DIREITO ADMINISTRATIVO - RESUMO DO CURSO

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GOVERNO 
A cabeça, que pensa, opta, comanda. 
Atribuições: políticas, de decisão, co-legisiativas. 
Órgãos Supremos. Independentes ou Primários,: aos quais 
incumbe o exercício do poder político, que exprime 
SOBERANIA (extema, em confronto com os poderes 
existentes fora da sociedade estatal; interna, supremacia sobre 
os poderes sociais interiores da mesma sociedade). São os 
Poderes constitucionais do Estado. Objeto do Direito 
Constitucional. 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Os membros, que executam as atividades planejadas pelo 
Governo, materializando suas decisões. 
Atribuições: técnicas - serviço público, poder de polícia, fomento 
(financiamentos, favores fiscais) e intervenções. 
Órgãos dependentes (administrativos) : aos quais incumbe a 
atividade administrativa. Seu conjunto forma a Administração 
Pública. Objeto do Direito Administrativo. 
 
 
DISTINÇÃO ENTRE GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Sentido Governo Administração Pública 
Orgânico 
ou 
Subjetivo 
Conjunto de Poderes. Conjunto de 
entidades constitucionais supremas e 
independentes. 
Conjunto de órgãos – dependentes e 
subordinados - constituídos para a 
consecução dos projetos e das ações do 
governo. 
Funcional 
 ou Objetivo 
Complexo de funções constitucionais 
básicas do Estado. 
Conjunto de funções necessárias ao 
atendimento, concreto, direto e imediato, 
das necessidades coletivas. 
 
Operacional 
Condução política dos negócios do 
Estado. 
Desempenho perene, técnico, sistemático 
e legal dos serviços do Estado. 
DISTINÇÕES OPERACIONAIS 
Governo Administração Pública 
Atividade política e preponderantemente discricionária. Atividade puramente neutra, sempre vinculada à lei. 
Conduta independente. Conduta hierarquizada. 
Comando com responsabilidade constitucional e política. Comando sem responsabilidade constitucional e política. 
Sem responsabilidade profissional pela execução. Com responsabilidade profissional pela execução. 
Elabora opções políticas. Instrumental do Estado para por em prática as opções 
políticas tomadas pelo Governo. 
Poder de decisão política. Poder de decisão restrito à sua área de atuação e nos limites 
de sua competência executiva, sem qualquer faculdade de 
opção política. 
Participação dos servidores (agentes administrativos) em atividades típicas de governo : > elaboração de projetos 
de lei, regulamentos e decretos > elaboração orçamentária > apresentação relacionada às ações de governo. 
* FUNÇÃO EXECUTIVA * 
REPARTIÇÃO POLÍTICA DO EXERCÍCIO DO PODER NO ESTADO BRASILEIRO 
HORIZONTAL 
diferenciação (especialização) funcional 
Órgãos ou sistema de órgãos mediante os quais 
O Estado atua como pessoa jurídica 
VERTICAL 
 
Distribuição de competências 
Delimitação das ordens jurídicas espaciais 
LEGISLATIVO : legislação como função típica. União 
JUDICIÁRIO : jurisdição como função típica. Estados e DF 
EXECUTIVO : administração como função típica Municípios 
Estabelecimento de relações de interdependência, complementariedade e controle em face do dogma da unidade, 
indivisibilidade e indelegabilidade do poder estatal. 
 
