políticas sociais de habitação

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2016
Políticas sociais
em Habitação
Profª. Silvana Braz Wegrzynovski
Copyright © UNIASSELVI 2016
Elaboração:
Profª. Silvana Braz Wegrzynovski
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
360
W411p
 Wegrzynovski; Silvana Braz 
 Políticas sociais em habitação/ Silvana Braz Wegrzynovski 
 : UNIASSELVI, 2016.
 228 p. : il.
 
 ISBN 978-85-7830-971-8
 1.Serviço social. 
 I. Centro Universitário Leonardo Da Vinci. 
III
aPresentação
A disciplina que se inicia neste momento no curso de Serviço Social, 
Políticas Sociais em Habitação, tem como objetivos a apresentação da história 
da habitação popular no Brasil, contextualizando o desenvolvimento urbano; 
a discussão das políticas públicas na área da habitação social e o enfoque em 
torno da atuação e dos desafios para o profissional do Serviço Social.
A disciplina Políticas Sociais em Habitação é essencial para o curso 
de Serviço Social, pois apresentará eixos fundamentais para entendermos de 
que forma aconteceu a estruturação dos espaços urbanos. Para compreender 
melhor essa estruturação, faz-se necessário estudarmos as principais sequelas 
do sistema capitalista no processo de urbanização das nossas cidades 
brasileiras e seus reflexos sociais.
No contexto da sociedade em que estamos inseridos, precisamos ter a 
clareza de que uma das bandeiras de luta da sociedade brasileira é a questão 
social do direito à moradia, pela legalidade dessa e por políticas públicas que 
atendam a esta demanda.
A atuação do assistente social, diante das políticas de habitação 
de interesse social, é fundamental para a implementação dessa, pois o 
profissional trabalha diretamente com a população beneficiária.
Esta disciplina mostrará determinadas propostas de mobilização 
social para o enriquecimento do trabalho do assistente social, de forma a 
orientá-lo em sua trajetória profissional.
Vamos aos estudos!
Profª. Silvana Braz Wegrzynovski
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para 
você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
NOTA
V
VI
VII
UNIDADE 1 – A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO 
 CAPITALISMO ............................................................................................................ 1
TÓPICO 1 – O AVANÇO DA DESIGUALDADE SOCIAL NO MEIO URBANO ..................... 3
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 3
2 A CIDADE E SUAS DIVERSIDADES............................................................................................. 4
RESUMO DO TÓPICO 1....................................................................................................................... 14
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 16
TÓPICO 2 – A CIDADE: LEGAL x ILEGAL ...................................................................................... 17
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 17
2 A EXCLUSÃO SOCIAL E DO DIREITO A CIDADE ................................................................... 17
RESUMO DO TÓPICO 2....................................................................................................................... 33
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 35
TÓPICO 3 – A VIOLÊNCIA URBANA E A SEGREGAÇÃO AMBIENTAL ............................... 37
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 37
2 A VIOLÊNCIA URBANA x DESENVOLVIMENTO URBANO ............................................... 37
RESUMO DO TÓPICO 3....................................................................................................................... 46
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 48
TÓPICO 4 – A CIDADE OCULTA ....................................................................................................... 49
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 49
2 A CIDADE OCULTA ENTRE O REAL E O IMAGINÁRIO: A REALIDADE BRASILEIRA ......49
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 58
RESUMO DO TÓPICO 4....................................................................................................................... 61
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 63
UNIDADE 2 – A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL ..................................................... 65
TÓPICO 1 – DIREITO À MORADIA NO BRASIL COMO UM PROCESSO DE LUTAS E
 CONQUISTAS ................................................................................................................. 67
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 67
2 MORADIA: LUTAS E CONQUISTAS ............................................................................................ 68
RESUMO DO TÓPICO 1....................................................................................................................... 79
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 81
TÓPICO 2 – OS MARCOS LEGAIS DO DIREITO À MORADIA .............................................. 83
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 83
2 ENTENDENDO OS MARCOS LEGAIS DO DIREITO À MORADIA .................................... 83
RESUMO DO TÓPICO 2.......................................................................................................................94
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 96
sumário
VIII
TÓPICO 3 – AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE 
 SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS ...................................... 97
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 97
2 BREVE HISTÓRICO DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
 À SUA EFETIVAÇÃO ....................................................................................................................... 98
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 114
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 116
TÓPICO 4 – UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL ................................... 119
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 119
2 OS PLANOS LOCAIS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E O PROGRAMA 
 MINHA CASA MINHA VIDA ....................................................................................................... 120
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 137
RESUMO DO TÓPICO 4..................................................................................................................... 140
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 142
UNIDADE 3 – A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE
 HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL ................................................................ 145
TÓPICO 1 – A EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA
 POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL ....................................... 147
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 147
2 SERVIÇO SOCIAL x PRÁTICA x TEORIA x POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE
 INTERESSE SOCIAL ........................................................................................................................ 147
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 156
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 157
TÓPICO 2 – A TRAJETÓRIA HISTÓRIA DO TRABALHO DO ASSISTENTE
 SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E
 AS DIRETRIZES ATUAIS ............................................................................................ 159
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 159
2 SERVIÇO SOCIAL: A SUA ATUAÇÃO NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE
 INTERESSE SOCIAL ........................................................................................................................ 159
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 169
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 172
TÓPICO 3 – A ADAPTAÇÃO DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA PNHIS .... 173
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 173
2 TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA PNHIS, SEU COTIDIANO ............................ 174
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 187
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 189
TÓPICO 4 – OS AVANÇOS E DESAFIOS DO TRABALHO DO ASSISTENTE
 SOCIAL NA PHIS ......................................................................................................... 191
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 191
2 O DESAFIO DO ASSISTENTE SOCIAL NA PHIS .................................................................... 192
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 205
RESUMO DO TÓPICO 4..................................................................................................................... 210
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 212
REFERÊNCIAS ...................................................................................................................................... 215
1
UNIDADE 1
A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA 
CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade você será capaz de:
• entender o avanço da desigualdade social no meio urbano;
• analisar a cidade considerada legal com a cidade considerada ilegal;
• compreender o que é a violência urbana e a segregação ambiental;
• despertar um olhar crítico para a cidade oculta.
A Unidade 1 está dividida em quatro tópicos. Para um melhor aprofundamento 
do conteúdo e para fixar melhor seus conhecimentos, no final de cada tópico 
você terá oportunidade de realizar as atividades propostas.
TÓPICO 1 – O AVANÇO DA DESIGUALDADE SOCIAL NO MEIO 
 URBANO
TÓPICO 2 – A CIDADE: LEGAL X ILEGAL
TÓPICO 3 – A VIOLÊNCIA URBANA E A SEGREGAÇÃO AMBIENTAL
TÓPICO 4 – A CIDADE OCULTA
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
O AVANÇO DA DESIGUALDADE SOCIAL NO MEIO URBANO
1 INTRODUÇÃO
Neste primeiro tópico será discutido como aconteceu o processo de 
crescimento excludentes das cidades, ou seja, período onde as cidades começaram 
a se estruturar de forma diferenciada, através do processo de industrialização 
brasileira, que ocorreu entre as décadas de 1930 até 1980.
Foram cinco décadas em que o crescimento populacional urbano se 
expandiu de tal forma que marcou negativamente toda a década de 80, que 
ainda contou com o fim do desenvolvimentismo e com novas emergências dos 
arranjos econômicos internacionais, ampliando descontroladamente o índice de 
desigualdade social.
A importância de realizar primeiramente esse resgate histórico se 
concretiza pela necessidade de compreender, em outro momento desta importante 
disciplina, como evoluíram as políticas públicas de habitação e a fundamental 
atuação do assistente social.
O desenvolvimento urbano nos centros populacionais, como as cidades, é 
decorrente de toda uma história social, cultural, econômica e política que permeou 
o Brasil durante todo o seu desenvolvimento, até os dias atuais. Entender esse 
contexto é necessário para conseguir realizar uma leitura das questões sociais 
emergentes, como no caso a habitação.
As demandas habitacionais são frutos de todo o processo de segregação 
urbana, oriunda do crescimento das cidades. Sendo assim, neste primeiro 
momento é importante entender o processo de urbanismo nas cidades, para 
compreendermos as políticas públicas de habitação.
Então, chegou a hora de buscar novos conhecimentos.
Bons estudos!
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
4
2 A CIDADE E SUAS DIVERSIDADES
FIGURA 1 – CIDADE E SUAS DIFERENÇAS
FONTE: Disponívelem: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S0103-40142003000200013>. Acesso em: 25 fev. 16.
Ao analisar as grandes cidades do Brasil através das áreas construídas em 
todo o seu território, pode-se constatar que o uso ilegal do solo e a ilegalidade 
das edificações em solo urbano podem chegar a mais de 50% da área construída, 
como é visto nos grandes centros urbanos. Essa é uma informação empírica e 
fundamentada no conhecimento adquirido cotidianamente pelos diversos meios 
de comunicação social que existem, porém basta realizar uma pesquisa nos 
cadastros de imóveis de cada cidade para se constatar tal realidade.
O grande elo que existe entre as normas e os fatos constituídos em uma 
cidade provoca um olhar crítico para a maioria dos técnicos e analistas que 
atuam sobre as questões urbanas, pois existe uma realidade que é ignorada 
pela maioria dos governantes. Para a classe dominante, o correto é que o Estado 
tenha uma atuação de punição para quem mão cumpre as normas. Essas normas, 
fundamentadas na “legalidade”, historicamente beneficiam determinados grupos 
sociais, ou políticos, em conformidade com o jogo de interesses que, na maioria 
das vezes, fica de acordo com os detentores de poder e de riqueza.
As cidades vêm desenvolvendo e avançando nos cadastros das áreas de 
ocupação irregular, através de setores de monitoramento que têm como objetivo 
fiscalizar os loteamentos clandestinos, invasões de áreas públicas, construções 
em áreas de risco e núcleos de favelas. Porém, ainda existem muitas cidades 
brasileiras que não possuem nenhuma ação para esse monitoramento, onde os 
cadastros municipais estão incompletos e defasados. A falta de um cadastro 
dessas áreas gera uma cidade ilegal e inexistente, pois o poder público não pode 
intervir nessas áreas. Nesse sentido ela existe como espaço, mas inexiste como 
cidade legal, onde a população que reside neste espaço não possui o direito de ter 
um endereço fixo e o poder público não pode intervir de forma oficial.
TÓPICO 1 | O AVANÇO DA DESIGUALDADE SOCIAL NO MEIO URBANO
5
Muitas cidades vêm aumentando qualificadamente e quantitativamente 
o número de profissionais técnicos para atuarem nas áreas consideradas ilegais, 
e estes trabalham diretamente nessas áreas, colocando em prática a teoria que 
vivenciaram quando acadêmicos das mais diversas formações.
O planejamento urbano tem se tornado uma prática que vem considerando 
cada vez mais o mercado imobiliário, através de leis que regulamentam o uso 
e o zoneamento do solo. Essas propostas, chamadas de “solo criado”, vêm, 
desde as décadas de 1970 e 1980, envolvendo diversos pensadores com as mais 
diferentes ideologias, refletindo sobre o acúmulo de análises e de soluções para a 
resolutividade de vários conflitos, que são gerados entre a propriedade privada e 
a ocupação ilegal e irregular das áreas urbanas.
 
Na década de 1990, as cidades começaram a efetivar os Planos Diretores 
(PDs), que objetivavam de forma geral uma totalidade do urbano e do urbanismo 
moderno.
Conforme Maricato (1995, p. 22-23):
A incorporação do conceito pós-moderno de fragmentação, 
valorizando o desenho urbano, não implica necessariamente na visão 
alienada do planejamento oficial, em encarar a cidade real que exige 
intervenção emergencial menos generalizante e abstrata. Para grandes 
áreas do território urbano esta regulamentação nada significa. Gestão 
e não simples regulamentação, operação, ação administrativa e não 
apenas planejamento de gabinete é o caminho para a prevenção das 
tragédias cotidianas que vitimam moradores dos morros e encostas 
que deslizam a cada chuva, ou moradores das beiras dos córregos 
atingidos por enchentes, ou bairros inteiros atingidos por epidemias. 
O distanciamento que existe entre quem pensa a consolidação da cidade 
nos poderes executivos municipais e quem exerce o controle urbanístico é visível 
em todos os aspectos. Como, por exemplo, a aprovação e liberação das plantas 
de construção e o poder policial sobre a ocupação das áreas irregulares. São 
dissolvidas ou diluídas pelas práticas do favoritismo e do pragmatismo dos 
interesses individuais e são mediadas pela corrupção que, infelizmente, acaba 
denegrido a imagem do poder público.
Novamente citando Maricato (1995, p. 23):
A legislação detalhista e "rigorosa" contribui para a prática de 
corrupção e constitui um exemplo paradigmático da contradição entre 
a cidade do direito e a cidade do fato. Pois em um ambiente onde 
‘a infração, além de infração, é norma e a norma além de norma é 
infração, como se deveria esperar de uma contravenção sistemática’, 
qual é o papel das leis que pretendem regulamentar procedimentos 
detalhados do universo individual do interior da moradia, quando a 
maior parte das moradias e do contexto urbano constitui um imenso 
universo clandestino que ignora normas mais gerais e básicas? 
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
6
Essas práticas favorecidas, que têm sempre um cunho político e eleitoral, 
são usufruídas não só pelo Poder Executivo, com o famoso “dar o jeitinho”, como 
também pelo Poder Legislativo, que se aproveita dessas práticas. O correto seria 
o Poder Legislativo ajustar a legislação conforme a realidade, ou propor, dentro 
da legalidade, alterações possíveis diante da realidade com a lei, e não usufruir 
de determinada situação.
Esse clientelismo que se alastra nos poderes Executivo e Legislativo 
municipais fortalece o crescimento das ocupações ilegais, pois a população que reside 
nesses locais fica à mercê da vontade do poder público. Essas áreas são desprovidas 
de qualquer infraestrutura para atender as necessidades básicas de moradia.
UNI
As comunidades formadas em áreas de ocupação irregular são estruturadas 
por trabalhadores que estão excluídos do direito à cidade, pelo sistema capitalista. 
Para conseguir sobreviver neste sistema, buscam as alternativas oferecidas pelo próprio 
sistema. Acabam ocupando áreas irregulares, e não conseguem obter de forma alguma 
a posse legal da área ocupada. Sem a escritura legal, ficam carentes de investimentos de 
infraestrutura da parte do poder público.
Para resolver essas questões, como, por exemplo, famílias em áreas irregulares que não 
conseguem o acesso legal de instalação da rede pública de energia e nem a autorização 
para ser instalada em suas moradias, acabam dando “um jeitinho” e puxam um “gato”, 
de outro vizinho que possui luz em casa, ou que puxou o “gato” da própria rede pública. 
Esses chamados “gatos”, “rabichos”, se alastram em toda a área ocupada, gerando um alto 
consumo e podendo até causar um acidente por curto circuito.
Mesmo que sejam instalações visíveis aos olhos dos gestores, não se adota nenhuma 
intervenção para impedir, proibir ou legalizar as áreas de ocupação irregular através de 
projetos de reurbanização. A falta de interesse político se dá, pois esses assentamentos são 
um mecanismo inesgotável de clientelismo eleitoral praticado há muitos anos no Brasil.
Como profissional de Serviço Social, trabalhei na relocação de famílias de áreas de risco 
para um loteamento público. As dificuldades técnicas foram muitas. Uma delas é o 
apadrinhamento do Poder Legislativo com essa população.
 
A população não consegue perceber que a questão da moradia, de infraestrutura básica, 
são direitos garantidos na Constituição Federal de 88, e que essa população não deve favor 
eleitoral para ninguém.
Os vereadores diziam, com todas as letras, que os moradores podiam utilizar a luz, com 
rabicho, pois ele tinha contato pessoal no órgão responsável. E assim, a comunidade vivia 
presa ao favoritismo eleitoral.
TÓPICO 1 | O AVANÇO DA DESIGUALDADE SOCIAL NO MEIO URBANO
7
O surgimento de novas leis que vêm sempre articuladas com os interesses 
do poder público e do mercado imobiliário acaba colocando em conflito a atuação 
do Poder Judiciário, que tem como objetivo assegurar os direitos garantidos em leis.
A questão da ocupação urbana vem,a cada dia, ganhando mais destaque 
na atuação do Poder Judiciário e do Ministério Público. São casos que envolvem 
sérias negociações entre os governos municipais, estaduais e o Poder Judiciário, 
por vários anos. 
O senso comum afirma que o Poder Judiciário vem atuando de forma 
flexível nas questões urbanas e nos casos de ocupações de terras, porém este 
conceito, desde os anos de 1980, mostra que não é real, pois vários casos que 
aparecem diariamente na mídia levam para outras conclusões. É importante, 
diante disso, analisar os intransigentes conflitos nas disputas pelas terras urbanas 
entre os poderes Judiciário e Executivo. 
Em muitos casos de ocupações irregulares do solo urbano, a atuação do 
Poder Judiciário torna a negociação pacífica entre ocupantes e proprietários. 
Porém, em outros casos, onde existe uma ação de despejo, muitos proprietários 
não são sensíveis às questões sociais, e utilizam meios mecânicos para destruir 
as construções edificadas em seus terrenos, com ou sem moradores dentro. Em 
casos de ocupações em áreas particulares, o poder público não pode intervir. 
Nestes casos, o que de fato ocorre é que os proprietários legais das terras 
ganham judicialmente o direito de reintegração de posse de sua propriedade e 
não entram em acordo com os moradores.
DICAS
Caro acadêmico, neste link: http://www.conjur.com.br/2012-jan-30/pinheirinho-
direito-propriedade-atender-funcao-social você poderá ver elementos verídicos da realidade 
vivenciada no Brasil, diante da questão da posse da terra.
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
8
Sendo esta leitura de relevância para nossos estudos, apresentamos um 
comentário a respeito (MAIOR, 2012):
O que aconteceu na localidade conhecida por Pinheirinho, em São José 
dos Campos, município que possui um dos maiores orçamentos per 
capita do Brasil, pode ser considerado uma das maiores agressões aos 
Direitos Humanos da história recente em nosso país.
Querem dizer que tudo se deu em nome da lei, mas com tal argumento 
confere-se ao Direito uma instrumentalidade para o cometimento de 
atrocidades e tenta-se fazer com que todos os cidadãos sejam cúmplices 
do fato. Só que o Direito não o corrobora. Senão, vejamos.
Na base jurídica do ato cometido, está, dizem, o direito de propriedade. 
Um terreno foi invadido, obstruindo-se o direito da posse tranquila ao 
seu titular, e, portanto, precisa ser desocupado. Simples assim. 
Mas o direito de propriedade, conforme previsto constitucionalmente, 
deve atender à sua função social (artigo 5º, inciso XXIII, da Constituição 
Federal). Sem esse pressuposto, nenhum direito de propriedade pode 
ser exercido.
A Constituição ainda garante a todos os cidadãos, como preceito 
fundamental, o direito à moradia (artigo 6º, inserto no Título II, do 
Capítulo II, da CF).
Perante a situação acima relatada, o próprio Poder Judiciário não consegue 
aplicar as leis e, por algumas vezes, antes de tentar aplicá-las, realiza acordos 
como mecanismos de negociação. A decisão judicial vem de encontro com o fim 
do clientelismo, já citado anteriormente.
Muitos dos imóveis que possuem valores irrisórios no mercado imobiliário 
acabam sendo ocupados de forma irregular e se estruturam sem a intervenção do 
Estado, independentemente da sua localização geográfica. Quando uma comunidade 
se desenvolve em área ilegal e começa a ser valorizada por determinados fatores 
urbanísticos, as relações que se fundam passam a ser regidas pelas legislações 
federais, estaduais e municipais, conforme a demanda que se apresenta.
A diversidade que existe nas cidades e que está oculta (cidade real) para a 
burguesia ou até mesmo para a classe média, acaba sendo uma área restritiva para 
as pessoas, ficando isoladas dos centros urbanos. Essa cidade real é decorrente de 
todo o processo histórico de formação das cidades, e que aconteceu por meio do 
êxodo rural. 
O Brasil passou por diferentes momentos em relação ao crescimento de 
favelas. A taxa de crescimento populacional na década de 90 chegou a ser superior 
às cidades em sua totalidade.
 O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2014, p. 7) 
problematiza a oscilação da população que vive em favelas, em diferentes capitais 
brasileiras, de 2000 até 2010, concluindo que: 
TÓPICO 1 | O AVANÇO DA DESIGUALDADE SOCIAL NO MEIO URBANO
9
Uma comparação direta entre os censos 2000 e 2010 indica o grau 
de incompatibilidade dos dados de aglomerados subnormais. O 
número de domicílios nas áreas de favelas teria dobrado (passando 
de 1,6 milhão para 3,2 milhões), e a população residente em favelas 
teria crescido 75%, passando de 6,5 milhões em 2000 para 11,4 
milhões em 2010. Isto é, os residentes de favelas teriam crescido de 
3,8% da população nacional em 2000, para 6% em 2010. Um processo 
de favelização tão intenso seria incompatível com a melhoria dos 
indicadores socioeconômicos, redução da pobreza e da desigualdade 
registrados na última década. 
Desde o início do século XX, as políticas públicas no Brasil, voltadas para 
o planejamento urbano, sempre tiveram como objetivo resolver as demandas 
sociais da população residente em favelas e nos cortiços, através da retirada 
dessas pessoas das áreas consideradas valorizadas pelo mercado imobiliário, sem 
levar em consideração as questões sociais.
Autores como Sevcenko (1993), Vaz (1994), Barboza (1995) e Maricato 
(1995) afirmam que essa prática vem sendo aplicada nas reformas urbanas 
higienistas que tiveram início no período da República, continuando durante 
período populista e varguista até a ditadura militar.
O interesse econômico é o principal foco das questões das ocupações ilegais, 
onde o jogo de poder é nítido e sem muita flexibilidade. Diante disso, ocorre uma 
certa desinformação e desinteresse sobre as condições de habitação e da miséria 
urbana, gerando assim uma omissão da realidade sobre a exclusão social.
Outro fator, além do econômico, que omite as questões sociais por falta de 
informação, é a atuação representativa das entidades ambientalistas, sendo essa, 
quase que em sua maioria, em oposição ao mercado imobiliário. Isto significa que 
muitos militantes dos movimentos ambientalistas são contrários à urbanização 
e à regularização das áreas ocupadas ilegais, sendo favoráveis à remoção dessas 
pessoas de um modo geral. E não consideram todo o contexto social e econômico 
dessas famílias.
Segundo Maricato (1995, p. 14):
Podemos afirmar, entretanto, sem temer exageros, que a abstração 
em relação à realidade urbana brasileira, que está presente em 
toda a sociedade, está também, fortemente presente, nas entidades 
ecológicas, que, embora reconhecendo os males de uma concentração 
demográfica considerada "excessiva", desconhecem a real dimensão 
da ocupação anárquica do solo e as contradições que são inerentes a 
esse processo. Esse "desconhecimento" sobre a realidade próxima é 
acompanhado de uma construção ideológica da representação sobre o 
urbano, que repete a marca das “ideias fora do lugar”, também entre 
muitas das entidades ambientalistas, atrasando a urgente e necessária 
defesa do meio ambiente. 
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
10
No Brasil, a maioria das temporadas de chuvas acontece em diferentes 
regiões e tempo, são infelizmente marcadas por grandes tragédias urbanas, 
ocasionadas pelos fenômenos ambientais, como as enchentes, desmoronamentos, 
vendavais, chegando a ocasionar diversas mortes. Esses fenômenos ambientais, 
até alguns anos atrás, eram comuns de acontecerem somente nas grandes cidades, 
mas se acompanharmos as mídias, percebemos que estas tragédias ambientais 
estão em todos os lugares.
FIGURA 2 – TRAGÉDIA AMBIENTAL DE 2008 NO VALE DO ITAJAÍ
FONTE: Disponível em: <http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/noticia/2016/02/depois-
de-tragedias-rio-e-santa-catarina-decidiram-apostar-na-prevencao-4965861.html>. 
Acesso em: 27 fev. 16.
Quando a mídia apresenta e repete uma notícia sobre uma tragédiaambiental, em momento algum consegue fazer uma análise ou referenciar 
o processo descontrolado do uso do solo, nem mesmo fazer uma análise da 
conjuntura em que se encontravam as famílias afetadas, desconsiderando as 
questões sociais. 
As questões climáticas há algum tempo vêm afetando não somente a 
população considerada de baixa renda que mora em encostas, mas sim toda a 
sociedade, sem escolher lugar.
DICAS
Caro acadêmico, para entender melhor, assista ao vídeo deste link: <https://
www.youtube.com/watch?v=V1jtBvdxMgg&ebc=ANyPxKoWXLQM1auqC5G1688Sbn_
fQNhtJF3Pn6T-AB0DhqsG8f6adGwkNeihxFxaoHCQS_ZuzwErQi5BiPwC3nwxmCWNiNxg>.
TÓPICO 1 | O AVANÇO DA DESIGUALDADE SOCIAL NO MEIO URBANO
11
Revelando a história de formação das cidades, torna-se necessário ressaltar 
os movimentos urbanos que se destacaram durante os anos 70 no Brasil. Esses 
movimentos tinham o apoio de intelectuais, e como visavam transformação das 
cidades, através das ideias da Assembleia Nacional Constituinte, cobravam uma 
Reforma Urbana.
A busca pela Reforma Urbana teve início em 1960, através dos setores 
progressistas da sociedade que exigiam propostas de mudanças estruturais das 
questões fundiárias, e que focavam na concretização da Reforma Agrária. Sendo 
constituída a proposta inicial da reforma urbana em 1963, através do Instituto dos 
Arquitetos do Brasil (Observatório Internacional do Direito à Cidade), porém não 
foi viabilizada em decorrência do golpe militar de 1964.
Nas décadas de 70 e 80, os temas da Reforma Urbana reaparecem 
novamente, juntamente com os movimentos populares de luta pela moradia, 
centralizados em alguns bairros de diversas cidades. A consolidação desses 
movimentos, nacionalmente, se concretizou na década de 80. Devido aos rumos 
da conjuntura política, estes movimentos se fortaleceram, ganhando maior 
visibilidade e relevância nas decisões políticas.
Conforme afirma Gohn (2007, p. 278):
Na prática surgem novas lutas, como pelo acesso à terra e por sua 
posse, pela moradia, expressas nas invasões, ocupações de casas e 
prédios abandonados; articulação dos movimentos dos transportes; 
surgimentos de organizações macro entre as associações de moradores; 
movimentos de favelados ou novos movimentos de desempregados; 
movimentos pela saúde.
A Igreja Católica foi fundamental neste período, contribuindo com o 
lançamento do documento “Ação Pastoral e o Solo”, que defendia ideologicamente 
a função social da propriedade urbana, se tornando um referencial na luta pela 
Reforma Urbana.
Entre as décadas de 70 e 80, o Estado incorporou os movimentos sociais 
através dos partidos políticos, visando o monitoramento das ações desses 
movimentos e até mesmo a criação de diferentes entidades para fins políticos, e que 
serviam como trampolim para a negociação e cooptação de lideranças populares.
Em janeiro de 1986, os movimentos populares e pastorais, através das 
entidades de assessoria, lançaram o Movimento Nacional pela Constituinte, 
que incide na articulação de várias plenárias e reuniões de trabalho, focando a 
iniciativa popular. Este período contou com a participação de vários segmentos 
profissionais, que compuseram um corpo técnico e reformista, que defendia a 
democratização do planejamento e da gestão das cidades, com a participação dos 
mesmos. Esse movimento foi riquíssimo no sentido de envolver a sociedade civil, 
pesquisadores universitários, representantes de entidades e sindicatos de classe, 
técnicos ligados à área de planejamento urbano e poder público, num debate 
sobre os rumos das cidades.
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
12
ESTUDOS FU
TUROS
Na próxima unidade será aprofundado como se procedeu a organização desses 
movimentos.
Para Maricato (1995), a expectativa em torno do desenvolvimento e 
evolução urbana no Brasil foi cenário para a superação do modelo arcaico, antigo, 
pelo sistema capitalista. A urbanização foi marcada pelo modelo acelerado 
e concretado do desenvolvimento moderno, que a partir dos anos 80, com o 
crescimento econômico, teve diversas sequelas negativas, como, por exemplo: 
a baixa qualidade de vida, a predação do meio ambiente, aumento da miséria 
social, da violência urbana, entre outros. A autora continua apontando que o 
desenvolvimento industrial no Brasil, se assegurou categoricamente a partir 
da chamada Revolução de 1930, convencionou o crescimento urbano com o 
industrial através dos regimes arcaicos de produção agrícola. O chamado " pacto 
estrutural”, entre antigos proprietários rurais e a burguesia urbana, aprovou 
mudanças sem rupturas e a convivência de políticas contraditórias.
Com a nova correlação de forças sociais que foram amadurecendo no Brasil 
neste período, requereu-se a reformulação do aparelho estatal, a regulamentação 
da relação trabalho e capital e novas regras de crescimento do mercado interno.
O Estado passa a desenvolver um modelo centralizador, inventor e 
protecionista do processo de acumulação urbano-industrial, e institui uma 
legislação trabalhista, elencando alguns privilégios para o trabalhador urbano 
sobre o trabalhador rural.
Para Maricato (1995, p. 19):
Alguns fatos estão na base do gigantesco processo de migração 
que ocorreu no território brasileiro, neste século, do campo para as 
cidades: a referida concentração fundiária em primeiro lugar, seguida 
da introdução de tecnologia em certos setores da produção rural 
destinada principalmente à exportação e também o desprezo pelo 
avanço das relações trabalhistas no campo. 
O processo de migração, para Santos (1993, p. 74), significa:
De 1940 a 1980 a população urbana passa de 26,35% do total para 
68,86%. No final desse período, aproximadamente 40 milhões de 
pessoas (33,6% da população) haviam migrado do local de origem. 
Somente entre 1970 e 1980 incorporam-se à população urbana mais de 
30 milhões de novos habitantes. Em 1960 havia no Brasil duas cidades 
com mais de 1 milhão de habitantes: São Paulo e Rio de Janeiro. Em 
1970 havia cinco, em 1980 dez e em 1990 doze.
TÓPICO 1 | O AVANÇO DA DESIGUALDADE SOCIAL NO MEIO URBANO
13
O fenômeno da metropolização das cidades esteve diretamente ligado 
com o crescimento industrial em todo o território brasileiro, resultando na 
industrialização, urbanização, crescimento da classe média, fixação do salário 
e produção de bens de consumo duráveis. Consequentemente, o Brasil, pós-
década de 50, formou um “simulacro” da modernidade em torno do crescimento 
urbanístico das cidades.
Torna-se perceptível que atualmente as cidades refletem o resultado 
do processo industrial que foi instalado, e que está fundamentado na intensa 
exploração entre a força de trabalho e a exclusão social.
DICAS
Para um aprofundamento dos temas desse 
tópico, sugerimos que você leia o seguinte livro, que analisa a 
propriedade urbanística e a edificabilidade em terrenos urbanos, 
investigando as funções do plano urbanístico e do potencial 
construtivo na busca de cidades sustentáveis.
14
Neste tópico, vimos que:
• As cidades vêm desenvolvendo e avançando nos cadastros das áreas de 
ocupação irregulares, através de setores de monitoramento de áreas irregulares, 
que têm como objetivo fiscalizar os loteamentos clandestinos, invasões de áreas 
públicas, construções em áreas de risco e núcleos de favelas.
• Muitas cidades vêm aumentando qualificadamente e quantitativamente o 
número de profissionais técnicos para atuarem nestas áreas consideradas ilegais.
• Na década de 1990, as cidades começaram a efetivar os Planos Diretores (PDs), 
que objetivavam de forma geral uma totalidade do urbano e do urbanismo 
moderno.
• A imprecisão e incoerência que estão marcadas nas ações do Poder Executivo 
e Legislativo acabam afetando diretamente o Poder Judiciário, pois é esse que 
tem como dever garantir os direitos assegurados em lei.
• A questão da ocupação urbana vem a cada dia ganhando mais destaque na 
atuação do Poder Judiciário e do Ministério Público.
• Perante a situação acima relatada,o próprio Poder Judiciário não consegue 
aplicar as leis e, por algumas vezes, antes de tentar aplicá-las realiza acordos 
como mecanismos de negociação.
• A diversidade que existe nas cidades e que está oculta (cidade real) para a 
burguesia ou até mesmo para a classe média acaba sendo uma área restritiva 
para as pessoas, ficando isoladas dos centros urbanos.
• Desde o início do século XX, as políticas públicas no Brasil, voltadas para o 
planejamento urbano, sempre tiveram como objetivo resolver as demandas 
sociais da população residente em favelas e nos cortiços, através da retirada 
dessas pessoas das áreas consideradas valorizadas pelo mercado imobiliário, 
sem levar em consideração as questões sociais.
• O interesse econômico é o principal foco das questões das ocupações ilegais, 
onde o jogo de poder é nítido e sem muita flexibilidade.
• No Brasil, a maioria das temporadas de chuvas acontece em diferentes regiões e 
tempo, são infelizmente marcadas por grandes tragédias urbanas, ocasionadas 
pelos fenômenos ambientais, como as enchentes, desmoronamentos, vendavais, 
chegando a ocasionar diversas mortes.
RESUMO DO TÓPICO 1
15
• Relevando a história de formação das cidades, torna-se necessário ressaltar os 
movimentos urbanos que se destacaram durante os anos 70 no Brasil. 
• Esses movimentos tinham o apoio de intelectuais, e como visavam transformação 
das cidades, através das ideias da Assembleia Nacional Constituinte, cobravam 
uma Reforma Urbana.
• A expectativa em torno do desenvolvimento e evolução urbana no Brasil foi 
cenário para superação do modelo arcaico, antigo, pelo sistema capitalista.
• A urbanização foi marcada pelo modelo acelerado e concretado do 
desenvolvimento moderno, que a partir dos anos 80, com o crescimento 
econômico, teve diversas sequelas negativas, como, por exemplo: a baixa 
qualidade de vida, a predação do meio ambiente, aumento da miséria social, 
da violência urbana, entre outros.
• Com a nova correlação de forças sociais que foram amadurecendo no Brasil neste 
período, requereu-se a reformulação do aparelho estatal, a regulamentação da 
relação trabalho e capital e novas regras de crescimento do mercado interno.
• O Estado passa a desenvolver um modelo centralizador, inventor e protecionista 
do processo de acumulação urbano-industrial, e institui uma legislação 
trabalhista, elencando alguns privilégios para o trabalhador urbano sobre o 
trabalhador rural.
• O fenômeno da metropolização das cidades esteve diretamente ligado 
com o crescimento industrial em todo o território brasileiro, resultando na 
industrialização, urbanização, crescimento da classe média, fixação do salário 
e produção de bens de consumo duráveis.
16
1 O clientelismo é caracterizado como marca especialmente distintiva da República 
Velha, onde exercia uma relação dominante de articulação entre o sistema político 
e a sociedade, além de ser referência generalizada para o comportamento político 
e social daquele tempo (SILVA, 2007, p.40). No entendimento de Grahan apud 
Seibel e Oliveira (2006, p.136), o clientelismo constituiu a trama de ligação da 
política no Brasil do século XIX. Durante a primeira república, a vitória eleitoral 
sempre dependeu do uso competente dessa forma de relação, que incidia sobre 
a distribuição de cargos oficiais, sobre a concessão de proteção e outros favores, 
em troca de lealdade política e pessoal.
FONTE: Disponível em: <http://pensamentoplural.ufpel.edu.br/edicoes/10/08.pdf>. Acesso em: 
11 abr. 2016.
Diante da contextualização acima, produza um texto, de no mínimo 
10 linhas, conceituando as consequências do Clientelismo político, para o 
desenvolvimento das cidades.
2 (Adaptado de ENADE, 2010) O Serviço Social como profissão vem ganhando 
espaços nas discussões inerentes às questões ambientais. A discussão 
ambiental como política pública, traz diversas possibilidades de estudos 
interdisciplinares que proporcionam reflexões ligadas ao desenvolvimento 
urbano, à preservação do meio ambiente e à geração de renda, consideram a 
importância das questões para a sociedade, e acabam criando oportunidades 
de atuação profissional para o assistente social. Essas ações acontecem 
através de mobilização, organização das populações que estão de certa 
maneira ameaçadas em decorrência da degradação do seu meio ambiente 
em que vivem ou de educação, visando assim a preservação. 
A educação ambiental, nesse contexto, passa a ser entendida como um dos 
mecanismos mais importantes para a edificação de valores, conhecimentos, 
habilidades e atitudes, e que acaba tendo como objetivos:
a) Valorizar somente as práticas preservacionistas pelo senso comum.
b) Abonar o sigilo sobre dados ambientais que possam causar prejuízos às 
comunidades e que comprometam a segurança nacional.
c) Valorizar a influência dos povos detentores de consciência ambiental sobre 
os crescentes procedimentos de destruição do meio.
d) Favorecer a responsabilização do poder público na preservação do equilíbrio.
e) Instigar e fortalecer uma consciência crítica sobre a problemática ambiental 
e social.
AUTOATIVIDADE
17
TÓPICO 2
A CIDADE: LEGAL x ILEGAL
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Caro acadêmico, este segundo tópico tem o objetivo de apresentar e basear 
os conceitos que estão fundamentados na cidade através da legalidade e ilegalidade.
O direito à cidade, que deveria garantir para toda a população o acesso 
às políticas públicas básicas, não consegue se concretizar por diversos interesses. 
Fator que acaba refletindo na exclusão social.
A questão da legalidade e da ilegalidade faz parte da nossa vivência em 
sociedade. Para podermos comprovar o direito de posse e a legalidade de algum 
bem material, caso não se possua, vive-se na ilegalidade, longe de se ter um 
endereço fixo e de se conseguir o título de propriedade.
Porém, no cotidiano, o profissional de Serviço Social, independentemente 
de sua área de atuação, irá encontrar demandas relacionadas à cidade, seja ela 
legal ou ilegal, pois todo o cidadão está inserido em um espaço, urbano ou rural.
2 A EXCLUSÃO SOCIAL E DO DIREITO A CIDADE
Durante os anos de 1940, os representantes políticos brasileiros visavam 
as cidades como sendo o mecanismo de avanço da modernidade, sobre o modelo 
arcaico que o representava.
Nos anos de 1990, essas mesmas cidades que tinham um potencial de 
urbanização e de industrialização refletiram a figura de um espaço como o avanço 
da violência urbana, dos maus tratos à criança e ao adolescente, do tráfico de 
drogas e de pessoas, da poluição e do desmatamento ambiental.
Sob o ideário positivista, do lema ordem e progresso, o processo de 
industrialização e urbanização tinha como propósito abrir caminho para a 
independência brasileira, que por muitos séculos teve a dominação coronelista. 
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
18
 Com o desenvolvimento econômico e o processo de urbanização, a 
evolução da sociedade sofreu o aumento da pobreza em todas as regiões do país. 
A sociedade, como um todo, passou a ser dependente do processo de urbanização 
e de progresso, deixando para trás o modelo da República Velha.
O desenvolvimento urbano passou a ser visto como o futuro das cidades, 
através dele seria possível a realização de conseguir um emprego, de ter o amparo 
do Estado na assistência social, lazer, cultura, habitação e de constituir uma família 
com mais filhos, pois as oportunidades eram muitas. Porém o resultado foi outro.
Nas primeiras décadas do século XX, o Brasil conseguia atender as 
demandas que existiam para os imigrantes e migrantes, através da inserção 
econômica e da melhoria da qualidade de vida, entretanto essas possibilidades 
foram extintas. Como consequência da extinção dessas oportunidades sociais, 
culturais e econômicas, aumentou consideravelmente a exclusão social da 
população em situação de vulnerabilidade social.
Diante das condições precárias de sobrevivência, essa população excluída foi 
obrigada a se isolarem relação a espaço de habitabilidade, formando os chamados 
“bolsões de pobreza”, “ilhas” no meio do espaço urbano. Uma das expressões mais 
importantes desse processo de exclusão social foi a segregação ambiental.
A segregação ambiental, como parte ativa da exclusão social, aconteceu 
devido a dificuldades de acesso da população aos serviços de infraestrutura urbana, 
diminuição do mercado de trabalho e de profissionalização, a disseminação da 
violência urbana, aumento da discriminação racial, aumento da violência contra 
mulheres e crianças, escassez dos serviços de lazer e cultura e burocracia para se 
ter acesso à justiça.
Diante das demandas acima citadas, não se consegue determinar um 
perímetro preciso entre a “população excluída” e a “população incluída”. Essa 
dificuldade se estabelece no Brasil através dos trabalhadores do setor secundário, 
com as indústrias de modelo fordista, sendo eliminados do mercado imobiliário 
privado e passando a habitar as favelas.
Essa exclusão é fruto do processo de industrialização, pois as cidades, 
além de não darem conta de atender a demandas da população, o Estado não 
cumpre seu papel como mentor das políticas públicas, e as indústrias brasileiras, 
com os baixos salários para os trabalhadores. 
Florestan Fernandes (1977, p. 30), refletindo sobre as classes sociais que 
estão alicerçadas na América Latina, afirma que os “dinamismos nucleares e 
determinantes” nas sociedades evidenciam as relações “mais adiantadas e ativas do 
regime de classes". Segundo o autor, existem algumas especificidades nas relações 
entre a sociedade capitalista europeia e norte-americana, e as sociedades latino-
americanas "não se organizam para um desenvolvimento autônomo da economia, 
da sociedade e da cultura". Ele ainda continua pontuando: 
TÓPICO 2 | A CIDADE: LEGAL x ILEGAL
19
Ela (a ordem social competitiva) reconhece a pluralização das estruturas 
econômicas, sociais e políticas como "fenômeno legal". Todavia, não 
a aceita como "fenômeno social" e, muito menos, como "fenômeno 
político". Os que são excluídos do privilegiamento econômico, 
sociocultural e político também são excluídos do "valimento social “e 
do "valimento político". Os excluídos são necessários para a existência 
do estilo de dominação burguesa, que se monta dessa maneira. 
(FERNANDES, 2005, p. 222)
A divisão externa e interna do capital excedente econômico, que é uma 
consequência de vantagens e regalias no desenvolvimento do pensamento 
burguês, ou seja, heranças do sistema colonial que ficaram enraizadas no processo 
de modernização e urbanização da sociedade brasileira, trouxe a exclusão das 
classes sociais de baixa renda no seu processo histórico e social. 
NOTA
Este processo negou a existência de uma classe social formada por cidadãos, 
com direitos sociais que deveriam ser respeitados.
Para Maricato (1995, p. 30):
A exclusão social não é passível de mensuração, mas pode ser 
caracterizada por indicadores como a informalidade, a irregularidade, 
a ilegalidade, a pobreza, a baixa escolaridade, o oficioso, a raça, o sexo, 
a origem e, principalmente, a ausência da cidadania.
A questão da ilegalidade é um dos instrumentos que permite a criação de 
critérios para impor conceitos fundamentais para a compreensão da conjuntura, 
como, por exemplo, o conceito de exclusão, de segregação social, ambiental, 
cultural, econômica, política. Esses conceitos acabam sendo utilizados pelos 
diversos grupos sociais conforme o interesse de cada um. Como, por exemplo, 
um governo municipal pode desenvolver uma política de habitação municipal 
utilizando-se da sua realidade social, ambiental e outras.
Quando se trata da ilegalidade diante das questões relacionadas à 
propriedade de terra, meio rural e urbano, a questão ambiental tem sido eixo 
prioritário nas tomadas de decisões, tanto pelo poder público como pelo poder 
jurídico, e depois vêm os eixos do desenvolvimento social.
 O autor Baldez (2003) enfatiza que, até os anos de 1850, a forma legítima de 
conseguir o direito de posse de terra no Brasil acontecia através da ocupação. Para 
o autor, ainda, a situação do trabalhador livre era acompanhada da emergência 
de legislação sobre o uso da terra, que iria oferecer garantia e continuidade do 
comando e domínio dos latifundiários sobre a produção dessa.
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
20
A estruturação, fortalecimento e o crescimento do mercado imobiliário 
estão diretamente ligados ao surgimento de leis específicas para as questões 
urbanas, conforme o interesse de cada grupo.
No final do século passado, os municípios foram obrigados a elaborar 
Códigos Municipais de Posturas. Mesmo sendo uma lei que existe desde o período 
colonial, não tinha a obrigatoriedade de ser elaborada, e sempre teve o objetivo 
de ordenar a complexidade existente na vida urbana. Consequentemente, com 
o crescimento acelerado do meio urbano, os Códigos de Posturas tiveram uma 
determinada perda de importância, como também desenvolveram uma função de 
subordinação de algumas áreas da cidade para o capital imobiliário, resultando 
na expulsão da classe trabalhadora assalariada do centro da cidade.
Entretanto, o Código de Posturas se fortaleceu após a Constituição Federal 
de 1988, quando os municípios passaram a assumir novas funções nas estruturas da 
política nacional, crescendo elevadamente as posturas municipais em todo o país. 
Sendo assim, este código teve um papel fundamental na segregação do espaço urbano.
 
