Análise Custo Benefício no Setor Público

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Economia do Setor Público
Análise do Custo Benefício
objetivos de aprendizagem
Ao término desta aula, vocês serão capazes de:
•	 entender as condições por trás da avaliação de um projeto público; 
•	 compreender conceitos de eficiência e sua relação com o bem-estar social;
•	 identificar as medidas de valoração do bem-estar social;
•	 entender as críticas a essa análise.
Caros(as) alunos(as), dando continuidade ao nosso curso 
vamos fazer uma análise do custo benefício dos gastos públicos. 
Assim como empresas privadas fazem uma análise de custo/
retorno de seus investimentos, essa análise também precisa ser 
feita na avaliação dos projetos e investimentos públicos. Vamos 
ver como a teoria econômica trata esse assunto?
Bons estudos!
6ºaula
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Seções de estudo
1- Introdução
2- Eficiência e bem-estar social
3- Valoração
4- Críticas à análise custo-benefício
1- introdução
Quando um projeto vai ser implementado é preciso fazer 
uma análise do seu custo benefício. Essa regra serve para todo 
mundo. Quando você vai construir uma casa (projeto: casa 
própria) vai analisar se é preferível imobilizar o capital na 
construção da casa ou se você aplica esse capital em outro 
investimento e com o retorno paga o seu aluguel. O mesmo 
acontece para uma empresa. Se existe a possibilidade de uma 
empresa fazer um investimento ela vai analisar se o custo desse 
investimento trará o benefício pretendido. Se o benefício for 
maior que o investimento, o projeto pode ser viabilizado, caso 
contrário, não fará sentido.
Essa análise de custo-benefício também é válida 
na avaliação de projetos por parte do setor público para 
fornecer parâmetros para a avaliação dos custos e dos 
benefícios de um projeto. Isso quer dizer que, quando o 
setor público decide investir em algum projeto, ou seja, 
realizar o gasto com um determinado fim, é preciso entender 
o benefício desse investimento. Nesta aula, vamos ver algumas 
técnicas utilizadas para a definição desses parâmetros. 
Em aulas anteriores, estudamos o primeiro teorema 
do bem-estar social que diz que, sob certas condições, o 
equilíbrio obtido com os agentes econômicos buscando o seu 
autointeresse é eficiente no sentido de Pareto. Podemos inferir, 
então, que nas condições desse teorema, um projeto público 
ou privado pode gerar um ganho de eficiência econômico se, 
e somente se, ele tiver valor positivo quando avaliado aos 
preços de equilíbrio de mercado.
Entretanto, a análise de custo de benefício de um projeto 
público não coincide com a análise de um projeto da iniciativa 
privada. Isso ocorre porque nem sempre a eficiência é o 
único critério para julgar alternativas sociais. Além disso, as 
condições sob as quais o primeiro teorema do bem-estar 
social é válido raramente se verificam plenamente no mundo 
real. 
2- Eficiência e bem-estar social
Já vimos que em economia, eficiência costuma ser 
empregada para designar eficiência paretiana. Um estado 
social é eficiente no sentido de Pareto quando não é possível 
melhorar a situação de qualquer indivíduo numa sociedade, 
sem com isso piorar a situação de pelo menos um outro agente 
nessa mesma sociedade. Logo, se uma sociedade atingiu em 
estado Pareto eficiente, todas as possibilidades de ganhos 
mútuos entre seus membros já foram exploradas. Caso a 
sociedade não tenha atingido um estado Pareto eficiente, 
então existe uma possibilidade inexplorada de melhorar a 
situação de um ou mais de seus membros sem impor piora 
a seus outros membros. Como essa possibilidade permanece 
inexplorada, diz-se que a economia se encontra em um estado 
Pareto ineficiente. A exploração dessa oportunidade, por sua 
vez, levaria ao que se convencionou chamar de ganho de 
eficiência ou melhoria paretiana.