Art. 37, “caput”, da CF : "A Adminístração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá ..." 
Composicão dos Poderes: 
LEGISLATIVO: art. 44 - O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da 
Cãmara dos Deputados e do Senado Federal. Art. 45 -A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do 
povo, eleitos ... Art. 46 -O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos ... Art. 
51, IV -Compete privativamente á Câmara dos Deputados, dispor sobre a organização, funcionamento, polícia, criação, 
transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços ... Art. 52, XII -Compete privativamente ao 
Senado Federal, dispor sobre a organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, 
empregos e funções de seus serviços ... 
JUDICIÁRIO: Art. 92 - São órgãos do Poder Judiciário: STF, STF, TRF e Juízes Federais, Tribunais e Juizes do 
Trabalho, Tribunais e Juízes Eleitorais, Tribunais e Juízes Militares, Tribunais e Juízes dos Estados e do DF e 
Territórios. Art. 93 - Lei Complementar ... Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios:X - as decisões 
administrativas dos tribunais serão motivadas, sendo as disciplinares ... Art. 99 - Ao Poder Judiciário é assegurada 
autonomia administrativa e financeira. 
EXECUTIVO: Art. 76 -O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros 
de Estado. Art. 84, II -Compete ao Presidente da República, exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção 
superior da administração federal. 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO: conjunto de normas jurídicas que regem os órgãos, o pessoal e as atividades públicas 
tendentes a realizar, concreta, direta e imediatamente, os fins desejados pelo Estado (Hely Lopes Meyrelles). 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à 
execução das decisões políticas (José Afonso da Silva). Ou ainda: 
Em sentido: 
 OBJETIVO, FORMAL ou ORGÂNICO: conjunto de atividades desenvolvidas para o exercício da função 
administrativa (serviços públicos, poder de polícia, intervenções e fomento). 
 SUBJETIVO, MATERIAL ou FUNCIONAL: conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos encarregados do 
exercício da função administrativa. 
Função Administrativa e Poderes da República : Típica do Poder Executivo (atividade-fim, a própria razão de ser 
desse Poder). Presente nos demais poderes, sempre como atividade-meio, onde é volta a dar suporte ao exercício de 
suas funções específicas . A FUNÇÃO EXECUTIVA subdivide-se em : 
Função de Governo: Políticas, co-legislativas e de decisão Função Administrativa: fomento e intervenções, polícia 
administrativa e serviços públicos. 
 
DISTINÇÃO: ENTIDADE E ÓRGÃO 
ENTIDADE: personalidade jurídica, de direito público ou de direito privado, própria. Sempre unida ao Estado pela 
Constituição ou pela Lei. Tem por escopo a satisfação dos interesses públicos : entes federados (União, Estados, DF, 
Municípios), os Territórios (descentralização territorial da União ), as autarquias e as fundações (também de direito 
público, porém com capacidade específica, ou seja, somente podem desempenhar os serviços públicos especificados na 
lei que as criou), empresas públicas e sociedades de economia mista (direito privado). 
ÓRGÃO: elemento despersonalizado que pertence e integra a entidade, incumbido de realizar suas atividades. Produto 
da desconcentração administrativa. 
 
ÓRGÃOS PÚBLICOS: 
Órgão lembra anatomia, as partes do corpo humano. Entendida a AP como um organismo, os denominados órgãos da 
administração são, portanto, as partes que o compõe. As pessoas jurídicas de direito público encontram na AP o seu 
“corpo”, todo composto por órgãos, à semelhança do que ocorre com as pessoas naturais. Estes órgãos, porque apenas 
partes do organismo, são despersonalizados. Funcionam como instrumentos, pois visam realizar as atividades de que 
incumbido cada ente estatal. São centros de competências (de atribuições legais específicas). Essas atividades são 
desenvolvidas pelos agentes públicos. 
Cada órgão possui necessariamente : 
- função : competências, suas atribuições (legalmente fixadas) 
- cargos : complexo de competências que a lei individualiza 
- agentes : os titulares dos cargos e das competências respectivas, devendo expressar a vontade do órgão 
- recursos materiais (naturalmente). 
- 
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 Quanto à POSIÇÃO QUE OCUPAM NA ESTRUTURA ESTATAL: 
 INDEPENDENTES ( Primários ou Supremos ): São os originários da CF e representantes dos Poderes, colocados no 
ápice da estrutura governamental. Não possuem qualquer subordinação hierárquica ou funcional. Exs. : Presidência, 
Governadorias, Prefeituras, CasasLegislativas, Tribunais e Juizes singulares. Dizem as opções políticas do Governo. 
 