Todo o contexto diante das questões existentes entre mercado fundiário, 
legislação e exclusão social que se evidenciavam nas grandes metrópoles está 
cada vez mais visível em todas as cidades brasileiras, através da ocupação 
desordenada em áreas rejeitadas pelo mercado imobiliário, independentemente 
de ser área privada ou pública, situadas nas encostas dos morros, na beira de 
córregos, nas áreas em quota de enchente ou de risco, regiões completamente 
poluídas ou áreas de proteção ambiental.
Conforme o Censo Demográfico de 2010, do Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística (IBGE), o Brasil possui 6.329 aglomerados subnormais, 
favelas, que são em sua maioria superpovoadas, e ainda não estão localizadas 
nos mapas geográficos, considerados como vazios cartográficos.
FIGURA 3 - LOCALIZAÇÃO DAS FAVELAS
FONTE: Disponível em: <http://www.fiapodejaca.com.br/wp-content/uploads/favela-
do-Rio-de-Janeiro.jpg>. Acesso em: 2 mar. 2016.
TÓPICO 2 | A CIDADE: LEGAL x ILEGAL
21
IMPORTANT
E
O Censo 2010 mostra as características territoriais dos aglomerados subnormais 
e suas diferenças das demais áreas das cidades.
Dados do Questionário da Amostra do Censo 2010 evidenciam desigualdades entre a 
população que residia em aglomerados subnormais (assentamentos irregulares conhecidos 
como favelas, invasões, grotas, baixadas, comunidades, vilas, ressacas, mocambos e 
palafitas, entre outros) e a que morava nas demais regiões dos municípios, diferenças estas 
que se evidenciavam também entre as cinco grandes regiões do país. Enquanto 14,7% da 
população residente em outras áreas tinha concluído o Ensino Superior, nos aglomerados 
esse percentual era de 1,6%.
A informalidade no trabalho também era maior nos aglomerados (27,8% dos trabalhadores 
não tinha carteira assinada) em relação às outras áreas da cidade (20,5%). As desigualdades 
também se manifestavam em relação aos rendimentos: 31,6% dos moradores dos 
aglomerados subnormais tinham rendimento domiciliar per capita até meio salário mínimo, 
ao passo que nas demais áreas o percentual era de 13,8%. Por outro lado, apenas 0,9% dos 
moradores dos aglomerados tinham rendimento domiciliar per capita de mais de cinco 
salários-mínimos, percentual que era de 11,2% nas demais áreas da cidade. Os resultados 
da Amostra do Censo para os aglomerados subnormais incluem ainda informações sobre 
escolarização, posse de bens no domicílio e tempo de deslocamento para o trabalho.
Em 2010, o Brasil tinha 15.868 setoresem aglomerados subnormais (cerca de 5% do total 
de setores censitários), que somavam uma área de 169,2 mil hectares e comportavam 
3,2 milhões de domicílios particulares permanentes ocupados nos 6.329 aglomerados 
subnormais identificados. 
Para ampliar o conhecimento da diversidade dos aglomerados subnormais do país, foi 
realizado no Censo Demográfico 2010, pela primeira vez, o Levantamento de Informações 
Territoriais (LIT). O conhecimento dos aspectos territoriais dos aglomerados subnormais é 
importante complemento à caracterização socioeconômica dessas áreas. O LIT mostrou 
que 52,5% dos domicílios em aglomerados subnormais do país estavam localizados em 
áreas predominantemente planas (1.692.567 domicílios), 51,8% tinham acessibilidade 
predominante por ruas (1.670.618 domicílios), 72,6% não possuíam espaçamento entre si 
(2.342.558) e 64,6% tinham predominantemente um pavimento (2.081.977).
Essas e outras informações estão disponíveis na publicação “Censo Demográfico 2010 – 
Aglomerados Subnormais – Informações Territoriais” (acessível em http://www.ibge.gov.
br/home/estatistica/populacao/censo2010/aglomerados_subnormais_informacoes_
territoriais/default_informacoes_territoriais.shtm) e nas tabelas de resultados da Amostra do 
Censo 2010 para Aglomerados Subnormais, publicadas no Banco de Dados Agregados do 
IBGE (SIDRA) (acessível em http://www.sidra.ibge.gov.br/cd/CD2010RGAADAGSN.asp).
FONTE: Disponível em: <http://censo2010.ibge.gov.br/noticias- censo.html?view=noticia&id
=3&idnoticia=2508&busca=1&t=censo-2010-mostra-caracteristicas-territoriais-aglomerados-
subnormais-suas-diferencas-demais-areas-cidades>. Acesso em: 2 mar. 2016. 
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
22
A imprecisão que existe entre o legal e o ilegal vai além da totalidade do 
conjunto da sociedade, pois não se pode referenciar como um “Estado paralelo”, 
e sim como uma realidade bem mais intrínseca do que aquela que estamos 
acostumados a visualizar. No decorrer da história da urbanização das cidades, 
o Brasil constituiu dois vieses diversificados: de estruturação e acumulação de 
material, e com a multiplicidade das classes sociais. Mesmo com uma vasta 
legislação que visa a regularização da urbanização, o Brasil, ainda não consegue 
evoluir nesta questão, por falta de interesse dos poderes públicos, que tratam o 
direito à cidade como uma troca de favores meramente políticos.
Quando falamos em segregação urbana, podemos afirmar que ela é 
multidimensional e que a dificuldade do acesso à terra, tanto na área urbana 
quanto na rural, delineou decisivamente as áreas chamadas de “civilizadas” no 
Brasil. Juntamente, aconteceram transformações do modelo produtivo campal. 
Transformações essas que conduziram grande parte da população dependente 
do campo para as cidades em busca de sobrevivência, aumentando, assim, 
significativamente, as áreas periféricas dos centros urbanos.
Alfonsin (2003, p. 70) afirma que “a terra é toda a hipótese da vida”, que 
mesmo com toda a sua importância, a história da humanidade mostra que a luta 
pela posse e propriedade da terra é um processo contínuo e histórico, pois este 
procedimento iniciou na antiguidade, com a valorização e individualização da 
terra como sendo um bem particular, e fortalecendo na Idade Moderna, mesmo 
como decisões jurídicas do Estado Democrático e de Direito.
O processo de individualização e de mercantilização do uso da terra 
estrutura um dos cernes da exclusão populacional do meio rural, sendo definida 
como Questão Agrária, que é fundamentada com as relações determinadas 
como pré-capitalistas. Significando deste modo que o direito de continuar ou 
permanecer na terra foi alterado com o novo modelo capitalista, que mudou as 
relações entre o trabalho e o capital, permeados na livre concorrência econômica, 
visando absolutamente o lucro, pela inciativa privada.
 
A ilegalidade mediante a posse da terra passa a ser vinculada diretamente 
como a questão da exclusão social. O autor Boaventura de Souza Santos (1993), 
em seu estudo da dimensão jurídico-social de Pasárgada, revela que a população 
residente em áreas irregulares tem medo de ser despejada, por isso acaba aceitando 
a situação de ilegalidade em que se encontra.
TÓPICO 2 | A CIDADE: LEGAL x ILEGAL
23
NOTAS SOBRE A HISTÓRIA JURÍDICO-SOCIAL DE PASÁRGADA
Boaventura de Souza Santos
1 INTRODUÇÃO
Este texto faz parte de um estudo sociológico sobre as estruturas internas 
de uma favela do Rio de Janeiro, a que dou o nome fictício de Pasárgada. Tem 
por objetivo analisar em profundidade uma situação de pluralismo jurídico 
com vista à elaboração de uma teoria sobre as relações ente Estado e Direito nas 
sociedades capitalistas. Existe uma situação de pluralismo jurídico sempre que 
no mesmo espaço geopolítico vigoram (oficialmente ou não) mais de uma ordem 
jurídica. Esta pluralidade normativa pode ter uma fundamentação econômica, 
rácica, profissional ou outra; pode corresponder a um período de ruptura social, 
como, por exemplo, um período de transformações revolucionárias; ou pode 
ainda resultar, como no caso de Pasárgada, da conformação específica do conflito 
de classes numa área determinada da reprodução social - neste caso, a habitação.
A favela é um espaço territorial, cuja relativa autonomia decorre, 
entre outros fatores, da ilegalidade coletiva da habitação à luz do direito 
oficial brasileiro. Esta ilegalidade coletiva condiciona de modo estrutural o 
relacionamento da comunidade enquanto tal com o aparelho jurídico-político 
do Estado brasileiro. No caso específico de Pasárgada, pode detectar-se a 
vigência não oficial e precária de um direito interno e informal, gerido, entre 
outros, pela associação de moradores, e aplicável à prevenção e resolução 
de conflitos no seio da comunidade decorrente da luta pela habitação. Este 
direito não oficial - o direito de Pasárgada, como poderei chamar - vigora em 
paralelo (ou em conflito) com o direito oficial brasileiro e é desta duplicidade 
jurídica que se alimenta estruturalmente a ordem jurídica de Pasárgada. Entre 
os dois direitos estabelece-se uma relação de pluralismo jurídico extremamente 
complexa, que só uma análise muito minuciosa pode revelar. Muito em geral 
pode dizer-se que não se trata de uma relação igualitária, já que o direito de 
Pasárgada é sempre e de múltiplas formas um direito dependente em relação 
ao direito oficial brasileiro. Recorrendo a uma categoria da economia política, 
pode-se dizer que se trata de uma troca desigual de juridicidade entre as classes 
cujos interesses se espalham num e noutro direito.
A análise da ordem jurídica de Pasárgada circunscreve-se, no que 
interessa para este estudo, aos recursos internos que são mobilizados para 
prevenir e resolver conflitos decorrentes da propriedade ou posse da terra e dos 
direitos sobre construções (casas e barracos) que nesta se implantam. É através 
da análise dos tipos de conflito e dos seus modos de resolução que melhor se 
surpreende o direito de Pasárgada em ação, isto é, enquanto prática social. Esta 
análise, feita num certo momento do desenvolvimento de Pasárgada, requer, 
para ser completa, a inclusão de uma dimensão histórica. Mais concretamente, 
trata-se de saber como se constituíram e se desenvolveram, a partir da formação 
da favela, as normas e as formas jurídicas e os órgãos de decisão jurídica, 
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
24
que hoje se centram à volta da associação de moradores e de outros polos de 
organização comunitária autônoma, que continuam a subsistir, ainda que de 
modo cada vez mais precário, anos depois do apogeu do desenvolvimento 
comunitário do início da década de 60.
[...] As dificuldades da investigação histórica no domínio sociojurídico 
são inúmeras, sobretudo quando o objetivo é capturar a gênese das formas 
e estruturas jurídicas. As dificuldades são ainda maiores quando, como no 
caso presente, é quase total a carência de documentaçãoescrita. Para as obviar, 
recorri a entrevistas com os moradores mais antigos de Pasárgada e sobretudo 
com aqueles que ali viveram desde o início da comunidade. É sabido que este 
método sociológico tem muitas limitações e que o rigor do conhecimento através 
dele obtido é sempre muito problemático. E isto é tanto mais assim quando 
se trata de pesquisar "questões jurídicas" porque, consoante a perspectiva 
analítica usada pelo entrevistador, tais questões, ou se referem a fatos que não 
ultrapassam os umbrais de um quotidiano, por vezes longínquo, ou envolvem 
mitos e tabus à volta dos quais o conhecimento e o desconhecimento social se 
organizam estratégica e "caprichosamente". [...]
OS MAUS E VELHOS TEMPOS
Quando os primeiros habitantes se fixaram em Pasárgada em meados 
da década de 30, existia muita terra disponível. Cada morador demarcava o seu 
pedaço de terra e construía seu barraco, deixando em geral espaços abertos para 
o cultivo de verduras, plantio de árvores ou para criação de animais domésticos. 
Segundo os mais antigos moradores de Pasárgada, naquela época quase não 
existiam conflitos entre os habitantes envolvendo direitos sobre a terra e as 
habitações. "Não havia necessidade de brigas", dizem eles. Os barracos eram 
de construção muito primitiva, pouco valor tendo. Podiam ser construídos ou 
demolidos em questão de horas. Por outro lado, uma vez que existia muita 
terra desocupada, qualquer conflito relacionado com a posse da terra (limites, 
preferências e servidões) poderia ser evitado facilmente com a simples mudança 
de uma das partes do conflito para outro lugar no morro. 
Mas o povoado cresceu muito rapidamente e a qualidade das construções 
melhorou consideravelmente, de tal modo que na segunda metade da década 
de 40 eram já frequentes os conflitos envolvendo a propriedade e a posse 
da terra. Quando se pergunta aos moradores mais antigos a maneira como 
naquela época tais conflitos eram resolvidos, eles respondem invariavelmente: 
"violência, a lei do mais forte". Quando, a fim de evitar, em alguma medida, 
distorções de percepção e de memória, se procura obter informações com base 
num paralelo entre o modo como os conflitos eram tratados naquele tempo e 
como são tratados agora, é frequente obter-se uma resposta deste teor: "Oh! 
Agora é diferente. Agora as questões são tratadas em paz e tenta-se decidir de 
acordo com a justiça. Naquela época, eram resolvidas com facas e revólveres". 
Este tipo de resposta envolve ainda uma certa distorção, porque não é verdade 
TÓPICO 2 | A CIDADE: LEGAL x ILEGAL
25
que hoje em dia todos os conflitos sejam pacificamente resolvidos, muito 
embora não seja menos verdade em Pasárgada do que o é na sociedade brasileira 
em geral. À luz de informações obtidas e tendo em conta a possibilidade de 
distorção, é talvez seguro concluir que a probabilidade de relações sociais 
pacíficas envolvendo a propriedade e a posse da terra e o tratamento também 
pacífico dos conflitos decorrentes de tais relações é hoje muito mais elevada do 
que há 20 ou 30 anos.
O aumento da violência, numa primeira fase da história de Pasárgada, 
resulta, obviamente, de uma pluralidade de fatores. Entre eles apenas se 
referem dois que têm mais pertinência para os objetivos do presente estudo: por 
um lado, a indisponibilidade ou inacessibilidade estrutural dos mecanismos 
de ordenação e controle social próprios do sistema jurídico brasileiro; por 
outro lado, a inexistência de mecanismos alternativos, de origem comunitária, 
capazes de exercer, ainda que de modo diferente e apenas nos limites da 
comunidade, funções semelhantes às dos mecanismos oficiais. No que respeita 
ao primeiro fator, a indisponibilidade diz-se estrutural, sempre que as suas 
razões transcendem ao domínio motivacional e, portanto, o nível de eventos da 
interação social, independentemente do grau de universalização desta. Entre 
os mecanismos oficiais de ordenação e controle social, serão referidos dois: a 
Polícia e os Tribunais.
A Polícia não tinha delegacias em Pasárgada e, mesmo se as tivesse, é 
improvável que fossem solicitadas pela população para intervir em casos de 
conflito, e as delegacias policiais nas áreas urbanizadas próximas também não 
eram chamadas a agir. Quando se pergunta aos moradores mais antigos as 
razões porque eles não usavam os serviços da Polícia, eles primeiro riem pela 
surpresa que lhes causa tal pergunta - tão óbvia é a resposta -, depois fazem 
um esforço para expressar o óbvio. Desde os primórdios da ocupação do morro, 
a comunidade "entendeu" que estava numa contínua luta com a Polícia. Antes 
de os terrenos de Pasárgada passarem para o domínio público, várias foram as 
tentativas empreendidas pela Polícia para expulsar em massa os moradores. E 
mesmo depois disso, a sobrevivência da comunidade nunca esteve garantida, 
uma vez que se conheciam casos de remoção de favelas construídas em terrenos 
do Estado. Chamar a Polícia aumentaria a visibilidade de Pasárgada como 
comunidade ilegal e poderia eventualmente criar pretextos para remoção.
Outros fatores contribuíram ainda para que a Polícia fosse vista como 
um inimigo pelos moradores de Pasárgada. Criminosos, suspeitos, vagabundos 
e em geral "maus elementos" eram considerados pela Polícia como formando 
uma considerável proporção da população de Pasárgada. Por conseguinte, 
pelo que contam desse tempo (que não é, neste aspecto, muito diferente do 
tempo presente), a Polícia fazia incursões repressivas, isto é, dava batidas na 
comunidade com muita frequência. Estas batidas eram tão ineficientes do ponto 
de vista de objetivos policiais quanto eram repugnantes para os moradores que 
delas eram vítimas. Aqueles que de fato eram "maus elementos" quase nunca 
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
26
eram apanhados e as pessoas inocentes eram levadas com frequência para 
prisões de onde não eram libertadas a não ser através de suborno.
Neste contexto, e mesmo colocando de lado perigos envolvidos, não 
existia qualquer propósito útil em chamar a Polícia em caso de conflito. Se a 
vítima, ou, em geral, a pessoa prejudicada chamasse a Polícia, sabia que esta 
provavelmente não se disporia a vir (a menos que por outros motivos tivesse 
nisso interesse) e, se viesse, o culpado e todas as relevantes testemunhas já teriam 
então desaparecido ou, se não, quando interrogadas, fugiam o possível para não 
fornecer quaisquer informações úteis. Por outro lado, o morador que chamasse a 
Polícia seria considerado traidor ou informante (caguete) pelos outros moradores 
e isso poderia fazer perigar a sua permanência na comunidade.
Não existe razão para duvidar da exatidão deste relato, tanto mais que 
ele se refere a comportamentos e atitudes que continuam ainda hoje a constituir, 
em grande parte, o quotidiano das relações entre os moradores de Pasárgada 
e a Polícia. Apesar de ter agora delegacia em Pasárgada, a Polícia continua a 
desempenhar um papel mínimo na prevenção e na resolução de conflitos. Não 
obstante os seus esforços no sentido de uma aceitação mais positiva por parte 
da comunidade, continua a ser vista por esta como uma força hostil investida 
de funções estritamente repressivas.
Para além da Polícia (ou em complemento à ação desta), os tribunais 
constituem outro mecanismo oficial de ordenação e controle social a que os 
habitantes de Pasárgada poderiam, em teoria, recorrer para prevenir ou 
resolver conflitos internos de natureza jurídica. Tal recurso estava, no entanto, 
igualmente vedado e várias são as razões apontadas pelos moradores mais 
velhos para tal fato. Em primeiro lugar, juízes e advogados eram vistos como 
demasiado distanciados das classes baixas para poder entender as necessidades 
e as aspirações dos pobres. Em segundo lugar, os serviços profissionais dos 
advogados eram muito caros. Segundo a descrição de um dos moradores, 
"nós estávamos brigando por barracos e pedaços de terra que, do ponto de 
vista dos advogados, não valiam nada.Além disso, quando você contrata um 
advogado, você é de uma classe mais baixa do que a dele e ele fica muito a fim 
de fazer acordos com outros advogados e com o juiz, que podem prejudicar 
os seus interesses. Então ele vem a você com aquele jeito de falar de advogado 
e tenta convencer que foi o melhor que ele podia fazer por você, e que, afinal 
de contas, o acordo não é tão mau assim. E você não pode fazer nada". Esta 
observação, embora referida a atitudes para com os advogados na época inicial 
de Pasárgada, baseia-se provavelmente em experiência e percepções adquiridas 
muito tempo depois. Em qualquer caso, pressupõe um conhecimento bastante 
íntimo da ação dos advogados que duvido fosse comum em Pasárgada há 
20 ou 30 anos. Comum era (e continua a ser) a ideia de que os serviços dos 
advogados são muito caros e, por isso, longe do alcance das posses das classes 
mais baixas. Uma terceira razão invocada pelos moradores de Pasárgada para 
não recorrerem aos tribunais reside no fato de saberem desde o início que a 
TÓPICO 2 | A CIDADE: LEGAL x ILEGAL
27
comunidade era ilegal à luz do direito oficial, quer quanto à ocupação da terra, 
quer quanto aos barracos que nela iam construindo. Na expressão perspicaz 
de um deles, "nós éramos e somos ilegais". Recorrer aos tribunais para resolver 
conflitos sobre terras e habitações não só era inútil como perigoso. Era inútil 
porque "os tribunais têm que seguir o código e pelo código nós não tínhamos 
nenhum direito". Era perigoso porque trazer a situação ilegal da comunidade à 
atenção dos serviços do Estado poderia levá-los a "nos jogar na cadeia".
Esta série de observações requer uma análise detalhada, porque esclarece 
alguns aspectos básicos da gênese e estrutura da ordem jurídica interna de 
Pasárgada. A expressão "nós éramos e somos ilegais", que, no seu conteúdo 
semântico, liga o status de ilegalidade com a própria condição humana dos 
habitantes de Pasárgada, pode ser interpretada como indicação de que nas 
atitudes destes para com o sistema jurídico nacional tudo se passa como se 
a legalidade da posse da terra se repercutisse sobre todas as outras relações 
sociais, mesmo sobre aquelas que nada têm com a terra ou com a habitação. 
Tal seria o caso se, por exemplo, um conflito jurídico de índole estritamente 
pessoal não fosse levado à atenção dos operadores do sistema jurídico nacional, 
pela suspeita das partes de que a ilegalidade do seu status residencial afetasse 
desfavoravelmente o modo como o conflito seria processado pelos tribunais. 
Não tenho provas cabais do funcionamento deste mecanismo de feedback e 
julgo que seria muito difícil, senão impossível, obtê-las. Na verdade, apesar 
de a inacessibilidade dos tribunais em relação aos conflitos envolvendo terras 
ocupadas por favelas assumir aspectos peculiares à luz da inexistência ou 
nulidade legal dos respectivos títulos de propriedade e de posse, é necessário 
reconhecer que tal inacessibilidade é geral em relação aos problemas jurídicos 
das classes baixas, residindo ou não em favelas e constitui, por isso, uma das 
manifestações mais evidentes da natureza classista do aparelho jurídico do 
Estado numa sociedade capitalista.
No entanto, em muitas entrevistas com os moradores de Pasárgada 
obtive declarações nas quais a ideia do mecanismo de feedback é subentendida. 
Eis uma declaração típica: "parece que, somente porque a terra não é nossa, o 
Estado não tem obrigação de nos fornecer água e luz elétrica e a Polícia pode 
invadir nossas casas quando bem entende. Existem mesmo patrões que recusam 
candidatos a emprego quando estes dão endereço numa favela". O significado 
implícito deste extrato de entrevista é que, de acordo com os princípios de 
justiça, a ilegalidade da posse da terra nas favelas não se deveria repercutir 
sobre a provisão de serviços públicos pelo Estado ou sobre o comportamento 
da Polícia e dos patrões. No contexto em que esta declaração foi feita, significa 
também que o mecanismo de feedback, embora existindo de fato, não é sequer 
legal em face do sistema jurídico oficial. Na realidade, o feedback é legal no que 
respeita à provisão de serviços públicos referidos. De acordo com as leis gerais 
e com as disposições do código urbano, o fornecimento por parte do Estado de 
serviços públicos, tais como água, esgoto, luz elétrica, pavimentação, é limitada 
a áreas cuja utilização tenha sido aprovada nos termos da legislação em vigor. 
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
28
No que respeita ao comportamento da Polícia, foi possível, depois de algumas 
entrevistas com policiais trabalhando noutras favelas, confirmar a disparidade 
entre o direito nos livros e o direito na prática. Indiferente ao disposto na lei, 
a Polícia tende a agir segundo o princípio de que, uma vez que os favelados 
estão ilegalmente domiciliados, não têm razões para reclamar quando a Polícia 
invade suas casas "no cumprimento do dever”. 
A análise da expressão "nós éramos e somos ilegais" parece indicar que 
a ideia de uma capitis diminutio geral (de uma ilegalidade quase existencial) 
e a prática social em que ela se espelhou e reforçou agiram como fatores 
bloqueantes do acesso aos tribunais. O estatuto (e, portanto, os limites) desta 
declaração de ilegalidade encontra-se precisado na expressão, também já 
mencionada, de que "os tribunais têm que observar o código e pelo código nós 
não tínhamos nenhum direito". Juntamente com a anterior, esta citação mostra 
a ambiguidade profunda da consciência popular do direito nas sociedades 
caracterizadas por grandes diferenças de classes. Por um lado, a apreciação 
realista de que o direito do Estado é o que está nos códigos e de que nem estes 
nem os juízes, que têm por obrigação aplicá-lo, se preocupam com as exigências 
de justiça social. Por outro lado, o reconhecimento implícito da existência de 
um outro direito, para além dos códigos e muito mais justo que estes, à luz 
do qual são devidamente avaliadas as condições duríssimas em que as classes 
baixas são obrigadas a lutar pelo direito à habitação.
CONCLUSÃO
Da discussão procedente conclui-se que, para além das razões 
diretamente econômicas, o estatuto de ilegalidade da comunidade favelada 
e o bloqueamento ideológico que lhe foi concomitante criaram uma situação 
de indisponibilidade ou inacessibilidade estrutural dos mecanismos oficiais 
de ordenação e controle social. Esta situação poderia ter sido de algum 
modo neutralizada, se, entretanto, se tivessem desenvolvido na comunidade 
mecanismos internos, informais e não oficiais, capazes de articular e exercer uma 
legalidade e uma jurisdição alternativas para vigorar dentro da comunidade. 
Sucede, no entanto, que na fase da história de Pasárgada que estamos a 
analisar, tais mecanismos não surgiram e nem surpreende que assim tenha 
sido. A existência de tais mecanismos pressupõe um índice bastante elevado 
de organização comunitária, que obviamente não existia ao tempo. Mesmo 
hoje, numa altura em que Pasárgada é já uma velha e estável comunidade, 
a sua organização é ainda baseada numa pluralidade de redes de ação social 
frouxamente estruturadas. É de suspeitar que, quando a comunidade era muito 
mais jovem e ainda em processo de formação, a sua organização social fosse 
ainda mais precária e totalmente desprovida de qualquer polo centralizador.
A indisponibilidade estrutural dos mecanismos oficiais da ordenação e 
controle social e a ausência de mecanismos não oficiais comunitários criaram 
uma situação que designarei por privatização possessiva do direito. É uma 
TÓPICO 2 | A CIDADE: LEGAL x ILEGAL
29
situação susceptível de ocorrer, por exemplo, em sociedades muito jovens 
constituídas à margem dos estatutos organizativos definidos, como é o caso 
da sociedade de fronteira, ou em sociedades em fase de ruptura (devido a 
revolução, guerra, etc.) e de desestruturação e reestruturação profundas. Esta 
situação caracteriza-se pela apropriação individual da criação e aplicaçãodas 
normas que regem potencialmente a conduta social.
Cada unidade social constitui-se em centro de produção de juridicidade 
com uma vocação universalizante circunscrita à esfera dos interesses econômicos 
ou outros dessa mesma unidade. Na medida em que a realização social de tais 
interesses se processa harmoniosamente, isto é, sem ocorrência de conflitos entre 
os vários centros individuais de juridicidade, a relação entre estes é de extrema 
autonomia e tolerância recíprocas. No momento, porém, em que os conflitos 
surgem, o choque não é meramente entre reivindicações fáticas ou normas 
jurídicas isoladas, é antes entre duas ordens jurídicas, duas pretensões globais de 
juridicidade ou ainda entre duas vocações contraditórias (mutuamente exclusivas) 
de universalização jurídica. Nestas condições, o conflito atinge rapidamente uma 
intensidade extrema, pois que tende a generalizar-se a todas as relações sociais 
entre as partes conflitantes, inclusivamente àquelas não envolvidas inicialmente 
no conflito. O conflito é entre dois poderes soberanos entre os quais nenhum poder 
mediador pode interceder. É um conflito global e insolúvel. Cria-se, assim, uma 
situação de suspensão jurídica, ou melhor, de a juridicidade cuja superação tende 
a ser determinada pela violência. A privatização possessiva do direito constitui-se 
por uma dialética entre a tolerância extrema e a violência próxima. É esta a dialética 
que se detecta em Pasárgada na fase da sua história que estivemos a analisar.
FONTE: Adaptado de <http://www.dhnet.org.br/direitos/militantes/boaventura/boaventura1d.html>. 
Acesso em: 4 mar. 2016.
Em relação à produção ilegal das cidades, pode-se afirmar que os governos 
municipais são os maiores responsáveis em controlar tal ato, porém estes se 
tornam tolerantes e acabam não respeitando as leis de ocupação do solo. 
A gestão pública urbana segue uma ideia centralizadora, reprovando 
a inclusão no orçamento público para resolver as questões emergentes das 
demandas que surgem sobre o processo de urbanização. As ações públicas 
acabam sendo restritas e pontuais em períodos eleitorais ou então em troca 
de favorecimento político, constituindo um ciclo vicioso de fortalecimento do 
chamado “clientelismo político”.
Partindo de uma análise, sem muita profundidade, de todas as cidades 
brasileiras, pode-se perceber que a relação entre a moradia e a degradação 
ambiental é estreita e direta, isso significa que a produção imobiliária privada ou 
pública afeta diretamente o meio ambiente. Como, por exemplo, a construção de 
um condomínio habitacional, tanto construído por uma incorporada do mercado 
imobiliário, como um condomínio popular, destinado a atender à demanda 
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
30
habitacional de uma cidade, está inserido em uma área da cidade, a qual tem uma 
relação ambiental determinante, e que acaba sendo afetada, por diversos fatores, 
como um desmatamento, obras de saneamento, calçamento e outras. Além de 
outros exemplos, como a construção de áreas de lazer, unidades de saúde, escolas, 
todas diretamente afetam o meio ambiente.
 Cabe aqui, como acadêmicos e futuros profissionais, percebermos que a 
grande maioria das áreas urbanas que são consideradas de proteção ambiental já 
está ameaçada pela ocupação habitacional irregular e desordenada. A população 
em vulnerabilidade social não teve alternativas para buscar uma solução ao 
acesso à moradia. Esse processo acaba tendo consequências graves para toda a 
cidade, que vão desde a baixa qualidade da água consumida pela população, pela 
contaminação dos rios, bem como a contaminação por doenças.
Para Maricato (1995, p. 35):
Se, de um lado, o crescimento urbano foi intenso e o Estado teve 
dificuldades de responder às dimensões da demanda, de outro, a 
tolerância para com essa ocupação anárquica do solo está coerente 
com a lógica do mercado fundiário capitalista, restrito, especulativo, 
discriminatório e com o investimento público concentrado.
Os governos municipais, para tentar atender às demandas das questões 
da urbanização, no final dos anos 80 e início dos anos 90, começam a investir em 
muitas cidades e na urbanização ou verticalização das favelas.
Maricato (1995, p.36) relata um dos casos concretos desse período:
Durante a construção de conjunto habitacional em Goiânia, em 1985, 
cujo apelo publicitário se referia ao fato como “O mutirão de Goiás: mil 
casas em cada um dia”, uma câmara de TV foi fixada em um mesmo 
ponto durante as 24 horas de montagem das casas, montagem esta 
que foi feita com os componentes e painéis previamente produzidos e 
localizados em cada lote. Toda a produção para o performático evento 
foi minuciosamente planejada, com vários meses de antecedência. 
O filme resultante, projetado largamente na mídia, em velocidade 
acelerada, mostrava o milagre do erguimento das mil casas em um 
minuto. Após esse dia, 1000 famílias foram retiradas da cidade e isoladas 
em um conjunto situado a 12 km das áreas urbanizadas de Goiânia. 
Perderam as poucas oportunidades de ganho devido à precariedade 
e ao alto custo dos transportes, mas em compensação, o então 
governador de Goiás conseguiu indicar seu secretário de Planejamento, 
idealizador do “mutirão das mil casas em um dia”, para o Ministério do 
Desenvolvimento Urbano do governo federal, logo depois.
Outro exemplo podemos perceber na gestão da prefeita Luiza Erundina, 
1989/1993, em São Paulo, que iniciou o subprograma do Programa de Urbanização 
de Favelas, a verticalização das favelas, e durante 1993/1995, o prefeito Paulo 
Maluf realizou a entrega de 840 apartamentos, o chamado Projeto Cingapura, 
que incidiu na mudança de barracos, casebres nas favelas, por apartamentos em 
edifícios. Essa verticalização passou a ideia de que todas as favelas da cidade 
estavam sendo substituídas por condomínios habitacionais, dando uma maior 
visibilidade e valorização pelo mercado imobiliário. 
TÓPICO 2 | A CIDADE: LEGAL x ILEGAL
31
FIGURA 4 – PROJETO CINGAPURA
FONTE: Disponível em: <http://postcolonialist.com/civil-discourse/licoes-de-sao-
paulo-uma-mudanca-merecida-na-politica-urbana/:>. Acesso em: 6 mar. 2016.
Por meio de avaliações técnicas urbanísticas, nas quais vários fatores eram 
considerados, não era viável a verticalização, já que o processo de urbanização era 
muito mais econômico que a construção de novos edifícios. As favelas passaram 
por transformações através dos projetos de urbanização das áreas irregulares e 
da integração urbanística dessas comunidades com o contexto local. Sendo assim, 
mais famílias poderiam ser beneficiadas.
Porém, o conceito de modernidade, explorado em campanhas publicitárias, 
é explícito através das imagens dos edifícios construídos no lugar das favelas, ou 
de resolutividade das demandas urbanísticas e habitacionais em soluções rápidas 
e concretas. 
ESTUDOS FU
TUROS
Esses dois projetos, de resolutividade das demandas urbanísticas e habitacionais 
em soluções rápidas e concretas serão avaliados no decorrer dos próximos tópicos.
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
32
NOTA
Vamos aprofundar os estudos? Faça a leitura do livro 
abaixo que trata de uma pesquisa qualitativa de natureza etnográfica 
realizada em duas periferias da cidade de São Paulo. Seu objetivo é 
refletir sobre os jogos de poder e as relações de força que explicam 
a violência urbana, bem como as relações de trabalho.
33
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico, vimos que:
• Durante os anos de 1940, os representantes políticos brasileiros tinham visões 
diferentes. Alguns visavam as cidades como sendo o mecanismo de avanço e 
outros como um modelo de erradicação da modernidade.
• Nos anos de 1990, essas mesmas cidades tinham um potencial de urbanização 
e de industrialização.
• O desenvolvimento urbano passou a ser visto como futuro das cidades.
• A divisão externa e interna do capital excedente econômico, que é uma 
consequência de vantagense regalias no desenvolvimento do pensamento 
burguês, ou seja, heranças do sistema colonial que ficaram enraizadas no 
processo de modernização e urbanização, trouxe a exclusão das classes sociais 
de baixa renda no seu processo histórico e social.
• A questão da ilegalidade é um dos instrumentos que permite a criação de 
critérios para impor conceitos fundamentais para a compreensão da conjuntura, 
como, por exemplo, o conceito de exclusão, de segregação social, ambiental, 
cultural, econômica, política.
• A estruturação, o fortalecimento e o crescimento do mercado imobiliário estão 
diretamente ligados ao surgimento de leis específicas para as questões urbanas, 
conforme o interesse de cada grupo.
• A imprecisão que existe entre o legal e o ilegal vai além da totalidade do 
conjunto da sociedade, pois não se pode referenciar como um “Estado 
paralelo”, e sim como uma realidade bem mais intrínseca do que aquela que 
estamos acostumados a visualizar.
• O processo de individualização e de mercantilização do uso da terra estrutura 
um dos cernes da exclusão populacional do meio rural, sendo definida como 
Questão Agrária.
• Em relação à produção ilegal das cidades, pode-se afirmar que os governos 
municipais são os maiores responsáveis em controlar tal ato, porém estes se 
tornam tolerantes e acabam não respeitando as leis de ocupação do solo.
• As ações públicas acabam sendo restritas e pontuais em períodos eleitorais 
ou então em troca do favorecimento político, constituindo um ciclo vicioso de 
fortalecimento do chamado “clientelismo político”.
34
• Os governos municipais, para tentar atender às demandas das questões da 
urbanização, no final dos anos 80 e início dos anos 90, começam a investir em 
muitas cidades e na urbanização ou verticalização das favelas.
• Por meio de avaliações técnicas urbanísticas, onde vários fatores eram 
considerados, não era viável a verticalização, na qual o processo de urbanização 
era muito mais econômico que a construção de novos edifícios.
35
1 Analisando os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, é possível constar 
que os mesmos tem como objetivo estabelecer os parâmetros para a política 
urbana, os quais estão regulamentados na Lei nº 10.257, de julho de 2001, 
o Estatuto da Cidade. Diante do Estatuto da Cidade, avalie os itens abaixo, 
sobre a constituição de uma diretriz para a elaboração da política urbana.
I- Prevê o planejamento do desenvolvimento das cidades brasileiras.
II- Dispõe sobre a regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas, 
por população com baixa renda mensal.
III- Obriga a desapropriação de solo urbano para fins somente da constituição 
de zonas de interesse social.
IV- Cria o imposto territorial progressivo para terrenos subutilizados nas 
zonas urbanas centrais da cidade.
V- Planeja a relação de integração e complementaridade entre as atividades 
urbanas e rurais, com vista para o desenvolvimento socioeconômico do 
município e do território sob sua área de influência.
Estão corretos apenas os itens:
a) ( ) I, II e III.
b) ( ) I, II e V.
c) ( ) I, III e IV.
d) ( ) II, IV e V.
e) ( ) III, IV e V.
AUTOATIVIDADE
36
37
TÓPICO 3
A VIOLÊNCIA URBANA E A SEGREGAÇÃO AMBIENTAL
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Este terceiro tópico tem como foco apresentar as sequelas do 
desenvolvimento urbano através da violência urbana.
A questão social da moradia é um dos direitos humanos fundamentais 
que está garantido na Constituição Federal de 1988. Atualmente, uma das maiores 
demandas da questão habitacional está no atendimento para a população que 
possui um menor poder de aquisição. Mesmo que nos últimos anos o investimento 
na Política Nacional de Habitação tenha sido bem maior, ainda não se consegue 
efetivar de fato uma universalização deste direito.
A compreensão da violência urbana precisa ser feita de maneira crítica e 
reflexiva, pois se faz necessário avaliar as políticas públicas desenvolvidas pelas 
autoridades políticas, visando a diminuição do índice desse tipo de violência.
A violência urbana é uma questão social que está inserida na realidade 
da sociedade neste milênio, sendo um reflexo do crescimento desordenado das 
nossas cidades brasileiras. Como assistente social, precisamos ter a clareza da 
atuação profissional sobre essas mazelas do sistema capitalista. 
2 A VIOLÊNCIA URBANA x DESENVOLVIMENTO URBANO
Neste novo milênio, uma das questões sociais de maior relevância para a 
população que reside nas cidades é a violência urbana que está inserida em todas 
as cidades de grande, médio e pequeno porte. Independentemente do tamanho 
das cidades, as diversas delinquências ocorrem, deixando a população ansiosa e 
com medo das causas do excessivo aumento dos números da violência.
Na sociedade contemporânea, o acesso à informação é muito rápido, 
os meios de comunicação, através de toda forma de mídia, estão atualizando a 
população a todo momento sobre as diferentes notícias que acontecem, e não é 
diferente em relação à violência. Ao acessarmos as redes sociais, somos soterrados 
por assuntos de crimes e atos delituosos. Em tempos não tão remotos, não se tinha 
38
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
tanto acesso às notícias como em tempos atuais. Falar em violência em cidades de 
médio e pequeno porte era uma realidade tão distante, que estava associada ao 
surgimento dos chamados bolsões de pobreza.
Para Pinheiro (2003), o tema violência urbana altera as funções das cidades, 
reduzindo os poucos recursos públicos, afetando de forma dilaceradora jovens, 
crianças, idosos, famílias.
Ao abordarmos o tema sobre violência urbana, precisamos levar em 
consideração os aspectos sociais influenciados pela política econômica, seus 
impactos para as instituições públicas, sociais e privadas, a forma como essa 
questão vem se polarizando nos espaços urbanos, principalmente nas áreas 
consideradas como favelas, e quais são as estratégicas que essa população precisa 
criar para conseguir sobreviver ao sistema capitalista.
 A violência urbana, como uma questão social, está sendo generalizada 
pela mídia, passando a responsabilidade para a população carente e excluída 
sem levar em consideração todo o contexto social e econômico. Como futuros 
profissionais, temos que ter zelo para não reproduzirmos o censo comum sobre 
os fatos e realizarmos uma análise conjuntural do todo.
Perante isso, é preciso compreender que as cidades eram consideradas como 
um meio de civilização, e atualmente são vistas como um organismo segregado e 
longe de ser civilizado. Relacionado às divisões territoriais, Pedrazzini (2006) afirma 
que as sociedades urbanas instauraram diferentes técnicas de ocupações irregulares 
no interior das cidades, como forma de mostrar as diversas classes sociais.
O empobrecimento da classe média, causada pelos baixos salários e 
o aumento do desemprego, tem aumentado, ao longo da história do Brasil, o 
número de pessoas em situação de vulnerabilidade social, gerando assim 
diferentes crimes, como furtos, roubos e assaltos contra o patrimônio.
A sociedade brasileira está passando por momentos de conflito interno, 
pois além dos crimes contra o patrimônio, é possível elencar uma série de atos 
que são consequências do crescimento desordenado de nossas cidades, como, por 
exemplo: a ocupação de áreas irregulares e de obras em construção, a depreciação 
dos equipamentos destinados a uso coletivo, a depredação e agressão ao meio 
ambiente, drogadição e outros.
Estes sintomas mostram o quanto os centros urbanos, cidades, expandiram-
se, fazendo surgir áreas periféricas. Consequentemente, devido às precárias 
condições de vida das pessoas e também da degradação ambiental, tem-se como 
reflexo a violência urbana.
A exclusão e a exploração das classes sociais são o resultado do sistema 
capitalista. O reflexo dessa sociedade desigual acontece através da criação do 
mercado, da industrialização, da proletarização dos trabalhadores e das fábricas.TÓPICO 3 | A VIOLÊNCIA URBANA E A SEGREGAÇÃO AMBIENTAL
39
O autor Pedrazzini (2006) defende que as divisões urbanas estabelecidas não 
são e não atuam de forma socialmente neutras, elas operam e atuam em benefício dos 
interesses da minoria e contra a maioria, ou seja, dos trabalhadores, da classe menos 
favorecida, e isto preocupa muitos pensadores, pela ideologia que defendem.
Desprovida de qualquer meio de sobrevivência, a população em situação 
de vulnerabilidade social precisa criar mecanismos para conseguir se inserir no 
contexto da sociedade, mediada pelos princípios neoliberais. 
DICAS
Reveja o conceito de neoliberalismo no seu caderno de estudos da disciplina: O 
Serviço Social e o Capitalismo.
 A desestruturação das cidades, em todos os seus aspectos mais visíveis, 
como a informalidade do espaço, da economia e social, se solidificou no decorrer 
da história como configurações de reprodução social, contextualizada na família, 
no trabalho e na educação. A população residente nesses espaços informais 
acostuma-se com a situação imposta de vulnerabilidade, ou até do senso comum, e 
não consegue compreender de maneira crítica o que a levou a estar em tal situação.
Um exemplo de senso comum, neste contexto, é quando se referem às 
favelas como um espaço de violência urbana, de tráfico de drogas, ou então, outros 
exemplos, que se ouve muito: “São pobres porque querem, emprego tem! ”. “Todo 
pobre não dá valor ao que ganha!”....
Segundo Pedrazzini (2006, p. 91), a violência urbana:
[...] deve ser analisada como parte de um sistema socioespacial 
dinâmico cujos elementos estruturantes seriam a economia liberal 
globalizada e a cidade como modelo ambiental hegemônico. Diante 
desses dois elementos fundadores da nossa “civilização”, entrariam 
outros componentes especificamente sociais (crescimento das 
desigualdades), políticos (criminalidade da pobreza), espaciais 
(fragmentação do território) ou ideológicos (sujeição da democracia 
à segurança), os quais se combinam entre si para traçar um projeto de 
sociedade selvagem e inquietante.
O autor reforça a importância de analisar a forma como os principais setores 
da economia instauram modelos de urbanismo, de arquitetura e das chamadas 
“cidades globais”, e desde quando a urbanização contemporânea e globalizada 
começou a desenvolver práticas que elevaram o índice da violência urbana. 
40
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
A divisão das cidades contemporâneas em “pedaços” antagônicos torna-
se um espaço de convivência perigosa, pois os conflitos existentes se transformam 
em um jogo de forças de interesses econômicos, políticos e sociais. 
Na década de 80, os programas de estabilização da macroeconomia e 
também pelo ajuste estrutural determinado pelo Fundo Monetário Internacional 
(FMI) e do Banco Mundial aos países que estavam em desenvolvimento, visavam a 
renegociação das dívidas, resultando no empobrecimento de milhões de pessoas. 
Alguns programas, como o Programa de Ajuste Estrutural (PAES), colaboraram 
para a desestabilização das moedas nacionais e queda da economia dos países 
que estavam em desenvolvimento.
Segundo Chossudovsky (1999), o PAES teve uma atuação importante na 
alteração da economia nacional dos países que estavam endividados com o FMI e 
com o Banco Mundial, recompondo-os na economia global. Essa nova economia 
provocou algumas mudanças nas estruturas de produção e de consumo nacionais, 
acarretando na diminuição dos custos da mão de obra e no declínio dos níveis de 
consumo de massa, pela maioria da população.
Enquanto a grande maioria da população teve uma queda no seu poder 
de consumo, a classe considerada de alta renda teve um aumento no consumo de 
bens duráveis e de luxo. A disparidade entre as classes sociais trouxe à tona uma 
consecutiva onda de violência urbana.
Pedrazzini (2006, p. 73) defende que essas causalidades:
Apesar de difíceis de serem comprovadas pela natureza de sua 
complexidade e superposição dos múltiplos níveis de realidade – não 
impedem que o observador dos fatos sociais urbanos questione a 
violência urbana na sociedade contemporânea. 
Diante da afirmação do autor, como profissionais, precisamos ter a 
compreensão da realidade vivida pela população, e também contextualizar e entender 
os problemas sociais em que ela está envolvida, como a questão do acesso à saúde, 
do saneamento básico, da habitação e outros, pois essas questões sociais moldam 
a forma de ser, pensar e agir das pessoas. Devemos estar desprovidos de qualquer 
forma de “pré-conceitos” sobre os tipos de conflitos urbanos, temos que identificar a 
violência urbana e sua origem, e sair do senso comum que a sociedade impõe, onde 
a violência acontece somente nos territórios mais pobres, com menor condição de 
habitabilidade. O nosso papel é desmistificar essa situação que acaba fragmentando 
ainda mais as cidades. Faz-se necessário ir a campo, ir até à população, ir para a 
periferia, atuar profissionalmente nestas áreas, utilizando todos os instrumentos 
oferecidos pelas políticas públicas e também pelo setor privado e social. Buscar junto 
a essa população as respostas sobre as questões da violência urbana.
TÓPICO 3 | A VIOLÊNCIA URBANA E A SEGREGAÇÃO AMBIENTAL
41
Não se pode negar que as áreas mais afetadas pelos conflitos do 
desenvolvimento urbano, pelas articulações da globalização e pela sociedade 
capitalista, são os territórios mais pobres, as ocupações irregulares, pois são os 
resultados concretos das consequências da política liberal mundial. Outro fator 
que não se pode negar é que os governantes são os principais responsáveis por 
esta situação, pela falta de políticas públicas que ofereçam proteção à população 
em todos os sentidos, não apenas em relação à violência urbana, mas que ofereçam 
habitação, emprego e renda, saúde, assistência social, cultura, esporte, lazer etc.
O fenômeno da violência urbana é instituído por inúmeras situações de 
conflitos incontroláveis, pelo domínio de todos os poderes públicos, pela iniciativa 
privada e pelo terceiro setor. 
Perante toda a complexidade das questões relacionadas à violência urbana, 
torna-se necessário compreendê-la e pesquisá-la em um conjunto interdisciplinar, 
para que tenhamos uma base teórica e um conhecimento científico, e que os 
resultados possam contribuir com a redução desse tipo de violência, por meio da 
elaboração e implementação das políticas públicas que visem o planejamento do 
desenvolvimento urbano e ambiental.
O que temos hoje é uma sociedade enfraquecida de suas origens 
tradicionais, com seus valores solidários rompidos, onde a individualização do 
ser humano passou a ser um quesito no processo do desenvolvimento urbano. 
Estamos vivendo em uma sociedade individualista e de consumo. Individualista 
porque o cidadão é levado a se isolar de uma vida comunitária, entrando na 
onda da competitividade do sistema capitalista; e de consumo, pois os meios de 
comunicação oferecem, minuto a minuto, produtos que concebem a imagem dos 
padrões de conforto. A felicidade plena, nesse sistema, só é possível com o poder 
de posse de diversos bens materiais.
Pode-se constatar que os moradores das cidades têm se isolado em suas 
próprias habitações, tornando-as imensas fortalezas, onde não somente nas cidades 
de grande porte, metrópoles ou capitais, mas em todas as cidades de médio e 
pequeno porte, têm suas residências tomadas por grades de ferro nas janelas, cercas 
elétricas, sistema de segurança via internet e até placas identificando a empresa de 
segurança privada que fazem o monitoramento destas casas 24 horas por dia.
Com certeza, você deve estar se perguntado: o que isso tudo tem a ver 
com as políticas de habitação e com o desenvolvimento urbano?
Para Maricato (1995, p. 45):
A violência e o medo passam a fazer parte do cotidiano nas áreas 
concentradoras de pobreza. À violência presente nas condições 
ambientais e urbanas de vida e também na relação de trabalho, 
soma-se a convivênciacom a execução sumária de parentes, amigos 
ou vizinhos, mais frequentemente de jovens. As mortes podem ter 
origens nas brigas de gangues, mas também podem resultar de ação 
de bandidos ou dos próprios policiais.
42
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
Diante dessa realidade, os segmentos populares estabelecem uma 
afinidade ambígua e interligada ao medo e ao temor, em relação aos infratores e 
os agentes da lei. Essa população vive o seu dia a dia entre o mundo da violência, 
dos ladrões, bandidos e criminosos e também da coerção policial, que, muitas 
vezes, pode se apresentar como abuso de poder.
Maricato (1995, p. 45), em seu livro Metrópole na Periferia do Capitalismo: 
Ilegalidade, Desigualdade e Violência, apresenta um breve resumo da pesquisa 
realizada pelo sociólogo e professor da Universidade de Binghamton, em 
Binghamton, Nova York:
James Petra, professor da Universidade do Estado de Nova York, 
pesquisou a relação entre desindustrialização e delinquência em 
cinco cidades norte-americanas - Detroit, Nova York, Boston, Chicago 
e Newark - durante um período de 38 anos, de 1950 a 1988, para 
concluir que há uma relação direta entre desemprego industrial e 
aumento da delinquência. Segundo Petra, não é apenas a pobreza, 
causa direta do aumento de roubos e homicídios, mas a perda da 
integração à sociedade, a estabilidade da família, como também 
a perda da autoridade do chefe de família desempregado. Sem 
perspectiva de trabalho ou pelo menos a segurança de um trabalho 
regular; sem estímulo para estudar, discriminada pela cor e pela 
pobreza; envolvida por uma intensa publicidade que liga felicidade 
ao padrão de consumo inatingível; partícipe de uma realidade social 
desigual e arbitrária além de fetichista, na qual convivem extremos de 
carências básicas e o consumo conspícuo; submetida a uma relação 
de favor com os políticos; crescendo em contato com a violência no 
cotidiano e tendo o crescente aumento das drogas como possibilidade 
de fuga e eventualmente de ganhos rápidos e fartos, essa é a realidade 
da imensa massa de jovens que habitam as periferias metropolitanas.
Essa falta de cidadania, onde os direitos sociais são inexistentes, onde não 
existe o investimento de políticas públicas, o crime organizado ganha espaço e se 
fortalece por meio, principalmente, do tráfico de drogas, usando como meio de 
repasse crianças, adolescentes, jovens e adultos, fortalecendo a exclusão social.
Quando falamos em exclusão temos que pensar nela em sua mais 
profunda totalidade, em seus diferentes aspectos. Como exemplo pode ser citada 
a discriminação por raça, cor, gênero, origem, idade, cultura, econômica, política, 
social e ambiental. A consequência principal destes aspectos da exclusão é sem 
dúvida a violência, que de certa maneira acaba discriminando a população pela 
renda per capita, pelo nível de educação e/ou pelas condições de moradia.
A exclusão traz como centro de seu processo a ilegalidade, seja ela nas 
relações de trabalho, por meio do subemprego, a ilegalidade no cumprimento 
das leis e da ação policial, a ilegalidade nas condições de moradia, a ausência do 
Estado, que não deixa de ser uma forma de ilegalidade, conforme a Constituição 
Federal de 1988, agindo de forma paternalista, clientelista e repressora.
TÓPICO 3 | A VIOLÊNCIA URBANA E A SEGREGAÇÃO AMBIENTAL
43
Em todas as esferas governamentais é visível o desprezo que os 
governantes têm em relação ao contexto da cidade, com o espaço, o território e os 
recursos ambientais, gerando assim sérios problemas decorrentes das ocupações 
irregulares. Esse desprezo com o todo vem desde o período do descobrimento do 
Brasil, através da exploração predatória extensiva, como o Ciclo do Pau–Brasil ao 
esgotamento das grandes reservas naturais. Essas ações, até o final do século XX, 
eram descuidadas, visavam um retorno rápido e imediato.
FIGURA 5 - DESMATAMENTO
FONTE: Disponível em: <http://www.jornalrondoniavip.com.br/noticia/crime-ambiental-
desmate-na-amazonia-sobe-195-em-marco,geral,18127.html>. Acesso em: 11 mar. 2016.
As áreas mais dramáticas das ocupações irregulares estão concentradas nas 
cidades metrópoles e atingem uma grande quantidade de pessoas, devido às grandes 
contradições e desigualdades impostas pelo sistema, tornando-se impossível a 
separação entre o espaço construído e a sociedade. Sabe-se que o espaço é o meio 
de produção e que está submetido em algumas relações de apropriação, é a forma 
como o ambiente é construído que resulta na força produtiva.
Alguns filósofos e sociólogos, como Lefebvre, Foucault e Harvey, 
destacam a importância que o espaço tem para o exercício do poder, onde é um 
elemento ontológico de igual importância para a relação do capital e do trabalho. 
Esses pensadores ainda defendem que o Estado gera a construção estrutural de 
poder no contexto do espaço, por meio da hierarquização das relações, e que são 
estratégicas para a sobrevivência do capitalismo.
Lefebvre (1974) defende que a hegemonia do Estado é o espaço abstrato 
em contraposição ao espaço social, fundamentado em valores, normas e regras 
que modelam o espaço em mercadores e acarretam a segregação socioespacial. 
Para o autor, o urbanismo é considerado como um inimigo do urbano, pois 
contribui na construção de um mercado imobiliário capitalista, permeado nas 
relações de subordinação, de repressão social e de segregação do espaço urbano.
44
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
FIGURA 6 – SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL
FONTE: Disponível em: <http://www.ebah.com.br/content/ABAAAfqvoAB/a-
segregacao-grupos-imigrantes-no-concelho-viana-castelo>. Acesso em: 11 mar. 2016.
É diante deste contexto de segregação socioespacial que se encontram os 
aspectos associados à violência urbana, e que refletem na legalidade e ilegalidade 
deste processo.
Já Maricato (1995, p. 47) expõe que:
Observando as áreas de concentração de pobreza nas metrópoles 
brasileiras, entretanto, o conflito que se estabelece não é entre o espaço 
social, construído através de relações complexas, libertárias, no 
cotidiano e o Estado normalizador e homogeneizador, apenas. Esse 
conflito de fato está presente nas lutas pela regularização fundiária 
(reconhecimento pelo Estado normalizador) ou pela implantação de 
infraestrutura nas áreas de ocupação ilegal. Mas existe, paralelamente, 
um anseio por integrar-se à cidade legal.
ESTUDOS FU
TUROS
Na próxima unidade iremos abordar especificamente as questões relacionadas 
à regularização fundiária, mas já se pode relatar que a população que reside em áreas 
irregulares e passa pelo processo de urbanização e regularização fundiária se manifesta de 
forma muito favorável e satisfatória ao saber que aquele espaço territorial agora tem um 
proprietário, mesmo que isso resulte na cobrança de imposto predial e territorial - IPTU.
TÓPICO 3 | A VIOLÊNCIA URBANA E A SEGREGAÇÃO AMBIENTAL
45
Historicamente, a política habitacional implementada no Brasil consiste em 
implementar conjuntos habitacionais com localização distante do centro urbano 
das cidades, e não dissociado da sociedade de forma desigual e discriminatória.
Pode-se afirmar que a discriminação social e a segregação ambiental são 
duas formas de exclusão e ambas estão em sintonia, ou seja, no mesmo caminho. 
A diferença entre elas está nas características do mercado imobiliário, vigente na 
sociedade capitalista.
Então, caros acadêmicos, com a segregação urbana, temos reflexos 
negativos em nossa sociedade, como o aumento do desemprego e a disseminação 
e reprodução da violência.
A mudança desse panorama da segregação urbana só acontecerá se houver 
investimentos nas políticas públicas ambientais, em todas as regiões brasileiras, e 
que tenham como foco programas de geração de emprego e renda.
DICAS
Para um aprofundamento dos temas desse 
tópico, sugerimos que você leia o seguinte livro:
As características do Brasil urbano impõem tarefas 
desafiadoras, e osarquitetos e planejadores urbanos não 
têm conhecimento acumulado nem experiência para 
lidar com elas. A dimensão da tragédia urbana brasileira 
está a exigir o desenvolvimento de respostas que devem 
partir, acreditamos, do conhecimento da realidade 
empírica, respaldado pelas informações científicas sobre 
o ambiente construído para evitar a formulação das 
“ideias fora do lugar”, tão características do planejamento 
urbano no Brasil. O objetivo deste livro é contribuir para 
um maior conhecimento da realidade brasileira e para o 
desmonte das construções ideológicas presentes, tanto 
nas representações sobre as nossas cidades quanto nos 
planos mágicos que nos propõem outros saltos para 
o futuro, além daqueles que uma parcela da sociedade 
brasileira já deu, buscando atalhos e ignorando o destino 
da maior parte da população restante.
46
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico, vimos que:
• Uma das questões sociais de maior relevância para a população que reside nas 
cidades é a violência urbana.
• Na sociedade contemporânea, o acesso à informação é muito rápido, os meios 
de comunicação, através de toda forma de mídia, estão atualizando a população 
a todo momento sobre as diferentes notícias que acontecem, e não é diferente 
em relação à violência.
• O tema sobre violência urbana precisa levar em consideração os aspectos 
sociais, influenciados pela política econômica e quais são seus impactos para 
as instituições públicas, sociais e privadas, e de que forma essa questão vem se 
polarizando nos espaços urbanos.
• A nossa sociedade brasileira está passando por momentos de conflito interno, 
pois além dos crimes contra o patrimônio, é possível elencar uma série de atos 
que são consequências do crescimento desordenado de nossas cidades.
• Os centros urbanos, cidades, expandiram-se, fazendo surgir áreas periféricas. 
Consequentemente, devido às precárias condições de vida das pessoas e 
também da degradação ambiental, tem-se como reflexo a violência urbana.
• A desestruturação das cidades, em todos os seus aspectos mais visíveis, como 
a informalidade do espaço, da economia e social, se solidificou no decorrer da 
história como configurações de reprodução social, contextualizada na família, 
no trabalho e na educação. 
• A divisão das cidades contemporâneas em “pedaços” antagônicos torna-se um 
espaço de convivência perigosa, pois os conflitos existentes se transformam em 
um jogo de forças de interesses econômicos, políticos e sociais.
• Como profissional, devemos estar desprovidos de qualquer forma de 
preconceitos sobre os tipos de conflitos urbanos, temos que identificar a 
violência urbana e sua origem, e sair do senso comum que a sociedade impõe, 
onde a violência acontece somente nos territórios mais pobres, com menor 
condição de habitabilidade.
• Não se pode negar que as áreas mais afetadas pelos conflitos do desenvolvimento 
urbano, pelas articulações da globalização e pela sociedade capitalista, são os 
territórios mais pobres.
47
• O fenômeno da violência urbana é instituído por inúmeras situações de 
conflitos incontroláveis, pelo domínio de todos os poderes públicos, pela 
iniciativa privada e pelo terceiro setor.
• O que temos hoje é uma sociedade enfraquecida de suas origens tradicionais, 
com seus valores solidários rompidos, onde a individualização do ser humano 
passou a ser um quesito no processo de desenvolvimento urbano. Estamos 
vivendo em uma sociedade individualista e de consumo.
• Diante dessa realidade, os segmentos populares estabelecem uma afinidade 
ambígua e interligada ao medo e ao temor, em relação aos infratores e aos 
agentes da lei.
• Com a falta de cidadania, onde os direitos sociais são inexistentes, onde não 
existe o investimento de políticas públicas, o crime organizado ganha espaço e 
se fortalece, por meio principalmente do tráfico de drogas.
• Em todas as esferas governamentais é visível o desprezo que os governantes têm em 
relação ao contexto da cidade, com o espaço, o território e os recursos ambientais, 
gerando assim sérios problemas decorrentes das ocupações irregulares.
• A áreas mais dramáticas das ocupações irregulares estão concentradas nas 
cidades metrópoles e atingem uma grande quantidade de pessoas, pelas 
grandes contradições e desigualdades impostas pelo sistema.
• Historicamente, a política habitacional implementada no Brasil consiste em 
implementar conjuntos habitacionais com localização distante do centro urbano 
das cidades, e não dissociado da sociedade de forma desigual e discriminatória.
48
1 (Adaptado de ENADE, 2013) No dia a dia, somos levados por uma enxurrada 
de informações e noticiários sobre a questão da violência, e que perpassam 
na atuação do assiste social, como por exemplo, na violência contra crianças 
e mulheres, homofobia, violência urbana e outras, revelando a violação de 
direitos humanos fundamentais.
Diante do projeto ético-político do Serviço Social, o profissional, 
quando se depara com essa situação, precisa:
a) Agir de forma pontual e localizada.
b) Não deve considerar a relação entre o singular e o universal.
c) Estar restrito somente às relações domésticas.
d) Agir de forma integrada , como o movimento que a produz e reproduz 
a violência, considerando toda a sociedade, através de condições sócio-
históricas específicas, ultrapassando a imediaticidade e a sua naturalização.
2 “Analisar as múltiplas expressões da violência na contemporaneidade e 
suas relações com o Serviço Social nos diversos espaços sócio-ocupacionais 
em que os assistentes sociais atuam profissionalmente (IAMAMOTO; 
CARVALHO, 1985) é condição básica para um exercício teórico-prático 
crítico que se proponha a perseguir, perquirir e reconstruir (ainda que não 
exatamente) o movimento do real como ‘concreto pesado’ (MARX, 1989). 
Trata-se de uma iniciativa que, certamente, não se limita ao Serviço Social, 
mas o desafia no sentido de discutir a violência como uma categoria que se 
objetiva (heterogeneamente, mas não isoladamente), sob dadas condições 
sócio-históricas, como um complexo social que envolve essa profissão e 
seus profissionais e exige deles posicionamentos e ações que possam criar, 
reafirmar ou inibir processos violentos”. 
FONTE: Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pi-
d=S1414-49802008000200012>. Acesso em: 18 mar. 2016.
Com base na citação acima, apresente, através do seu ponto de vista, 
conceitos das questões de violência urbana, habitação e segregação social, 
ainda fazendo uma relação entre os três.
AUTOATIVIDADE
49
TÓPICO 4
A CIDADE OCULTA
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Chegamos ao último tópico da primeira unidade, que tem como tema a 
discussão sobre a cidade oculta.
A expansão e o crescimento urbano no Brasil estão contextualizados por 
alguns aspectos e características particulares de grandes diversidades entre as 
classes sociais. O que vem a ser resultado do jogo de interesses sociais, econômicos, 
políticos, culturais e outros que se materializam mediante nossa estrutura de 
sociedade, e são beneficiadas conforme o interesse de cada grupo.
A organização dos espaços urbanos se consolidou no Brasil para fornecer 
às cidades um instrumento histórico e social, mesmo que o conceito de cidade 
legal seja algo cada vez mais simbólico.
O que se pretende apresentar neste tópico são ideias que, mesmo limitadas 
ao território brasileiro, poderão contribuir com novos subsídios para entender 
quais os elementos que visam uma unidade entre as diferentes realidades ocultas 
nas cidades, realidade dos centros urbanos x periferias.
2 A CIDADE OCULTA ENTRE O REAL E O IMAGINÁRIO: A 
REALIDADE BRASILEIRA
No censo demográfico realizado pelo IBGE no ano de 2010, dados apontam 
que 84,40% da população brasileira vive nas cidades, e a tendência de construção 
de um país cada dia mais urbano vem se consolidando a cada momento.
As barreiras e fronteiras formadas entre o meio rural e o meio urbano estão 
se tornando cada vez mais difusas, onde os hábitos e a culturaurbana permeiam 
também os espaços rurais. Como consequência, aumenta a importância das 
pequenas e médias cidades no meio urbano do Brasil, mas as metrópoles continuam 
concentrando a maior parte de renda e de riqueza da população.
50
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
A estruturação atual das cidades faz com que elas ofereçam ao mesmo 
tempo ensejos diferentes, pois oferecem propriedades civilizatórias e de expressão 
das tendências à segregação e à desigualdade, que distinguem qual é a estrutura 
social em que estamos incluídos. 
O déficit habitacional, as carências da infraestrutura de saneamento 
básico, as demandas de mobilidade urbana, como o caos no trânsito, a carência 
e deficiência no atendimento de todas as políticas sociais e também a violência 
urbana, propagam-se nas cidades, como apresentado no tópico anterior.
 