Entretanto, não só a eficiência deve nortear uma escolha 
social. É preciso levar em consideração outros critérios como 
equidade e justiça. Embora o critério de equidade esteja 
menos sujeito a uma definição consensual, ele é um parâmetro 
importante na condução de políticas públicas. Muitas vezes 
essa política abre mão de uma solução eficiente para garantir 
maior equidade. Há uma ampla evidência teórica e empírica, 
por exemplo, de que políticas de distribuição de renda 
costumam ter um custo significativo de eficiência econômica. 
No entanto, elas continuam a ser perseguidas em nome de 
uma maior equidade social.
Caso a equidade social seja uma preocupação de quem 
está por decidir sobre a execução ou não de um projeto, 
então o valor desse projeto a preços de mercado não é mais 
necessariamente um bom indicador de sua conveniência. Por 
exemplo, um projeto que tenha um valor presente positivo, 
mas que implique uma redução na remuneração de mercado 
da mão de obra desqualificada e uma consequente redução de 
renda para os indivíduos mais pobres da sociedade, pode não 
ser considerado socialmente desejável, apesar de ser viável do 
ponto de vista privado.
Sabemos também que o mundo real é muito diferente da 
teoria. No mundo real há diversos fatores que fazem com que 
as condições para validar o primeiro teorema do bem-estar 
social não se verifique. No mundo real temos as externalidades, 
custos de transação, bens públicos, a má definição dos direitos 
e propriedade e algumas distorções dos impostos e subsídios. 
Quando esses fatores estão presentes não há mais como 
avaliar um projeto do ponto de vista da eficiência econômica 
a preço de mercado, uma vez que estes podem superestimar 
o peso de alguns itens e subestimar o peso de outros. Nesse 
caso, precisamos lançar mão do conceito de preços-sombras.
O preço-sombra de um bem, também conhecido 
como preço social, é um preço que reflete seu verdadeiro 
custo ou benefício social marginal. O termo “sombra” é 
escolhido para nos lembrar de que se trata de um preço 
oculto por trás dos preços efetivamente praticados nos 
mercados. A avaliação social de um projeto deve ser feita aos 
preços-sombra e não aos preços de mercado. 
Caso o formulador de políticas públicas conheça os 
preços-sombra, então ele será capaz de avaliar o projeto do 
ponto de vista social. Os trabalhos de especialistas sugerem 
algumas regras práticas para a obtenção dos preços-sombra 
de alguns produtos:
•	 Bens comercializados. Em condições bastante 
gerais, os preços-sombra dos bens comercializados 
com o resto do mundo são proporcionais aos 
preços internacionais (na fronteira) desses bens. Isso 
indica que, caso uma moeda estrangeira seja tomada 
como unidade de medida para os preços-sombra, 
os preços-sombra dos bens comercializados com 
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o resto do mundo serão exatamente iguais aos 
preços internacionais desses bens cotados nessa 
moeda estrangeira. Essa regra depende de algumas 
condições. A primeira delas é que o governo seja 
capaz de controlar diretamente (através de cotas) 
ou indiretamente (através de subsídios ou taxas) 
os volumes de importação ou exportação de cada 
um desses bens. Outra condição é que variações no 
volume de comércio internacional não devem afetar 
o preço internacional de um bem.
•	 Salário-sombra. O preço-sombra do trabalho reflete 
o salário de reserva do trabalhador. No caso de um 
trabalhador desempregado, esse salário de reserva 
é a desutilidade do trabalho expressa em termos 
monetários; no caso do trabalhador que migra de 
um setor informal para o setor formal, esse salário 
de reserva é seu salário no setor informal. Isso indica 
que em situações não pouco usuais em países em 
desenvolvimento, o custo da mão de obra de um 
projeto pode ser menor, quando avaliado em termos 
de preço-sombra, do que seria quando avaliado em 
termos de preço de mercado.
