constitutional Right to a Stable 
Climate System? p. 34.
55Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Federal do Paquistão, para cobrar a execução, pelo governo paquistanês, de sua 
Política Nacional de Mudança Climática de 2012, assim como o respectivo 
Plano para sua implementação (Framework for Implementation of Climate 
Change Policy – 2014-2030). Conforme constatado pela própria Corte de 
Apelação de Lahore, “nenhuma implementação prática ocorreu no local” até 
o momento do ajuizamento da ação pelo demandante. As razões do autor 
confrontavam a gravidade das mudanças climáticas e as vulnerabilidades 
locais (inundações extremas e secas frequentes) com a ausência de quaisquer 
estratégias governamentais para conservar a água ou movimento na direção de 
sementes resistentes ao calor, temendo o autor não ter condições de manter o 
seu sustento pela produção agrícola. 
Em sua ação, Leghari postulou que a não implementação de tais 
instrumentos pelo governo acarretariam, ao nível doméstico, a violação de 
seus direitos fundamentais, em especial o “direito à vida,” que inclui o direito 
ao meio ambiente sadio e equilibrado, assim como o “direito à dignidade 
da pessoa humana.” Para tanto, usou uma base argumentativa a partir dos 
princípios constitucionais da justiça social e econômica. Ainda, lançou mão 
dos princípios de direito ambiental internacional, tais como desenvolvimento 
sustentável, princípio da precaução, estudo de impacto ambiental, equidade inter 
e intra-geracional e na doutrina da confiança pública (public trust doctrine). Em 
decisão final ocorrida em 25/01/2018, a Corte julgou procedente a demanda 
de interesse público, a fim de assegurar que a ausência da implementação das 
políticas nacionais de mudança climática violava os direitos fundamentais dos 
cidadãos paquistaneses.
 Sem adentrar em profundidade em toda a riqueza deste caso, destaca-se 
que para o Chief Justice Syed Mansoor Ali Shah (Lahore High Court), enquanto 
a justiça ambiental tem uma abrangência mais local e restrita aos nossos próprios 
ecossistemas e biodiversidade, a dimensão climática desta consiste em uma 
reinterpretação da primeira. Assim, questões jurídicas climáticas envolvem um 
movimento de um debate “uma questão ambiental linear,” inerente às questões 
de justiça ambiental, em direção de um “problema global mais complexo,”37 
37 LSE - London School of Economics and Political Science; Grantham Institute on Climate 
Change and the Environment. Ashgar Leghari v. Federation of Pakistan (Lahore High Court 
Green Bench 2015). Judgment. Item n. 21. 2021. Disponível em <https://climate-laws.org/
geographies/pakistan/litigation_cases/ashgar-leghari-v-federation-of-pakistan-lahore-high-cour-
56 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
que é a crise climática. A justiça climática, portanto, “vincula direitos humanos 
e desenvolvimento para alcançar uma abordagem centrada no ser humano” e 
deve ser “informada pela ciência, responder à ciência e reconhecer a necessidade 
de uma gestão equitativa dos recursos do mundo.”38 Nota-se que em Leghari v. 
Paquistão se atribuiu grande peso à ciência, como comunicação capaz de descrever 
os efeitos negativos do fenômeno das alterações climáticas. Além disso, neste 
caso, há uma tradução jurídica destas informações científicas para a constatação 
judicial de que a omissão governamental em adotar as devidas ações climáticas 
acarreta em violação a uma série de direitos fundamentais, como à vida e ao 
meio ambiente, à propriedade e à dignidade da pessoa humana. Nas palavras 
da decisão em Leghari v. Paquistão, o esquema dos direitos constitucionais, 
na atualidade, deve ser “projetado para atender às necessidades de algo mais 
urgente e poderoso, i.e., as Mudanças Climáticas.”39 
Case Juliana v. USA: o direito fundamental à estabilidade climática
Neste curso histórico, foi Juliana v. USA40 a ação climática que ganhou 
grande holofote ao propor a viabilidade constitucional de defesa de um direito 
fundamental a um sistema climático estável. Para os autores, 21 jovens norte-
americanos, as políticas e programas governamentais de fomento ao uso de 
combustíveis fósseis violaram seus direitos constitucionais à vida, à liberdade, 
à propriedade, à proteção igualitária (equal protection), e aos recursos dados 
em confiança pela comunidade à Administração (public trust resources).41 Em 
t-green-bench-2015>. Acesso em: 10 jun. 2021. p. 22.
38 LSE - LondonSchool of Economics and Political Science; Grantham Institute on Climate 
Change and the Environment. Ashgar Leghari v. Federation of Pakistan (Lahore High Court 
Green Bench 2015). Judgment. Item n. 21, p. 22.
39 LSE - LSE - London School of Economics and Political Science; Grantham Institute on 
Climate Change and the Environment. Ashgar Leghari v. Federation of Pakistan (Lahore High 
Court Green Bench 2015). Judgment. Item n. 21. 2021, p. 11.
40 Para acessar o inteiro teor da ação vide: UNITED STATES (a). Supreme Court of the United 
States. Kelsey Cascadia Rose Juliana et al., v. United States of America et al. 947 F. 3d 1159 (9th 
Cir. 2020). Disponível em: <http://climatecasechart.com/climate-change-litigation/case/julia-
na-v-united-states/>. Acesso em: 10 jun. 2021.
41 MAY, James R.; DALY, Erin. Can the U.S. Constitution Accommodate a Right to a Stable 
Climate? (Yes, it can). UCLA Journal of Environmental Law & Policy, Los Angeles, p. 1-26, 
set. 2020. p. 2.
57Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
síntese, os autores afirmam que o governo federal ao autorizar, financiar e 
executar políticas e programas que causam ou contribuem para um “sistema 
climático instável,” afeta negativamente a liberdade ordenada assegurada pela 
Constituição dos EUA. Merece destaque no case Juliana v. USA que, apesar de 
seu revés ao nível recursal pela falta de judicialidade (justiciability),42 esta causa, 
ainda pendente de decisão final, representa um marco, sobretudo no conteúdo 
da decisão histórica da Juíza da Corte Distrital do Oregon, Ann Aiken. 
Por entender que a “instabilidade climática” afeta os direitos 
fundamentais, em especial os de liberdade, a juíza acatou a alegação dos autores 
a fim de adotar o padrão mais exigente de escrutínio de políticas governamentais 
que possam estar violando direitos fundamentais43. Fazendo uso da noção de 
liberdade (ordered liberty) como um direito fundamental a partir da substantive 
due process clause em Obergefell v. Hodges,44 a decisão prolatou que “ao exercer 
meu julgamento fundamentado não tenho dúvidas de que o direito a um sistema 
climático capaz de sustentar a vida humana é fundamental para uma sociedade 
livre e ordenada.”45 Segundo esta, as ações governamentais que danificam o 
sistema climático, são capazes de comprometer direitos fundamentais, tais como 
a vida, a liberdade e a propriedade, protegidas constitucionalmente sob a égide da 
cláusula do devido processo substancial (substantial due process clause). A Juíza 
da Corte Distrital entendeu, ainda, pela existência de um direito fundamental 
ao sistema climático estável, sob o argumento de que direitos fundamentais 
podem ser aqueles enumerados na Constituição, assim como aqueles que, apesar 
de não estarem previstos expressamente, são (1) “profundamente enraizados na 
42 UNITED STATES. Supreme Court of the United States. Kelsey Cascadia Rose Juliana et 
al., v. United States of America et al. 947 F. 3d 1159 (9th Cir. 2020)a. Disponível em: <http://
climatecasechart.com/climate-change-litigation/case/juliana-v-united-states/>. Acesso em: 10 
jun. 2021.
43 MANK, Bradford C. Does the Envolving Concept of Due Process in Obergefell Justify Judi-
cial Regulation of Greenhouse Gases and Climate Change?: Juliana v. United States. UC Davis 
Law Review, Davis, v. 52, p. 855-903, dez. 2018. UNITED STATES. Supreme Court of the 
United States. Kelsey Cascadia Rose Juliana et al., v. United States of America et al. 947 F. 3d 
1159 (9th Cir. 2020)a. Disponível em: <http://climatecasechart.com/climate-change-litigation/
case/juliana-v-united-states/>. Acesso em: 10 jun. 2021.
44 UNITED STATES. Supreme Court of the United States. Obergefell et al. v. Hodges, Direc-
tor, Ohio Department of Health, et al. 576 F. 3d 1298 (6th Cir. 2015). Disponível em: <https://
www.supremecourt.gov/opinions/14pdf/14-556_3204.pdf>. Acesso em: 10 jun. 2021.
45 UNITED STATES. Supreme Court of the United States. Kelsey Cascadia Rose Juliana et al., 
v. United States of America et al. 947 F. 3d 1159 (9th Cir. 2020)a.
58 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
história e tradução desta nação” ou (2) “fundamentais para o nosso esquema de 
liberalidade ordenada.”46 Isto é, mesmo em uma tradição jurídica que analisa os 
direitos fundamentais a partir de uma perspectiva eminentemente individualista, 
como é o caso da tradição constitucional norte-americana, a sua reflexão a 
partir dos desafios impostos para mudança climática foi capaz de trazer à tona 
a convicção judicial de que “o direito a um sistema climático estável capaz de 
sustentar a vida humana é fundamental para uma sociedade livre e ordenada.”47
Considerações finais 
O Constitucionalismo Climático emerge da dimensão transnacional do 
Direito das Mudanças Climáticas, a partir de uma simbiose entre as dimensões 
internacional e a nacional. Adotando uma perspectiva metodológica comparada, 
forma-se um corpo coerente e sistemático de como as estruturas constitucionais 
podem assegurar uma atenção judicial cuidadosa às violações aos direitos 
fundamentais ocasionadas por omissões ou atividades vinculadas às mudanças 
climáticas. 
O presente texto visa apresentar a novel terminologia do 
Constitucionalismo Climático, como estratégia transnacional de aprendizagem 
acerca do papel que os direitos fundamentais têm num cenário de mudanças 
climáticas e, consequentemente, de conflitos jurisdicionais que tenham 
como objeto a justiça climática. Para tanto, existem duas formas de uso do 
constitucionalismo para tratamento de conflitos climáticos. A primeira, pela 
inserção da matéria climática no texto constitucional, caminho adotado por 
um grupo de países precursores ao redor do mundo. De outro lado, o uso do 
46 Texto original: “Fundamental liberty rights include both rights enumerated elsewhere in the 
Constitution and rights and liberties which are either (1) “deeply rooted in this Nation’s history 
and tradition” or (2) “fundamental to our scheme of ordered libe1ty[.]” UNITED STATES. 
Supreme Court of the United States. Kelsey Cascadia Rose Juliana et al., v. United States of 
America et al. 947 F. 3d 1159 (9th Cir. 2020). Disponível em: <http://climatecasechart.com/
climate-change-litigation/case/juliana-v-united-states/>. Acesso em: 10 jun. 2021a. p. 32. A cor-
roborar com a análise deste argumento, vide: NOVAK, Scott. The Role of Courts in Remedying 
Climate Chaos: Transcending Judicial Nihilism and Taking Survival Seriously. The George-
town Environmental Law Review, Washington, v. 32, n. 743, p. 743-778, 2020.
47 UNITED STATES. United States District Court. District of Oregon. Eugene Division. 
Kelsey Cascadia Rose Juliana et al., v. United States of America et al. Opinion and Order. AIK-
EN, Judge Ann. 54 F. Case No. 6:15-cv-01517-TC. 2016b. p. 34.
59Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Direito Constitucional para tratamento da questão climática parte da (re)
interpretação de direitos fundamentais antropocêntricos (vida, propriedade, 
dignidade da pessoa humana e mesmo meio ambiente), agora em face dos 
fenômenos climáticos e das potenciais violações provocadas pela ausência de 
cumprimento das metas e compromissos climáticos. Em ambos os casos, as cortes 
jurisdicionais terão a função de participar da governança climática, provocadas 
pela litigância estratégica, sob a orientação das premissas constitucionais, 
nacionais e transnacionais. 
Assim, um Constitucionalismo Climático, forjado na dimensão 
transnacional de aprendizados e influências recíprocas, em alguma medida, 
estabelece as bases para o movimento da virada dos direitos (rights-turn) se 
desenvolverem, unindo governança climática e direitos humanos. Neste caminho 
evolutivo, o leading case climático Leghari v. Pakistan promove uma precursora 
releitura de direitos fundamentais tradicionais (à vida, à dignidade humana, 
à saúde, ao patrimônio e ao meio ambiente), elaborada a partir do emergir de 
um novo contexto global de “justiça climática.” De outrolado, Juliana v. USA, 
propõe a viabilidade de um direito fundamental à integridade climática, em 
virtude do sistema climático equilibrado ser fundamental para uma sociedade 
justa e livre. Ambas ações, independentemente dos resultados, lançam luzes 
sobre outras diversas tradições constitucionais, mostrando toda a força da 
dimensão transnacional dos litígios climáticos e a formação das bases de um 
Constitucionalismo Climático. Afinal, como dito na inicial da ação climática 
brasileira do IEA v. Brasil, “percebe-se, portanto, que a estabilidade climática 
se trata de uma nova necessidade social essencial à preservação da vida humana 
e do equilíbrio ecológico.”48
Referências
ABATE, Randall S. Atmospheric Trust Litigation: Foundation for a Constitutional 
Right to a Stable Climate System? George Washington Journal of Energy & Environmental 
Law, Washington, v. 10, n. 1, p. 33-38, 2019.
48 LSE - London School of Economics and Political Science; Grantham Institute on Climate 
Change and the Environment. v. Brazil. Federal District Court of Curitiba. 2020. Disponível 
em <https://climate-laws.org/geographies/brazil/litigation_cases/institute-of-amazonian-stud-
ies-v-brazil>. Acesso em: 10 jun. 2021. p. 34.
60 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
BODANSKY, Daniel. Climate Change: Transnational Legal Order or Disorder? In: 
HALLIDAY, Terence C.; SHAFFER, Gregory (Eds.). Transnational Legal Orders and 
Regulatory Law. p. 287-308. Cambridge: Cambridge University Press, 2015. 
BRASIL. Decreto nº 9.073, de 5 de junho de 2017. Promulga o Acordo de Paris sob 
a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, celebrado em 
Paris, em 12 de dezembro de 2015, e firmado em Nova Iorque, em 22 de abril de 2016. 
Brasília, DF: Presidência da República, 2017. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9073.htm>. Acesso em: 10 jun. 2021.
BRASIL. Decreto nº 9.578, de 22 de novembro de 2018. Consolida atos normativos 
editados pelo Poder Executivo federal que dispõem sobre o Fundo Nacional sobre 
Mudança do Clima, de que trata a Lei nº 12.114, de 9 de dezembro de 2009, e a Política 
Nacional sobre Mudança do Clima, de que trata a Lei nº 12.187, de 29 de dezembro 
de 2009. Brasília, DF: Presidência da República, 2018. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/d9578.htm>. Acesso em: 
10 jun. 2021.
BRASIL. Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009. Institui a Política Nacional sobre 
Mudança do Clima - PNMC e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da 
República, 2009. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2009/Lei/L12187.htm>. Acesso em: 10 jun. 2021.
BRASIL. Senado Federal. Proposta de Emenda à Constituição n° 233, de 2019. 
Acrescenta o inciso X ao art. 170 e o inciso VIII ao § 1º do art. 225 da Constituição 
Federal. Brasília, DF: Senado Federal, 2019.
CARVALHO, Délton Winter de. Estado de Direito Ambiental. In: Gestão Jurídica 
Ambiental. p. 124-151. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020. 
CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: 
deveres de prevenção, resposta e compensação ambiental. 1. ed. São Paulo: Revista 
dos Tribunais, 2015.
CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: 
deveres de prevenção, resposta e compensação ambiental. 2. ed. São Paulo: Revista 
dos Tribunais, 2020a.
CRUTZEN, Paul J. Geology of mankind. Nature, United Kingdom, v. 415, 
n. 6867, p. 23, 2002. Gale Academic OneFile. Disponível em: <link.gale.com/apps/
doc/A187492027/AONE?u=anon~5b737584&sid=googleScholar&xid=ab3cd6bc>. 
Acesso em: 26 jun. 2021.
DALY, Erin; MAY, James R. Comparative environmental constitutionalism. Jindal 
Global Law Review, Sonipat, v. 6, n. 1, p. 9-30, 2015.
FARBER, Daniel A.; CARLARNE, Cinnamon P. Climate Change Law. St. Paul: 
Foundation Press, 2018. 
61Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
HUDSON, Blake. Structural Environmental Constitutionalism. Widener Law 
Review. Wilmington, v. 21, p. 201-216, 2015.
JARIA-MANZANO, Jordi; BORRÀS, Susana. Introduction to the Research Handbook 
on Global Climate Constitutionalism. In: JARIA-MANZANO, Jordi; BORRÀS, 
Susana (Eds.). Research Handbook on Global Climate Constitutionalism. p. 
1-17. Cheltenham (UK); Northampton (MA, USA): Edward Elgar Publishing, 2019. 
KOTZÉ, Louis J. The Fundamentals of Environmental Constitutionalism. In: KOTZÉ, 
Louis J. Global Environmental Constitutionalism in the Anthropocene. Cap. 
5, p. 133-175. Oxford; Portland: Hart Publishing, 2016. 
LSE - LONDON SCHOOL OF ECONOMICS AND POLITICAL SCIENCE; 
GR ANTHAM INSTITUTE ON CLIMATE CHANGE AND THE 
ENVIRONMENT. Ashgar Leghari v. Federation of Pakistan (Lahore High Court 
Green Bench 2015). Judgment. Item n. 21. 2021. Disponível em <https://climate-laws.
org/geographies/pakistan/litigation_cases/ashgar-leghari-v-federation-of-pakistan-
lahore-high-court-green-bench-2015>. Acesso em: 10 jun. 2021.
LSE - LONDON SCHOOL OF ECONOMICS AND POLITICAL SCIENCE; 
GR ANTHAM INSTITUTE ON CLIMATE CHANGE AND THE 
ENVIRONMENT. IEA v. Brazil. Federal District Court of Curitiba. 2020. Disponível 
em <https://climate-laws.org/geographies/brazil/litigation_cases/institute-of-
amazonian-studies-v-brazil>. Acesso em: 10 jun. 2021.
MANK, Bradford C. Does the Envolving Concept of Due Process in Obergefell Justify 
Judicial Regulation of Greenhouse Gases and Climate Change?: Juliana v. United 
States. UC Davis Law Review, Davis, v. 52, p. 855-903, dez. 2018.
MAY, James R.; DALY, Erin. Can the U.S. Constitution Accommodate a Right to 
a Stable Climate? (Yes, it can). UCLA Journal of Environmental Law & Policy, 
Los Angeles, p. 1-26, set. 2020.
MAY, James R.; DALY, Erin. Global Climate Constitutionalism and Justice in the 
Courts. In: JARIA-MANZANO, Jordi; BORRÀS, Susana (Eds.). Research Handbook 
on Global Climate Constitutionalism, p. 235-245. Cheltenham (UK); Northampton 
(MA, USA): Edward Elgar Publishing, 2019. 
MAY, James R; DALY, Erin. Global Environmental Constitutionalism. New York: 
Cambridge University Press, 2015.
NOVAK, Scott. The Role of Courts in Remedying Climate Chaos: Transcending 
Judicial Nihilism and Taking Survival Seriously. The Georgetown Environmental 
Law Review, Washington, v. 32, n. 743, p. 743-778, 2020. 
PAKISTAN. Lahore High Court. Leghari v. Pakistan. (2015) W.P. No. 25501/201. 
Disponível em: <http://climatecasechart.com/climate-change-litigation/non-us-case/
ashgar-leghari-v-federation-of-pakistan/>. Acesso em: 10 jun. 2021.
62 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
PEEL, Jacqueline; OSOFSKY, Hari M. A Rights Turn in Climate Change Litigation? 
Transnational Environmental Law - TEL, Cambridge, v. 7, n. 1, p. 37-67, dez. 2017.
PEEL, Jacqueline; LIN, Joline. Transnational Climate Litigation: The Contribution 
of the Global South. The American Society of International Law, Singapore, v. 113, 
n. 4, p. 679–726, 2019. 
RODRÍGUEZ-GARAVITO, César. Litigating the Climate Emergency: The Global 
Rise and Impact of the ‘Rights Turn’ in Climate Litigation. In: RODRÍGUEZ-
GARAVITO, César (Ed.). Litigating the Climate Emergency: How Human Rights, 
Courts, and Legal Mobilization Can Bolster Climate Action (prelo), Cambridge: 
Cambridge University Press, 2021. No prelo.
SANDS, Philippe; PEEL, Jacqueline. Principles of International Environmental 
Law. 4. ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2018. 
SETZER, Joana; CARVALHO, Délton Winter de. Climate Litigation to Protect the 
Brazilian Amazon: Establishing a Constitutional Right to a Stable Climate. Review 
of European, Comparative & International Environmental Law – RECIEL; 
John Wiley & Sons, Nova Jersey, 2021. No prelo.
UNFCCC - UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE 
CHANGE. Acordo de Paris. 2015. Disponível em: <https://unfccc.int/process-and-
meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreement>. Acesso em: 10 jun. 2021.
UNEP - United Nations Environment Programme. GlobalClimate Litigation Report: 
2020 Status Review. Nairobi: United Nations Environment Programme; Sabin Center 
for Climate Change Law, 2020.
UNITED STATES. Supreme Court of the United States. Obergefell et al. v. Hodges, 
Director, Ohio Department of Health, et al. 576 F. 3d 1298 (6th Cir. 2015). Disponível 
em: <https://www.supremecourt.gov/opinions/14pdf/14-556_3204.pdf>. Acesso 
em: 10 jun. 2021.
UNITED STATES. Supreme Court of the United States. Kelsey Cascadia Rose Juliana 
et al., v. United States of America et al. 947 F. 3d 1159 (9th Cir. 2020)a. Disponível 
em: <http://climatecasechart.com/climate-change-litigation/case/juliana-v-united-
states/>. Acesso em: 10 jun. 2021.
UNITED STATES. United States District Court. District of Oregon. Eugene Division. 
Kelsey Cascadia Rose Juliana et al., v. United States of America et al. Opinion and 
Order. AIKEN, Judge Ann. 54 F. Case No. 6:15-cv-01517-TC. 2016b.
WEGENER, Lennart. Can the Paris Agreement Help Climate Change Litigation 
and Vice Versa? Transnational Environmental Law - TEL, Cambridge, v. 9, n. 1, 
p. 17-36, jan. 2020.
https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreement
https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreement
63Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Contribuições da Ministra Cármen Lúcia
para a evolução do Direito Ambiental
nas decisões do Supremos Tribunal Federal1
Eduardo de Campos Ferreira2 
Claudia Hori3
Introdução
Em 30 de março de 2022, iniciou-se o julgamento da chamada 
“Pauta Verde” pelo Supremo Tribunal Federal (STF), assim denominada 
pela decisão da Presidência da Corte de incluir, na pauta da mesma sessão 
de julgamento, um conjunto de sete ações judiciais de natureza ambiental, 
especialmente com questões envolvendo a litigância climática e políticas de 
responsabilidade socioambiental. Das sete ações, a Ministra Cármen Lúcia 
figura como relatora em seis. 
Durante o julgamento, na sessão de 31 de março, a Ministra proferiu 
histórico voto no âmbito da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental 
(ADPF) 760 e da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) 
54, por meio do qual reafirmou a importância do robusto arcabouço legislativo 
ambiental brasileiro e teceu diversas considerações acerca da atuação dos 
representantes da União na consecução de políticas ambientais.
1 Os autores agradecem à trainee Laura Rodrigues Gonçales pelo auxílio na pesquisa e elaboração 
deste artigo.
2 Eduardo de Campos Ferreira. Sócio da Área Ambiental e de Gestão de Crise do escritório Ma-
chado Meyer Advogados. Mestre em Direitos Difusos e Coletivos pela Pontifícia Universidade 
Católica de São Paulo (PUC/SP). Especialista em Direito Ambiental e Gestão Estratégica da Sus-
tentabilidade pela PUC/SP. Bacharel em Direito pela PUC/SP.
3 Claudia Hori. Advogada da Área Ambiental e de Gestão de Crise do escritório Machado Meyer 
Advogados. Mestranda em Droit des Affaires pelo Programa Parceria Internacional Triangular 
de Ensino Superior (PITES) firmado entre a Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo 
(FDUSP) e as universidade francesas Lyon II, III e St. Étienne. Especialista em Direito Ambien-
tal pelo Instituto O Direito por um Planeta Verde (IDPV). Dupla graduação em Direito pela 
FDUSP e Université Lumière Lyon II pelo programa PITES. 
4
64 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Para contextualização do tema, relembra-se brevemente que a ADPF 
760 envolve a alegação de suposta omissão inconstitucional do governo federal 
quanto ao dever de preservação da Amazônia, ilustrado principalmente pelo 
abandono do Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na 
Amazônia Legal (PPCDAm), sem que fosse substituído por outro programa 
eficiente, argumentando que haveria um estado de coisas inconstitucional 
em matéria ambiental, enquanto a ADO 54 sustenta a ocorrência de omissão 
governamental no dever de combate ao desmatamento. Ao longo de quase cento 
e sessenta páginas, a ilustre magistrada tece aprofundadas considerações, dentre 
diversos outros pontos, sobre o “Estado Constitucional Ecológico,”4 os princípios 
que norteiam a aplicação do Direito Ambiental brasileiro, as obrigações e 
compromissos assumidos por meio de acordos e tratados internacionais, a 
possibilidade (ou não) de controle judicial de políticas públicas e, por fim, o 
estado de coisas inconstitucional.
É notável no voto da eminente ministra o peso dado à dimensão 
principiológica da discussão. Conforme se demonstrará nas seguintes seções 
deste trabalho, a preocupação com os princípios do Direito Ambiental e 
suas intersecções com o pleno gozo de direitos fundamentais é uma das mais 
marcantes características nas costumeiramente ricas ponderações feitas pela 
ilustre Ministra Cármen Lúcia. 
Para além do detalhamento e importância aos princípios do Direito 
Ambiental, a magistrada teceu duras críticas à ineficiência das políticas públicas 
relacionadas ao meio ambiente e ao enfraquecimento dos órgãos ambientais 
por elas responsáveis. A noção da Ministra de que esses órgãos ambientais 
apareçam como íntegros e funcionais por fora, mas internamente estejam 
sendo corroídos, com parte de sua funcionalidade dilapidada, foi denominado 
– inovadoramente – de “cupinização”:
4 “Um Estado Constitucional Ecológico pressupõe uma concepção integrada ou integrativa do 
ambiente e, consequentemente, um direito integrado e integrativo do ambiente. Embora não seja 
ainda muito claro o conceito de direito integrado do ambiente (o conceito aparece sobretudo na 
avaliação integrada do impacto ambiental), ele aponta para necessidade de uma proteção global 
sistemática que não se reduza à defesa isolada dos componentes ambientais naturais (ar, luz, água, 
solo vivo e subsolo, flora, fauna) ou dos componentes humanos (paisagem, patrimônio natural e 
construído, poluição).” Estudos de Direito Constitucional em homenagem a José Afonso 
da Silva. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 105-107.
65Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Importante é realçar que as assertivas dos arguentes, 
na presente Arguição de Descumprimento de Preceito 
Fundamental estampam procedimento comum e antes 
mencionado sobre a poda normativa que se faz sem ruído, 
uma quase “cupinização” normativa cujos efeitos se notam 
apenas com o olhar geral sobre o quadro, especialmente 
com os resultados demonstrados quando o entrave 
burocrático-normativo já impediu o cumprimento da 
finalidade de preservação das florestas e dos mananciais, 
das reservas, da proteção das matas, da garantia dos direitos 
de todos à existência digna e saudável.5
Ainda, nessa oportunidade, aproveitou para reafirmar o essencial papel 
desempenhado pelo Poder Judiciário e, especialmente, pelo STF no que diz 
respeito à salvaguarda dos valores constitucionais:
Não compete ao STF escolher as políticas públicas mais 
adequadas na área ambiental. Mas é dever do STF 
assegurar o cumprimento da ordem constitucional 
para a preservação ambiental e proibição do retrocesso 
ambiental, de direitos f undamentais e democrático.6 
(grifo nosso) 
Feitas essas breves considerações, é de se destacar que o apurado nível 
técnico atualmente demonstrado pelo excelso STF é resultado de diversas 
contribuições do contexto histórico e de diversos magistrados, dentre as quais 
destacamos aquelas deixadas pela ilustre Ministra Cármen Lúcia ao longo de 
seus mais de 16 anos como integrante da Corte Constitucional.
Evolução na análise de questões ambientais materiais pelo STF
Breve histórico da evolução da tutela do meio ambiente no Brasil após 
a promulgação da Constituição de 1988
A evolução da atuação do Poder Judiciário e, especialmente, do STF 
na tutela do meio ambiente não pode ser entendida de maneira desconexa com 
5 Voto proferido pela Ilma. Ministra Cármen Lucia no âmbito da ADPF 760 em 07/04/2022.
6 Idem.
66 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
o contexto histórico em que se insere.Nas palavras de Flávia Piovesan:
O direito ao meio ambiente deve ser compreendido 
à luz da crescente complexidade social, que aponta a 
um novo padrão de conflituosidade, que transcende aos 
conflitos interindividuais. Surgem neste cenário, conflitos 
metaindividuais, no qual despontam novos sujeitos e a 
demanda por novos direitos de cunho coletivo e difuso.7 
(grifo nosso)
Embora o recorte temporal definido para a presente análise refira-se 
a período posterior à promulgação da Constituição Federal de 1988, não se 
ignora a existência de arcabouço legal e de instrumentos voltados para a tutela 
do meio ambiente em épocas anteriores. Tome-se como exemplo o Brasil nas 
épocas de colônia e reino, período no qual vigeram as Ordenações Afonsinas, 
Manuelinas e Filipinas. 
As ordenações “[t]raziam embriões jurídicos para uma ação do Poder 
Público na tutela de alguns recursos naturais”8. No entanto, “[d]eixava imune 
(se é que não incentivava) o esbulho do patrimônio natural, despojado do seu 
caráter de bem comum e tratado ignominiosamente como propriedade privada 
(...).”9 (grifos nossos)
Posteriormente, no Brasil império, tem-se, por exemplo, o surgimento 
da Constituição Federal de 1824, a qual proibiu a instalação e operação de 
indústrias que fossem contrárias à saúde dos cidadãos brasileiros. Em seguida, 
constata-se o advento do primeiro Código Criminal no ano de 1830, por meio 
do qual foi vedado o corte ilegal de madeira. Apesar dos (ainda) esparsos esforços, 
havia grande descompasso “(...) entre a estrutura formal (leis e Administração 
Pública) e a estrutura real (a mentalidade e as práticas correntes, o dia a dia da 
vida colonial).”10
7 PIOVESAN et al. O direito ao meio ambiente e a Constituição de 1988. In: BENJAMIN, An-
tonio Herman; FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de (Coord.) Direito ambiental e funções 
essenciais à Justiça. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 79.
8 MILARÉ, Édis. Evolução da legislação tutelar do ambiente no Brasil. In: MILARÉ, Édis (Org). 
Direito do Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021, p. 228-229.
9 Ibid., p. 229.
10 Ibid., p. 230-231.
67Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Por fim, do Brasil republicano até a promulgação da Carta Magna em 
1988, observou-se o aparecimento de diversos diplomas normativos nacionais, 
como o Código Civil de 1916, o qual dispôs, ainda que de forma superficial e 
seguindo a lógica utilitarista, sobre a preservação de recursos hídricos, em seu 
artigo 584: “[s]ão proibidas construções capazes de poluir, ou inutilizar para 
o uso ordinário a água de poço ou fonte alheia, a elas preexistente.”11
Ainda antes da promulgação da Constituição em 1988, ressalta-se a 
importância da realização da Conferência de Estocolmo em 1972 e de seus 
respectivos desdobramentos, bem como da edição da Lei Federal n° 6.938/1981, 
conhecida como Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), a qual foi 
diretamente influenciada pela pressão internacional e pela necessidade de 
atenuação dos impactos ambientais negativos decorrentes do desenvolvimento 
econômico observado na década de 1970.12 
Finalmente, em 1988, foi promulgada a Constituição Federal atualmente 
vigente, a qual trouxe uma mudança de paradigma em relação às normas 
anteriores, pois se apresentou não como um “instrumento de conformação do 
status quo, mas surge como um instrumento de direção e transformação social, 
bem como instrumento de implementação de políticas públicas.”13 Ainda, a 
Carta Magna inovou ao incutir em seu texto a noção de que a qualidade do 
meio ambiente compreende simultaneamente valor e bem, “cuja preservação, 
proteção e defesa se tornam um imperativo do Poder Público, para assegurar 
a saúde e o bem-estar da pessoa humana (...).”14
Por essas e outras razões, o novo texto passou a ser conhecido como 
“Constituição Verde,” justamente por ter elevado “a proteção integral do meio 
ambiente ao status de valor central da nação.”15 Consta do caput de seu artigo 225:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente 
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à 
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público 
11 LEI FEDERAL N° 3.071/1916. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
L3071impressao.htm>. Acesso em ago. 2022.
12 ANTUNES, Paulo de Bessa. Política e Sistema Nacional de Meio Ambiente. In: ANTUNES, 
Paulo de Bessa (org). Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2020, p. 122-123.
13 PIOVESAN et al. O direito ao meio ambiente e a Constituição de 1988, p. 63-64. 
14 Ibid., p. 66-67.
15 Ibid., p. 167-168.
68 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para 
as presentes e futuras gerações.
Percebe-se, portanto, que o referido artigo “chega a explicitar o bem 
comum como causa e, ao mesmo tempo, decorrência do meio ambiente 
ecologicamente equilibrado.” Deve, portanto, ser o meio ambiente “objeto da 
proteção do Estado e da própria sociedade para usufruto da nação.”16 Nesse 
sentido, menciona-se também importantes considerações de Lucas de Faria 
Rodrigues sobre o tema:
A admissão deste direito como sendo fundamental 
é um marco do postulado da solidariedade, pois esta 
proteção ambiental não se volta à salvaguarda de um 
direito puramente individual, está igualmente a tutelar 
um direito de todos, não só hoje, mas também no futuro – 
uma ética intergeracional –, na medida em que se destina 
a garantir o meio ambiente para as ‘presentes e futuras 
gerações’ (artigo 225, caput, da Constituição Federal). 
É, portanto, o próprio reflexo do meio ambiente na vida 
humana (e na sua existência) que permite sua qualificação 
como direito fundamental, ainda que com uma anatomia 
reconhecida em relação a outros direitos igualmente 
fundamentais, como a vida. Sua ligação com a condição 
humana não serve para enfraquecê-lo, mas apenas para 
justificar o alto grau de proteção que lhe é confiado – em 
um regime jurídico diferenciado, como é o dos direitos 
fundamentais.17
Também menciona-se a lição de Édis Milaré:
De grande alcance foi a decisão do constituinte pátrio de 
albergar, na Carta Magna, a proteção do meio ambiente 
de forma autônoma e direta, uma vez que as normas 
constitucionais não representam apenas um programa 
ou ideário de um determinado momento histórico, mas 
16 MILARÉ, Édis. Fundamentação constitucional. In: MILARÉ, Édis (org). Direito do Am-
biente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021. p. 168.