Historicamente, a urbanização brasileira vem se caracterizando pela 
expansão horizontal das fronteiras, gerando os vazios urbanos em seus espaços 
territoriais e internos para que se reproduza capital especulativo.
As áreas como as favelas, os cortiços, os loteamentos clandestinos e 
irregulares assinalam o cenário das cidades de grande, médio e pequeno porte. 
Esses cenários se tornam fundamentais para a segregação urbana da população 
pobre, como também para a reprodução da força de trabalho e a redução dos 
custos, que são inerentes ao sistema capitalista. Contrapondo-se a este modelo de 
exclusão urbana, os subúrbios das cidades são ocupados pela classe média, através 
da edificação de condomínios fechados, reforçando a segregação socioespacial.
Na história da sociedade brasileira, a produção e reprodução do déficit 
habitacional acontece expressando-se através das carências e precariedades de 
todas as regiões do país. A Fundação João Pinheiro (FJP), desde o ano de 1995, 
tem elaborado estudos sobre o déficit habitacional e sobre a inadequação dos 
domicílios construídos no Brasil. O estudo mais recente realizado pela FJP, sobre 
o Déficit Habitacional no Brasil, aconteceu entre 2011-2012, contendo informações 
sobre as necessidades habitacionais do nosso país, e é elaborado a partir dos 
dados das Pesquisas Nacionais por Amostras de Domicílios (PNAD) 2007-2012, 
que é elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
DICAS
Caro acadêmico: Acesse este link e aprofunde seus conhecimentos. <http://
www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Publicacoes/capacitacao/
publicacoes/deficit_habitacional_2011-2012.pdf>.
Conforme os estudos da FJP, em 2012 o déficit habitacional estimado 
correspondia a 5,430 milhões de domicílios, sendo que 4,664 milhões, ou 85,9% 
são localizados nas áreas urbanas. O estudo ainda afirma que em relação ao 
estoque de domicílios particulares que são permanentes e improvisados, o déficit 
é correspondente a 8,5%, sendo 8,5% em áreas urbanas e 8,8% nas áreas rurais. 
TÓPICO 4 | A CIDADE OCULTA
51
Entre os anos 2011 e 2012 houve uma ligeira queda no percentual das unidades 
habitacionais urbanas, onde de 8,7% em 2011 foi para 8,5% em 2012. Já na área rural 
essa queda foi maior, passou em 2011 de 10,7% para 8,8% em 2012, isto significa um 
decréscimo de 151 mil unidades habitacionais no déficit habitacional brasileiro entre 
2011 e 2012. Analisando, (FJP, 2015):
Do total do déficit habitacional em 2012, 38,8% localizam-se na região 
Sudeste, o que corresponde a 2,108 milhões de unidades. Em seguida 
vem a região Nordeste, com 1,777 milhão de moradias estimadas como 
déficit, o que corresponde a 32,7% do total (gráf. 3.1). As nove áreas 
metropolitanas do país selecionadas pela Pnad possuem 1,556 milhão 
de domicílios classificados como déficit, o que representa 28,7% das 
carências habitacionais do país.
No ano de 2003, no primeiro mandato do Presidente da República Luís 
Inácio Lula da Silva, foi criado o Ministério das Cidades (MC), que teve como 
principal foco desenvolver ações que visassem suprir o déficit habitacional, 
por meio de construções de unidades habitacionais, com ações articuladas 
juntamente com a mobilidade urbana, saneamento básico e o planejamento do 
desenvolvimento das cidades. 
 Considerando o documento da FJP (2015), percebe-se que após a criação 
do MC, houve um aumento significativo nos investimentos em habitação e 
infraestrutura urbana, gerando assim um aumento expressivo nas ofertas de novas 
linhas de crédito habitacional do setor público, registrou-se um crescimento no 
volume de empréstimos através do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo 
(SBPE), houve uma valorização nas aplicações do Fundo de Garantia do Tempo 
de Serviço (FGTS) , além da definição de linhas para o orçamento destinado à 
urbanização de loteamentos irregulares e assentamentos precários, por intermédio 
do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Analisando os investimentos no setor habitacional, após a criação do MC, 
na ordem de R$ 7 bilhões no ano de 2002 para mais de R$ 62 milhões no ano de 
2009. Em 2002 o SBPE aplicava o valor de R$ 1,7 bilhão e no ano de 2009 atingiu 
investimentos de R$ 33 bilhões. (BRASIL, 2013)
Segundo uma pesquisa realizada pelo IPEA, em 2012:
Em 2012, aproximadamente 74% do déficit era composto por famílias 
em domicílios com renda de até três salários mínimos, um aumento 
de 4%, se comparado aos valores observados em 2007. Houve redução 
para as demais faixas: o estrato com renda domiciliar entre três e cinco 
salários mínimos apresentou redução de 11,5% no período; no de renda 
domiciliar entre cinco e dez salários mínimos houve um decréscimo de 
cerca de 10% na sua participação do déficit; e o de renda domiciliar acima 
de dez salários mínimos reduziu sua participação em cerca de 30% no 
período. Isto reitera que o déficit continua sendo majoritariamente dos 
domicílios que estão no estrato de renda mais baixo. 
FONTE: Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/sto-
ries/PDFs/nota_tecnica/131125_notatecnicadirur05.pdf>. Acesso em: 
14 mar. 2016.
52
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
Analisando Romagnoli (2016), percebe-se que a meta inicial estipulada 
do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) era a construção de um milhão 
de moradias para famílias com renda de até 10 salários mínimos, por meio da 
parceria do poder municipal e estadual, juntamente com a iniciativa privada e 
com um investimento da ordem de R$ 34 bilhões, tendo como meta a redução de 
14% do déficit habitacional do Brasil. 
Após a Medida Provisória nº 510/2010, a meta estipulada para a construção 
de novas moradias foi mais de dois milhões de unidades habitacionais até o 
final de 2014. Na primeira fase do PMCMV, entre os anos de 2009 e 2010, foram 
edificadas aproximadamente 626 mil unidades habitacionais, sendo 492 mil 
unidades destinadas para famílias com renda de três a 10 salários mínimos.
 
O PMCMV trouxe inovações no que se refere às questões da regularização 
fundiária de assentamentos urbanos consolidados, facilitando a obtenção da 
titularidade das moradias em nome dos beneficiários finais, como previne a 
obrigatoriedade de assistência técnica e/ou para a habitação de interesse social, 
e também do acompanhamento da implementação e execução das obras, através 
de representantes dos beneficiários do Programa, acontecendo assim um 
afastamento do PMCMV do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. 
 Na primeira fase de industrialização do Brasil, a bandeira da Reforma 
Urbana foi adepta das lutas da população pobre em situação de vulnerabilidade 
social, e contra a segregação social e as precárias condições de moradia nas cidades 
brasileiras, ganhando espaço no decorrer do movimento pelas Reformas de Base, 
no governo João Goulart, quando se precipitava o processo de urbanização do 
país, juntamente com o período de industrialização da década de 1950.
 Para Alves e Cavenaghi (2016), até a década de 1950 o Brasil era 
considerado um país rural, tinha 64% da sua populaçãomorando no campo. Em 
passos acelerados, abriu espaço para um Brasil urbano, sendo que em 1960, 45% 
da população já estava vivendo nas cidades, chegando em 56% em 1970, durante 
o período da ditadura militar.
A Reforma Urbana de 1963 teve como pauta a construção de moradias 
populares, domínio, controle do preço dos aluguéis e dos subsídios à população 
de baixa renda, agilidade nos procedimentos de desapropriação por interesse 
social e um acirrado controle da especulação imobiliária, que foi contida pela 
ditadura militar. Porém, a ditadura militar não conseguiu reprimir os processos 
sociais causados pela urbanização.
A classe trabalhadora do país começou a ocupar novamente o cenário, 
ressurgindo com força no fim da década de 1970, com as lutas diretas contra 
o favoritismo, nos movimentos urbanos, na busca dos direitos essenciais, como 
o acesso ao saneamento básico, transporte público, saúde, educação, assistência 
social e moradia. Porém, a cidade, diante da dinâmica capitalista, visa atender aos 
interesses e necessidades de alguns grupos.
TÓPICO 4 | A CIDADE OCULTA
53
Neste período, os construtores, loteadores, incorporadores imobiliários, 
empresas do setor de transporte urbano, empresas privadas e concessionárias de 
serviços públicos ficaram mais atuantes e se tornaram orgânicos no processo de 
espoliação do crescimento urbano, que dominou a sociedade do Brasil durante 
os últimos 30 anos.
 O Censo Demográfico de 2010 feito pelo IBGE aponta que com o 
desenvolvimento conservador com que a sociedade brasileira foi moldada, 
juntamente como os anos neoliberais, o resultado foi uma ampliação da pobreza 
urbana. Atualmente, temos mais de 84% da população residindo nas cidades, 
com este número o resultado que se tem é o aumento na segregação territorial, 
como o desenvolvimento de condomínios fechados e a expulsão da classe mais 
pobre das áreas consideradas mais valorizadas pelo mercado imobiliário.
As cidades são tomadas pelo processo de mercantilização de seus espaços, 
podendo ser observado na esfera cultural, onde os shopping centers passam a se 
tornar a referência de lazer e de encontro cotidiano da população, onde antes 
aconteciam nas praças centrais das cidades.
Diante da conexão com a lógica do sistema capitalista, de exclusão, o 
número de favelas no Brasil aumentou. O IBGE, no Censo Demográfico de 2010, 
classifica esses espaços como Aglomerados Subnormais.
DICAS
Aglomerados Subnormais: é o conjunto constituído por 51 ou mais unidades 
habitacionais caracterizadas por ausência de título de propriedade e pelo menos uma das 
características abaixo: - irregularidade das vias de circulação e do tamanho e forma dos lotes 
e/ou - carência de serviços públicos essenciais (como coleta de lixo, rede de esgoto, rede de 
água, energia elétrica e iluminação pública). Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/
presidencia/noticias/imprensa/ppts/00000015164811202013480105748802.pdf Acessado 
em>. Acesso em: 15 mar. 2016.
54
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
IMPORTANT
E
Caro acadêmico, é importante você acessar o site www.datafavela.com.br, do 
Instituto Data Favela, e analisar a realidade pesquisada:
O Brasil tem 11.7 milhões de pessoas morando em favelas, 
o que equivale ao 5º estado do Brasil em população. As 
transformações, entretanto, não podem ser ignoradas, pois nos 
últimos dez anos, os moradores da classe média nas favelas 
brasileiras cresceram de 33% para 65%. Valendo ressaltar que 
estes moradores possuem renda anual de R$ 63.2 bilhões, 
o equivalente ao consumo total de países como Paraguai 
e Bolívia, sendo certo que mais de metade desse percentual 
está concentrada no Sudeste do Brasil. FONTE: Disponível em: 
<http://datafavela.com.br/ >. Acesso em: 15 mar. 2016.
 As situações fundiárias da grande maioria desses aglomerados são 
irregulares, e estes encontram-se localizados em áreas consideradas de risco, 
como encostas íngremes, sujeitas a desmoronamentos, áreas alagadiças, com cotas 
de enchentes, ou em áreas onde o solo é considerado instável. A população que 
reside nessas áreas está exposta a grandes riscos de tragédias urbanas decorrentes 
das chuvas. A carência de saneamento básico e de políticas públicas para a 
implementação faz desses espaços um dos maiores responsáveis pelas demandas 
da saúde pública no Brasil, além de ser uma ofensiva ao meio ambiente.
FIGURA 7 - FALTA DE SANEAMENTO BÁSICO
FONTE: Disponível em: <http://www.revistaecologico.com.br/noticia.php?id=2770>. 
Acesso em: 15 mar. 2016.
Tendo em vista a realidade desses espaços, consegue-se realizar uma 
leitura sobre essa situação: 
TÓPICO 4 | A CIDADE OCULTA
55
DESENVOLVIMENTO URBANO
O desenvolvimento urbano e a realidade das cidades
Um estudo inédito sobre desenvolvimento urbano, denominado “How 
to make a city great” (Como fazer uma grande cidade), apontou algo já sabido, 
mas que não custa nada relembrar e, se possível, a todo o momento: uma grande 
cidade, para ser bem-sucedida, deve se destacar por três aspectos – economia, 
meio ambiente e sociedade. Outra constatação da pesquisa, e algo largamente 
discutido, é que não dá para ser uma grande cidade se não começar cuidando 
das questões primárias.
Os três aspectos destacados no estudo realizado pela consultoria global 
McKinsey fomentam características decisivas para a cidade que tem como meta 
ser “grande” – e não é no sentido físico: capacidade de buscar crescimento 
inteligente e fazer mais com menos. Mas para se chegar ao objetivo é preciso foco 
no planejamento da cidade em si e de sua região metropolitana, na integração 
com o meio ambiente e na concepção de que todos devam se beneficiar da 
prosperidade do lugar.
Esse tipo de constatação trazido à tona pelo levantamento só reforça 
que o básico não pode ser deixado de lado e que para ser uma grande cidade é 
preciso crescer; e só se cresce de forma saudável investindo, também, no bem-
estar da população. Mas nem sempre é isso o que se vê em tantos e tantos 
municípios do extenso território brasileiro, que não terão a mínima chance de 
serem “grandes cidades” se não fizerem a lição de casa como se deve.
Começar pelo básico – e essencial – é indiscutivelmente o melhor dos 
caminhos. E quando falamos em básico, saneamento é mandatório, afinal, é um 
tema tão relevante para uma cidade e sua população quanto educação e saúde. 
E mais: o saneamento é um direito essencial garantido constitucionalmente 
no Brasil. Esse reconhecimento legal é reflexo das profundas implicações 
desses serviços para a saúde pública e do ambiente, na medida em que sua 
carência pode influenciar de forma negativa campos como educação, trabalho, 
economia, biodiversidade etc. Mais uma prova de que o resultado do estudo 
que tratamos acima é urgente.
UM ESTUDO REAL
Ao observarmos os últimos números anunciados, mais uma vez nos 
deparamos com tal realidade. Embora os dados da Pesquisa Nacional por 
Amostra de Domicílios (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia 
e Estatística (IBGE), apresentados recentemente, tenham mostrado evolução 
para 1,5 milhão o número de domicílios atendidos com rede coletora de esgoto 
no ano de 2013, ainda há muito que se fazer.
56
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
Mesmo com o aumento na proporção de domicílios que dispunham 
de saneamento básico em todas as regiões do país, de 63,3% em 2012 para 
64,3% em 2013, atingindo 41,9 milhões de unidades atendidas, de acordo com 
a PNAD, os avanços são considerados lentos. O déficit na rede coletora de 
esgoto de 40,9% registrado em 2009, passados cinco anos, ainda está na casa 
dos 35%. Mais um estudo recente – Ranking do Saneamento Básico nas 100 
Maiores Cidades do país com base no Sistema Nacional de Informação sobre 
Saneamento (SNIS, 2012) –, divulgado em agosto último pelo Instituto Trata 
Brasil, reforça esse fato. A média de população atendida por coleta de esgotos 
nos 100 locais pesquisados em 2012 foi de 62,46%.Quase 40 cidades possuem 
mais de 80% da população com coleta, entretanto, em 29% dos municípios, 
menos de 40% das pessoas têm acesso ao serviço.
Contra os números não há o que negar. Eles revelam que os avanços 
nos serviços de água e esgotos, assim como na redução das perdas de água nas 
100 maiores cidades, continuam lentos. Atentem para este dado: o volume de 
esgotos não tratados nesses lugares, portanto descartados por dia na natureza, 
foi de 2.959 piscinas olímpicas. Isso mostra que a falta de saneamento, além 
de um problema de saúde pública, continuará prejudicando a quantidade e 
qualidade dos recursos hídricos brasileiros. O ponto crucial é que, a se manterem 
os mesmos níveis de evolução encontrados de 2008 a 2012, não ocorrerá a tão 
sonhada universalização dos serviços em 20 anos! Assim, de volta ao começo, 
fica mais do que comprovado: é inviável a uma cidade querer se tonar “grande” 
sem atender o básico de seus munícipes.
As pedras desse caminho são grandes, mas existe solução. Empresas 
especializadas em tecnologias para saneamento podem oferecer a assessoria 
para a realização de projetos de saneamento por meio da disponibilidade 
de experiências, produtos, profissionais qualificados, estrutura pré e pós-
instalação e soluções integradas, que atendam a municípios de diversos 
tamanhos e variadas necessidades.
FONTE: Adaptado de <http://www.revistaecologico.com.br/noticia.php?id=2770>. Acesso em: 
15 mar. 2016.
Outra demanda das cidades é em relação ao transporte coletivo de 
qualidade, o seu fornecimento, pois o que vem ocorrendo é a existência de 
monopólios privados de baixa qualidade e visando somente o lucro, sem a 
garantia de um serviço que zele pela segurança da população, onde são oferecidas 
frotas de ônibus sucateadas. Outros serviços fundamentais, como o fornecimento 
de energia elétrica e telefonia, estão em poder dos grupos privados, e que acabam 
oferecendo péssimos serviços para a população, com altas tarifas.
Para enfrentar este cenário da precarização dos serviços é necessário que 
as forças sociais tenham uma maior compreensão global de como a dinâmica 
urbana se configura diante deste cenário nas cidades brasileiras. Com este foco, 
TÓPICO 4 | A CIDADE OCULTA
57
pode-se dizer que a Reforma Urbana passa a ser a base de um movimento pelo 
“direito à cidade”, como sendo um espaço democrático, coletivo e civilizado, 
onde garanta a igualdade das políticas públicas para todos. 
A Reforma Urbana luta por uma habitação de qualidade e digna para 
todos os cidadãos, propondo uma preservação de todas as reservas ambientais, 
como os mananciais e manguezais, buscando a conscientização para que não 
aconteça a ocupação de áreas consideradas de risco, prezando por transporte 
coletivo de qualidade, através da ampliação e ofertas de linhas e lutando pela 
concepção das cidades com ciclovias.
A base da Reforma Urbana é solidificada pela falta de investimento público 
nas políticas de habitação popular e saneamento básico, como também em obras 
que ofereçam infraestrutura nos equipamentos das políticas públicas de saúde, 
educação, assistência social, transporte e outras.
Mesmo que o governo federal tenha investido nos últimos anos nas políticas 
sociais para conseguir garantir o atendimento para toda a população em situação 
de vulnerabilidade social, é necessário que os subsídios de financiamento saiam 
da esfera burocrática administrada pelos bancos públicos, e que através de normas 
instituídas pelo Conselho Monetário Nacional, sejam criados preceitos onde os 
bancos privados, obrigatoriamente, ofereçam novas linhas de financiamento para 
a população de baixa renda.
58
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
LEITURA COMPLEMENTAR
A URBANIZAÇÃO E IMPACTOS AMBIENTAIS: UM FATO ANTIGO NA 
HISTÓRIA DO CAPITALISMO
Prof. Dr. João Sette Whitaker Ferreira e 
Arq. Luciana Ferrara - LABHAB/FAUUSP
 Não é novidade que processos de urbanização estejam diretamente ligados 
ao aumento dos impactos ambientais. Em primeiro lugar porque, historicamente, o 
crescimento das cidades ocorre concomitantemente à industrialização, geralmente 
em territórios contíguos, e sabe-se dos efeitos desta última pela poluição do meio 
ambiente. Mas, além dos setores industriais, as aglomerações urbanas por si só 
são também impactantes, mesmo se representam, na história da humanidade, 
a solução mais racional para a convivência de uma população cada vez mais 
numerosa no planeta. Produzem grande consumo energético, movimentações de 
terra e impermeabilização do solo, desflorestamento, alto nível de emissões de 
gases poluentes, poluição dos corpos d’água, contaminação do solo, problemas 
ambientais diretamente decorrentes da urbanização.
 O processo civilizatório, em especial a partir da Revolução Industrial e do 
crescimento inexorável do consumo dos recursos naturais, não tem resistido a um 
balanço geral mais minucioso: os bens da natureza não só são exageradamente 
explorados como são extremamente mal repartidos. Sabe-se que, no mundo, cerca 
de 1.200 indivíduos mais ricos possuem patrimônio de 4,5 trilhões de dólares, 
superior ao dos 4 bilhões mais pobres, e que produzimos alimentos largamente 
suficientes para satisfazer a população mundial, embora se estime que cerca de 
um bilhão de habitantes da Terra passem fome.
Esse desequilíbrio no desenvolvimento é a síntese da insustentabilidade 
e se rebate, evidentemente, nos processos de urbanização, que são o reflexo 
espacial das dinâmicas econômicas, culturais e políticas da nossa sociedade. 
Por isso, no âmbito das cidades, o balanço também é bastante negativo. Desde a 
Revolução Industrial, os países desenvolvidos tiveram que arcar com o pesado 
custo ambiental de seu crescimento econômico, que ocorreu de mãos dadas com 
o processo de urbanização. Por exemplo, na França, no período em que o país 
viveu sua mais intensa urbanização, passando de uma taxa de 62% para mais 
de 75% da sua população urbana, o parque de automóveis, símbolo da indústria 
do século 20, multiplicou-se da mesma forma que aumentaram as emissões de 
poluentes do ar, que atingiram seus mais altos índices entre as décadas de 1960 e 
1990: o óxido de nitrogênio em ambientes urbanos, notadamente, passou de 20% 
para 60% do total das emissões, no período.
Nenhum país que tenha promovido ou promova processos de crescimento 
econômico com urbanização poderá escapar de um aumento considerável 
dos impactos ambientais. É a realidade que atinge hoje os chamados países 
TÓPICO 4 | A CIDADE OCULTA
59
emergentes. Na virada do século 21, os embates ambientais nesses países 
aumentaram justamente em decorrência da pressão urbanizadora e da falta de 
alternativas imediatas para conter esse conflito. Os países desenvolvidos, diante 
da constatação do agravamento da questão ambiental, conseguiram refrear as 
emissões poluentes a partir dos anos 1990, ampliando a conscientização acerca 
da questão ambiental, gerando acordos internacionais de redução de emissões 
e promovendo políticas nacionais específicas, associadas à modernização 
tecnológica (como a intensificação do uso da energia elétrica). Porém, isso não 
impediu que esses países, em conjunto, ainda liderem as emissões de poluentes e 
enfrentem múltiplas desigualdades socioeconômicas e espaciais que se acentuam 
com a crise econômica e evidenciam problemáticas ambientais cada vez mais 
parecidas com as dos países do Sul.
 Mas disso não decorre que toda urbanização deva ser, obrigatoriamente, 
negativa. Como todo o processo de desenvolvimento da humanidade, ela se dá 
baseada no domínio da natureza e na permanente descoberta de tecnologias e, 
em teoria, deveríamos ser capazes de encontrar meios de superar a aparente 
impossibilidade de se promover um desenvolvimento e uma urbanização 
“sustentáveis”. No início do século 21, não é mais aceitável tratar da questão 
dos impactos ambientais urbanos a partir dos mesmos referenciais dos séculos 
passados, como se a única alternativapara os países do Sul fosse repetir os mesmos 
processos predatórios ocorridos no Norte. Todo o desafio está em repensar as 
lógicas urbanas em novos padrões de gestão e governança, que alavanquem 
urbanização e crescimento econômico, desta vez com sustentabilidade urbana ou, 
melhor dizendo, com justiça ambiental.
FONTE: Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/
Publicacoes/capacitacao/publicacoes/habitacao_social.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2016.
60
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
DICAS
Caro acadêmico, para aprofundar seus estudos é fundamental que você leia os 
livros abaixo indiciados:
Cidades entre o real e o imaginário: organização de Everaldo Batista da Costa e Rafael da 
Silva Oliveira, da editora Expressão Popular do ano de 2011.
Neste livro, o interesse dos autores é sobre a mais importante obra de arte, que é a cidade (...) 
que além de trazer em seu espaço as marcas da economia, as relações sociais e culturais, 
representa o território por excelência das utopias de arquitetos, urbanistas e planejadores. É 
o único lugar onde se podem tornar realidade tais utopias que se fundam em ideais, visões 
do mundo e reflexões filosóficas, ao longo dos diferentes momentos históricos. (...)
Composto por três artigos e uma entrevista, a publicação é marcada por uma perspectiva 
clara - visível também em toda trajetória política e teórica da autora: a de que com o 
desenvolvimento do capitalismo gesta-se uma “crise urbana”, cuja saída só pode ser pensada 
e realizada a partir da luta dos trabalhadores.
O principal objetivo de Para Entender a Crise Urbana é contribuir na erradicação do 
“analfabetismo urbanístico”, isto é, trazer reflexões teóricas e políticas que auxiliem a 
compreensão da lógica de funcionamento e de organização do espaço urbano a partir da 
perspectiva da luta de classes. Esta se dá entre o capital imobiliário, industrial e financeiro 
que conta com o apoio do Estado e da mídia, e o trabalho cuja força reside na organização 
e na luta popular.
61
RESUMO DO TÓPICO 4
Neste tópico, vimos que:
• No censo demográfico realizado pelo IBGE no ano de 2010, dados apontam 
que 84,40% da população brasileira vive nas cidades.
• A estruturação atual das cidades faz com que elas ofereçam ao mesmo tempo 
ensejos diferentes, pois oferecem propriedades civilizatórias e de expressão das 
tendências à segregação e à desigualdade, que distinguem qual é a estrutura 
social em que estamos incluídos.
• Historicamente, a urbanização brasileira vem se caracterizando pela expansão 
horizontal das fronteiras.
• As áreas como as favelas, os cortiços, os loteamentos clandestinos e irregulares 
assinalam o cenário das cidades de grande, médio e pequeno porte, esses 
cenários se tornam fundamentais para a segregação urbana da população 
pobre.
• Na história da sociedade brasileira, a produção e reprodução do déficit 
habitacional acontecem expressando-se através das carências e precariedades 
de todas as regiões do país.
• No ano de 2003, no primeiro mandato do Presidente da República Luís Inácio 
Lula da Silva, foi criado o Ministério das Cidades (MC), que teve como principal 
foco desenvolver ações que visassem suprir o déficit habitacional.
• Após a criação do MC, houve um aumento significativo nos investimentos 
em habitação e infraestrutura urbana, gerando assim um aumento expressivo 
nas ofertas de novas linhas de crédito habitacional do setor público, registrou-
se um crescimento no volume de empréstimos através do Sistema Brasileiro 
de Poupança e Empréstimo (SBPE), houve uma valorização nas aplicações 
do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), além da definição de 
linhas para o orçamento destinado à urbanização de loteamentos irregulares 
e assentamentos precários, por intermédio do Programa de Aceleração do 
Crescimento (PAC).
• A Fundação João Pinheiro (FJP), desde a ano de 1995, tem elaborado estudos 
sobre o déficit habitacional e sobre a inadequação dos domicílios construídos no 
Brasil. O estudo mais recente realizado pela FJP, sobre o Déficit Habitacional no 
Brasil, aconteceu entre 2011-2012, contendo informações sobre as necessidades 
habitacionais do nosso país, e é elaborado a partir dos dados das Pesquisas 
Nacionais por Amostras de Domicílios (PNAD) 2007-2012, elaboradas pelo 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
62
• A Reforma Urbana de 1963 teve como pauta a construção de moradias populares, 
domínio, controle do preço dos aluguéis e dos subsídios à população de baixa 
renda, agilidade nos procedimentos de desapropriação por interesse social e 
um acirrado controle da especulação imobiliária.
• A classe trabalhadora do país começou a ocupar novamente o cenário, 
ressurgindo com força no fim da década de 1970.
• Diante da conexão com a lógica do sistema capitalista, de exclusão, o número de 
favelas no Brasil aumentou. O IBGE, no Censo Demográfico de 2010, classifica 
esses espaços como Aglomerados Subnormais.
• As situações fundiárias da grande maioria desses aglomerados são irregulares, 
e estes encontram-se localizados em áreas consideradas de risco.
• A carência de saneamento básico e de políticas públicas para a implementação 
faz dos Aglomerados Subnormais um dos maiores responsáveis pelas 
demandas da saúde pública no Brasil.
• A base da Reforma Urbana é solidificada pela falta de investimento público nas 
políticas de habitação popular e saneamento básico, como também em obras 
que ofereçam infraestrutura nos equipamentos das políticas públicas de saúde, 
educação, assistência social, transporte e outras.
63
AUTOATIVIDADE
1 “De acordo com o artigo 21, inciso XIX da Constituição, é competência 
privativa da União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, 
inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos, cabendo a 
União estabelecer as normas gerais de direito urbanístico, no âmbito da 
competência legislativa concorrente com os Estados (artigo 24, I)”. 
FONTE: Disponível em: <http://www.polis.org.br/uploads/833/833.pdf>. Acesso em: 11 abr. 2016.
Diante do contexto descrito acima, descreva quais os avanços na 
política habitacional em seu município após Constituição de 1998.
2 O profissional de serviço social, nos últimos anos vem ganhando espaço 
para atuar na gestão de políticas públicas, gerando novas oportunidade de 
atuação, na elaboração, gestão e na avalição das políticas. Neste contexto, o 
foco do trabalho do assistente social é a questão social, e na área das políticas 
públicas voltadas para a questão urbana a realidade social se fundamenta 
através da pesquisa social, por quê:
a) Na área da gestão de políticas, requer acumulação de informações sobre 
a contexto social, que submerge dados referentes às várias formas de 
aparecimento das contradições e sua existência pelos sujeitos sociais.
b) As informações da conjuntura social, e que são lançadas pelos institutos 
oficiais de pesquisa, não podem serem disponiblizados para a sociedade.
c) A pesquisa da realidade social e conjuntural é uma atribuição privativa 
somente do assistente social.
d) Ao profissional de serviço social, cabe ação somente da pesquisa social.
64
UNIDADE 1 | A URBANIZAÇÃO DA PERIFERIA, UMA CONSEQUÊNCIA DO CAPITALISMO
FECHAMENTO DA UNIDADE
Caro acadêmico
Concluímos a primeira unidade deste tão importante caderno de estudo, 
agora é hora de concluirmos o que foi estudado até o presente momento.
Nesta primeira unidade do caderno de ensino da disciplina Políticas 
Sociais em Habitação, que teve como foco principal apresentar para você, caro(a) 
acadêmico(a), quais foram as consequências que as cidades sofreram com a sua 
urbanização e das periferias, através do sistema capitalista.
Os tópicos desta unidade de ensino apresentaram um conjunto de dados e 
de fatos, que, mesmo não sistemáticos, visam destacar a articulações contraditória 
entre as normas de ocupação do espaço das cidades brasileiras.
A leitura ou a representaçãoque a cidade perpassa como espaço que 
ocupa no Estado e na sociedade, se faz importante pelo discurso das práticas 
implementadas, pois se descobre a realidade que nem sempre estamos habituados 
a conviver ou visualizar.
Neste momento, foram realizadas algumas reflexões e referências de 
fatores fundamentais que marcaram a construção da sociedade brasileira, com 
foco, especialmente, na relação do trabalhador com o processo histográfico da sua 
relação com o sistema capitalista.
É importante ressalta que o as reflexões citadas acima, estão interligadas 
com o momento da história brasileira, que vai da década de 1930 até 1980, com 
a industrialização e urbanização das cidades, com a intervenção do Estado, no 
contexto econômico e político, e que resultou em referências numéricas que mostrou 
e evidenciou o crescimento econômico e do acúmulo de riquezas, refletindo na 
estruturação das cidades, e elevando o chamado “crescimento da pobreza”.
Até a próxima unidade...
65
UNIDADE 2
A DEMANDA DA HABITAÇÃO
NO BRASIL
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade tem por objetivos:
• compreender o que significa o direito à moradia no Brasil como um 
processo de lutas e conquistas;
• analisar os marcos legais do direito à moradia;
• compreender as políticas públicas, planos de habitação de interesse social 
e os financiamentos habitacionais;
• criar um novo olhar para a política habitacional.
A Unidade 2 está dividida em quatro tópicos. Para um melhor 
aprofundamento do conteúdo e para fixar melhor seus conhecimentos, 
no final de cada tópico você terá oportunidade de realizar as atividades 
propostas.
TÓPICO 1 – DIREITO À MORADIA NO BRASIL COMO UM PROCESSO 
 DE LUTAS E CONQUISTAS
TÓPICO 2 – OS MARCOS LEGAIS DO DIREITO À MORADIA
TÓPICO 3 – AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO 
 DE INTERESSE SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS 
 HABITACIONAIS
TÓPICO 4 – UM NOVO OLHAR PARA A POLÍTICA HABITACIONAL
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TÓPICO 1
DIREITO À MORADIA NO BRASIL COMO UM
PROCESSO DE LUTAS E CONQUISTAS
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
A exaustão, a degradação, o empobrecimento e também a deterioração 
dos espaços urbanos são compreendidos, junto à população, como uma ação 
orgânica do excessivo crescimento ou do envelhecimento natural da conjuntura, 
e não como o resultado do sistema socioeconômico atual e vigente. Para a autora 
Maricato (2001), essas ações não se deterioram devido ao envelhecimento natural, 
mas acabam empobrecendo enquanto serviço público, pois não são visíveis na 
mesma proporção que as construções de obras, como edifícios e empresas, e 
acabam sem acesso à população com vulnerabilidade social.
Neste primeiro tópico iremos discutir o direito à moradia no Brasil como 
um processo de lutas e conquistas, como um processo de transformação de 
concepções, a partir da organização social, por meio dos movimentos sociais.
É importante perceber que o direito à moradia é uma necessidade básica 
do ser humano e que o acesso à cidade só acontece se todas as necessidades 
básicas humanas forem saciadas. 
A conquista de uma habitação digna perpassa o espaço físico, está na 
relação socioespacial onde essa se localiza, e, diante disso, as políticas públicas 
de habitação precisam ser respeitadas como um direito adquirido dos cidadãos. 
O profissional de Serviço Social precisa não só saber como realizar um trabalho 
técnico social com os usuários beneficiários, precisa também erguer a bandeira de 
luta deste direito social.
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
68
2 MORADIA: LUTAS E CONQUISTAS
Ao afirmarmos que os frutos da terra são originários do trabalho humano 
no meio rural, podemos constatar que, no meio urbano, a riqueza, a configuração 
e a organização do espaço em que são produzidos também resultam do trabalho 
do homem. Sendo assim, deve-se considerar as cidades como sendo frutos 
socialmente produzidos pelo trabalho humano.
O “direito à cidade”, tão falado nas últimas décadas, foi proclamado 
por Henri Lefébvre, na sua obra-manifesto Le droit à la ville (O Direito à Cidade), 
publicado em 1968. Onde o autor repele a maneira determinista e metafísica do modelo 
de urbanismo modernista, entrando em pauta nos cursos, seminários e conferências 
internacionais na década de 1970. No Brasil, essa discussão ocorreu durante a Eco 92, que 
aconteceu na cidade do Rio de Janeiro.
Por meio das abordagens e redefinições que foram constituídas nesses 
momentos de debates sobre o tema, a cidade passou a ser idealizada como 
direito de todos os cidadãos, independentemente do contexto atual em que se 
encontra, onde muitas ações foram determinadas mediante as demandas, seja 
tanto de produzir, consumir e de habitar, conforme o contexto apresentado. 
Em decorrência do processo reivindicativo e mediante as expressões que se 
fortaleceram, especialmente das Organizações Não Governamentais (ONG’s) e 
dos movimentos sociais que apoiam as questões urbanas, ou as que defendem 
o direito à cidade e à moradia no Brasil, a partir da Constituição de 1988 e do 
Estatuto da Cidade de 2001, tornaram-se direitos consubstanciados.
IMPORTANT
E
Todo cidadão possui o direito de usufruir dos serviços e dos benefícios ofertados 
legalmente pelas cidades.
Com a Constituição Federal de 1988, a moradia deixou de ser mais um 
sonho para se tornar um direito de toda a população brasileira, como também 
passou a ser um dever do Estado, diferentemente da conjuntura do país entre os 
anos de 1930 e 1970, onde o acesso a uma moradia era sonho de uma vida inteira 
para o cidadão que possuísse um baixo rendimento mensal. 
O conceito de moradia deve ser compreendido além da estrutura física ou 
de uma casa. Deve-se ter uma visão do todo, do contexto social, econômico, político, 
cultural, ambiental e geográfico em que esta edificação se encontra, inclusive como 
um espaço habitado por pessoas, onde cada uma tem sua particularidade.
TÓPICO 1 | DIREITO À MORADIA NO BRASIL COMO UM PROCESSO DE LUTAS E CONQUISTAS
69
Historicamente, a moradia vem desenvolvendo uma função na vida dos 
seres humanos, que é a de proteger e abrigar, perante a realidade vivenciada 
em nossas cidades. Essa proteção “possibilita” para as pessoas uma condição 
de acessibilidade universal na garantia dos direitos relativos, como: a vida, a 
segurança, a privacidade, liberdade, propriedade, intimidade e outros.
A conquista desses direitos aconteceu por meio das manifestações e lutas 
populares, através da organização dos movimentos sociais, das organizações 
internacionais, entidades não governamentais e governamentais.
A discussão da questão urbana e de sustentabilidade do planeta sempre foi 
liderada pela Organização das Nações Unidas, a ONU, por meio de conferências, 
fóruns, conselhos e outros tantos eventos. Os eventos mais relevantes são:
• Conferência de Meio Ambiente e Desenvolvimento do Rio de Janeiro - ECO 92.
• Conferência sobre Assentamentos Humanos em Istambul em 1996, conhecida 
por Habitat II.
• Rio+20, em 2012.
• 21ª Conferência do Clima (COP 21) realizada em dezembro de 2015, em Paris.
DICAS
Caro acadêmico, aprofunde seus conhecimentos sobre os eventos citados. 
Acesse os links abaixo citados:
<http://www.rio20.gov.br/>.
<http://www.cop21paris.org/>.
Segundo Kowarick (1994), até a metade do século XX, mais de 300 
movimentos e conflitos adentraram em cena para acabar e romper com a falta de 
acesso à cidade e à moradia. Tinham como foco, além de romper com as demandas 
urbanas, mostrar que os brasileiros não são passivos como mostra a história do 
Brasil, por meio dos livros didáticos.
Porém, a realidade do povo brasileiro é outra, realidade permeada 
por lutas, conquistas e principalmente resistência dos movimentos sociais. 
Um exemplo dessa resistência é o Movimento Nacional de Luta pela Moradia 
(MNLM), que, de acordo com Silveira (2014) desde a sua retomada na década de 
1980, prossegue defendendo o direito à moradia e à cidade. São mais de 30 anos 
na organização populare na luta por um espaço para morar e viver.
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
70
IMPORTANT
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Oficialmente, o Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM) foi fundado 
nacionalmente em 1990, no Encontro Nacional dos Movimentos de Moradia.
Na cidade de Santa Maria-RS ocorreu a primeira ocupação de terras, realizada pelo MNLM, 
na antiga Fazenda Santa Marta, no mês de dezembro de 1991. Depois de muitas lutas para 
que houvesse melhorias, foi consolidado como um bairro da cidade.
A organização do MNLM acontece em diversos lugares do Brasil, através 
da participação de integrantes que buscam por meio das ocupações a garantia de 
um lugar para morar, de um teto. O MNLM utiliza-se dos meios formais e não 
formais de participação popular para que suas demandas e reivindicações sejam 
aceitas pelas autoridades tanto do setor público como privado.
Segundo Castels (1983), os Movimentos Sociais Urbanos (MSU) têm como 
principal foco a mobilização comunitária envolta nas questões urbanas, através 
das reinvindicações da regularização fundiária dos loteamentos irregulares e 
clandestinos, implementação de equipamentos comunitários de educação, saúde, 
praças e, também, a implantação de infraestrutura básica.
Neste contexto dos MSU, é de suma importância enfatizar o Movimento 
Nacional de Reforma Urbana (MNRU), que originou a organização para a 
elaboração de propostas da Assembleia Constituinte de 1987. Desde 2003 o 
MNRU passou a ter representatividade no Conselho Nacional das Cidades.
 