•	 Taxa de desconto. Não existe uma regra geral 
para o cálculo da taxa de desconto-sombra. Ela 
depende fortemente da estrutura da economia e do 
conjunto de instrumentos de política à disposição 
do planejador. Por exemplo, se o comércio externo 
for completamente controlado pelo setor público, 
então, a taxa de desconto-sombra é igual à taxa de 
juros internacional;caso a produção privada não seja 
racionada e os preços relativos de mercado sejam 
iguais aos preços-sombra, então a taxa de desconto-
sombra é igual à taxa de retorno privada.
•	 Outros bens. Também não há uma regra geral e 
simples para a derivação dos preços-sombra de 
outros bens. De um modo geral, para um bem não 
comercializável, o seu preço-sombra é uma média 
ponderada entre os custos marginais de retirar esse 
bem do consumo e da produção. Essa média não é 
igual, todavia, há uma média ponderada dos preços 
de oferta e de demanda. 
3- Valoração
Seja empregando preços de mercado, seja empregando 
preços-sombra, o valor de um projeto nada mais é, em última 
instância, do que a soma dos valores de todos os seus produtos 
menos o valor de todos os seus insumos. Em geral, pensamos 
nesses valores como um produto entre quantidade e preço. 
Assim, o valor da produção de determinado bem decorrente 
de um projeto nada mais é do que a quantidade produzida 
desse bem vezes o seu preço de mercado ou seu preço-
sombra, dependendo do contexto. O custo de um insumo 
do projeto, de modo análogo, é calculado pelo produto entre 
a quantidade empregada desse insumo vezes seu preço de 
mercado ou seu preço-sombra. No entanto, como determinar 
o valor de um produto ou de um insumo que não possua 
preço?
Diversos projetos públicos têm “produtos” e utilizam 
“insumos” que, apesar de afetarem o bem-estar dos cidadãos e 
as condições de produção das empresas, não possuem preços 
de mercado. Alguns exemplos de benefícios gerados por 
projetos que não possuem preço de mercado são: a redução 
no tempo e a redução no risco de acidentes associados à 
realização de um projeto rodoviário, a melhoria visual de uma 
cidade associada a um projeto de reurbanização, a redução no 
número de mortes associada a um programa de combate a 
uma doença contagiosa etc. Exemplos de custos sem preços 
de mercado associados a diversos projetos são a poluição 
sonora gerada por um aeroporto, o aumento na ameaça de 
extinção de uma espécie em decorrência da construção de 
uma represa, o aumento nos níveis de poluição atmosférica 
decorrente da construção de uma fábrica etc.
Quando um resultado de um projeto não pode ter seu 
valor calculado através de um preço de mercado, é preciso 
lançar mão de alguma técnica de valoração para estabelecer 
seu valor. É razoável supor que esse valor deva refletir o valor 
que os membros da população afetada pelo projeto atribuem 
ao resultado em questão. Por exemplo, caso os membros de 
uma sociedade considerem de elevado valor uma redução nos 
riscos de morbidade e mortalidade decorrentes do programa 
de combate a uma epidemia, então, na avaliação desse 
programa, deve-se atribuir um valor elevado aos “produtos”, 
“redução na taxa de morbidade” e “redução na taxa de 
mortalidade”. Um processo de valoração adequado deve, 
então, passar por duas etapas - a primeira delas consiste em 
determinar os valores que os indivíduos atribuem ao item do 
projeto que se pretende avaliar; a segunda etapa consiste em 
determinar a forma de agregação desses valores. 
3.1 Medidas de valoração de bem-
estar individual
Os dois conceitos teóricos de valoração de bem-estar 
individual mais empregados na análise de custo-benefício 
são os conceitos de variação compensatória e de variação 
equivalente. 