17 RODRIGUES, Lucas de Faria. A concretização da Constituição ecológica: a norma am-
biental e as ciências naturais. São Paulo: Lumen Juris, 2015 , p. 31.
69Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
são dotadas de eficácia e imediatamente aplicáveis. Como 
ensina José Afonso da Silva, não se nega que as normas 
constitucionais têm eficácia e valor jurídico diversos 
umas das outras, mas isso não autoriza a recusar-lhes 
juridicidade. Não há norma constitucional de valor 
meramente moral ou de conselho, avisos ou lições, 
pois todo princípio inserto numa Constituição rígida 
adquire dimensão jurídica, mesmo aqueles de caráter 
mais acentuadamente ideológico-programático.18
No entanto, ainda que o referido texto tenha sido considerado “como 
o mais avançado do Planeta em matéria ambiental,”19 há diversos obstáculos 
para que se atinja a efetividade desejada e necessária da proteção constitucional 
do meio ambiente ecologicamente equilibrado. 
Como acuradamente pondera Norberto Bobbio sobre o tema, “[o] 
problema grave do nosso tempo, com relação aos direitos do homem, não é mais o 
de fundamentá-los, e sim o de protegê-los (...).”20 Ante a essa latente dificuldade, 
exerce papel fundamental o Poder Judiciário na efetivação dos direitos e das 
garantias relacionados ao meio ambiente ecologicamente equilibrado:
Quanto aos Tribunais, a vinculação aos preceitos 
constitucionais sobre o direito ao meio ambiente traduz-
se positivamente, na sua interpretação, integração e 
aplicação, de modo a conferir-lhes a máximaeficácia 
possível, dentro do sistema jurídico. Há, assim, o dever 
de conferir efetividade imediata ao preceito, inclusive, 
suprindo lacunas que, não tivesse o preceito dotado de 
aplicabilidade imediata, atuariam como obstáculo à sua 
exequibilidade.
[...] 
Daí o dever do Poder Judiciário de prover a exequibilidade 
imediata dos direitos e garantias constitucionais, 
particularmente do direito ao meio ambiente. Este 
18 MILARÉ, Édis. Meio ambiente: bem jurídico per se. In: MILARÉ, Édis (org). Direito do 
Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018. p. 166-167.
19 MILARÉ, Édis. Fundamentação constitucional, p. 168.
20 BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: 
Campus, 1992. p. 68-69. Apud. PIOVESAN et al. O direito ao meio ambiente e a Constituição 
de 1988. p. 74. 
70 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
raciocínio se impõe como um corolário do princípio 
da supremacia da Constituição e exige do Poder 
Judiciário uma dinâmica renovada, já que poderá 
condenar os Poderes Públicos a uma obrigação de 
fazer, reduzindo o grau de sua discricionariedade 
no campo da proteção ao meio ambiente, a fim de 
assegurar a efetividade deste direito constitucional. 
[...] 
O papel a ser cumprido pelo Judiciário, como 
guardião da Constituição e da ordem social que a 
partir dela é projetada é de extrema importância, 
Há uma imensa responsabilidade política e social 
deste Poder que, intérprete maior da Constituição, 
tem em suas mãos o compromisso de conferir eficácia 
máxima ao novo texto e, particularmente ao direito 
ao meio ambiente equilibrado, que é o pressuposto 
condicionante de uma qualidade de vida sadia.21 (grifos 
nossos) 
A partir dessa breve exposição do histórico da tutela do meio ambiente 
no Brasil e da importância da atuação do Poder Judiciário na efetivação dos 
direitos e garantias constitucionais, passa-se a analisar, em seguida, a evolução do 
STF no trato de matérias de cunho ambiental sob a perspectiva constitucional 
e de controle de riscos, fazendo-se um recorte das essenciais contribuições da 
Ministra Cármen Lúcia para formação dos entendimentos do excelso STF.
Evolução da tutela do meio ambiente no Brasil pelo STF sob a perspectiva 
de controle de riscos 
Para fins do presente texto, considerando as limitações intrínsecas a 
um único capítulo, analisar-se-á a evolução da tutela do meio ambiente pelo 
STF a partir da perspectiva de controle de riscos e de um recorte temporal das 
decisões do Tribunal sobre temas específicos (amianto e importação de pneus 
usados) e os reflexos de posicionamentos adotados pela Ministra Cármen Lúcia 
nas decisões mais recentes proferidas pelo STF em matéria ambiental.
21 PIOVESAN et al. O direito ao meio ambiente e a Constituição de 1988, p. 78-79.
71Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
A evolução sob a perspectiva dos casos práticos
Não obstante, as contribuições trazidas pela Constituição Federal de 
1988 já mencionadas, faz-se necessário apontar também a emergência de dois 
princípios basilares que norteiam a aplicação do Direito Ambiental e que dela 
emergiram: os princípios da precaução e da prevenção. Ainda que possuam 
distinções entre si, ambos os princípios guardam relação com a ideia de prevenção 
de danos e mitigação de eventuais riscos ao ambiente e à coletividade.
Nesse sentido, o STF, na condição de agente do Judiciário e, portanto, 
de “guardião da Constituição e da ordem social,”22 apreciou, ao longo de sua 
existência, diversas questões envolvendo o controle de riscos ambientais. No 
entanto, como discorrido ao longo do presente, o aprofundamento da análise 
do excelso Tribunal ocorreu de maneira progressiva, evolução que pode ser 
observada de maneira cristalina no âmbito das opiniões proferidas sobre a 
matéria do amianto. Como bem observou Solange Teles da Silva:
As decisões do STF envolvendo o controle de riscos 
ambientais f undamentaram-se essencialmente na 
competência legislativa: possibilidade dos Estados-
membros adotarem normas mais restritas em relação a 
determinadas atividades ou substâncias. Isso ocorreu em 
matéria de plebiscito para a implantação de instalações 
industriais para produção de energia nuclear, transporte 
ou depósitos de resíduos de energia nuclear e de resíduos 
tóxicos ou radioativos quando provenientes de outros 
Estados ou países, amianto, organismos geneticamente 
modificados, agrotóxicos, biocidas e produtos saneantes 
domissanitários. Assim, a questão da competência 
legislativa ocupa o lugar central nos relatórios e 
votos dessas decisões do STF: invasão da competência 
privativa da União, competência legislativa concorrente 
através da análise do alcance da norma geral e do espaço 
para suplementar a norma federal. (grifo nosso).23
22 PIOVESAN et al. O direito ao meio ambiente e a Constituição de 1988, p. 78.
23 SILVA, Solange Teles da. Direito Fundamental ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibra-
do: Avanços e Desafios. Revista de Direito Ambiental, [s. l], v. 48, p. 225-245, 2007.
72 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
No caso específico do julgamento relacionado às restrições envolvendo 
o amianto, percebe-se evolução na tutela do meio ambiente ecologicamente 
equilibrado e, portanto, da saúde humana. Em 8 de maio de 2003, o STF julgou 
a Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2.396, ajuizada com o intuito de 
se declarar a inconstitucionalidade de alguns dos dispositivos implementados 
pela Lei Estadual n° 2.210/2001 do Mato Grosso do Sul. A referida norma 
previu a vedação à comercialização de produtos à base de amianto ou asbesto 
destinados à construção civil no estado.
Naquela oportunidade, o Tribunal declarou a inconstitucionalidade 
da lei, fundamentando sua decisão no fato de que o Estado do Mato Grosso do 
Sul teria excedido a margem de competência concorrente que lhe é assegurada 
para legislar sobre determinados temas, como produção e consumo e proteção 
do meio ambiente e controle da poluição. Transcreve-se, abaixo, ementa do 
referido julgado:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
LEI Nº 2.210/01, DO ESTADO DE MATO GROSSO 
DO SUL. OFENSA AOS ARTIGOS 22, I E XII; 25, § 
1º; 170, CAPUT, II E IV; 1º; 18 E 5º CAPUT, II E LIV. 
INEXISTÊNCIA. AFRONTA À COMPETÊNCIA 
LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO 
PARA EDITAR NORMAS GERAIS REFERENTES 
À PRODUÇÃO E CONSUMO, À PROTEÇÃO DO 
MEIO AMBIENTE E CONTROLE DA POLUIÇÃO 
E À PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE. ARTIGO 
24, V, VI E XII E §§ 1º E 2º DA CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL. 
(...) Competência do Supremo Tribunal Federal 
circunscrita à verificação da ocorrência de contraste 
inadmissível entre a lei em exame e o parâmetro 
constitucional. Sendo possível a este Supremo Tribunal, 
pelos fatos narrados na inicial, verificar a ocorrência de 
agressão a outros dispositivos constitucionais que não 
os indicados na inicial, verifica-se que ao determinar 
a proibição de fabricação, ingresso, comercialização 
e estocagem de amianto ou de produtos à base de 
amianto, destinados à construção civil, o Estado do 
Mato Grosso do Sul excedeu a margem de competência 
concorrente que lhe é assegurada para legislar 
73Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
sobre produção e consumo (art. 24, V); proteção 
do meio ambiente e controle da poluição (art. 24, 
VI); e proteção e defesa da saúde (art. 24, XII). A 
Lei nº 9.055/95 dispôs extensamente sobre todos os 
aspectos que dizem respeito à produção e aproveitamento 
industrial, transporte e comercialização do amianto 
crisotila. A legislação impugnada foge, e muito, do 
que corresponde à legislação suplementar, da qual 
se espera que preencha vazios ou lacunas deixados 
pela legislação federal, não que venha a dispor em 
diametral objeção a esta. 
Compreensão que o Supremo Tribunal tem manifestado 
quando se defronta com hipóteses de competência 
legislativa concorrente.
Precedentes: ADI 903/MG-MC e ADI 1.980/PR-
MC, ambas de relatoria do eminente Ministro Celso 
de Mello. Ação diretade inconstitucionalidade cujo 
pedido se julga parcialmente procedente para declarar 
a inconstitucionalidade do artigo 1º e de seus §§ 1º, 2º e 
3º, do art. 2º, do art. 3º e §§ 1º e 2º e do parágrafo único 
do art. 5º, todos da Lei nº 2.210/01, do Estado do Mato 
Grosso do Sul. (STF - ADI: 2396 MS, Relator: ELLEN 
GRACIE, Data de Julgamento: 08/05/2003, Tribunal 
Pleno, Data de Publicação: DJ 01-08-2003 PP-00100)
Nota-se que o STF não tangenciou as questões materiais envolvidas em 
eventual vedação à comercialização de produtos que contivessem amianto, mas 
“[a]nalisou a questão apenas no campo da formalidade estrita. Não adentrou ao 
mérito verificando questões como os danos gerados à saúde pública pelo 
mineral, bem como as questões de natureza ambiental.”24 (grifo nosso).
Seguindo a mesma lógica, o Supremo julgou, em 1 de agosto do 
mesmo ano, a Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2.656, ajuizada pelo 
então Governador do Estado de Goiás contra lei editada pelo Estado de São 
Paulo que implementava a proibição de importação, extração, beneficiamento, 
comercialização, fabricação e instalação de produtos contendo qualquer tipo 
de amianto. O Tribunal decidiu pela inconstitucionalidade da norma, com 
24 BENFICA, Amanda Daniela; PAULON, Luiz Otávio B. O caso do mineral amianto à luz 
do supremo tribunal federal. Revista de Direito Empresarial, [s. l], v. 7, p. 407-420, fev. 2015.
74 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
base em entendimento anteriormente fixado de que teria havido invasão de 
competência legislativa pelo Estado-Membro. Veja-se com mais detalhes:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONA-
LIDADE. LEI PAULISTA. PROIBIÇÃO DE 
IMPORTAÇÃO, EXTRAÇÃO, BENEFICIAMENTO, 
COMERCIALIZAÇÃO, FABRI CAÇÃO E 
INSTALAÇÃO DE PRODUTOS CONTENDO 
QUALQUER TIPO DE AMIANTO. GOVERNADOR 
DO ESTADO DE GOIÁS. LEGITIMIDADE ATIVA. 
INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. 
1. Lei editada pelo Governo do Estado de São Paulo. Ação 
direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador 
do Estado de Goiás. Amianto crisotila. Restrições à 
sua comercialização imposta pela legislação paulista, 
com evidentes reflexos na economia de Goiás, Estado 
onde está localizada a maior reserva natural do minério. 
Legitimidade ativa do Governador de Goiás para iniciar o 
processo de controle concentrado de constitucionalidade 
e pertinência temática. 
2. Comercialização e extração de amianto. Vedação 
prevista na legislação do Estado de São Paulo. Comércio 
exterior, minas e recursos minerais. Legislação. Matéria 
de competência da União (CF, artigo 22, VIII e XIII). 
Invasão de competência legislativa pelo Estado-membro. 
Inconstitucionalidade. 
3. Produção e consumo de produtos que utilizam amianto 
crisotila. Competência concorrente dos entes federados. 
Existência de norma federal em vigor a regulamentar o 
tema (Lei 9055/95). Conseqüência. Vício formal da 
lei paulista, por ser apenas de natureza supletiva (CF, 
artigo 24, §§ 1º e 4º) a competência estadual para editar 
normas gerais sobre a matéria. 4. Proteção e defesa da 
saúde pública e meio ambiente. Questão de interesse 
nacional. Legitimidade da regulamentação geral fixada no 
âmbito federal. Ausência de justificativa para tratamento 
particular e diferenciado pelo Estado de São Paulo. 5. 
Rotulagem com informações preventivas a respeito dos 
produtos que contenham amianto. Competência da 
União para legislar sobre comércio interestadual (CF, 
artigo 22, VIII). Extrapolação da competência concorrente 
75Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
prevista no inciso V do artigo 24 da Carta da República, 
por haver norma federal regulando a questão. (STF - 
ADI: 2656 SP, Relator: MAURÍCIO CORRÊA, Data 
de Julgamento: 08/05/2003, Tribunal Pleno, Data de 
Publicação: 01/08/2003)
O entendimento do STF de que a questão do amianto deveria ser 
abordada a partir da perspectiva formal de competência, até então bastante 
consolidado, passou por expressiva remodelagem por ocasião de julgamentos 
mais recentes sobre o tema, como na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 
4.066, na qual se decidiu favoravelmente à declaração de inconstitucionalidade 
do artigo 2°, caput e parágrafo único, da Lei Federal n° 9.055/1995,25 e na 
Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.937, “[o]portunidade em que a Corte 
sobrelevou a norma estadual em detrimento da norma federal, vez que aquela 
conferia proteção mais adequada à saúde e ao meio ambiente.”26
Nessas duas ações, “[a] oitiva dos vários especialistas sobre amianto, 
dos mais diversos matizes, aliada à posição de reconhecimento da Corte de 
que não atuava em um assunto de sua expertise foram fundamentais (...).27” 
Ainda, “[i]gualmente determinante (...) foi o reconhecimento dos julgadores da 
necessidade do conhecimento jurídico se apoiar nos saberes técnico-científicos, 
livrando as decisões da arbitrariedade e garantindo a excelência da função 
jurisdicional (...).28”
No que diz respeito à Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 4.066, 
chama-se especial atenção para o fato de que o precedente utilizado para embasar 
a mudança de posicionamento foi o acórdão proferido no âmbito da Arguição 
de Descumprimento de Preceito Fundamental n° 101 em 2009, de relatoria, 
justamente, da Ministra Cármen Lúcia:
25 Art. 2º O asbesto/amianto da variedade crisotila (asbesto branco), do grupo dos minerais das 
serpentinas, e as demais fibras, naturais e artificiais de qualquer origem, utilizadas para o mesmo 
fim, serão extraídas, industrializadas, utilizadas e comercializadas em consonância com as disposi-
ções desta Lei. Parágrafo único. Para os efeitos desta Lei, consideram-se fibras naturais e artificiais 
as comprovadamente nocivas à saúde humana.
26 SILVA, Artenira da Silva; MAIA, Maicy. Estudo de caso das ADIs n. 3.937/SP E n. 4.066/DF. 
Veredas do Direito, [s. l], v. 18, n. 41, p. 259-268.
27 Ibid.
28 Ibid.
76 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
ART. 2º, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 
Nº 9.055/1995. EXTRAÇÃO, INDUSTRIALIZAÇÃO, 
U T I L I Z AÇ ÃO, C O M E R C I A L I Z AÇ ÃO E 
TRANSPORTE DO ASBESTO/AMIANTO E DOS 
PRODUTOS QUE O CONTENHAM. AMIANTO 
CRISOTILA. LESIVIDADE À SAÚDE HUMANA. 
ALEGADA INEXISTÊNCIA DE NÍVEIS SEGUROS 
DE EXPOSIÇÃO. 
( . . . ) QUESTÃO JURÍDICO-NORMATIVA 
E QUESTÕES DE FATO. ANÁLISE DA 
JURISPRUDÊNCIA. ART. 2º DA LEI Nº 9.055/1995. 
FONTE POSITIVA DA AUTORIZAÇÃO PARA 
EXPLORAÇÃO ECONÔMICA DO ASBESTO 
CRISOTILA. LEI Nº 9.976/2000. LEGISLAÇÃO 
FEDER AL ESPECÍFICA E POSTERIOR. 
INDÚSTRIA DE CLORO. USO RESIDUAL. 
TRANSIÇÃO TECNOLÓGICA. SITUAÇÃO 
ESPECÍFICA NÃO ALCANÇADA PELA PRESENTE 
IMPUGNAÇÃO. TOLERÂNCIA AO USO DO 
AMIANTO CRISOTILA NO ART. 2º DA LEI 
Nº 9.055/1995. EQUACIONAMENTO. LIVRE 
INICIATIVA. 
DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. VALOR 
SOCIAL DO TRABALHO. DIREITO À 
SAÚDE. DIREITO AO MEIO AMBIENTE 
E C O L O G I CA M E N T E E Q U I L I B R AD O. 
D E S E N VO LV I M E N TO E C O N Ô M I C O, 
PROGRESSO SOCIAL E BEM-ESTAR COLETIVO. 
LIMITES DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS. 
COMPATIBILIZAÇÃO. (...) 
2. O consenso médico atual identifica, para além de 
qualquer dúvida razoável, a contração de diversas 
doenças graves como efeito direto da exposição ao 
amianto. (...) Questão jurídica a decidir: se, em face 
do que afirma o consenso médico e científico atual, 
a exploração do amianto crisotila, na forma como 
autorizada pela Lei nº 9.055/1995, é compatível com 
a escolha política, efetuada pelo Poder Constituinte, 
de assegurar, a todos os brasileiros, os direitos à saúde 
e à fruição de um meio ambiente ecologicamente 
equilibrado. Precedente: ADPF 101 (Relatora 
Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 
77Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
24.6.2009). 6. Análise da jurisprudência: ADI 2.396/
MS, Relatora Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 
01.8.2003; ADI 2.656/SP, Relator Ministro Maurício 
Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 01.8.2003; ADI 3.937-MC/
SP, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno,DJ 
10.10.2008. Art. 2º da Lei nº 9.055/1995 como fonte 
positiva da autorização para a extração, a industrialização, 
a comercialização e a utilização do asbesto/amianto da 
variedade crisotila (asbesto branco). (...) Consenso técnico 
e científico hoje estabelecido, no tocante às premissas 
fáticas de que (i) todos os tipos de amianto provocam 
câncer, não tendo sido identificado nenhum limite para 
o risco carcinogênico do crisotila, e (ii) a sua substituição, 
para os usos regulados pela Lei nº 9.055/1995, se mostra 
absolutamente viável sob o aspecto econômico. (...) 15. 
Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e, no 
mérito, não atingido o quórum exigido pelo art. 97 
da Constituição da República para a pronúncia da 
inconstitucionalidade do art. 2º da Lei nº 9.055/1995. 
(STF - ADI: 4066 DF, Relator: ROSA WEBER, Data 
de Julgamento: 24/08/2017, Tribunal Pleno, Data de 
Publicação: 07/03/2018) (grifo nosso).
Há, assim, evidente contribuição da ilustre Ministra Cármen Lúcia 
para a evolução do entendimento judicial acerca da efetividade da tutela do 
meio ambiente e da saúde humana pelo STF. Isso porque, ao apreciar a questão 
da constitucionalidade de atos normativos proibitivos da importação de pneus 
usados, a Ministra tece rica argumentação, passando pela importância do meio 
ambiente ecologicamente equilibrado, pela dificuldade de reciclagem dos pneus 
importados pelo Brasil – o que geraria acúmulo maior de resíduos sólidos –, por 
riscos à saúde humana – a Ministra pontua que as populações economicamente 
hipossuficientes seriam as que mais estariam sujeitas aos impactos negativos do 
descarte dos pneus usados – e, até mesmo, pela Declaração do Rio sobre Meio 
Ambiente e Desenvolvimento. Veja-se, abaixo, transcrição parcial da ementa 
do acórdão que teve a relatoria da ilustre Ministra Cármen Lúcia:
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE 
PRECEITO FUNDAMENTAL: ADEQUAÇÃO. 
O B S E RVÂ N C I A D O P R I N C Í P I O D A 
78 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
SUBSIDIARIEDADE. ARTS. 170, 196 E 225 
DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 
C O N S T I T U C I O N A L I DA D E D E AT O S 
NORMATIVOS PROIBITIVOS DA IMPORTAÇÃO 
DE PNEUS USADOS. RECICLAGEM DE PNEUS 
USADOS: AUSÊNCIA DE ELIMINAÇÃO TOTAL 
DE SEUS EFEITOS NOCIVOS À SAÚDE E AO MEIO 
AMBIENTE EQUILIBRADO. 
A F R O N T A A O S P R I N C Í P I O S 
CONSTITUCIONAIS DA SAÚDE E DO 
MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE 
EQ UILIBRADO. COISA JULGADA COM 
CONTEÚDO EXECUTADO OU EXAURIDO: 
IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO. DECISÕES 
JUDICIAIS COM CONTEÚDO INDETERMINADO 
NO TEMPO: PROIBIÇÃO DE NOVOS EFEITOS 
A PARTIR DO JULGAMENTO. ARGUIÇÃO 
JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 
1. Adequação da arguição pela correta indicação de 
preceitos fundamentais atingidos, a saber, o direito à 
saúde, direito ao meio ambiente ecologicamente 
equilibrado (arts. 196 e 225 da Constituição 
Brasileira) e a busca de desenvolvimento econômico 
sustentável: princípios constitucionais da livre 
iniciativa e da liberdade de comércio interpretados 
e aplicados em harmonia com o do desenvolvimento 
social saudável. (...) 4. Princípios constitucionais 
(art. 225) a) do desenvolvimento sustentável e b) da 
equidade e responsabilidade intergeracional. Meio 
ambiente ecologicamente equilibrado: preservação 
para a geração atual e para as gerações f uturas. 
Desenvolvimento sustentável: crescimento econômico 
com garantia paralela e superiormente respeitada 
da saúde da população, cujos direitos devem ser 
observados em face das necessidades atuais e daquelas 
previsíveis e a serem prevenidas para garantia e 
respeito às gerações f uturas. 
Atendimento ao princípio da precaução, acolhido 
constitucionalmente, harmonizado com os demais 
princípios da ordem social e econômica. 5. Direito à 
saúde: o depósito de pneus ao ar livre, inexorável com 
a falta de utilização dos pneus inservíveis, fomentado 
pela importação, é fator de disseminação de doenças 
79Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
tropicais. Legitimidade e razoabilidade da atuação estatal 
preventiva, prudente e precavida, na adoção de políticas 
públicas que evitem causas do aumento de doenças graves 
ou contagiosas. Direito à saúde: bem não patrimonial, 
cuja tutela se impõe de forma inibitória, preventiva, 
impedindo-se atos de importação de pneus usados, 
idêntico procedimento adotado pelos Estados 
desenvolvidos, que deles se livram. (...) Ponderação 
dos princípios constitucionais: demonstração de 
que a importação de pneus usados ou remoldados 
afronta os preceitos constitucionais de saúde e do 
meio ambiente ecologicamente equilibrado (arts. 
170, inc. I e VI e seu parágrafo único, 196 e 225 da 
Constituição do Brasil). 
9. Decisões judiciais com trânsito em julgado, cujo 
conteúdo já tenha sido executado e exaurido o seu objeto 
não são desfeitas: efeitos acabados. Efeitos cessados de 
decisões judiciais pretéritas, com indeterminação temporal 
quanto à autorização concedida para importação de pneus: 
proibição a partir deste julgamento por submissão ao que 
decidido nesta arguição. 10. Arguição de Descumprimento 
de Preceito Fundamental julgada29 parcialmente 
procedente. (STF, ADPF 101, Tribunal Pleno, Rel. 
Min. Cármen Lúcia, DJe 01.06.12) (grifo nosso)
A mudança de posicionamento do Supremo aponta para o 
reconhecimento da primordial importância de se resguardar o meio ambiente 
ecologicamente equilibrado e de que as decisões sejam tomadas com base nos 
saberes técnico-científicos e na realidade vigente, como expresso nas palavras 
de Solange Teles da Silva:
Comprovado ou não o risco, de determinada atividade ou 
substância, esse risco deve ser levado em conta para decidir-
se sobre a instalação ou continuidade de determinadas 
atividades, bem como sobre os processos de fabricação, 
de comercialização e de utilização de determinadas 
substâncias e produtos. Incumbe ao STF manifestar-
se quando provocado, realizando um exame exegético 
29 SILVA, Artenira da Silva; MAIA, Maicy. Estudo de caso das ADIs n. 3.937/SP E n. 4.066/DF. 
Veredas do Direito, [s. l], v. 18, n. 41, p. 268.
80 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
de ponderação dos interesses e princípios aplicados 
aos casos concretos, considerando-se que o direito 
f undamental ao meio ambiente equilibrado é a matriz 
de todos os demais direitos f undamentais, pois sem 
o meio ambiente ecologicamente equilibrado não 
há possibilidade de uma vida digna, e compromete-
se o próprio desenvolvimento econômico e social das 
gerações presentes e também das gerações futuras desse 
país.30 (grifo nosso)
Assim, ainda que não se possa analisar de maneira completa a atuação do 
STF a partir de uma única matéria apreciada pelo Supremo, nota-se que houve 
evolução na hermenêutica aplicada aos casos julgados pela Corte Constitucional, 
que exigiram “articulação da realidade fática – obtida por meio do conhecimento 
técnico- científico – e do conhecimento jurídico, com cautela e atenção sobre 
as transformações sociais e/ou evolução do conhecimento científico.”31
Considerações finais 
 Em 2000, Édis Milaré chamou atenção para a necessidade de mudanças 
dos órgãos judiciais, “pois ainda não existe consciência de que o Judiciário é 
também destinatário do comando contido no art. 225 e seus incisos da Lei 
Fundamental.” Nesse sentido, ponderou que:
[...] importante papel está reservado ao Poder Judiciário 
na apreciação das ações coletivas em defesa dos valores 
que as animam. Como supremos intérpretes da lei, o 
que se espera dos juízes brasileiros é a sensibilidade 
a esses valores e à gravidade da missão que lhes dá 
a ordem jurídica de dizer a última palavra em casos 
de alegada lesão.32 (grifos nossos)
30 SILVA, Solange Teles da. Direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: 
avanços e desafios. Revista de Direito Ambiental, [s. l], v. 48, p. 225-245, 2007.
31 SILVA, Artenira da Silva; MAIA, Maicy. Estudo de caso das ADIs n. 3.937/SP E n. 4.066/DF. 
Veredas do Direito, [s. l], v. 18,n. 41, p. 268.
32 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 252-256. 
81Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Dentre as conclusões a que o autor chegou, ressalta-se a de que:
[é] possível depreender que o exercício da 
magistratura não pode escapar a reformulações, 
algumas delas verdadeiras reviravoltas, imposição dos 
tempos históricos de hoje. Em geral, as modificações que 
se impõem são salutares, porquanto desafiam a rotina, 
o establishment, a limitação de horizontes. Os ares da 
renovação fazem-se sentir, impetuosos, às vezes porém 
estimulantes, considerando-se que o Direito, por sua 
própria índole, mais segue os fatos do que se antecipa a 
eles. Sendo assim, os cultores e profissionais do Direito, 
se não precedem os fatos, devem ser seguros e ágeis em 
interpretá-los e acompanhá-los. Estudo e atualização 
passam a ser necessidade vital.
[...] Por tudo, é preciso instaurar o Poder Judiciário 
que faça do ambiente ecologicamente equilibrado 
também coisa sua.33 (grifos nossos)
Mais de 20 anos depois da publicação da supramencionada obra, 
nota-se que a preocupação com a efetividade da tutela do meio ambiente e com 
os mecanismos para sua proteção ganhou destaque e assumiu papel central 
na atuação do STF, quando provocado a decidir no controle constitucional 
de questão tão relevante, como o direito fundamental ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado. É perceptível que houve importante evolução no 
trato pelo Judiciário da proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, 
especialmente quando se analisa o tema através dos entendimentos fixados nos 
julgamentos da matéria amianto pelo STF:
Ao reconhecer os prejuízos a direitos f undamentais 
como saúde e meio ambiente ecologicamente 
equilibrado, trazidos pelo permissivo legal contido 
na Lei n. 9.055/1995, não restou outro entendimento 
ao STF senão admitir que tal norma federal passou 
por um processo de inconstitucionalização, razão 
pela qual as legislações estaduais contrárias a ela são mais 
protetoras da dignidade da pessoa humana, devendo, 
33 Ibid.
82 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
portanto, prevalecer sobre a Lei n. 9.055/1995, última 
salvaguarda da possibilidade de utilização do amianto 
no Brasil.34
Tal evolução, demonstrada nas seções anteriores pelo tratamento 
do Supremo na questão do amianto, é percebida, em ainda maior grau, no 
refinamento e preocupação com as garantias constitucionais externalizados 
pelo Tribunal no âmbito do julgamento da Pauta Verde. Assim, conclui-se 
o presente capítulo ilustrando-se os avanços atualmente percebidos com um 
trecho do voto proferido no âmbito da ADPF 760 de lavra da eminente Ministra 
Cármen Lúcia, que, sem rodeios, apresenta o papel e importância do Judiciário 
e, especialmente do Supremo Tribunal Federal, na garantia da efetividade do 
direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: 
A inefetividade do direito fundamental ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado produz efeitos irreversíveis 
sobre todos os seres humanos, desta e das futuras gerações, 
causando impacto sobre o direito à saúde e à vida de 
número indeterminado de pessoas, afetando ecossistemas 
inteiros, os animais, a qualidade do ar, o solo e os recursos 
hídricos e minerais. Mais e sempre, atinge-se com as ações 
deficientes e as omissões estatais a vida de todos os seres 
do planeta e a existência saudável do planeta mesmo. 
Por isso, a intervenção do Poder Judiciário pode-
se mostrar imprescindível para que se estanque a 
destruição não apenas de direitos, mas das gentes 
e de todos seres vivos que habitam o planeta. (...) 
A atuação deste Supremo Tribunal na matéria, como 
observado antes, combina-se com atuações de órgãos 
judicantes internacionais. Nem poderia ser diferente, 
pois as questões referentes à matéria ambiental, que 
se conjuga com o direito à vida digna da presente 
e das f uturas gerações, é item essencial na agenda 
constitucional contemporânea.35 (grifos nossos)
34 SILVA, Artenira da Silva; MAIA, Maicy. Estudo de caso das ADIs n. 3.937/SP E n. 4.066/DF. 
Veredas do Direito, [s. l], v. 18, n. 41, p. 268.
35 Voto proferido pela Ilma. Ministra Cármen Lucia no âmbito da ADPF 760 em 07/04/2022.
83Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Assim, no atual contexto vivenciado pela sociedade, no qual eventual 
insucesso no combate às mudanças climáticas é apontado como o risco global 
mais preocupante36 e em que as ações de litigância climática passaram a despontar 
mundialmente para reivindicação da tomada de medidas para garantir a proteção 
do meio ambiente perante o Judiciário, constata-se a irreversível tendência 
de que o Poder exerça papel cada vez maior na efetivação da tutela do meio 
ambiente ecologicamente equilibrado.
Referências
ANTUNES ROCHA, Cármen Lúcia. Direitos de todos para todos. Belo Horizonte: 
Editora Fórum, 2004. 
ANTUNES, Paulo de Bessa. Política e Sistema Nacional de Meio Ambiente. In: 
ANTUNES, Paulo de Bessa (org). Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2020. 
BENFICA, Amanda Daniela; PAULON, Luiz Otávio Braga. O caso do mineral 
amianto à luz do Supremo Tribunal Federal. Revista de Direito Empresarial, [s. l], 
v. 7, fev. 2015.
BRASIL. Lei n. 9.055, de 1º de junho de 1995. Disciplina a extração, industrialização, 
utilização, comercialização e transporte do asbesto/amianto e dos produtos que o 
contenham, bem como das fibras naturais e artificiais, de qualquer origem, utilizadas 
para o mesmo fim e dá outras providências. Brasília, DF: Diário Oficial da União, 1995.
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018. 
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021. 
PIOVESAN et al. O direito ao meio ambiente e a Constituição de 1988. In: BENJAMIN, 
Antonio Herman; FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de (Coord.) Direito 
ambiental e f unções essenciais à Justiça. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. 
RODRIGUES, Lucas de Faria. A concretização da Constituição ecológica: a norma 
ambiental e as ciências naturais. São Paulo: Lumen Juris, 2015.
SILVA, Artenira da Silva; MAIA, Maicy. Estudo de caso das ADIs n. 3.937/SP E 
n. 4.066/DF. Veredas do Direito, [s. l], v. 18, n. 41.
SILVA, Solange Teles da. Direito f undamental ao meio ambiente ecologicamente 
36 World Economic Forum. Global Risks Report. 2022. Disponível em https://www.weforum.
org/reports/global-risks-report-2022/shareables. Acesso em 22/08/2022.
84 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
equilibrado: avanços e desafios. Revista de Direito Ambiental, [s. l], v. 48, 2007. 
WORLD ECONOMIC FORUM. Global Risks Report. 2022. Disponível em 
https://www.weforum.org/reports/global-risks-report-2022/shareables. Acesso em 
22/08/2022.
85Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Criação e extinção de unidades
de conservação da natureza:
contribuições do Supremo Tribunal Federal
Marcelo Azevedo1
Introdução
As unidades de conservação são importantes instrumentos de proteção 
do meio ambiente ecologicamente equilibrado e da diversidade biológica. A 
proteção é efetivada por meio da preservação in situ de características naturais 
relevantes, o que pode englobar fragmentos florestais, espécies da fauna silvestre 
e seus habitats, recursos hídricos e características geológicas peculiares e de 
notável beleza cênica. Paralelamente à proteção de recursos naturais, o modelo 
de áreas protegidas2 adotadas no país possui relevante valor social, seja por 
meio do cuidado com comunidades tradicionais e seus meios de vida, que está 
associado à necessidade de proteção da natureza, seja por meio da aproximação 
do homem com a natureza, efetivada por atividades educativas, científicas e 
ecoturismo. A estruturação jurídica da atuação do Poder Público voltada a 
definição de espaços a serem protegidos foi objeto de constante evolução desdea instituição do primeiro parque nacional em 1937.3 
1 Marcelo Azevedo. Mestre em Direito Público pela Pontifícia Universidade Católica de Minas 
Gerais e Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Professor na Pós-Gra-
duação em Direito Ambiental e Minerário Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais e 
das Pós-graduações em Direito Ambiental e em Direito da Mineração, do Centro de Estudos 
em Direito e Negócios. Vice-presidente do Instituto Brasileiro de Direito Minerário, Diretor do 
Departamento de Direito Ambiental do Instituto dos Advogados de Minas Gerais e membro 
fundador da União Brasileira da Advocacia Ambiental. Sócio responsável pela equipe de Direito 
Ambiental na William Freire Advogados Associados.