A partir dos anos de 1980, diante de toda uma conjuntura mundial, 
grande parte dos países registrou grandes avanços institucionais no que se refere 
ao direito à cidade e à moradia, por meio do empoderamento jurídico da função 
social do domínio e do reconhecimento de direitos concretizados.
Diante destes avanços institucionais, o principal, no Brasil, foi a 
regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, por meio 
da Lei nº 10.257, de outubro de 2001, denominada Estatuto da Cidade, sendo 
aprovada somente após longos 11 anos de tramitação no Congresso Nacional.
TÓPICO 1 | DIREITO À MORADIA NO BRASIL COMO UM PROCESSO DE LUTAS E CONQUISTAS
71
IMPORTANT
E
Para entender a base legal do Estatuto da Cidade, analise os dois artigos da 
Constituição Federal de 1988:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, 
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento 
das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (Regulamento)
§ 1º O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais 
de 20 mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão 
urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em 
dinheiro.
§ 4º É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no 
Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, 
subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, 
sucessivamente, de:
I- parcelamento ou edificação compulsórios;
II- imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III- desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, 
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros 
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia 
ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel 
urbano ou rural. (Regulamento)
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou 
a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
FONTE: Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/busca?q=Art.+183+da+Constitui%-
C3%A7%C3%A3o+Federal+de+88>. Acesso em: 21 mar. 2016.
O Estatuto da Cidade institui as diretrizes da política urbana e apresenta 
um conjunto de instrumentos que precisarão ser exercidos pelo poder público, no 
enfrentamento das dificuldades e desafios colocados pela necessidade dos conceitos 
de desenvolvimento sustentável postos para as cidades, como também recomendando 
o acesso à cidade como um direito de todos os cidadãos.
Partindo dos pressupostos da política fundiária no Brasil, o Estatuto da 
Cidade é considerado um instrumento fundamental na garantia da função social 
da propriedade, através, primeiramente, do reconhecimento dos direitos das 
pessoas que ocupam as áreas de terras irregulares e da criação de mecanismo que 
permite melhorar, de forma legal, o acesso à terra para a população em situação 
de vulnerabilidade social. Esses mecanismos têm como objetivo conter o modelo 
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
72
especulativo regular do uso da terra, passando a agir de forma legal para que a 
questão urbana assuma sua função no exercício social da cidade. O Estatuto da 
Cidade, por meio desses mecanismos, consegue fazer com que o Estado tenha um 
controle maior sobre o uso e as ocupações do espaço urbano, como também um 
controle por parte da população.
A aplicabilidade dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade 
só acontecerá dependendo das propostas apresentadas no Plano Diretor dos 
municípios. A obrigatoriedade do Plano Diretor é para municípios que apresentam 
mais de 20 mil habitantes.
Conforme Estatuto da Cidade (2005), o Plano Diretor representa, por meio 
de lei municipal, um plano imperativo, urbanístico e territorial, que se apresenta 
por meio de normas, diretrizes e também de condutas, as quais a coletividade 
de uma cidade fica forçada a respeitar. Sendo assim, o Plano Diretor incide em 
diversas regras que proferem a ação e atitudes dos agentes públicos e privados no 
que consiste à utilização da cidade. A elaboração dessas regras deve contar com 
a participação de toda a sociedade e de seus segmentos de representatividade.
Após a definição das normas gerais para o município, se faz necessária 
sua concretização, através da chamada Lei Orgânica do Município, a qual tem por 
função determinar as metodologias, procedimentos, organismo de participação 
popular e do tempo determinado para a elaboração, aprovação, implementação e 
fiscalização do Plano Diretor.
Com estes mecanismos que têm como foco conduzir, gerenciar e fiscalizar 
a política urbana das cidades, elas não acabam reféns do favoritismo político 
dos gestores públicos, mas sim, passam a ser geridas através de regras e normas 
federais, estaduais e municipais. Em conformidade com a Constituição Federal de 
1988, e pelo Estatuto da Cidade, gerenciar um município, independentemente de 
seu porte, é de responsabilidade da prefeitura, juntamente com os seus munícipes.
O Estatuto da Cidade (2005, p. 53) enfatiza:
O município conta com: o Plano Diretor e a Lei Orgânica do Município, 
que disciplinam: o Parcelamento e Ocupação do solo; Zoneamento 
Ambiental; Plano Plurianual; Diretrizes Orçamentárias e Orçamento 
Anual; Gestão Orçamentária Participativa; Planos, programas, projetos 
setoriais e Planos de Desenvolvimento Econômico e Social. Também 
está previsto, no inciso 20 do artigo 40 do Estatuto da Cidade, que 
o município tem competência para promover o planejamento sobre 
todo o seu território (incluindo urbano e rural), regulando seu uso, 
ocupação e seu parcelamento, conforme as leis federais.
Com os subsídios hierárquicos das normas e condutas, a Constituição 
Federal de 1988 é o mecanismo normativosuperior que aponta as diretrizes 
específicas e corretas para regulamentação do uso da propriedade imobiliária. A 
Constituição Federal regulariza e legitima o poder público em nível municipal a 
ser responsável pela fiscalização da função social da propriedade, verificando se 
o seu uso está sendo correto ou não, pelos proprietários.
TÓPICO 1 | DIREITO À MORADIA NO BRASIL COMO UM PROCESSO DE LUTAS E CONQUISTAS
73
Analisando o artigo 2º do Estatuto da Cidade (2005), pode-se considerar 
que esse tem o propósito de estabelecer as diretrizes gerais da política urbana e 
que deverão estar inclusas nos planos diretores municipais. 
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, 
mediante as seguintes diretrizes gerais: 
I- Garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra 
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao 
transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes 
e futuras gerações. 
II- Gestão democrática por meio da participação da população e de associações 
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, 
execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de 
desenvolvimento urbano.
III- cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da 
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social.
IV- Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da 
população e das atividades econômicas do município e do território sob sua 
área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento 
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
V- Oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços 
públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às 
características locais.
VI- ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em 
relação à infraestrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como 
polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização 
ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres. (Incluído pela Lei nº 12.608, 
de 2012).
VII- integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo 
em vista o desenvolvimento socioeconômico do município e do território sob 
sua área de influência.
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
74
VIII- adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão 
urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e 
econômica do município e do território sob sua área de influência.
IX- Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de 
urbanização. 
X- Adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira 
e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo 
a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição 
dos bens pelos diferentes segmentos sociais.
XI- recuperação dos investimentos do poder público de que tenha resultado 
a valorização de imóveis urbanos.
XII- proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, 
do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.
XIII- audiência do poder público municipal e da população interessada nos 
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com 
efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou 
construído, o conforto ou a segurança da população.
XIV- regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população 
de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de 
urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação 
socioeconômica da população e as normas ambientais.
XV- Simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo 
e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o 
aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais.
XVI- isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção 
de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, 
atendido o interesse social.
XVII- estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, 
de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que 
objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos 
naturais. (Incluído pela Lei nº 12.836, de 2013).
XVIII- tratamento prioritário às obras e edificações de infraestrutura de energia, 
telecomunicações, abastecimento de água e saneamento. (Incluído pela 
Lei nº 13.116, de 2015).
FONTE: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso 
em: 22 de mar. 2016.
TÓPICO 1 | DIREITO À MORADIA NO BRASIL COMO UM PROCESSO DE LUTAS E CONQUISTAS
75
Conforme o Quadro 1 abaixo, pode-se considerar como:
QUADRO 1 – DIRETRIZES GERAIS DA POLÍTICA URBANA
FONTE: Adaptado de Estatuto da Cidade (2005)
Função social 
da cidade e da 
propriedade
• Deve ser entendida como a supremacia do interesse comum sobre o 
direito individual de propriedade, como também do uso socialmente 
justo e correto do espaço urbano para que todos os cidadãos se 
apropriem do território, e que consigam democratizar os seus espaços 
de poder, de produção e de cultura, mediante os parâmetros de justiça 
social e também o de criação de condições ambientais sustentáveis.
Justa distribuição dos 
benefícios da cidade
• Deve fundamentar-se na segurança de que todos os cidadãos 
tenham acesso aos equipamentos urbanos e a toda e qualquer 
melhoria realizada pelo poder público, superando a atual situação 
de concentração de investimentos em determinadas áreas da cidade, 
enquanto sobre outras recaem apenas os ônus.
Recuperação dos 
investimentos públicos 
• Visa inibir a reserva especulativa de proprietários privados que 
aguardam a crescente valorização da propriedade através da 
implantação da infraestrutura e de outros serviços, beneficiando-se 
com recursos públicos.
Ordenação e controle 
do solo 
• Tem por objetivo evitar a utilização inadequada dos imóveis urbanos, 
que resulte na sua subutilização, não utilização ou deterioração das 
áreas urbanizadas. 
Gestão democrática da 
cidade
• Entendida como ampliação da participação popular na gestão 
das cidades, através de mecanismos institucionais diretos ou de 
legislação semidireta, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa 
popular de leis. 
• A gestão democrática da cidade deverá ficar assegurada a todos os 
citadinos, bem como o amplo acesso às informações sobre políticas 
públicas de forma a planejar, produzir, operar e governar as cidades, 
submetendo as iniciativas ao controle e participação da sociedade 
civil, destacando-se como prioritário o fortalecimento e autonomia 
dos poderes locais e a participação popular. Isto significa implementar 
fóruns de participação popular e mecanismos que auxiliem na gestão 
democrática das cidades. 
No II Fórum Social Mundial, que foi realizado em Porto Alegre no ano de 
2001, foi apresentada a Carta da Cidade, que em seu conteúdo predispõe o usufruto 
equitativo da cidade, com a participação efetiva do Fórum Nacional de Reforma 
Urbana (FNRU), de lideranças políticas e comunitárias brasileiras e de representantes 
internacionais, e o Brasil foi um dos países que se comprometeu com o conteúdo.
Caro acadêmico, abaixo está o conteúdo da Carta da Cidade, é importante 
que você a conheça:
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
76
1. Todas as pessoas devem ter direito a uma cidade sem discriminaçãode gênero, idade, raça, etnia e orientação política e religiosa, 
preservando a memória e a identidade cultural em conformidade 
com os princípios e normas que se estabelecem nesta Carta. 
2. O Direito à Cidade é definido como o usufruto equitativo das cidades 
dentro de princípios de sustentabilidade, democracia e justiça social; é 
um direito que confere legitimidade à ação e organização, baseado em 
seus usos e costumes, com o objetivo de alcançar o pleno exercício do 
direito a um padrão de vida adequado. 
3. O Direito à Cidade é interdependente a todos os direitos humanos 
internacionalmente reconhecidos, concebidos integralmente e 
inclui os direitos civis, políticos, econômicos, sociais, culturais 
e ambientais. Inclui também o direito à liberdade de reunião e 
organização, o respeito às minorias e à pluralidade étnica, racial, 
sexual e cultural; respeito aos imigrantes e a garantia da preservação 
e herança histórica e cultural.
4. A cidade é um espaço coletivo culturalmente rico e diversificado 
que pertence a todos os seus habitantes. 
5. As cidades, em corresponsabilidade com as autoridades nacionais, 
se comprometem a adotar medidas até o máximo de recursos 
que disponham, para conseguir progressivamente, por todos os 
meios apropriados, inclusive em particular a adoção de medidas 
legislativas e normativas, a plena efetividade dos direitos 
econômicos, sociais, culturais e ambientais, sem afetar seu conteúdo 
mínimo essencial. 
6. Para os efeitos desta Carta se denomina cidade toda vila, aldeia, 
capital, localidade, subúrbio, município, povoado, organizado 
institucionalmente como uma unidade local de governo de caráter 
municipal ou metropolitano, e que inclui as proporções urbana, 
rural ou semirrural. Para efeitos desta Carta, consideram-se 
cidadãos(ãs) todas as pessoas que habitam de forma permanente 
ou transitória em cidades (INSTITUTO PÓLIS, 2004.).
Simultaneamente a todas as novas conquistas e do novo conceito de 
cidades, no ano de 2003 foi criado o Ministério das Cidades (MC), através da Lei 
nº 10.683, durante o governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Para os movimentos 
sociais, foi considerada uma grande conquista no que diz respeito às lutas pelo 
acesso à moradia.
O Ministério das Cidades atua como coordenador e formulador da 
Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), abrangendo de maneira 
interligada todas as políticas públicas relacionadas à cidade, e traz para sua 
responsabilidade a coordenação técnica e política das questões urbanas.
Outras incumbências do Ministério das Cidades são as de articular e de 
qualificar entes federados, a elaboração de ações estratégicas para que as demandas 
urbanas sejam solucionadas, por meio de transformações fundamentadas no 
Estatuto das Cidades. Sendo assim, as políticas de Habitação, Mobilidade Urbana, 
Saneamento e Política Urbana estão sob a coordenação do Ministério das Cidades, 
que tem como foco desenvolver ações globais para as cidades, promovendo assim 
uma maior integração entre todas. Diante disso, o Ministério das Cidades adota o 
conceito de cidade que foi definido pelo Estatuto das Cidades:
TÓPICO 1 | DIREITO À MORADIA NO BRASIL COMO UM PROCESSO DE LUTAS E CONQUISTAS
77
A cidade é fruto do trabalho coletivo de uma sociedade. Nela 
está materializada a história de um povo, suas relações sociais, 
políticas, econômicas e religiosas. Sua experiência é determinada 
pela necessidade humana de se agregar, de se inter-relacionar, de se 
organizar em torno do bem-estar comum; de produzir e trocar bens e 
serviços, de criar cultura e arte, de manifestar sentimentos e anseios 
que só se concretizam na diversidade que a vida urbana proporciona. 
(ESTATUTO DA CIDADE, 2005, p. 17).
Diante da definição da cidade como sendo um direito que compete a todos 
os cidadãos, do Estado é o dever de elaborar, implementar e executar as políticas 
públicas de desenvolvimento das cidades, de modo que consiga garantir para 
sua população uma cidade com padrões voltados ao bem-estar social, cultural, 
econômico e ambiental.
Baseando-se na Constituição Federal, do direito à política urbana, artigos 
182 e 183, e do direito ao meio ambiente, artigo 225, do direito à política urbana, 
artigos 182 e 183, e do direito à gestão democrática e do direito à moradia, artigo 
6º, os governos em todas as esferas (municipais, estaduais, federal) devem 
administrar a política urbana separada das demais, como, por exemplo: a política 
de habitação deve ser separada da política de assistência social.
Segundo Prestes (2008), o direito à cidade está baseado na dignidade 
humana e necessitará ser exercido por todos os cidadãos, mediante qualquer 
posição democrática e que represente a pretensão e vontade da maioria, para 
que se consiga garantir o direito ao abastecimento de água e saneamento básico, 
o acesso ao fornecimento de energia elétrica, transporte de qualidade e moradia, 
como tudo o que envolve o usufruto da cidade e envolve o direito à cidade. Além 
de garantir às pessoas em situação de vulnerabilidade social o direito de solicitar 
a tarifa social dos serviços básicos, fazendo com que o Estado intervenha junto às 
concessionárias, visando a garantia desses serviços.
 Como apresentado até o momento, todos os direitos que formam o conjunto 
que fundamenta o direito à cidade estão fundamentados na Constituição Federal 
de 1988, como: o direito ao meio ambiente, à educação, à saúde, à assistência 
social, ao consumidor, à paz, ao patrimônio cultural e comum da humanidade, 
tendo a titularidade indefinida, pois, para conseguir abarcar todo o conjunto da 
sociedade, muitas vezes se faz necessário ter posturas clássicas da matriz liberal, 
diante de uma visão de direitos e justiça distributiva.
Para Prestes (2008), o direito à cidade nasce como uma resposta à 
desigualdade social apresentada, atendendo à dupla realidade que se apresenta 
em uma cidade, ou seja, a cidade de ricos e pobres. Por essa razão é que o Estatuto 
das Cidades se conecta à democratização da terra urbana, visando a garantia do 
direito social e da propriedade.
Mesmo que existam diferentes instrumentos e diretrizes que definem as 
políticas urbanísticas instituídas na legislação, dando um controle maior ao poder 
público, bem como para a população, no Brasil eles estão numa corrente contrária 
ao modelo neoliberal, que visa a absoluta minimização do papel do Estado, e que 
se institucionalizou desde 1990 no país.
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
78
O Ministério das Cidades (2006), no Relatório da 1ª e 2ª Conferências de 
Habitação realizadas em Brasília em 2004, aponta diversos fatores que continuam 
a obstaculizar a gestão das cidades e a aplicação dos instrumentos do Estatuto da 
Cidade, dentre os quais podem ser citados: 
• pobreza e desigualdade extremas;
• volume reduzido de recursos não compatíveis com a demanda;
• fragmentação entre a política habitacional e a política urbana;
• perda de recursos nas diferentes esferas de governo;
• mentalidade tecnocrática;
• prática reiterada de despejos forçados e atuação deficitária do Poder 
Judiciário no trato dos conflitos fundiários;
• planos e projetos estratégicos para a cidade sem a participação popular; 
• falhas e morosidade nas reformas agrária e fundiária; 
• falta de capacitação técnica dos gestores e técnicos que atuam na política urbana;
• falha na socialização de informações nos três níveis de governo; e 
• descontinuidade dos programas e projetos nas mudanças de governo nos 
três níveis.
FONTE: Adaptado de Ministério das Cidades (2006)
É diante dessa realidade antagônica que os movimentos sociais e as 
entidades que defendem o direito à cidade e os direitos humanos, atualmente, estão 
amparados na legalidade na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade, e são 
instrumentos fundamentais para cobrar que o Estado realize seu papel na elaboração 
e implementação de planos e projetos que efetivem uma cidade igualitária para todos.
DICAS
Caro acadêmico, vamos aprofundar osseus 
estudos? Então siga a dica e faça a leitura do livro indicado abaixo.
Fruto das reflexões que a urbanista Raquel Rolnik elaborou 
durante e imediatamente após o término de seu mandato como 
relatora para o Direito à Moradia Adequada da ONU, Guerra dos 
lugares aborda o processo global de financeirização das cidades 
e seu impacto sobre os direitos à terra e à moradia dos mais 
pobres e vulneráveis. Nas duas primeiras partes, Rolnik descreve 
e analisa as transformações recentes nas políticas habitacionais 
e fundiárias em vários países do mundo, no marco da expansão 
de uma economia neoliberal globalizada, controlada pelo 
sistema financeiro, que provocaram um processo global de 
insegurança da posse. Na terceira, a urbanista explora a mesma 
questão, com foco no Brasil. A originalidade da obra reside no 
enfoque global do fenômeno, investigado a partir da vivência 
direta de uma autora brasileira olhando as condições de 
moradia no mundo. A leitura da evolução recente das políticas habitacionais e urbanas no 
Brasil – inclusive na era Lula – à luz desses processos globais ajuda a pensar as especificidades 
e as diferenças da crise urbana no país. Também é original o entrelaçamento entre as políticas 
habitacionais e a política urbana, articuladas pela autora através da construção da hegemonia 
da propriedade individual e da transmutação dos imóveis em ativos.
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RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico, vimos que:
• As cidades são consideradas como um direito que pertence a todos os cidadãos, 
independentemente do contexto atual em que se encontram, todos têm e terão 
o direito à cidade.
• Com a Constituição Federal de 1988, a moradia deixou de ser mais um sonho 
para se tornar um direito de toda a população brasileira, como também passou 
a ser um dever do Estado.
• O conceito de moradia deve ser compreendido além da estrutura física ou 
de uma casa. Deve-se ter uma visão do todo, do contexto social, econômico, 
político, cultural, ambiental e geográfico em que esta edificação se encontra, 
inclusive como um espaço habitado por pessoas, onde cada uma tem sua 
particularidade.
• A conquista desses direitos aconteceu por meio de manifestações e lutas 
populares, através da organização dos movimentos sociais, das organizações 
internacionais, entidades não governamentais e governamentais.
• A discussão da questão urbana e de sustentabilidade do planeta sempre foi 
liderada pela Organização das Nações Unidas, a ONU, por meio de conferências, 
fóruns, conselhos.
• Um exemplo dessa resistência é o Movimento Nacional de Luta pela Moradia 
(MNLM), que, de acordo com Silveira (2014), desde a sua retomada na década 
de 1980, prossegue defendendo o direito à moradia e à cidade. São mais de 30 
anos na organização popular e na luta por um espaço para morar e viver.
• A partir dos anos de 1980, diante de toda uma conjuntura mundial, grande 
parte dos países registrou grandes avanços institucionais no que se refere ao 
direito à cidade e à moradia.
• O Estatuto da Cidade institui as diretrizes da política urbana e apresenta um 
conjunto de instrumentos que precisarão ser exercidos pelo poder público.
• O Estatuto da Cidade, por meio desses mecanismos, consegue fazer com que o 
Estado tenha um controle maior sobre o uso e as ocupações do espaço urbano, 
como também um controle por parte da população.
• Conforme Estatuto da Cidade (2005), o Plano Diretor representa, por meio de 
lei municipal, um plano imperativo, urbanístico e territorial, que se apresenta 
por meio de normas, diretrizes e também de condutas, as quais a coletividade 
de uma cidade fica forçada a respeitar.
80
• No ano de 2003 foi criado o Ministério das Cidades (MC), através da Lei nº 
10.683, durante o governo de Luiz Inácio Lula da Silva.
• O Ministério das Cidades atua como coordenador e formulador da Política 
Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU).
81
AUTOATIVIDADE
1 Conforme o texto:
No ano de 1984 o país foi às ruas para se manifestar pacificamente 
pedindo eleição direta para presidente. A partir daí, movimentos sociais 
pela moradia popular foram crescendo e contagiando o país, emergindo 
no contexto social e político brasileiro com uma capacidade mobilizadora, 
organizada e criativa. Na cidade de São Paulo, mais precisamente na região 
Leste II, multiplicavam-se os movimentos pela moradia, o que apontava no 
país a progressiva ampliação e diversidade de organizações populares que 
contavam com o apoio de líderes populares, interlocutores políticos e da 
Igreja Católica.
Na linha de frente desse movimento aparece Dalcides Neto, que, 
ao longo desses 30 anos de movimento, realizou parcerias e alianças, abriu 
diálogos e negociações com interlocutores políticos e trabalhadores para a 
concretização das mais de 35 mil moradias conquistadas durante todos esses 
anos. Outro ponto do movimento que precisa ser destacado é o fato de que, ao 
longo dos anos, muitas bandeiras de luta foram agregadas às mobilizações e 
uma formação das lideranças populares fez com que o movimento fosse além 
da luta por moradia, abarcando tudo que envolve a cidadania na região.
O líder popular gosta de se referir ao movimento como uma “grande 
orquestra”, que teve momentos no início dos anos 80 de muita dificuldade com 
a resistência do governo Jânio em reconhecer a legitimidade dos movimentos 
populares e a agressividade com que combatia às manifestações.
FONTE: Disponível em: <http://movimentopelamoradia.com.br/consciencia-de-direitos-e-
exercicio-da-cidadania-na-luta-pela-moradia/>. Acesso em: 5 maio 2016.
Diante da contextualização acima, escreva um texto com o mínimo 
de 20 linhas, descrevendo os reflexos da organização popular na luta pela 
moradia, o papel do Movimento de Luta pela Moradia no Brasil e as conquistas 
até o atual momento.
2 Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal estabelecem parâmetros para a 
política urbana, os quais estão regulamentados na Lei nº 10.257, de julho de 
2001, o Estatuto da Cidade. De acordo com essa Lei, avalie se cada um dos 
itens a seguir constitui uma diretriz para a elaboração da política urbana.
82
I- Planejamento do desenvolvimento das cidades.
II- Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população 
de baixa renda.
III- Desapropriação de solo urbano para fins da constituição de zonas de 
interesse social.
IV- Instituição do imposto territorial progressivo para terrenos subutilizados 
nas zonas urbanas centrais da cidade.
V- Integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, 
tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do município e do 
território sob sua área de influência.
Estão CORRETOS apenas os itens:
a) ( ) I, II e III.
b) ( ) I, II e V.
c) ( ) I, III e IV.
d) ( ) II, IV e V.
e) ( ) III, IV e V.
83
TÓPICO 2
OS MARCOS LEGAIS DO DIREITO À MORADIA
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
Conforme apontam os conhecimentos até o presente momento desta disciplina 
de estudo, a questão da moradia deve ser compreendida como elemento do processo 
de habitar. Não pode ser reduzida apenas a bem físico, edificado e com quatro 
paredes, mas sim deve corresponder ao espaço na sua totalidade. Essa totalidade 
deve corresponder ao espaço dividido e frequentado por diferentes pessoas e grupos, 
e que consiga identificar o homem em um determinado espaço geográfico.
[...] a moradia entendida como espaço relacional, “faz parte da vida 
cotidiana das pessoas”; “[...] a vida começa fechada, protegida, 
agasalhada no seio da casa”; e ainda, “[...] a imagem da casa é como a 
topografia de nosso ser íntimo”. [...] a casa é como “primeiro mundo 
do ser humano [...] é um corpo de imagens que dá ao homem razões ou 
ilusões de estabilidade” (BACHELARD, 1978, p. 23-31, grifos da autora). 
Diante da citação acima, o ditado popular “Quem casa quer casa” 
reafirma a necessidade de uma moradia para a construção de uma nova vida e de 
uma família. Este tópico tem como foco apresentar quais são os marcos legais do 
direito à moradia. 
Conhecer os marcoslegais de conquista a uma moradia digna apontará 
diretrizes para desenvolvermos, como profissionais de Serviço Social, diversos 
instrumentos para realizar o trabalho mediante as políticas públicas de habitação.
2 ENTENDENDO OS MARCOS LEGAIS DO DIREITO À MORADIA
Segundo o dicionário online Michaelis, o significado de habitação é: “ato 
ou efeito de habitar, lugar ou casa onde se habita; moradia; residência”. Nesse 
sentido, Lefébvre complementa afirmando que “[...] casa e a linguagem são dois 
aspectos complementares do ser humano” (LEFÈBVRE, 1999, p. 81).
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
84
A palavra casa tem seu significado fundamentado do latim, que é 
casamentrum, terreno com uma habitação instalada, “início de um contrato de 
casal”, conforme Carnelutti apud Souza (2008, p. 31), analisando o dicionário 
de Direito Romano, o domicílio tem por raiz domicilium e domus, que significa 
domínio, senhor com posses, domingo dia do Senhor, ou ainda é compreendido 
como sede do grupo familiar. No conceito jurídico existe diferença etimológica 
entre domicílio, residência, habitação e moradia:
[...] O domicílio é a sede jurídica da pessoa natural, onde ela se 
presume presente para efeitos de direito e onde exerce ou pratica, 
habitualmente, seus atos e negócios jurídicos, sendo o domicílio a 
qualificação jurídica atribuída pela lei para reconhecer o local da 
pessoa e o centro de suas atividades. A residência é o lugar em que a 
pessoa natural habita, com intenção de permanecer, mesmo que dele 
se ausente temporariamente. A residência, pelo direito positivo, é o 
local onde a pessoa se fixa ou efetivamente habita, com intenção de 
permanecer, podendo, por vezes, identificar-se com domicílio, quando 
haja a existência de várias residências onde alternativamente viva ou 
tenha vários centros de ocupações. Já a noção de habitação tem como 
prisma uma relação de fato, sendo o local em que a pessoa permanece, 
temporária ou acidentalmente. A habitação conceitua-se como o 
direito ao exercício de uma faculdade humana conferida a alguém 
por norma jurídica ou por outrem, permitindo a fixação em um lugar 
determinado, não só física, como também onde se fixam os interesses 
naturais da vida cotidiana, exercendo-os, porém, de forma temporária 
ou acidental, iniciando-se e extinguindo-se sobre determinado local 
ou bem, tratando-se de uma relação de fato, sendo, porém, a relação 
humana e imóvel, objeto de direito, logo tutelável juridicamente. A 
moradia, conceitualmente, é um bem da personalidade, com proteção 
constitucional e civil. É um bem irrenunciável da pessoa natural, 
indissolúvel da sua vontade, exercendo-se de forma definitiva pelo 
indivíduo; secundariamente, recai o seu exercício em qualquer pouso 
ou local, mas é objeto de direito protegido juridicamente. O bem 
moradia é inerente à pessoa e independente de objeto físico para a 
sua existência e proteção jurídica. Existe independentemente de lei, 
porque também tem substrato no direito natural [...] (SOUZA, 2008, p. 
45-46, grifos do autor).
É importante ressaltar que a moradia é um bem extrapatrimonial, que está 
além da relação com o direito de propriedade, pois o cidadão pode desempenhar 
a moradia através de outras formas, como o contrato de locação residencial ou 
comandado, dependendo da situação e necessidade.
Tanto o domicílio, como a residência fixa e a moradia, formam um 
conjunto que define o conceito de personalidade, pois todos são considerados 
primordiais e indispensáveis para o viver de um cidadão, de uma pessoa, de 
um indivíduo, mediante a necessidade de um referencial de localização fixa para 
realizar seus atos, por meio de exercícios plenos de uma boa convivência em 
sociedade, independentemente de a habitação ser permanente ou provisória.
TÓPICO 2 | OS MARCOS LEGAIS DO DIREITO À MORADIA
85
Conceitualmente falando, a questão da moradia (ou o ato de morar) 
está envolvida diretamente com a natureza humana, por meio de um contexto 
político, social, econômico e espacial. Desde os primórdios o homem já morava, 
independentemente de a moradia se tornar um direito ou não. Sendo assim, 
o ato de morar está representado num processo de relações entre o homem e 
seu espaço, com diferentes alterações no decorrer da história da sociedade e da 
humanidade, considerando os aspectos físicos, funcionais, econômicos, sociais 
e espacial. Consegue-se concluir, assim, que a moradia faz parte de uma das 
necessidades primordiais do ser humano, sendo a razão da existência das cidades. 
“Se numa cidade se habita ou não se pode falar de cidade. A habitação é decisiva 
na natureza urbana” (GUIMARÃES, 2005, p. 65).
Como a moradia é uma necessidade básica e primária do homem, este 
criou várias formas de casa para saciar esta demanda. Estudando a Pré-história, 
o homem fazia das cavernas um abrigo para se proteger das intempéries da 
natureza, no dia a dia. Durante a Idade Antiga, e conforme a região, as casas 
eram edificadas de pedras, madeiras ou mistas, e foi nesse período que se iniciou 
a diferenciação entre os espaços habitados pelos ricos ou pelos pobres. Durante 
o período da Idade Média e início do século XX, as pessoas em situação de 
vulnerabilidade social, e que residiam na Europa, tinham suas casas em condições 
precárias, essas eram pequenas e possuíam um só cômodo, o que servia apenas 
como um abrigo para as pessoas passarem a noite.
Essa situação de habitabilidade precária afetava a estrutura familiar, pois 
nesses pequenos espaços residiam famílias com crianças de diferentes tamanhos 
e idades. Diante das condições precárias, as crianças maiores eram separadas de 
suas famílias de origem e levadas para trabalhar como criados e aprendizes em 
famílias com maior condição financeira.
Segundo Rybczynski (1996), a casa do morador da cidade, ou a casa típica 
de um burguês, além de servir de moradia, servia como um local de trabalho, até 
o surgimento da Revolução Industrial, durante o século XVIII, onde a maioria da 
população trabalhava em casa. Entretanto, existiam algumas profissões onde o 
provedor da casa era obrigado a sair para trabalhar, como no caso dos vendedores.
Após a Revolução Industrial, os meios de produção passaram por muitas 
mudanças. As configurações do trabalho também sofreram transformações, 
consequentemente, a moradia teve mudanças em sua estrutura e funcionalidade. 
Para Rybczynski (1996, p. 87): 
A casa e o trabalho tiveram uma separação drástica; ela deixou de 
ser um local de trabalho, diminuiu de tamanho e, o mais importante, 
deixou de ser pública, ficando apenas um lugar pessoal e íntimo da 
família. O trabalho passou a ser realizado nas fábricas, separando o 
trabalhador dos meios de produção e do convívio com o seu entorno, 
pois antes as pessoas circunvizinhas frequentavam a casa uns dos 
outros, a fim de comprar ou trocar produtos confeccionados pelos 
diferentes artesãos – sapateiros, costureiras, padeiros, etc. –, mantendo 
os vínculos de vizinhança; após a instituição da fábrica a casa deixou 
de ter centralidade para a classe trabalhadora. 
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
86
Com a Revolução Industrial, as vidas das pessoas e de suas famílias 
foram alteradas completamente em todas as esferas, onde a atividade doméstica 
dos trabalhadores ficou interligada com o local de trabalho, com as fábricas, 
precarizando a qualidade de vida da classe trabalhadora.
Conforme Engels (1979, p. 24):
De onde provém a crise da habitação? Como nasceu? [...] ela é produto 
da forma social burguesa: uma sociedade não pode existir sem 
problemas de habitação quando uma grande massa de trabalhadores 
dispõe apenas do seu salário, isto é, da soma dos meios indispensáveis 
à sua subsistência e à sua reprodução; quando os melhoramentos 
mecânicos deixam massas de operários sem trabalho; quando violentas 
e cíclicas crises industriais determinam, por um lado, a existência de 
um grande exército de reserva de desempregados e, por outro lado, 
atiram periodicamente à ruavolumosa massa de trabalhadores; 
quando os proletários se amontoam nas grandes cidades, vindos do 
campo, sem seus meios de produção, e isso se dá num ritmo mais 
rápido que a construção de habitações nas circunstâncias atuais e se 
encontram sempre inquilinos para a mais infeta das pocilgas; quando, 
enfim, o proprietário de uma casa, na qualidade de capitalista, tem não 
só dinheiro, mas também em certa medida, graças à concorrência, o 
dever de exigir, sem escrúpulos, aluguéis elevados.
Engels (1979) afirma que a questão da moradia deve ser considerada uma 
questão social remota e que está inserida nas classes sociais oprimidas, tornando-
se cada vez mais grave com o crescimento do processo de industrialização e 
expansão das cidades. 
Com todo o processo de industrialização descrito acima, as questões de 
moradia tornaram-se uma demanda de conceito estrutural diante da produção 
capitalista, consequência da grande desigualdade na distribuição de renda, 
trazendo o acentuado crescimento da riqueza em determinados grupos sociais.
Em seus escritos, Engels (1979) critica a sociedade burguesa, que discriminava 
as condições das habitações dos trabalhadores, enfatizava a possível contaminação de 
doenças infecciosas, devido às condições de insalubridades das moradias, defendendo 
que a situação se dava em decorrência do próprio modelo de produção. Sendo assim: 
“O capital, e isso está definitivamente estabelecido, não quer suprir a penúria de 
habitações; mesmo que pudesse fazê-lo. Restam então apenas duas opções: o auxílio 
mútuo dos trabalhadores e a ajuda do Estado”. (ENGELS, 1979, p. 38).
 Como já discutimos anteriormente, a moradia é uma necessidade primária 
e básica, e sempre interligada às decisões conjunturais estruturais de contrassenso 
entre o trabalho e o capital. Mediante a dimensão estrutural, a questão da moradia 
é um elemento que está inserido na ampliação do capitalismo, no contexto urbano. 
 Maricato (2006, p. 211) afirma que, após a Revolução Industrial, os costumes, 
a cultura e as formas de moradia de toda a população mundial sofreram grandes 
alterações: “o trabalho era livre, mas a casa e a terra tornaram-se mercadorias”.
TÓPICO 2 | OS MARCOS LEGAIS DO DIREITO À MORADIA
87
Neste contexto, a moradia é considerada como sendo uma mercadoria de 
grande valor, em relação à sua produção e sua distribuição. Comparando entre todas 
as mercadorias de consumo, a moradia é a mais cara, a que possui um valor financeiro 
bem maior. Alguns bens de consumo também têm seu valor elevado, como, por 
exemplo um automóvel, mas não é considerado um bem de consumo primário.
A autora Maricato (1998) defende que a moradia é uma mercadoria de 
consumo privado, e possuí caráter e consumo especial diante das sociedades 
capitalistas, e que isso está atrelado a alguns fatores importantes, como: “1 A vinculação 
da moradia com a terra, ou seja, bem não reproduzível. 2 O alto custo da moradia 
para a compra. 3 O longo tempo de giro do capital empregado na construção, o que 
exige constantemente financiamento à produção”. (MARICATO, 1998, p. 2). O que a 
autora afirma é que para a efetivação desta construção é preciso capital para realizar 
a compra de instalações e dos equipamentos, da matéria-prima e força de trabalho.
Com o período do pós-guerra, a falta de moradias tornou-se um sério 
problema social na Europa, mas com a efetivação do Welfare State Keynesiano 
(Estado de bem-estar social, que teve origem no pensamento de John Maynard 
Keynes) primeiramente neste continente, o direito à moradia passou a se 
configurar como fundamental, através da Declaração Universal dos Direitos do 
Homem em 1948, que em seu artigo XXV, item I, prevê: “Todo homem tem direito 
a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, 
inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e serviços sociais 
indispensáveis.” (SAULE JÚNIOR, 1999, p. 76).
A constitucionalidade do direito à moradia no Brasil só se tornou efetiva com 
a promulgação da Constituição Federal de 1988. O direito à moradia é tratado, porém 
não garantido. Com a Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, que “institui a correção 
monetária nos contratos imobiliários de interesse social, o sistema financeiro para 
aquisição da casa própria, cria o Banco Nacional da Habitação (BNH), e Sociedades 
de Crédito Imobiliário, as Letras Imobiliárias, o Serviço Federal de Habitação e 
Urbanismo e dá outras providências”. Ou seja, dá sustentabilidade jurídica aos 
contratos habitacionais entre o BNH e os mutuários de programas habitacionais.
Segundo Silva (1999, p. 277), a moradia como direito social fundamental 
de todos cidadãos deve ser garantia do Estado, pois:
[...] dimensões dos direitos fundamentais do homem, são prestações 
positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, 
enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores 
condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a 
igualização de situações desiguais. São, portanto, direitos que se ligam 
ao direito de igualdade. Valem como pressupostos do gozo dos direitos 
individuais na medida em que criam condições materiais propícias ao 
aferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condição 
mais compatível com o exercício efetivo da liberdade.
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
88
Caro acadêmico, se analisarmos esses direitos fundamentais de defesa da 
população, podemos perceber claramente que todos os direitos garantem certa 
proteção, porém na prática não possuem condições mínimas para se estruturar. 
Então, no que consiste o direito à moradia? Essa deve ser uma das perguntas que 
você deve estar se fazendo nesse momento. 
Podemos concluir que o direito à moradia consiste no domínio exclusivo, e com 
o tempo variado e razoável, de um determinado espaço que possa garantir proteção 
para o cidadão, respeitando à liberdade, intimidade de cada um. Essa proteção 
deve garantir ao cidadão o direito de descansar, de se alimentar adequadamente, de 
realizar sua higiene pessoal, como também perpetuar a espécie humana.
Segundo Souza (2008, p. 137): “A moradia no direito constitucional 
brasileiro, com base nas declarações internacionais, foi reconhecida como 
direito apresentando como características legais a universalidade, a 
inalienabilidade, a imprescritibilidade, a irrenunciabilidade, a inviolabilidade e 
a complementaridade”. 
Analisando as características citadas pelo autor, o direito à moradia é 
compreendido como um direito interdependente dos demais direitos, e fica atrelado 
à questão da personalidade do ser humano, ou seja, o direito de personalidade 
humana, e que estão interligados entre si. Souza (2008, p. 32) defende que 
estes devem ser compreendidos como: “[...] a) os próprios da pessoa em si (os 
signatários), existentes por sua natureza, como ente humano, com o nascimento 
e b) e os referentes às suas projeções para o mundo exterior (a pessoa como ente 
moral e social, ou seja, em seu relacionamento com a sociedade)”. Nesse sentido, 
Souza (2008) ainda defende que os direitos conexos à questão da moradia são 
classificados em oito categorias.
QUADRO 2 – CLASSIFICAÇÃO DAS CATEGORIAS CONEXAS À MORADIA
CLASSIFICAÇÃO SÍNTESE
DIREITO À VIDA
• O direito à moradia inicia com o nascimento de todo ser humano, 
permanecendo até sua morte. 
• Sem o exercício do direito à moradia fere-se o próprio direito 
à vida ou a sua integridade física, especialmente no tocante à 
criança e ao adolescente, conforme o Estatuto da Criança e do 
Adolescente.
DIREITO À INTIMIDADE
• Está tutelado nos direitos da personalidade, o qual, muitas vezes, 
vem descrito como privacidade, segredo ou recato. 
• É o direito à reserva, ligado à moral e à liberdade à própria 
intimidade. Pertence à esfera secreta do indivíduo, sendo 
impedida qualquer intrusão ou publicidade.
DIREITO AO SEGREDO 
DOMÉSTICO 
• Apresenta-se como recurso utilizado pelo ser humano para 
esconder determinadas situaçõesfactíveis ou práticas que estão 
situadas no ponto mais profundo dos círculos concêntricos do 
resguardo do indivíduo. 
• Dá concretude à própria liberdade de pensamento.
TÓPICO 2 | OS MARCOS LEGAIS DO DIREITO À MORADIA
89
FONTE: Adaptado de Souza (2008)
DIREITO AO SOSSEGO 
• Compreende a necessidade vital do ser humano de permanecer 
em harmonia com aquilo que o envolve sem a interrupção alheia, 
de forma a não o tirar daquilo a que a pessoa se predispôs ou 
simplesmente do exercício do descanso ou do aconchego.
DIREITO À
PROPRIEDADE
• No Direito Civil compreende-se por propriedade o direito de ter 
e possuir, usar, fruir e dispor da coisa.
DIREITO À
INTEGRIDADE FÍSICA 
• O direito à moradia mantém estreita relação com esse direito, 
pois envolve também a saúde e a vida, uma vez que não basta 
a existência do direito à moradia; é preciso que tal direito seja 
usufruído com o preenchimento das necessidades básicas da 
pessoa, evitando a falta de saneamento básico e as construções 
defeituosas ou insuficientes, de modo a garantir a proteção e 
integridade física do indivíduo e de sua família.
DIREITO À
SEGURANÇA E À SAÚDE
• Trata-se do gozo de construir e de fazer melhorias ou adaptações 
necessárias para melhor usufruir da moradia, no intuito de 
garantir maior segurança e saúde para a família ou a vizinhança, 
além de utilizá-la para fins comerciais ou industriais, dependendo 
da legislação municipal vigente.
DIREITO À LIBERDADE
• Na compreensão do mundo jurídico, refere-se à liberdade física 
especializada, isto é, da inviolabilidade do domicílio ou da casa. 
• O indivíduo exerce com liberdade a moradia quando não sofre 
limitações imotivadas no seu exercício. 
• É um poder de fazer ou não fazer tudo o que não é ordenado ou 
proibido por lei em seu ambiente residencial.
A moradia institui-se como a primazia da vida do ser humano, da forma 
que sem ela os outros direitos não se efetivam de maneira plena e que satisfaça 
os anseios das pessoas. Podemos afirmar que o direito à moradia é considerado 
como uma ferramenta compatível com a dignidade do ser humano, ultrapassando 
os valores materiais.
A questão da moradia está relacionada também ao valor patrimonial da 
família, através de um direito sucessório deixado aos descendentes e ascendentes de 
uma família, podendo se tornar o eixo para uma nova estruturação imobiliária, como, 
por exemplo, onde as pessoas que recebem de herança uma moradia com valorização 
no mercado imobiliário fazem a troca por uma quantia equivalente de imóveis.
Souza (2008, p. 117-118) define:
O direito à moradia detém outra característica dos direitos fundamentais: 
a ilicitude de sua violação. Há a violação do direito à moradia sempre 
que for implantado um sistema infraconstitucional ou qualquer ato 
advindo de autoridade pública que importe em lesão a esse direito, em 
redução, desproteção ou atos que inviabilizem o seu exercício, porque 
o direito à moradia goza de proteção fundamental, tratando-se de um 
dever inerente ao Estado (por intermédio dos três poderes) de respeitar, 
proteger, ampliar e facilitar esse direito fundamental. Dessa forma, 
toda e qualquer legislação infraconstitucional que suprima, dificulte 
ou impossibilite o exercício do direito à moradia por um indivíduo – 
tem-se a sua violação, ainda que por norma validamente constituída e 
promulgada – é tida como violadora do direito à moradia.
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
90
Diante de todo o conhecimento adquirido até o momento, fica certo que 
o Estado tem o dever de garantir o direito à moradia como um direito essencial 
e fundamental de todos os cidadãos, através da implementação de políticas 
públicas que possam garantir uma moradia digna para toda a população.
Citando novamente Souza (2008, p. 66): “[...] a Declaração sobre o Direito ao 
Desenvolvimento de 1986, adotada pela Resolução n.º 42/128 da ONU e aprovada 
pelo Brasil, em seu artigo 8º, inciso 1, já estabelecia como um dever do Estado a 
tomada de medidas que atendessem às prerrogativas do direito à moradia”. 
IMPORTANT
E
Caro acadêmico, é importante também considerar a discussão apresentada na 
Agenda Habitat, afirmando que todo cidadão tem o direito de uma moradia digna, e que o 
Estado deve assumir algumas medidas, como:
• a) promover o acesso a todas as pessoas à água potável, ao saneamento, especialmente 
as pessoas que vivem na pobreza, as mulheres, os grupos vulneráveis e os desfavorecidos; 
• b) estimular tecnologias de construção que sejam disponíveis, sobretudo as que estiverem 
in loco, que sejam apropriadas, acessíveis, seguras, eficientes e que não causem impacto 
negativo ao meio ambiente;
• c) elaborar e aplicar normas destinadas ao acesso de pessoas deficientes, em 
conformidade com as normas uniformes sobre a igualdade de oportunidades para as 
pessoas com deficiência;
• d) aumentar a oferta de moradias acessíveis, estimulando as diversas formas de moradia, tais 
como a propriedade individual, a propriedade coletiva por meio de cooperativas, a moradia 
de aluguel, por meio de parcerias entre os setores público e privado e comunidade; 
• e) estimular a melhoria do patrimônio de moradias existentes, mediante a reabilitação e a 
manutenção de oferta adequada de serviços e instalações básicas;
• f) erradicar a discriminação ao acesso à moradia e aos serviços básicos, por qualquer 
motivo, ou seja, raça, cor, sexo, língua, opinião política, origem nacional ou social, 
nacionalidade, deficiências, e garantir a proteção jurídica contra tal discriminação.
FONTE: Disponível em: <http://polis.org.br/publicacoes/agenda-habitat-resultados-da-conferencia-
de-istambul-em-junho-de-1996-nossos-direitos-e-propostas/>. Acesso em: 30 mar. 2016.
DICAS
Para saber mais sobre a Agenda Habitat, acesse: <http://www.comciencia.br/
reportagens/cidades/cid04.htm>.
TÓPICO 2 | OS MARCOS LEGAIS DO DIREITO À MORADIA
91
O Ministério das Cidades, fundamentado na Constituição Federal de 1988 
e nas determinações internacionais, reafirma o compromisso do Estado com o 
direito à moradia digna para toda população, através do seguinte conceito:
Moradia digna é aquela localizada em terra urbanizada, com situação 
de propriedade regular, provida de redes de infraestrutura (transporte 
coletivo, água, esgoto, luz, coleta de lixo, telefone, pavimentação, 
dentre outros), servida por equipamentos sociais como: escolas, postos 
de saúde, praças, apoio na segurança pública, etc., que apresente 
instalações sanitárias adequadas, condições mínimas de conforto e 
habitabilidade; utilização por uma única família (a menos de outra 
opção voluntária), dispondo de pelo menos um dormitório para 
cada dois moradores adultos e, por fim, que possibilite a vida com 
qualidade e o acesso à cidade (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2008).
Para uma moradia estar em condição plena de habitabilidade, ela precisa 
estar adequada em diversas dimensões, como, por exemplo: espaço físico, segurança, 
privacidade, iluminação, ventilação, aquecimento, estabilidade estrutural, 
durabilidade, posse, infraestrutura básica, água, luz, saneamento, tratamento de 
resíduos. Em outras palavras, o direito à moradia é a base para o direito à cidade. 
Para Saule Júnior (1999), essas dimensões acima citadas representam um 
conjunto de elementos fundamentais no que se refere à questão do direito à moradia, 
conforme o quadro abaixo.
QUADRO 3 – DIMENSÕES DE HABITABILIDADE
DIMENSÕES SÍNTESE
INCLUSÃO À
CIDADE
• A moradia deverá estar inclusa na malha urbana, possibilitando 
a seus moradores o acesso aos serviços e benefícios que a cidade 
oferece, entre os quais: acesso fácil ao trabalho, à rede comercial 
(padaria, farmácias, bancos, lojas, restaurantes, sistema de telefonia, 
etc.), bem como a equipamentos públicos, entre os quais: postos de 
saúde, praças, escolas, etc. 
• Neste quesito está incorporado o endereço regularizado no mapa 
da cidade.
ACESSO À
INFRAESTRUTURA 
BÁSICA
• A moradia deverá estar servida de redes de abastecimento de água,esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais, vias de acesso 
e sua pavimentação, transporte de qualidade, coleta regular de 
lixo e tratamento de resíduos sólidos, serviços de energia elétrica e 
iluminação pública.
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
92
HABITABILIDADE 
E QUALIDADE 
CONSTRUTIVA
• Correspondente ao número de habitantes que ali residem; entendida 
como a obediência às normas técnicas proporcionando segurança 
construtiva, durabilidade (é dada pela qualidade dos materiais, 
elementos e componentes que possibilitam maior vida útil a uma 
edificação) e habitabilidade. Neste quesito de qualidade construtiva 
podem ser inclusos os seguintes aspectos: funcionalidade: cada 
espaço deve ser pensado em relação à atividade a ser executada que 
demanda necessidade de mobiliário, pessoal e espaço de circulação; 
flexibilidade: cada espaço deve ser pensado não como uma camisa-
de-força, vendo a possibilidade de ampliação e de transformação 
para atendimento a outras demandas futuras; e racionalidade das 
soluções do espaço: é a relação entre a área bruta da construção e 
a área útil, ou seja, o que quantitativamente será aproveitado do 
espaço, levando em conta o tamanho.
ACESSO ÀS 
POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
• Os moradores de qualquer casa precisam ter acesso às demais 
políticas públicas: transporte, saúde, educação, lazer, trabalho e 
segurança, dentre outras, que possibilitem viver em determinado 
espaço urbano.
ACESSO À
PARTICIPAÇÃO, 
CONVIVÊNCIA 
COMUNITÁRIA E
ADEQUAÇÃO 
CULTURAL
• Respeito à produção social do habitat de modo que se assegure o 
direito à diversidade cultural, aos padrões habitacionais oriundos 
dos usos e costumes das comunidades e grupos sociais. 
• Neste quesito está inclusa a relação equilibrada com a vizinhança dos 
conjuntos habitacionais, ou qualquer outra modalidade de intervenção 
por parte do poder público, de modo que a população beneficiária 
possa construir um processo participativo e de convivência interna 
(próprio conjunto ou comunidade), bem como externamente com 
seu entorno, de modo que se possibilite a construção de laços de 
vizinhança e de pertencimento ao bairro e à cidade.
ACESSIBILIDADE 
UNIVERSAL
• Toda e qualquer pessoa tem o direito de acessar sua própria 
moradia, seja idoso, cadeirante ou criança, pois é preciso garantir, 
nas diferentes tipologias construídas ou adaptadas, a viabilidade de 
acesso a todos os cômodos da casa e mesmo na parte externa dessa.
DIREITO À POSSE 
DA TERRA E DA 
MORADIA
• Todo morador deverá possuir um grau de segurança da posse que 
lhe garanta a proteção legal contra despejos forçados, expropriação, 
deslocamentos e outras ameaças. 
• Portanto, toda moradia deverá estar munida de um documento 
público que lhe assegure a posse legal do imóvel, seja por escritura 
pública ou por instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.
FONTE: Adaptado de Saule Júnior (1999)
Como discutido até o momento, a questão da moradia é um direito de todo 
cidadão, garantido na Constituição Federal de 1988, passando a ser considerada 
como uma política pública.
Na condição de política pública, a questão da moradia passa a ser de 
responsabilidade do Estado, que tem o dever de apresentar programas e projetos 
que vão além de uma política de governo, de um mandato, mas sim que se torne 
ação efetiva, visando resultados a curto, longo e médio prazo, por meio de planos 
que efetivem o direito à moradia. 
TÓPICO 2 | OS MARCOS LEGAIS DO DIREITO À MORADIA
93
DICAS
Caro acadêmico, o livro abaixo indicado é fundamental 
para o aprofundamento de seus conhecimentos.
Abordagem dos aspectos que têm relevância para o perfeito 
entendimento da temática. Análise sob o enfoque hermenêutico, 
balizado em fontes legislativas, jurisprudenciais e bibliográficas. 
Normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais à 
moradia. Discussão sobre os governos e a responsabilidade 
pela adoção de medidas para promover, assegurar e proteger a 
realização do direito à moradia.
94
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico, vimos que:
• A moradia é um bem extrapatrimonial, que está além da relação com o direito 
de propriedade.
• Conceitualmente falando, a questão da moradia, ou o ato de morar, está 
envolvido diretamente com a natureza humana, por meio de um contexto 
político, social, econômico e espacial.
• Como a moradia é uma necessidade básica e primária do homem, esse criou 
várias formas de casa para saciar esta demanda.
• Diante das condições precárias, as crianças maiores eram separadas de suas 
famílias de origem e levadas para trabalhar como criados e aprendizes em 
famílias com maior condição financeira.
• Engels (1979) afirma que a questão da moradia deve ser considerada uma 
questão social remota e que está inserida nas classes sociais oprimidas, tornando-
se cada vez mais grave com o crescimento do processo de industrialização e 
expansão das cidades. 
 