A variação compensatória(VC) indica de quanto 
deve ser reduzida a renda do indivíduo para que, após a 
realização do projeto, ele volte ao mesmo nível de bem-estar 
em que estava antes da realização do projeto. Caso a variação 
compensatória seja positiva, isso indica que o resultado do 
projeto é desejado por esse indivíduo. Nesse caso, a variação 
compensatória pode ser interpretada como sendo a disposição 
a pagar do indivíduo para que o projeto seja realizado. Caso a 
variação compensatória seja negativa, o resultado do projeto é 
indesejável para o indivíduo (i) e o módulo do valor da variação 
compensatória pode ser interpretado como a compensação 
monetária que deve ser dada a esse indivíduo caso deseje 
mantê-lo no mesmo nível de bem-estar em que estava antes 
da execução do projeto. Nesse caso, o módulo da variação 
compensatória pode ser entendido como uma disposição a 
receber do indivíduo para aprovar a execução do projeto.
A variação equivalente (VE) indica de quanto 
deve ser aumentada a renda do indivíduo (i) caso se queira 
fazer com que ele tenha o mesmo ganho de bem-estar que 
teria caso o projeto fosse executado. Se ela for positiva, o 
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projeto é desejado por esse indivíduo. Nesse caso, ela pode 
ser interpretada como uma disposição a receber por parte 
desse indivíduo para aceitar a não execução do projeto. 
Caso a variação equivalente seja negativa, então o projeto é 
indesejável para o indivíduo (i) e a variação equivalente pode 
ser interpretada como uma disposição a pagar por parte desse 
indivíduo para que o projeto não seja executado.
Os conceitos de variação compensatória e de variação 
equivalente possuem duas vantagens. A primeira delas é que 
eles têm uma interpretação clara, seja como disposição a pagar 
seja como disposição a receber. A segunda vantagem é que 
eles “medem” variações de bem-estar de indivíduos em uma 
unidade conveniente, qual seja, a unidade monetária. Isso faz 
com que sua comparação com itens de custo ou de benefícios 
de um determinado projeto seja mais simples. Todavia, o seu 
uso depende da capacidade de mensurar esses conceitos. 
4- críticas à análise custo-benefício
A crítica mais comum à análise de custo-benefício dirige-
se à ideia inerente a essa análise de que é possível comparar 
custos e benefícios de todos os tipos reduzindo-os a uma 
única unidade de medida. Os críticos argumentam que há 
uma hierarquia de valores e que não é legítimo reduzir valores 
mais elevados e valores menos elevados a um denominador 
comum. Como, por exemplo, comparar as vidas salvas com 
investimentos em um hospital com os custos monetários 
desse investimento? Um estudo de análise de custo-benefício 
acerca da construção desse hospital não pode se furtar a esse 
tipo de comparação. É preciso comparar o valor dos recursos 
investidos na construção do hospital com o valor atribuído ao 
fato de que graças a esse hospital um grupo de pessoas estará 
menos sujeito ao risco de morte por insuficiência de oferta de 
serviços hospitalares.
Vale a pena a Leitura – Os Gastos Públicos no Brasil são 
Produtivos?
José oswaldo candido Junior realizou uma análise teórica e empírica da 
relação entre gastos públicos e crescimento econômico no brasil, no 
período de 1947 a 1995. O artigo completo está disponível em https://
www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/view/77/88. A leitura é muito 
importante para verificar a metodologia utilizada e o embasamento 
teórico. Vou deixar aqui disponível a conclusão do trabalho.
“os efeitos dos gastos públicos, em termos agregados, sobre o crescimento 
econômico no brasil foram avaliados por duas metodologias. A primeira 
permite estimar o efeito externalidade dos gastos e o diferencial de 
produtividade em relação ao setor privado. No conceito que engloba 
consumo mais transferências, o efeito externalidade foi negativo. Na 
segunda definição de gasto total (que inclui os investimentos), os 
resultados indicam uma externalidade positiva, mas o diferencial de 
produtividade, em relação ao setor privado, apresentou-se negativo, 
ou seja, a produtividade do setor público representou apenas 60% da 
produtividade do setor privado.