2 O modelo de unidades de conservação adotado no país é aderente com o conceito de 
área protegida, prevista na Convenção da Diversidade Biológica, que prevê: “área definida 
geograficamente, que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos 
específicos de conservação.” A convenção foi ratificada pelo Brasil e promulgada pelo Decreto 
Federal nº. 2.519/1998. 
3 O Parque Nacional do Itatiaia ocupa parte do território do Rio de Janeiro e Minas Gerais e foi 
instituído em junho de 1937. 
5
86 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
É possível identificar a existência de três períodos diferentes referentes 
à sistematização de um regime jurídico de áreas protegidas, com estruturas 
jurídicas distintas. O primeiro período está compreendido entre a instituição 
da primeira área protegida no país até a promulgação da Política Nacional de 
Meio Ambiente em 1981.4 O momento histórico indicado se caracteriza pela 
promulgação dos primeiros atos normativos que fornecem as estruturas jurídicas 
necessárias à instituição das unidades de conservação. De forma desconcertada 
e sem qualquer sistematização, surgem atos normativos que possibilitam ao 
poder público definir áreas a serem destinadas à conservação e à preservação.5 
Destacam-se no período as previsões do Código Florestal de 1965, 
que indicavam a criação pelo Poder Público de Parques, Reservas Biológicas 
e Florestas Nacionais e congêneres dos demais entes federativos, sendo esses 
espaços voltados a proteção de áreas florestais. Com relação à proteção da 
fauna, a Lei Federal nº 5.197/1967, tratava igualmente da criação de Reservas 
Biológicas e Parques de Caça. Por fim, a Lei Federal nº 6.902/1981, que tratava 
da criação de Estações Ecológicas e Área de Proteção Ambiental. O segundo 
período é inaugurado pela promulgação da Política Nacional de Meio Ambiente 
(PNMA), por meio da Lei Federal nº. 6.938/1981. 
A PNMA instituiu instrumentos voltados à proteção ao meio ambiente, 
entre os quais previu-se “a criação de reservas e estações ecológicas, áreas de 
4 Herman Benjamin apresenta interessante anotação: “Observa-se, pois, que a adoção do modelo 
de áreas protegidas no Brasil, como instrumento de tutela da natureza, é anterior ao surgimento 
do Direito Ambiental, como disciplina orgânica e autônoma, estruturada em torno de caracterís-
ticas, objetivos, princípios e instrumentos próprios. Por conta dessa evolução histórica, amiúde 
sem rumo certo, ao sabor das pressões localizadas – ou, por vezes, de facilidades de criação, como o 
caráter remoto do território -, as áreas protegidas nacionais foram casuística e assistematicamente 
determinadas e administradas, reféns, no seu desenho teórico, legal e prático, da diversidade de fi-
liação filosófica e paternidade política, daí resultando, de forma inevitável, frequente confusão de 
regimes, sobreposição de unidades e, pior, ineficiência na consecução de suas finalidades. BEN-
JAMIN, Antônio Herman. Introdução à lei do sistema nacional de unidades de conservação. In: 
BENJAMIN, Antônio Herman. (coord.) Direito ambiental das áreas protegidas – O regime 
jurídico das unidades de conservação. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001, p. 285-286.
5 De acordo com Nicolao Dino de Castro e Costa Neto: “Na acepção comum, os termos con-
servação e preservação se equivalem. No campo do Direito Ambiental, contudo, tem-se busca-
do estabelecer uma distinção, reservando-se para a segunda expressão um sentido mais rígido de 
proteção. Assim, enquanto o regime de preservação permanente pressupõe a ‘manutenção da 
integridade e perenidade dos recursos ambientais’, sem a possibilidade de exploração econômica 
direta, o regime de conservação pressupõe utilização racional, manejo.” COSTA NETO, Nicolao 
Dino de Castro e. Proteção Jurídica do Meio Ambiente. I – Florestas. Belo Horizonte: Del 
Rey, 2003, p. 202-203. 
87Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
proteção ambiental e as de relevante interesse ecológico, pelo Poder Público 
Federal, Estadual e Municipal,” no artigo 9º, inciso VI.6 O período inaugurado 
pela Política Nacional marca o início da concentração dos esforços a serem 
efetivados pelo Poder Público de adotar medidas jurídicas voltadas à “preservação, 
melhoria e recuperação da qualidade ambiental,” para as quais a criação de 
áreas protegidas torna-se um dos elementos centrais. Sob a mesma premissa de 
incumbir o Poder Público da necessidade de adoção de atos concretos voltados a 
proteção ambiental, pode-se inserir no período a promulgação da Constituição 
da República de 1988, com o inovador capítulo de defesa ao meio ambiente. 
O artigo 225 normatiza a concepção do meio ambiente ecologicamente 
equilibrado como direito fundamental coletivo e a responsabilidade 
intergeracional. A norma constitucional, com nítido conteúdo programático, 
possui como premissa traçar um fim social a ser alcançado pela atuação futura 
do Poder Público.7 No que se refere às áreas protegidas,8 o texto constitucional 
incumbiu ao Poder Público a função de definir espaços territoriais a serem 
especialmente protegidos, que incluem outras áreas além das unidades de 
conservação. Adicionalmente, o enunciado normativo constitucional limitou a 
alteração e supressão desses espaços somente através de lei e a vedação a qualquer 
utilização que comprometa a integridade dos atributos que fundamentaram 
a proteção.9 
O derradeiro período, que alcança os dias atuais, é inaugurado pela 
promulgação da Lei Federal nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional 
6 A redação foi alterada pela Lei Federal nº 7.804/1989 e a redação vigente indica: “a criação de 
espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, 
tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas”
7 Para Luis Roberto Barroso: “As normas constitucionais programáticas veiculam princípios, 
desde logo observáveis, ou traçam fins sociais a serem alcançados pela atuação futura dos pode-
res públicos. Quando desempenham este segundo papel, não geram para os jurisdicionados a 
exigibilidade de comportamentos comissivos, mas investem-nos na faculdade de demandar dos 
órgãos estatais que se abstenham de quaisquer atos que contravenham as diretrizes traçadas.” 
BARROSO, Luis Roberto. A Proteção do Meio Ambiente na Constituição Brasileira. Revista 
de Direito Constitucional e Internacional, São Paulo, Vol. 1, 1001-1037, Out – Dez, 1992, 
p. 115 – 140. 
8 De acordo com Benjamim: “Em nenhum momento o texto constitucional alude à expressão 
unidades de conservação, usando, isso sim, de forma correta, o termo ‘espaços territoriais espe-
cialmente protegidos’. Não se trata de opção vernacular aleatória ou acidental do legislador de 
1988, que, nesse ponto, seguiu o standard científico apropriado, segundo o qual ‘conservação’ 
não é gênero, muito menos gênero do qual ‘preservação’ é espécie. BENJAMIN, op. cit., p. 288. 
9 Constituição da República, art. 225, §1º, III. 
88 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
de Unidades de Conservação (SNUC). A partir da promulgação da lei federal,10 
o regramento sobre as unidades de conservação passou a ser reunido em único 
instrumento normativo,consolidando diversos atos esparsos que tratavam das 
características de cada tipo de unidade de conservação. A reunião em único 
instrumento possibilitou o estabelecimento de objetivos11 e diretrizes comuns.12 
Outro ponto decorrente da criação do sistema é o estabelecimento de objetivos 
individuais e regras internas de proteção para cada unidade, bem como a 
classificação delas em dois grupos distintos,13 com características comuns das 
unidades integrantes de cada grupo. 
A partir da Lei do SNUC, foram estabelecidos procedimentos 
uniformizados para a criação,14 implantação,15 gestão16 e desafetação17 das 
unidades de conservação. Ressalvadas algumas poucas exceções, os procedimentos 
são aplicados a todas as modalidades de unidades de conservação, bem como 
devem ser obedecidos pelos entes federados. Apesar da relevância da adequada 
gestão dos espaços protegidos, o tema tem obtido tímida contribuição dogmática 
e boa parte da interpretação dada aos dispositivos constitucional e da própria 
Lei Federal nº. 9.985/2000 é obtida pela atividade jurisdicional, especialmente, 
exercida pelo Supremo Tribunal Federal (STF), no âmbito da competência 
privativa ou do controle concentrado de constitucionalidade, com destaque a 
relevante contribuição da Ministra Carmen Lúcia. 
Desse modo, o objetivo desse artigo é estabelecer uma sistematização 
sobre as possíveis interpretações dos dispositivos da Constituição da República 
10 Cristiane Derani anota: “A Lei nº 9.985/2000 não cria unidades de conservação. Ela estabelece 
medidas para sua criação. Cria quadros de ação. Assim, por esse instituto normativo, é imposto 
o modo de criação, a competência para a instituição, assim como o conteúdo de cada unidade 
instituída. Apresenta a devida medida para a ação do Poder Público, unificando e ordenando – 
sistematizando – o procedimento de criação das unidades de conservação, as denominações de 
cada UC, bem como as características que devem conter cada espécie de UC..” DERANI, Cris-
tiane. A estrutura do Sistema Nacional de Unidades de Conservação – Lei nº 9.985/2000. In: 
BENJAMIN, Antônio Herman. (coord.) Direito ambiental das áreas protegidas – O regime 
jurídico das unidades de conservação. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001, p. 236-237. 
11 Lei Federal nº. 9.985/2000, art. 4º.
12 Lei Federal nº. 9.985/2000, art. 5º.
13 Lei Federal nº. 9.985/2000, art. 7º.
14 Lei Federal nº. 9.985/2000, art. 22.
15 Lei Federal nº. 9.985/2000, art. 23, 24, 25, 27 e 29.
16 Lei Federal nº. 9.985/2000, art. 26, 30 e 32.
17 Lei Federal nº. 9.985/2000, art. 22, §7º.
89Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
e Lei do SNUC sobre as controvérsias jurídicas relativas à criação e extinção 
de unidades de conservação e apresentar uma contribuição sobre os referidos 
institutos. Além da revisão bibliográfica, pretende-se apontar a construção 
jurisprudencial pelo STF, para se estabelecer os fundamentos jurídicos relativos 
ao tema. 
Procedimento de criação de unidade de conservação a partir da lei do 
SNUC
A Lei Federal nº. 9.985/2000 institucionalizou procedimentos 
específicos voltados à criação de unidades de conservação. Antes, contudo, 
de aprofundar sobre os procedimentos, deve-se observar a existência de 
determinados requisitos materiais, que são pressupostos de formação desses 
espaços. A indicação desses pressupostos decorre da interpretação do conceito 
de unidade de conservação materializado pela Lei do SNUC. De acordo com 
a Lei, as unidades de conservação são: 
[...] espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo 
as águas jurisdicionais, com características naturais 
relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, 
com objetivos de conservação e limites definidos, sob 
regime especial de administração, ao qual se aplicam 
garantias adequadas de proteção.18
Assim, o conceito da Lei indica pressupostos de natureza material, 
podem ser resumidos em cinco aspectos, conforme apontados por Herman 
Benjamin:19 (a) relevância natural, (b) oficialismo, (c) delimitação territorial; 
(d) objetivo conservacionista; (e) regime especial de proteção e administração. 
Sem a pretensão de reproduzir a construção teórica feita por Benjamim, parece 
importante ressaltar alguns principais itens indicados pelo autor e outros 
estudiosos. Em primeiro momento, a relevância natural, indicada no conceito 
da Lei, não se reduz a espaços com notável beleza cênica ou características 
únicas, endêmicas, singulares dos recursos naturais.20 Para Benjamin, relevância 
18 Lei Federal nº. 9.985/2000, art. 2º, I.
19 BENJAMIM, op. cit., p. 291.
20 Marcelo Abelha Rodrigues defende a existência importância na manutenção do equilíbrio 
90 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
natural pode ser “constituída de elementos comuns, corriqueiros ou até banais 
da natureza,” uma vez que a característica relevante “é uma noção de fundo 
ecológico e não um juízo prisioneiro da percepção ou apreciação humana.”21 
Outro aspecto que merece destaque se refere ao oficialismo, que 
decorre da expressão “legalmente instituído pelo Poder Público,” como 
pressuposto jurídico-formal.22 A unidade de conservação não existe enquanto 
pressuposto fático que se amolda à previsão genérica da lei, como ocorre 
com as áreas de preservação permanente.23 Significa dizer, que não basta a 
identificação de eventual característica natural relevante para indicar a sua 
existência, especialmente considerando as premissas que resultam da relevância 
natural indicada acima. Para a criação de unidade de conservação é necessário 
“pronunciamento público inequívoco.”24 O entendimento é compartilhado 
por José Afonso da Silva, para quem “um espaço territorial se converte em 
unidade de conservação, quando assim é declarado expressamente.”25 Por fim, 
merece destaque à indicação de delimitação territorial,26 que não se confunde 
com a extensão territorial. A delimitação territorial é individual – aplicada a 
cada unidade – e atua como forma a separar o que integra e o que não integra27 
o espaço protegido. Distingue-se da extensão territorial, pois a lei não indica 
qual a área ocupada por cada tipologia de área protegida. O ato formal, que 
reconhece a existência de característica natural relevante, definirá a extensão 
ecológico: “a) O primeiro aspecto característico de uma UC é a sua relevância ecológica, ou 
seja, a sua importância na manutenção do equilíbrio ecológico (ciclo hidrológico, manutenção 
da cobertura térmica, qualidade de vida no planeta).” RODRIGUES, Marcelo Abelha. 
Esquematizado - Direito ambiental. São Paulo: Saraiva, 2021, p. 192.
21 BENJAMIN, op. cit., p. 292. 
22 Idem, p. 293
23 Para Rodrigues: “b) A segunda característica é que a sua criação necessariamente é acompanhada 
de ato oficial, pois todas as Unidades de Conservação, sejam públicas ou privadas, estão sujeitas 
a um regime especial delimitado por órgão oficial. É mister que a própria caracterização de uma 
UC — tipologia — seja feita mediante ato oficial, daí por que esta é uma característica que 
identifica uma unidade de conservação..” RODRIGUES, op. cit., p. 192.
24 BENJAMIN, op. cit., p. 293
25 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 6ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, 
p. 161.
26 Para Rodrigues: “O terceiro aspecto é a sua delimitação territorial, ou seja, as Unidades de 
Conservação, como o nome já diz, são unidades e, como tais, são áreas que guardam limitações 
necessárias à proteção do bem ambiental para a persecução da finalidade objetivada.” RODRI-
GUES, op. cit., p. 192
27 BENJAMIN, op. cit., p. 295
91Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
da unidade e os contornos aplicáveis, definindo o limite da própria unidade e 
se for o caso da sua zona de amortecimento.28
Paralelamente aos requisitos materiais indicados acima, o artigo 22 da 
Lei do SNUC prevê que as unidades de conservação serão criadas29 por ato do 
poder público. O mesmo dispositivo estabelece que a criação de uma unidade 
de conservação deveser precedida de estudos técnicas e consultas públicas (§2º), 
sendo essa dispensada para as Estações Ecológicas e Reservas Biológicas (§ 4º). 
As disposições normativas integram o aspecto procedimental relacionado à 
criação dos espaços. Em consonância com os requisitos materiais indicados, 
a Lei do SNUC estabelece que estudos técnicos e consulta pública devem 
“permitir identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para 
a unidade” (artigo 22, §2º). Além do mais, a Lei estabelece a necessidade de que 
o “Poder Público é obrigado a fornecer informações adequadas e inteligíveis à 
população local e outras partes” (artigo 22, §3º). 
Os poucos requisitos procedimentais indicados pela Lei, ao mesmo 
tempo, favorecem a atuação do Poder Público, sem que se apresente um 
procedimento com diversas etapas propício ao encontro de nulidades e, ao 
mesmo tempo, garantem a informação adequada à população que possa vir 
ser afetada pela criação da área protegida.30 
Esses aspectos procedimentais definidos pela Lei levantam importantes 
questionamentos sobre o processo de criação de unidades de conservação. 
Primeiro, considerando que os estudos técnicos e as consultas públicas – 
nos casos em que essas são exigidas – são requisitos procedimentais para a criação 
das unidades de conservação, de caráter cogente para todos os entes federados, 
28 Idibem. 
29 Para Cristiane Derani: “Dois são os momentos normativos para a criação de uma unidade 
de conservação. O primeiro é o de criação de tipos ideais, universais e genéricos, encontrado no 
SNUC. O segundo é, a partir dos tipos criados pela lei, a subsunção de espaços concretos àquelas 
criações racionais, num processo de racionalização do espaço.” DERANI, op. cit., p. 239. 
30 Importante alerta de Larissa Ribeiro C. Godoy: “A previsão legal não reflete, necessariamente, 
a realidade dos procedimentos de criação e ampliação de unidades de conservação. Historicamen-
te as áreas protegidas, no Brasil, vêm sendo criadas sem a observância rígida de critérios técnicos 
e científicos. Da identificação até a emissão do ato legal de criação da unidade, o que pode levar 
anos, o procedimento é influenciado por fatores políticos que acabam por determinar, sobretu-
do, a escolha da categoria de manejo e tamanho da área a ser protegida.” GODOY, Larissa Ribeiro 
da Cruz. Compensação ambiental e financiamento de áreas protegidas. Porto Alegre: Sergio 
Antonio Fabris, 2015a, p. 74
92 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
é legítima a existência de dúvida jurídica se a efetivação do ato que oficialize a 
unidade de conservação, sem a devida realização dos procedimentos determinados 
por lei, poderia resultar na nulidade da instituição da área protegida. Como 
consequência à provocação original, questiona-se se seria possível considerar 
válido o ato administrativo que desconstitua o ato antecedente – autotutela 
administrativa –, caso aquele seja considerado nulo, tendo em vista a limitação 
constitucional para a necessidade de lei para a desafetação do espaço protegido. 
Além do mais, a formalização da criação da unidade de conservação 
depende de ato do Poder Público. Nesse sentido, em segundo lugar, deve-se 
considerar se haveria limitação à criação de unidades de conservação por ato 
administrativo ou por lei. A questão decorrente é se haveria limitação para que 
o Executivo ou o Legislativo criarem unidades de conservação. Os temas serão 
tratados individualmente, nos tópicos subsequentes. 
Respeito aos procedimentos previstos em lei. Possibilidade de declaração 
de nulidade do ato de criação
A Administração Pública está vinculada ao princípio da legalidade 
administrativa,31 de modo que toda atividade do Executivo deve ser autorizada 
pela lei.32 Enquanto atividade administrativa, a criação de unidade de conservação 
necessita observar as medidas previstas em lei no que se refere aos estudos 
técnicas e à consulta à população interessada. Os estudos técnicos são dotados de 
enorme relevância, especialmente, quando se passa a considerar que o elemento 
relevância natural, da forma exposta anteriormente, deve ser considerada como 
pressuposto à existência de uma unidade de conservação.33 Significa dizer, 
31 Para José dos Santos Carvalho Filho: “É extremamente importante o efeito do princípio da 
legalidade no que diz respeito aos direitos dos indivíduos. Na verdade, o princípio se reflete na 
consequência de que a própria garantia desses direitos depende de sua existência, autorizando-
se então os indivíduos à verificação do confronto entre a atividade administrativa e a lei. Uma 
conclusão é inarredável: havendo dissonância entre a conduta e a lei, deverá aquela ser corrigida 
para eliminar-se a ilicitude. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Admi-
nistrativo. 36ª ed. Rio de Janeiro: Grupo Gen, 2022, p. 60
32 Idem, p. 60.
33 Para Édis Milaré: “Quanto ao primeiro requisito, vale registrar que, além de permitirem a 
correta delimitação da unidade de acordo com os aspectos sociais, econômicos, ambientais e de 
biodiversidade da região afetada, a realização de estudos técnicos também se presta a evitar abusos 
e arbitrariedades que possam decorrer do Poder Executivo, tendo em vista a mencionada possibi-
93Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
que mesmo em áreas consideradas comuns é possível a existência de uma 
unidade de conservação, o que exige um processo comunicativo adequado 
com a comunidade afetada. 
Em oposição, a criação de área protegidas em áreas exclusivamente 
degradadas, pode esconder determinado desvio de finalidade quanto à intenção 
do Poder Público de impor à área inserida na delimitação territorial da unidade 
de conservação regras específicas e diferenciadas voltadas à proteção e, por 
consequência, restringir o uso e gozo regular da propriedade ou exercício de 
determinada atividade econômica. Ainda que a relevância natural possa ser 
comum, ela ainda deverá existir como pressuposto de existência da unidade de 
conservação. Deve-se relembrar o dever de equilíbrio na limitação de direitos 
do indivíduo, conforme lição de Paulo de Bessa Antunes:
A atuação do Estado para a implementação de direitos 
constitucionalmente assegurados, sobretudo quando se 
trata de direitos que são, simultaneamente, individuais e 
coletivos – os direitos ao meio ambiente ecologicamente 
equilibrado são deles um notável exemplo –, deve ser feita 
de forma equilibrada e, na justa medida do necessário, 
sobretudo quando implicam no desequilíbrio entre 
as cargas sofridas pela coletividade e pelo indivíduo, 
fazendo com que os ônus recaíam majoritariamente sobre 
o indivíduo, em benefício da coletividade, ou daquilo 
que o Estado entende como coletividade. No particular, 
justifica-se a limitação, especialmente, devido ao fato 
de que, no caso concreto da definição de áreas a serem 
especialmente protegidas, a atividade estatal se caracteriza 
por uma prestação positiva e não meramente por uma 
inação. É da própria natureza da prestação positiva que, 
caso não seja limitada ao mínimo estritamente necessário, 
que ela se desdobre em arbítrio acobertado pelo manto da 
discricionariedade administrativa, fundada em juízos de 
conveniência e oportunidade que, em última instância, 
decorrem de um programa político da maioria, ou na 
interpretação de tal programa pelos encarregados de 
implementá-lo.34
lidade de criação de unidades de conservação por meio de ato administrativo.” MILARÉ, Édis. 
Direito do Ambiente. 12 ed. Revista dos Tribunais. São Paulo, 2021, RB 49.8.
34 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 22 ed. São Paulo: Grupo Gen, 2021, p. 670.
94 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
De forma semelhante, estudos técnicos são essenciais para determinar 
a modalidade de unidade de conservação que se pretende instituir, bem como a 
delimitação territorial do espaço. A modalidade escolhida poderá resultar ao nível 
mais acentuado de intocabilidade do local, o que poderá afastara convivência 
da população com a unidade de conservação.35 Ainda que determinada medida 
seja exigida em circunstâncias específicas, que justificam, por exemplo, a escolha 
da criação de Reservas Biológicas e Estações Ecológicas, deve-se relembrar que a 
própria lei indica diretrizes de integração da comunidade local com a proteção 
ambiental intentada pela criação da unidade de conservação, no artigo 5º, 
incisos III, IV e V.36
A necessidade de clareza dos estudos técnicos, impactará de forma 
direta o conteúdo das consultas públicas.37 Por sua vez, as consultas públicas 
possibilitarão ao gestor público a adoção da decisão mais adequada no que 
se refere a modalidade da unidade de conservação38 e, como consequência, o 
35 Importante ressalva de Paulo de Bessa Antunes: “A Constituição não proibiu que todas as 
áreas merecedoras de especial proteção legal pudessem ser utilizadas e exploradas economicamen-
te; contudo, proibiu utilização que alterasse as características e os atributos que deram funda-
mento à especial proteção. A questão coloca-se, portanto, no modelo de unidade de conservação 
a ser adotado para cada um dos espaços territoriais que venham a merecer uma especial proteção. 
Melhor dizendo, a cada modelo de unidade de conservação corresponde um determinado padrão 
de limitação de atividades econômicas, sociais e recreacionais etc..” Idem, p. 652
36 Lei Federal nº 9.985/2000: Art. 5o O SNUC será regido por diretrizes que: III - assegurem a 
participação efetiva das populações locais na criação, implantação e gestão das unidades de con-
servação; IV - busquem o apoio e a cooperação de organizações não-governamentais, de organi-
zações privadas e pessoas físicas para o desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas 
de educação ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento, manutenção 
e outras atividades de gestão das unidades de conservação; V - incentivem as populações locais 
e as organizações privadas a estabelecerem e administrarem unidades de conservação dentro do 
sistema nacional;
37 Para Milaré: “Já a realização de consultas públicas, que encontra fundamento nos princípios 
constitucionais da participação comunitária e da publicidade e no direito fundamental à infor-
mação, tem como objetivo primordial a ampla divulgação e o aprimoramento das propostas de 
criação de unidades de conservação por meio de reuniões preliminares com as comunidades locais 
e os setores interessados, de modo que também sejam levadas em consideração, ao longo do pro-
cesso de criação, as questões de seu interesse.” MILARÉ, op. cit., RB 49.8.
38 Para Larissa Godoy: “A etapa da consulta pública nos processos de criação, embora dispensa-
da, pela Lei nº. 9.985, de 2000, para a instituição de Estações Ecológicas e Reservas Biológicas, 
é importante instrumento de democratização e participação social nos processos de tomada de 
decisão do Poder Público. Tem sido considerara um grande avanço trazido pela Lei do SNUC. 
O ato de criação de uma área protegida não é simplesmente o resultado de estudos científicos, 
embasados em critérios ecológicos. Assim, o instrumento da consulta pública é essencial para 
que se mapeiem os conflitos quanto ao uso do território e dos recursos naturais, e se desenvolvam 
95Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
tipo de proteção ambiental a ser efetivada e as restrições que dela decorre.39 
Conforme ressalta Marcelo Buzaglo Dantas:
Com efeito, como se sabe, a criação de uma UC não é, 
em absoluto, garantia de preservação ambiental. E, a 
falta de participação dos interessados (comunidade local, 
populações tradicionais, proprietários e possuidores 
de imóveis na área), pode ser um grande propulsor da 
falta de cuidado com o meio ambiente, posto que as 
atividades ali desenvolvidas passam, de uma hora para 
outra, a ser consideradas ilegais. Como bem assinalou 
Maurício Mercadante, em outro trabalho, justamente “a 
falta de transparência e a ausência de negociação é que 
pode estimular a depredação.”40 
Com efeito, apesar da importância da existência dos estudos técnicos 
para melhor informação da população atingida pela criação da unidade de 
conservação, a lei não indica a existência de ordem no procedimento de criação 
entre o estudo e a consulta. Essa posição foi reafirmada pelo Supremo Tribunal 
Federal que decidiu em sede de Mandado de Segurança:
Agravo regimental em mandado de segurança. Criação de 
reserva extrativista. Dilação probatória. Impossibilidade. 
[...]. 3. O § 2º do art. 22 da Lei nº 9.985/2000 não 
exige que os estudos técnicos estejam concluídos por 
ocasião das consultas públicas, mas, tão somente, por 
ocasião da criação da própria unidade de conservação. 
4. Agravo regimental não provido. (MS 26189 AgR, 
Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado 
formas de se minimizar as pressões antrópicas sobre bens e recursos ambientais protegidos.” GO-
DOY, 2015a, op. cit., p. 76
39 Na opinião de Marcelo Buzaglo Dantas, a escolha da tipologia de unidade de conservação 
é uma das formas de solução de conflitos entre a proteção ambiental e o respeito ao direito de 
propriedade: “De fato, a primeira opção parece ser a busca pela alteração de categoria de UC, 
permitindo a convivência entres os proprietários de imóveis na área e a proteção do meio ambien-
te.” DANTAS, Marcelo Buzaglo. A criação de Unidades de Conservação da Natureza em áreas 
habitadas: problemáticas e soluções possíveis. In: BRAGA FILHO, Edson de Oliveira; AHMED, 
Flávio; MURAD, Samir Jorge; GRAU NETO, Werner. (Coord.). Mecanismos Legais para o 
Desenvolvimento Sustentável. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 227. 
40 Ibidem.
96 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
em 06/03/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-065 
DIVULG 09-04-2013 PUBLIC 10-04-2013)
Em outra oportunidade, o Supremo também considerou que: (a) 
a consulta pública não possui natureza de plebiscito, de modo que não há 
necessidade de assentimento da comunidade atingida, bem como (b) que 
único estudo e consulta podem legitimar a criação de mais de uma unidade 
de conservação: 
MANDADO DE SEGUR ANÇA. ESTAÇÃO 
ECOLÓGICA DA TERRA DO MEIO. [...] 2. Não há 
que falar em desrespeito às garantias do contraditório e da 
ampla defesa, dado que, à luz das provas dos autos, foram 
realizados estudos técnicos e consultas às populações 
interessadas, antes da criação da estação ecológica. 3. A 
consulta pública, que não tem natureza de plebiscito, visa 
a “subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos 
limites mais adequados” (art. 5º do Decreto 4.340/02) 
para a unidade de conservação, sendo facultativa quando 
se tratar de proposta de criação de estação ecológica ou 
reserva biológica (§ 4º do art. 22 da Lei 9.985/00). 4. 
Não há ilegalidade na criação de mais de um tipo de 
unidade de conservação da natureza a partir de um 
único procedimento administrativo. [...]. (MS 25347, 
Relator(a): AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 
17/02/2010, DJe-050 DIVULG 18-03-2010 PUBLIC 
19-03-2010 EMENT VOL-02394-01 PP-00119 RT 
v. 99, n. 897, 2010, p. 125-131 LEXSTF v. 32, n. 376, 
2010, p. 126-135)
Por outro lado, o Supremo possui posição firme no que se refere a 
indispensabilidade da realização dos estudos técnicos e consultas públicas para 
a criação das unidades de conservação, especialmente após a Lei do SNUC e 
edição do seu regulamento. A regra deve ser aplicada mesmo quando se tratar 
de ampliação dos limites de unidade de conservação devidamente instituída: 
MEIO AMBIENTE. Unidade de conservação. Estação 
ecológica. Ampliação dos limites originais na medida do 
acréscimo, mediante decreto do Presidente da República. 
97Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Inadmissibilidade. Falta de estudos técnicos e de consulta 
pública. Requisitos prévios não satisfeitos. Nulidade 
do ato pronunciada. Ofensa a direito líquido e certo. 
Concessão do mandado de segurança. Inteligência do art. 
66, §§ 2º e 6º, da Lei nº 9.985/2000. Votos vencidos. Aampliação dos limites de estação ecológica, sem alteração 
dos limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, 
não pode ser feita sem observância dos requisitos 
prévios de estudos técnicos e consulta pública. (MS 
24665, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) 
p/ Acórdão: CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado 
em 01/12/2004, DJ 06-10-2006 PP-00033 EMENT 
VOL-02250-02 PP-00233 RTJ VOL-00199-02 PP-00652 
RT v. 96, n. 856, 2007, p. 104-118)
No mesmo sentido: 
Quando da edição do Decreto de 27.02.2001, a Lei 
nº 9.985/00 não havia sido regulamentada. A sua 
regulamentação só foi implementada em 22 de agosto 
de 2002, com a edição do Decreto nº 4.340/02. O processo 
de criação e ampliação das unidades de conservação 
deve ser precedido da regulamentação da lei, de estudos 
técnicos e de consulta pública. O parecer emitido pelo 
Conselho Consultivo do Parque não pode substituir a 
consulta exigida na lei. O Conselho não tem poderes para 
representar a população local. Concedida a segurança, 
ressalvada a possibilidade da edição de novo decreto. 
(MS 24184, Relator(a): ELLEN GRACIE, Tribunal 
Pleno, julgado em 13/08/2003, DJ 27-02-2004 PP-00034 
EMENT VOL-02141-04 PP-00735)41
41 Em reforço ao entendimento exposto, uma vez que os requisitos tenham sido obedecidos, 
não há que se falar em nulidade do ato de criação: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO 
DE SEGURANÇA. CRIAÇÃO DE PARQUE NACIONAL MEDIANTE DECRETO. AU-
SÊNCIA DE ILEGALIDADE. CUMPRIMENTO DOS REQUISITOS DA LEI 9.985/2000. 
CONTROVÉRSIA ACERCA DO DESCUMPRIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS E 
REAIS MOTIVOS PARA CRIAÇÃO DA UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. NECESSIDA-
DE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO 
A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AGRAVO DESPROVIDO. I - Demonstrada a realização 
das consultas públicas e dos estudos técnicos, bem assim que o procedimento para criação do 
Parque Nacional de Campos Gerais observou todos os requisitos da Lei 9.985/2000, não há fa-
lar em nulidade do decreto ora atacado. II - O entendimento pacífico desta Corte é no sentido 
da impossibilidade de discutir-se em sede de mandado de segurança questões controversas que 
98 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Portanto, parece ser seguro indicar que, diante da inexistência de estudos 
técnicos e consultas públicas, o ato de criação de unidades de conservação pode ser 
considerado nulo42 e será legítima a atuação do Poder Judiciário para pronunciar 
a invalidação do ato.43 Uma vez autorizada a intervenção do Judiciário, na nossa 
visão, haveria igualmente legitimidade – senão, dever – para que a Administração 
Pública44 também reconhecesse a nulidade do ato de criação que desrespeitou a 
forma45 prevista em lei (dever de autotutela). A exigência constitucional de lei 
envolvam fatos e provas, por demandar dilação probatória. Precedentes. III - Não verificada, no 
caso, a existência de qualquer vício no ato impugnado que pudesse caracterizar ofensa a direito 
líquido e certo dos impetrantes, não há como prosperar o writ. IV – Agravo regimental a que se 
nega provimento. (MS 26067 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, 
julgado em 06/10/2011, DJe-204 DIVULG 21-10-2011 PUBLIC 24-10-2011 EMENT VOL-
02613-01 PP-00013)
42 No mesmo sentido, Édis Milaré: “Com efeito, da análise do art. 22, § 2º, da Lei 9.985/2000, 
combinado com os arts. 4º e 5º do Decreto 4.340/2002, extrai-se que a criação de uma Unidade 
de Conservação deve ser precedida (i) da elaboração de estudos técnicos e (ii) da realização de 
consulta pública. Trata-se de verdadeiros requisitos que devem ser devidamente cumpridos, sob 
pena de nulidade do ato de criação da unidade de conservação.” MILARÉ, op. cit., RB 49.8. No 
mesmo sentido, Paulo de Bessa Antunes: “O novo regime legal da criação de unidades de conser-
vação impõe ao Poder Público que estabeleça um procedimento no qual deverão estar previstas a 
realização de estudos técnicos e de consulta pública, de forma que seja possível identificar a loca-
lização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regula-
mento. A inexistência de tais procedimentos prévios, em minha opinião, torna nulo qualquer ato 
instituidor de unidade de conservação.” ANTUNES, op. cit., p. 700
43 Paulo de Bessa Antunes destaca: “A Lei nº 9.985/2000 estabeleceu um conjunto de normas 
vinculantes juridicamente que coíbem a prática do excesso ora mencionados e que, se bem ob-
servados, impedem que a criação arbitrária de unidades de conservação, em especial aquelas do 
grupo de proteção integral, possa redundar em danos sociais maiores do que os benefícios de sua 
criação. Ao nível do atual debate jurídico, o cerne da proibição de excesso tem se limitado ao as-
pecto pecuniário da questão, com a firme decisão das Cortes judiciais em determinar o pagamen-
to de indenizações quando da criação de algumas modalidades de unidades de conservação do 
grupo de proteção integral, sem a transferência do domínio, sem a compensação para o particular. 