• Maricato (2006) afirma que, após a Revolução Industrial, os costumes, a 
cultura e as formas de moradia de toda a população mundial sofreram grandes 
alterações: “o trabalho era livre, mas a casa e a terra tornaram-se mercadorias”.
• A autora Maricato (1998) defende que a moradia é uma mercadoria de consumo 
privado, e possuí caráter e consumo especial diante das sociedades capitalistas.
• Com o período do pós-guerra, a falta de moradias tornou-se um sério 
problema social na Europa, mas com a efetivação do Welfare State Keynesiano 
primeiramente neste continente, o direito à moradia passou a se configurar 
como fundamental.
• O direito à moradia consiste no domínio exclusivo, e com o tempo variado 
e razoável, de um determinado espaço, que possa garantir proteção para o 
cidadão, respeitando a liberdade, intimidade de cada um.
• O direito à moradia é compreendido como um direito interdependente dos 
demais direitos, e fica atrelado à questão da personalidade do ser humano, ou 
seja, o direito de personalidade humana, e que estão interligados entre si.
95
• A questão da moradia está relacionada também ao valor patrimonial da família, 
através de um direito sucessório deixado aos descendentes e ascendentes de 
uma família, podendo se tornar o eixo para uma nova estruturação imobiliária, 
como, por exemplo, onde as pessoas que recebem de herança uma moradia 
com certa valorização no mercado imobiliário fazem a troca por uma quantia 
equivalente de imóveis.
• Na condição de política pública, a questão da moradia passa a ser de 
responsabilidade do Estado, que tem o dever de apresentar programas e 
projetos que vão além de uma política de governo, de um mandato, mas sim 
que se torne ação efetiva, visando resultandos a curto, longo e médio prazo, 
por meio de planos que efetivem o direito à moradia.
• A moradia faz parte de uma das necessidades primordiais do ser humano, 
sendo a razão da existência das cidades.
96
AUTOATIVIDADE
1 Toda família precisa de uma moradia. Todos moram em algum lugar, 
ainda que seja numa mansão em condomínio fechado ou num barraco sob 
um viaduto. O estoque de moradias é resultante dos diferentes arranjos 
existentes no interior do conjunto formado pelo mercado privado, pela 
promoção pública e pela promoção informal (o que inclui ainda arranjos 
mistos) em diferentes situações históricas de uma dada sociedade. A 
estrutura de provisão de moradias se refere à construção, manutenção e 
distribuição de um estoque, que se forma a partir de diversas formas de 
provisão de habitação: promoção privada de casas, apartamentos ou 
loteamentos, promoção pública de casas ou apartamentos, autoconstrução 
no lote irregular ou na favela, autopromoção da casa unifamiliar de classe 
média ou média alta, loteamento irregular, entre outros. 
FONTE: Disponível em: <http://www.cadernosmetropole.net/download/cm_artigos/cm21_147.
pdf>. Acesso em: 1º abr. 2016.
Analisando a citação acima, que enfatiza o direito à moradia, descreva, 
em um texto, qual o seu entendimento sobre o direito à moradia, como esse 
direito se tornou fundamental para odesenvolvimento das cidades. 
2 O direito à moradia ingressou no art. 6º da Constituição Federal por força 
da Emenda Constitucional nº 26/2000. Essa mudança constitucional trouxe 
um novo entendimento na aplicabilidade da lei, principalmente no que 
diz respeito à garantia do bem de família previsto na legislação citada. A 
segurança ao bem de família dispõe da conjuntura em que:
I- O proprietário foi executado por dívida de pensão alimentícia e de 
desemprego por justa causa.
II- O proprietário apresenta o único imóvel de sua propriedade como garantia 
hipotecária de dívida assumida com terceiro.
III- O proprietário aluga seu único imóvel para terceiros e, com o valor do 
aluguel recebido, paga seu próprio aluguel.
IV- A pessoa reside sozinha no único imóvel de sua propriedade. 
Diante das afirmações acima, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) I e II 
b) ( ) II e IV. 
c) ( ) III e IV. 
d) ( ) I, II e III.
e) ( ) II, III e IV.
97
TÓPICO 3
AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO DE 
INTERESSE SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
Neste terceiro tópico pretende-se apresentar, estudar e discutir as políticas 
públicas, planos de habitação de interesse social e os financiamentos habitacionais.
 Analisando as últimas quatro décadas, no que se refere ao processo 
de planejamento, avaliação e monitoramento das políticas públicas, pode-se 
constatar que aconteceu um crescimento no estímulo para que esses processos se 
estabelecessem através do incentivo aos movimentos de ajustes com teor político-
institucional, e delimitado nos rumos neoliberais. 
Os movimentos sociais das mais diversas políticas, em especial os que 
lutam pela efetivação das reformas urbanas, em contradição vêm implementando 
instrumentos que colaboram com a concretude da reforma do Estado, nos aspectos 
político, administrativo e legal. Nesse sentido, tem-se como objetivo traçar a 
mesma direção e seguir a racionalidade, buscando alcançar uma maior eficiência 
em relação ao uso de recursos visando a obtenção de resultados e sua eficácia. 
No que diz respeito às políticas públicas urbanas, como a Política de 
Habitação de Interesse Social (PHIS), a Política de Mobilidade Urbana, a Política 
de Saneamento Básico e Pluviométrico, a Política de Limpeza Urbana e de 
Infraestrutura, cada uma vem de forma particularizada se organizando, através 
dos planos nacionais, estaduais e municipais, visando dar conta das exigências da 
sociedade civil organizada e com resultados realmente efetivos. Sendo assim, é 
importante saber que a legitimidade, a duração e a efetividade social das políticas 
sociais são postas como questões que dependem do ponto de vista social ou do 
ponto de vista político.
Os diversos atores sociais que executam os planos, programas e projetos 
são os responsáveis por realizar a avaliação e o monitoramento contínuos destes 
instrumentos e efetivação das políticas públicas. Esses devem contribuir para o 
desenvolvimento da eficiência e da efetividade das ações propostas, estabelecendo 
de forma social sua legitimidade. 
98
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
DICAS
Para aprofundar melhor o conhecimentos sobre as Políticas Públicas citadas 
acimas, acesse o site: <http://www.cidades.gov.br/>.
2 BREVE HISTÓRICO DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE 
INTERESSE SOCIAL À SUA EFETIVAÇÃO
Podemos afirmar que as políticas urbanas correspondem ao: 
[...] conjunto de políticas públicas e de ações do poder público sobre 
processos urbanos. Implica, portanto, um conjunto de metas, objetivos, 
diretrizes e procedimentos que orientam a ação do poder público em 
relação a um conjunto de relações, necessidades ou demandas sociais, 
expresso ou latente dos aglomerados urbanos (ALVIM; CASTRO; 
ZIONI, 2010, p. 13).
As políticas urbanas devem ser, em geral, qualificadas como as políticas 
públicas que têm como princípio e objetivos as demandas e as práticas sociais, 
que são expressadas sobre a ocorrência das questões locais e, consequentemente, 
interagem na vida cotidiana de toda população. Neste sentido, as questões urbanas 
dever ser consideradas como um conjunto particular e individualizado de políticas, 
e as políticas urbanas, segundo os autores citados acima, são definidas como:
[...] aquelas que orientam as ações do poder público dirigidas à 
organização do território das cidades, à população e distribuição 
de espaços, infraestrutura, serviços e equipamentos públicos e à 
regulamentação das atividades e das construções públicas e privadas 
no espaço urbano (ALVIM; CASTRO; ZIONI, 2010, p. 14).
Pode-se afirmar que as políticas públicas urbanas estão focadas nos 
processos e nas práticas sociais que visam a transformação das mesmas, por meio 
da apropriação do ambiente construído e efetivado.
De acordo com Nalin (2013), no Brasil, a Política de Habitação de Interesse 
Social (PHIS) precisa sem entendida como parte da relação existente entre o 
Estado, os movimentos sociais e a política urbana, no contexto da sociedade 
capitalista. Diante disso, está caracterizada pelas fragmentações históricas do 
processo de legitimação do acesso à cidade, ao solo urbanizado e à moradia, pela 
população em vulnerabilidade social. 
Segundo Lago e Ribeiro (1996), no início da industrialização no Brasil, 
a conjuntura esteve pouco voltada para as demandas habitacionais da época, 
meados de 1930, onde aproximadamente 90% da população de trabalhadores 
urbanos moravam de aluguel e o restante era proprietário de imóveis. Nessa época, 
TÓPICO 3 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS
99
a classe média também morava de aluguel, não havia linhas de financiamento e 
outros subsídios habitacionais disponíveis que facilitassem o acesso mais rápido 
à compra de moradias ou terrenos legalizados, tanto nas áreas centrais como 
periféricas. Bonduki (2011) afirma que nesse período somente os proprietários de 
terras possuíam condições de construir imóveis em seus próprios terrenos.
A moradia passou a ser considerada uma das mercadorias mais caras do 
sistema capitalista. Maricato (1998, p. 68) diz que essa valorização aconteceu em 
razão do caráter especial assumido diante de dois eixos centrais, que eram: “a 
terra e o financiamento”.
O mercado de trabalho sempre desprezou a classe trabalhadora, através 
de baixos salários, trabalhos informais e amplas jornadas de trabalho. Já o 
mercado imobiliário acabava estreitando e dificultando a possibilidade de acesso 
à moradia por parte da classe mais vulnerável. 
Para Silva (1989, p. 34): 
[...] a habitação se constitui num problema social para a força de 
trabalho no contexto da superexploração, que tem caracterizado o 
desenvolvimento do capitalismo no Brasil, com a retirada do salário 
do valor correspondente para custeio de uma habitação que abrigue 
o trabalhador e a sua família, obrigando-o a lançar mão de estratégias 
variadas e, sobretudo, precárias para se reproduzir como força de 
trabalho, o que representa, igualmente, o interesse para reprodução e 
ampliação do capital. 
Como vimos até o momento, a moradia é um bem de consumo caro, que 
por isso deve ter uma vida útil que ultrapasse gerações, e por ser um produto 
caro, dificulta o acesso das classes menos privilegiadas.
A dificuldade e a falta de acesso à moradia devem-se principalmente aos 
baixos salários. A Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) prevê salário mínimo, 
que deve dar subsídio para os trabalhadores urbanos custearem os gastos com a 
habitação e sobreviverem no espaço urbano.
Segundo Souza (2008, p. 301):
Salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender 
às suas necessidades vitais básicas e às suas famílias com moradia, 
alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e 
previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder 
aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim. 
Historicamente, no Brasil, os ganhos mensais dos trabalhadoresassalariados não proporcionavam nenhuma condição para que as necessidades 
básicas de moradia fossem supridas, instituindo uma lacuna, onde o Estado 
passou a assumir a responsabilidade de subsidiar o acesso à moradia, por meio 
de programas e planos de habitação popular, que visassem a minimização da 
demanda habitacional.
100
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
A autora Valladares (1991) expõe em seus escritos que a evolução do 
entendimento do significado da pobreza urbana tem uma relação estreita com 
a direção e a trajetória realizada no processo de urbanização e de edificação das 
moradias, com a inclusão da classe em vulnerabilidade no contexto urbano.
Abaixo será resgatada, de acordo com Nalin (2013), a historicidade de 
cada período do Brasil que mostra um panorama das políticas de habitação de 
interesse social:
• 1889-1930 (República Velha): As políticas de habitação de interesse social foram 
nulas. A iniciativa privada tinha como objetivo atender à demanda habitacional 
da classe operária, por meio dos aluguéis, que na época eram chamados de 
aluguéis rentistas.
 Segundo a autora que continua, o Estado repassava recursos para a 
construção de unidades habitacionais, denominadas de cortiços, que tinham 
como foco facilitar o acesso dos trabalhadores aos seus postos de trabalho, 
pois essas unidades eram construídas em áreas centrais. As indústrias também 
estavam nesta mesma direção, pois construíam casas ao redor das fábricas, 
através da isenção de impostos, o que acabava tendo como meta disciplinar a 
classe trabalhadora. Essas eram conhecidas como as Vilas Operárias, e suas casas 
eram alugadas e/ou cedidas para os operários com maior qualificação e sua 
família, mantendo assim a contínua reprodução da força de trabalho. Com isso 
o trabalhador estava ligado na rotina e na ideologia da fábrica, onde seu tempo 
de deslocamento era diminuído, e poderia ser convocado a qualquer momento, 
mediante a necessidade de produção, e não havia nenhum aumento de salário.
• 1930-1945 (Era Vargas): As políticas de habitação eram condizentes com o 
projeto nacional-desenvolvimentista, por meio de uma lógica conservadora. 
A demanda de habitação passou a ser uma condição básica de reprodução da 
força de trabalho e como fator econômico estratégico e fundamental para a 
industrialização e desenvolvimento do país em 1942. O predomínio da concepção 
keynesiana e o aumento do fascismo e do socialismo na Europa propuseram um 
clima favorável para que o Estado tivesse uma ampla intervenção na economia 
e nos provimentos destinados aos trabalhadores, perante suas condições básicas 
para sobreviver no país, considerando as demandas habitacionais. 
Silva (1989) expõe que atrelado a este novo modelo de conjuntura 
política e ao movimento organizado dos inquilinos e moradores dos cortiços 
que não conseguiam mais arcar com os custos dos aluguéis, em conjunto com 
os trabalhadores que lutavam por melhores salários e proteção social, aliado à 
tentativa do governo Vargas de se legitimar, configuraram uma série de medidas 
intervencionistas de cunho estatal.
 Nalin (2013) mostra que as primeiras ações do governo foram de ver a 
questão da moradia como um problema social, e não como um direito, e a medida 
tomada foi o congelamento do valor dos aluguéis, através da Lei do Inquilinato 
TÓPICO 3 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS
101
em 1942, que resultou, por um lado, na diminuição do fervor do movimento dos 
trabalhadores que já estavam na condição de inquilino, e, por outro, o mercado 
imobiliário diminuiu a oferta de moradias, aumentando a oferta de locação para 
as pessoas que desejavam locar imóveis.
Bonduki (2011) afirma que, com essa conjuntura posta, houve um 
excessivo aumento no número de despejos e coações por parte dos proprietários 
dos imóveis para tentar burlar a lei através de bonificações extraoficiais ou por 
meio de assédio aos inquilinos.
Como a Lei do Inquilinato teve uma baixa resolutividade, acabou se 
distinguindo e banalizando o conceito oficial sobre as demandas da habitação, 
onde não significava ficar equacionada aos investimentos privados, e sim a uma 
intervenção do poder público. Com isso, um novo período se iniciou, por meio de 
um processo de incentivo à casa própria, através de campanhas governamentais 
das mídias locais, como, por exemplo, nos programas de rádio, e por meio do slogan 
“o sonho da casa própria”, que era uma conquista realizada com muito empenho, 
trabalho e sacrifício da população em situação de vulnerabilidade social. 
Visando sustentar a repercussão positiva dos discursos sobre os problemas 
habitacionais, em razão da crise decorrente da desestruturação do mercado rentista, 
e pela inaptidão do Estado de financiar e promover a produção em grande escala 
de unidades habitacionais, foi posta em prática a Lei Federal de n º 58, de 1937, que 
tinha como princípio regulamentar o loteamento de terrenos periféricos.
No Brasil, na década de 1940, desenvolveu-se uma provisão de moradias 
com estrutura para as maiores cidades. Essa estrutura era composta por três 
categorias: 
• A produção popular, estruturada no loteamento nas periferias e no sistema de 
autoconstrução da moradia.
• A produção estatal direta e indireta.
• A produção empresarial sob o domínio do regime da incorporação imobiliária.
O autor Bonduki (2011) arrisca afirmar que a estrutura acima citada foi 
responsável pela segregação das classes populares mais extensas e periféricas, 
bem como pela divulgação da casa própria, até a década de 1980.
Outra ação de nível governamental, que liberou a construção de novas 
unidades habitacionais e que deve ser destacada, é o incentivo dos fundos dos 
Institutos de Aposentadorias e Pensões, conforme a categoria profissional, 
sendo essas entregues aos beneficiários, através de contrato de locação, e com 
um valor bem abaixo do mercado. Entre os anos de 1937 a 1964, o Instituto de 
Aposentadoria e Pensões dos Industriários (IPAI) entregou um total de 140 mil 
unidades habitacionais em todas as regiões do Brasil.
102
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
Segundo Bonduki (2011), a dúvida do conceito de política de habitação 
social do momento levou o Estado, de um lado, a regulamentar as locações, 
financiar e produzir, ele mesmo, moradias; e, de outro, a afastar-se no processo de 
periferização das moradias autoconstruídas. 
Na visão de diversos autores, o sistema de autoconstrução depara-se com a 
omissão do Estado no que se refere ao processo de construção informal das moradias.
• 1946-1950 (Governo Eurico Gaspar Dutra): Com a destituição de Getúlio 
Vargas do poder, o seu sucessor, Eurico Gaspar Dutra, adotou uma política 
populista, aprovando, logo no início do seu mandato, a criação da Fundação 
da Casa Popular, por meio da Lei nº 9.218, de 10 de maio de setembro de 1946. 
A criação dessa Fundação trouxe um prestígio para o governo, pois tinha como 
objetivo a provisão para construção de unidades habitacionais para as classes 
populacionais de menor poder econômico. 
A Fundação Casa Popular foi considerada um dos principais mecanismos 
no contexto da política de habitação durante os governos de Vargas, Dutra, 
Kubitschek, 1956-1960, e Quadros e Goulart, entre 1961 e 1964. 
Durante o governo de Jânio Quadros, e logo após a renúncia de João 
Goulart (1961-1964), a política populista teve sua atuação intensificada, onde 
tentou-se instaurar a retomada do nacionalismo desenvolvimentista. Nesse 
período foi criado o Plano de Assistência Habitacional, que a longo prazo foi 
intitulado como o Instituto Brasileiro de Habitação (IBH), que foi o antecessor do 
Banco Nacional de Habitação (BNH).
• 1964-1985 (Ditadura Militar): Com a instauração do regime militar, a partir 
de 1º de abril de 1964, sob o comando do general Castelo Branco (1964-1967), 
a Fundação Casa Popular foi extinta, pois passou a ser considerada como um 
espaço de corruptos sem competênciae com uma visão populista.
Este período tinha como justificativa política enfraquecer as “necessidades 
das massas”, buscando legitimar o novo governo e o desenvolvimento econômico, 
sendo lançado o Plano de Ação Econômica do Governo Castelo Banco (PAEG), que 
dava um destaque especial para as demandas habitacionais, onde se criou o Banco 
Nacional de Habitação (BNH), o Plano Nacional de Habitação e o Serviço Federal 
de Habitação e Urbanismo, através da Lei n.º 4.380, de 21 de agosto de 1964. 
O Banco Nacional de Habitação (BNH), inicialmente, estava vinculado ao 
Ministério da Fazenda, pois foi instituído como sendo uma entidade autárquica 
do governo; no decorrer do governo ficou atrelado ao Ministério do Interior e, 
finalmente, ao Ministério do Desenvolvimento Urbano. Este último passou a ser 
o gestor do Sistema Financeiro de Habitação (SFH).
Pode-se afirmar, de acordo com o que apresenta Nalin (2013), que o Banco 
Nacional de Habitação (BNH) se destacou em três aspectos relevantes: ser um 
TÓPICO 3 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS
103
banco, os financiamentos que eram concedidos estavam previstos através de 
um sistema de compensação inflacionária e de correção monetária, com reajuste 
automático de débitos e prestações determinadas por índices correspondentes 
às taxas de inflação; e por último, por se constituir em um sistema que visava a 
articulação do setor público, como agente financiador principal, e o setor privado, 
como o instrumento executor da política de habitação.
Para os autores Azevedo e Andrade (1981), a soma de recursos financeiros, 
jurídicos, administrativos e publicitários colocados à disposição do Banco 
Nacional de Habitação marcou o período militar, pois nutriu a esperança do 
povo brasileiros quanto ao acesso à casa própria, dando visibilidade aos feitos 
governamentais do período.
Botega (2008), Azevedo e Andrade (1991) afirmam que a designação do 
Banco Nacional de Habitação como gestor financeiro do Fundo de Garantia por 
Tempo de Serviço (FGTS) e a implementação do Sistema Brasileiro de Poupança 
e Empréstimo (SBPE) aumentaram o capital do banco, tornando-o uma das 
principais instituições do país.
Freitas (1996) afirma que o Sistema Financeiro de Habitação, durante os 
governos militares de Costa e Silva (1976-1968) e Médici (1969-1973), tinha como 
objetivo minimizar todas as formas de investimento a fundo perdido. A gestão 
passou a ser centralizada no Governo Federal, onde os estados e municípios tinham 
a mínima intervenção possível. Esse modelo estava baseado no financiamento do 
produto e não no usuário ou beneficiário final.
Diante desse contexto, citando novamente Azevedo e Andrade (1991), no 
ano de 1973 o Banco Nacional de Habitação (BNH) deixou de ser autarquia para 
se tornar uma empresa pública, como um banco de segunda linha, exercendo o 
controle e a fiscalização das operações, porém a operacionalização direta acontecia 
por meio de um complexa rede de agências de economia mista, chamadas de 
Companhia de Habitação (COHAB), estaduais ou municipais, que tinham sua 
estrutura funcional sob o escudo do Banco Nacional de Habitação (BNH) e 
atendiam famílias com renda mensal entre três e cinco salários mínimos.
Referente ao financiamento habitacional, Nalin (2013) aponta que o 
atendimento à população acontecia conforme as faixas de mercado, e pelos distintos 
estratos de rendimento. Em resumo, as classes mais carentes economicamente, 
que recebiam até cinco salários mínimos, eram atendidas pelas Companhias 
Estaduais ou Municipais de Habitação, na qualidade de agente promotor. 
Segundo Maricato (1982, p. 80): “Progressivamente, especialmente na década 
de 1970, o BNH afastou-se da aplicação de seus recursos na habitação popular e passou 
a investir em habitações de alto e médio custo e ainda para obras de infraestrutura.”
O marco inicial do Banco Nacional de Habitação era atender a demanda 
habitacional das famílias que recebiam uma faixa salarial entre um a três salários 
104
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
mínimos mensais. Seu desenvolvimento concentrou-se em realizar ações voltadas 
para as classes com rendimentos mais altos, entre três e cinco salários. De acordo 
com Azevedo e Andrade (1981), este processo foi o custo pago para sanear 
financeiramente o banco e as COHABs.
Na década de 1970, devido aos altos índices de inadimplência, muitos dos 
programas habitacionais tiveram que ser suspensos, contribuindo para que estes 
programas passassem a serem elitizados. Segundo Santos (2000), o Brasil estava 
iniciando um processo de desestabilização econômica através do choque do petróleo, 
a elevação da inflação, a queda no índice de crescimento, o aumento da dívida externa 
e a intensificação do enfraquecimento do poder de compra do trabalhador.
Entre os anos de 1974-1979, no governo do general Ernesto Geisel, o Banco 
Nacional de Habitação começou a realizar financiamentos totais da produção 
de unidades habitacionais, que eram agenciadas pela COHAB, por meio da 
antecipação dos financiamentos diretamente para as construtoras. Já durante o 
governo do presidente João Figueiredo, 1979-1985, o Brasil entrou em um período 
inflacionário, levando a uma recessão econômica histórica. 
Para Silva (1989), o governo adotou uma política contra a crise recessiva, 
com o objetivo de enfraquecer o processo inflacionário que na época chegou a 
110% em 1980, 211% em 1983 e níveis superiores a 200% em 1984. Mediante a 
pauperização da classe trabalhadora brasileira, o arrocho salarial e o aumento 
do índice de desemprego marcaram o período. No ano de 1984, dos 4,5 milhões 
de mutuários existentes, 1,1 milhão se encontravam em atraso; desses, 30% já 
estavam inadimplentes, com mais de mais de três parcelas não pagas.
• 1985-1990 (Nova República): O primeiro representante da nova República, José 
Sarney, ao assumir o cargo de Presidente da República, deparou como carro-
chefe da política de habitação, o Banco Nacional de Habitação, em uma crise 
institucional, onde vinha apresentando um desempenho social abaixo do nível 
esperado, um grande índice de inadimplência e baixo número de liquidez do 
sistema por parte dos mutuários em todo o país. Através do Decreto nº 2.291, 
de 21 de novembro de 1986, o Banco Nacional de Habitação foi extinto, apesar 
de várias estratégias para reverter o índice deficitário, não resistiu às curvas 
cíclicas da economia, principalmente pelo aumento da inflação nos anos 80.
Em 1985, como o fim do regime militar, a sociedade acreditava em uma 
reestruturação da política de habitação do Brasil, porém o que ocorreu foi a extinção 
do Banco Nacional de Habitação, colocando fim em um mecanismo nacional que, 
ao longo da história, tinha se tornado referência na política habitacional.
Todas as atribuições do Banco Nacional de Habitação, em agosto de 1986, 
foram transferidas para a Caixa Econômica Federal, e a política de habitação 
passou a ser vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio 
Ambiente, porém a Caixa Econômica Federal, no organograma do Governo 
Federal, estava vinculada ao Ministério da Fazenda.
TÓPICO 3 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS
105
DICAS
Caro acadêmico, aprofunde seus conhecimentos. Acesse os cadernos 
organizados pelo Ministério das Cidades (2006), por meio do link abaixo, pois eles apresentam 
as diversas mudanças que ocorreram na política de habitação de interesse social a partir de 
março de 1987, até ser transferida para a Caixa. 
<http://www.capacidades.gov.br/biblioteca/detalhar/id/128/titulo/cadernos-mcidades-6---
politica-nacional-de-mobilidade-urbana-sustentavel>.
Após a Constituição de 1988, e com base na descentralização, as demandas 
habitacionais de interesse social passaram a ser de responsabilidade dos estados e 
dos municípios, bem como sua efetivação.
Conforme Alfonsin (2003, p. 78): [...] “não havia a contrapartidafinanceira 
e técnica, tendo em vista que a grande maioria dos municípios brasileiros não 
dispunha de estrutura para dar conta das diferentes políticas públicas”. 
Logo após o impeachment do presidente Fernando Collor, o vice-presidente 
Itamar Franco (1992-1924), que assumiu a Presidência da República, buscou 
investir novamente na política de habitação, através do lançamento de dois 
programas: o Habitar Brasil e o Morar em Município, que tinham como objetivo 
atender a demandas habitacionais para a população de baixa renda. Diante de 
toda burocracia legal para conseguir acessar os recursos disponibilizados, muitos 
municípios acabaram não conseguindo.
O presidente Fernando Henrique Cardoso-FHC (1995-2002) manteve em 
seu governo o Programa Habitar Brasil e criou a Secretaria de Política Urbana 
(Sepurb), sendo vinculada ao Ministério do Planejamento. No mandato de FHC 
foram criados outros programas voltados à demanda habitacional, que são: 
Pró-Moradia, Apoio à Produção, Carta de Crédito Individual e Associativo e 
Programa de Arrendamento Residencial.
Segundo Ribeiro e Azevedo (1996), durante este período avançou o 
reconhecimento sobre a necessidade de iniciar o processo de regularização fundiária, 
avançando também o debate da participação popular e de uma visão integrada 
da questão habitacional. Essa nova concepção não foi posta em prática devido à 
orientação neoliberal do governo e às restrições impostas pelos bancos internacionais.
No primeiro mandato do presidente da República Luiz Inácio Lula da 
Silva, no ano de 2003, foi criado o Ministério das Cidades, que no ano seguinte 
lançou a Política Nacional de Habitação (PNH), que foi regulamentada através da 
Lei nº 11.124/2005, e que se tornou o principal instrumento de implementações 
de estratégias e de ações determinadas pelo Governo Federal, em parceria com 
a sociedade não governamental, em especial as entidades e movimentos sociais 
que defendem a implementação da política de habitação.
106
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
De acordo com Nalin (2013), a PNH está estruturada institucionalmente, 
apresentando aspectos que são favoráveis para dar ênfase aos sistemas designados 
para organizar os programas de habitação e de interesse social. Com essa 
estruturação, a política habitacional e a política de desenvolvimento urbano agem 
de maneira integrada, por meio da articulação entre os níveis de governo federal, 
estadual e municipal, visando resultados que sejam definitivos e eficientes para as 
demandas habitacionais; buscam adotar um padrão na aplicabilidade dos recursos 
que seja descentralizado, além da implantação de mecanismos como os conselhos, 
que têm o objetivo de fiscalizar as ações dos estados, municípios e Distrito Federal, 
e de analisar os critérios de aplicação dos recursos destinados a esta política pública. 
A autora continua dizendo que a implantação da Política Nacional de Habitação 
e do Sistema Nacional de Habitação teve que ocorrer de forma gradual, seguindo 
algumas fases que são sucessivas e complementares uma a outra, por meio de 
medidas também complementares, de cunho legal e operativo.
O Ministério das Cidades (2004) destaca que a Política Nacional de 
Habitação é estruturada de acordo com o conjunto de instrumentos citados abaixo:
• Sistema Nacional de Habitação (SNH) é o principal instrumento da PNH. 
Estabelece as bases do desenho institucional e prevê a integração entre os três 
níveis de governo e com os agentes públicos e privados envolvidos com a questão 
habitacional, bem como define regras que asseguram a articulação financeira de 
recursos onerosos e não onerosos necessários à implantação da PNH.
• Desenvolvimento Institucional trata de viabilizar um plano de capacitação 
institucional para a implantação da política habitacional de forma 
descentralizada, o que requer a estruturação institucional dos estados, 
Distrito Federal e municípios, bem como a capacitação dos agentes públicos, 
sociais, técnicos e privados.
• Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação (SIMAHAB) 
é instrumento estratégico para garantir um processo permanente de revisão 
e redirecionamento da política habitacional e de seus programas. Prevê o 
desenvolvimento de uma base de informações, o monitoramento e a avaliação 
permanentes dos programas e projetos da PNH, de forma articulada aos 
demais aspectos da política de desenvolvimento urbano.
• Plano Nacional de Habitação de Interesse Social – PNHIS estabelece metas 
de médio e longo prazo, linhas de financiamento e os programas de provisão, 
urbanização e modernização da produção habitacional a serem executadas, a 
partir de prioridades regionais de intervenção e critérios para a distribuição 
regional de recursos, de acordo com o perfil do déficit habitacional no 
âmbito nacional. A partir do Plano Nacional, os estados e municípios de todo 
o território nacional deverão elaborar seus respectivos planos, obedecendo 
aos critérios estabelecidos pelo Ministério das Cidades.
FONTE: Adaptado de Ministério das Cidades (2004)
TÓPICO 3 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS
107
A Política Nacional de Habitação, através dos eixos estruturantes e 
pretendendo garantir o direito à moradia de qualidade e digna para toda a 
população, definiu os seguintes objetivos:
• universalizar o acesso à moradia digna em um prazo a ser 
definido no Plano Nacional de Habitação, levando-se em conta 
a disponibilidade de recursos existentes no sistema, a capacidade 
operacional do setor produtivo e da construção, e dos agentes 
envolvidos na implementação da PNH;
• promover a urbanização, regularização e inserção dos assentamentos 
precários à cidade;
• fortalecer o papel do Estado na gestão da política e na regulamentação 
dos agentes privados;
• tornar a questão habitacional uma prioridade nacional, integrando, 
articulando e mobilizando os diferentes níveis de governo e fontes, 
objetivando potencializar a capacidade de investimentos com vistas 
a viabilizar recursos para sustentabilidade da PNH;
• democratizar o acesso à terra urbanizada e ao mercado secundário 
de imóveis;
• ampliar a produtividade e melhorar a qualidade na produção 
habitacional; 
• incentivar a geração de empregos e renda dinamizando a economia, 
apoiando-se na capacidade que a indústria da construção 
apresenta em mobilizar mão de obra, utilizar insumos nacionais 
sem a necessidade de importação de materiais e equipamentos e 
contribuir com parcela significativa do Produto Interno Bruto (PIB). 
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2010, p. 31)
Permeando a Política Nacional de Habitação estão os seguintes princípios:
• direito à moradia, enquanto um direito humano, individual e 
coletivo, previsto na Declaração Universal dos Direitos Humanos 
e na Constituição Brasileira de 1988. O direito à moradia deve ter 
destaque na elaboração dos planos, programas e ações, colocando 
os direitos humanos mais próximos do centro das preocupações de 
nossas cidades;
• moradia digna como direito e vetor de inclusão social, garantindo 
padrão mínimo de habitabilidade, infraestrutura, saneamento 
ambiental, mobilidade, transporte coletivo, equipamentos, serviços 
urbanos e sociais;
• função social da propriedade urbana, buscando implementar 
instrumentos de reforma urbana a fim de possibilitar melhor 
ordenamento e maior controle do uso do solo, de forma a combater 
a retenção especulativa e garantir acesso à terra urbanizada;
• questão habitacional como uma política de Estado, uma vez que o 
poder público é agente indispensável na regulação urbana e do 
mercado imobiliário, na provisão da moradia e na regularização de 
assentamentos precários, devendo ser, ainda, uma política pactuada 
com a sociedade e que extrapole um só governo;
• gestão democrática com participação dos diferentes segmentos 
da sociedade, possibilitando controle social e transparência nas 
decisões e procedimentos; 
• articulação das ações de habitação àpolítica urbana de modo 
integrado com as demais políticas sociais e ambientais. (MINISTÉRIO 
DAS CIDADES, 2010, p. 31). 
108
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
DICAS
Para aprofundar seus conhecimentos, acesse o site do Ministério das Cidades e 
conheças todas as diretrizes da Política Nacional de Assistência Social.
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/4PoliticaNaciona-
lHabitacao.pdf>.
O Sistema Nacional de Habitação (SNH) emergiu como um projeto de 
iniciativa popular, aproximando as entidades organizadas da sociedade civil na 
defesa de ações de caráter propositivo em relação à questão da moradia, sendo 
que esse tramitou no Congresso Nacional durante o período de 13 anos e foi 
aprovado pelo Senado Federal em 24 de maio de 2005.
A Lei n.º 11.124/2005, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de 
Interesse Social e cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e 
seu Conselho Gestor, representa como instrumento legal a organização dos agentes 
que operam e atuam na área da habitação e se torna um mecanismo para agregar 
os esforços dos governos federal, estadual e municipal, do setor privado e das 
organizações não governamentais, para buscar combater as demandas habitacionais.
Conforme o Ministério das Cidades (2010), os principais agentes públicos 
que compõem o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNH) são:
QUADRO 4 – AGENTES PÚBLICOS DE PNHIS
AGENTES PÚBLICOS FUNÇÃO
MINISTÉRIO DAS
CIDADES
• Por meio da Secretaria Nacional de Habitação (SNH), é o órgão 
central responsável pela formulação da PNH, que deve ser 
articulada com a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano 
(PNDU) e com as políticas ambientais e de inclusão social. Cabe 
ao Ministério, subsidiado pelo Conselho das Cidades: definir 
diretrizes, prioridades, estratégias e instrumentos da Política 
Nacional de Habitação; elaborar o marco legal da PNH e do 
SNH; definir critérios e regras para aplicação dos recursos no 
SNH, incluindo a política de subsídios; elaborar orçamentos, 
planos de aplicação e metas anuais e plurianuais dos recursos a 
serem aplicados em habitação; e oferecer subsídios técnicos para a 
criação de fundos e respectivos conselhos estaduais e municipais. 
É responsável pela formulação do Plano Nacional de Habitação e 
pela coordenação das ações e da implementação do Sistema, que 
inclui os orçamentos destinados a moradia, estímulo à adesão ao 
Sistema por parte dos estados e municípios, bem como firmar a 
adesão e coordenar sua operacionalização.
TÓPICO 3 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS
109
CONSELHO 
NACIONAL DAS 
CIDADES
• É um órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva 
integrante da estrutura do Ministério das Cidades, que tem por 
finalidade propor diretrizes para a formulação e concretização 
da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), em 
especial as políticas de gestão do solo urbano, de habitação, de 
saneamento ambiental e de mobilidade e transporte urbano, 
além de emitir orientações e recomendações sobre a aplicação 
do Estatuto da Cidade. É uma instância de negociação em que os 
atores sociais participam do processo de tomada de decisão sobre 
políticas públicas executadas pelo Ministério das Cidades.
CAIXA
• É o agente operador do sistema e é responsável pela operação dos 
programas habitacionais promovidos com recursos do FGTS e 
do FNHIS, pois possui o papel de responsável pela coordenação 
do FGTS e, como operador, perfaz também a função de analista 
da capacidade aquisitiva das etapas para liberação de recursos 
de outras fontes. Além da Caixa, o Banco do Brasil foi designado 
desde 2012 para atender os programas do Ministério das Cidades, 
especialmente o PMCMV.
ÓRGÃOS 
DESCENTRALIZADOS
• Constituídos pelos estados, Distrito Federal e municípios, conselhos 
das três instâncias, com atribuições específicas de habitação no 
âmbito local.
AGENTES 
PROMOTORES
• São representados por associações, sindicatos, cooperativas e outras 
entidades que desempenham atividades na área de habitação.
AGENTES 
FINANCIADORES
• São agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário 
Nacional. 
FONTE: Adaptado de Ministério das Cidades (2010)
A estrutura do SNH deverá funcionar articuladamente com os papéis 
complementares em cada um dos agentes com representação e que estejam 
instituídos por legislações específicas e competências compatíveis à função e que 
passam a responder pela Política Nacional de Habitação, devendo distinguir os 
programas e projetos que já estão estabelecidos pela política.
Para uma melhor organização, o Sistema Nacional de Habitação (SNH) 
está subdividido em dois segmentos, que se complementam: o Sistema Nacional 
de Habitação de Interesse Social (SNHIS); e o Sistema Financeiro Imobiliário 
(SFI). O diferencial um do outro são dois fatores: as fontes de recursos e as formas 
de financiamento.
O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) tem como 
objetivo atender a faixa de interesse social. Os recursos que não têm um custo 
elevado passam pela aprovação do Fundo Nacional de Interesse Social e pelo 
Conselho Nacional de Habitação de Interesse Social. O Sistema Financeiro 
Imobiliário (SFI) compõe-se dos recursos que são onerosos, este é o responsável 
pelo financiamento desta linha de crédito.
Uma das ações realizadas pelo Sistema Nacional de Habitação de Interesse 
Social foi a criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e 
o Conselho Gestor do Fundo Nacional Habitação de Interesse Social.
110
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
A Lei n.º 11.124/2005, no artigo 8º, aponta as fontes de recursos do Fundo 
Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) que estão deliberados para os 
programas habitacionais de interesse social. Sendo assim, os recursos do FNHIS 
somente serão disponibilizados para os programas habitacionais que sejam 
compatíveis com as diretrizes determinadas na Política Nacional de Habitação, tendo 
assim como objetivo viabilizar e garantir o acesso à moradia, por meio de diferentes 
ações para os setores da sociedade em maior situação de vulnerabilidade social.
É importante destacar que os recursos acima citados poderão ser aplicados 
em ações que estão vinculadas aos programas de habitação de interesse social, 
porém devem estar articulados com a política de desenvolvimento urbano, 
expressa pelo Plano Diretor. 
DICAS
Caro acadêmico, a leitura detalhada do Plano Nacional de Habitação é 
fundamental para você aprofundar seus estudos. Então, acesse o link e leia com atenção o 
material indicado.
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Publicacoes/
Publiicacao_PlanHab_Capa.pdf>.
O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) tem 
como pertinência a centralização de todos os programas e projetos que visam o 
atendimento da demanda habitacional de interesse social. Esse atuará subordinado 
à Secretaria Nacional de Habitação.
No que diz respeito ao Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social 
(FNHIS), é considerado um componente essencial ao SNHIS, pois centraliza os 
recursos orçamentários da União ou que são administrados por ela, essenciais 
para a moradia de baixa renda.
As dotações responsáveis por nutrirem o FNHIS são originárias do 
Orçamento Geral da União (OGU), destinados à habitação, além de recursos que 
são oriundos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), do Fundo de 
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), dos recursos derivados de empréstimos 
externos e internos, como também receitas patrimoniais e operacionais. O 
FNHIS tem como gestor o Conselho Gestor e como agente operador a Caixa, 
e a aplicabilidade desses recursos destina-se somente às ações vinculadas aos 
programas de habitação de interesse social, contemplados pela Lei n.º 11.125/2005.
O FNHIS tem seus recursos aplicados de maneira descentralizada, 
através dos entes federados queaderiram ao Sistema, garantindo dessa forma 
o atendimento prioritário para as famílias com baixa renda, através de uma 
política de subsídios financeiros. Para garantir o acesso aos recursos do FNHIS, os 
municípios, estados e Distrito Federal precisam atender aos requisitos definidos 
pelo Ministério das Cidades (2010), que são:
TÓPICO 3 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS
111
• formalizar adesão ao SNHIS; 
• constituir o Fundo Habitacional de Interesse Social, com dotação orçamentária 
própria, destinado a implementar a Política de Habitação de Interesse Social; 
• criar o Conselho Gestor do Fundo;
• elaborar o Plano Local de Habitação de Interesse Social, identificando as 
prioridades de investimentos, com foco na população de menor renda, 
que compõe a quase totalidade do déficit habitacional do país, e elaborar 
relatórios de gestão. 
FONTE: Adaptado de Ministério das Cidades (2006)
A figura abaixo define como o SNHIS deve se organizar, ou seja, o seu 
fluxograma.
FIGURA 8 - FLUXOGRAMA DO SNHIS
FONTE: Rodrigues (2006, p. 82) 
Todo este conjunto de instrumentos de caráter jurídico-legal tem como 
foco a integração dos três níveis de governo, por meio de princípios e diretrizes 
estabelecidos pelo Governo Federal, resultando em ações planejadas que facilitam 
o investimento na área habitacional.
Segundo o Ministério das Cidades (2010), os fundos estaduais e municipais 
deverão ser criados por lei pelos entes federados, com recursos orçamentários 
próprios, a fim de acessar os recursos disponíveis no FNHIS. Sendo que Conselhos 
Gestores dos Fundos deverão ser formados de forma paritária pelo poder público, 
segmentos sociais, entidades públicas e associações profissionais vinculadas à 
área habitacional, com representação democraticamente eleita, disponibilizando 
¼ das vagas aos movimentos populares, tendo por papel deliberar sobre o uso e 
destino dos recursos.
112
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO NO BRASIL
No próximo tópico será discutida a importância dos Planos de Habitação 
de Interesse Social que são de responsabilidade dos estados, Distrito Federal e 
municípios, onde a elaboração se dá de forma participativa, como a descrição de 
um diagnóstico da questão habitacional e determinando as diretrizes, metas e 
objetivos dos programas de interesse social.
Em 2007, no segundo governo do mandato do presidente Luís Inácio Lula da 
Silva, surgem outros programas paralelos ao PNHIS, como o Programa de Aceleração 
do Crescimento (PAC) e a Portaria nº 411, de 28 de agosto de 2008, o Manual de 
Instruções para Aprovação e Execução dos Programas e Ações do Ministério das 
Cidades inseridos no Programa de Aceleração do Crescimento – PAC.
Em conformidade com o Ministério das Cidades (2004, p. 4), o PAC 
“prevê a execução de alguns eixos, que são Transporte, Energia, Cidade Melhor, 
Comunidade Cidadã, Minha Casa Minha Vida e Água e Luz para Todos. Além 
desses, há também o eixo de Apoio à Elaboração de Planos de Habitação de 
Interesse Social”. 
O Governo Federal, com o lançamento do PAC, ostentou perante 
a sociedade brasileira o compromisso de executar obras de infraestrutura 
necessárias para o Brasil, resgatar os princípios de desenvolvimento e se tornar 
um país mais competitivo, e estimular o uso de recursos públicos e privados para 
gerar mais emprego e reduzir o nível de desigualdades sociais existente em todas 
as regiões brasileiras. Através dos investimentos dos segmentos estruturantes 
do país, o PAC teve resultado positivo, pois houve aumento de emprego e de 
geração de renda, aumentando o poder aquisitivo das pessoas. 
Durante a execução do PAC foi instituído o Programa Minha Casa Minha 
Vida (PMCMV), por meio da Medida Provisória nº 459/2009, e transformada na 
Lei nº 11.977/2009, e que depois foi alterada pela Medida Provisória nº 514/2010 
e convertida na Lei nº 12.424, de 16 de junho de 2011. A Política Nacional de 
Habitação de Interesse Social (PHIS) passou a considerar o PMCMV seu principal 
instrumento para implementação das políticas públicas de habitação. 
FIGURA 9 - PMCMV
FONTE: Disponível em: <http://www.caixa.gov.br/poder-publico/programas-uniao/
habitacao/minha-casa-minha-vida/Paginas/default.aspx>. Acesso em: 8 abr. 2016.
TÓPICO 3 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS, PLANOS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E OS FINANCIAMENTOS HABITACIONAIS
113
Com o PMCMV, por ter em seu procedimento a liberação de oferta 
pública de recursos, essas operações foram autorizadas pelo Banco Centro do 
Brasil (BACEN) e pelos agentes financeiros que integram o Sistema Financeiro da 
Habitação (SFH).
Conforme a Lei do PMCMV, esse compreende ainda:
• Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU): proposto às famílias 
com renda mensal de até dez salários mínimos, tendo direito aos subsídios 
habitacionais aquelas com renda familiar de até seis salários mínimos.
• Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR): destinado às famílias 
com renda mensal de até dez salários mínimos, tendo direito aos subsídios 
habitacionais aquelas com renda familiar de até seis salários mínimos, 
enquanto o PNHR tem como objetivo a concessão de subsídios aos 
agricultores rurais para a construção de moradia em área rural, por meio da 
aquisição de material de construção, conforme a faixa de renda familiar de 
até R$ 10.000,00 anuais. 
FONTE: Adaptado de <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12424.htm>. 
Acesso em: 8 abr. 2016.
Toda a demanda cadastrada pelos governos estaduais e municipais deverá 
ser inclusa no Cadastro Único (CadÚnico) e, após, avaliada pela Caixa ou pelo 
agente financeiro que operacionaliza os recursos. (BRASIL, 2011, p. 1).
No próximo tópico será analisado o PMCMV, além de discutirmos a 
elaboração e implementação dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social.
DICAS
Caro acadêmico, a leitura desta obra é 
fundamental para o seu conhecimento.
Esta obra, composta por três volumes, é resultado de 17 
anos de pesquisas e estudos, coordenados pelo arquiteto e 
urbanista Nabil Bonduki, realizados na Universidade de São 
Paulo. Reunindo documentação inédita e uma análise original, 
constitui a mais ampla e completa publicação sobre habitação 
social já realizada no país. 
Neste primeiro volume, Bonduki narra e analisa a história 
da produção pública de habitação no Brasil do começo do 
século XX até os dias de hoje, onde ele tece uma crítica ao 
papel dos órgãos públicos criados ao longo dos últimos cem anos para gerir um dos mais 
graves problemas da atualidade nas cidades brasileiras.
114
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico, vimos que:
• As políticas urbanas devem ser, em geral, qualificadas como as políticas 
públicas que têm como princípio e objetivos as demandas e as práticas sociais, 
que são expressas sobre a ocorrência das questões locais e, consequentemente, 
interagem na vida cotidiana de toda a população.
• No Brasil, a Política de Habitação de Interesse Social (PHIS) precisa ser 
entendida como parte da relação existente entre o Estado, os movimentos 
sociais e a política urbana, no contexto da sociedade capitalista.
• A moradia passou a ser considerada uma das mercadorias mais caras do 
sistema capitalista.
• A dificuldade e a falta de acesso à moradia devem-se principalmente aos baixos 
salários.
• Historicamente, no Brasil, os ganhos mensais dos trabalhadores assalariados 
não proporcionavam nenhuma condição para que as necessidades básicas de 
moradia fossem supridas.
• Durante o período de 1889-1930 (República Velha), as políticas de habitação de 
interesse social foram nulas. A iniciativa privada tinha como objetivo atender a 
demanda habitacional da classe operária, por meio dos aluguéis, que na época 
eram chamados de aluguéis rentistas.
• No período de 1930-1945 (Era Vargas), as políticas de habitação eram 
condizentes com o projeto nacional-desenvolvimentista, por meio de uma 
lógica conservadora.
• No período de 1946-1950 (Governo Eurico Gaspar Dutra),com a destituição 
de Getúlio Vargas do poder, o seu sucessor, Eurico Gaspar Dutra, adotou 
uma política populista, aprovando logo no início do seu mandato a criação da 
Fundação Casa Popular, por meio da Lei nº 9.218, de 10 de maio de 1946.
• No período entre 1964 –1985 (Ditadura Militar), com a instauração do regime 
militar, a partir de 1º de abril de 1964, sob o comando do general Castelo Branco 
(1964-1967), a Fundação Casa Popular foi extinta, pois passou a ser considerada 
como um espaço de corruptos sem competência e com uma visão populista.
115
• No período entre 1985-1990 (Nova República), o primeiro representante da Nova 
República, José Sarney, ao assumir o cargo de Presidente da República, deparou 
com o carro-chefe da política de habitação, o Banco Nacional de Habitação, 
em uma crise institucional, onde vinha apresentando um desempenho social 
abaixo do nível esperado, um grande índice de inadimplência e baixo número 
de liquidez do sistema por parte dos mutuários em todo o país.
• Através do Decreto nº 2.291, de 21 de novembro de 1986, o Banco Nacional de 
Habitação foi extinto.
• Após a Constituição de 1988, e com base na descentralização, as demandas 
habitacionais de interesse social passaram a ser de responsabilidade dos 
estados e dos municípios, bem como sua efetivação.
• Com o impeachment do presidente Fernando Collor, o vice-presidente Itamar 
Franco (1992-1924), que assumiu a Presidência da República, buscou investir 
novamente na política de habitação, através do lançamento de dois programas: 
o Habitar Brasil e o Morar em Município.
• O presidente Fernando Henrique Cardoso-FHC (1995-2002) manteve em seu 
governo o Programa Habitar Brasil e criou a Secretaria de Política Urbana 
(Sepurb), sendo vinculada ao Ministério do Planejamento. 
• No primeiro mandato do presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva, no 
ano de 2003, foi criado o Ministério das Cidades, que no ano seguinte lança a 
Política Nacional de Habitação (PNH), que foi regulamenta através da Lei n.º 
11.124/2005.
• O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) foi instituído por meio da 
Medida Provisória nº 459/2009, transformada na Lei nº 11.977/2009, e que 
depois foi alterada pela Medida Provisória nº 514/2010 e convertida na Lei nº 
12.424, de 16 de junho de 2011.
116
1 As cidades brasileiras vêm enfrentando, ao longo da história, sérios problemas 
relacionados ao déficit qualitativo e quantitativo de habitação de interesse 
social. Através do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foram 
previstos recursos para diminuir esse déficit. Mediante as condições atuais 
da estrutura urbana das cidades, muitas delas, no Plano Diretor, contemplam 
a política habitacional e outras diretrizes, porém é comum entre elas:
I- Determinar Zonas Especiais de Interesse Social em prédios vazios do centro 
das cidades, ponderando o processo de esvaziamento de sua área central.
II- Propor a fronteira de reabilitação e preservação nas áreas adjacentes à 
degradada de ferrovias abandonadas, pelos programas de edificação de 
habitação de interesse social.
III- Estabelecer programas de regularização fundiária, com recuperação das 
unidades habitacionais e das condições urbanísticas da área.
IV- Estabelecer zonas exclusivas de habitação, propostas a cada segmento 
social, fora da área central das cidades.
Considerando que os recursos do PAC só poderão financiar diretrizes 
ancoradas nos princípios de política urbana estabelecidos constitucionalmente, 
as diretrizes que ATENDEM às exigências do programa são:
a) ( ) I e II, apenas.
b) ( ) III e IV, apenas. 
c) ( ) I e III, apenas. 
d) ( ) I, II e IV, apenas.
e) ( ) I, II, III e IV.
2 A Lei Federal 11.124, de 16 de junho de 2005, instituiu o Sistema Nacional 
de Habitação de Interesse Social – SNHIS e criou o Fundo Nacional de 
Habitação de Interesse Social – FNHIS.
 O SNHIS foi criado com os seguintes objetivos:
I- Viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e 
à habitação digna e sustentável.
II- Implementar políticas e programas de investimentos e subsídios, 
promovendo e viabilizando o acesso à habitação voltada à população de 
menor renda.
III- Articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das instituições 
e órgãos que desempenham funções no setor da habitação.
Para isso, o SNHIS centraliza todos os programas e projetos destinados 
à habitação de interesse social, observada a legislação específica.
AUTOATIVIDADE
117
A lei também cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social 
– FNHIS, de natureza contábil, que tem o objetivo de centralizar e gerenciar 
recursos orçamentários para os programas estruturados no âmbito do SNHIS. 
FONTE: Disponível em: <http://solucoesparacidades.com.br/habitacao/7-leis-habitacao/
sistema-nacional-de-habitacao-de-interesse-social-snhis/>. Acesso em: 8 abr. 2016.
Conforme o texto acima, escreva uma síntese sobre a Política Nacional 
de Habitação de Interesse Social, de no mínimo 10 linhas.
118
119
TÓPICO 4
UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
O ano de 2003 se tornou uma referência histórica para a política urbana, 
por meio das questões habitacionais e fundiárias no Brasil, decorrente das ações 
do novo Governo Federal. A reorganização de toda a estrutura institucional 
responsável pela gestão dessas políticas, com a mudança do foco de atendimento 
da população e com o significativo aumento dos recursos, distingue o Governo 
Lula e o Governo Dilma.
Com todos os avanços que aconteceram nas questões habitacionais e 
fundiárias que estão inseridas na política urbana, pode-se constatar que a PNHIS 
viabilizou a construção de moradias em proporção expressiva e em quantidade, 
comparando os investimentos que eram realizados em períodos anteriores.
Através desse novo olhar sobre as políticas de desenvolvimento urbano, com 
ênfase nas políticas habitacionais, os movimentos sociais e entidades de luta pela 
moradia passam a fazer parte do Sistema Nacional de Habitação, defendendo seus 
princípios e reivindicações históricas de luta e auxiliando na implementação das 
diretrizes e dos programas definidos na operacionalização da política de habitação.
O novo olhar para a política habitacional garantiu, por exemplo, que o 
princípio da autogestão, que era adotado pelos estados e municípios, passasse a 
ser incorporado nos programas do Governo Federal, através de um novo modelo 
de política pública.
Para os movimentos urbanos e os de luta pela moradia, isto significou 
uma importante conquista, pois programas federais importantes foram lançados, 
como: o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Minha Casa, Minha Vida 
(MCMV), que consequentemente elevaram o volume dos recursos destinados e 
aplicados para essas políticas, sendo que parte desses foi destinada exclusivamente 
para a população de baixa renda.
Pode-se afirmar que este período de grande alavancagem nas políticas 
habitacionais no Brasil trouxe como objetivo apresentar a política habitacional que 
foi implementada pelo Governo Lula, e que teve continuidade no Governo Dilma.
120
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
Paralelo à PMCMV, o Governo Federal lançou os Planos Locais de Habitação 
de Interesse Social (PLHIS), conforme denominados pelo Ministério das Cidades, 
sendo que representam um instrumento para a gestão da Política de Habitação 
de Interesse Social (PHIS) em todo o Brasil. A implantação dos PLHIS se tornou 
obrigatória desde 2010, para todos os municípios com mais de 50 mil habitantes ou 
que sejam localizados nas regiões consideradas metropolitanas.
Sendo assim, neste último tópico será analisado o PMCMV, além de 
discutirmos a elaboração e implementação dos Planos Locais de Habitação de 
Interesse Social.
2 OS PLANOS LOCAIS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL 
E O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA
Para dar agilidade na elaboração e no desenvolvimento dos PLHIS se faz 
necessário seguir dois aspectos fundamentais, que são apresentados pelo Manualde orientação à elaboração do PLHIS – simplificado (2011):
• Diagnóstico do Setor Habitacional: deve reunir todas as informações que dizem 
respeito ao déficit habitacional, quantitativo e qualitativo.
• Estratégias de Ação: devem apontar as diretrizes e os objetivos da política de 
habitação, as linhas programáticas e as ações, descrever as leis e as normativas, 
informar as fontes de recursos, elencar as fontes de recursos financeiros, 
detalhar os critérios de atendimento, e os dados de monitoramento e avaliação. 
DICAS
No link abaixo você, caro acadêmico, irá encontrar o Manual de elaboração do 
PLHIS simplificado.
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Manuais/Manual_
PLHIS_simplificado.pdf>.
Diante das especificidades de cada território e das suas normativas e 
legislação pertinentes à questão urbana, os PLHIS, segundo (PLANHAB, 2009, p. 
21), devem abranger em seu contexto elementos estruturantes que desenvolvam 
ações e procedimentos específicos, como:
TÓPICO 4 | UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
121
• Provisão de Infraestrutura Urbana e Habitacional.
• Regularização Fundiária Adequada.
• Regularização e Gestão Ambiental.
• Participação e Trabalho Social.
Os PLHIS devem estar conceituados da seguinte maneira:
Um conjunto de objetivos, metas, diretrizes e instrumentos de ação de 
intervenção que expressam o entendimento dos governos locais e dos 
agentes sociais e institucionais quanto à orientação do planejamento 
local do setor habitacional, especialmente à habitação de interesse 
social, tendo por base o entendimento dos principais problemas 
habitacionais identificados na localidade (PLANHAB, 2009, p. 59).
A elaboração do PLHIS não pode ser compreendida como uma ação 
separada ou isolada que se conclui com a elaboração e apresentação do documento, 
como um resultado final, mas sim como o marco inicial de um processo de 
planejamento contínuo para atender as demandas habitacionais no país. 
Os PLHIS que foram elaborados, na sua grande maioria, apontam de forma 
genérica alguns pressupostos fundamentais para o desenvolvimento dos mesmos, 
como a função social da cidade e da propriedade; moradia digna e adequada; 
conceito de sustentabilidade; defesa da dignidade do ser humano; modelo de 
gestão democrática e participativa da política habitacional; compatibilidade e 
integração com todas as esferas de governo e planejamento habitacional.
Levando em consideração as diferentes regiões brasileiras e suas culturas 
e linguagens que se distinguem visivelmente, os PLHIS seguem a mesma lógica 
dos PlanHab, no que se refere à função social das cidades e da propriedade, 
moradia digna e gestão democrática e participativa da política habitacional. 
O objetivo principal dos PLHIS defendido pelos Estados, suas capitais e 
municípios, segue a mesma linha do PlanHab:
Planejar as ações públicas e privadas, no médio e longo prazo, com 
o propósito de formular uma estratégia do Governo Federal para 
enfrentar as necessidades habitacionais do país, considerando o perfil 
do déficit habitacional, a demanda futura por moradia e a diversidade 
do território nacional (PLANHAB, 2009, p. 45).
 Para Nalin (2013), é através da elaboração dos planos que o poder público 
concretiza diferentes instâncias, conjunto de ações que proporcionam meios de 
instalar um roteiro que dê condições de avançar para atingir o objetivo principal 
da PNHIS, que é garantir a universalidade ao acesso à moradia de qualidade e 
digna para toda a população brasileira, independentemente de sua classe social.
Abaixo estão descritas as prioridades a serem perseguidas:
122
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
1. Prioridade para planos, programas e projetos habitacionais para a 
população de menor renda, articulados no âmbito federal, estadual, 
do Distrito Federal e municipal.
2. Utilização prioritária de incentivos ao aproveitamento de áreas 
dotadas de infraestrutura não utilizadas ou subutilizadas, inseridas 
na malha urbana.
3. Utilização prioritária de terrenos de propriedade do poder público 
para a implantação de projetos habitacionais de interesse social.
4. Sustentabilidade econômica, financeira e social dos programas e 
projetos implementados.
5. Incentivo à implementação dos diversos institutos jurídicos que 
regulamentam o acesso à moradia, previstos no Estatuto da Cidade 
e outros.
6. Incentivo à pesquisa, incorporação de desenvolvimento tecnológico 
e de formas alternativas de produção habitacional.
7. Adoção de mecanismos de acompanhamento e avaliação e de 
indicadores de impacto social das políticas, planos e programas.
8. Observação de mecanismos de quotas para idosos, deficientes e 
famílias chefiadas por mulheres dentre o grupo identificado com o 
de menor renda.
9. Desenvolvimento institucional para que a atuação local tenha cada 
vez mais institucionalidade, com a criação de órgão próprio ou 
com a internalização de algum órgão já estruturado e relacionado 
com a problemática da habitação e que possa contar com os meios 
administrativos, técnicos e financeiros necessários (PLANHAB, 
2009, p. 76).
Como é visto, uma das prioridades importantes é a oitava, que prevê e designa 
quotas para pessoas idosas, deficientes e famílias chefiadas por mulheres. Na grande 
maioria das famílias em situação de vulnerabilidade social, as mulheres assumem a 
função de chefes de domicílios. Para a Comissão Econômica para a América Latina 
(CEPAL, 2004), esse fenômeno é denominado de “feminização da pobreza”. 
Uma outra prioridade ao atendimento das demandas habitacionais está 
respaldada no processo de envelhecimento de toda a população do país. Segundo 
o Instituto Nacional de Pesquisa Aplicada (IPEA, 2010), cerca de 30% dos idosos 
são responsáveis por mais de 90% do rendimento familiar, devido à aposentadoria 
e outros benefícios. Após a efetivação do Estatuto do Idoso, Lei n º 10.741/2003, os 
idosos passaram a ter uma função social mais preponderante, o que fez ampliar 
as demandas habitacionais.
Atualmente, ainda existe um contrassenso que envolve a política de 
financiamento habitacional, destinada para a faixa de renda entre três a seis salários 
mínimos do PMCMV II. Isso acontece devido à ampliação da expectativa de vida, 
sendo que na faixa de renda que está compreendida entre zero a três salários mínimos 
não foi determinado limite para a contratação. Porém, junto à Caixa e ao Banco do 
Brasil, o limite para contratação de novos contratos habitacionais é de 60 anos de 
idade, e precisa de uma entrada de 20% sobre o valor total do imóvel.
TÓPICO 4 | UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
123
IMPORTANT
E
Em síntese, a idade e os anos de financiamento não podem ultrapassar o total 
de 80 anos total, e o contratante não pode comprometer mais de 30% da sua renda mensal 
com as prestações do financiamento habitacional.
Outra prioridade nos programas habitacionais de interesse social é a 
demanda que existe da pessoa com deficiência. Conforme o Censo de 2010 (IBGE, 
2010), 24,5 milhões de pessoas portadoras de algum tipo de deficiência, física e 
mental, representam 14,5% da população. Esses dados podem variar ano a ano, 
perante o crescente número de acidentes de trânsito nas vias públicas em todo o 
Brasil, pois muitas pessoas sofrem lesões, e que são irreversíveis, no que se refere 
à sua mobilidade.
Como outros programas governamentais, o PMCMV destina quotas 
específicas para idosos, pessoas portadoras de deficiência e para as mulheres 
chefes de família, mas essas medidas, que de certo modo são isoladas, acabam 
não dando conta da demanda, pois as cidades precisam repensar a lógica da 
estruturação urbana, e não priorizar somente a construção de edifícios, chamados 
arranha-céus, e que não são adaptados para receber as pessoas com deficiência, 
ou idosos, e sim, pensar em espaços de convívio social e coletivo.
A realização do planejamento da política habitacional impacta em algumas 
variáveis, porém algumas discussões são necessárias:
• o crescimentopopulacional: varia de acordo com a taxa de fecundidade, da 
mortalidade infantil e da expectativa de vida.
• o percentual de pobreza no país: o contingente populacional mais pobre 
concentra 83% do déficit habitacional no Brasil, sendo a faixa populacional 
que mais cresce.
FONTE: Adaptado de IBGE (2010)
Conforme IBGE (2010), o quesito analisado sobre o crescimento geométrico 
da população do Brasil mostra que desde o primeiro recenseamento, que ocorreu 
em 1872, o maior percentual de crescimento populacional no país ocorreu em 
1950, através de uma taxa anual de 2,99%, e a menor média anual foi 1,17%. Em 
138 anos, a população brasileira cresceu 20 vezes. 
Conforme o Censo demográfico realizado pelo IBGE (2010), o Brasil 
conta com:
124
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
190.732.694 habitantes, onde 15,65% do total vivem no campo 
(29.852.986 pessoas), contra 84,35% da população na zona urbana 
(160.879.708 em pessoas). As maiores taxas anuais de crescimento 
foram observadas nas regiões Norte (2,09%) e Centro-Oeste (1,91%). O 
montante populacional brasileiro está distribuído de forma irregular 
em 5.564 municípios.
O IBGE (2010) aponta ainda que nos últimos dez anos a população 
brasileira teve um aumento em 12,3%, totalizando 20.933.524 pessoas. Porém, a 
partir de 2020 o patamar de crescimento populacional irá diminuir, será menos 
de 0,5% ao ano.
 