A segunda metodologia capta os efeitos dinâmicos da relação gasto 
público/produto, e a partir daí estimou-se uma solução de longo prazo. 
A vantagem dessa estimativa em relação à anterior é que se parte de 
uma especificação mais geral e chega-se a resultados mais robustos 
em termos estatísticos. os valores das elasticidades gasto/produto nos 
dois conceitos foram negativos. A equação de curto prazo mostra que 
os gastos públicos defasados no período de um ano surtem impacto 
positivo sobre o Pib. No longo prazo,porém, esse efeito se reverte.
Portanto, esse conjunto de resultados sugere que a proporção de gasto 
público no brasil está acima do seu nível ótimo, bem como a existência 
de indícios de baixa produtividade. Assim, quando se aumenta a carga 
tributária os resultados mostram haver transferência de recursos 
do setor mais produtivo para o menos produtivo. os efeitos sobre o 
crescimento serão mais danosos quanto mais distorcivo for o sistema 
tributário e menos produtivo for o gasto público”.
Chegamos, assim, ao final da nossa sexta aula. Espero 
que vocês estejam aproveitando nosso caminho no 
Estudo da Economia do Setor Público. Não hesitem 
em tirar dúvidas e procurar materiais complementares 
para aprofundamento nas questões mais importantes e intrigantes!
retomando a aula
1- Introdução
Na primeira seção, vimos por que a análise de custo 
benefício também é válida na avaliação de projetos por parte 
do setor público para fornecer parâmetros para a avaliação 
dos custos e dos benefícios de um projeto.
2-Eficiência e Bem-Estar Social
Na segunda seção, introduzimos o conceito de eficiência 
e bem-estar social, e a definição de preço-sombra.
3-Valoração
Na terceira seção, vimos por que valorar e quais são as 
medidas de valoração do bem-estar social.
4- Críticas a Análise Custo-Benefício
Na quarta seção, apresentamos algumas considerações 
críticas sobre a análise custo-benefício.
BECkER, Howard Saul. Sociological work. Transaction 
publishers, 1971.
BENDER FILHO, Reisoli. GASTO PÚBLICO 
E CRESCIMENTO ECONÔMICO: TESTANDO A 
Vale a pena ler
Vale a pena
42Economia do Setor Público
HIPÓTESE DA LEI DE wAGNER À ECONOMIA 
BRASILEIRA (1996-2016). Planejamento e Políticas Públicas, 
n. 53, 2019.
BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo 
Roberto. Economia do setor público no Brasil. Elsevier, 2004.
DE MIRANDA, Rubens Augusto. 50 anos da teoria 
pura das finanças públicas locais: Tiebout or not Tiebout, 
that’s the question. Revista de Economia e Administração, v. 6, 
n. 2, 2007.
GIAMBIAGI, Fabio; ALEM, Ana; PINTO, Sol 
Garson Braule. Finanças públicas. Elsevier Brasil, 2017.
LUQUINI, Renan Henrique; DA CRUZ, André 
Diego Souza; DE CASTRO, Gustavo Henrique Leite. 
Verificação émpírica da curva de Laffer para o Brasil entre 
os anos de 1996 a 2014. Economia & Região, v. 5, n. 1, p. 
31-52.
MANkIw, N. Gregory. Introdução à economia. Cengage 
Learning, 2009. 
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Instituições, bom 
estado e Reforma da Gestão Pública. Revista eletrônica sobre 
a reforma do Estado, v. 1, n. 1, p. 1-17, 2005.
REZENDE, Fernando et al. Finanças públicas. São 
Paulo: Atlas, 2001.
RIANI, Flávio. Economia Do Setor Público: Uma 
Abordagem Introdutória. Grupo Gen-LTC, 2000.
SMITH, Adam. A Riqueza das Nações-Adam Smith: 
Vol. I. LeBooks Editora, 2020.
minhas anotações