Contudo, penso que os limites interpretativos da Constituição de 1988 possam ser alargados 
de forma significativa, trazendo como resultado uma diminuição no gasto de recursos públicos 
e privados, bem como aumentando o grau de segurança jurídica, pressuposto fundamental do 
Estado de Direito, assentado em bases sólidas.” Idem, p. 670.
44 Para José dos Santos Carvalho Filho: “Por outro lado, a Administração pode invalidar seus 
próprios atos. Dotada do poder de autotutela, não somente pode, mas também deve fazê-lo (com 
as ressalvas que adiante serão vistas), expungindo ato que, embora proveniente da manifestação 
de vontade de algum de seus agentes, contenha vício de legalidade. O fundamento dessa inicia-
tiva reside no princípio da legalidade (art. 37, caput, CF). De fato, o administrador não estaria 
observando o princípio se, diante de um ato administrativo viciado, não declarasse a anomalia 
por meio de sua invalidação.” CARVALHO FILHO, op. cit., p. 180
45 De Carvalho Filho: “O vício de forma provém do ato que inobserva ou omite o meio de exte-
riorização exigido para o ato, ou que não atende ao procedimento previsto em lei como necessário 
à decisão que a Administração deseja tomar.” Idem, p. 179
99Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
para supressão do espaço territorial especialmente protegido parece não alcançar 
as causas de nulidade do ato de criação. Na nossa visão, o administrador e o juízo 
não adotam uma livre escolha quanto à retirada da proteção de determinado 
espaço, mas apenas reconhecem que o ato praticado para determinado fim não 
atendeu aos pressupostos legais para a produção de efeitos. Adicionalmente, 
a desconstituição do ato pelo não atendimento da forma prescrita em lei, não 
impede a prática de novo ato, que reafirme o compromisso de proteção da área, 
após o atendimento dos requisitos legais. 
Afiliamos, entretanto, à posição dogmática, construída no direito 
administrativo, que defende a limitação46 do dever de invalidação dos atos 
administrativos em duas hipóteses: o decurso do prazo e consolidação dos 
efeitos derivados do ato (teoria do fato consumado). Nesse sentido, opera-
se a decadência do dever de autotutela da administração pública pelo prazo 
de cinco anos da prática do ato e, portanto, o administrador público estaria 
impedido de desfazer o ato. 
No segundo aspecto, será indissociável ao administrador a avaliação 
da situação concreta, como, por exemplo, a efetivação da implantação da 
área protegida, a conversão de propriedades privadas ao domínio do Poder 
Público, o desapossamento de pessoas e comunidades no interior da unidade, 
o recebimento de recursos para investimento na área protegida, entre outros 
elementos fáticos, o que limitaria a possibilidade de se declarar a nulidade do ato, 
que alcançassem maiores prejuízos se comparado à sua manutenção. Portanto, 
com exceção aos requisitos gerais limitadores da autotutela, cabe à Administração 
Pública declarar a nulidade de ato criador de unidade deconservação que não 
obedeceu aos requisitos da lei, especialmente à realização de estudos técnicos 
e consulta pública. Entretanto, operada, no plano concreto, a limitação ao 
dever de anulação, o desfazimento da unidade de conservação ficará restrito à 
hipótese constitucional da exigência de lei, sem possibilidade de atuação direta 
do administrador e, na nossa avaliação, até mesmo do Judiciário. 
46 Para Carvalho Filho: “Entretanto, se essa deve ser a regra geral, há que se reconhecer que, 
em certas circunstâncias especiais, poderão surgir situações que acabem por conduzir a Admi-
nistração a manter o ato inválido. Nesses casos, porém, não haverá escolha discricionária para o 
administrador, mas a única conduta juridicamente viável terá que ser a de não invalidar o ato e 
deixá-lo subsistir e produzir seus efeitos. Tais situações consistem em verdadeiras limitações ao 
dever de invalidação dos atos e podem apresentar-se sob duas formas: (1) o decurso do tempo; (2) 
consolidação dos efeitos produzidos.168 O decurso do tempo, como é sabido, estabiliza certas 
situações fáticas, transformando--as em situações jurídicas.” Idem, p. 181.
100 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Legitimidade das esferas pública no exercício do poder para criar 
unidades de conservação
O ato de Poder Público instituidor de unidade de conservação específica 
possui a potencialidade de causar restrições ao direito de propriedade e de 
livre iniciativa. Considerando os objetivos de preservação e regime jurídico 
diferenciado de administração do espaço protegido, com a criação da unidade 
de conservação ocorre efetiva limitação administrativa47 à propriedade afetada. 
A afetação aos direitos individuais motivou questionamentos sobre a 
possibilidade de unidade de conservação ser criada por meio de ato administrativo, 
praticado pelo chefe do Executivo de cada ente federado. O debate chegou 
ao Supremo Tribunal Federal, via mandado de segurança, para exercício do 
controle do ato administrativo praticado pelo Presidente da República. Em 
célebre julgamento relatado pelo Ministro Eros Grau, o STF entendeu pela 
validade do ato do Executivo que instituiu unidade de conservação específica: 
MANDADO DE SEGURANÇA. MEIO AMBIENTE. 
DEFESA. ATRIBUIÇÃO CONFERIDA AO 
PODER PÚBLICO. ARTIGO 225, § 1º, III, CB/88. 
DELIMITAÇÃO DOS ESPAÇOS TERRITORIAIS 
PROTEGIDOS. VALIDADE DO DECRETO. 
SEGURANÇA DENEGADA. 1. A Constituição do 
Brasil atribui ao Poder Público e à coletividade o dever de 
defender um meio ambiente ecologicamente equilibrado. 
[CB/88, art. 225, §1º, III]. 2. A delimitação dos espaços 
territoriais protegidos pode ser feita por decreto ou por 
lei, sendo esta imprescindível apenas quando se trate 
47 Em decisão do Superior Tribunal de Justiça: “A criação de áreas especiais de proteção ambien-
tal - salvo quando tratar-se de algumas unidades de conservação de proteção integral e de uso sus-
tentável em que a lei impõe que o domínio seja público - configura limitação administrativa, que 
se distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da propriedade individual para o domínio 
do expropriante com integral indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da propriedade 
imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização. 2. Se a restrição ao 
uso da propriedade esvaziar o seu valor econômico, deixará de ser limitação para ser interdição 
de uso da propriedade, e, neste caso, o Poder Público ficará obrigado a indenizar a restrição que 
aniquilou o direito dominial e suprimiu o valor econômico do bem. (Hely Lopes Meirelles. Di-
reito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. 35ª ed., págs. 645/646.) [...] (AgRg 
no AREsp n. 155.302/RJ, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 
13/11/2012, DJe de 20/11/2012.).
101Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
de alteração ou supressão desses espaços. Precedentes. 
Segurança denegada para manter os efeitos do decreto 
do Presidente da República, de 23 de março de 2006. 
(MS 26064, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, 
julgado em 17/06/2010, DJe-145 DIVULG 05-08-2010 
PUBLIC 06-08-2010 EMENT VOL-02409-03 PP-00546 
LEXSTF v. 32, n. 380, 2010, p. 163-167 RT v. 99, n. 901, 
2010, p. 140-142) – grifos nossos.
A decisão sobre a validade do decreto para criar unidades de conservação 
foi reiterada em novas oportunidades, como indicado nos julgamentos abaixo: 
MEIO AMBIENTE - RESERVA EXTRATIVISTA - 
CONFLITO DE INTERESSE - COLETIVO VERSUS 
INDIVIDUAL. [...] RESERVA DE PROTEÇÃO 
AMBIENTAL - CRIAÇÃO - ALTERAÇÃO - 
SUPRESSÃO. A criação de reserva ambiental faz-se 
mediante ato administrativo, surgindo a lei como exigência 
formal para a alteração ou a supressão - artigo 225, inciso 
III, do Diploma Maior. [...] (MS 25284, Relator(a): 
MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 
17/06/2010, DJe-149 DIVULG 12-08-2010 PUBLIC 
13-08-2010 EMENT VOL-02410-02 PP-00298)
Em outro caso semelhante:
MEIO AMBIENTE. Unidade de conservação ou 
preservação permanente. Estação ecológica. Parque 
Nacional Mapinguari. Criação mediante decreto. 
Observância de todos os requisitos previstos na Lei nº 
9.985/2000. Ofensa a direito líquido e certo. Inexistência. 
Segurança denegada. Agravo prejudicado. Não ofende 
direito subjetivo algum de particular, o decreto que, 
para criar unidade de proteção integral, se baseia em 
procedimento onde se observaram todos os requisitos 
da Lei nº 9.985/2000. (MS 27622, Relator(a): CEZAR 
PELUSO (PRESIDENTE), Tribunal Pleno, julgado em 
24/06/2010, DJe-149 DIVULG 12-08-2010 PUBLIC 
13-08-2010 EMENT VOL-02410-02 PP-00344)
Ao observador atento não escapa a análise que, ao Supremo, foi 
questionada a validade do ato administrativo criador da unidade de conservação. 
102 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Nesse sentido, a questão jurídica (ratio decidendi) posta à análise se refere 
à circunstância fática do Executivo Federal criar, via decreto, unidades de 
conservação, pois esse era o ato impugnado na via mandamental e que atraiu a 
competência privativa do STF. Como tese de direito do impetrante, sustentou-
se a necessidade de lei para criação da área protegida, o que foi afastado pela 
Corte. Entretanto, nos casos apresentados, a possibilidade de criação de unidades 
de conservação por lei ordinária foi indicada de forma reflexa, e a decisão 
contemplou a possibilidade de criação tanto por lei, como por decreto. 
Em sede de controle concentrado de constitucionalidade sobre a Lei do 
SNUC, o Supremo Tribunal Federal avaliou novamente a questão, deixando 
em aberto a possibilidade de utilização de outros atos do Poder Público para 
a criação das áreas protegidas. Mais uma vez a corte tem como parâmetro de 
análise a eventual limitação da criação de unidades de conservação por decretos. 
No julgamento da ação direta da inconstitucionalidade, a Corte reiterou a 
constitucionalidade da lei ao permitir a criação de unidades de conservação por 
decreto e abrindo a possibilidade para outros atos do Poder Público. 
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 22, caput e 
§§ 5º e 6º, da Lei nº 9.985/2000. Criação e modificação 
de unidades de conservação por meio de ato normativo 
diverso de lei. Ofensa ao art. 225, § 1º, III, da Constituição 
Federal. Não ocorrência. Improcedência da ação. [...] 
2. Constitucionalidade do art. 22, caput, da Lei nº 
9.985/2000. A dicção do texto constitucional não provoca 
maiores problemas quanto à definição de ato normativo 
apto à instituição/criação de espaços territorialmente 
protegidos, dentre os quais se pode destacar as unidades 
de conservação regulamentadas pela Lei nº 9.985/2000. 
Tendo a Carta se referido à reserva de legislação somente 
como requisito de modificação ou supressão de unidade 
de conservação, abriu margem para que outros atos do 
Poder Público, além de lei em sentido estrito, pudessem 
ser utilizados como mecanismos de instituição de espaços 
ambientais protegidos. Precedentes. [...] (ADI3646, 
Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado 
em 20/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-
262 DIVULG 29-11-2019 PUBLIC 02-12-2019) – 
grifos nossos
103Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Na nossa visão, contudo, uma questão ainda permanece em aberto. 
Sendo certo que não há limitação ao Executivo, será necessário investigar se 
haveria limitação ao Legislativo para criar unidade de conservação específica. 
A doutrina se divide sobre o tema, sem aprofundar no assunto visando 
apresentar uma posição definitiva. Para Édis Milaré,48 Paulo Affonso Leme 
Machado49 e Toshio Mukai,50 importantes pensadores da matéria, as unidades 
de conservação podem ser criadas tanto pela lei como por meio de decretos, 
conforme reiteradamente decidiu o Supremo Tribunal Federal. Por sua vez, 
Marcelo Abelha Rodrigues51 e Herman Benjamin ainda acrescentam que as 
unidades de conservação poderiam ser criadas até mesmo por ato judicial, por 
esses integrarem o conceito de ato do Poder Público. Benjamin52 defende que:
No caso do Judiciário, na esteira do posicionamento 
jurisprudencial em matéria de tombamento, a sua 
atuação concreta independe de prévia manifestação da 
administração pública no caso concreto, estabelecendo 
unidade de conservação específica. O juiz, aqui, age 
48 De acordo com o autor: “Daí que as unidades de conservação têm sido criadas ora por lei, ora 
por decreto, sendo definidos os seus limites e estabelecida a disciplina do uso, conservação ou 
preservação de seu território e dos recursos nele existentes. É nesse contexto que se deve entender 
a Constituição. O Poder Público deve definir espaços territoriais a serem protegidos. Pode fazê-lo 
por lei ou por decreto..” MILARÉ, op, cit., RB 49.8.
49 Para o autor: “A Lei nº 9.985/2000 não exigiu que as unidades de conservação fossem criadas 
por lei. O art. 22 estatui que “as unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.” 
Nada impede, contudo, que a lei seja o instrumento utilizado para sua criação, observando-se que 
a iniciativa da lei que ensejará a criação de “cargos, funções, ou empregos na administração direta, 
ou autárquica” federal é do presidente da República.” MACHADO, Paulo Affonso Leme. Áreas 
Protegidas: a Lei nº 9.985/2000. In: BENJAMIN, Antônio Herman (coord.). Direito ambien-
tal das áreas protegidas – O regime jurídico das unidades de conservação. Rio de Janeiro: Fo-
rense Universitária, 2001, p. 249.
50 Escreve que: “Trata-se, no caso, da concretização do que dispõe o art. 225, § 1º, inc. III, da 
Constituição Federal, no sentido de que a criação dos espaços especialmente protegidos se faça 
por ato do Poder Executivo ou por lei específica, mas as suas alterações e supressões somente serão 
permitidas através de lei.” MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado, 10ª edição. São 
Paulo: Grupo Gen, 2016, p. 155.
51 Para o autor: “Um dos aspectos mais importantes da Lei do SNUC foi ter delimitado regras 
para criação das UCs, evitando a criação dos denominados parques de papel, ou seja, evitan-
do que apenas pela função política, às vezes até persecutória, fossem criados apenas no papel 
determinados espaços ambientais sem o menor rigor científico e sem definir o tipo específico 
da unidade em relação ao atributo ambiental tutelado e o fim ao qual se destinam. Seguindo o 
texto constitucional, apenas o Poder Público (os Três Poderes) poderá criar as UCs descritas no 
SNUC.” RODRIGUES, op. cit., p. 25.
52 BENJAMIN, op. cit, p. 303.
104 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
exatamente para suprir a omissão descabida, ou a 
intervenção insuficiente, do Poder Público. 
Entretanto, é válido anotar a posição exposta por Paulo de Bessa 
Antunes,53 Terence Trennepohl54 e Larissa Ribeiro Godoy55 no sentido de 
que a criação de unidade de conservação é atividade típica da Administração 
Pública e, por essa razão, deverá ser efetivada por meio de decreto do chefe do 
Executivo de cada ente federado. Nesse sentido, filiamos ao magistério de Paulo 
de Bessa Antunes,56 para o qual:
Contudo, assim como em outros setores do Direito 
Ambiental, há uma “disputa” entre Poderes para a criação 
de Unidades de Conservação, havendo mesmo aquelas 
criadas por lei, cuja natureza jurídica, no entanto, é de ato 
administrativo, pois dotada de efeitos concretos, “carente 
da necessária generalidade e abstração” (STF. ADI 3652/
RR. Ministro Sepúlveda Pertence. Tribunal Pleno. 
Julgamento: 18/12/2006. DJU 16/3/2007, p. 377). A 
solução legislativa, inclusive, não contempla os elementos 
legais necessários para a instituição de uma unidade de 
conservação, haja vista que a Lei do SNUC determina 
em seu artigo 22 que: (i) a criação de uma UC deve ser 
precedida de estudos técnicos e de consulta pública que 
permitam identificar a localização, a dimensão e os limites 
mais adequados para a unidade, conforme se dispuser 
em regulamento; (ii) no processo de consulta, o Poder 
Público é obrigado a fornecer informações adequadas e 
53 Para Antunes: “A CF, em seu artigo 225, § 1º, III, não definiu com precisão quais as condições 
necessárias para a criação de UCs, limitando-se a estabelecer um comando geral para o Poder 
Público: “em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem 
especialmente protegidos.” Cuida-se de obrigação de fazer, cujo destinatário é a Administração 
Pública.” ANTUNES, op. cit., p. 672.
54 De acordo com Trennepohl: “As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Pú-
blico, ou seja, são criadas por meio de decreto. No entanto, a desafetação ou redução dos limites 
de uma unidade de conservação só pode ser feita por meio de lei específica (art. 22 da Lei n. 
9.985/2000)..” TRENNEPOHL, Terence. Manual de Direito Ambiental. 9 ed. São Paulo: 
Saraiva, 2022, p. 328.
55 Para a autora: “A criação e ampliação de unidades de conservação é um ato administrativo 
fortemente influenciado por critérios políticos, pois envolve interesses atuais e futuros de diversos 
atores afetados pela destinação a ser dada a um determinado território. É ato discricionário, e, 
portanto, demanda a utilização, pelo tomador da decisão, de critérios de conveniência e oportu-
nidade.” GODOY, 2015a, op. cit., p. 74.
56 ANTUNES, op. cit., p. 673.
105Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
inteligíveis à população local e a outras partes interessadas. 
Assim, os proprietários eventualmente existentes em 
região que seja declarada UC ficarão sem o direito de 
impugnar sua criação.
Ainda que o entendimento do Supremo Tribunal Federal aponte 
pela possibilidade de se criar unidade de conservação pela lei, não nos parece 
que essa leitura seja a melhor interpretação da disposição constitucional e da 
Lei do SNUC. É de se supor que criar áreas protegidas exclusivamente por 
lei57 seja uma restrição à criação de unidades de conservação, como estava 
originalmente proposto para a lei do SNUC.58 A criação exclusiva por lei teria 
como função estabelecer o legislador como controlador dos atos do chefe do 
Executivo, como nítida barreira a atuação direta e concreta do administrador. 
Entretanto, consolidou-se o entendimento sobre a possibilidade de criação de 
unidades de conservação por ato direto do chefe do Executivo, de modo que 
não há razão para que ele submeta eventual projeto de criação de determinada 
unidade ao Legislativo correspondente, e, assim, a sua atuação independe 
da chancela ou aprovação do Legislativo, podendo executar o ato de forma 
57 Em artigo sobre o tema, Larissa da Cruz Godoy explica que: “Como em vários lugares do 
mundo, os parques nacionais americanos, protegidos principalmente por suas qualidades es-
téticas, representaram uma forte tendência à renúncia ao ganho econômico tradicional, como 
agricultura, pecuária, mineração, exploração madeireira. Alerta quanto a esse fato, o Congresso 
americano sempre manteve controle direto sobre a criação dos parques nacionais e frequente-
mente se certificou de que as terras a serem destinadasao estabelecimento de um parque nacional 
seriam imprestáveis para outros propósitos. As leis que criaram os parques só eram promulgadas 
após longas e intensas campanhas de seus apoiadores. Até hoje os Parques Nacionais só podem 
ser criados por lei aprovada pelo Congresso.” GODOY, Larissa Ribeiro da Cruz. O modelo de 
gestão e o financiamento de áreas protegidas nos Estados Unidos da América. Revista de Direi-
to Ambiental, São Paulo, Vol. 77, 361 – 414, Jan-Mar, 2015b. 
58 O §1º, do art. 22 da Lei do SNUC constava a expressão “lei de criação” e foi vetado pelo 
Presidente da República, por inconstitucionalidade. Na Mensagem nº. 967/2000, as razões do 
veto indicadas foram: “O art. 225, § 1o e seu inciso III, é de clareza meridiana ao estabelecer que 
ao Poder Público, vale dizer no caso, ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo, cabe definir em 
todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente 
protegidos, sendo a alteração e a supressão somente permitidas através de lei. A definição dos 
espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos é da competência tanto 
do Poder Executivo, como do Poder Legislativo, indistintamente, sendo que tão-somente a alte-
ração e a supressão desses espaços e componentes protegidos dependem de autorização do Poder 
Legislativo mediante lei. Assim, ao exigir lei para criação (definição) desses espaços territoriais e 
seus componentes a serem especialmente protegidos, este dispositivo subtraiu competência atri-
buída ao Poder Executivo no preceito constitucional constante do § 1o e seu inciso III, do art. 225 
da Carta Maior, razão pela qual sugere-se o seu veto face a sua inequívoca inconstitucionalidade.” 
106 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
direta. Nesse sentido, a atuação das casas legislativas para criação de unidades 
de conservação seria autônoma, ou seja, sem a iniciativa do Executivo. Dessa 
forma, como bem ressalva Antunes, o Legislativo dificilmente teria meios 
adequados para cumprir os requisitos procedimentais previstos na Lei do 
SNUC, e na nossa visão, ainda imporia ao Executivo uma tarefa de implantar 
e gerir uma unidade de conservação que não foi planejada pela Administração 
Pública correspondente,59 resultando, no mais das vezes, em áreas criadas, 
mas não devidamente protegidas. Por essa razão, filiamos a última corrente 
exposta, no sentido que a criação de unidades de conservação deve ser limitada 
à atuação da Administração Pública, reservando à legislação o estabelecimento 
dos requisitos gerais a serem atendidos pelo Executivo e à extinção das áreas 
protegidas por atendimento ao preceito constitucional.
 
 Exigência de lei para a desafetação e a interpretação do Supremo Tribunal 
Federal 
Ainda que a criação de unidade de conservação possa se dar por meio 
de decreto do chefe do Executivo – defendamos que seja exclusivamente – a 
extinção de unidade de conservação específica, por força constitucional, deve 
ocorrer por meio de lei. A Constituição da República nesse tema refere-se à 
lei ordinária, ao contrário das indicações específicas de lei complementar.60 
Em regulamentação ao dispositivo da Constituição, a Lei do SNUC indicará 
a necessidade de elaboração de lei específica, nos termos do art. 22, §7º.61 No 
59 Conforme indica Paulo de Besse Antunes. “Parece claro que, após realizar os estudos previstos 
em lei e concluindo que a área merece proteção especial, ao administrador cabe, única e exclusi-
vamente, decretar o regime especial de proteção consistente na instituição de uma unidade de 
conservação. Daí surge a candente questão do orçamento capaz de materializar concretamente a 
determinação do Constituinte; dado que os recursos públicos são escassos e necessitam ser divi-
didos por diferentes setores da vida em sociedade, a utilização do regime de direito privado para 
a proteção do meio ambiente é uma fórmula criativa para, ao mesmo tempo, (i) implementar a 
obrigação de criar áreas especialmente protegidas, (ii) possibilitar que o cidadão atue ativamente 
na proteção ambiental e (iii) não criar pressão excessiva sobre os recursos públicos.” ANTUNES, 
op. cit., p. 673. 
60 É o caso dos parágrafos únicos dos artigos 22 e 23, inseridos no capítulo sobre a organiza-
ção do Estado e repartição de competência. O primeiro trata da delegação de competência da 
União para os demais entes para legislar sobre tema de competência legislativa privativa do ente 
federal. O segundo trata das normas de cooperação no âmbito da repartição de competências 
materiais comuns. 
61 Lei Federal nº 9.985/2000. Art. 22. [...] § 7o A desafetação ou redução dos limites de uma 
unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica.
107Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
âmbito da ADI nº 3.646, o Supremo Tribunal Federal definiu que a exigência 
da lei prevista na Constituição deverá ser cumprida quando a modificação da 
unidade de conservação resultar em prejudicialidade ao status de proteção do 
espaço.62 Nesse sentido, a extinção da unidade após a sua criação, a desafetação 
quando apossado pelo Poder Público, a reclassificação da unidade para tipologia 
de menor status protetivo e a redução dos seus limites sujeitar-se-ão a exigência 
de lei específica. A partir dessas premissas, outra relevante discussão aportou 
no Supremo Tribunal Federal, que é a possibilidade de suprimir unidade 
de conservação por meio de medida provisória.63 Em 2012, a Presidente da 
República editou medida provisória que determinou a redução e redefinição 
dos limites de diversas unidades de conservação no Norte do país, especialmente 
na região da Amazônia Legal. A edição da medida provisória resultou no 
ajuizamento da ADI nº 4.717 pelo Procurador-Geral da República. 
As medidas provisórias são atos normativos primários, que desde a 
sua edição possuem efeitos jurídicos e hierarquia normativa equiparados às leis 
ordinárias,64 o que poderia sugerir o atendimento ao requisito constitucional 
para a extinção de espaços protegidos. Por sua vez, os limites de edição de 
medidas provisórias encontram-se expressamente indicados na Constituição 
62 No julgamento da ADI, o Relator indicou: “Nesse sentido, a exigência de lei faz-se presen-
te quando referida modificação implicar prejudicialidade ou retrocesso ao status de proteção já 
constituído naquela unidade de conservação, com o fito de coibir a prática de atos restritivos que 
não tenham a aquiescência do Poder Legislativo. Se, para inovar no campo concreto e efetuar 
limitação ao direito à propriedade, a Constituição não requisitou do Poder Público a edição de 
lei, tanto mais não o faria para simples ampliação territorial ou modificação do regime de uso 
aplicável à unidade de conservação, a fim de conferir a ela superior salvaguarda (de proteção par-
cial para proteção integral). (ADI 3646, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado 
em 20/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-262 DIVULG 29-11-2019 PUBLIC 02-
12-2019)”
63 Na lição de Gilmar Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco: “Em resumo, as medidas provi-
sórias são atos normativos primários, sob condição resolutiva, de caráter excepcional no quadro 
da separação dos Poderes, e, no âmbito federal, apenas o Presidente da República conta o poder 
de editá -las. Ostentam nítida feição cautelar. Embora produzam o efeito de concitar o Congresso 
a deliberar sobre a necessidade de converter em norma certo trecho da realidade social, não se 
confundem com meros projetos de lei, uma vez que desde quando editadas já produzem efeitos 
de norma vinculante.” MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de 
Direito Constitucional. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2022, p. 498.
64 Para Barroso: “A Constituição contempla, de outra parte, atos normativos que, embora não 
emanados diretamente do Legislativo, têm força de lei. Dizem-se, assim, atos materialmente le-
gislativos, gênero onde se situam, e.g., espécies normativas como as medidas provisóriase as leis 
delegadas.” BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporâneo: os 
conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2022, p. 221. 
108 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
da República, após a edição da Emenda Constitucional nº 32/200165 e entre as 
hipóteses de vedação não há clausula relativa a áreas protegidas ou em sentido 
mais amplo, de direito ambiental. 
No julgamento da ADI nº 4.717, relatada pela Ministra Carmen Lúcia, 
a inexistência de vedação à edição de medida provisória foi objeto de análise 
do voto. Na ação, alegou o requerente (Procurador-Geral da República) que 
haveria um limite implícito, para além das hipóteses do art. 62, no sentido de 
se vedar emissão de medida provisória para hipóteses no qual a constituição 
exigiu lei ordinária, bem como inexiste relevância e urgência para a hipótese e 
a edição do ato ofenderia o princípio da vedação ao retrocesso socioambiental. 
As três teses foram admitidas pelo Tribunal. 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012. CONVERSÃO 
NA LEI N. 12.678/2012. INÉPCIA DA INICIAL E 
PREJUÍZO DA AÇÃO QUANTO AOS ARTS. 6º E 
11 DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012 E AO 
ART. 20 DA LEI N. 12.678/2012. POSSIBILIDADE DE 
EXAME DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS 
PARA O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA 
E X T R AO R D I N Á R I A N O R M AT I VA D O 
CHEFE DO EXECUTIVO. AUSÊNCIA DOS 
PRESSUPOSTOS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. 
ALTERAÇÃO DA ÁREA DE UNIDADES DE 
CONSERVAÇÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA. 
IMPOSSIBILIDADE. CONFIGURADA OFENSA AO 
PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE RETROCESSO 
SOCIOAMBIENTAL. AÇÃO PARCIALMENTE 
CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADA 
PROCEDENTE, SEM PRONÚNCIA DE NULIDADE. 
1. Este Supremo Tribunal manifestou-se pela possibilidade 
e análise dos requisitos constitucionais para a edição 
65 Constituição da República de 1988: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da 
República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato 
ao Congresso Nacional. § 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I - relativa 
a: a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; b) direi-
to penal, processual penal e processual civil; c) organização do Poder Judiciário e do Ministério 
Público, a carreira e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, 
orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; II - que 
vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; 
III - reservada a lei complementar; IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso 
Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. 
109Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
de medida provisória após a sua conversão em lei. 2. 
A jurisprudência deste Supremo Tribunal admite, em 
caráter excepcional, a declaração de inconstitucionalidade 
de medida provisória quando se comprove abuso da 
competência normativa do Chefe do Executivo, pela 
ausência dos requisitos constitucionais de relevância e 
urgência. Na espécie, na exposição de motivos da medida 
provisória não se demonstrou, de forma suficiente, os 
requisitos constitucionais de urgência do caso. 3. As 
medidas provisórias não podem veicular norma que 
altere espaços territoriais especialmente protegidos, sob 
pena de ofensa ao art. 225, inc. III, da Constituição 
da República. 4. As alterações promovidas pela Lei 
n. 12.678/2012 importaram diminuição da proteção dos 
ecossistemas abrangidos pelas unidades de conservação 
por ela atingidas, acarretando ofensa ao princípio da 
proibição de retrocesso socioambiental, pois atingiram 
o núcleo essencial do direito fundamental ao meio 
ambiente ecologicamente equilibrado previsto no art. 
225 da Constituição da República. 5. Ação direta de 
inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa 
parte, julgada procedente, sem pronúncia de nulidade.
(ADI 4717, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal 
Pleno, julgado em 05/04/2018, PROCESSO 
ELETRÔNICO DJe-031 DIVULG 14-02-2019 
PUBLIC 15-02-2019)
No aspecto relacionado ao não atendimento dos critérios de relevância e 
urgência, o voto condutor da Ministra Carmen Lúcia indica o posicionamento da 
Corte admitindo, em caráter excepcional, a sindicância sobre o atendimento dos 
critérios constitucionais. Ao passo que, ainda que o controle judicial dos critérios 
seja possível, a verificação da sua existência depende da análise e circunstâncias 
fáticas do caso concreto,66 sendo que, na hipótese das alterações nas unidades 
de conservação abrangidas pelo ato, os requisitos não estariam presentes. O 
66 O Ministro Luis Roberto Barroso apresentou proposta de fixação de tese sobre esse tema, que 
abrangeu o seguinte conteúdo: “A minha tese de julgamento é a seguinte: “A supressão ou redu-
ção de uma unidade de conservação ambiental, como regra geral, não constituirá providência de 
urgência capaz de preencher os requisitos do caput do art. 62 da Constituição. É possível, em tese 
e por exceção, que o Poder Executivo seja capaz de superar o ônus argumentativo da demonstra-
ção da urgência. De modo que estou de acordo que não é possível, como regra geral, fazer por 
medida provisória, embora possa, em tese, imaginar que, se for possível demonstrar urgência, isso 
será cabível,” p. 77.
110 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
segundo aspecto de relevo no voto relaciona-se com a possibilidade de indicar a 
presença de limites implícitos à edição de medidas provisórias. O voto condutor 
ressaltou que mesmo com a inserção de limites no art. 62 da Constituição, por 
meio da Emenda Constitucional nº 32, não estaria afastada a possibilidade de se 
reconhecer a existência de outros limites implícitos ao tema. A Jurisprudência 
do STF é bastante restritiva à hipótese de que haveria vedação à edição de 
medidas provisórias para os dispositivos nos quais a Constituição exigisse lei 
em sentido formal. De acordo com a Ministra:
Com o advento da Constituição de 1988 e a substituição 
do decreto-lei pelo instituto da medida provisória, com 
configuração nova no sistema normativo primário, este 
Supremo Tribunal firmou jurisprudência segundo a 
qual a instituição ou majoração de tributos por medida 
provisória é constitucional. Ao apreciar o Recurso 
Extraordinário n. 146.733 (Relator Ministro Moreira 
Alves, Tribunal Pleno, DJ 6.11.1992), o Ministro Moreira 
Alves ofereceu argumentos que negam a tese sustentada 
pelo Procurador-Geral da República nestes autos.
Acolheu-se a alegação de que a palavra lei, nas normas 
constitucionais que veiculam garantias fundamentais, 
sempre significa lei em sentido formal, o que conduziria 
à inutilização do instituto da medida provisória, pois 
todas as hipóteses seriam alcançadas pelo art. 5º, inc. 
II, da Constituição, o qual dispõe que “ninguém será 
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão 
em virtude de lei.”67
Ainda assim, o STF, no caso em julgamento, acolheu o argumento 
sobre eventual limitação às medidas provisórias que promovam diminuição 
da proteção ao meio ambiente. O argumento, no caso, está concentrado nos 
efeitos provisórios do ato e o efeito nocivos que poderiam decorrer do momento 
de edição até o vencimento do prazo de vigência para a proteção da área, 
caso não convertida em lei pelo Congresso. Por fim, o argumento que mais 
merece destaque se refere àquele que trata da ofensa ao princípio do retrocesso 
socioambiental. Em linhas gerais, o princípio opera uma proteção ao núcleo 
do direito fundamental efetivado pela legislação ordinária, o que promove um 
parâmetro mínimo de proteção que não pode ser regredido. 
67 ADI nº 4717, p. 23
111Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
O tema está contido na matéria dos limites dos limites68 dos direitos 
fundamentais. De acordo com a teoria constitucional, a proporcionalidadee 
razoabilidade operam enquanto limitadores à restrição ao direito fundamental. 
A proporcionalidade possui dupla acepção e atua tanto na vedação do excesso, 
quando a regulamentação do direito fundamental impeça a sua fruição pelo 
cidadão, quanto na vedação à proteção insuficiente ou deficiente, quando 
o Estado não promove ou promove de forma incompleta a legislação que 
possibilitará a efetivação do direito fundamental.69 O Estado deve agir de modo 
a efetivar direitos fundamentais,70 mesmo na acepção coletiva, tendo como 
parâmetro as proteções ao núcleo de direito por meio da proporcionalidade. 