 AUTÔNOMOS: localizados entre o Governo e a AP, possuem formação híbrida. Situam-se imediatamente abaixo dos 
órgãos independentes e são diretamente subordinados aos seus chefes. Exs. : Ministérios, Secretarias Estaduais e 
Municipais, os Gabinetes dos Chefes do Executivo. Caracterizam-se como órgãos diretivos dotados de grande 
autonomia administrativa, técnica e financeira. Atuam segundo as diretrizes políticas traçadas pelos órgãos 
independentes. 
 SUPERIORES: que detém o poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência 
específica, sempre sujeitos ao controle e a hierarquia de uma instância mais alta. Sua competência restringe-se ao 
planejamento e soluções técnicas ( jamais políticas ). Exs. : Inspetorias-gerais, Departamentos, Institutos etc. 
 SUBALTERNOS: todos aqueles subordinados a órgãos mais hierarquizados, com reduzido poder decisório e 
predominância de atribuições de execução. Atendem o público e prestam informações. 
 Quanto à ESFERA DE AÇÃO: 
 FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL 
 ÓRGÃOS CENTRAIS: com atividade sobre 
todo o território 
Presidente 
 Ministros 
Governador 
Secretários 
Prefeito 
Secretários 
 ÓRGÃOS LOCAIS: atividade que se projeta 
apenas sobre uma parcela do Território 
Comandantes das 
Regiões Militares 
Delegados de 
Polícia 
Administradores 
Regionais 
 
ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA (DIRETA) E DESCENTRALIZADA (INDIRETA) 
- CENTRALIZADA ou DIRETA: conjunto de órgãos administrativos diretamente subordinados ao Poder Executivo. É 
a administração direta, pois realizada pelo próprio Estado. 
- DESCENTRALIZADA ou INDIRETA: conjunto de pessoas jurídicas, de direito público ou privado, diversas do 
Estado, mas por ele constituídas para a prestação de serviços ou exploração de atividades econômicas : Autarquias, 
Fundações, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista 
Esta nomenclatura, Direta e Indireta, hoje prevista na CF, foi estabelecida na reforma administrativa levada a efeito pelo 
Decreto-lei de 200/67. 
- DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA: distribuição de competências entre vários órgãos de uma mesma 
entidade. 
- DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: transferência legal de atribuição de uma entidade para outra. 
 
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO 
Competências atribuídas a órgãos públicos sem 
personalidade própria. 
Competências atribuídas a entidades com personalidade 
jurídica autônoma 
O conjunto de órgãos forma a chamada Administração 
Pública Direta ou Centralizada. 
O conjunto de entidades forma a chamada Administração 
Pública Indireta ou Descentralizada 
Órgãos não podem ser acionados diretamente perante o 
Poder Judiciário, com exceção de alguns órgãos dotados 
de capacidade processual especial 
Entidades descentralizadas respondem judicialmente 
pelos prejuízos causados a particulares 
 
Exemplos: Ministérios, Secretarias, Delegacias de Polícia, 
Delegacias da Receita Federal, Tribunais e Casas 
Legislativas 
Exemplos: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas 
Públicas e Sociedades de Economia Mista 
 
CRIAÇÃO DAS ENTIDADES DA AP INDIRETA - CF, art. 37, XIX: “somente por lei específica poderá ser criada 
AUTARQUIA e autorizada a instituição de EMPRESA PÚBLICA, de SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA e de 
FUNDAÇÃO, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.” 
 
CONTROLE DA AP INDIRETA: 
- ADMINISTRATIVO (FINALÍSTICO): Supervisão Ministerial; 
- FINANCEIRO: Legislativo: CF, art. art. 49, X : “submete à fiscalização e ao controle do Congresso Nacional os 
atos do Poder Executivo, incluída a AP indireta;”. Tribunal de Contas. CF, art. 71, II, III e IV : submete ao julgamento do 
Tribunal de Contas as contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos da AP direta e 
indireta; 
 
SUPERVISÃO MINISTERIAL: - Vide PRINCÍPIO DA TUTELA ADMINISTRATIVA - DECRETO-LEI nº 200/67 
Art . 19. Todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou indireta, está sujeito à supervisão do Ministro 
de Estado competente (...). 
 Art. 20. O Ministro de Estado é responsável, perante o Presidente da República, pela supervisão dos órgãos da 
Administração Federal enquadrados em sua área de competência. 
Parágrafo único. A supervisão ministerial exercer-se-á através da orientação, coordenação e controle das 
atividades dos órgãos subordinados ou vinculados ao Ministério, nos termos desta lei. 
 
ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICAS E EXPLORADORA DE ATIVIDADES ECONÔMICAS: 
CF, art. 173, § 1º, II : O Estado somente explorará diretamente – salvo exceções constitucionais – atividade de conteúdo 
econômico em face aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei 
que estabelecerá : o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias 
que explores atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, com 
sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, 
trabalhistas e tributários. 
 
ENTIDADES (pessoas jurídicas) DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
 
Ser pessoa ou ter personalidade jurídica é o mesmo que ter deveres jurídicos e direitos subjetivos. 
Kelsen 
Pessoa jurídica (...) é um centro, uma unidade, um conjunto de deveres e direitos. 
Sundfeld 
 
CÓDIGO CIVIL 
“Art. 40. As pessoas jurídicas são de direito público, interno ou externo, e de direito privado. 
 Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: 
I - a União; 
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; 
III - os Municípios; 
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; 
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.” 
Pessoa jurídica de direito público: aquela cuja organização e relações com terceiros são regidas por 
normas de Direito Público. 
Direito Público: conjunto de normas que conferem ao Estado, tutor dos interesses coletivos, superioridade em 
relação ao particular, disciplinando, portanto, uma relação marcada pela desigualdade jurídica. 
As normas de direito público trazem uma série de “vantagens” (prazos processuais diferenciados, recurso de 
ofício ou duplo grau de jurisdição, isenção de impostos, impenhorabilidade de bens etc.) para o Estado, mas por outro 
lado, e com o intuito de impedir o uso abusivo do poder e assim igualmente proteger o interesse público, o submete a 
uma série de restrições (obrigação de licitar, obrigação de realizar concurso público, obrigação de transparência e de 
prestar contas etc.), concernentes aos princípios que regem todas as atividades públicas (legalidade, moralidade, 
impessoalidade, publicidade eficiência e outros). 
As normas de direito privado, ao contrário, são marcadas pela igualdade entre as partes, somente surgindo 
direitos e obrigações quando os interessados livremente os estabelecem. 
 
 
 União 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA personalidade jurídica Estados Pessoas 
DIRETA (centralizada) de direito público Distrito Federal Políticas 
 
 Municípios 
 
 
 
 Autarquias 
 
 
 personalidade jurídica Fundações* 
 
 
 de direito público Consórcios Públicos* Pessoas 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 Administrativas 
INDIRETA (descentralizada) 
 
 Fundações* CF, art. 37, XIX e XX 
 
 personalidade jurídica Empresas Públicas 
 
 
 de direito privado 
Sociedades de Economia 
Mista 
 
 
 Subsidiárias 
 
 
 Consórcios Públicos* 
 
 
 
 União 
 
A.P. INDIRETA OU DESCENTRALIZADA 
Conjunto de entidades (pessoas jurídicas) autônomas 
PODER 
EXECUTIVO 
 
A.P. Direta 
 
 
Vinculação 
 
 
Autarquia Fundação Empresa 
Pública 
S.E.M 
 Não há subordinação, mas sim VINCULAÇÃO 
Vinculação impõe SUPERVISÃO MINISTERIAL 
Princípio da TUTELA – Controle apenas finalístico. 
 
NÃO ESQUERCER:Não se pode confundir VINCULAÇÃO com subordinação, pois inexiste hierarquia entre 
os órgãos da AP Direta e as entidades da AP Indireta, assim na medida em que estas gozam de autonomia 
(capacidade de autogestão) nos âmbitos administrativo, operacional e financeiro (vide art. 26, IV, do Decreto-lei nº 
200/67). 
DECRETO-LEI nº 200/67 - “Art. 4° A Administração Federal compreende: 
 I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da 
República e dos Ministérios. 
 