Os dados divulgados pelo IBGE (2010) apontam comparativamente 
o crescimento populacional do Brasil com outros continentes. Sendo que o 
crescimento populacional brasileiro apresenta taxas relativamente bem próximas 
da Europa, com 1,34%, abaixo da média da América Latina, com 2,5%. Os outros 
continentes apresentam taxas de 1,9% na América do Norte, 2,39% na Oceania, 
2,54% na Ásia e 4,97% na África, sendo este o continente cuja população mais 
cresce no mundo. Para o IBGE, no ano de 2000, os estados mais populosos eram: 
São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Pará, Bahia, Paraná, Ceará e Rio Grande 
do Sul. “E no Censo de 2010, o ranking dos estados mais populosos passou a ser 
formado pelos seguintes estados: São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Pará, 
Ceará, Goiás, Bahia e Maranhão.” (IBGE, 2010).
Outro índice importante na formulação dos programas habitacionais é o 
índice de fecundidade da mulher que se encontra em idade reprodutiva. Mediante 
o IBGE (2010), até os anos de 1980 era de 3,4 (filhos) por mulher, passando para 
2,6 (filhos) em 1990, representando uma queda de 20% em apenas dez anos. No 
ano de 2000 girava em torno de 2,13 (filhos) por mulher, e em 2010 passou para a 
média de 1,82 filhos. A região Norte do Brasil concentra as maiores taxas, sendo 
2,47 (filhos) por mulher. Nas regiões Sudeste e Sul esse índice é de apenas 1,7 
(filhos) por mulher. Segundo o IBGE (2010), a média brasileira fica abaixo de 
países como o México, onde a taxa é de 2,27 (filhos) por mulher, o Haiti com 2,98, 
e a Uganda, na África, que chega a 6,14 (filhos) por mulher. Mesmo que a média 
de fecundidade no Brasil tenha diminuído, essa taxa entre as mulheres mais 
pobres e com baixa instrução é alta, e chega à média de três (filhos) por mulher, 
diferente das mulheres que possuem Ensino Superior completo e com melhor 
poder aquisitivo, quando chega apenas a 1,14 (filhos) por mulher IBGE (2010) 
Outro dado apontado pelo IBGE (2010) é a tendência de as mulheres mais 
pobres e com um grau baixo de instrução terem filho precocemente, entre 18 e 24 
anos. Já entre as mulheres com nível superior e com uma renda mensal melhor, a 
média de idade fica entre 30 e 34 anos.
Uma das consequências positivas sobre a redução do número de filhos é 
a diminuição nas taxas de mortalidade de crianças menores de um ano no Brasil, 
que passou de 35,3 óbitos por mil nascidos, em 2000, para 19,4 óbitos por mil 
nascidos, em 2010. (IBGE, 2010).
TÓPICO 4 | UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
125
Analisando esses dados, pelas regiões brasileiras, a queda da mortalidade 
entre os anos de 2000 a 2010 aconteceu na região Nordeste, que era de 44,7 por 
mil nascidos para 19,4 (p/m) óbitos, porém, de acordo com IBGE (2010), continua 
sendo a região com maior índice de mortalidade infantil do país. Em 2010 o Brasil 
alcançou o quarto Objetivo de Desenvolvimento do Milênio (ODM), que tinha 
como meta reduzir em 2/3, até 2015, a mortalidade de crianças menores de um 
ano, tendo 1990 como ano-base para o início da série temporal.
O IBGE (2010) sinaliza que a taxa de chefia, que é a faixa etária que retribui 
à capacidade jurídica e econômica para comprar, assumir um financiamento ou 
pagar um aluguel, fica em torno dos 24,4 anos, sendo essa a média de idade em que 
os jovens iniciam a vida profissional e contraem núpcias. Existem outras faixas 
etárias que são demandantes da aquisição de novas habitações, e se concentram 
entre 35-39 anos e 45-60 anos, por estarem, em muitos casos, “recomeçando” 
novas uniões, após separações e divórcios. O jovem de famílias mais pobres tem a 
tendência de casar mais cedo, entre os 20 anos de idade. Segundo o último Censo, 
é a população que mais cresce.
IMPORTANT
E
A Declaração do Milênio, da qual o Brasil é signatário, é um compromisso 
firmado entre 189 países-membros da ONU. Esses se comprometeram no ano de 2000 a 
alcançar até 2015 um conjunto de seis metas: 
a) reduzir pela metade o número de pessoas que sofrem com a fome e vivem com menos 
de um dólar por dia; 
b) promover a educação primária universal e de qualidade; 
c) promover a igualdade de gênero; 
d) reduzir a mortalidade infantil; 
e) assegurar a sustentabilidade ambiental; 
f) promover a parceria em nível global visando o desenvolvimento.
FONTE: Disponível em: <http://www.pnud.org.br/milenio.>. Acesso em: 12 abr. 2016.
Enfatizando as questões urbanas, o Censo de 2010 comprovou que o tipo 
de esgotamento sanitário é de grande importância para definir as causas e níveis 
de mortalidade infantil, com crianças até cinco anos de idade. Apontou que em 
domicílios que possuem rede geral de esgoto, a taxa de mortalidade de crianças 
que possuem até um ano de idade chega a 14,6 por mil nascidos e 16,8 óbitos, com 
crianças da mesma idade. Já os índices inferiores foram observados com crianças até 
um ano de idade e 24,8 óbitos por mil crianças até cinco anos de idade. A conclusão 
real é que as condições de salubridade das cidades e das respectivas moradias 
interferem diretamente no nível de desenvolvimento e mortalidade infantil.
126
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
Uma outra variável importante para ser analisada é o crescimento de vida, 
que está atrelada à expectativa de vida da população. Segundo o IBGE (2010), o 
Brasil é um país que está vivenciando um processo de envelhecimento, pois até 
a década de 1960 suas características demográficas indicavam uma população 
jovem. Nos últimos 50 anos aumentou a idade média em 25,4%. Segundo análise 
do IBGE, a expectativa de vida em 2010 era de 72 anos e 10 meses, contraditório à 
taxa de 1960, em que a média era de 46 anos. O IBGE (2010) aponta ainda que para 
os anos de 2023 a perspectiva da média de vida é de 75 anos, ficando parecido com 
os índices dos países mais desenvolvidos de todo o mundo. Isso significa que no 
ano de 2040 teremos ¼ da população idosa, ou seja, com mais de 60 anos, sendo 
essa uma demanda para os investimentos de ações e programas habitacionais.
UNI
No que diz respeito ao percentual de pobreza:
Um novo relatório do Banco Mundial sobre erradicação da pobreza na América Latina 
mostra que o Brasil conseguiu praticamente erradicar a extrema pobreza, e o fez mais rápido 
que os países vizinhos.
Intitulado “Prosperidade Compartilhada e Erradicação da Pobreza na América Latina e 
Caribe”, o relatório mostra que, entre 2001 e 2013, o percentual da população vivendo em 
extrema pobreza caiu de 10% para 4%”.
De acordo com o relatório, entre 2001 e 2013, o percentual da população vivendo em 
extrema pobreza caiu de 10% para 4%”. “De 1990 a 2009, cerca de 60% dos brasileiros 
passarama um nível de renda maior. Ao todo, 25 milhões de pessoas saíram da pobreza 
extrema ou moderada. 
Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2015/04/brasil-lidera-erradicacao-
da-extrema-pobreza-na-america-latina>. Acesso em: 14 abr. 2016.
O processo de favelização das cidades brasileiras, segundo Devis (2006, p. 
34), “atinge a ordem de 36,6% da população, representando 52 milhões de pessoas”. 
O Movimento Nacional de Luta Pela Moradia (MNLM), durante a Conferência 
Rio+20, apontou que existem 16.700 mil favelas distribuídas em aproximadamente 
333 municípios do país, e estimou um déficit quantitativo na ordem de 11 milhões 
e quantitativo ultrapassando os 15 milhões de unidades habitacionais.
Sobre a favelização das cidades, conforme os dados divulgados pelo IBGE 
(2010), um total de 11.424.644 de pessoas, o que equivale a 6% da população 
brasileira, reside em aglomerados subnormais, nome técnico dado pelo IBGE para 
designar os locais como as favelas, invasões e comunidades com o mínimo de 51 
domicílios, que representa um déficit quantitativo.
TÓPICO 4 | UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
127
A análise dos dados citados acima e que foram divulgados traz 
questionamentos referentes à realidade habitacional existente, acabando por 
comprometer diretamente as ações, as estratégias, as metas e os recursos 
estabelecidos na elaboração dos Planos de Habitação de Interesse Social.
O IBGE (2010) aponta, através das hipóteses, que o crescimento das 
favelas no território brasileiro ultrapassa a variável do crescimento vegetativo 
da população do país, porém prende-se ao processo histórico desde 1850, de 
concentração de renda e de terras. Sendo importante considerar que a crise 
econômica que se instalou no Brasil, durante as décadas de 70 e 90 do século XX, 
aumentou o índice de pobreza. 
Conforme CEPAL (2004), a maioria da população considerada pobre era 
constituída por trabalhadores com baixos salários, e que estavam em postos de 
trabalho pouco qualificados, necessitando constantemente de proteção social, por 
meio de ações do Estado. O Brasil, segundo o IPEA (2010), é considerado a sétima 
economia mundial, e ainda apresenta um índice de salários baixos.
 O último Censo, realizado em 2010, mostra que, dos 190 milhões de 
brasileiros, 8,5% vivem com uma renda de R$ 70,00 por pessoa (IBGE, 2010). Em 
relação à renda per capita da população brasileira, o IPEA (2010) aponta que existe 
uma tendência de diminuição da pobreza no país, que é maior do que a queda 
da desigualdade social, continuando a alta concentração de renda, onde 40% das 
pessoas mais pobres vivem com 10% da renda nacional e os 10% mais ricos vivem 
com mais de 40%. Entretanto, nas últimas duas décadas aconteceu uma migração 
das classes D e E para a A, B e C. Sendo constatado, através de números absolutos, 
que a classe média brasileira registrou uma maior alta neste período. Porém, o 
percentual de crescimento dos segmentos A e B foi superior, ou seja, a classe alta 
também cresce. O IPEA (2010) aponta que este relativo esvaziamento das classes E e 
D em favorecimento do aumento da classe C tem como indicador geral o acréscimo 
de bem-estar, pois o consumo deste setor intermediário da economia está centrado 
para a moradia, para o transporte, para a educação e para a saúde.
Como principais fatores que colaboraram para a inserção da economia 
do Brasil no comércio internacional e para o aumento das exportações, podem 
ser destacados: a estabilização da economia, com o aumento dos salários nos 
segmentos da construção civil e indústria, por exemplo, e pela implantação de 
políticas de distribuição de renda, através dos programas o Bolsa Família e o 
Benefício de Prestação Continuada (BPC), além do grande incentivo com a 
diminuição dos impostos para a aquisição de eletrodomésticos, entre outros.
Para o IPEA (2010), a população mais pobre teve uma certa melhora em 
sua renda per capita. Falta muito para que o Brasil consiga se tornar um país 
igualitário no que se refere à economia, pois está entre as 12 nações do mundo 
com maior índice de desigualdade.
128
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
No que se refere às questões das demandas habitacionais e outras questões 
relevantes à habitação nos países subdesenvolvidos, existe uma complexa tarefa em 
dimensionar para os espaços socioterritoriais, a novos investimentos habitacionais.
A Fundação João Pinheiro (2012, p. 12) traz um estudo que se tornou 
referência para o Ministério das Cidades sobre as necessidades habitacionais, 
através de dois focos: déficit habitacional e inadequação habitacional.
Como déficit habitacional entende-se a noção mais imediata e intuitiva 
de necessidade de construção de novas moradias para a solução de 
problemas sociais e específicos de habitação detectados em certo 
momento. Por outro lado, inadequação de moradias reflete problemas 
na qualidade de vida dos moradores: não estão relacionados 
ao dimensionamento do estoque de habitações e sim às suas 
especificidades internas. Seu dimensionamento visa ao delineamento 
de políticas complementares à construção de moradias, voltadas para 
a melhoria dos domicílios.
Sendo assim, o déficit habitacional está relacionado à quantidade de novas 
moradias que devem ser construídas para dar conta de atender às demandas 
acumuladas durante todo o processo histórico do Brasil, e as inadequações 
habitacionais dizem respeito às necessidade de realização das melhorias nas 
unidades, como, por exemplo, a realização de melhorias em infraestrutura básica, 
na questão da regularização fundiária, ressaltando que as inadequações não 
implicam diretamente com as construções de novas unidades.
Se analisarmos todos os PLHIS, fica claro que a maior concentração do 
déficit habitacional está concentrada na faixa de zero a três salários mínimos, em 
todas as regiões do Brasil.
Ribeiro e Azevedo (1996, p. 14) fazem uma observação sobre a questão de 
analisar o déficit habitacional com a renda, onde afirmam:
[...] percebe-se que a esmagadora maioria se encontra nas famílias que 
possuem renda mensal até três salários mínimos. Como se trata de 
baixos rendimentos familiares, necessita de políticas diferenciadas, 
cabendo ao Estado um papel estratégico, especialmente em busca de 
políticas cooperativas entrelaçadas que possam envolver os três níveis 
de governo, como ocorre com o Sistema Único de Saúde – SUS.
Conforme o PlanHab (2009), o Governo Federal, com a intenção de 
combater o déficit habitacional quantitativo e qualitativo, tem a projeção de 
até o ano de 2023 atingir a meta de 226.988.353 intervenções, através de novas 
construções e adequações habitacionais.
Os PLHIS, em geral, apontam que os recursos financeiros para reduzir o 
déficit habitacional mais utilizados são: Fundo Nacional de Habitação de Interesse 
Social (FNHIS); Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS); Fundo de 
Arrendamento Residencial (FAR); Fundo de Desenvolvimento Social (FDS); 
Orçamento Geral da União (OGU); Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT); e 
TÓPICO 4 | UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
129
Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). E existem também os recursos 
oriundos dos Fundos de Habitação de Interesse Social dos estados e municípios, 
porém os que apresentaram quantidade de financiamento são os acima citados.
Através do Sistema Financeiro de Habitação estão previstos recursos 
específicos para serem aplicados em programas e projetos de interesse social, 
através do fortalecimento dos órgãos públicos, tanto municipais como estaduais, 
visando a implantação de políticas habitacionais.
Cabe ressaltar que o modelo de financiamento habitacional, que é 
implementado no Brasil desde 1966, é baseado em instrumentos de captura por 
meio de poupanças, que são: o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo 
(SBPE) e o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).
Os recursos oriundos do FGTS são destinados especificamente para o 
investimento habitacional e para investimentosem saneamento ambiental. Desde a 
sua constituição em 1960, é um patrimônio dos trabalhadores, a principal fonte de 
recursos para o financiamento das políticas de habitação de interesse social no Brasil.
 De acordo com Oliveira (2000), no período dos anos de 1964-1986, a 
atuação do BNH garantiu as cadernetas de poupanças privadas, com abrangência 
de recursos oriundos do FGTS, porém, os recursos destinados às classes de baixa 
renda foram desviados para a classe média.
Quando o BNH foi extinto, os recursos do FGTS passaram a ser um 
elemento de disputa entre os grupos do Governo Federal, onde existia a tendência 
de utilizá-los nas diretrizes políticas e econômicas e/ou como “moeda de troca”, 
nas negociações de cunho clientelista, que serviam como base política à Nova 
República no Brasil.
Com a crise que se instaurou no Brasil durante a década de 1990 e 
por exigência do FMI, em 1998 o acesso ao FGTS foi limitado aos órgãos 
governamentais. Para Oliveira (2000), estes recursos ficaram escassos para os 
investimentos de habitação e infraestrutura, os governos estaduais e municipais 
tiveram que assumir essa responsabilidade, dependendo exclusivamente de 
seus recursos próprios ou de financiamentos internacionais, como o Banco 
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial.
Segundo Iamamoto (2009, p. 30): “O capital financeiro avança sobre o 
fundo público, formado tanto pelo lucro do empresariado quanto pelo trabalho 
necessário dos assalariados, que são apropriados pelo Estado sob a forma de 
impostos e taxas”.
 O FGTS, através da Medida Provisória nº 252, de 2003, se tornou alvo de 
alterações, onde o saque dos recursos foi permitido somente num intervalo de 
quatro anos, e se esse recurso se destinasse na utilização de um imóvel residencial 
ou então para amortização de financiamento habitacional, já adquirido.
130
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
Uma outra medida, que se tornou a principal no que se refere aos 
financiamentos habitacionais, é a Resolução n.º 460 do Conselho Gestor do FGTS, 
de 14 de dezembro de 2004, que entrou em vigor somente no ano de 2005. Essa 
consentiu instituir um sistema de desconto, onde os custos de financiamentos 
eram reduzidos, através dos recursos do Fundo, e assim beneficiando setores de 
menor renda e não comprometendo a gestão financeira do FGTS. A consequência 
dessa medida foi a ampliação dos financiamentos para as famílias com renda 
mensal de até três salários mínimos.
No ano de 2004 foi lançado o Programa Crédito Solidário, que tinha como 
foco o atendimento para as demandas habitacionais da população de baixa renda, 
e que estavam organizadas em cooperativas ou em associações, que tinham como 
objetivo a construção e aquisição de novas unidades habitacionais, ou o término 
de reformas das moradias que já existiam, perante a aprovação de financiamentos 
diretamente aos beneficiários. Os recursos desse programa eram do Fundo de 
Desenvolvimento Social (FDS), criado em 1993. O Programa de Crédito Solidário 
foi uma grande conquista para os movimentos de luta pela moradia, pois puderam 
contar com recursos de nível federal para a realização das ações habitacionais, 
fundamentadas na autogestão.
Os recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) foram 
destinados ao PMCMV e tinham como objetivo financiar os empréstimos 
para a habitação, realizados às famílias com renda mensal de até três salários 
mínimos. Esses recursos são administrados pelo Ministério das Cidades, são 
operacionalizados pela Caixa e incidem na compra de terrenos e para a edificação 
ou melhorias habitacionais, para o empreendimento em condomínios ou em 
loteamentos, constituídos por apartamentos ou em casas, e depois entregues 
aos beneficiários através do processo de alienação. Os referidos recursos são 
administrados pelo Ministério das Cidades e operacionalizados pela Caixa e 
consistem em aquisição de terreno e construção ou requalificação de imóveis 
contratados como empreendimentos habitacionais em regime de condomínio ou 
loteamento constituído por apartamentos ou casas que, depois de concluídos, são 
alienados às famílias.
Os recursos do FGTS, mediante as diretrizes do Conselho Curador do 
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (CCFGTS), têm como foco financiar as 
empresas da área da construção civil e o mercado imobiliário para a construção de 
habitação de interesse popular, objetivando atender famílias com renda de até R$ 
5.000,00, priorizando a faixa entre R$ 1.600,00 a R$ 3.100,00.
TÓPICO 4 | UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
131
IMPORTANT
E
O atendimento nacional dos programas habitacionais observa os seguintes 
critérios, levando em consideração o número de habitantes e o déficit habitacional:
a) possuam um projeto básico para áreas de intervenção habitacionais;
b) possuam projeto executivo; 
c) atendam à população residente em áreas sujeitas a situações de risco de vida, insalubridade 
ou locais impróprios para moradia;
d) atendam a demandas habitacionais de segmentos específicos;
e) constituam ações avaliadas como prioritárias pelo conselho municipal ou estadual ou 
órgão de caráter equivalente; 
f) sejam proporcionadas por entes federados não contemplados, no ano anterior ao da 
realização da seleção, pelos demais programas de habitação de interesse social geridos 
pela União; 
g) atendam demanda habitacional decorrente de crescimento demográfico resultante do 
impacto de grandes empreendimentos de infraestrutura; 
h) sejam apresentadas por município que possua Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) 
assinado com o Ministério Público para implementação de ações voltadas a atender à 
população objeto da intervenção proposta;
i) sejam apresentadas por municípios que possuam maior valor percentual de déficit 
habitacional em relação ao total de domicílios dos municípios;
j) atendam a demandas apresentadas por movimentos sociais, associações e grupos 
representativos de segmentos da população; 
k) atendam à população com problemas de coabitação familiar ou ônus excessivo de 
pagamento de aluguel; 
l) atendam à população residente em área de conflito fundiário urbano.
Porém, o PMCMV considera os critérios através da seleção das propostas que consistem 
cumulativamente na:
a) realocação de famílias situadas em áreas insalubres ou de risco;
b) nos municípios com déficit habitacional acima da média da UF correspondente; 
c) nos municípios em situação de calamidade pública; 
d) no atendimento a demanda habitacional decorrente do crescimento demográfico 
resultante do impacto de grandes empreendimentos de infraestrutura; 
e) em municípios com andamento de obra em situação normal no Programa de Aceleração 
do Crescimento (PAC) Habitação; 
f) na maior contrapartida do setor público local. Outros critérios foram instituídos a partir do 
Decreto n.º 7.499/2011.
FONTE: Adaptado de <http://www.sst.sc.gov.br/arquivos/id_submenu/230/manual_fnhis_
melhorias_cond_habitabilidade.pdf>. Acesso em: 6 jun. 2016
 Os PLHIS estabelecem para população que necessita de uma moradia os 
indicativos com diversas variações, em especial no que se refere a renda máxima 
e mínima. Esses critérios comuns encontrados na PlanHab (2009) são firmados 
em alguns PLHIS, e se apresentam da seguinte forma. 
132
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
QUADRO 5 - CRITÉRIOS PARA O ATENDIMENTO DA POPULAÇÃO
QUE NECESSITA DE MORADIA
FONTE: Adaptado de PlanHab (2009)
Critérios Especificações
1 CRITÉRIO Atender prioritariamente famílias com renda familiar até três salários mínimos.
2 CRITÉRIO 
Atender famílias de até cinco salários mínimos com recursos 
públicos e onerosos (conforme os critérios estabelecidos nos 
programas dos entes públicos pesquisados, sendo que a faixa 
poderá chegar a seis salários mínimos).
3 CRITÉRIO 
Atender famílias com renda acima de cinco até dez salários 
mínimos por meio de parcerias ou incentivos (com recursos 
onerosos). (Este critério, dependendo do ente público, não foi 
citado no PLHIS, bem como a faixa de rendapoderá variar entre 
seis e dez salários mínimos).
O PlanHab, sendo um plano nacional, é composto de cinco faixas de 
grupos para atendimento, em conformidade com a capacidade de obter um 
financiamento, sendo considerado a renda per capita, a análise da cesta de 
consumo e tipologia dos municípios, conforme cada situação, ou dos exemplos de 
simulação que são apresentados de um financiamento e de subsídios específicos 
para cada ente federado.
O PlanHab (2009) apresenta as principais linhas programáticas que 
acabam sendo seguidas nos PLHIS, onde os mais comuns são: o PMCMV, o 
Reassentamento e a Regularização Urbanística e Fundiária. E programas mais 
comuns com maiores destaques são: o Programa de Reassentamento, Programa 
de Urbanização e Regularização Fundiária e o Programa Minha Casa Minha Vida.
O foco do Programa de Reassentamento é a relocação de:
famílias em situação de risco geológico, hidrológico, ou outras 
situações de inadequação de moradia, ou em função de obras de 
interesse público, tais como implementação de vias, resolução de 
conflitos fundiários com ações de reintegração de posse, execução de 
obras de saneamento ambiental, e ainda, viabilização da urbanização 
de vilas, favelas ou núcleos irregulares contemplados pelo Programa 
de Regularização Fundiária. (PLANHAB, 2009, p. 89).
Já o Programa de Regularização Fundiária se destaca por estar atuando 
diretamente nas ocupações irregulares já consolidadas, sobre as áreas públicas 
e privadas, focando na garantia da permanência e na melhoria da qualidade de 
vida das famílias no local onde já residem. O processo de regularização fundiária 
trabalha visando a integração da cidade informal à formal, buscando manter as 
características e particularidades de cada comunidade. A definição do Programa de 
Regularização Urbanística e Fundiária pode ser fundamentada da seguinte forma:
TÓPICO 4 | UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
133
Trata-se de um processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico, 
físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações 
moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com 
a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias 
no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da 
qualidade de vida da população beneficiária (ALFONSIN, 1997, p. 24).
Os PHIS precisam estar fundamentados legalmente. Sendo assim, estes 
planos têm as principais leis e normativas comuns aos entes federados, que são 
as seguintes:
• Constituição Federal de 1988.
• Estatuto da Cidade – Lei n.º 10.257/2001.
• Regularização Fundiária de Interesse Social em Imóveis da União - Lei n.º 
11.481/2007.
• Regularização Fundiária de Assentamentos Localizados em Áreas Urbanas – 
Lei n.º 11.977/2009. 
• Lei do Zoneamento (conforme leis municipais de regulamentação).
• Lei do Solo Criado (leis estaduais e municipais).
• Lei do Parcelamento do Solo (leis estaduais e municipais).
• PLHIS e FHIS (conforme leis locais). 
• PMCMV – Lei n.º 12.424/2011.
A implementação dos PLHIS só se efetivará se o poder público, a sociedade 
civil e os conselhos de entidades, que atuam ou apoiam a política habitacional de 
interesse social, atuarem de forma conjunta, por meio de parcerias. Os principais 
atores sociais dessa parceria podem ser evidenciados através do: Ministério 
Público, Caixa, Banco do Brasil, Comissão Nacional das Associações de Moradores 
(CONAM), Movimento de Luta pela Moradia (MLM), Sindicatos da Construção 
Civil, porém esse tem como meta acompanhar de perto as revisões dos Planos 
Diretores e de Habitação, para não perderem o controle do mercado.
O Fórum Nacional da Reforma Urbana tem como amplo questionamento 
a parceria que existe com a Caixa em todo o Brasil, como o PLHIS, em virtude de 
que essa, enquanto instituição financeira, facilita a implementação de programas 
habitacionais, sendo o principal operador dos recursos do FGTS. Já a sua estrutura 
institucional está subordinada ao Ministério da Fazenda e não ao Ministério das 
Cidades, resultando em muitas operações e decisões pela dialética bancária. 
 A autora Icasuriaga (2008) esclarece que todo o espaço institucional 
determinado para a política urbana, inclusive para a política habitacional, é formado 
por um conjunto de órgãos firmados nos diferentes setores da administração 
pública nacional, estadual e municipal. E com a criação do Ministério das Cidades, 
existe uma tarefa realizada com esforço no sentido de concentrar e articular as ações 
inerentes à política de cunho habitacional, fundiária e urbana, estabelecendo uma 
harmonia com o Estatuto da Cidade e com a Constituição Federal.
Em relação à Avaliação e Monitoramento do PLHIS, o PlanHab (2009) dispõe 
de alguns requisitos a serem cumpridos até o ano de 2023, conforme o quadro abaixo:
134
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
QUADRO 6 - ETAPAS DE AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DO PLHIS
FONTE: Adaptado de <http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/
ArquivosPDF/Publicacoes/Publiicacao_PlanHab_Capa.pdf.>. Acesso em: 6 jun. 2016
ETAPAS A SEREM 
REALIZADAS DESCRIÇÃO DE CADA ETAPA
ELABORAÇÃO Os PLHIS precisarão estar prontos e aprovados, após consulta popular, pelo Ministério das Cidades até o final de 2012.
MONITORAMENTO
Entre o período (2011, 2015, 2019 e 2023) devem ser monitorados 
os dados que compõem o Diagnóstico Habitacional, 
composto pelo: déficit habitacional, de inadequação, 
crescimento demográfico, custos, disponibilização de recursos, 
disponibilização de terras. 
IMPACTO NO DÉFICIT
Precisarão ser avaliados e monitorados os planos, projetos e 
ações dos três entes federados, de modo a indicar o impacto 
na diminuição do déficit e da inadequação habitacional, 
obedecendo aos períodos indicados a cada quatro anos.
REVISÃO
Os PLHIS deverão ser revisados a cada quatro anos, a fim 
de manter atualizados os dados quantitativos e qualitativos 
do déficit habitacional, conforme já se faz nos Planos 
Plurianuais. A partir dos resultados da avaliação do período 
anterior e análise dos novos cenários e projeções, deverão 
ser elaboradas novas metas e objetivos capazes de orientar 
o período seguinte. 
Sendo assim, os diagnósticos habitacionais dos entes federados deverão ser 
revistos e os objetivos e metas redimensionados, conforme o crescimento vegetativo 
da população e a nova realidade presente num período de cada quatro anos.
O Ministério das Cidades, perante a perspectiva de constatar o potencial 
de cada estado e de cada município, da viabilidade de pôr em prática o SNHIS, 
fez um levantamento e divulgou alguns pontos fracos que ainda continuam nas 
três instâncias de governo, e que necessitam ser revistos, como:
a) Frágil institucionalidade do setor habitacional, com ausência de órgãos 
responsáveis pela formulação e gestão de políticas habitacionais ou, 
quando existentes, com baixa capacidade institucional.
b) Modelos institucionais inadequados para o processo de planejamento 
e promoção habitacional realizada de forma descoordenada por 
mais de um setor na mesma esfera governamental.
c) Estruturas institucionais em contínuo processo de mudança, sem que 
seja dada a devida importância aos aspectos da governança do setor.
d) Ações não complementares e, em certos casos, conflitantes, na 
promoção habitacional realizada por estados e municípios.
e) Ausência de instância regional que articule a ação de estados e 
municípios nas aglomerações urbanas e regiões metropolitanas.
f) Falta de cultura técnica e gerencial nos órgãos gestores subnacionais 
tanto para as ações de caráter executivo quanto de planejamento.
g) A intervenção habitacional se dá sem a preocupação de que esta 
esteja associada ao processo de planejamento territorial e urbano, à 
questão fundiária e a uma política habitacional previamente definida 
e pactuada com a sociedade civil organizada. (MINISTÉRIO DAS 
CIDADES, 2009, p. 49).
TÓPICO 4 | UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
135
Mesmo com todo o avanço da PNHIS, o cenário brasileiro aindaé de uma 
política de clientelismo, de uma cultura de promessas políticas, com atendimento de 
uma demanda focalizada. Muitos são os limites que se aprestam para a efetivação 
da PNHIS, como, por exemplo, a falta de vontade de prioridade política, a falta 
de quadro pessoal e qualificado para atuar nas equipes técnicas multidisciplinares 
da política, planejamento e avaliação urbana e ambiental, trabalho social contínuo, 
recursos necessários que consigam obter um resultado positivo.
Baseando-se na opinião dos três níveis governamentais no que se refere à 
implementação do PLHIS, pode-se afirmar que a estruturação e organização da 
PNHIS ainda é frágil em todo o Brasil, decorrente da falta de preparo e experiência 
da maioria dos municípios, tanto para assumir a coordenação local e regional para 
implantação da SNHIS, como na elaboração e gestão dos planos habitacionais.
Para que aconteça a efetivação da PNHIS, algumas definições deverão ser 
situadas através dos Planos Diretores das cidades, onde devem estar inclusos os 
instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, além de defender a sua efetivação, 
através da priorização da população que reside nas áreas consideradas irregulares, 
informais ou de riscos. 
O PMCMV, conforme aponta Nalin (2013), tornou-se o carro-chefe das 
políticas públicas do Governo Federal, porém a sua efetivação está atrelada ao 
planejamento do PLHIS. Esse depende do acesso e do financiamento da terra, 
e que vem sendo apontado para a verticalização dos empreendimentos que são 
subsidiados com recursos do fundo público federal. As prefeituras brasileiras 
vêm, em grande maioria, tendo dificuldade na gestão da política habitacional 
e urbana, em decorrência do PMCMV, que instiga a captação de recursos dos 
fundos públicos, o que dificulta a aplicação dos mecanismos defendidos no 
Estatuto da Cidade.
O PMVCV tem sua lógica criticada por Maricato (2012), em razão de que 
97% dos recursos foram propostos à oferta e produção direta para construtoras 
privadas e apenas 3% a cooperativas e movimentos sociais, sendo que essa 
conformação consentiu em um atendimento maior para as famílias na faixa de 
renda entre três a dez salários mínimos, mesmo que o déficit habitacional se 
encontre em uma faixa de renda entre zero a três salários mínimos.
O PLHIS pressupõe um conjunto de alternativas habitacionais para os 
custos unitários com valor reduzido do total de uma moradia, como o valor 
dos lotes urbanizados, materiais de construção, assistência técnica e mão de 
obra, potencializando o atendimento de um número maior de beneficiários do 
PMCMV, porém o programa ateve-se exclusivamente na edificação de unidades 
habitacionais prontas, conforme os anseios do setor da construção civil. 
136
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
DICAS
Para conhecer alguns modelos de PLHIS, acesse: 
<http://www.cidades.gov.br/habitacao-cidades/biblioteca/61-snh-secretaria-nacional/
biblioteca/164-banco-referencial-de-plhis>. 
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Publicacoes/
capacitacao/publicacoes/habitacao_social.pdf.>.
Nalin (2013) reforça que o PMCMV não deve ser confundido com PlanHab, 
pois o programa, parcialmente, incorporou algumas propostas dos planos, 
visando uma maior agilidade para diminuir o déficit habitacional e agilizar a 
economia do país. O objetivo do PlanHab tem um foco mais extenso e estratégico: 
diminuir a longo prazo o déficit habitacional.
DICAS
Caro acadêmico, para aprofundar seus 
conhecimentos sobre esse tópico é necessário que você realize 
a leitura do livro sugerido abaixo:
Temas de Discriminação e Inclusão é o sugestivo título da nova 
e singular obra coordenada por Élida Séguin, Evanna Soares e 
Lucíola Cabral, que reúne autores de várias regiões do Brasil 
preocupados com o estudo, o compartilhamento de inquietações 
e de experiências, bem como a indicação de possíveis soluções 
para o tormentoso problema da discriminação e inclusão das 
vítimas nos diversos setores da sociedade.
Composto de 15 capítulos, o livro traz não apenas a visão jurídica, 
mas também de especialistas e pesquisadores ligados à engenharia, arquitetura, urbanismo, 
medicina, psicologia e filosofia, em textos que se interligam, tais como a discussão de um 
modelo inclusivo de cidade, a capacidade de as cidades superarem as tragédias da natureza, 
a mobilidade e ocupação dos espaços urbanos e o problema dos estacionamentos e as 
políticas públicas de habitação popular à luz do programa Minha Casa Minha Vida.
TÓPICO 4 | UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
137
LEITURA COMPLEMENTAR
QUESTÃO URBANA NO CAPITALISMO CONTEMPORÂNEO
No seu texto clássico “O direito à cidade”, Henry Lefèbvre propõe um 
programa político de reforma urbana que não se define pelas possibilidades da 
sociedade atual, ao reivindicar a imaginação para criar, inventar e propor a nova 
vida na cidade. Nesse sentido, afirma o autor, a reforma, sob esses parâmetros, 
não se limita a um reformismo. Trata-se de uma direção política para construir 
enfrentamentos à questão urbana, às formas pelas quais as cidades e a realidade 
urbana reproduzem, na subordinação ao mercado pelo desenvolvimento do 
processo produtivo, a estrutura desigual das classes sociais, a exploração e a 
acumulação da riqueza e da propriedade.
A complexidade do debate sobre o direito à cidade na perspectiva 
de um projeto social e político emancipatório demanda reflexões teóricas e 
analíticas “para esclarecer os princípios do movimento histórico e, pelo menos 
implicitamente, os pontos nos quais a ação política poderia intervir com mais 
eficácia”, como afirma Ellen Wood. 
As condições objetivas das cidades brasileiras expressam os efeitos do 
modelo de desenvolvimento urbano de caráter neoliberal, perverso e desigual, 
adotado pelo país nas últimas décadas, caracterizando-se por profundas 
desigualdades econômicas, sociais, políticas, culturais e ambientais, marcado pelo 
caráter predatório da industrialização, destruição dos recursos naturais, despejo 
de diferentes populações de suas terras e moradias de origem, desemprego e 
baixos salários, trabalho informal, precarização da educação e saúde, pobreza 
nas áreas urbanas e criminalização dos movimentos sociais. 
As raízes desse processo estão relacionadas à modernização conservadora 
e excludente do Brasil, marcada por uma urbanização que combinou um 
gigantesco processo migratório do campo para as cidades com a expansão das 
cidades por periferização, com a reprodução da força de trabalho pela via da 
subsistência e espoliação territorial. A defesa de cidades justas e com igualdade 
substantiva reafirma nossos valores, princípios e diretrizes na perspectiva de uma 
sociedade sem exploração de classe, dominação/opressão de gênero, raça, etnia, 
religião, orientação sexual, identidade de gênero, idade e condição física.
Como já afirmamos no CFESS Manifesta Direito à cidade para todos 
e todas: “A defesa do direito à cidade está na luta pelo acesso universal aos 
serviços, na distribuição democrática dos bens produzidos, no incentivo ao 
diálogo intercultural. O direito à cidade é, eminentemente, a luta pela defesa da 
construção de um modo de viver com ética, pautado na igualdade e liberdade 
substantivas e na equidade social”.
 O Conjunto CFESS-CRESS reafirmou, no 29º Encontro Nacional, 
realizado em Maceió (AL) no ano de 2000, a perspectiva do direito à cidade, 
138
UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
apontando para uma concepção de seguridade social ampliada, incorporando a 
ela outras políticas sociais, e afirmando, sobretudo, como um campo de luta e de 
formação de consciências críticas em relação à desigualdade social no Brasil, de 
organização dos trabalhadores e das trabalhadoras. Um terreno de embate que 
requer competência teórica, política e técnica. 
Que exige uma rigorosa análise crítica da correlação de forças entre 
classes e segmentos de classe, que interferem nas decisões em cada conjuntura. 
Que força a construção de proposições quese contraponham às reações das elites 
político-econômicas do país, difusoras de uma responsabilização dos pobres pela 
sua condição, ideologia que expressa uma verdadeira indisposição de abrir mão 
de suas taxas de lucro, de juros, de sua renda da terra”.
 Nesse sentido, o Serviço Social brasileiro tem pautado questões que se 
somam à luta para romper com a desigualdade social e que compõem a agenda 
do Conjunto CFESS-CRESS, que incorpora também estratégias em defesa do 
direito à cidade, nas dimensões urbana e rural, que apontam para:
• participação nos conselhos de políticas, conferências e fóruns de reforma 
urbana;
 