A partir da regulamentação, a proibição do retrocesso71 age no sentido de 
68 De acordo com Barroso: “Algumas Constituições preveem, como limite à restrição de direitos 
– i.e., como ‘limite dos limites’, como se refere a doutrina alemã – a preservação do núcleo essen-
cial do direito em questão. Não há previsão expressa na Constituição brasileira nesse sentido, mas 
parece implícito no sistema constitucional que se um direito for restringido na sua essência, ele 
terá deixado de ser protegido.” BARROSO, 2022, op. cit., p. 208. No mesmo sentido, Mendes: 
“Cogita-se aqui dos chamados ‘limites dos limites’ (Schranken-Schranken), que balizam a ação 
do legislador quando restringe direitos individuais. Esses limites, que decorrem da própria Cons-
tituição, referem se tanto à necessidade de proteção de um núcleo essencial do direito fundamen-
tal quanto à clareza, determinação, generalidade e proporcionalidade das restrições impostas.” 
MENDES; BRANCO, op. cit., p. 96
69 Importante lição de Barroso: “[...] uma das manifestações do princípio da proporcionalidade 
consiste na vedação do excesso, como visto acima. Porém, ao lado dos deveres de abstenção e de 
autocontenção, o Estado também tem deveres de atuação para a defesa e promoção dos direitos 
fundamentais. Nesses casos, o princípio da proporcionalidade se manifesta sob a forma de ve-
dação da proteção deficiente, exigindo do Estado comportamentos mínimos obrigatórios. Em 
outras palavras: os direitos fundamentais impõem (i) obstáculos à atuação do Estado – hipótese 
em que a proporcionalidade funciona como régua para medir a constitucionalidade das medidas 
restritivas ao seu âmbito de proteção; e (ii) deveres de atuação do Estado – situação em que a 
proporcionalidade opera como medida de fiscalização da omissão ou da atuação deficiente ou 
insuficiente.” BARROSO, op. cit., p. 209
70 Para Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer: “Assim, cabe ao Estado, por força dos seus deveres de 
proteção para com os direitos fundamentais, assegurar uma tutela efetiva de tais direitos, especial-
mente no que tange - o que assume uma posição de destaque para a esfera dos Direitos Sociais e 
ambientais - à garantia do mínimo existencial socioambiental, que, nesta perspectiva, atua como 
uma espécie de garantia do núcleo essencial dos direitos fundamentais, aspecto que será reto-
mado mais adiante no contexto da proibição de retrocesso em matéria ambiental.” SARLET, 
Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Breves considerações sobre os deveres de proteção 
do Estado e a garantia da proibição de retrocesso em matéria ambiental. Revista de Direito 
Ambiental, São Paulo, Vol. 58, p. 41-85, Abr-Jun, 2010.
71 Ainda os autores: “A proibição de retrocesso, de acordo com o entendimento consolidado na 
doutrina, consiste em um princípio constitucional implícito, tendo como fundamento consti-
tucional, entre outros, o princípio do Estado (Democrático e Social) de Direito, o princípio da 
dignidade da pessoa humana, o princípio da máxima eficácia e efetividade das normas definidoras 
112 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
proteger o bloco normativo formado pelo direito fundamental e a regulação 
decorrente, que passa a se submeter a nova escala de proteção e não pode ser 
suprimido integralmente. Conforme lição de Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer:
Em linhas gerais, portanto, é possível afirmar que a garantia 
da proibição de retrocesso tem por escopo preservar o 
bloco normativo - constitucional e infraconstitucional 
- já construído e consolidado no ordenamento jurídico, 
especialmente naquilo em que objetiva assegurar a fruição 
dos direitos fundamentais, impedindo ou assegurando o 
controle de atos que venham a provocar a supressão ou 
restrição dos níveis de efetividade vigentes dos direitos 
fundamentais.72
Em complemento, Patrick Ayala indica a existência de determinado 
consenso que o princípio define uma margem de reserva não afetada pelas 
decisões públicas:
Na medida em que, para aqueles que sustentam a 
elaboração do princípio, um mínimo de existência 
representaria, na verdade, um argumento jusfundamental 
relevante para manter determinado nível de realização de 
um direito fundamental, parece possível reconhecer em 
sua elaboração um sentido pelo qual, apesar de não proibir 
a reversão, define-se uma margem de reserva que não pode 
ser afetada pelas decisões públicas de desenvolvimento 
social, a menos que uma melhor razão jusfundamental 
seja apresentada.73
No mesmo sentido, Sarlet e Fensterseifer admitem que o princípio não 
importa em restrição absoluta à alteração da legislação ordinária ou atuação 
da administração pública.74 Nessa ótica, a análise de legitimidade da medida 
de direitos fundamentais, o princípio da segurança jurídica e seus desdobramentos, o dever de 
progressividade em matéria de Direitos Sociais, econômicos, culturais e ambientais, apenas para 
citar os mais relevantes fundamentos jurídico-constitucionais invocados.” Ibidem.
72 Ibidem.
73 AYALA, Patrick Araújo. Direito Fundamental ao ambiente, mínimo existência ecológico e 
proibição de retrocesso na ordem constitucional brasileira. Revista dos Tribunais. São Paulo, 
v. 901, p. 29 -64, Nov., 2010. 
74 Para Sarlet e Fensterseifer o princípio atua na limitação dos atos legislativos e na atuação da ad-
ministração pública: A proibição de retrocesso, neste contexto, diz respeito mais especificamente 
113Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
restritiva se pautará pela fórmula consagrada de verificação da razoabilidade e 
proporcionalidade, bem como de proteção ao núcleo do direito fundamental: 
Assim, ganha destaque a já retratada noção de que no 
campo da edição de atos legislativos e administrativos que 
afetam o âmbito de proteção dos direitos socioambientais, 
é preciso ter sempre presente que tanto o legislador 
quanto o administrador encontram-se vinculados às 
proibições de excesso e de insuficiência de proteção, 
portanto, deverão observar as exigências internas da 
proporcionalidade, quais sejam, da adequação, da 
necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito, 
bem como da razoabilidade, que aqui não serão objeto 
de aprofundamento,56 mas que são - juntamente com a 
segurança jurídica (em especial a proteção da confiança 
e a tutela dos direitos adquiridos) reconhecidos por 
expressiva doutrina como indispensáveis também ao 
controle de medidas restritivas em matéria de direitos 
socioambientais.75
No mesmo sentido dos fundamentos dogmáticos expostos neste 
trabalho, a Ministra Carmen Lúcia destacou no voto da ADI nº 4.717 que as 
alterações nas unidades de conservação parcialmente desafetadas pelos atos 
ocorreram à revelia do processo legislativo formal ordinário, sem todos os meios 
inerentes de debate público, resultando em diminuição relevante da proteção 
ambiental garantida pelas unidades de conservação. Por essa razão, ainda que 
unidades de conservação possam vir a ser suprimidas, como autoriza a norma 
constitucional, deve-se observar a necessidade de existência de lei formal, 
resultante do processo legislativo ordinário, para o qual a sociedade terá ampla 
possibilidade de debater e garantir que a diminuição da proteção efetivada é 
justificada pelas razões sociais e culturais contemporâneas à edição do ato. 
No caso concreto, os efeitos da medida provisória, posteriormente 
convertida em lei, se tornaram concretos, o queautorizou a alteração das áreas 
a uma garantia de proteção dos direitos fundamentais (e da própria dignidade da pessoa humana) 
contra a atuação do legislador, tanto no âmbito constitucional quanto - e de modo especial - 
infraconstitucional (quando estão em causa medidas legislativas que impliquem supressão ou 
restrição no plano das garantias e dos níveis de tutela dos direitos já existentes), mas também 
proteção em face da atuação da administração pública.” SARLET; FENSTERSEIFR, op. cit.
75 Ibidem.
114 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
que estavam anteriormente sob proteção, inclusive com a construção de obras 
de grande porte nas áreas desafetadas. Por essa razão, o Supremo Tribunal 
Federal fixou a tese de inconstitucionalidade da medida provisória, contudo, 
sem a pronúncia de nulidade do ato, mantendo os efeitos da lei resultante. 
Considerações finais
Apesar da importância das unidades de conservação para manutenção 
do meio ambiente ecologicamente equilibrado, sob os diversos aspectos naturais 
e sociais, o tema tem recebido tímida atenção da teoria jurídica na fixação de 
premissas básicas de atuação do Poder Público. Especialmente, no que se refere 
à criação e extinção das unidades de conservação, boa parte da construção dos 
entendimentos jurídicos foi erigido pela atuação do Supremo Tribunal Federal, 
especialmente, no controle dos atos administrativos praticados pelo Presidente 
da República. O posicionamento da Corte sobre a necessidade de respeito aos 
critérios procedimentais da Lei do SNUC apresenta alguns contornos relevantes 
expostos neste capítulo. A determinação de realização de estudos técnicos 
e consultas públicas possui caráter cogente a todos os entes federados e sua 
inobservância resulta na nulidade do ato criador de unidade de conservação 
específica. Entretanto, inexiste ordem específica entre os instrumentos, bem 
como a lei não determina conteúdo mínimo para os estudos técnicos. Ademais, 
o Tribunal assentou que as consultas públicas não possuem caráter de plebiscito, 
não se exigindo a anuência social para a criação da área. 
O estudo técnico e a consulta pública precisam explicitar com clareza os 
requisitos materiais para a existência da unidade de conservação. Nesse aspecto, 
é essencial a indicação da delimitação territorial adequada, as características 
naturais relevantes que se pretende proteger, bem como as regras de proteção, 
que conduzirão à escolha da tipologia unidade de conservação específica. O 
processo de informação adequado terá o condão de minimizar os conflitos 
que possam decorrer da criação do espaço protegido. A desobediência aos 
requisitos, por sua vez, autoriza a decretação da nulidade do ato criador ou até 
mesmo o exercício da autotutela administrativa, que estaria limitada, apenas, 
pela decadência e pelo fato consumado. Paralelamente, no que se refere ao ato 
oficial de criação da unidade de conservação, que exige um pronunciamento 
inequívoco sobre a instituição do espaço, defendemos que o ato criador seja 
praticado exclusivamente pelo Executivo. 
115Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
O STF manifestou em diferentes oportunidades sobre a possibilidade 
ampla de atos do Poder Público, especialmente o ato administrativo e a lei, 
criarem unidades de conservação. Entretanto, entendemos pela inexistência de 
manifestação específica do Tribunal sobre a vedação de atuação do legislativo para 
criar unidades de conservação de forma autônoma, ou seja, sem o projeto iniciado 
pelo Executivo. Conforme opinamos, o Legislativo dificilmente cumpriria de 
forma adequada os requisitos da Lei do SNUC, por ser estruturados como 
atividade administrativa típica, bem como imporia um ônus não planejado de 
implantação e gestão de unidade de conservação ao Executivo, com risco de 
se criar graves transtornos sociais, resultando na falta de efetivação da devida 
proteção ambiental. 
Por fim, expusemos o que se tornou a maior contribuição do STF ao 
tema. Em atuação memorável da Ministra Carmen Lúcia, a corte definiu sobre a 
impossibilidade da extinção de unidades de conservação por medidas provisórias. 
Em linhas gerais, o caráter provisório do instrumento pode resultar em grave 
prejuízos ao meio ambiente, caso o ato não seja referendado pelo Legislativo, 
bem como há nítida supressão do processo legislativo ordinário, como meios 
e oportunidades adequadas de participação popular, o que se revela um limite 
implícito à edição de medidas provisórias e violação do princípio da vedação 
ao retrocesso ambiental.
Referências
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 22 ed. São Paulo: Grupo Gen, 2021.
AYALA, Patrick Araújo. Direito Fundamental ao ambiente, mínimo existência ecológico 
e proibição de retrocesso na ordem constitucional brasileira. Revista dos Tribunais, 
São Paulo, Vol. 901, p. 29 -64, Nov., 2010. 
BARROSO, Luis Roberto. A Proteção do Meio Ambiente na Constituição Brasileira. 
Revista de Direito Constitucional e Internacional, São Paulo, Vol. 1, p. 1001-
1037, Out – Dez, 1992. 
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporâneo: 
os conceitos f undamentais e a construção do novo modelo. 10. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2022. 
BENJAMIN, Antônio Herman. Introdução à lei do sistema nacional de unidades 
de conservação. In: BENJAMIN, Antônio Herman. (coord.) Direito ambiental 
116 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
das áreas protegidas – O regime jurídico das unidades de conservação. Rio de 
Janeiro: Forense Universitária, 2001.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 36ª 
ed. Rio de Janeiro: Grupo Gen, 2022.
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Proteção Jurídica do Meio Ambiente. 
I – Florestas. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
DANTAS, Marcelo Buzaglo. A criação de Unidades de Conservação da Natureza em 
áreas habitadas: problemáticas e soluções possíveis. In: BRAGA FILHO, Edson de 
Oliveira; AHMED, Flávio; MURAD, Samir Jorge; GRAU NETO, Werner. (Coord.). 
Mecanismos Legais para o Desenvolvimento Sustentável. Belo Horizonte: Fórum, 
2010. 
DERANI, Cristiane. A estrutura do Sistema Nacional de Unidades de Conservação – 
Lei nº 9.985/2000. In: BENJAMIN, Antônio Herman. (coord.) Direito ambiental 
das áreas protegidas – O regime jurídico das unidades de conservação. Rio de 
Janeiro: Forense Universitária, 2001.
GODOY, Larissa Ribeiro da Cruz. Compensação ambiental e financiamento de 
áreas protegidas. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2015a.
GODOY, Larissa Ribeiro da Cruz. O modelo de gestão e o financiamento de áreas 
protegidas nos Estados Unidos da América. Revista de Direito Ambiental, São 
Paulo, Vol. 77, p. 361 – 414, Jan-Mar, 2015b. 
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Áreas Protegidas: a Lei nº 9.985/2000. In: BENJA-
MIN, Antônio Herman (coord.). Direito ambiental das áreas protegidas – O regime 
jurídico das unidades de conservação. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001.
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito 
Constitucional. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2022.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 12 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021
MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado, 10ª ed. São Paulo: Grupo 
Gen, 2016.
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Esquematizado - Direito ambiental. São Paulo: 
Saraiva, 2021.
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Breves considerações sobre 
os deveres de proteção do Estado e a garantia da proibição de retrocesso em matéria 
ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, Vol. 58, p. 41-85, Abr-Jun, 2010. 
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 6ª ed. São Paulo: 
Malheiros, 2007.
TRENNEPOHL, Terence. Manual de Direito Ambiental. 9 ed. São Paulo: Saraiva, 
2022.
117Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Extensão da Responsabilidade Civil por dano ao meio 
ambiente no Brasil: a questão da imprescritibilidade
José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior1
Introdução
Desde a promulgação da Lein. 6.938, de 31 de agosto de 1981, o Brasil 
adotou alguns institutos jurídicos de proteção ao meio ambiente e combate 
à poluição consentâneos com os estabelecidos pelos Estados pioneiros na 
conformação de políticas nacionais de meio ambiente.
A prevenção ao dano ambiental e a responsabilidade civil, administrativa 
e penal pelos danos causados estão entre os institutos mais relevantes, ambos 
previstos na mencionada Lei brasileira. No que tange à responsabilidade civil, 
a Lei 6.938/81 instituiu a responsabilidade objetiva e solidária, gravando 
com expressivo rigor as ações degradadoras, o que naturalmente não impede 
divergências sobre as possíveis excludentes de responsabilidade, ou mesmo sobre 
a medida da corrente de responsáveis diretos e indiretos pelo dano.
As excludentes são definidas pelo fundamento da responsabilidade 
objetiva, podendo estar alicerçado nas teorias do risco integral, do risco 
administrativo, do risco proveito ou do risco criado. Por certo, a teria do 
risco integral reduz significativamente as excludentes, ao passo que as demais 
são mais flexíveis quanto a fatores externos, objetivos ou subjetivos, passíveis 
de atenuar a responsabilidade civil. As divergências quanto aos responsáveis 
diretos e indiretos são igualmente vivas. Quanto à responsabilidade direta, como 
estabelecer objetivamente a co-responsabilidade? No caso da responsabilidade 
indireta, seriam responsáveis os fornecedores de bens ou serviços que municiaram 
o causador direto do dano? São temas complexos, objeto de vasto estudo 
doutrinário e aplicação diversificada na jurisprudência pátria. 
1 José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior. Mestre e Doutor em Direito Constitucional pela 
UFMG. Master of Law pela Harvard Law School. Professor do Programa de Pós-graduação em 
Direito da PUC Minas. Advogado.
6
118 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
De todo modo, são divergências inerentes às sociedades complexas, 
precisamente as que tornaram possível a destruição massiva de ecossistemas 
terrestres. Tema de igual relevância para determinar a extensão da responsabilidade 
civil por dano ao meio ambiente no Brasil foi objeto de inúmeras controvérsias, 
e diz respeito à imprescritibilidade.
Identificamos nessa seara três correntes, a dos que defenderam a 
aplicação da vintena prescricional prevista no Código Civil, os que sustentaram 
a prescrição quinquenal prevista na Lei 4.717 de 29 de junho de 1965 (Lei da 
Ação Popular), com aplicação supletiva à Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 
(Lei da Ação Civil Pública), matéria inclusive assim decidida pelo Superior 
Tribunal de Justiça, e, por fim, há os que defendem a imprescritibilidade da 
responsabilidade civil por dano ao meio ambiente, entendimento que recebeu o 
endosso do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário 
n. 654.833 – Acre, o qual teve reconhecida a repercussão geral (Tema 999) e 
afirmou a tese segundo a qual “É imprescritível a pretensão de reparação civil 
de dano ambiental.”
O rigor com que, em tese, o Direito brasileiro tem disciplinado a 
responsabilidade por dano ambiental é notável, porém, a imprescritibilidade, 
como acentua a própria decisão do STF, coloca em pauta a segurança jurídica, 
pois impede à consolidação do substrato fático um termo fatal, tornando 
perenes potenciais controvérsias jurídicas nessa matéria.
Sem dúvida é necessário severidade no tratamento das ações e omissões 
lesivas ao meio ambiente, contudo, devemos observar dois aspectos: que as 
ciências da natureza não são exatas quanto aos impactos das ações humanas sobre 
o meio ambiente, e por isso mesmo sustentam a precaução como indispensável 
à boa gestão ambiental; que a expressão meio ambiente tem em si o elemento 
antrópico, o ser humano é parte do meio ambiente e também como tal é 
merecedor de proteção.
O propósito do presente artigo é analisar essa importante decisão 
do Supremo Tribunal Federal no amplo espectro esboçado acima, o que 
fazemos almejando contribuir para a permanência discussão da matéria, não 
obstante, os efeitos vinculantes do decisum estudado. Afinal, nem mesmo 
no sistema jurídico anglo-americano as decisões judiciais são imodificáveis. 
No desenvolvimento de nossa contribuição, analisaremos o acórdão supra 
mencionado sob três perspectivas: a análise da decisão sob o paradigma do 
119Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Estado Democrático de Direito; a imprescritibilidade como tema estranho 
aos autos até o pronunciamento do Superior Tribunal de Justiça; a segurança 
jurídica, em tese afetada pela imprescritibilidade, e o papel democrático do 
Supremo Tribunal Federal.
Breve escorço paradigmático 
O Direito Ambiental é uma das melhores expressões da transformação 
do Direito identificada sob o paradigma do Estado Democrático de Direito.2 
Nas sociedades complexas, o Estado perde a centralidade da esfera pública 
conquistada nas condições prevalentes sob o paradigma do Estado de Direito 
Social. E um dos motivos para essa mudança reside na condição do próprio 
Estado como degradador do meio ambiente, tanto através de ações e omissões 
diretas – empresas públicas poluidoras, obras públicas degradadoras, escassez 
de medidas reparadoras – quanto indiretas – tolerância e mesmo incentivo a 
ações privadas lesivas ao meio ambiente.
A defesa da qualidade ambiental foi reconhecida à coletividade, 
conforme consta do artigo 225 da nossa Constituição. É uma incumbência 
tanto do Estado quanto da coletividade, em outros termos, um dever inserido 
em uma esfera pública transformada. Essa transformação da esfera pública tem 
como uma de suas implicações a flexibilização da hierarquia entre público e 
privado, ordem essa característica do Estado de Direito Social, no qual, por 
definição, o público é invariavelmente superior ao privado, em particular o 
público especificamente estatal.
No Estado Democrático de Direito estão postos o interesse público, 
o interesse coletivo e o interesse privado como igualmente primordiais. Nesse 
ponto, é necessário esclarecer que o interesse privado a que nos referimos não 
é o da propriedade absoluta como no paradigma do Estado de Direito Liberal, 
e tampouco o da propriedade que atenda apenas à função social, abordamos 
o interesse privado na propriedade que cumpre uma função sócio-ambiental, 
em outros termos, a proteção de espaços particulares relevantes para o meio 
ambiente, mormente quando sustentáveis, sendo ou não produtivos, bem como 
o controle das empresas sobre a geração de poluição. A decisão do Supremo 
2 A esse respeito indicamos o estudo mais profunda que fizemos no livro Responsabilidade 
civil por dano ao meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.
120 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Tribunal Federal analisada parte da hierarquia entre o direito coletivo (ou 
difuso, como preferem alguns autores) ao meio ambiente ecologicamente 
equilibrado sobre qualquer outro direito ou interesse, estatal ou privado. O 
ministro Alexandre de Moraes enfrentou a tensão entre o interesse coletivo (ou 
difuso) e o privado, a começar pela formulação da seguinte pergunta:
Nesse contexto, a questão posta nos autos é saber se 
deve prevalecer o princípio da segurança jurídica, que 
beneficia o autor do dano ambiental diante da inércia 
do Poder Público; ou se devem prevalecer os princípios 
constitucionais de proteção, preservação e reparação 
do meio ambiente, que beneficiam toda a coletividade. 
A resposta por ele oferecida não deixa dúvidas quando à imutabilidade 
de uma relação hierárquica entre o interesse público e o interesse privado:
Nessa linha, conclui-se que a existência de direitos 
fundamentais individuais não tem o condão de afastar 
a supremacia do interesse público no que se refere à 
conservação de um meio ambiente ecologicamente 
equilibrado e sadio à qualidade de vida. 
Não afastamos a hipótese de que, para o caso, a conclusão possa estar 
bastante adequada, porém, como foi reconhecida arepercussão geral e afirmada 
a tese da imprescritibilidade da pretensão de reparação civil do dano ambiental, 
as particularidades do caso julgado perdem relevância, o Supremo exarou uma 
norma jurídica nova, inexistente na Constituição ou nas leis brasileiras, o que 
reconhece o próprio relator: 
Assim, embora a Constituição e as normas 
infraconstitucionais não disponham acerca do prazo 
prescricional para a reparação de danos civis ambientais, 
bem como que a regra seja a estipulação de prazo para 
pretensão ressarcitória, “força reconhecer a existência de 
direitos imprescritíveis. Assim, não se sujeitam a limite de 
tempo, não se extinguem pela prescrição (...) os direitos 
que constituem diretas irradiações da personalidade 
humana, como a vida [...]
121Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Embora o trecho doutrinário não se refira de modo específico à 
imprescritibilidade da pretensão de reparação do dano ao meio ambiente, ele 
tampouco respalda a imprescritibilidade nascida da jurisprudência, conforme 
vai concluir a corte. A regra da imprescritibilidade é apresentada aqui como 
uma emanação; na expressão doutrinária, “diretas irradiações da personalidade 
humana como a vida.” A tese de direitos imanentes sofreu diversas objeções em 
séculos passados, e se considerarmos a relação do ser humano com a natureza, 
essa tese tem pouca sustentação.
Em A condição humana,3 Hannah Arendt distingue o cosmos, o 
planeta Terra e a natureza, criações divinas sob o ponto de vista religioso, fruto 
da interação de inúmeros acasos sob o ponto de vista do evolucionismo, do 
mundo, a autora toma o mundo como uma criação eminentemente humana, 
o que promove a diferenciação dos humanos em relação aos seres estritamente 
naturais. A relação do humano com a natureza é uma relação permeada pela 
violência, somente agindo de forma hostil o homem é capaz de dominar 
parcialmente a natureza, com vistas à construção dos objetos permanentes que 
constituem o mundo. Esse ponto de vista indica a dificuldade, talvez definitiva, 
em estabelecer uma relação harmônica entre a natureza e o mundo, instâncias 
antagônicas em seus fundamentos.
Isso não descredencia o empenho humano em impedir o esgotamento 
de ecossistemas terrestres, a saúde e o bem-estar – não falo aqui da vida, ideia 
constantemente barateada nos discursos jurídicos, exceção feita aos debates 
sobre o aborto e a pena de morte -, o empenho humano em reequilibrar 
ecossistemas é meritório e necessário à nossa saúde e bem-estar. O problema é 
ocultar o caráter conflitivo da relação entre o humano e a natureza sob o manto 
de ideias míticas, a incolumidade de Gaia vilipendiada pelos erros humanos ao 
edificar o mundo sobre seu solo.
Tomar a proteção do meio ambiente como um direito absoluto, que 
justifica toda subjugação de outros direitos, ainda que fundamentais, é o reflexo 
da facilidade com que ideias vagas, até míticas, podem ser irrefletidamente 
adotadas no campo conflituoso que deve ser o do Direito. Outro aspecto, conexo 
e igualmente relevante, é a concepção de meio ambiente subjacente à decisão 
judicial em apreço. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, 
3 ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1989.
122 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
segundo os fundamentos do acórdão, está acima de qualquer outro direito, 
devido ao grau extremo de degradação verificado nas últimas décadas. Mas o 
que vem a ser o meio ambiente ecologicamente equilibrado? A ciência oscila 
quanto a isso; e ainda, falou-se de um equilíbrio antropocêntrico ou que tenha 
como centro o fim da hierarquia entre os seres vivos? Em estudo publicado 
anteriormente,4 apresentamos as seguintes ponderações:
Por outro lado, a própria relação utilitarista foi posta em 
xeque por grupos sociais, políticos e científicos, causando 
a cisão entre o ambientalismo antropocentrista, de viés 
utilitarista, e o ecocentrista, este propagador de uma 
nova ética que resulte na quebra de hierarquia entre os 
seres vivos.
A depender da vinculação epistemológica, as bases da 
responsabilidade por dano ao meio ambiente serão mais 
ou menos severas, os utilitaristas relativizando-as e os 
defensores de uma nova ética aprofundando-as. 
O desenvolvimento veloz de teorias sobre os direitos subjetivos dos 
animais e das plantas demonstra a possibilidade de pensarmos normas jurídicas 
que não têm o humano como seu fim. Entretanto, quando a ação humana 
envolve o extermínio de alguma espécie natural designada nocivo à saúde do 
homem, há potencialmente um desequilíbrio a ser resolvido pela instituição 
de uma ordem hierárquica, o meio ambiente cede à espécie humana; ou o 
antropocentrismo deve ceder face à isonomia entre os seres vivos? Lembremos, 
nem todos os fatores naturais prejudiciais à saúde e ao bem-estar nasceram 
da degradação do planeta, muitos estão conosco há séculos ou milênios. Não 
somos os únicos responsáveis pela fragilidade da nossa condição na Terra. 
Parece-nos razoável concluir que tomar a hierarquia plena entre o direito ao 
meio ambiente ecologicamente equilibrado sobre outros direitos fundamentais, 
como razão exclusiva para instituir uma nova regra civil e processual, é reduzir 
acentuadamente a qualidade da argumentação sobre matéria sobejamente 
delicada. Ressaltamos mais uma vez, a primorosa narrativa dos fatos feita pelo 
4 BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de O. A responsabilidade por dano ao meio ambiente 
no Direito Comparado. In: AZEVEDO, Marcelo e MALTA, Bruno. Direito Ambiental em 
perspectiva. Belo Horizonet: D´Plácido, 2020, p. 47 a 64. 
123Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
ministro Alexandre de Moraes conduz a sólidas conclusões pela condenação civil 
dos responsáveis pelo dano, contudo, estamos abordando a repercussão geral 
e a fixação da tese sobre a imprescritibilidade, o que evidentemente ultrapassa 
os limites das especificidades do caso.
Da controvérsia sob julgamento
A excelente narrativa do substrato fático e processual propiciada 
pelo relator nos permite constatar que a imprescritibilidade não integrou os 
argumentos de qualquer dos partícipes do processo, seja na instância originária, 
seja no Tribunal Regional Federal da 1ª Região.
A discussão naquelas instâncias ateve-se à aplicação da prescrição 
estabelecida no Código Civil, vinte anos, e a prevista na Lei da Ação Popular, 
aplica segundo a interpretação jurisprudencial à Lei da Ação Civil Pública, 
cinco anos. O artigo 141 do Código de Processo Civil proíbe ao juiz conhecer 
questões não suscitadas, a cujo respeito a lei exija iniciativa da parte. O artigo 
264, por sua vez, proíbe a modificação do pedido ou da causa de pedir após a 
citação inicial. 
A inserção da imprescritibilidade no julgamento realizado pelo Superior 
Tribunal de Justiça aparentemente não atendeu aos dispositivos acima. Se isso é 
verdade, o reconhecimento da repercussão geral sobre a imprescritibilidade não 
poderia ocorrer, dado que a matéria era estranha ao objeto da causa nas duas 
primeiras instâncias. Ainda mais surpreendente foi constatar, pela leitura do 
acórdão do Supremo Tribunal Federal, que a decisão sobre a imprescritibilidade 
era totalmente desnecessária à solução da controvérsia.
Preliminarmente, os recorrentes sustentam que houve 
violação ao princípio da reformatio in pejus. 
Asseveram que o Superior Tribunal de Justiça alterou 
o prazo prescricional de 20 (vinte) anos, adotado pelo 
Tribunal Regional Federal da 1a Região, para declarar a 
imprescritibilidade da reparação dos danos ambientais, 
a despeito de ter havido recurso apenas dos réus. 
Não assiste razão aos recorrentes. 
O STJ não agravou a situação dos demandados, uma vez 
que manteve a conclusão da instância anterior. 
124 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Embora a imprescritibilidade parecia mais gravosa, a rigor, 
a aplicação do prazo prescricional de 20 anos conduz ao 
mesmo resultado no caso concreto. Assim,não há que 
se falar em reformatio in pejus. 
A condenação à reparação civil por danos ao meio ambiente, que 
reputamos acertada ao caso, seria o resultado do julgamento, ainda que não 
fosse cogitada a tese da imprescritibilidade. Temos, portanto, dois problemas 
sensíveis: a imprescritibilidade foi decidida sem que constituísse objeto da 
demanda em primeira e segunda instâncias, e o resultado do julgamento seria 
o mesmo, no Superior Tribunal de Justiça e no Supremo Tribunal Federal, 
caso a repercussão geral não fosse reconhecida e a tese da imprescritibilidade 
não fosse afirmada.
Muito tem sido debatido no Brasil as decisões judiciais, especialmente 
do Supremo Tribunal Federal, que, em tese, ultrapassam os limites impostos à 
jurisdição pela separação de poderes. Elival da Silva Ramos foi um dos pioneiros 
no estudo da matéria, assimilando do Direito estadunidense a expressão ativismo 
judicial.5 Em estudo sobre o denominado ativismo judicial no Supremo Tribunal 
Federal, apresentamos as seguintes considerações.
Diversos são os modos de reação ao ativismo judicial. 
Alguns têm uma conotação preponderantemente política 
e não se ocupam das dificuldades em se realizar a jurisdição 
nas sociedades complexas. Outras reconhecem que os 
limites entre uma jurisdição não-ativista e uma ativista 
nem sempre são limites de todo evidentes. Por tal razão, 
uma teorização sobre o ativismo merece análises mais 
profundas e críticas.6
Os limites que o Estado de Direito Liberal estabeleceu para o exercício 
das funções legislativa, executiva e jurisdicional foram problematizados no século 
XIX, e definitivamente não são apropriados ao constitucionalismo dos séculos 
5 RAMOS, Elival da Silva. Ativismo Judicial. Parâmetros Dogmáticos. São Paulo: Saraiva, 
2010
6 BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de O. Jurisdição constitucional no Supremo Tribunal 
federal e ativismo judicial. In: RIBEIRO, Patrícia H. e outros (org.) 25 anos da Constituição 
brasileira de 1988: democracia e direitos fundamentais no Estado Democrático de Direito. 
125Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
XX e XXI. O princípio continua vital ao Estado de direito e à democracia, 
contudo, sem a exatidão estrita então possível nas organizações políticas dos 
séculos XVII, XVIII e primeira metade do século XIX. 
As funções do Poder Legislativo não se limitam à edição de normas 
gerais e abstratas, compreendendo também diversas atribuições fiscalizadoras 
dos demais poderes, o Poder Executivo não se restringe à edição ex officio de 
normas individuais e concretas com o fim de aplicar as leis e promulga normas 
gerais e abstratas com força de lei, e o Poder Judiciário não apenas decide sobre 
casos concretos, mas também profere decisões com efeitos erga omnes, o que 
era originariamente próprio das leis.
A jurisdição transformou-se não apenas no aspecto funcional, mas 
também se tornou no século XX uma jurisdição de massas, o acesso ao Poder 
Judiciário foi feito mais amplo não apenas a indivíduos como também a 
coletividades, resultando no que é denominado por alguns cientistas 
políticos e sociais como” judicialização da política,”7 bem como no fenômeno 
correspondente, nomeado “tribunalização do legislativo.” Nesse contexto, nem 
sempre é fácil identificar o que significa uma invasão da autoridade judiciária 
nas funções do Legislativo e do Executivo, e por isso a reflexão sobre o “ativismo 
judicial” deve ser cuidadosa.
Não é possível estabelecer um catálogo das decisões que avançam 
além do que é especificamente jurisdicional, o momento em que o Direito 
confiou seus alicerces às codificações é há muito passado, e serão sempre 
controversas as decisões judiciais que inovam na ordem jurídica, controvertidas 
no sentido de compreendê-las como decisões que apenas conferem novas 
interpretações ao Direito estabelecido, ou decisões que instituem um novo 
Direito e, por consequência, comprometam o exercício das funções próprias 
dos poderes políticos. 
A contrário senso, é preciso ainda considerar que a construção da 
ordem jurídica a partir das decisões judiciais não é estranha à experiência jurídica 
ocidental, e ainda que os sistemas romano-germânico e anglo-americano tenham 
distâncias históricas importantes, esse afastamento tornou-se cada vez menor 
nos séculos XX e XXI, e o intercâmbio intelectual entre as duas experiências 
7 VIANNA, Luiz Werneck. Judicialização da política e das relações sociais no Brasil.Rio de 
Janeiro: Revan, 1999.
126 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
acentua-se a cada ano. Em suma, não queremos construir nosso argumento em 
bases canônicas, consideramos plausível e legítimo o nascimento do Direito pela 
atuação do Poder Judiciário. Contudo, essa origem não pode ser corriqueira, 
e é precisamente a alta frequência e a diversidade de matérias contempladas 
em inovações judiciais que torna também perturbadora a instituição da 
imprescritibilidade da pretensão de reparação civil por dano ao meio ambiente.
Cass Sunstein8 oferece uma abordagem minuciosa sobre os problemas 
da amplitude e da profundidade das decisões judiciais. O autor reconhece 
igualmente a complexidade do exercício da jurisdição na sociedade atual, 
mas, ao mesmo tempo identifica meios através dos quais a jurisdição pode ser, 
internamente, mais consistente, ao mesmo tempo, em que, externamente, 
propicia uma extensão compatível à atividade jurisdicional.
Dentre diversos ônus que podem advir do exercício da jurisdição, 
Sunstein se preocupa com o custo das decisões judiciais, custos pensados sob 
duas perspectivas: o custo para a autoridade judiciária do Estado e o custo 
econômico para o poder público e para a sociedade. Uma decisão judicial 
inadequada coloca em xeque a autoridade do Poder Judiciário, comprometendo 
sua força simbólica e a sustentabilidade de decisões futuras. Do mesmo modo, 
algumas decisões do Poder Judiciário podem ter alto custo econômico, seja 
para o Estado na consecução de algumas destas decisões, seja para o mercado 
ao sofrer seus impactos sobre as atividades seus agentes desempenham.
A democracia exige forte separação entre as deliberações jurisdicionais e 
as deliberações políticas. Temas morais e temas políticos são mais bem trabalhados 
pelas instâncias políticas, sendo que o custo de revisão de deliberações pelas 
instâncias políticas é normalmente menor do que o custo de revisão de decisões 
da mesma natureza pelo Poder Judiciário. Neste particular, ressaltamos que 
o forte ônus advindo de uma determinação extrema, e com efeito erga omnes, 
como a imprescritibilidade da pretensão civil reparatória por dano ao meio 
ambiente, poderá acarretar dificuldades no julgamento de demandas futuras, 
quando os elementos concretos do caso a ser decidido apontarem a inadequação 
da aplicação da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal. Sunstein entende 
que o custo de decisões judiciais é menor quando estas decisões são proferidas 
8 SUNSTEIN, Cass R. One case at a time. Judicial minimalism on the Supreme Court. 
Cambridge, MA: Harvard University Press, 1999.
127Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
por cortes inferiores. Já os precedentes da Suprema Corte – no caso brasileiro, 
os do Supremo Tribunal Federal com efeitos gerais e vinculantes - podem gerar, 
em razão de seu caráter nacional, um custo bastante alto, tanto sob o ponto de 
vista da autoridade judiciária quanto sob o ponto de vista econômico.
É impossível manter afastadas do Poder Judiciário algumas matérias 
de ordem moral e política, não obstante, é melhor que estas matérias sejam 
decididas primeiramente por cortes inferiores. Isso permite que a discussão sobre 
a matéria seja amadurecida e sua eventual apreciação pelas cortes superiores 
esteja precedida por reflexões que potencializam uma decisão mais correta ou 
razoável, o que também diminui os custos da decisão.
Segundo Sunstein, as decisões judiciais podem ser classificadas em 
amplas, restritas, profundas ou superficiais. Essas quatro categoriaspodem ser 
conjugadas de modo que uma decisão pode ser ampla e profunda ou ampla e 
superficial bem como restrita e profunda ou restrita e superficial. A amplitude 
e a profundidade da decisão influenciam de modo mais acentuado seus custos, 
tanto o custo para a autoridade quanto o custo econômico. O autor em análise 
acredita que uma decisão correta ou razoável pode conjugar todas essas categorias. 
Brown v. Board of Education, que ele entende como uma decisão correta quanto 
ao exercício da autoridade judiciária, é uma decisão classificada como ampla e 
profunda, com alto custo econômico. Não obstante, o autor entende ser uma 
decisão que necessitava destas características.
Já outras decisões são amplas e superficiais, como Roe v. Wade, 
igualmente com custos muito altos, tanto para a autoridade da Suprema Corte 
quanto para os sistemas de saúde dos Estados federados. Deliberar apenas sobre 
o aborto em caso de violência contra a mulher, como o caso requeria, ou seja, 
uma decisão restrita e superficial ou restrita e profunda, teria reduzido todos 
os tipos de custo envolvidos. A tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal 
no Recurso Extraordinário em comento, a de imprescritibilidade da pretensão 
civil reparatória pelo dano ambiental, é ampla e superficial. A amplitude advém 
da repercussão geral e da afirmação da tese oriunda do Tema 999. 
A superficialidade resulta do emprego de um método limitado, o da 
hierarquização de direitos, produto da hierarquização de valores. Como dissemos 
antes, a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal é apropriada ao caso 
concreto, a riqueza analítica do voto proferido pelo ministro relator revela tal 
128 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
adequação, efetivamente a responsabilização deveria ser aplicada aos infratores, 
inclusive com a magnitude dos montantes impostos em primeira e segunda 
instâncias. Esse grau de assertividade seria alcançado pelo cotejo dos fatos e sua 
subsunção à Constituição e à Lei, dispensando debates sobre a hierarquia entre 
direitos coletivos – ou difusos – e direitos individuais, um tema árido, são muitos 
os argumentos a serem considerados, e por isso suscetível à indeterminação. 
Em outros termos, e empregando os conceitos de Sunstein, uma 
decisão que evitasse sugestões para incursões mais arrojadas no significado da 
responsabilidade por dano ao meio ambiente, contornando assim a organização 
hierárquica entre direitos, ou seja, uma decisão superficial, e que não afirmasse 
uma tese, ou seja, uma decisão restrita ao caso sob julgamento, teria sido uma 
decisão com alto grau de acerto e baixos custos institucionais e econômicos.
Falamos, portanto, da decisão do apelo extremo sem a repercussão 
geral, o que significaria afastar a força vinculante para os demais órgãos do Poder 
Judiciário, estando o acórdão apto a ser invocado pela força de seus fundamentos 
e da autoridade da corte, não pela coerção às demais instâncias, nascida do Tema 
999. Nessa hipótese, a controvérsia inerente à imprescritibilidade, inerente 
porque a segurança jurídica é inevitavelmente afetada por uma tal determinação, 
essa controvérsia não sombrearia a autoridade do Supremo Tribunal Federal, 
que está sujeito a deparar-se com dezenas ou centenas de decisões proferidas 
por tribunais inferiores afastando, in casu, a tese da imprescritibilidade, o que, 
inclusive, pode ocorrer sob excelentes fundamentos.
Além do custo para a autoridade do Supremo Tribunal Federal, não 
podemos esquecer do custo econômico, a imprescritibilidade autoriza medidas 
judiciais ilimitadas no tempo, possibilita acionar o causador do dano e a seus 
sucessores indefinidamente, há uma potencial multiplicação de ações reparatórias 
cíveis com impacto tanto sobre o custo do aparelho judiciário quanto sobre o 
mercado, negócios são paralisados em virtude da incerteza quanto ao valor do 
passivo ambiental constituído ao longo do tempo. 
A afirmação da tese de imprescritibilidade e a democracia 
A democracia, afirmada como estrutura política ou norma constitucional, 
é amparada por atributos essenciais, merecendo citação no presente artigo a 
realização de eleições periódicas e o controle judicial da Constituição. Os 
representantes eleitos ao Poder Legislativo têm como competência precípua 
129Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
criar o direito através das leis, devendo preventivamente observar o preceituado 
na Constituição. Ao Poder Judiciário, em particular ao Supremo Tribunal 
Federal, cabe precipuamente a guarda da Constituição, razão pela qual a 
jurisdição constitucional constitui sua função mais relevante, cabendo-lhe 
julgar a compatibilidade das leis com a Constituição, quando assim lhe for 
demandado.
As inovações à ordem jurídica, nesse sentido, é atribuição dos 
representantes eleitos e mandatários da outorga popular, ao passo que aos 
juízes constitucionais cabe preservar a ordem posta, atuando, se necessário, 
como legislador negativo, ou seja, nulificando leis ou atos normativos contrários 
à constituição.
A decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso 
Extraordinário n. 654.833 – Acre não invalidou qualquer ato do Poder Legislativo, 
certamente não podendo ser caracterizada como jurisdição constitucional 
em sentido estrito. Por outro lado, o acórdão sequer busca adstringir-se à 
interpretação do artigo 225 da Constituição, ao contrário, textualmente afirma 
que essa matéria não está inscrita na Constituição ou em qualquer lei.
O que justificaria uma atuação inovadora como essa por parte do Poder 
Judiciário, que atribuição teria sido outorgada ao Supremo Tribunal Federal 
conferindo-lhe a prerrogativa de instaurar na ordem brasileira um instituto 
jurídico sem norma anterior que o definisse? Encontramos também no Direito 
estadunidense teorias jurídicas justificadoras de interferências incisivas do Poder 
Judiciário na esfera política, a inação dos órgãos do Poder Legislativo em dadas 
circunstâncias, autorizando decisões judiciais com estrutura de norma geral, 
abstrata e inovadora.
Um dos livros que melhor expõe justificativas para atividades dessa 
ordem no âmbito do Poder Judiciário é o de John Hart Ely9, o qual pesquisa 
em particular a Corte presidida por Earl Warren (1953 a 1969). Ely refuta 
afirmativas no sentido de que a Corte presidida por Warren tenha ultrapassado 
os limites impostos pela separação de poderes. Em sua opinião a Suprema Corte, 
em especial ao decidir questões acerca da segregação racial, atuou no sentido de 
retirar barreiras ao melhor transcurso do processo democrático. Para esse autor, 
a Corte de Warren atuou no sentido de remover estas barreiras em cenários 
9 ELY, John H. Democracy and Distrust. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1980.
130 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
nos quais os “poderes políticos,” Executivo e Legislativo, foram incapazes de 
agir. Neste sentido, a Suprema Corte não estaria invadindo atribuições de 
outro poder, mas tão somente assegurando que o jogo democrático, que deve 
fundamentar a elaboração das leis e as políticas públicas, pudesse se desenvolver 
com a participação minimamente igualitária de todos os grupos e indivíduos.
Ely defende que a Suprema Corte deve agir como um árbitro, ou seja, 
seu principal papel é permitir a liberdade de atuação dos agentes da democracia, 
autoridades, partidos políticos, grupos sociais ou indivíduos, não cabendo 
ao Judiciário determinar como deve ser jogado o certame democrático, mas 
tão somente possibilitar que ele aconteça sem a desqualificação imotivada de 
qualquer ator. Ainda que as noções de ativismo no Direito norte-americano 
comportem certa dose de ambivalência e controvérsia, no final da década de 
1960, em especial após a eleição do Presidente Richard Nixon, teve início um 
processo de restrição às ações da Suprema Corte em matérias que pudessem 
ser tidas como política ou moralmente controvertidas, o que de fato significou 
uma reação ao período emque a Corte foi presidida por Earl Warren.
Houve a nomeação de um novo Chief Justice, Warren Buger, bem 
como de juízes com trajetória profissional mais conservadora, com destaque 
para Harry Blackmun, nomeado em 1970. Há textos no Direito brasileiro que 
defendem protagonismo similar para o Supremo Tribunal Federal, o ministro 
Luís Roberto Barroso10 é um dos autores mais ilustrativos dessa tendência; 
destarte, caberia ao STF substituir o legislador naquelas matérias sensíveis, que 
poderiam promover o avanço da democracia e da sociedade brasileiras. Sobre 
as duas perspectivas, a perspectiva arbitral de John Hart Ely e a perspectiva 
iluminista de Luís Roberto Barroso, ressalvas devem ser feitas. O aspecto 
mais frágil do ótimo trabalho de John Hart Ely é pressupor a incolumidade 
da Suprema Corte a determinantes políticos. Naturalmente a Corte deve ao 
máximo isentar-se das disputas político-partidárias, mas excluí-la do elenco 
de atores instáveis que dão vida à democracia é mitificar a sua condição na 
dinâmica estadunidense.
10 Dentre outros textos, merecem destaque: BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalis-
mo e constitucionalização do direito: o triunfo tardio do Direito Constitucional no Brasil. In: 
Revista da Procuradoria Geral do Estado. São Paulo, v. 63, n. 49, p. 1-49, jan./dez/ 2006; 
BARROSO, Luís Roberto, Judicialização, ativismo judicial e legitimidade democrática. Dispo-
nível em: <http://www.direitofranca.br/direitonovo/FKCEimagens/file/ArtigoBarroso_para_
Selecao.pdf>. Acesso em 26/09/2022.
131Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Por outro lado, uma teoria do direito fundada no iluminismo é não 
apenas anacrônica – restaura ambições mortas desde o século XIX -, como 
também arbitrária, os membros do Supremo Tribunal Federal não representam a 
vontade popular, e nem devem representar, precisam estar ao máximo afastados 
das disputas político-partidárias, e nesse sentido não é cabível outorgar-lhe o 
monopólio de qualquer transformação estrutural ou política que seja, por mais 
qualificados os membros que a compõem. Em suma, não nos parece adequado 
reconhecer a um órgão do Poder Judiciário inovação como a imprescritibilidade 
da pretensão civil de reparação por dano ao meio ambiente, seja porque não 
estamos diante de uma decisão constitucional interpretativa de dispositivo da 
Constituição ou das leis, seja porque não se trata de jurisdição constitucional 
em sentido estrito, ou seja, não se trata de julgar uma lei ou ato normativo 
exarado por outra autoridade, mas exclusivamente da criação de norma jurídica 
antes inexistente. Mesmo se, em tese, defendermos essa imprescritibilidade 
como a que deve vigorar no Direito brasileiro, o que é inclusive minha própria 
inclinação, é duvidoso que essa restrição à segurança jurídica deva brotar de 
uma decisão judicial, com efeito vinculante. 
Considerações finais
A relação do ser humano com a natureza é invariavelmente conflituosa, 
a construção do mundo e sua perpetuação é a vocação que o homem melhor 
afirmou dede a pré-história, e nesse sentido é insustentável raciocinar a partir 
de uma hierarquização entre interesses humanos, individuais ou coletivos, e a 
preservação do meio ambiente. As duas dimensões são igualmente primordiais, 
e por isso mesmo a segurança jurídica não pode ser afastada peremptoriamente 
sob o argumento de que não deve obstaculizar a pretensão civil de reparação 
do dano ambiental.
Não há antagonismo entre as duas dimensões, mas interdependência. 
Ainda que possamos consagrar a imprescritibilidade como o instituto a ser 
estabelecido no Brasil, o meio correto para tal é a atividade legislativa, é papel da 
lei inovar na ordem jurídica, senão de forma monopolística, ao menos principal. 
A especialização dos órgãos do Estado em funções como legislar, executar e julgar 
é basilar à democracia, e a confusão no exercício dessas funções um campo fértil 
para o arbítrio. A tese afirmada pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso 
Extraordinário n. 654.833 – Acre padece ainda de um problema processual, 
132 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
não foi objeto das decisões proferidas em primeira e segunda instância, sequer 
constituiu a controvérsia entre as partes, a qual se ateve à aplicação da vintena 
prescricional do Código Civil e o quinquênio prescricional da Ação Popular 
aplicada à Ação Civil Pública. A imprescritibilidade era estranha ao processo, 
foi inserida pelo Superior Tribunal de Justiça e amplificada pelo Supremo 
Tribunal Federal quando reconheceu a repercussão geral. Há, portanto, defeitos 
da decisão sob o ponto de vista do devido processo legal e da lei processual civil.
Por fim, ainda que os limites entre as atividades legislativa, executiva 
e jurisdicional sejam bem mais imprecisos do que nos séculos XVIII e XIX, a 
indiferenciação de funções e órgãos apenas fomenta o arbítrio e compromete 
o Estado Democrático de Direito.
Referências
ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1989.
BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de O. Jurisdição constitucional no Supremo 
Tribunal federal e ativismo judicial. In: RIBEIRO, Patrícia H. e outros (org.) 25 anos 
da Constituição brasileira de 1988: democracia e direitos fundamentais no Estado 
Democrático de Direito. Belo Horizonte: D´Plácido, 2014.
BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de O. A responsabilidade por dano ao meio am-
biente no Direito Comparado. In: AZEVEDO, Marcelo e MALTA, Bruno. Direito 
Ambiental em perspectiva. Belo Horizonet: D´Plácido, 2020, p. 47 a 64. 
BARACHO JÚNIOR, Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente. Belo 
Horizonte: Del Rey, 1999.
BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do direito: 
o triunfo tardio do Direito Constitucional no Brasil. In: Revista da Procuradoria 
Geral do Estado. São Paulo, v. 63, n. 49, p. 1-49, jan./dez/ 2006. 
BARROSO, Luís Roberto. Judicialização, ativismo judicial e legitimidade 
democrática. Disponível em: <http://www.direitofranca.br/direitonovo/
FKCEimagens/file/ArtigoBarroso_para_Selecao.pdf.> Acesso em 26/09/2022.
ELY, John H. Democracy and Distrust. Cambridge, MA: Harvard University Press, 
1980.
RAMOS, Elival da Silva. Ativismo Judicial. Parâmetros Dogmáticos. São Paulo: 
Saraiva, 2010.
SUNSTEIN, Cass R. One case at a time. Judicial minimalism on the Supreme Court. 
Cambridge, MA: Harvard University Press, 1999.
VIANNA, Luiz Werneck. Judicialização da política e das relações sociais no Brasil.
Rio de Janeiro: Revan, 1999.
133Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Governança Ambiental:
A Agenda Climática e a Pauta Verde do STF
Natascha Trennepohl1
Isabelle Carvalho Gonçalves2
Laura Bianchini Leite3
Introdução
Governança é um conceito que pode assumir muitas interpretações e 
ter diversos atores envolvidos. Como bem explorado por Arts4, para muitos, 
o termo se refere a uma mudança de paradigma na forma como sociedades e 
organizações são governadas, passando por um processo de relocação da política, 
desterritorialização e difusão do poder.5 Aqui, a governança está intimamente 
ligada aos processos decisórios em todos os níveis e como tais decisões são 
implementadas. Tem-se governança como:
[...] a soma das muitas maneiras pelas quais indivíduos e 
instituições, públicas e privadas, gerenciam seus assuntos 
comuns. Trata-se de um processo contínuo através 
do qual interesses conflitantes ou diversos podem ser 
1 Natascha Trennepohl. Natascha Trennepohl. Doutora pela Humboldt-Universität zu Berlin 
(Alemanha), Mestre pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Sócia no escritório 
Trennepohl Advogados, em São Paulo.
2 Isabelle Carvalho Gonçalves. Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São 
Paulo (PUC/SP) e Advogada no escritório Trennepohl Advogados, em São Paulo.
3 Laura Bianchini Leite. Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo 
(PUC/SP) e Advogada no escritório Trennepohl Advogados, em São Paulo.
4O autor destaca as diferenças entre “velha governança” com direcionamentos top-down, de 
comando e controle para a “nova governança” partindo de iniciativas público-privadas à autorre-
gulação. ARTS, Bas. Non-state Actors in Global Environmental Governance: new arrangements 
beyond the State. In: KOENIG-ARCHIBUGI, M.; ZÜRN, Michael. New Modes of Gover-
nance in the Global System. Palgrave Macmillam, November 2005, p. 178.
5 De acordo com Arts, a relocação da política é percebida com o deslocamento de ações do Estado 
para as organizações internacionais; a desterritorialização a partir do surgimento de novos espaços 
políticos e a difusão do poder com a divisão entre atores públicos e privados. ARTS, 2005, p. 178.
7
134 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
acomodados e ações cooperativas podem ser tomadas. 
Inclui instituições formais e regimes habilitados a impor 
o cumprimento, bem como arranjos informais que as 
pessoas e as instituições concordaram ou percebem ser 
de seu interesse.6
Na seara ambiental, a governança engloba os processos e as instituições 
através dos quais diferentes atores estatais e não estatais estão organizados 
e participando das decisões relacionadas ao meio ambiente.7 Dessa forma, 
a governança ambiental pode ser percebida a partir da perspectiva de 
responsabilidade, empoderamento e participação pública ao se analisar quem 
possui o poder de tomar decisões que impactam comunidades e ecossistemas.
Ao tratar do tema e questionar-se “Quem decide o destino dos 
ecossistemas? Quem administra a natureza? A Terra não tem CEO e nem 
Conselho de Administração,” o relatório do WRI sobre governança ambiental 
destaca que a gestão do planeta é um trabalho coletivo e em grande parte 
descoordenado e que a governança ambiental pode fazer a diferença entre o 
sucesso e o fracasso na gestão de ecossistemas e implementação de políticas 
ambientais.8
No contexto atual, a governança ambiental passa a ser encarada como 
um sistema com a participação cada vez maior de diversos stakeholders visando 
prevenir, mitigar e se adaptar às mudanças globais e ambientais dentro do 
contexto de desenvolvimento sustentável.9 
Assim, frente aos desafios trazidos pelas mudanças climáticas, a tomada 
de decisões precisa considerar diversas visões, incluindo atores estatais e não 
estatais, para alcançar resultados positivos. Ademais, como destacado por 
6 Tradução Livre. Our Global Neighborhood. Report of the Commission on Global Gov-
ernance. Cap. 1, 1995.
7 ADAMS, Cristina. et. al. Governança Ambiental no Brasil: acelerando em direção aos Objeti-
vos do Desenvolvimento Sustentável ou olhando pelo retrovisor? In: Cadernos Gestão Pública 
e Cidadania. São Paulo, v. 25, n. 81, 2020, p. 2.
8 WRI. Environmental Governance: Whose Voice? Whose Choice? World Resources Insti-
tute 2002-2004. p. 14-15. 
9 Para um estudo mais detalhado sobre governança ambiental e as transformações sociais, vide 
BIERMANN, Frank. et. al. Earth system governance: people, places, and the planet. Science and 
implementation plan of the earth system governance project. ESG Report No. 1. Bonn, IHDP: 
The Earth System Governance Project, 2009.
135Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Wolkmer & Paulitsch, “sob o pálio da judicialização das políticas ambientais, 
tem-se como legítima a atuação do Poder Judiciário, especialmente quando 
observada a omissão estatal no combate da degradação ambiental,” tendo-se, 
inclusive, uma atuação cada vez mais presente na análise das questões que 
afetam a qualidade do meio ambiente para as futuras gerações.10 
Sendo assim, o presente artigo aborda a chamada Pauta Verde do Supremo 
Tribunal Federal, focando especialmente na Arguição de Descumprimento de 
Preceito Fundamental (ADPF) nº 760 e a sua correlação com a governança 
ambiental e o combate ao desmatamento, bem como o potencial dos incentivos 
para a conservação florestal e a geração de créditos de carbono. 
A Pauta Verde no Supremo Tribunal Federal
No primeiro semestre de 2022 foram iniciados os julgamentos da 
chamada “Pauta Verde” ou “Pacote Verde” pelo Supremo Tribunal Federal. Ao 
todo, foram reunidas sete ações constitucionais a serem analisadas e julgadas 
pelos Ministros da Corte. O pacote de ações faz parte de uma iniciativa do 
Poder Judiciário em dar andamento a causas ambientais que se encontravam 
estagnadas e que, considerando a importância e relevância da temática, deveriam 
ser direcionadas a uma decisão. 
Em resumo, a Pauta Verde é formada pelas seguintes ações: a) Arguição 
de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 760, abordada no 
presente artigo; b) ADPF nº 735, que trata da autonomia do Instituto Brasileiro 
do Meio Ambiente e Energias Renováveis (IBAMA) para fiscalizar os crimes 
ambientais, retirada por meio de decreto presidencial que a transfere para as 
Forças Armadas do Brasil, por meio da Operação Verde Brasil; c) ADPF nº 
651, que trata do decreto que exclui a sociedade civil do conselho deliberativo 
do Fundo Nacional do Meio Ambiente, por considerá-lo inconstitucional; 
d) Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) nº 54, que 
alega omissão do Governo Federal no combate ao desmatamento, em razão 
do descumprimento da meta estipulada na Política Nacional de Mudança do 
Clima (Lei Federal nº 12.187/2009). 
10 WOLKMER, Maria; PAULITSCH, Nicole. O Estado de Direito Socioambiental e a Gover-
nança Ambiental: Ponderações Acerca da Judicialização das Políticas Públicas Ambientais e da 
Atuação do Poder Judiciário. Novos Estudos Jurídicos, 18 (2), 2013, p. 264. 
136 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Além das ações destacadas, também compõem a Pauta Verde a: e) 
Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 6.148, em que é questionada a 
Resolução CONAMA nº 491/2018, a qual estabelece padrões de qualidade do 
ar sem impor prazos para cumprimento; f) ADI nº 6.808, em que se questiona a 
Medida Provisória nº 1.040/2021 (já convertida na Lei Federal nº 14.195/2021), 
a qual permite que licença ambiental seja concedida automaticamente para 
empresas com risco de grau médio, de modo que os órgãos licenciadores 
ficam impedidos de solicitar informações além daquelas prestadas por meio da 
Rede Nacional para Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas 
e Negócios; g) ADO nº 59, a qual alega omissão da União quanto à gestão do 
Fundo Amazônia que teria sido paralisado e não teria repassado valores para 
o financiamento de ações de preservação da Amazônia Legal. Destaque-se 
que a maioria das ações constitucionais citadas acima têm a Ministra Cármen 
Lúcia como relatora, com exceção para a ADO nº 59 que possui relatoria da 
Ministra Rosa Weber. Percebe-se que a temática ambiental se mostra cada vez 
mais importante e em evolução no Brasil, considerando não apenas o atual 
julgamento das ações pelo STF, mas também a escolha do Poder Judiciário em 
“unir” a pauta, dando maior visibilidade à temática. 
Essa tendência de judicialização e maior destaque às questões ambientais 
vêm sendo muito debatida internacionalmente e no Brasil, considerando os 
graves riscos que a sociedade vem observando nas últimas décadas causadas pelas 
mudanças climáticas e danos ambientais que repercutem ao redor do mundo. 
A preservação do meio ambiente passa a ter maior enfoque pelas diferentes 
estruturas de governança do país, tendo o judiciário papel importante no 
desenvolvimento do que se tem visto como “litigância climática.” Neste sentido:
A litigância climática visa impulsionar ações de 
controle e diminuição da emissão antropogênica de 
gases de efeito estufa, e demais medidas de contenção 
às mudanças climáticas. Pela via jurisdicional, os atores 
públicos e privados (nacionais e internacionais) que 
emitem (ou permitem) significativamente esses gases 
poluentes seriam responsabilizados e/ou constrangidos 
a adotarem comportamentos mais ativos para o alcance 
do compromisso global de redução do efeito estufa.11 
11 CARVALHO, Délton Winterde; BARBOSA, Kelly de Souza. Litigância climática como es-
tratégia jurisdicional ao aquecimento global antropogênico e mudanças climáticas. Revista de 
137Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Vale ressaltar que é importante que a litigância climática 
esteja vinculada a políticas públicas que instrumentalizam 
ações que irão construir as proposições climáticas do país. 
Dessa forma, portanto, o sistema de governança climática 
deve ser delineado para superar possíveis falhas regulatórias 
internacionais, aumentando assim a segurança jurídica 
por meio de políticas internas que tragam soluções reais. 
Neste ponto, a litigância se mostra necessária por permitir 
discussões e impulsionar a elaboração de um arcabouço 
legal necessário e que atenda a urgência pela qual deve 
existir. O que já se vêm observando com a instituição 
da Pauta Verde.
A ADPF 760 e o Combate ao Desmatamento
Idealizada, inicialmente, por organizações de terceiro setor, com a 
participação e apoio de sete partidos políticos, a ADPF 760 requer a execução 
efetiva do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na 
Amazônia Legal (PPCDAm). A ADPF 760 cobra a efetividade do PPCDAm 
e que o Plano seja executado de modo o possibilitar que o Brasil cumpra as 
metas climáticas que foram assumidas em acordos internacionais.
O pedido inicial12 foi dividido em tópicos, dentre eles: 
1) a essencialidade da Amazônia para os preceitos fundamentais objeto 
da ADPF; 
2) Amazônia desprotegida: atos omissivos e comissivos voltados 
à inexecução da política pública de combate ao desmatamento 
na Amazônia Legal: omissão estatal generalizada e atuação estatal 
insuficiente e contrária à ordem constitucional; 
3) lesão a preceitos fundamentais: direitos fundamentais violados por 
atuação estatal contrária ao cumprimento de deveres fundamentais; 
4) da necessária determinação judicial para a execução efetiva do 
PPCDAm e a cessação das lesões a preceitos fundamentais.13 
Direito Internacional, Brasília, v. 16, n. 2, 2019, p. 63.
12 BRASIL.Supremo tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 
nº 760. Tribunal Pleno. Relator: Min. Cármen Lúcia. Brasília, DF, 11 nov. 2020. Petição inicial.
13 GUIMARÃES, Bianca Azedo. As estratégias dos atores nas ações climáticas de omissão 
138 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Os argumentos jurídicos utilizados na petição inicial versam, 
principalmente, sobre a atuação estatal com referência à redução da fiscalização 
e controle ambientais; atos omissivos e comissivos destinados a inviabilizar a 
implementação do PPCDAm, com a inexecução do orçamento disponível e 
congelamento do financiamento da política pública; a Inexecução orçamentária 
no Ministério do Meio Ambiente; atos omissivos e comissivos destinados a 
inviabilizar a atuação de agências reguladoras; a Paralisação do Fundo Amazônia, 
cuja finalidade principal é a garantia de implementação do PPCDAm; atos 
omissivos e comissivos atentatórios aos direitos fundamentais à informação 
e à participação em matéria ambiental, bem como a outros preceitos como 
a violação do Direito fundamental das presentes e futuras gerações ao meio 
ambiente ecologicamente equilibrado, à vida, à dignidade da pessoa humana 
e à saúde, dos povos indígenas às suas terras tradicionais.14
A Amazônia, como maior bloco de vegetação tropical remanescente 
do mundo, possui relevância per se, o que contribui ativamente para a ADPF, 
atualmente, ser considerada memoriosa. Isso porque, representa uma das mais 
significativas ações apresentadas sobre a temática no STF e visa combater, em 
síntese, o desmatamento na Amazônia Legal. O desmatamento, bem como a 
degradação florestal são atividades que emitem gases de efeito estufa (GEE), 
que contribuem ativamente para a mudança do clima.15 Ademais, além de 
contribuir para o efeito estufa, o desmatamento gera diversos outros impactos 
socioambientais negativos, em contraponto com a conservação e recuperação 
de florestas, que trazem benefícios para a mitigação e adaptação à mudança 
climática, frente a seus efeitos adversos. Desse modo, a ADPF possui seu enfoque 
notadamente na retomada das contribuições assumidas pelo Brasil em relação 
ao combate às mudanças climáticas. Para que isso se concretize a ação exige a 
redução do desmatamento na Amazônia ao patamar de 3.925 km² até 2021, o 
que já deveria ter ocorrido em 2020, como previsto na Política Nacional sobre 
Mudança do Clima.16
da união frente ao Supremo Tribunal Federal. Escola de Formação da Sociedade Brasileira de 
Direito Público – SBDP, Manaus, 2021, p. 66.
14 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamen-
tal nº 760. Tribunal Pleno. Relator: Min. Cármen Lúcia. Brasília, DF, 11 nov. 2020. Petição 
inicial, p.14. 
15 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Redd+ Brasil. Fundo Amazônia, 2017. 
Recuperado de< http://redd.mma.gov.br.> Acesso em: 29 out. 2022.
16 CONECTAS. ADPF 760: a retomada de plano de combate ao desmatamento.
139Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Para que as diversas exigências da ADPF sejam concretizadas, é essencial 
o seguimento do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento 
na Amazônia Legal, criado em 2004 e mecanismo essencial para o controle 
efetivo do desmatamento e para que as iniciativas de impacto positivo possam 
receber apoio do Fundo Amazônia. O PPCDAm foi estruturado para enfrentar 
o desmatamento de forma abrangente, integrada e intensiva. Como destacou o 
Relatório da Comissão de Meio Ambiente do Senado Federal feito em 2019 e 
intitulado como “Avaliação da Política Nacional sobre Mudança do Clima.”17 
Quinze anos após sua criação, o PPCDAm constitui o principal e 
mais relevante marco institucional brasileiro no que se refere ao conhecimento 
da dinâmica do desmatamento na Amazônia, identificação de suas causas e 
consequências, bem como de proposição e implementação de políticas de 
enfrentamento do problema.
 
[...] O sucesso alcançado na redução do desmatamento 
da floresta amazônica atraiu a atenção da comunidade 
internacional e conduziu o País a posição de referência 
mundial no combate ao desmatamento e de líder global 
na redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE). 
Em termos de redução de emissões de CO2, entre 2006 
e 2015 somente o PPCDAm contribuiu com quase 4 
bilhões de toneladas de CO2 a menos na atmosfera, o 
correspondente ao valor total de emissões brutas do Brasil 
em 2017 e 2018 somados (dados do SEEG).
Nesse ínterim, em abril de 2022, a Ministra Cármen Lúcia concluiu seu 
voto histórico18 dentro do lema de que “as fronteiras são criadas pelo homem, 
mas a natureza não as conhece.” Assim, a Ministra votou pela criação de um 
plano específico com medidas a serem adotadas para a retomada de atividades 
de controle da fiscalização ambiental e combate de crimes no ecossistema, com 
o resguardo dos direitos dos povos indígenas. 
Isso porque, para ela, a atual política pública ambiental se mostrou 
insuficiente e ineficiente diante do comprovado aumento das queimadas e do 
17 Senado Federal. Avaliação da Política Nacional sobre Mudança do Clima: Relatório Con-
solidado. 2019, p. 112-114.
18 O julgamento foi suspenso por pedido de vista do ministro André Mendonça.
140 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
desmatamento na Amazônia Legal de 2019 a 2021, contribuindo ativamente 
para uma conjuntura de ofensa massiva, sistemática e generalizada aos direitos 
fundamentais ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, à saúde e à 
vida digna. 
Em relação ao PPCDAm, a Ministra Relatora reconhece sua paralisação 
e alega em seu voto que verificou que o Governo Federal, de forma não expressa, 
realizou o seu desmonte, tornando inoperante a execução das políticas públicas 
de combate ao desmatamento, o que deveria ser taxativamente proibido de 
acordo com o princípio da vedação de retrocesso, como garantidor das conquistas 
ambientais.
Ainda para a Ministra,é evidente a caracterização de retrocesso ambiental, 
o que é inadmissível do ponto de vista constitucional. Isso, fundamentado na 
diminuição de ações ambientais, do abandono do PPCDam e da inexecução 
orçamentária, promovendo um ambiente de redução de recursos para projetos 
ambientais, de desregulamentação e de falta de fornecimento de informações.19 
Diante da intrínseca relação entre desmatamento e mudanças climáticas, 
a ADPF 760 e o voto da Ministra Cármen Lúcia contribuem para o avanço das 
questões relacionadas com as mudanças climáticas. O papel de instrumentos 
jurídicos que possibilitem esse alcance se mostra primordial na construção 
de uma efetiva governança ambiental. Isso pois, de acordo com Fensterseifer:
[...] o Direito não pode silenciar. O Direito, e 
especialmente a teoria dos direitos fundamentais, já 
que esses tomam a forma da dimensão jurídica mais 
próxima do plano existencial humano, não pode recusar 
respostas à situação de risco existencial delineado no 
horizonte contemporâneo. Nesse contexto de riscos 
e incertezas, cumpre ao Direito, a fim de restabelecer 
o equilíbrio e a segurança nas relações sociais (agora 
socioambientais) a missão de insurgir-se contra essas 
novas ameaças que fragilizam e colocam em risco a 
ordem de valores e princípios fundamentais da nossa 
sociedade, firmando o seu compromisso existencial para 
com o presente, bem como para com o futuro humano e 
19 STF. Desmatamento: ministra Cármen Lúcia vota por exigir plano da União para fiscalização 
ambiental.
141Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
mesmo a vida em termos gerais. Nesse contexto, percebe-
se o importante papel da Pauta Verde na promoção da 
governança ambiental e no desenvolvimento das bases 
para a litigância climática no país.
 
A Preservação Florestal e o Mercado de Carbono
Quando se fala em preservação do meio ambiente, é necessário expandir 
o seu significado e considerar as intersecções de tal ação – a preservação – com 
diversos setores da sociedade para, assim, concluir que, dada a sua importância 
e magnitude, preservar as florestas, por exemplo, se trata de um ato para muito 
além de manter árvores estocando carbono e produzindo o oxigênio. 
A preservação da Floresta Amazônica deve estar ancorada não apenas na 
atualidade, mas também no futuro, uma concepção que a própria Constituição 
Federal, em seu artigo 225, apresenta e que está refletida na Política Nacional 
do Meio Ambiente, na Política Nacional de Mudanças Climáticas, no Código 
Florestal e em diversos outros textos legais. Dentre tantos temas importantes 
em razão da interseccionalidade com a “preservação do meio ambiente,” 
considerando-se especialmente a preservação da floresta em pé, o mercado de 
carbono vem ganhando cada vez mais destaque e importância, com estimativas 
de grande potencial, podendo chegar a até U$120 bilhões de dólares.20 
Alguns países, inclusive, possuem mercados regulados e bem 
estruturados, como é o caso da União Europeia e o seu Sistema de Comércio 
de Emissões (European Union Trading Emissions Scheme). No sistema, as 
instalações/setores participantes possuem limites de emissão de gases de efeito 
estufa (GEE). 
Dessa forma, há o comércio de permissões de emissões entre os 
participantes do sistema, bem como a possibilidade de compensação, por meio 
do uso de créditos de carbono, quando as reduções internas ou as permissões 
recebidas/adquiridas não forem suficientes. Nos mercados voluntários, por sua 
vez, os limites de emissão ou metas de redução de emissões não são estabelecidos 
por uma autoridade regulatória. 
20 ICC BRASIL; Way CARBON. Oportunidades para o Brasil em Mercado de Carbono. 
2022, p. 35.
142 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
As empresas definem em seus planejamentos estratégicos as suas metas 
e podem comprar créditos de carbono para compensar emissões que não foram 
reduzidas através de práticas internas. Considerando o perfil de emissão de 
GEE do Brasil, o desmatamento na Amazônia é um dos grandes geradores 
de emissões de gases de efeito estufa, pois o imenso estoque de carbono que 
a floresta mantém, é liberado com as queimadas e supressão da vegetação.21 
Já existem alguns programas de incentivo para o reflorestamento, como 
a política de Redução das Emissões de Gases de Efeito Estufa Provenientes 
do Desmatamento e da Degradação Florestal, Conservação dos Estoques de 
Carbono Florestal, Manejo Sustentável de Florestas e Aumento de Estoques de 
Carbono Florestal (REDD+). O REDD+ foi uma ferramenta criada com base em 
uma proposta apresentada pelo Instituto de Pesquisa da Amazônia (IPAM) no 
ano de 2003 durante a COP-9, em Milão, na Itália. Foi apresentada uma sugestão 
para que fosse considerado, por parte dos signatários da Convenção-Quadro 
das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), um mecanismo de 
compensação aos países em desenvolvimento, por meio de políticas de redução 
do desmatamento. 
No entanto, a proposta apenas ganhou força em 2005, na COP11 
em Montreal, no Canadá, onde a discussão caminhou no sentido de que fosse 
feita uma colaboração entre países, para que o crescimento econômico estivesse 
aliado ao manejo sustentável, e para que fosse revista a decisão, no âmbito do 
Protocolo de Quioto, de excluir do mercado de carbono as reduções de emissões 
por desmatamento.22 A legislação brasileira prevê a possibilidade de projetos 
REDD+ no país por meio da Política Nacional de Mudança do Clima (Lei 
Federal nº 12.187/2009), visto que um de seus objetivos é a:
[...] consolidação e à expansão das áreas legalmente 
protegidas e ao incentivo aos reflorestamentos e à 
recomposição da cobertura vegetal em áreas degradadas”23, 
além de prever a utilização de “medidas fiscais e tributárias 
21 SEEG. Observatório do Clima. Desafios e Oportunidades para Redução das Emissões de 
Metano no Brasil. 2022, p. 6.
22 CUNHA, Tiago Ferreira. O papel do direito na implementação de projetos de. PSE/
REDD+. 2015. 201p. Mestrado – Faculdade de Direito, Universidade de São. São Paulo, 2015., 
p. 77.
23 Art. 4º, inciso VII, da Lei nº 12.187/2009.
143Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
destinadas a estimular a redução das emissões e remoção 
de gases de efeito estufa, incluindo alíquotas diferenciadas, 
isenções, compensações e incentivos, a serem estabelecidos 
em lei específica.24 
Após alguns anos, foi estabelecida pelo Ministério do Meio Ambiente a 
Estratégia Nacional para REDD+ (ENREDD+),25 formalizando assim a política. 
Em 2015 foi criada a Comissão Nacional para REDD+ por meio do 
Decreto nº 8.576/2015, substituído pelo Decreto nº 10.144/2019, passando 
a existir a previsão para pagamentos por resultados de REDD+. A Comissão 
publicou no ano de 2020 a Resolução CONAREDD+ nº 3/2020, reconhecendo 
o mercado voluntário de carbono florestal, passando a prever a união entre 
o seu funcionamento e os instrumentos jurídicos nacionais e subnacionais. 
Além disso, em 2021 foi publicada uma nova Resolução,26 adotando 
como indicadores da fase piloto as Salvaguardas de REDD+ do Brasil, 
representando um conjunto de iniciativas que devem ser apoiadas para o bom 
funcionamento desta ferramenta de combate à emissão de gases de efeito estufa 
e de preservação do meio ambiente. 
Recentemente, o REDD+ ganhou força com a publicação do Programa 
Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais,27 que foi instituído pela Portaria 
nº 288/2020, implementando o projeto-piloto chamado “Floresta+,” na Amazônia 
Legal, permitindo que os recursos sejam obtidos por meio de resultados de REDD+.28
O programa Floresta+ criou consigo vertentes, como o Floresta+ 
Carbono que, de acordo com Nota Técnica29 do Ministério do Meio 
Ambiente, tem como objetivo a manutenção dos estoques de carbono que 
resultam da conservação e recuperação das florestas nativas, sendo que:
[...] o que se comercializa nesse mercado não é o carbono 
como um produto ou ativo, mas sim os serviços de 
24 Art. 6º, inciso VI, da Lei nº 12.187/2009.25 Portaria nº 370/2015. 
26 Resolução CONAREDD+ nº 04/2021. 
27 Ademais, a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais foi instituída pela Lei 
14.119/2021. 
28 Art. 5o, inciso IX, da Portaria no 288/2020. 
29 Ministério do Meio Ambiente. Nota Técnica nº 379/2021.
144 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
proteção, monitoramento, vigilância ambiental, combate 
a incêndios e recuperação que resultam em captura e 
estocagem, evitando emissões de gases de efeito estufa 
(GEE) na atmosfera. O crédito de carbono é usado como 
um indicador de desempenho e performance dos projetos.
Vale ressaltar que a maior parte dos projetos REDD+ se localizam na 
região Norte do Brasil com 71,4% dos créditos de Agricultura, Floresta e Uso 
do Solo, considerando o ano de 2021.30 
Pode-se concluir que a preservação do meio ambiente amazônico pode 
gerar inúmeros benefícios para a sociedade, considerando não apenas àqueles 
que se traduzem em melhores condições climáticas e de saúde e bem-estar da 
população, como também na possibilidade de que os proprietários dessas terras 
possam converter a conservação destes ambientes em rentabilidade, que pode 
ser aplicada não apenas na manutenção de suas atividades, como também em 
projetos sociais locais.
Para o desenvolvimento do mercado de carbono será necessária 
transparência e credibilidade dos projetos de carbono, que poderão permitir 
uma segurança maior na compra dos créditos, considerando a sua efetividade 
e resultados ao meio ambiente. 
A f im de garantir transparência e credibilidade, é essencial que 
a governança ambiental seja fortalecida e promovida. Os cenários de alta 
governança, consideram o equilíbrio ambiental em busca de um desenvolvimento 
sustentável, no qual ocorre a adoção de políticas de restauração da vegetação 
nativa e demais atividades em compliance com a legislação em vigor. Assim, 
atualmente, tem-se a redução do desmatamento como um dos principais 
desafios31 da governança ambiental na Amazônia brasileira.32 
Mostra-se necessário, desse modo, a implantação de medidas que 
contribuem e que podem se desenvolver através do apoio a programas de 
crédito através de serviços de extensão rural para produtores envolvidos em 
30 ICC BRASI. Oportunidades para o Brasil em Mercado de Carbono, p. 29.
31 IPEA. Desafios para o desenvolvimento brasileiro. Brasília: Ipea, 2011.
32 MEDINA, Gabriel. Governança Local para Manejo Florestal na Amazônia. Revista Brasilei-
ra de Ciências Sociais, v. 27, nº 78, p. 66–191, fev. 2012.
145Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
produção sustentável,33 incentivos a políticas de pagamentos por serviços 
ambientais, promoção de mecanismos como o REDD+,34 iniciativas passíveis de 
geração de crédito de carbono e para o desenvolvimento de efetiva governança 
ambiental. Nesse contexto, a litigância climática também surge como um 
mecanismo alternativo de governança para enfrentar as mudanças climáticas 
ao se apresentar como uma estratégia para estabelecer a responsabilidade de 
proteger e responsabilizar os culpados pelos danos ao ambiente e ao clima.35 
O papel da Pauta Verde diante do enfrentamento global das mudanças 
do clima é considerável e pode se mostrar, inclusive, como um instrumento 
capaz de auxiliar o Brasil a alcançar suas metas de redução de emissão de GEE.
Considerações finais
Percebe-se que a transversalidade e interligação dos temas socioambientais 
previstos na Pauta Verde, em especial na ADPF 760, correlacionam-se diretamente 
com a tendência mundial de expansão da governança ambiental e dos litígios 
que versam sobre questões climáticas. 
Sob a ótica da preservação do meio ambiente e das garantias sociais, o 
combate ao desmatamento ilegal e a geração de valor na conservação da floresta 
em pé pode trazer benefícios não apenas para bem-estar da sociedade, mas 
também ser fonte de incentivos financeiros. 
O alcance e a repercussão da Pauta Verde podem representar um 
movimento relevante do Poder Judiciário, cada dia mais aberto às pautas 
ambientais, possibilitando uma expansão do alcance da governança ambiental 
e do desenvolvimento de litígios relacionados com questões climáticas no país.
33 NEPSTAD, D. et al. Inhibition of Amazon deforestation and fire by parks and indigenous 
lands. Conservation Biology, v. 20, n. 1, p. 65–73, 2006.
34 MOUTINHO, P. et al. REDD in Brazil: A focus on the Amazon. Principles, criteria, and 
institutional structures for a national program for Reducing Emissions from Deforestation and 
Forest Degradation – REDD, 2013.
35 AVERILL, Marilyn. Climate Litigation: Ethical Implications and Societal Impacts. Denver 
Law Review. v. 85, 2008, p. 906. Disponível em: <https://digitalcommons.du.edu/cgi/viewcon-
tent.cgi?article=1471&context=dlr.> Acesso em: 29 out.10 2022.
146 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Referências 
ADAMS, Cristina. et. al. Governança Ambiental no Brasil: acelerando em direção aos 
Objetivos do Desenvolvimento Sustentável ou olhando pelo retrovisor? In: Cadernos 
Gestão Pública e Cidadania. São Paulo, v. 25, n. 81, 2020
AVERILL, Marilyn. Climate Litigation: Ethical Implications and Societal Impacts. 
Denver Law Review. V. 85, 2008, p. 906. Disponível em: <https://digitalcommons.
du.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1471&context=dlr.> Acesso em 29 out.10, 2022.
ARTS, Bas. Non-state Actors in Global Environmental Governance: new arrangements 
beyond the State. In: KOENIG-ARCHIBUGI, M.; ZÜRN, Michael. New Modes of 
Governance in the Global System. Palgrave Macmillam, November 2005. p. 177-200.
BIERMANN, Frank. et al. Earth system governance: people, places, and the planet. 
science and implementation plan of the earth system governance project. ESG Report 
No. 1. Bonn, IHDP: The Earth System Governance Project, 2009.
BRASIL. Governo Federal. Lei Federal nº 14.195, de 26 de agosto de 2021. 
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/Lei/
L14195.html> Acesso em 31 out. 2022. 
BRASIL. Governo Federal. Medida Provisória nº 1.040, de 29 de março de 
2021. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/
Mpv/mpv1040.htm#:~:text=Disp%C3%B5e%20sobre%20a%20facilita%C3%A7%-
C3%A3o%20para,de%20eletricidade%20e%20a%20prescri%C3%A7%C3%A3o.> 
Acesso em: 31 out. 2022. 
BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Redd+ Brasil. Fundo Amazônia, 2017. 
Recuperado de< http://redd.mma.gov.br.> Acesso em: 29 out. 2022.
BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Resolução CONAMA nº 491/2018. 
Disponível em: <https://www.in.gov.br/web/guest/materia//asset_publisher/Ku-
jrw0TZC2Mb/content/id/51058895/do1-2018-11-21-resolucao-n-491-de-19-de-no-
vembro-de-2018-51058603.> Acesso em: 31 out. 2022.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito 
Fundamental nº 760. Tribunal Pleno. Relator: Min. Cármen Lúcia. Brasília, DF, 
11 nov. 2020. Petição inicial. Disponível em:< https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/
paginador.jsp?docTP=TP&docID=754362100&prcID=6049993# .> Acesso em: 
30 out. 2022.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito 
Fundamental nº 760. Tribunal Pleno. Relator: Min. Cármen Lúcia. Brasília, DF, 11 
nov. 2020. Petição inicial, p.14. Disponível em:< https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/
paginador.jsp?docTP=TP&docID=754362100&prcID=6049993#.> Acesso em: 31 
out. 2022.
147Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
CARVALHO, Délton Winter de; BARBOSA, Kelly de Souza. Litigância climática 
como estratégia jurisdicional ao aquecimento global antropogênico e mudanças climá-
ticas. Revista de Direito Internacional, Brasília, v. 16, n. 2, 2019, p. 63. Disponível 
em:<https://core.ac.uk/download/pdf/245880462.pdf.> Acesso em: 31 out. 2022.
CONECTAS. ADPF 760: a retomada de plano de combate ao desmatamento. 
Disponível em:<https://www.conectas.org/litigiopt/adpf-760-a-retomada-de-plano-
de-combate-ao-desmatamento/.> Acesso em: 29 out. 2022.
CUNHA, Tiago Ferreira. O papel do direito na implementaçãode projetos de. 
PSE/REDD+. 2015. 201p. Mestrado – Faculdade de Direito, Universidade de São. 
São Paulo, 2015.
GUIMARÃES, Bianca Azedo. As estratégias dos atores nas ações climáticas de 
omissão da união frente ao Supremo Tribunal Federal. Escola de Formação da 
Sociedade Brasileira de Direito Público – SBDP, Manaus, 2021.
ICC BRASIL; Way CARBON. Oportunidades para o Brasil em Mercado de 
Carbono. 2022.
IPCC. Report: Technical Summary, 2022. Disponível em: <https://www.ipcc.ch/
report/ar6/wg2/downloads/report/IPCC_AR6_WGII_TechnicalSummary.pdf.> 
Acesso em 29 out. 2022.
IPEA. Desafios para o desenvolvimento brasileiro. Brasília: Ipea, 2011.
MEDINA, Gabriel. Governança Local para Manejo Florestal na Amazônia. Revista 
Brasileira de Ciências Sociais, v. 27, nº 78, p. 66–191, fev. 2012.
OUR GLOBAL NEIGHBORHOOD. Report of the Commission on Global 
Governance. Cap. 1, 1995. Disponível em: <https://www.gdrc.org/u-gov/global-
neighbourhood/chap1.htm.> Acesso em: 29 out. 2022.
PSTAD, D. et al. Inhibition of Amazon deforestation and fire by parks and indigenous 
lands. Conservation Biology, v. 20, n. 1, 2006.
SEEG. Observatório do Clima. “Desafios e Oportunidades para Redução das Emissões 
de Metano no Brasil”. 2022.
SENADO FEDERAL. Avaliação da Política Nacional sobre Mudança do Clima: 
Relatório Consolidado. 2019, p. 112-114. Disponível em:<http://legis.senado.leg.
br/sdleg-getter/documento/download/be24ff00-0608-4f8b-9d57-804c33097882.> 
Acesso em: 29 out. 2022.
STF. Desmatamento: ministra Cármen Lúcia vota por exigir plano da União para 
fiscalização ambiental. Disponível em: <https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticia-
Detalhe.asp?idConteudo=484966&ori=1.> Acesso em: 29 out. 2022.
WOLKMER, Maria; PAULITSCH, Nicole. O Estado de Direito Socioambiental e a 
Governança Ambiental: Ponderações Acerca da Judicialização das Políticas Públicas 
148 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Ambientais e da Atuação do Poder Judiciário. Novos Estudos Jurídicos, 18(2), 
2013, p. 256-268. 
WRI. Environmental Governance: Whose Voice? Whose Choice? World Resources 
Institute 2002-2004. p. 14-15. Disponível em:<https://files.wri.org/d8/s3fs-public/
pdf/wr2002_fullreport.pdf> 
149Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Instrumentos para uma atuação resolutiva do
Ministério Público: consensualidade e Acordos
na Atuação do Ministério Público na
Promoção da Responsabilização Cível e Criminal
Terence Trennepohl1
Anna Karina Omena2
Introdução
Até o advento da Constituição de 1988, o Ministério Público apenas 
detinha a imagem de um órgão acusador, possuindo como principal característica 
demandar judicialmente junto ao Poder Judiciário, seja na esfera criminal, cível, 
ambiental ou em quaisquer das outras áreas de atuação. A Constituição Federal 
de 1988, instituindo assegurou direitos e garantias individuais fundamentais, 
inovando na questão da previsão de direitos sociais, difusos e coletivos.3 Além 
disso, o novel texto constitucional, afastando-se dos anteriores, alçou a probidade 
pública ao patamar de direito fundamental do cidadão, trazendo à baila os 
princípios e regras norteadores da administração pública.4 
Nele, há realce às sanções pela prática de atos de improbidade 
administrativa, à imprescritibilidade do ressarcimento do dano ao patrimônio 
público e à extensão das consequências político-penais aos agentes públicos 
ímprobos. Assim, a atuação ministerial expandiu-se não se restringindo apenas 
para a seara criminal.
1Terence Trennepohl. Advogado. Pós Doutor pela Universidade de Harvard.
2 Anna Karina Omena. Promotora de Justiça no Estado da Bahia. Coordenadora do Centro de 
Apoio Operacional da Criança e do Adolescente – CAOCA.
3 ALVARES Rocha Lira, V. N., & Alencar Bolwerk, A, 2022, p. 2
4 A CF de 1824 dispunha que o Imperador era inviolável, contudo, o Ministro de Estado poderia 
ser responsabilizado. Já a CF/1891 previu crime de responsabilidade de atos do Presidente da 
República que atentassem contra a guarda e emprego constitucional de dinheiros públicos e de 
improbidade administrativa, no art. 54. A responsabilização do Chefe do Poder Executivo foi 
replicada nas Constituições seguintes de 1934 (art. 57), 1937 (art. 85, d), 1946 (art. 89, V e VII) 
e 1967 (art. 84, V).
8
150 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Em seguida à abertura política e conforme diretrizes da Magna Carta, foi 
promulgada a Lei Federal nº 8.429, em 1992 (Lei de Improbidade), aperfeiçoando-
se o regime de responsabilização dos agentes públicos e particulares envolvidos 
em atos de corrupção, nas esferas administrativa e cível, à medida que ampliou o 
rol de condutas contrárias à probidade pública – desde a violação de princípios 
administrativos até o enriquecimento ilícito.
Somam-se à Lei de Improbidade outros diplomas normativos voltados 
à defesa do patrimônio e moralidade públicos, como a Lei nº 12.846/13 - que 
regula a responsabilização objetiva, administrativa e civil, das pessoas jurídicas 
pela prática de atos contra a Administração Pública, por isso denominada de 
lei anticorrupção empresarial, e a Lei nº 12.850/13, que define organização 
criminosa e dispõe sobre os meios de obtenção de prova para persecução 
penal, com primazia para a colaboração premiada. Cite-se também a Lei das 
Inelegibilidades (Lei Complementar nº 64/90), a Lei de Licitações (nº 8.666/93), 
a Lei de Lavagem de Dinheiro (nº 9.613/98) e a Lei de Responsabilidade Fiscal 
(Lei Complementar nº 101/00).
Nesse contexto, também é possível destacar o tratamento dispensando 
pelo Constituinte ao Ministério Público que, no atual modelo, é órgão 
constitucional autônomo que não se confunde com os demais poderes 
(Executivo, Legislativo e Judiciário), e pode livremente coexistir e interagir, 
com independência funcional de seus membros no exercício de suas atribuições, 
com vistas à defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses 
sociais e individuais indisponíveis, com destaque para a proteção do patrimônio 
público (artigos 127 e 129, III, da CF/88). 
Destaque-se também a atuação do Ministério Público na Lei de 
Improbidade, haja vista sua indispensável presença nas ações judiciais (ou 
negócios consensuais) dela, decorrentes, seja no polo ativo, seja como fiscal da lei.
Não obstante o arcabouço normativo anticorrupção que se formou em 
mais de três décadas e do fortalecimento do Ministério Público como principal 
instituição encarregada de concretizá-lo, os resultados obtidos no combate à 
corrupção ainda são insatisfatórios para efetiva proteção do patrimônio público 
e eficiência nos serviços prestados pelo Estado, máxime em razão dos problemas 
que circundam as ações judiciais voltadas ao ressarcimento do dano ao erário 
e à responsabilização dos agentes ímprobos, como a dificuldade de prova, o 
151Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
assoberbamento e a morosidade do Judiciário e o extenso leque de recursos 
dirigidos aos Tribunais.
E não foram poucos os esforços na busca da melhoria da eficiência do 
combate à corrupção pelos Poderes da República, a exemplo das Metas concebidas, 
desde o ano de 2009, pelo Conselho Nacional de Justiça e direcionadas a todas as 
unidades judicantes do país, para o aumento da produtividade judicial e celeridade 
na tramitação do feito, sem descuidar do fomento às soluções alternativas de 
conflitos. Em 2013, pela primeira vez, surge a Meta 18, especificamente voltada 
ao julgamento das ações de improbidade e ações penais relacionadas com os 
crimes contra a administração pública. A questão envolvendo o trâmite longevo 
de processos relacionados à improbidade administrativa atinge também outras 
esferas, tais como cível, criminal e ambiental. 
De acordo com o último Relatório das Metas Nacionais do CNJ (2022), 
publicado em dezembro de 2021, para servirem como metas para o ano 2022, 
vê-se como metas identificar e julgar até 31/12/2022: a) Superior Tribunal de 
Justiça: pelo menos, 99% dos processosdistribuídos até 31/12/2017 e 95% 
dos distribuídos em 2018, b) Justiça Estadual: pelo menos, 80% dos processos 
distribuídos até 31/12/2018 no 1º grau, 80% dos processos distribuídos até 
31/12/2019 no 2º grau, e 90% dos processos distribuídos até 31/12/2019 nos 
Juizados Especiais e Turmas Recursais e c) Justiça Federal: No 1º e 2º graus, 100% 
dos processos distribuídos até 31/12/2017 e 85% dos processos distribuídos 
em 2018; e d) nos Juizados Especiais Federais e nas Turmas Recursais, 100% 
dos processos distribuídos até 31/12/2019.5
A Carta de Brasília,6 apontou como principal obstáculo de acesso 
do cidadão à Justiça o acúmulo de processos judiciais pendentes de solução, 
que ultrapassou, em 2020, pouco mais de 75 milhões. Naquele ano, quase 26 
milhões de processos novos deram entrada no sistema. Desse total, quase 28 
mil processos foram baixados e os Tribunais de Justiça encerraram o ano com 
25 milhões de sentenças e decisões proferidas. 
5 METAS NACIONAIS 2022, aprovadas no 15º Entro do Poder Judiciário. Dispnível em 
<https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/01/metas-nacionais-aprovadas-no-15o-
enpj.pdf.> Acesso em: 26 set. 2022.
6 A carta de Brasília é um acordo de resultados firmado entre a Corregedoria Nacional e as 
Corregedorias das unidades do Ministério Público. O documento, aprovado durante o 7º 
Congresso Brasileiro de Gestão, em setembro de 2016.<https://www.cnmp.mp.br/portal/
images/Carta_de_Bras%C3%ADlia-2.pdf.>
152 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Diante desses números, é possível perceber que a capacidade de solução 
da judicialização se iguala, praticamente, à quantidade de novos processos. 
De outro modo, a equação demonstra que a capacidade de solução judicial 
frente ao total de processos tramitando é de apenas 25%. Nesse cenário, 
tornou-se imperativo que a atuação do Ministério Público, não se resuma aos 
procedimentos judiciais pouco céleres, como forma de atender, nos dizeres de 
Álvares Rocha Lira e Alencar Bolwerk:
A novos valores de uma sociedade ávida pela execução 
do espírito democrático, desempenhando, desse modo, as 
relevantes atribuições de órgão de transformação social, 
continuando a ser útil e legitimado por essa sociedade – 
priorizando a adoção de outro perfil (não abandonando 
de tudo o perfil clássico/demandista) fincado na iniciativa 
proativa e na resolução dos conflitos, controvérsias e 
problemas sociais (resolutividade), sem a necessidade 
de ajuizamento de demandas, mas que pacificasse e 
restaurasse o convívio social com respeito aos direitos 
humanos, representando um meio de acesso à justiça 
ampliado (2022).
Exsurgem, assim, ferramentas de justiça consensual ou negócios jurídicos 
consensuais aplicáveis nas diversas instâncias de responsabilização, penal e 
extrapenal, para as quais o Ministério Público é o principal ator.
A consensualidade no microssistema normativo-constitucional brasileiro
Já no preâmbulo da Constituição de 1988, o Brasil assumiu o 
compromisso com a solução pacífica das controvérsias, em busca de uma 
sociedade livre, justa e solidária:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em 
Assembleia Nacional Constituinte para instituir um 
Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício 
dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, 
o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça 
como valores supremos de uma sociedade fraterna, 
pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social 
153Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
e comprometida, na ordem interna e internacional, com 
a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob 
a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA 
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.
Com base na Constituição, é possível af irmar a existência um 
microssistema jurídico integrado por princípios e normas (materiais e 
processuais), internas, nacionais e internacionais, das diversas instâncias de 
responsabilização, que consagra a consensualidade como mecanismo de defesa 
dos interesses públicos. 
Nos dizeres da Procuradora da República, Mônica Garcia (2018), 
vivemos um novo tempo “que nos ensina e nos impele a conjugar novos verbos, 
como negociar e transigir, sem descuidar da boa-fé e do dever de proteger o 
patrimônio público.”
A par da importância inegável da Constituição, tem-se como marco na 
defesa dos interesses metaindividuais a Lei da Ação Civil Pública (nº 7.347/85) 
ao introduzir no ordenamento jurídico a ação civil pública ou ação coletiva, 
como prefere o Professor Hugo Nigro Mazzilli (2006), como a via processual 
para se buscar, em Juízo, a reparação de danos ao meio ambiente, ao consumidor, 
aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. 
Mais tarde, já sob o manto constitucional, o Código de Defesa do 
Consumidor alterou a Lei da Ação Civil Pública para inaugurar o termo 
de ajustamento de conduta como instrumento transacional cuja finalidade 
é adequar a conduta do infrator às exigências legais. Outra alteração se fez 
necessária para incluir a defesa do patrimônio público entre as finalidades da 
ação civil pública. Então, diz a Lei:
Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo 
da ação popular, as ações de responsabilidade por danos 
morais e patrimoniais causados: 
[...] VIII – ao patrimônio público e social. (incluído pela 
Lei nº 13.004, de 2014). 
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal 
e a ação cautelar:
[...] § 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar 
dos interessados compromisso de ajustamento de sua 
conduta às exigências legais, mediante cominações, que 
terá eficácia de título executivo extrajudicial. 
154 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
Posteriormente, outros diplomas legais trouxeram, expressamente, 
o compromisso de ajustamento de conduta como instrumento de resguardo 
dos direitos transindividuais por eles tutelados, como o Estatuto da Criança e 
do Adolescente (Lei nº 8.069/90, art. 211), a Lei do CADE (Lei nº 8.884/94, 
art. 53), Lei dos Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98, art. 79-A), e o Estatuto 
do Idoso (Lei nº 10.741/03, art. 74, inciso X). 
O termo de ajustamento de conduta é o negócio jurídico celebrado, de 
um lado, por uma estrutura estatal de poder - entes federativos, o Ministério 
Público, a Defensoria Pública e os órgãos públicos propriamente ditos legitimados 
à propositura de ações coletivas - e, de outro, o violador, atual ou iminente, de 
interesses transindividuais, na definição de Emerson Garcia (2017). 
Para Ana Luiza Nery (2012), o compromisso é um negócio jurídico 
bilateral no qual se reconhece a finalidade de contrair, modificar ou extinguir 
direitos. A celebração objetiva o alcance da melhor alternativa para reparar 
ou evitar a lesão a um bem de natureza metaindividual. Noutro sentido, 
arraigados no paradigma da indisponibilidade do interesse público, alguns 
estudiosos propagam que o termo de ajustamento de conduta não possui 
natureza contratual, tampouco de transação, porque os órgãos públicos não 
podem dispor dos interesses que protegem, sendo inviável a solução negociada 
(RODRIGUES, 2013).
Assim, o compromisso de ajustamento de conduta seria um mero ato 
administrativo negocial (negócio jurídico de Direito Público), que consubstancia 
uma declaração de vontade do Poder Público coincidente com a do particular 
(o causador do dano, que concorda em adequar sua conduta às exigências da 
lei) (MAZILLI, 2006).
Felizmente, a tendência de consensualidade na resolução de conflitos 
não deixou escapar o direito sancionador em sentido amplo, seja ele penal ou 
extrapenal, haja vista que a indisponibilidade do interesse público ganhou novos 
contornos para exprimir a ideia de que a Administração Pública deve adotar a 
melhor solução – transação, perdão, renúncia - que atenda à consecução desse 
interesse que, por vezes, é o atendimento de um interesse secundário ou até 
mesmo particular.
Por isso, Luzardo Faria (2019) bem pontuouque inexiste 
incompatibilidade entre o princípio da indisponibilidade do interesse público 
155Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
com as transações entabuladas pela Administração, já que elas até podem 
indicar mais um instrumento de concretização desse princípio, à medida 
que os interesses (verdadeiramente) indisponíveis devem ser identificados 
no caso concreto quando se mostrarem indispensáveis em prol dos objetivos 
cogentes do sistema legal e constitucional. Dito de outro modo, indisponível 
é o direito que, no caso concreto, se mostre indispensável à Administração 
Pública para preservação do interesse público, admitindo-se, regra geral, a 
adoção de instrumentos consensuais. Não por outro motivo, Emerson Garcia 
(2020) entende que: 
[...] a tendência é a adoção de um modelo híbrido, em 
que o Estado, sem dispor por completo do bem jurídico 
tutelado, transige em relação a alguns aspectos afetos à sua 
essência ou de natureza periférica, enquanto o infrator 
aceita as imposições antes da resolução do processo, 
judicial ou administrativo, ou, mesmo, do seu próprio 
início. 
Desse modo, o termo de ajustamento de conduta assume, em definitivo, 
sua feição negocial, com natureza de título executivo extrajudicial, aplicado 
nas mais diversas atuações estatais e visando a máxima proteção dos direitos 
metaindividuais, através do ajuste da conduta do autor do ilícito às conformidades 
legais, mas não só isso, também através da pactuação de obrigações com viés 
punitivo no campo da reparação ou da recomposição de eventual dano, embora 
não se trate de sanção propriamente dita.
Também, e principalmente, compõem o microssistema as Leis nº 12.846 
e 12.850, de 2013, a primeira, que dispõe sobre a responsabilização administrativa 
e civil das pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, 
por isso denominada de lei anticorrupção empresarial, e a segunda, que define 
organizações criminosas e dispõe sobre a investigação criminal. A lei anticorrupção 
empresarial (LAC) ganha destaque no microssistema anticorrupção, em sintonia 
com os marcos globais da Convenção de Mérida e da Convenção Anticorrupção 
da OCDE - Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 
ao ressignificar os programas de compliance7 das pessoas jurídicas e aprimorar 
7 Compliance se define, brevemente, como programa interno com regras e mecanismos de 
controle e auditoria, com o objetivo de prevenir e identificar atos de corrupção (art. 7, inciso III, 
da Lei Anticorrupção).
156 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
o acordo de leniência com vistas à promoção da probidade pública, desde a 
prevenção até a reparação e responsabilização.
O acordo de leniência é como instrumento consensual de solução 
de conflitos com a administração pública e desponta, com notoriedade, no 
enfrentamento da corrupção, permitindo que o Poder Público e a pessoa jurídica 
envolvida em atos corruptos ajustem o abrandamento das sanções quando 
houver reparação do dano e colaboração com a investigações. 
Trata-se, pois, de negócio jurídico bilateral, também com força de título 
executivo extrajudicial, no qual a pessoa jurídica que primeiro manifestar o 
interesse em cooperar, voluntariamente, admite o ato de corrupção e colabora 
com a investigação com vistas à identificação dos envolvidos e à obtenção de 
documentos e informações comprobatórias das infrações; em contrapartida, 
o Poder Público poderá dispensar a sanção de publicação extraordinária da 
decisão condenatória e reduzir a sanção de multa, previstas no art. 6º da LAC, 
sem prejuízo do ajuste de outras penalidades administrativas. Mas não é só. 