• articulação e apoio às lutas dos movimentos sociais pelo direito à terra, pela 
moradia digna, pelos direitos dos povos originários, quilombolas, população 
em situação de rua e catadores de materiais recicláveis; 
• promoção de debates no âmbito do Conjunto CFESS-CRESS sobre o direito à 
cidade em suas dimensões ética, política e social e sua transversalidade nas 
políticas públicas e na garantia dos direitos humanos;
• intensificação da discussão, no Conjunto CFESS-CRESS, sobre a questão 
indígena no Brasil, a população quilombola e comunidades tradicionais, 
o aparato legal (legislação) que as regem, o estudo sobre o acesso desses 
segmentos às políticas públicas, apoiando a luta pela demarcação das terras; 
• acompanhamento e criação de estratégias para fiscalização do processo 
de implementação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social 
e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS/ FNHIS) e a 
criação dos sistemas no âmbito dos estados e dos municípios, considerando 
a possibilidade de alteração da lei federal que cria o Serviço Nacional de 
Assistência Técnica/Habitação de Interesse Social, com a inclusão do serviço 
de assistência técnica nas áreas social e jurídica; 
• debate com a categoria sobre os impactos da realização de megaeventos, dos 
grandes projetos de intervenção urbanística, a exemplo da Copa 2014 e das 
hidroelétricas, no conteúdo urbano, reforçando o direito à moradia e o controle 
democrático da sociedade;
TÓPICO 4 | UM NOVO OLHAR PARA POLÍTICA HABITACIONAL
139
• garantia da participação popular nas discussões no âmbito do planejamento 
das intervenções urbanas, conforme determina o Estatuto da Cidade, através 
de audiências públicas, assembleias locais, reuniões distritais; 
• integração à luta junto com os movimentos sociais em defesa da mobilidade 
urbana com o transporte público gratuito como direito social; 
• apoio à luta do Movimento Nacional da População de Rua (MNPR), para 
acesso às políticas sociais e o direito de usufruto e permanência nas cidades;
• viabilização das atividades da campanha da gestão do Conjunto CFESS-CRESS 
(2011-2014): “Combater a violência no enfrentamento da desigualdade social: 
toda violação de direitos é uma forma de violência”; 
• apoio às lutas no âmbito da sociedade civil contra o racismo institucional, 
ampliando a realização de debates com a categoria acerca do tema e 
participando em ações, como: realização de audiências públicas, articulação 
com movimentos negros e com outros sujeitos coletivos; 
• empenho para viabilizar o direito à acessibilidade para as pessoas com 
deficiência em todos os espaços e atividades realizadas pelo Conjunto CFESS-
CRESS ou em parceria com outras entidades; 
• defesa da reforma agrária, posicionando-se frente às violências ocorridas no 
campo;
• apoio à luta do MNPR pela federalização dos crimes de lesa-humanidade que 
atingem esse e outros grupos populacionais, tendo em vista a identificação e 
punição dos responsáveis;
 No contexto de uma reforma urbana que defende o direito à cidade, o 
CFESS Manifesta que essas estratégias de luta reafirmam a agenda política do 
Serviço Social brasileiro e reforçam uma concepção de seguridade social ampla. 
Neste sentido, reafirma a importância da luta em defesa da Seguridade Social 
pública no país, donde se insere o direito à cidade como direito: ao trabalho, à 
educação, à diversidade humana, à liberdade de orientação e de expressão sexual, 
à livre identidade de gênero e respeito à questão étnico-racial, à cultura, ao lazer, 
à segurança pública e à participação política.
FONTE: Disponível em: <http://www.cfess.org.br/arquivos/cfessmanifesta2011_questaourbana_
REVISADO.pdf>. Acesso em: 17 abr. 2016.
140
RESUMO DO TÓPICO 4
Neste tópico, vimos que:
• A elaboração do PLHIS não pode ser compreendida como uma ação separada 
ou isolada, que se conclui com a elaboração e apresentação do documento, 
como um resultado final, mas sim como o marco inicial de um processo de 
planejamento contínuo para atender as demandas habitacionais no país.
• Os PLHIS seguem a mesma lógica do PlanHab, no que se refere à função 
social das cidades e da propriedade, moradia digna e gestão democrática e 
participativa da política habitacional.
• O PMCMV destina quotas específicas para idosos, pessoas portadoras de 
deficiência e para as mulheres chefes de família, mas essas medidas, que de 
certo modo são isoladas, acabam não dando conta da demanda, pois as cidades 
precisam repensar a lógica da estruturação urbana.
• O déficit habitacional está relacionado à quantidade de novas moradias que 
devem ser construídas para dar conta de atender às demandas acumuladas 
durante todo o processo histórico do Brasil, e as inadequações habitacionais 
dizem respeito às necessidade de realização das melhorias nas unidades, como, 
por exemplo, a realização de melhorias em infraestrutura básica, na questão 
da regularização fundiária, ressaltando que as inadequações não implicam 
diretamente com a construções de novas unidades habitacionais.
• Os recursos oriundos do FGTS são destinados especificamente para o 
investimento habitacional e para investimentos em saneamento ambiental.
• Os PLHIS estabelecem, para a população que necessita de uma moradia, 
os indicativos com diversas variações, em especial no que se refere a renda 
máxima e mínima.
• O PlanHab, sendo um plano nacional, é composto de cinco faixas de grupos para 
atendimento, em conformidade com a capacidade de obter um financiamento, 
sendo considerada a renda per capita, a análise da cesta de consumo e a 
tipologia dos municípios.
• A implementação dos PLHIS só se efetivará se o poder público, a sociedade 
civil e os conselhos de entidades, que atuam ou apoiam a política habitacional 
de interesse social, atuarem de forma conjunta, por meio de parcerias.
141
• Os PLHIS pressupõem um conjunto de alternativas habitacionais para os 
custos unitários com valor reduzido do total de uma moradia, com o valor 
dos lotes urbanizados, materiais de construção, assistência técnica e mão de 
obra, potencializando o atendimento de um número maior de beneficiários do 
PMCMV, porém o programa ateve-se exclusivamente na edificação de unidades 
habitacionais prontas, conforme os anseios do setor da construção civil.
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1 Aos municípios e estados cabe realizar o planejamento e a gestão definidos 
no PLHIS, e ao Ministério das Cidades cabe fortalecer essas ações. No 
Brasil, após a extinção do Banco Nacional da Habitação (BNH), no ano de 
1985, instalou-se um processo irregular e inseguro no campo das políticas 
de desenvolvimento urbano, de saneamento e habitação, até a criação 
do Ministério das Cidades. Em relação ao Plano Nacional de Habitação, 
considere as afirmativas:
I- A prioridade do Ministério das Cidades é para o financiamento da 
habitação para pessoas com renda acima de 10 salários-mínimos.
II- O Mistério das Cidades instituiu novas políticas e novos sistemas que 
viabilizem o investimento coerente e integrado.
III- Cabe ao Ministério das Cidades eliminar os constantes desperdícios de 
recursos decorrentes da descontinuidade de projetos.
IV- O Ministério das Cidades solicita a integração intermunicipal e combate a 
falta de controle social e público.
A afirmativa CORRETA é:
a) ( ) Apenas alternativa I.
b) ( ) Apenas as alternativas I e II.
c)( ) Apenas as alternativas I, II e III.
d) ( ) Apenas as alternativas II, III e IV.
2 A Política Urbana é fundamentada na Constituição Federal de 1998 e no 
Estatuto da Cidade. Diante disso, é correto afirmar:
a) Com o objetivo de garantir uma gestão democrática, poderão ser utilizados 
os seguintes instrumentos, em todas as esferas governamentais, defendidos 
na Constituição Federal de 1988: órgãos colegiados de política urbana; 
debates, audiências e consultas públicas; e conferências sobre assuntos de 
interesse urbano.
b) O direito de propriedade é circunscrito e limitado, através de um 
ordenamento jurídico brasileiro, onde a propriedade urbana deverá cumprir 
uma função social.
c) O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para 
cidades com mais de 30 mil habitantes, é o instrumento básico da política 
de desenvolvimento e de expansão urbana.
AUTOATIVIDADE
143
d) Aquele que possuir, como sua área urbana, até duzentos e cinquenta metros 
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a 
para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que 
não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
e) No caso de subutilização ou da não utilização do solo urbano, cada município 
deverá proceder à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e 
territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, conforme o aumento da 
alíquota pelo prazo de oito anos consecutivos.
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UNIDADE 2 | A DEMANDA DA HABITAÇÃO
FECHAMENTO DA UNIDADE
Caro acadêmico
Concluímos a segunda unidade de ensino da disciplina de Políticas Sociais 
em Habitação, apresentando as demandas habitacionais do Brasil.
No primeiro tópico foi apresentada a questão da moradia como um 
processo de lutas e conquistas do país, através de um resgate histórico, que 
se enfatizou pela falta de políticas públicas durante cinco décadas da história 
brasileira.
No segundo tópico foram apresentados os marcos legais do direito à 
moradia, a ênfase deste debate foi compreendida como sendo um instrumento 
no processo de habitar. Como profissional de Serviço Social é fundamental 
conhecer os marcos legais de conquista de uma moradia digna.
No terceiro tópico foram apresentadas as Políticas Públicas, Planos de 
Habitação de Interesse Social e os Financiamentos Habitacionais, que diz respeito 
ao processo de planejamentos, avaliação e de monitoramento das políticas públicas.
Constata-se que houve um aumento no incentivo para que esses processos 
se estabelecessem através do incentivo dos movimentos de ajustes com teor 
político- institucional, e delimitado nos rumos neoliberais.
No último tópico foram apresentadas a nova política habitacional 
implementada desde o ano 2003, que se tornou marco para história para as que 
política urbana, por meio das questões de habitacional e fundiária no Brasil, 
decorrente das ações do novo Governo Federal. 
Até a próxima unidade...
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UNIDADE 3
A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL 
NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO
DE INTERESSE SOCIAL
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade tem por objetivos:
• estudar sobre a trajetória histórica do trabalho do assistente social na 
política de habitação de interesse social e as diretrizes atuais;
• compreender a atuação do trabalho do assistente social na PHIS;
• analisar os avanços e desafios do trabalho do assistente social na PNHIS;
• avaliar a proposta de mobilização social para o enriquecimento do 
trabalho do assistente social.
A Unidade 3 está dividida em quatro tópicos. Para um melhor 
aprofundamento do conteúdo e fixar melhor seus conhecimentos, no final 
de cada tópico você terá oportunidade de realizar as atividades propostas.
TÓPICO 1 – A EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL 
 NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
TÓPICO 2 – A TRAJETÓRIA HISTÓRICA DO TRABALHO DO 
 ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE 
 INTERESSE SOCIAL E AS DIRETRIZES ATUAIS
TÓPICO 3 – A ADAPTAÇÃO DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL 
 NA PNHIS
TÓPICO 4 – OS AVANÇOS E DESAFIOS DO TRABALHO DO 
 ASSISTENTE SOCIAL NA PHIS
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147
TÓPICO 1
A EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA 
POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
A última unidade desta importante disciplina tem como objetivo mostrar 
e fundamentar teoricamente como se dá o processo de atuação do profissional 
de serviço social nas Políticas Habitacionais de Interesse Social, resgatando 
primeiramente a sua trajetória histórica, ética e política perante essa demanda.
Realizar um estudo sobre a efetivação do assistente social na Política 
de Habitação de Interesse Social na trajetória histórica do trabalho requer um 
estudo sobre a diferente realidade, buscando um olhar para a composição de um 
conjunto de fatores existentes entre a habitação social e a questão urbana.
As diversidades sociais, econômicas, políticas, culturais, religiosas, 
ambientais e outras, que formam nossas cidades, através do modo de vida da sua 
população, tanto no uso do solo como nas arquiteturas das moradias, delineiam 
o espaço edificado pelo homem, através da materialização de seu trabalho e 
da divisão sociotécnica em que vive. Sendo assim, a cidade é considerada uma 
concretização humana, e que vai, ao longo da história, tornando-se o espaço 
fundamental do assistente social.
Este tópico apresentará de forma discursiva toda a trajetória do Serviço 
Social diante das questões relacionadas às demandas habitacionais e a forma como 
o assistente social permeou sua atuação diante das questões urbanas no Brasil.
Bons estudos! 
2 SERVIÇO SOCIAL x PRÁTICA x TEORIA x POLÍTICA DE 
HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
O assistente social, inserido na Política de Habitação de Interesse Social, 
nas esferas governamentais, federais, estaduais e municipais, deve ter sua 
atuação analisada perante a contextualização no conjunto das ações do Estado 
e das políticas públicas, em decorrência deste profissional se fundamentar na 
expectativa da garantia de direitos humanos. 
UNIDADE 3 | A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
148
Antes de iniciar esta análise é preciso rever alguns conceitos fundamentais. 
O termo público, que qualifica a política, para Pereira (2009, p. 287), se pondera 
da seguinte forma:
[...] a política pública não pode ser confundida com política estatal, ou 
de governo, e muito menos com a iniciativa privada, mesmo que, para 
sua realização, ela requeira a participação do Estado, dos governos e 
da sociedade e atinja grupos particulares e indivíduos. 
A mesma autora defende ainda que:
O termo público associado à política não é uma referência exclusiva 
do Estado. Refere-se, antes, à coisa pública, do latim res (coisa), publica 
(de todos), ou seja, coisa de todos, para todos, que compromete 
todos, inclusive a lei que está acima do Estado - no atendimento de 
demandas e necessidades sociais, sob a égide de um mesmo direito 
e com o apoio de uma comunidade de interesse. Embora a política 
pública seja regulada e frequentemente promovida pelo Estado, ela 
também engloba demandas, escolhas e decisões privadas, podendo 
e devendo ser controlada pelos cidadãos. Isso se chama de controle 
democrático. (PEREIRA, 2009, p. 173-174).
As políticas públicas são deliberadas como sendo um conjunto de 
ações de iniciativa do Estado, focando o bem comum de todo o coletivo. Ou, 
em outras palavras, pode-se considerar como um instrumento de planejamento, 
de racionalização e de participação da sociedade civil. As políticas públicas 
possuem elementos que são os designados sob a ação governamental, como a 
ação governamental e metas nas quais se chega ao fim, os meios restritos para a 
efetivação das metas e, por fim, o processo de realização.
Para Ramos (2002), as políticas públicas se solidificam através das leis, dos 
orçamentos, dos planos, dos projetos e dos programas que antecipam ações exclusivaspara o poder público, considerando também a forma e o monitoramento de gestão.
Os autores Behring e Boschetti (2006) e Vieira (1992), em seus estudos, 
apontam que as políticas públicas, em particular nas periferias urbanas, são 
condicionadas pelas características das políticas e economias do Estado, e não são 
dissociadas pela maneira como se estabelece e se constitui a sociedade capitalista. 
Diante disso, conclui-se que as políticas públicas são os frutos das relações 
complexas e difusas que se instituem entre o Estado e a sociedade civil, diante 
dos conflitos e das lutas de classe que se fundamentam no modelo de produção e 
de reprodução do sistema capitalista, em seus ciclos contínuos.
Para alguns autores, as políticas públicas:
[...] fazem parte de um conjunto de iniciativas públicas, com objetivo 
de realizar, fora da esfera privada, o acesso a bens, serviços e renda. 
Seus objetivos são amplos e complexos, podendo organizar-se 
não apenas para a cobertura de riscos sociais, mas também para a 
equalização de oportunidades, o enfrentamento das situações de 
destituição e pobreza, o combate às desigualdades sociais e a melhoria 
das condições sociais da população (JACCOUD apud BEHRING; 
BOSCHETTI, 2006, p. 107).
TÓPICO 1 | A EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
149
As políticas públicas, sob a visão da cidadania, devem ter como referencial 
a construção de modelos e padrões baseados na igualdade de todos, nos direitos 
que constituem o objeto e a medida de implementação da política.
O conceito utilizado de Estado é amplo e com diferentes concepções. 
Existem três elementos que o constituem:
a) um conjunto de instituições e prerrogativas, entre as quais o poder 
coercitivo, que só o Estado possui, por delegação da própria 
sociedade; 
b) o território, isto é, um espaço geograficamente delimitado onde 
o poder estatal é exercido. Muitos denominam esse território de 
sociedade, ressaltando a sua relação com o Estado, embora esse 
mantenha relações com outras sociedades, para além de seu território; 
c) um conjunto de regras e condutas reguladas dentro de um território, 
que fazem parte da sociedade nacional ou do que muitos chamam 
de nação (PEREIRA, 2009, p. 289).
A autora Pereira (2009) indica que a existência desses elementos tem 
como base um conceito mais ideal do que real, pois na prática o Estado apresenta 
uma grande dificuldade em exercer o seu poder e regular a sociedade. Sendo 
que “o Estado não existe em abstrato (sem vinculações com a realidade e com a 
história) e nem de forma absoluta (assumindo sempre uma única configuração)”. 
(PEREIRA, 2009, p. 290).
A profissão de Serviço Social é reconhecida como uma especialização do 
trabalho, com um elemento das relações sociais que se estruturam na sociedade 
atual (capitalista). Segundo Iamamoto, (2009, p. 25), “estas relações [...] também 
são geradoras da questão social em suas dimensões objetivas e subjetivas”. 
Por meio da inserção na sociedade é que o Serviço Social tem revelado sua 
atuação profissional, conforme Yazbek (2009, p. 126): [...] “no contexto de relações 
mais amplas que constituem a sociedade capitalista, particularmente no âmbito das 
respostas que esta sociedade e o Estado constroem, frente à questão social e às suas 
manifestações, em múltiplas dimensões”. 
Nesse contexto, da inserção do profissional na sociedade, Iamamoto (2001, 
p. 67) enfatiza que o Serviço Social “[...] é socialmente necessário, porque ele atua 
sobre questões que dizem respeito à sobrevivência social e material dos setores 
majoritários da população trabalhadora”. 
 Conforme Yazbek (2009), a valorização e importância do Serviço Social 
como profissão societária se dá em conformidade com a sua legitimidade no 
conjunto de instrumentos reguladores, na esfera das políticas sociais, e que são 
realizadas em nível de Estado, mesmo sendo uma profissão considerada liberal 
pelo Ministério do Trabalho, através da Portaria nº 35, de 19 de abril de 1949, com 
foco no atendimento às mazelas das demandas sociais.
UNIDADE 3 | A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
150
Historicamente, no Serviço Social, o Estado é considerado o maior 
empregador de assistentes sociais, conferindo uma característica ao profissional, 
de servidor público. 
Consequentemente, segundo Iamamoto (2008, p. 460), pode-se confundir 
erradamente o Serviço Social como sendo uma política pública, pois:
[...] o Serviço Social enquanto profissão não é o mesmo que política 
pública, esta é de responsabilidade do Estado e dos governos. A 
diluição da visibilidade das ações profissionais no campo dessas 
políticas tem sérias consequências em nível de identidade profissional 
e do reconhecimento da particularidade da área de Serviço Social no 
campo da produção de conhecimento.
Diante da citação acima é importante ressaltar que o Serviço Social, como 
profissão, em hipótese alguma deve ser confundido como uma política pública ou 
então como um partido político, independentemente da sua ideologia partidária.
Iamamoto (2009) defende ainda que o Serviço Social não deve identificar-
se com as relações de poder, existentes entre governados e governantes, e que o 
profissional assistente social possa igualmente desempenhar suas funções de governo.
Para os profissionais de Serviço Social, as políticas públicas representam 
instrumentos legais e transversais ao trabalho técnico, nos espaços ocupacionais, 
possuindo instrumentos contraditórios que permeiam os processos históricos 
das instituições, atuam e, ainda, possuem a representatividade do embate e de 
resistência na luta pela garantia de direitos.
Cabe ressaltar que as instituições, aparecem determinadas demandas que 
surgem nas instituições, como confronto existente entre as classes, sabe-se que os 
grupos de maior poder, ou os privilegiados, conseguem fazer valer seus pleitos.
Para Souza (1982, p. 82): “[...] Valores, normas e ideologias, assim como 
práticas institucionais, têm, pois, este caráter que em geral esconde a defesa 
específica da ordem social assumida como função principal.”
Para o Serviço Social superar as diversas e diferentes incoerências 
e contradições, que são impostas pelo sistema capitalista, é necessário ter 
competência ético-política, teórico-metodológica e técnico-operativa para atuar, e 
uma capacidade para realizar mediação entre a correlação de forças que existem 
nas instituições, principalmente sobre as que ainda temem em não garantir os 
direitos humanos, depostos legalmente, fazendo valer as práticas assistencialistas 
ou clientelistas para os usuários.
Para Iamamoto (2009, p. 344), os espaços ocupacionais mantidos pelos 
assistentes sociais são vistos da seguinte maneira:
TÓPICO 1 | A EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
151
[...] um produto histórico, condicionado tanto pelo nível de luta 
pela hegemonia que se estabelece entre as classes fundamentais e 
suas respectivas alianças, bem como pelo tipo de respostas teórico-
práticas densas de conteúdo político dadas pela categoria profissional. 
Essa afirmativa fundamenta-se no reconhecimento de ser o trabalho 
profissional tanto resultante da história quanto dos agentes que a ele 
se dedicam.
Para Iamamoto (2002, p. 13), a nova configuração, ou a reconfiguração “dos 
espaços ocupacionais é resultante das profundas transformações sócio-históricas, 
com as mudanças regressivas nas relações entre o Estado e a sociedade em um 
quadro de recessão na economia internacional, submetida à ordem financeira do 
grande capital”. 
 