Como bem observa o Procurador da República Vladimir Aras (2018), 
no acordo de leniência, as pessoas jurídicas ainda podem aceitar outras obrigações 
de fazer, não fazer e dar, como a indicação de ativos a serem recuperados ou 
repatriados, a adoção de programas de integridade ou o aperfeiçoamento dos 
programas existentes, assim como, a contratação de profissionais independentes 
(monitores ou auditores) para o acompanhamento do cumprimento dos deveres 
decorrentes dos ajustes ou de investigadores para auxiliar o Poder Público 
na colheita de provas, a partir do acervo documental fornecido pela pessoa 
jurídica leniente. Quanto à pluralidade de instâncias de responsabilização, a lei 
anticorrupção, expressamente, determinou que a responsabilização da pessoa 
jurídica não elide a punição das pessoas naturais envolvidas com o ato ilícito, 
seja na esfera penal ou nas esferas administrativa e civil, notadamente no âmbito 
de aplicação da Lei de Improbidade Administrativa. Desse modo, vige no Brasil 
o sistema de independência entre as instâncias de responsabilização,8 e uma 
conduta pode ensejar várias sanções. Por isso, o microssistema não descuidou 
da consensualidade na responsabilização penal, e a Lei nº 12.850/2013 – Lei 
8 Vigora no ordenamento jurídico brasileiro o princípio da autonomia das instâncias 
administrativa, cível e penal de maneira que uma única conduta praticada pelo agente público 
ou particular em detrimento da Administração Pública pode desencadear diversos processos de 
responsabilização, sendo certo que a sentença penal absolutória se fundamentada na negativa de 
autoria ou ausência de materialidade impedirá a condenação em outra esfera.
157Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
das Organizações Criminosas - consolidou o instituto da colaboração premiada, 
já previsto em leis anteriores9 e melhorado pelo pacote anticrime,10 como 
“negócio jurídico bilateral que se caracteriza como um contrato, considerando 
a contraposição de interesses, aqui consubstanciados nas vantagens esperadas 
por ambas as partes (investigado e Ministério Público) em razão do conteúdo 
pactuado.”11
Por meio da colaboração premiada, na persecução penal dos agentes 
que integram organizações criminais, busca-se obtenção de provas sobre a 
materialidade e autoria do ilícito, identificação do proveito do delito e preservação 
da integridade física e da vida de eventuais vítimas. 
O colaborador, então, é beneficiado com o perdão, a redução ou a 
isenção da pena, ou modificação de regime prisional, daí porque esse negócio 
jurídico tem natureza mista, mesmo entendimento de Didier e Bomfim (2017), 
com vieses processual e material, como meio de obtenção de prova, pois nele 
se estabelecem situações jurídicas processuais, como o compromisso do Estado 
de não processar ou a suspensão do processo, mas também efeitos materiais 
correspondentes aos benefícios na aplicação das sanções, com consequente 
extinção da punibilidade.
Após analisar todas as características da colaboração premiada, tais 
como a bilateralidade e a onerosidade, Didier e Bomfim (2017), concluem 
que se trata de um contrato de natureza mista, no qual as manifestações de 
vontade dos pactuantes repercutem na definição e escolha de categorias jurídicas 
processuais e materiais. A natureza negocial da colaboração é reforçada pela 
Lei quando admitiu sua formalização durante as investigações ou no curso da 
ação penal e até após a sentença, restringindo a atuação judicial ao juízo de 
homologação, com a verificação dos requisitos formais, como a regularidade, 
a voluntariedade e a legalidade, incidindo no plano da eficácia ou validade do 
ajuste. O destaque da colaboração premiada no microssistema é sentido por 
9 Tais como a delação premiada inserida na Lei de Crimes Hediondos (nº 8.072/90) e a 
colaboração voluntária nas Leis de Proteção a Testemunha (nº 9.807/99), de Lavagem de 
Dinheiro (nº 9.613/98) e de Drogas (nº 11.343/06). 
10 O pacote anticrime, como chamada a Lei nº 13.964/2019, aprimorou o texto legal da 
colaboração premiada (Seção I, da Lei nº 12.850/2013), com novas diretrizes e incorporou a 
interpretação dada pelos Tribunais Superiores nos últimos anos.
11 DIDIER; BONFIM, 2017, p.113
158 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
muitos, pois há consenso na afirmaçãode que os meios investigativos tradicionais 
(perícias, testemunhas e quebra de sigilos de dados e comunicações) não geram 
os resultados necessários, desembocando num elevado índice de impunidade. 
Como bem frisado pela 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério 
Público Federal (2017, p. 126), circunstâncias excepcionais como a vivenciada 
pelo Brasil cuja corrupção é sistêmica, in verbis: 
[...] não se pode ignorar as dificuldades para a devida 
repressão às condutas ilícitas, em igualdade de condições 
em relação às sanções devidas aos corruptores e aos 
corruptos, sobretudo quando, entre estes, encontram-
se dirigentes e ex-dirigentes de poderes, estatais e partidos 
políticos, além de parlamentares, mandatários e servidores 
públicos de alto escalão. A Lavajato é exemplar nesse 
sentido [...]
A colaboração premiada, portanto, nos crimes corporativos ou de 
colarinho branco, é indispensável fonte de provas, por meio da confissão e da 
efetiva colaboração do infrator em indicar os coautores e fornecer elementos que 
demonstrem a materialidade, tudo com vistas a gozar dos institutos premiais. 
Ora, a vantagem estatal nesta troca fundamenta-se “em sua ignorância 
sobre os ilícitos, sobretudo os de caráter organizacional, bem como na insuficiência 
probatória (...), ou, ainda, na desejável otimização de recursos e tempo para 
apurar e processar infrações.”12 Em período mais recente, a convencionalidade nos 
conflitos envolvendo a Administração ganhou importantes reforços legislativos 
que espancam qualquer resistência à celebração de acordo envolvendo o interesse 
público, notadamente, no combate à corrupção. 
A solução consensual tornou-se um baluarte na defesa do patrimônio 
público. Assim, a Lei Federal nº 13.140/15 (Lei de Mediação) trata, especialmente, 
da mediação entre particulares e da autocomposição de conflitos no âmbito 
da administração pública, dispondo que os direitos indisponíveis admitem 
transação (art. 3º), assim como, que os Entes Federados poderão criar câmaras 
de prevenção e resolução administrativa de conflitos, no âmbito dos respectivos 
órgãos da Advocacia Pública, utilizando, para tanto, o termo de ajustamento 
de conduta, que constituirá título executivo extrajudicial (art. 32, § 3º). Não 
12 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal, 2017, p. 44
159Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
só, também previu a possibilidade de conciliação em ação de improbidade 
administrativa que discuta matéria objeto de litígio com o Poder Público.13 
No mesmo ano, o novo Código de Processo Civil (CPC) abraçou a 
solução consensual dos conflitos como sua diretriz, estabelecendo que o Estado 
a promoverá, sempre que possível e que os métodos consensuais deverão ser 
estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério 
Público, inclusive no curso do processo judicial (art. 3º, §§2º e 3º).
A advertência para o estímulo à adoção dos métodos consensuais, 
inclusive no curso do processo judicial, sugere que o legislador determinou como 
regra a convencionalidade extrajudicial ou pré-processual. O CPC avançou mais 
e ao tratar dos auxiliares da Justiça determinou aos entes federados a criação 
de câmaras de mediação e conciliação específicas para solução consensual 
de conflitos no âmbito administrativo, inclusive, por meio da celebração de 
termo de ajustamento de conduta, nos moldes do art. 174 do CPC; e o artigo 
seguinte frisa que essa medida que não exclui ou outras formas de consensos 
extrajudiciais envolvendo os organismos públicos. Foi-se além, rompendo-se o 
dogma da tipicidade dos negócios jurídicos processuais, e criou uma cláusula 
geral da qual podem surgir inúmeros negócios atípicos sujeitos à autonomia 
de vontade das partes. Diz o art. 190:
Art. 190. Versando o processo sobre direitos que admitam 
autocomposição, é lícito às partes plenamente capazes 
estipular mudanças no procedimento para ajustá-lo às 
13 Art. 32. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão criar câmaras de 
prevenção e resolução administrativa de conflitos, no âmbito dos respectivos órgãos da Advocacia 
Pública, onde houver, com competência para:
I - dirimir conflitos entre órgãos e entidades da administração pública;
II - avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de composição, no 
caso de controvérsia entre particular e pessoa jurídica de direito público;
III - promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de conduta.
Art. 36. No caso de conflitos que envolvam controvérsia jurídica entre órgãos ou entidades de 
direito público que integram a administração pública federal, a Advocacia-Geral da União deverá 
realizar composição extrajudicial do conflito, observados os procedimentos previstos em ato do 
Advogado-Geral da União.
(...) § 4º Nas hipóteses em que a matéria objeto do litígio esteja sendo discutida em ação de 
improbidade administrativa ou sobre ela haja decisão do Tribunal de Contas da União, a 
conciliação de que trata o caput dependerá da anuência expressa do juiz da causa ou do Ministro 
Relator. (grifo nosso)
160 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
especificidades da causa e convencionar sobre os seus 
ônus, poderes, faculdades e deveres processuais, antes 
ou durante o processo.
Esclarece Fredie Didier (2015) que a inovadora cláusula geral não trata 
da autocomposição sobre o direito litigioso, mas sobre as regras do processo, 
derrogando as normas processuais. E Antônio do Passo Cabral (2016, p. 68) 
alerta que negócio processual pode ser celebrado entre as partes interessadas, 
antes ou durante o processo, sem intervenção de terceiros, as quais podem dispor 
sobre o procedimento em si ou sobre a criação, a modificação ou a extinção de 
situações jurídicas processuais. 
A cláusula geral de convenção processual atípica é perfeitamente aplicável 
às ações judiciais de responsabilização, seja na área criminal, administrativa 
ou de improbidade administrativa, ainda que as leis especiais de regências 
não contemplem o negócio processual. Dessarte, agora, não se pode negar a 
possibilidade de negócio jurídico processual em processos punitivos, como no 
processo penal ordinário ou na ação de improbidade administrativa. Relembre-
se, à luz do preconizado no art. 3º do CPP, a desejável aplicação subsidiária 
do CPC ao processo penal. O incremento à resolução consensual no âmbito 
estatal também foi alvo da alteração na Lei de Introdução às Normas do Direito 
Brasileiro (Lei nº 4.657/42) pela Lei nº 13.655/18, que trouxe regras sobre a 
criação e a aplicação do direito público. 
Autorizada está a celebração de compromisso de conduta entre a 
Administração e o particular, visando eliminar a irregularidade, incerteza 
jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, com prévia 
oitiva do seu órgão jurídico, cuja eficácia dependerá apenas da publicação oficial.
Em arremate, o pacote anticrime (Lei nº 13.964/2019), sob o rótulo do 
combate ao crime organizado e à corrupção, alterou diversos diplomas normativos, 
dentre eles, o Código de Processo Penal (CPP), a Lei de Execução Penal, a Lei 
de Organização Criminosa e a Lei de Improbidade Administrativa (LIA). No 
texto aprovado, na onda da valorização do consenso, foram inaugurados no 
nosso sistema punitivo legal, em sentido amplo, os acordos de não persecução 
penal (ANPP) e não persecução cível (ANPC), ambos negócios jurídicos 
consensuais já disciplinados pelo Conselho Nacional do Ministério Público 
(CNMP) através das Resoluções nº 181 e nº 179 de 2017.
161Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
O cerne do acordo de não persecução é, como a própria nomenclatura 
sugere, a promessa de não processar ou de não levar ao Judiciário a pretensão, 
desde que cumpridas certas condições ajustadas entre as partes, e dentre as 
quais algumas têm nítido caráter sancionatório. Em razão disso, Saulo Mattos 
(2020, p.12), ao discorrer sobre o ANPP, diz queé um “negócio para punir, 
e não somente para evitar a existência de um novo processo sobre um fato 
aparentemente delitivo.” O acordo de não persecução penal (ANPP) se deu 
através da inclusão, no CPP, do art. 28-A cuja redação é a seguinte:
Art. 28-A. Não sendo caso de arquivamento e tendo o 
investigado confessado formal e circunstancialmente a 
prática de infração penal sem violência ou grave ameaça e 
com pena mínima inferior a 4 (quatro) anos, o Ministério 
Público poderá propor acordo de não persecução penal, 
desde que necessário e suf iciente para reprovação e 
prevenção do crime, mediante as seguintes condições 
ajustadas cumulativa e alternativamente: (grifo nosso)
No CPP, o acordo não corresponde a uma inovação propriamente dita 
e não difere, em sua essência, da colaboração premiada, mas supera a aplicação 
restrita da justiça penal negociada (legislada) aos crimes de menor potencial 
ofensivo – através da transação penal ou suspensão condicional do processo, 
descritos na Lei nº 9.099/95 – e às organizações criminosas, abarcando um 
sem-número de delitos, previstos no Código Penal e nas leis penais esparsas, 
cujas penas mínimas abstratas sejam inferiores a 4 (quatro) anos – consideradas 
as causas de aumento e de diminuição de pena - e desde que cometidos sem 
violência ou grave ameaça à pessoa. 
Aqui cabe o destaque para a possível aplicação ANPP na grande parte 
dos crimes contra a Administração Pública, em especial a corrupção ativa e a 
passiva, a concussão, o peculato, a prevaricação – previstos no Código Penal - e as 
fraudes licitatórias descritas na Lei de Licitações (atualmente Lei nº 14.133/21). 
Portanto, a propagada impunidade dos ilícitos penais que atentam 
contra a Administração pode estar com os dias contados, notadamente quando 
a devolução do proveito ou produto do crime e a perda da função pública forem 
condições para o ajuste. Ainda, no ANPP, é necessária a confissão do investigado e 
a estipulação das seguintes condições, cumulativa ou alternativamente: reparação 
162 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
do dano causado à vítima, quando houver; renúncia de instrumentos, produto 
ou proveito do crime; prestação de serviço à comunidade; e, pagamento de 
prestação pecuniária.
O viés punitivo do ANPP, por seu turno, exige a presença de justa 
causa para a ação penal, melhor dizendo, exige a prévia colheita de elementos 
de prova suficientes da ocorrência do crime (materialidade) e da sua autoria, 
superando a hipótese de arquivamento da investigação. De tal modo, que a 
confissão formal e circunstanciada (ainda que na fase pré-processual), como 
requisito expresso, não pode suprir a carência de elementos probatórios da 
investigação.14 
Nesse ponto, o acordo não se afasta da regra de que a confissão tem 
valor probatório relativo e deve ser confrontada com os demais elementos 
coletados, tampouco se elide as normas que regem a coleta de provas (art. 
158 e art. 197 do CPP).15 Cabe registrar, tal como na colaboração premiada, o 
ANPP deve ser submetido à homologação judicial para o crivo da legalidade 
e do atendimento ao pressuposto da voluntariedade. Todavia, nesse ponto, a 
reforma ainda autorizou a recusa do acordo pelo magistrado quando considerar 
as condições inadequadas, insuficientes ou abusivas, remetendo-a às partes para 
que seja reformulado, merecendo as valorosas críticas doutrinárias. Para Leonardo 
Augusto Marinho Marques, ao concluir sua análise sobre o novo instituto:
“A necessidade de revisar o conteúdo produzido nas 
fases antecedentes e de controlar os atos praticados é 
um sinal inequívoco de que não compreendemos a 
racionalidade da justiça consensual. Nos países anglo-
saxões, o magistrado verifica apenas se o acordo atendeu 
os requisitos mínimos.” (2020) 
Além de todos estes instrumentos de resolução de conflito de forma 
14 A exigência de justa causa para o ANPP visa evitar o que muitos estudiosos chamam de 
“excesso da acusação” em decorrência das distorções porventura causadas pela obrigatoriedade 
da confissão. 
15 Art. 158.  Quando a infração deixar vestígios, será indispensável o exame de corpo de delito, 
direto ou indireto, não podendo supri-lo a confissão do acusado.
 Art. 197.   O valor da confissão se aferirá pelos critérios adotados para os outros elementos de 
prova, e para a sua apreciação o juiz deverá confrontá-la com as demais provas do processo, 
verificando se entre ela e estas existe compatibilidade ou concordância.
163Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
consensual, temos também o acordo de não persecução cível introduzido na 
Lei de Improbidade (LIA), através do §1º, do art. 17:
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será 
proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica 
interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida 
cautelar.
§ 1º As ações de que trata este artigo admitem a celebração 
de acordo de não persecução cível, nos termos desta Lei. 
(grifo nosso) [...] 
§ 10-A. Havendo a possibilidade de solução consensual, 
poderão as partes requerer ao juiz a interrupção do 
prazo para a contestação, por prazo não superior a 
90 (noventa) dias.  
A modificação legislativa passou a autorizar, expressamente, o ANPC 
- a par da sua adoção há algum tempo pelos Ministérios Públicos na esfera de 
responsabilização por ato de improbidade administrativa, a partir da aplicação 
sistêmica das normas do microssistema anticorrupção e consoante diretrizes 
fixadas pelo CNMP na dita Resolução nº 179/1716 -, e conferiu salutar segurança 
jurídica às convenções que afastam o manejo das ações de improbidade pelos 
legitimados, haja vista a superada proibição (expressa) na versão original da Lei.17 
Desde logo, vale advertir que o ANPC não se confunde com a cláusula 
geral de atipicidade dos negócios jurídicos disposta no precitado artigo 190 
do CPC a qual, diante da sua natureza processual, não incorpora cláusulas 
sancionatórias ao seu conteúdo, embora ela seja aplicável às ações de improbidade 
administrativa em razão da aplicação subsidiária do CPC à LIA. Nesse sentido, 
parece importante transcrever a análise do Professor Fábio Medina Osório 
(2020), in litteris:
16 A Resolução nº 179/2017 do CNMP, autoriza, expressamente, a celebração de Termo 
de Ajustamento de Conduta em matéria de improbidade administrativa. Na sequência, os 
Ministérios Públicos estaduais editaram atos normativos regulamentando a convenção nos 
procedimentos ministeriais apuratórios de atos de improbidade, são exemplos a Resolução nº 
06/2014 do MP/ES, a Resolução nº 02/2017 do MP/AP, a a Resolução nº 03/2017 do MP/MG, 
a Resolução nº 03/2019 do MP/PE e a Resolução nº 01/2017 do MP/PR.
17 Assim era a redação original do § 1º, do art. 17, da LIA: § 1º É vedada a transação, acordo ou 
conciliação nas ações de que trata o caput.
164 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
[...] o acordo de não persecução tem consequências diretas 
na medida repressiva no campo do direito sancionador, 
afetando, desta forma, a pretensão punitiva Estatal, o 
que acaba por atrair o instituto para a órbita do direito 
material. É preciso registrar, neste norte, que a natureza 
jurídica do acordo de não persecução cível é de curial 
importância, pois terá consequências diretas na vida 
prático/processual. E tanto o acordo de não persecução 
penal, quanto o acordo de não persecução cível, tem 
natureza de direito material, implicando renúncia à 
pretensão punitiva e negociação de sanções, sendo esta 
sua finalidade primária. 
Vê-se, pois, que há um leque de instrumentos que podem ser utilizados 
pelo Ministério Público para a resolução de questões, que vão desde o Termo 
de ajustamento de Conduta, passando pela Acordo de Leniência e os mais 
recentes ANPC e ANPP, com vistas a se evitar a judicialização e assim obter-se 
uma resposta mais rápida e resolutiva.
O Ministério Público e a necessidade de uma atuação resolutiva 
Embora bastante aprofundado o estudo da justiça negocialno Direito 
Público contemporâneo e o empirismo jurídico, pautado na integração das 
normas no ordenamento, é indubitável que a mudança legislativa para autorizar, 
expressamente, o acordo de não persecução cível nos atos de improbidade 
administrativa e do acordo de não persecução penal na esfera criminal, supera 
a celeuma jurídica sobre o cabimento das convenções nessa seara.
Uma atuação resolutiva ministerial visa equilibrar o acesso do 
cidadão à justiça, bem como potencializa a aplicação da justiça negociada/
autocompositiva e racionaliza as intervenções judiciais, buscando resultados 
jurídicos positivos, cuja cadeia de valor se encerra com a justa aplicação da pena 
e o devido ressarcimento e reparação das vítimas de crimes. Mesmo raciocínio 
é defendido por Igor Pinheiro (2020, p.20-21):
Permitir que o réu se valha de toda a marcha processual, 
com os recursos e incidentes quase intermináveis, 
para, após uma instrução desfavorável, mostrar-se 
“aberto ao acordo” que antes refutava por certeza de 
165Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
sua inocência ou por conveniências pessoais (como a 
proximidade de uma eleição), seria algo contra a própria 
essência do instituto e um prêmio a recalcitrância e 
comportamento contraditório.(...) Nesse caso, o réu já 
terá tido a oportunidade de fazer acordo durante toda 
a fase investigatória e no começo do processo judicial, 
mesmo após a decisão de admissibilidade da petição inicial. 
Deixar a máquina judicial ser usada como estratégia, para, 
ao final, diante de um cenário de possível condenação, 
permitir o acordo vai de encontro com a finalidade 
concebida para a criação do instituto e depõe contra a 
boa-fé. (...) Ora, como existe um duplo juízo nas ações 
de improbidade administrativa (notificação preliminar 
para defesa e citação para contestação), até o fim do prazo 
desse último ato defensivo antes do recebimento da ação 
é cabível o pedido de suspensão para o acordo. 
Neste sentido, pautando-se por uma atuação mais resolutiva, foi 
publicado no dia 28 de junho de 2018, no Diário Eletrônico do Conselho 
Nacional do Ministério Público (CNMP), a Recomendação de Caráter 
Geral CNMP-CN nº 2/18, que dispõe sobre parâmetros para a avaliação 
da resolutividade e da qualidade da atuação dos membros e das unidades do 
Ministério Público pelas Corregedorias-Gerais. Dentre as diretrizes de atuação 
ministerial dispostas no art. 1º da referida Recomendação, encontram-se: 
Art. 1º Para a avaliação, a orientação e a fiscalização 
qualitativas da resolutividade das atividades dos Membros 
e das Unidades do Ministério Público brasileiro nos 
planos extrajudicial e judicial, envolvendo a atuação 
criminal, cível, tutela coletiva e especializada, respeitadas 
as peculiaridades das funções e atribuições de cada 
Unidade Institucional, serão considerados, entre outros, 
os seguintes princípios e diretrizes: 
I - conhecimento das deficiências sociais e das causas locais; 
II - capacidade de articulação, sobretudo no que tange à 
identificação dos campos conflituosos; 
III - autoridade ética para mediar demandas sociais, aferida 
pela capacidade para o exercício de liderança a partir da 
força do melhor argumento na defesa da sociedade e do 
regime democrático; 
166 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
IV - capacidade de diálogo e de construção do consenso; 
V - senso de oportunidade para o desencadeamento das 
atuações que levem em consideração as situações de lesão 
ou de ameaça aos direitos fundamentais; 
VI - atuação preventiva, amparada no compromisso com 
ganhos de efetividade na atuação institucional, voltada 
notadamente para evitar a prática, a continuidade e a 
repetição de ilícitos ou para promover a sua remoção;
[...]
VIII - realização precedente de pesquisas e investigações 
eficientes sobre os fatos, em suas múltiplas dimensões e em 
sede procedimental, como base para a atuação resolutiva 
e qualificada; 
IX - utilização de mecanismos e instrumentos adequados 
às peculiaridades de cada situação; 
X - utilização de ambientes de negociação que facilitem 
a participação social e a construção da melhor decisão 
para a sociedade; 
XI - contribuição para a participação da comunidade 
diretamente interessada; 
XII - utilização racional e adequada dos mecanismos de 
judicialização; [...]
XIV - atuação tempestiva e efetiva, com aptidão para evitar 
a prática e/ou imediatamente estancar a continuidade 
ou a repetição dos ilícitos, ou para removê-los, 
independentemente de ocorrência de dolo, culpa ou dano; 
XV - atuação efetiva capaz de garantir a integral reparação 
dos danos nos seus múltiplos aspectos; [...] 
XVII - atuação efetiva na tutela coletiva e na propositura 
de ações individuais em situações absolutamente 
necessárias, sem prejuízo dos atendimentos individuais 
e dos encaminhamentos devidos; [...]
XX - atuação célere e ef iciente na condução dos 
procedimentos de investigação que presidir, bem 
como efetiva contribuição para a rápida conclusão de 
procedimentos extrajudiciais e processos judiciais em 
que atuar; 
XXI - adoção de todas as medidas e providências para 
a resolução humanizada dos conflitos, controvérsias e 
problemas.18
18 https://diarioeletronico.cnmp.mp.br/apex/f?p=102:1:0 DIÁRIO ELETRÔNICO DO 
CNMP EDIÇÃO Nº 119| CADERNO ADMINISTRATIVO DISPONIBILIZAÇÃO: 
167Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
Ora, o Ministério Público é a instituição, por excelência e força 
constitucional, protagonista na defesa da sociedade, da ordem jurídica, do 
regime democrático e dos interesses transindividuais. Seu caráter essencial ao 
Estado e seus contornos (unidade, indivisibilidade e independência) o elevam à 
principal estrutura de poder, em harmonia com os demais poderes da República, 
encarregado de atuar de forma célere em defesa do patrimônio público e da 
moralidade administrativa, como direitos fundamentais do cidadão.19 
No Brasil, após a Constituição, é inegável que o Ministério Público 
exerce o papel de ombudsman, figura construída na comunidade europeia, desde 
o ano de 1809, na Suécia, e em período mais recente nos demais países, de órgão 
independente, representante da sociedade e não subordinado a outro poder, 
cuja missão é fiscalizar os demais Poderes constituídos (Executivo, Legislativo 
e Judiciário). Em outras palavras, ombudsman, ou ouvidor do povo, é um 
órgão independente, externo à Administração e aos outros Poderes soberanos, 
dotado da independência funcional necessária para fiscalizar a conformidade da 
atuação de todos eles, de acordo com os objetivos constitucionais e os direitos 
fundamentais. 
No cenário brasileiro, inexiste outra instituição que não o Ministério 
Público com aptidão constitucional para o encargo. Para Salomão Ismail Filho 
(2015), o membro do Ministério Público é um mediador sui generis, pois 
sua atuação não é plenamente neutra e imparcial, considerando o seu papel 
constitucional de zelar pelos interesses individuais indisponíveis, dispondo 
de instrumentos específicos para sua missão. Sua vocação constitucional à 
defesa do patrimônio público e da moralidade administrativa é indubitável, 
de maneira que as ações judiciais ou negócios jurídicos consensuais, penais ou 
extrapenais, destinados à recomposição do erário e/ou responsabilização do 
infrator, pressupõe a intervenção do Ministério Público. A participação do 
Ministério Público nos diversos institutos de negociação ainda encontra outro 
Quarta-Feira, 27 de junho de 2018 PUBLICAÇÃO: Quinta-Feira, 28 de junho de 2018
19 Para Rodrigo Wanis (2015, p.56), “afere-se, pois, de modo inconcusso, que o patrimônio 
público, tanto sob o aspecto subjetivo (titularidade individual e coletiva) quanto sob 
o aspecto objetivo (ordem jurídica), foi forjado, externa e internamente, como direito 
fundamental, porquanto se trata de conjunto de bens transindividuais e solidarizados, a 
bem da dignidade da pessoa humana, sendo parâmetro básico para ainterpretação e a 
concretização da própria ordem jurídica e da fixação dos parâmetros e valores do próprio Estado 
Democrático de Direito.”
168 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
respaldo fático-jurídico. Não se pode esquecer que para uma mesma conduta 
ilícita, praticada por um agente público ou particular em conluio, decorrem 
diferentes responsabilizações nos diversos sistemas de natureza, penal, civil e 
administrativa. 
Ademais, é bastante apregoada a independência entre as instâncias de 
responsabilização, constatando-se que a consolidação da consensualidade no 
enfrentamento da corrupção também cuidou de certa comunicabilidade entre 
elas, a partir de uma ampliação objetiva e subjetiva dos acordos e da cooperação 
interinstitucional. Dessa forma, somente quando presente o Órgão Ministerial, 
com atribuição na atuação criminal, se poderá cogitar na ampliação material do 
objeto do acordo para alcançar as sanções penais, propiciando maior atratividade 
ao instrumento negocial. Porque se almeja informações relevantes para a 
descoberta e cessação dos ilícitos, quanto maior a ampliação da negociação no 
seu aspecto material (punições), maior será a segurança jurídica no universo 
de múltipla tipicidade da conduta, mais convincente será o mediador a mover 
o infrator na direção da colaboração, quebrando os pactos de silêncio e maior 
será a proteção do patrimônio público.
É possível, a partir de uma atuação conjunta das Promotorias de Justiça 
com atribuição em improbidade administrativa e com atribuição criminal20, 
que seja firmado único acordo de não persecução, penal e cível, com dupla 
incidência nas searas de responsabilização, bem como o Termo de Ajustamento 
de Conduta, conferindo máxima segurança jurídica ao colaborador-acordante 
e concretizando os ideais de eficiência e celeridade. Ressalva-se, apenas, que 
a eficácia das obrigações atinentes à esfera penal estará sujeita à homologação 
judicial. por imperativo legal (art. 28-A, § 4º, CPP).
Considerações finais 
A consensualidade no ordenamento jurídico brasileiro veio para ficar, 
com respaldo na Constituição Cidadã de 1988, não escapando dela o direito 
20 No Ministério Público do Estado da Bahia as promotorias de justiça com atribuição na defesa 
do patrimônio público também acumulam a atribuição criminal nos ilícitos correlatos (salvo se 
presente a prerrogativa de foro em razão da função a atrair a atribuição do Procurador-Geral 
de Justiça), o que contribui para melhor desempenho do seu mister e otimização dos recursos 
humanos. 
169Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
sancionador, aí incluídos os sistemas penais e extrapenais de responsabilização 
pela prática de atos ilícitos. A guinada para a solução consensual dos conflitos, 
abandonando a concepção de supremacia da intervenção estatal na resolução 
dos litígios, não foi repentina, mas construída ao longo das últimas décadas, 
com raízes nos negócios jurídicos processuais típicos entre particulares e nos 
compromissos de ajustamento de conduta, tomados pela Administração 
Pública, com vistas à cessação do ato ilícito e adequação da conduta do infrator 
às exigências legais. 
No direito sancionador, a mudança foi mais tardia, influenciada pelos 
compromissos internacionais assumidos pelo Brasil e impulsionada pela falência 
do modelo de judicialização (dispendioso e moroso) de toda e qualquer demanda 
para responsabilização, ainda que desprovidas de gravidade concreta a conduta.
Superando os dogmas doutrinários que enxergam no princípio da 
indisponibilidade do interesse público a impossibilidade de negociação pelo 
Poder Público, no exercício do seu poder punitivo, do conteúdo das sanções 
penais, civis, administrativas e de improbidade administrativa, vários diplomas 
normativos, com supedâneo na Constituição, introduziram instrumentos de 
composição, os quais se traduzem em negócios jurídicos híbridos, já que tocam 
o processo em si (provas, prazos, ritos, etc.) e também o direito material em jogo.
O conjunto desses diplomas forma o microssistema normativo-
constitucional, cuja coerência e atualidade busca proporcionar efetividade da 
atuação estatal no tratamento dos atos lesivos à Administração Pública. Nele se 
destacam a Lei da Ação Civil Pública, a Lei Anticorrupção, a Lei de Combate às 
Organizações Criminosas, a Lei de Improbidade e o Código de Processo Penal.
Tais mecanismos consensuais de solução de conflitos reafirmam o papel 
fundamental do Ministério Público na proteção da probidade administrativa, 
sendo inegável que seu desenho constitucional lhe confere, com exclusividade, a 
função de ombudsman ou ouvidor do povo voltado à fiscalização do cumprimento 
da ordem jurídica e a defesa do patrimônio público, em uma atual mais resolutiva.
Referências
ALENCAR, Rosmar Rodriges; TÁVORA, Nestor. Comentários ao anteprojeto 
de lei anticrime. Bahia: Juspodivm, 2019.
170 O Direito Ambiental no Supremo Tribunal Federal
ALVARES ROCHA LIRA, V. N.; ALENCAR BOLWERK, A. A Proatividade e 
Resolutividade do Ministério Público como sustento da legitimação social e proteção 
dos Direitos humanos. Revista Direito em Debate, [S. l.], v. 31, n. 57, p. e10649, 2022. 
Disponível em: <https://www.revistas.unijui.edu.br/index.php/revistadireitoemdebate/
article/view/10649.> Acesso em: 12 nov. 2022.
ANDRADE, Landolfo. Acordo de não persecução cível: primeiras reflexões. Gen 
Jurídico, 05 mar. 2020. Disponível em: http://genjuridico.com.br/2020/03/05/
acordo-de-nao-persecucao-civel/. Acesso em: 18 jun 2022.
ARAS, Vladimir. Acordos de leniência na lei anticorrupção empresarial. Coletânea 
de artigos: avanços e desafios no combate à corrupção após 25 anos de vigência 
da Lei de improbidade administrativa. 5ª Câmara de Coordenação e Revisão, 
Criminal.-Brasília: MPF, 2018, p. 195-230. Disponível em:<http://www.mpf.mp.br/
atuacao-tematica/ccr5/publicacoes.> Acesso em: 18 jun. 2022.
CABRAL, Antônio do Passo. Convenções processuais. Salvador: JusPODIVM, 2016.
CAMPOS, Gabriel Silveira de Queirós. Plea bargaining e justiça criminal consensual: 
entre os ideais de funcionalidade e garantismo. Custos Legis. Revista Eletrônica do 
Ministério Público Federal. v. 4., 2012. 26p. Disponível em: <http://www.prrj.mpf.
mp.br/custoslegis/revista/2012_Penal_Processo_Penal_Campos_Plea_Bargaining.
pdf.> Acesso em: 26 set. 2022.
CARNEIRO, Laise de A. & TRENNEPOHL, Anna Karina O. V. O protagonismo 
do Ministério Público nos instrumentos de acordo de não persecução cível, 
Salvador, 2022, não publicado. 
DIDIER JR., Fredie. Princípio do respeito ao autorregramento da vontade no Processo 
Civil. In: CABRAL, Antonio do Passo; NOGUEIRA, Pedro Henrique Pedrosa 
(Coords.). Negócios processuais. Salvador: JusPODIVM, 2015. 
DIDIER JR., Fredie; BONFIM, Daniela Santos. A colaboração premiada como 
negócio jurídico processual atípico nas demandas de improbidade administrativa. 
A&C - Revista de Direito Administrativo & Constitucional. Belo Horizonte, ano 
17, n. 67, p. 105-120, jan./mar. 2017. Disponível em:< http://www.revistaaec.com/
index.php/revistaaec/article/viewFile/475/637.> Acesso em: 01 jun. 2022.
FARIA, Luzardo. O princípio da indisponibilidade do interesse público e a 
consensualidade no direito administrativo. 2019. 338 p. Dissertação (Mestrado 
em Direito do Estado) – Programa de Pós-Graduação em Direito, Universidade 
Federal do Paraná, Curitiba, 2019. Disponível em: https://acervodigital.ufpr.br/
handle/1884/62542. Acesso em: 01 jun. 2022.
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 9 
ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2017.
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. A consensualidade no direito 
sancionador brasileiro: potencial A consensualidade no direito sancionador 
171Estudos em homenagem à Ministra Cármen Lúcia 
brasileiro: potencial incidência no âmbito da Lei nº 8.429/1992. Associação 
Nacional dos Membros do Ministério Público. Disponível em:< https://www.conamp.
org.br/pt/biblioteca/artigos/item/1745-a-consensualidade-no-direito-sancionador-