Todos os espaços ocupacionais, de atuação do Serviço Social, passam por 
significativas e contínuas transformações, e não estão separados do processo da 
reestruturação produtiva existentes, da intensificação e desregulamentação do 
trabalho técnico, além da perda dos direitos sociais já conquistados, e também da 
historicidade da classe trabalhadora e da reorganizaçãodo Estado, mediante os 
ideais liberais.
As mudanças que ocorrem na sociedade, e com a interferência mundial do 
capital, interferem diretamente nos trabalhos dos profissionais de Serviço Social, que 
estão atuando nas instituições.
Estas mudanças, para Iamamoto (2009, p. 26), “[...] têm profundas 
repercussões na órbita das políticas públicas e suas conhecidas diretrizes de 
focalização, descentralização, desfinanciamento e regressão do legado dos 
direitos do trabalho”. 
Um componente das expressões das demandas sociais, ou seja, da 
questão social, é a limitação do acesso à moradia digna e à cidade. Resultando na 
contratação de assistente social para elaborar e implementar programas, projetos 
e propostas para enfrentar a demanda, principalmente no setor público.
UNIDADE 3 | A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
152
IMPORTANT
E
O Brasil tem hoje mais de 120 mil profissionais que atuam, predominantemente, 
na formulação, planejamento e execução de políticas públicas como educação, saúde, 
previdência, assistência social, habitação, transporte, entre outras, movidos/as pela 
perspectiva de defesa e ampliação dos direitos da população brasileira. Trabalham 
também na esfera privada, principalmente no âmbito do repasse de serviços, benefícios 
e na organização de atividades vinculadas à produção material, e atuam em processos de 
organização e formação política de segmentos da classe trabalhadora. 
O tempo presente é marcado pela reestruturação produtiva, que precariza as condições 
de trabalho por contrarreformas que empreendem a redução dos direitos sociais, por 
uma política econômica de juros altos, que favorece o capital financeiro em detrimento 
do capital produtivo. A lógica destrutiva do capital aprofunda a concentração de renda, 
acirra as desigualdades, agudiza a pobreza e o desemprego e precariza as condições de 
vida e de trabalho. As políticas sociais se reconfiguram com tendências focalizadoras, 
compensatórias e regressivas. Institucionaliza-se a precarização da formação profissional 
e das relações de trabalho, sendo frequentes os ataques aos direitos da pessoa idosa, da 
infância, da adolescência e da juventude, das pessoas com deficiência, dos trabalhadores 
e trabalhadoras do campo e da cidade, além da reprodução cotidiana da violência contra a 
mulher, lésbicas, gays, travestis e transexuais.
FONTE: Disponível em: <http://www.cfess.org.br/estrutura_frentes.php>. Acesso em: 20 abr. 2016.
Perante a relação existente entre a política pública, Estado e a atuação 
do assistente social na PHIS, se faz necessário compreender a importância deste 
profissional na política habitacional. 
Pesquisa realizada em 2013, com o foco de estudar a atuação dos assistentes 
sociais que atuam nos órgãos governamentais da região Sul e da Secretaria 
Nacional de Habitação/Ministério das Cidades e que são responsáveis pelo PHIS 
em todos os níveis de governamentais, foi concluída e apresentada através de 
tese de doutorado, por Nalin (2013).
QUADRO 7 – ATUAÇÃO DOS ASSISTENTES SOCIAIS NA HABITAÇÃO
PESQUISA RESULTADO
Assistente Social: 2 - Secretaria Nacional de Habitação – SNH/M. 
das Cidades 
Assistente Social: 14 - Companhia de Habitação do Estado do 
Paraná - COHAPAR 
Assistente Social: 28 - Companhia de Habitação Popular de 
Curitiba - COHAB-CT 
Assistente Social: 14 - Companhia de Habitação do Estado de S. 
Catarina - COHAB-SC 
Assistente Social: 10 -S. M. de H. e Saneamento Ambiental de 
Florianópolis - SMHSA 
Assistente Social: 1 - Secretaria Especial de Habitação e Saneamento 
do RS - SEHABS
Assistente Social: 10 - Departamento Municipal de Habitação - 
DEMHAB- Porto Alegre 8
TÓPICO 1 | A EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
153
PERFIL DAS 
PROFISSIONAIS DE 
SERVIÇO SOCIAL 
NOS ESPAÇOS 
OCUPACIONAIS 
100% são do sexo feminino, sendo que o tempo de atuação na 
instituição varia entre cinco a dez anos, sendo estas 80% das 
respondentes e somente duas, ou seja, 8%, chegam a 25 anos na 
mesma política.
QUANTO AO REGIME 
DE TRABALHO 
PREDOMINANTE
Em relação às Companhias de Habitação (economia mista), as 
assistentes sociais atuam sob regime celetista, com jornada de seis 
horas diárias ou 30 semanais. Nas secretarias e departamentos 
denominados públicos. O regime de trabalho é estatutário, com 
jornada de oito horas diárias ou 40 semanais, com exceção da 
Secretaria Municipal de Florianópolis, que é de seis horas diárias. 
A representação estatística corresponde no primeiro caso em 54%, 
e no segundo, 46%. Dos espaços sócio-ocupacionais visitados na 
região Sul, a COHAB de Curitiba apresenta melhor espaço físico 
de trabalho para os assistentes sociais, bem como o número de 
profissionais para atender as demandas.
FONTE: Adaptado de <http://repositorio.pucrs.br/dspace/
bitstream/10923/5552/1/000452191-Texto%2BCompleto-0.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2016.
Um dos quesitos dos Programas Habitacionais é o trabalho social, e este 
tem se instituído como um mecanismo fundamental para garantir o acesso de 
famílias de baixa renda à moradia, e também para fortalecer o debate sobre a 
sustentabilidade de gênero, que está proposta pela PHIS. E o que se constata 
através da pesquisa acima citada é que a inserção do assistente social nesta 
política ainda está abaixo do necessário.
O Serviço Social no Brasil surgiu na década de 1930, e foi delineado 
pelo contexto da industrialização do país, como vinha acontecendo durante a 
Revolução Industrial, sendo o processo onde as pessoas deixaram o campo e 
vieram viver nas cidades, buscando trabalho e melhores condições de vida. 
As demandas habitacionais emergem durante uma conjuntura nacional 
marcada por enormes mudanças, com a remodelação do espaço urbano, diante 
do surgimento do capital industrial. Pois a quantidade de imóveis que existem é 
insuficiente, onde a população é levada a criar moradias menores, os cubículos, 
para alugar ou serem transformadas em casas comuns.
Segundo Pechman e Ribeiro (1983), há o agrupamento de misérias 
e de condições habitacionais precárias, anti-higiênicas, o que beneficiará o 
aparecimento de epidemias.
Analisando as cidades brasileiras, existe um grande número de habitações 
que foram construídas fora do mercado formal, enfatizando assim a negligência 
das políticas públicas e da vontade política perante a demanda habitacional.
Conforme Maricato (2001, p. 131): “A autoconstrução em loteamentos 
ilegais nas periferias urbanas e os domicílios em favelas tornaram-se prioridade 
para a habitação dos trabalhadores e da população pobre de um modo geral, a 
partir de 1930.”
UNIDADE 3 | A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
154
A ocupação do solo teve seu modelo fundado no estilo Laisseferiano, onde 
o sistema político é caracterizado pela ausência de um planejamento urbano, 
definindo-se por um conjunto de interesses privados e lucrativo.
Segundo Maricato (2007, p. 28):
A ilegalidade é, portanto, funcional para as relações políticas arcaicas, 
para um mercado imobiliário restrito e especulativo, para aplicação 
arbitrária da lei, de acordo com a relação de favor. [...] a segregação 
territorial e todos os corolários que a acompanham, falta de saneamento 
ambiental, riscos de desmoronamentos, riscos de enchentes, violência 
– estão a ele vinculados. 
Diante do exposto, a atuação do assistente social é avaliada como sendo 
uma mediação do acesso da população aos serviços, programas e projetos 
oferecidos pelas instituições. A questão social é o objeto em diferentes expressões 
das contradições da sociedade.
Iamamoto (2003, p. 28) faz a seguinte análise: 
É nesta tensão entre produção da desigualdade e produção da rebeldia 
e da resistência, que trabalham os assistentes sociais, situados nesse 
terreno movido por interesses sociais distintos, aos quais não é possível 
abstrair ou deles fugir porque tecem a vida em sociedade. 
O assistente social, em toda a sua ação, noque se refere em especial à 
PLHIS, tem a responsabilidade de compreender a dinâmica dos conflitos em que 
está intervindo, além das diversidades que sua ação perpassa, e de democratizar 
ao usuário o acesso às informações referentes ao programa em que está inserido, 
fortalecendo assim o vínculo entre instituição e população, como também 
incentivar a participação popular para acompanhar tais programas. O assistente 
social deve assessorar os usuários a criarem condições que consistam em se 
reconhecer no espaço físico em que serão inseridos.
TÓPICO 1 | A EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
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DICAS
Caro acadêmico, abaixo segue a 
dica de um livro para que você aprofunde seus 
conhecimentos.
Este é um trabalho coletivo, como bem assinala 
Luciana Correa do Lago no prefácio deste livro, 
desenvolvido por Luis Carlos Toledo e pelos 
jovens arquitetos Petar e Verônica, cujo talento, 
criatividade e comprometimento despertaram 
no autor a vontade de enfrentar o desafio de 
revisitar o tema da habitação de interesse social 
numa época em que os grandes eventos, com 
seus megaprojetos, monopolizam a atenção do público e de boa parte dos arquitetos. 
 
O livro nasceu do estudo de novas alternativas para o projeto e construção das habitações de 
interesse social, parte integrante da pesquisa desenvolvida pela Rede FINEP sobre Moradia e 
Tecnologia Social. A Seleção Pública de Projetos para Patrocínio, em boa hora lançada pelo 
CAU/RJ, possibilitou esta edição.
Petar Vrcibradic vem desenvolvendo uma carreira brilhante que se inicia com um período 
de um ano no Escritório Morphosis, do arquiteto Thom Mayne, seguido pelo mestrado na 
Faculdade de Arquitetura de Columbia em 2004/2005, que o credenciou para trabalhar no 
escritório de Frank Gehry durante três anos, até retornar ao Brasil.
TOLEDO. Luis Carlos. Repensando as habitações de interesse social. Rio de Janeiro: Letra 
Capital, 2015.
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Neste tópico, vimos que:
• As políticas públicas são deliberadas como sendo um conjunto de ações de 
iniciativa do Estado, focando o bem comum de todo o coletivo. Ou, em outras 
palavras, pode-se considerar como um instrumento de planejamento, de 
racionalização e de participação da sociedade civil.
• As políticas públicas, sob a visão da cidadania, devem ter como referencial a 
construção de modelos e padrões baseados na igualdade de todos, nos direitos 
que constituem o objeto e a medida de implementação da política.
• A profissão de Serviço Social é reconhecida como uma especialização do trabalho, 
com um elemento das relações sociais que se estruturam na sociedade atual.
• É importante ressaltar que o Serviço Social, como profissão, em hipótese 
alguma deve ser confundido como uma política pública ou então como um 
partido político, independentemente da sua ideologia partidária.
• Para o Serviço Social superar as diversas e diferentes incoerências e contradições, 
que são impostas pelo sistema capitalista, é necessário ter competência ético-
política, teórico-metodológica e técnico-operativa para atuar, e uma capacidade 
para realizar mediação entre a correlação de forças que existem nas instituições.
• As mudanças que ocorrem na sociedade, e com a interferência mundial do 
capital, interferem diretamente nos trabalhos dos profissionais de Serviço 
Social, que estão atuando nas instituições.
• Um dos quesitos dos Programas Habitacionais é o trabalho social, e este tem 
se instituído como um mecanismo fundamental para garantir o acesso de 
famílias de baixa renda à moradia, e também para fortalecer o debate sobre a 
sustentabilidade de gênero, que está proposta pela PHIS.
• As demandas habitacionais emergem durante uma conjuntura nacional 
marcada por enormes mudanças, com a remodelação do espaço urbano, diante 
do surgimento do capital industrial.
• O assistente social deve assessorar os usuários a criarem condições que 
consistam em se reconhecer no espaço físico em que serão inseridos.
RESUMO DO TÓPICO 1
157
1 O trabalho social no campo urbano tem um significado sócio-histórico, 
e refletir sobre esse significado supõe considerar a realidade social e 
as contradições presentes nas relações sociais, além de identificar as 
determinações históricas que conferem legitimidade e direção social à 
atuação profissional. Em tempos de modernização excludente das cidades 
(MARICATO, 2011), cujo crescimento acontece com base na mercantilização 
e na estrutura desigual das classes sociais no acesso ao uso da terra urbana, 
é preciso apreender as transformações urbanas e as mudanças que as 
mesmas provocam no processo de produção e reprodução da vida social de 
segmentos da classe trabalhadora.
FONTE: Disponível em: <http://cress-mg.org.br/publicacoes/Home/Lei/27>. Acesso em: 20 abr. 2016.
Diante da contextualização referenciada acima, escreva um texto com 
no mínimo 20 linhas, enfatizado qual é o contexto teórico e político que deve 
orientar o trabalho do assistente social nas demandas habitacionais.
2 Perante as demandas habitacionais de seu município, pesquise se existe 
algum Programa de Habitação de Interesse Social, qual o número de 
assistentes sociais que atuam nesta política, qual o trabalho que realizam. 
Descreva sua pesquisa através de um texto, e traga para debater em sala de 
aula, com seu(sua) tutor(a) externo(a)e demais colegas de aula.
AUTOATIVIDADE
158
159
TÓPICO 2
A TRAJETÓRIA HISTÓRIA DO TRABALHO DO ASSISTENTE 
SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE 
SOCIAL E AS DIRETRIZES ATUAIS
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
Este segundo tópico tem como objetivo resgatar a trajetória histórica do 
trabalho do assistente social na Política de Habitação de Interesse Social e elucidar 
quais a diretrizes atuais para realizar seu trabalho profissional.
 Nossas cidades têm suas histórias permeadas pelas multiplicidades 
de suas construções e pela forma como as ocupações do solo aconteceram. As 
consequências dessa diversidade refletem na condição de vida da população, 
pois geram outras cidades dentro de uma cidade, e acabam excluindo as pessoas.
Essa exclusão, chamada de mazelas do capitalismo, surge nos mais 
diferentes contextos, como na solidificação das favelas, nas ocupações de 
loteamentos irregulares e invasões de terras, constituindo a maior parte dos 
territórios urbanos de nossas cidades.
O Serviço Social, como profissão, vem se firmando mediante as 
políticas públicas de habitação, como um elo fundamental na efetivação desse 
direito, e discutir toda a trajetória da ação profissional se faz necessário para 
compreendermos quais os desafios na atual conjuntura.
2 SERVIÇO SOCIAL: A SUA ATUAÇÃO NA POLÍTICA DE 
HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
A história do Serviço Social, no contexto da política habitacional em todo 
o território brasileiro, tem sua trajetória permeada em um debate, em que toda a 
historicidade é considerada como uma categoria inerente ao método dialético-crítico.
Prates (2003, p. 95) afirma que: “[...] historicidade é categoria integrante do 
método dialético-crítico e através dela pode-se reconhecer a ‘processualidade do 
movimento e da transformação do homem, da realidade e dos fenômenos sociais’”. 
Enfatiza-se que o surgimento do Serviço Social, como profissão, teve suas 
condições “[...] vinculadas a uma ordem social e ao projeto político que viabilizou 
sua instauração e desenvolvimento” (MONTAÑO, 2009, p. 45).
160
UNIDADE 3 | A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
Para as autoras Oliveira, Paz e Raichelis (2008, p. 242), a atuação social na 
área habitacional consiste em: “[...] o trabalho social em programas de habitação 
voltados para a população de baixa renda deve ser considerado a partir da análise 
da política vigente em cada contexto histórico, em sociedades determinadas”. 
A atuação do Serviço Social nas políticas habitacionais tem sua 
historicidade, em conjunto com o trabalho em comunidades, como o objetivo 
de incentivar a participação eorganização comunitária, e com o incentivo dos 
grupos integrantes da burguesia, apoiados pela Igreja Católica, são levados ao 
caminho da institucionalização e da legitimação, contando com a influência do 
modelo europeu.
Paz e Taboada (2010) afirmam que, no Brasil, as primeiras escolas que 
surgiram nos estados de São Paulo (1936) e Rio de Janeiro (1937) têm como alicerce 
o fundamento da doutrina católica, que evidencia o indivíduo, tratando a questão 
social como uma questão de ordem ética e moral.
Este período é vinculado ao contexto da crise econômica mundial, em 
decorrência da queda da Bolsa de Valores de 1929, nos Estados Unidos, e também 
referenciado no conjunto de diversos fatores, entre o desenvolvimento urbano, 
industrial capitalista tardio dos pós–Segunda Guerra Mundial, onde a ONU 
disseminou uma proposta de trabalho de Desenvolvimento Comunitário, para 
acabar com os subdesenvolvimentos e as mazelas do pós-guerra, com a adesão 
de governos de diversos países e dos assistentes sociais.
As experiências de desenvolvimento comunitário vinham sendo apontadas 
no Brasil desde 1940, através de entidades particulares e públicas. Esta atuação 
comunitária demonstrava ter um resultado mais rápido e abrangente que um 
trabalho individual, pois os profissionais do Serviço Social e voluntários realizavam 
atividades em comunidades carentes, para diminuir os problemas existentes.
Para Souza (1993), o Serviço Social, como profissão, tinha como objetivo 
a reconstrução das comunidades edificadas nas áreas urbanas das cidades, que 
acabaram se desestruturando como modelo do sistema capitalista, em especial com a 
chamada revolução urbano-industrial. Essa revolução exigia dos trabalhadores uma 
sobrecarga de trabalho, muito além das horas já trabalhadas nas fábricas, e sem a 
valorização salarial. Com o êxodo rural e com a imigração oriunda de outros países, 
as famílias começaram a desenvolver outras funções de produção econômica.
Valladares (2005) defende que os profissionais de Serviço Social atuaram no 
contexto de gestão da pobreza delimitado pelo clientelismo, interligado com a proteção 
social e um controle da pobreza. Para o autor, os assistentes sociais trabalhavam 
através da realização de inquéritos familiares e no levantamento socioeconômico nas 
comunidades carentes em que estavam trabalhando. Esse levantamento consistia 
em uma pesquisa, onde eram avaliadas as condições de habitabilidade, situação do 
saneamento básico, abastecimento de água e fornecimento de luz, além da situação 
econômica; e moral, como estado civil, alcoolismo, promiscuidade. Também era 
pesquisado o grau de escolaridade das pessoas que moravam nessas comunidades.
TÓPICO 2 | A TRAJETÓRIA HISTÓRIA DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA
DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E AS DIRETRIZES ATUAIS 
161
As pesquisas realizadas tinham uma abordagem voltada para as mazelas 
urbanas. A importância dessas pesquisas sociais deriva de uma leitura da 
realidade, onde essa passa a ser percebida, basicamente, a partir da coleta de dados 
empíricos e de sua definição morfológica, desconsiderando as determinações 
estruturais e as teorias sociais críticas.
Os assistentes sociais, visando o resgate dos vínculos comunitários e da 
dignidade humana perdidos no decorrer da nova estruturação da sociedade, 
focavam o trabalho na organização e na mobilização das comunidades carentes, com 
bases teórico-metodológicas e técnico-operativas que estavam em vigor no período, 
através de uma abordagem profissional como de Caso, Grupo e Comunidade. O 
trabalho tinha cunho voltado ao coletivo e comunitário, onde o assistente social que 
atuava na política habitacional visava o desenvolvimento de comunidade. 
 
O Serviço Social, desde a década de 1940, esteve presente como mediador na 
relação existente entre a população em situação de vulnerabilidade social, o Estado 
e o Serviço Social, por meio dos programas e projetos direcionados às comunidades 
carentes, devido ao grande crescimento desses espaços e também pelo aumento do 
processo de urbanização e industrialização implementados no Brasil.
Para Gomes e Pelegrino (2005), as favelas aumentavam como uma 
alternativa de sobrevivência para as pessoas que não tinham condição suficiente 
para suprir as necessidades básicas para viver. Mesmo estando inseridas no 
mercado de trabalho, os salários eram baixos. Os mesmos autores defendem que 
a atuação educativa do Serviço Social nestes espaços tinha como princípio básico 
que essas comunidades urbanas carentes ocupavam estas áreas de maneira 
irregular, ou seja, a invasão sem a compra legal do direito à propriedade. Esta 
visão estava fundamentada também no movimento higienista, que acabava 
justificando a conservação de certas populações na margem das cidades.
Para Yazbeck (1999), os profissionais de Serviço Social exerciam uma 
função de tutela, com ação educativa e que viabilizava a assistência e demais 
serviços, tornando-se, assim, agentes importantes para disciplinar o cidadão 
brasileiro, pois essas populações eram vistas como inadaptadas, incapazes, 
dependentes, e que exigiam uma intervenção técnico-social.
Diante deste mesmo contexto, Gomes e Pelegrino (2005) apontam que o 
acompanhamento aos moradores das comunidades carentes, pelos assistentes 
sociais, durante este período, tinha como hipótese uma determinada incapacidade 
por parte do morador em gerir sua moradia, tanto no quesito econômico, como 
também do relacionamento social, ou seja, a dificuldade de se relacionar vizinho 
com vizinho. Sendo assim, para o profissional, tratava-se de assistir a comunidade, 
de maneira educativa, para que não prejudicasse o restante da comunidade, 
no que se refere a higiene, limpeza e bons modos. Porém, alguns grupos de 
profissionais passaram a questionar o paradigma hegemônico que estava sendo 
utilizado até o momento.
162
UNIDADE 3 | A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
Mesmo com a questão desenvolvimentista, o país estava vivendo uma das 
fases mais difíceis e polêmicas de sua história política. O Ato Institucional nº 5 
(Al-5), que foi promulgado no ano de 1968, pelo presidente General Costa e Silva, 
determinou medidas repressivas para toda e qualquer forma de manifestação 
coletiva, abrangendo o Congresso Nacional, as Assembleias Legislativas e as 
Câmara Municipais. Com essas medidas, nesse período aconteceu a retirada 
das favelas, encabeçadas pelo Estado, nas mais diferentes cidades do Brasil, e os 
assistentes sociais estiveram presentes, porém sem criticar as manobras impostas 
sobre a expulsão forçada da comunidade das favelas. Na época, o que se entendia 
era que a melhor gestão era remover os barracos, casebres, para acabar com os 
problemas de violência e minimizar os problemas de saúde.
Conforme as autoras Oliveira, Paz e Raichelis (2008, p. 242), em relação ao 
BNH, delineavam-se programas e projetos voltados para a população carente e 
de baixa renda:
Nos denominados programas de interesse social registram-se, desde os 
anos 1970, propostas de programas habitacionais considerados especiais 
ou alternativos destinados à população com renda mensal inferior 
a três salários mínimos, mas seus resultados não foram significativos 
frente à produção habitacional do BNH e do SFH. Esses programas 
(PROMORAR, PROFILURB, João de Barro, etc.), carregavam o estigma 
de ‘moradia para pobre’, de baixo padrão de qualidade, precário sistema 
construtivo e ausência de serviços de infraestrutura.
O BNH visava o atendimento, em parte, da relocação das favelas, em especial as 
localizadas próximas aos centros urbanos, para os chamados conjuntos habitacionais, 
áreas periféricas, e que eram desprovidos de qualquer serviço básico urbano.
Oliveira, Paz e Raichelis (2008) expõem que o Serviço Social começou 
a rever e questionar as remoções forçadas, através do pensamento de Paulo 
Freire, e das alterações que ocorreram na Igreja Católica, baseada no Encontro 
de Medellin (1968), da Teologiada Libertação, do Movimento de Reconceituação 
na América Latina, que estava sintonizado sobre o crivo da teoria crítico-social, e 
como viés de postura estruturalista. Para os assistentes sociais, o Movimento de 
Reconceituação teve uma importante contribuição para os profissionais ligados 
ao desenvolvimento comunitário.
DICAS
O debate sobre a ética profissional do Serviço Social instaura-se na profissão 
no início dos anos 1980, e tinha como foco romper com a ética da neutralidade e com 
o tradicionalismo, afirmando pela primeira vez, em 1986, o compromisso com a classe 
trabalhadora, através da aprovação do novo Código de Ética Profissional.
No contexto da formação profissional buscou-se ir além do tradicionalismo teórico-metodológico 
e ético-político, com a revisão curricular de 1982 e, no campo da atuação política, inúmeros 
profissionais engajaram-se nas lutas por democracia e melhores condições de vida.
TÓPICO 2 | A TRAJETÓRIA HISTÓRIA DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA
DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E AS DIRETRIZES ATUAIS 
163
As Companhias de Habitação (COHAB) iniciaram suas atividades após 
a criação do BNH (1964), que tinha como objetivo atender a população de baixa 
renda e em situação de vulnerabilidade social. Os assistentes sociais focavam sua 
atuação profissional para acompanhamento aos trabalhadores, desde a formação 
das cooperativas habitacionais, na discussão e execução das obras, bem como o 
acompanhamento das mudanças das famílias para sua nova moradia, ou conjuntos 
habitacionais. Nesta política, o assistente social, sociólogos, ou profissionais da 
área social, eram avaliados e considerados pela instituição como uma profissão 
não tão importante quanto os engenheiros, arquitetos e advogados, sendo assim, 
o trabalho social era considerado secundário.
 O Primeiro Encontro Nacional dos Profissionais da COHAB aconteceu 
no ano de 1972, e “a partir daí estruturaram-se equipes, definiram-se diretrizes 
e o arcabouço metodológico do trabalho social em habitação” (PAZ; TABOADA, 
2010, p. 46).
Desde então, o BNH começou a autorizar as COHABs para incluírem 
nas prestações dos mutuários taxas para dar cobertura aos gastos relacionados 
com a manutenção dos conjuntos habitacionais e de todos os seus equipamentos 
comunitários, e para os pagamentos dos assistentes sociais, que estivessem 
trabalhando como profissionais do Serviço Social nos espaços já edificados, 
através da execução de um plano de trabalho social.
 Paz e Taboada (2010, p. 46) defendem que o trabalho social da época 
[...] tinha um caráter mais administrativo, pois se preocupava 
com a seleção da demanda, o acompanhamento da adimplência 
dos mutuários e a organização comunitária, especialmente com a 
constituição de associações de moradores nos conjuntos habitacionais, 
para que essas pudessem administrar os espaços comunitários 
construídos nos conjuntos habitacionais (centros comunitários), por 
meio de comodatos.
Analisando a composição das COHABs, poderia se verificar a composição 
das equipes multidisciplinares, através da participação de psicólogos, sociólogos, 
assistentes sociais, mas as práticas entre estes profissionais eram isoladas, não 
havia uma prática comum ou que fosse corrente entre os agentes executores, 
visando unificar uma metodologia do trabalho social.
As equipes profissionais que atuavam no trabalho social junto com a 
população beneficiária tinham suas abordagens diferenciadas, de acordo com a 
filosofia acordada do programa habitacional e seus objetivos. Os programas que 
eram aplicados para as comunidades carentes tinham algumas frentes a serem 
trabalhadas, como, por exemplo: Educação, Saúde, Capacitação profissional, 
treinamento de lideranças, cultura geral e outras. 
164
UNIDADE 3 | A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
Com a orientação do BNH, a partir de 1975, que propôs redimensionar 
sua atuação para a população de baixa renda, isto é, até três salários mínimos, 
bem como erradicar as sub-habitações localizadas em áreas irregulares, sem, 
no entanto, removê-las, ou seja, reurbanizando as áreas já ocupadas, nos 
Programas Habitacionais das Companhias de Habitação e nos Programas 
de Cooperativas Habitacionais o trabalho social passou a ser uma exigência. 
Todas as COHABs tiveram que contratar profissionais específicos e elevou-se 
o Subprograma de Desenvolvimento Comunitário (SUDEC). Nos programas 
destinados à população de baixa renda, entre os quais: Programa de Erradicação 
da Sub-habitação (PROMORAR), Programa João de Barro, Programa de Lotes 
Urbanizados (PROFILURB), bem como nos Programas de Saneamento para 
População de Baixa Renda (PROSANEAR), “o trabalho social adquiriu um caráter 
menos administrativo e orientava-se no sentido de que o mutuário se assumisse 
como cidadão, com consciência de seus direitos e deveres e da importância de sua 
participação ou protagonismo social” (PAZ; TABOADA, 2010, p. 46-47)
Este período tinha como foco o cerceamento de atividades organizativas e 
os trabalhos sociais objetivavam:
[...] a discussão dos direitos e deveres dos cidadãos que adquiriam 
uma unidade habitacional, o acompanhamento da construção dos 
conjuntos habitacionais, a preparação para mudança, o apoio na 
organização da nova comunidade, a capacitação para viver em 
condomínio, no caso das construções verticalizadas, o apoio, a 
organização e acompanhamento de grupos de interesses específicos 
(crianças, jovens, mulheres), a constituição de associações de 
moradores, a discussão do uso e manutenção do equipamento 
comunitário e a integração da comunidade entre si e com o entorno. 
Cabe ressaltar que, majoritariamente, os assistentes sociais lideravam 
e ocupavam postos de chefia e coordenação dos programas. (PAZ; 
TABOADA, 2010, p. 47).
O trabalho social, vinculado à comunidade carente, priorizava a discussão 
da mudança de qualidade de vida, na medida em que a política habitacional, 
diante do olhar governamental, retrocedia para as comunidades carentes e de 
baixa renda, em especial a população moradora de favelas, reduzindo-se ao 
atendimento emergencial e relocação de moradores e famílias para conjuntos 
habitacionais, localizados na periferia das cidades e desprovidos de qualquer 
serviço público, com ou sem qualidade. Na grande maioria, os municípios 
assumiam os programas, porém, passavam toda a responsabilidade de execução, 
planejamento de trabalho social para secretarias ou diretorias de assistência social.
Para Paz e Taboada (2010), apesar do enfoque na política habitacional, 
a presença de técnicos da área social se tornou um instrumento necessário e 
importante para a luta por melhores condições de vida.
TÓPICO 2 | A TRAJETÓRIA HISTÓRIA DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA
DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E AS DIRETRIZES ATUAIS 
165
Durante a década de 1980, teve início o período das lutas pela 
redemocratização do país. Aconteceram muitas conferências internacionais e 
nacionais, que foram fundamentais no processo de participação dos assistentes 
sociais no Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) e no Fórum 
Nacional pela Reforma Urbana (FNRU), e também de prestar assessoria para 
os movimentos organizados em nível local e regional, através das Organizações 
Não Governamentais (ONGs). Nesse momento, o Serviço Social se articulou com 
outras categorias profissionais na luta pela moradia e defesa dos direitos sociais.
Segundo Paz e Taboada (2010), os assistentes sociais que trabalhavam na 
política habitacional começaram a se “opor ao modelo de remoção”, e o objetivo do 
trabalho social foi a inclusão na negociação juntamente com as famílias que estavam 
sendo foco para desocupação das áreas consideradas de risco e ou irregulares para 
moradia, sendo considerada também a preocupação com as questões do meio 
ambiente e com a sustentabilidade das famílias, por meio do início da discussão de 
geração de trabalho e renda, e projetos de educação ambiental.
Conforme Silva (1989),neste período, uma grande crise econômica afetou 
o SFH, além de outras medidas econômicas adotadas pelo governo da época. O 
Brasil precisou voltar a utilizar recursos externos para conseguir efetivar seus 
programas de prestação de serviços públicos.
Com a parceria realizada entre governo federal brasileiro, através do 
Ministério da Fazenda e CAIXA, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento 
(BID), o trabalho social passou a ser considerado um instrumento fundamental 
nas intervenções, com foco em urbanização, saneamento, regularização fundiária 
e habitação.
De acordo com Paz e Taboada (2010), O Ministério das Cidades em 2003, 
fundamentado no Programa Habitar Brasil – BID, definiu como obrigatoriedade 
o trabalho social em todos os programas habitacionais, e nos programas 
de saneamento ambiental, que hoje integram o Programa de Aceleração do 
Crescimento, o PAC. A obrigatoriedade do trabalho social na PHIS passou a ser 
de responsabilidade do poder público local, no âmbito estadual ou municipal.
A Portaria nº 465, de 3 de outubro de 2011, dispõe sobre as diretrizes gerais 
do PMCMV, mas se estende aos demais programas, conforme prevê o chamado 
Caderno de Orientação Técnico-Social (COTS), que apresenta de que forma deve 
ser a organicidade das atividades da equipe técnica social envolvida na execução 
dos programas de desenvolvimento urbano promovidos pelo governo federal. 
No COTS consta a Instrução Normativa nº 8, que se propõe: “[...] 
orientar as equipes técnicas dos estados, Distrito Federal, municípios, Entidades 
Organizadoras/Construtoras e Empresas Credenciadas para o desenvolvimento 
do Trabalho Técnico Social nos programas operacionalizados pela CAIXA [...]”, a 
qual é responsável pela avaliação dos projetos enviados pelos estados, municípios 
e Distrito Federal (CAIXA, 2010, p. 2).
166
UNIDADE 3 | A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
A execução do trabalho social deve ser feita junto com as famílias ou 
comunidades beneficiárias do PMCMV, de reassentamento de áreas irregulares e/ou 
risco e de regularização fundiária. O trabalho social deve estar em constante sintonia 
com o andamento das obras físicas e dando continuidade por um determinado 
período, após o término das obras, que normalmente vai entre nove a 12 meses.
 O objetivo geral do trabalho técnico social é, segundo a Portaria da 
PMCMV, n. 465, de 3 de outubro de 2011:
Proporcionar a execução de um conjunto de ações de caráter 
informativo e educativo junto aos beneficiários, que promova o 
exercício da participação cidadã, favoreça a organização da população e 
a gestão comunitária dos espaços comuns; na perspectiva de contribuir 
para fortalecer a melhoria da qualidade de vida das famílias e a 
sustentabilidade dos empreendimentos. 
FONTE: Disponível em: http://www.cbic.org.br/sites/default/files/
PORTARIA%20465%20MCIDADES%2003102011%20COMPACTADA.
pdf>. Acesso em: 31 maio 2016.
Conforme a Portaria nº 465 do PMCMV, os objetivos específicos do 
trabalho social na PHIS são:
a) disseminar informações detalhadas sobre os programas, o papel de 
cada agente envolvido e os direitos e deveres dos beneficiários;
b) fomentar a organização comunitária visando a autonomia na 
gestão democrática dos processos implantados; estimular o 
desenvolvimento da consciência da coletividade e dos laços sociais 
e comunitários, por meio de atividades que fomentem o sentimento 
de pertencimento da população local; 
c) assessorar e acompanhar, quando for o caso, a implantação da 
gestão condominial, orientando a sua formação nos aspectos legais 
e organizacionais; 
d) disseminar noções de educação patrimonial e ambiental, de relações 
de vizinhança e participação coletiva, visando a sustentabilidade do 
empreendimento, por meio de atividades informativas e educativas 
e discussões coletivas; 
e) orientar os beneficiários em relação ao planejamento e gestão do 
orçamento familiar; 
f) estimular a participação dos beneficiários nos processos de 
discussão, implementação e manutenção dos bens e serviços, a fim 
de adequá-los às necessidades e à realidade local; 
g) promover articulação do trabalho social com as demais políticas 
públicas e ações de saúde, saneamento, educação, cultura, esporte, 
assistência social, justiça, trabalho e renda, e com os conselhos 
setoriais e de defesa de direito, associações e demais instâncias de 
caráter participativo, na perspectiva da inserção dos beneficiários 
nestas políticas pelos setores competentes; 
h) articular e promover programas e ações de geração de trabalho e 
renda existentes na região, indicando as vocações produtivas e 
potencialidades dos grupos locais e do território; 
i) promover capacitações e ações geradoras de trabalho e renda; 
j) acompanhar, junto aos órgãos responsáveis no município, as 
providências para o acesso dos beneficiários às tarifas sociais.
FONTE: Disponível em <http://www.cbic.org.br/sites/default/files/POR-
TARIA%20465%20MCIDADES%2003102011%20COMPACTADA.pdf>. 
Acesso em: 31 maio 2016.
TÓPICO 2 | A TRAJETÓRIA HISTÓRIA DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA
DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL E AS DIRETRIZES ATUAIS 
167
A Portaria ainda apresenta como diretrizes principais:
a) estímulo ao exercício da participação cidadã; 
b) formação de entidades representativas dos beneficiários, 
estimulando a sua participação e exercício do controle social; 
c) intersetorialidade na abordagem do trabalho social;
d) disponibilização de informações sobre as políticas de proteção 
social; 
e) articulação com outras políticas públicas de inclusão social; 
f) desenvolvimento de ações visando à elevação socioeconômica 
e à qualidade de vida das famílias e sustentabilidade dos 
empreendimentos 
FONTE: Disponível em: http://www.cbic.org.br/sites/default/files/
PORTARIA%20465%20MCIDADES%2003102011%20COMPACTA-
DA.pdf>. Acesso em: 31 maio 2016.
DICAS
Acadêmico, acesse o link e tenha disponível o Caderno de Orientação 
Técnico-Social.
<http://portal.cnm.org.br/sites/6700/6745/caderno_de_orientacao.pdf>.
Diante das diretrizes estabelecidas pelo Ministério das Cidades, os entes 
federados não poderão acessar os recursos do Fundo Nacional de Habitação de 
Interesse Social, em que se tenha qualquer programa ou ação sem desenvolver 
obrigatoriamente o trabalho social. Este está organizado em três eixos 
fundamentais:
• Mobilização e Organização Comunitária (MOC),
• Educação Sanitária e Ambiental (ESA) e 
• Geração de Trabalho e Renda (GTR).
FONTE: Disponível em: <http://www.cbic.org.br/sites/default/files/
PORTARIA%20465%20MCIDADES%2003102011%20COMPACTA-
DA.pdf>. Acesso em: 31 maio 2016.
A efetivação desses três eixos forma uma série de ações, para serem 
desenvolvidas antes, durante e após o término das obras físicas, e com o objetivo 
de acompanhar e apoiar a população beneficiária no novo espaço de moradia.
No tópico a seguir será discutida a conformação do trabalho social, onde 
serão considerados aspectos relevantes para a implantação da PHIS, como: 
as diferentes formas de inserção da PHIS, principais demandas, o objeto de 
intervenção, os meios e o produto do trabalho, os subsídios teórico-metodológicos 
que foram usados. 
168
UNIDADE 3 | A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
DICAS
Caro acadêmico, a leitura do livro indicado abaixo 
é fundamental para que você aprimore seus conhecimentos 
sobre o Desenvolvimento em Comunidade e a prática do Serviço 
Social. Boa leitura!
O objetivo da autora não é dar a última palavra sobre o 
Desenvolvimento de Comunidade: importa que o tema seja 
discutido e confrontado, produzindo novas experiências de 
produção de conhecimentos e habilidades, ajudando a chegar 
ao necessário amadurecimento na prática desse assunto. 
SOUZA, Maria Luiza de. Desenvolvimento de Comunidade e 
Participação. 11. ed. São Paulo: Cortez, 2015.
169
Neste tópico, vimos que:
• A história do Serviço Social, no contexto da política habitacional em todo o territóriobrasileiro, tem sua trajetória permeada em um debate, em que toda a historicidade 
é considerada como uma categoria inerente ao método dialético-crítico.
• A atuação do Serviço Social, nas políticas habitacionais, tem sua historicidade 
em conjunto com trabalhos em comunidades, com o objetivo de incentivar a 
participação e organização comunitária.
• As experiências de desenvolvimento comunitário vinham sendo apontadas no 
Brasil desde 1940, através de entidades particulares e públicas.
• Esta atuação comunitária demonstrava ter um resultado mais rápido e 
abrangente que um trabalho individual, pois os profissionais do Serviço Social 
e voluntários realizavam atividades em comunidades carentes, para diminuir 
os problemas existentes.
• Os profissionais de Serviço Social atuaram no contexto de gestão da pobreza 
delimitado pelo clientelismo, interligado com a proteção social e um controle 
da pobreza. (VALLADARES, 2005)
• As pesquisas realizadas tinham uma abordagem voltada para as mazelas 
urbanas. A importância dessas pesquisas sociais deriva de uma leitura da 
realidade, onde a mesma é percebida basicamente a partir da coleta de dados 
empíricos e de sua definição morfológica, desconsiderando as determinações 
estruturais e as teorias sociais críticas.
• Os assistentes sociais, visando o resgate dos vínculos comunitários e da 
dignidade humana perdidos no decorrer da nova estruturação da sociedade, 
focavam o trabalho na organização e na mobilização das comunidades carentes.
• O Serviço Social, desde a década de 1940, esteve presente como mediador na 
relação existente entre a população em situação de vulnerabilidade social, o Estado 
e o Serviço Social, por meio de programas e projetos direcionados às comunidades 
carentes, devido ao grande crescimento desses espaços e também pelo aumento 
do processo de urbanização e industrialização implementados no Brasil.
RESUMO DO TÓPICO 2
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• Mesmo com a questão desenvolvimentista, nosso país estava vivendo uma das 
fases mais difíceis e polêmicas de sua história política. O Ato Institucional nº 5 
(Al-5) foi promulgado no ano de 1968, pelo presidente General Costa e Silva, que 
determinou medidas repressivas para toda e qualquer forma de manifestação 
coletiva, abrangendo o Congresso Nacional, as Assembleias Legislativas e as 
Câmara Municipais.
• O BNH visava o atendimento, em parte, da relocação das favelas, em especial 
as localizadas próximas aos centros urbanos, para os chamados conjuntos 
habitacionais, áreas periféricas, e que eram desprovidos de qualquer serviço 
básico urbano.
• As Companhias de Habitação (COHAB) iniciaram suas atividades após a 
criação do BNH (1964), que tinha como objetivo atender a população de baixa 
renda e em situação de vulnerabilidade social.
• O Primeiro Encontro Nacional dos Profissionais da COHAB aconteceu em 1972, 
e “a partir daí estruturaram-se equipes, definiram-se diretrizes e o arcabouço 
metodológico do trabalho social em habitação”. (PAZ; TABOADA, 2010, p. 46).
• Desde então, o BNH começou a autorizar as COHABs a incluírem nas 
prestações dos mutuários taxas para dar cobertura aos gastos relacionados com 
a manutenção dos conjuntos habitacionais e de todos os seus equipamentos 
comunitários, e para os pagamentos dos assistentes sociais que estivessem 
trabalhando como profissionais do Serviço Social nos espaços já edificados, 
através da execução de um plano de trabalho social.
• A composição das COHABs poderia verificar a composição das equipes 
multidisciplinares, através da participação de psicólogos, sociólogos, 
assistentes sociais, mas a práticas entre estes profissionais eram isoladas, não 
havia uma prática comum ou que fosse corrente entre os agentes executores, 
visando unificar uma metodologia do trabalho social.
• O trabalho social, vinculado a comunidades carentes, priorizava a discussão 
da mudança de qualidade de vida, na medida em que a política habitacional, 
diante do olhar governamental, retrocedia para as comunidades carentes e de 
baixa renda, em especial a população moradora de favelas.
• Com a parceria realizada entre governo federal brasileiro, através do Ministério 
da Fazenda e CAIXA, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), 
o trabalho social passou a ser considerado um instrumento fundamental nas 
intervenções, com foco em urbanização, saneamento, regularização fundiária 
e habitação.
171
• O Ministério das Cidades (2003), fundamentado no Programa Habitar Brasil 
– BID, definiu como obrigatoriedade o trabalho social em todos os programas 
habitacionais e nos programas de saneamento ambiental, que hoje integram o 
Programa de Aceleração do Crescimento, o PAC.
• A Portaria nº 465, de 3 de outubro de 2011, dispõe sobre as diretrizes gerais do 
PMCMV, mas se amplia aos demais programas, conforme prevê o chamado 
Caderno de Orientação Técnico-Social (COTS).
• A execução do trabalho social deve ser feita junto com as famílias ou 
comunidades beneficiárias do PMCMV, de reassentamento de áreas irregulares 
e/ou risco e de regularização fundiária.
172
AUTOATIVIDADE
1 O Trabalho Técnico-Social é o conjunto de ações que visam promover a 
autonomia e o protagonismo social, planejadas para criar mecanismos 
capazes de viabilizar a participação dos beneficiários nos processos de 
decisão, implantação e manutenção dos bens/serviços, adequando-os às 
necessidades e à realidade dos grupos sociais atendidos, além de incentivar 
a gestão participativa para a sustentabilidade do empreendimento. 
As diretrizes para elaboração e implantação do TTS são definidas pelo 
Ministério das Cidades, cabendo à CAIXA apoiar os entes públicos na 
formulação dos projetos e acompanhar e atestar sua execução.
FONTE: Disponível em: <http://portal.cnm.org.br/sites/6700/6745/caderno_de_orientacao.
pdf>. Acesso em: 26 abr. 2016.
Perante a citação acima, pesquise sobre as fases do Trabalho Técnico-
Social nos programas do Ministério das Cidades, e descreva cada uma delas.
2 Diante das diretrizes estabelecidas pelo Ministério das Cidades, os 
entes federados não poderão acessar os recursos do Fundo Nacional de 
Habitação de Interesse Social em que tenha qualquer programa ou ação 
sem desenvolver obrigatoriamente o trabalho social. Este está organizado 
em eixos fundamentais, sendo eles:
a) Mobilização e Organização Comunitária (MOC).
b) Educação Sanitária e Ambiental (ESA).
c) Geração de Trabalho e Renda (GTR).
d) Mobilização e Organização Comunitária (MOC), Educação Sanitária e 
Ambiental (ESA), Geração de Trabalho e Renda (GTR).
e) Educação Sanitária e Ambiental (ESA), Geração de Trabalho e Renda (GTR).
173
TÓPICO 3
A ADAPTAÇÃO DO TRABALHO DO
ASSISTENTE SOCIAL NA PNHIS
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
O terceiro tópico desta última unidade tem como foco discutir como o 
profissional de Serviço Social vem se adaptando na PNHIS.
Como apresentado até o momento, desde o ano de 2003 a PNHIS ganhou 
um outro olhar, uma nova visão e uma nova forma de garantir o direito à moradia 
para toda a população, através do PMCMV, onde o trabalho do assistente social 
é obrigatório.
Atualmente, sabe-se que a maior parte dos assistentes sociais realiza o 
trabalho da PHIS através das instituições públicas, sendo inseridas na chamada 
divisão sociogênica do trabalho.
O Serviço Social, ao longo de sua história, é reconhecido como uma profissão 
que possui suas particularidades, e vem, ao logo da trajetória, acumulando 
diversos conhecimentos e competências, por meio das dimensões ética, política, 
teórica, metodológica e operativa, que lastram a atuação nas manifestações da 
questão social, sendo estes o objeto de atuação profissional. (IAMAMOTO, 2009).
Dessa forma, o trabalho do assistente social na PHIS não pode acontecer 
de forma isolada, ou individualizada, precisa estar incluído em uma estrutura 
hierárquica e de cunho organizacional, que traga definições objetivas em relação 
à demanda de trabalho, integrado com as demais políticas públicas.
Na PHIS, os profissionais de Serviço Social