 II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de 
personalidade jurídica própria:a) Autarquias; b) Emprêsas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundações 
públicas. 
 Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta VINCULAM-SE ao Ministério em 
cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. 
TÍTULO IV - DA SUPERVISÃO MINISTERIAL 
Art. 20, parágrafo único. A supervisão ministerial exercer-se-á através da orientação, coordenação e contrôle das 
atividades dos órgãos subordinados ou vinculados ao Ministério, nos têrmos desta lei.” 
 
AUTARQUIAS 
AUTARQUIAS, entes autárquicos ou entidades autárquicas (“GOVERNO PRÓPRIO”, “GOVERNO AUTÔNOMO”, 
“QUALIDADE DO QUE SE BASTA A SI MESMO”) – PESSOA JURÍDICA (ente, entidade) DE DIREITO PÚBLICO dotada 
de capacidade de autoadministração (autonomia: faculdade de conduzir os próprios negócios, dentro dos limites e 
condições fixados na lei), submetendo-se ao controle finalístico do poder central (supervisão ministerial – vide princípio 
da tutela). Decreto-lei 200/67 : “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita 
próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, 
gestão administrativa e financeira descentralizada”. Administram serviço público específico, determinado por lei (vide 
princípio da especialização). Sempre um SERVIÇO PÚBLICO TÍPICO. 
Classificação: 
 autarquias territoriais: são as que têm por objeto a administração geral de uma área limitada do território 
nacional e, por conseguinte, reúnem toda a sorte de serviços necessários aos interesses privativos daquela porção 
geográfica (no Brasil, os exemplos se constituem apenas dos antigos Territórios Federais); 
 autarquias corporativas: entidades autônomas legalmente encarregadas de proceder a fiscalização do exercício 
profissional, como é o caso dos Conselhos Federais e Regionais de Medicina, de Engenharia, de Farmácia etc.. São 
entes de cooperação que cooperam com o Estado, não integrando direta ou indiretamente à Administração Pública. 
 AUTARQUIAS FUNDACIONAIS são todas as restantes, criadas em razão de um serviço ou atividade 
pública específica, com substrato patrimonial. Diz-se, ademais, da existência de certas autarquias que poderiam ser 
chamadas menores, pois se situam dentro de outra autarquia maior, compondo o que a doutrina denomina de 
constelação autárquica. CARACTERÍSTICAS : 
 CRIAÇÃO POR LEI ESPECÍFICA (art. 37, XIX, CF – organizada por decreto/regulamento) 
 PERSONALIDADE DE DIREITO PÚBLICO (privilégios e obrigações públicas) 
 PATRIMÔNIO PRÓPRIO (transferência de bens da entidade criadora, pela lei instituidora):os bens e rendas são 
considerados patrimônio público com destinação especial, segundo objetivos legais e estatutários, donde suscetíveis de 
serem defendidos através de ação popular. Extinta a entidade, o patrimônio reincorpora-se ao seu ente criador. A receita 
das autarquias pode provir de fontes próprias, que são indicadas na sua lei institucional, em geral contribuições 
compulsórias, ou rendas de seus bens e serviços, legados, doações, ou ainda podem ser alimentadas por recursos a 
conta do tesouro público. 
 DESEMPENHO DE ATRIBUIÇÕES PÚBLICAS TÍPICAS 
 DIRIGENTES: investidos nos cargos na forma da lei ou seu estatuto estabelecer. Os atos de seus dirigentes 
equiparam-se aos atos administrativos, devendo observar os mesmos requisitos. 
 PESSOAL: sempre sujeito ao regime jurídico da entidade que o criou, conforme art. 39, “caput”, CF. 
Funcionários públicos para efeito do CP. Agentes Públicos para fins da lei de Improbidade Administrativa. 
 PRIVILÉGIOS: detém os mesmos privilégios administrativos da entidade estatal que a criou, gozando das 
vantagens tributárias e dos apanágios processuais da Fazenda Pública, bem assim de outros estipulados por lei como 
garantia do bom desempenho de suas atribuições. Merecem destaque, dentre outros: impenhorabilidade de seus bens e 
rendas; impossibilidade de usucapião de seus imóveis; recurso de ofício nas sentenças que julgarem improcedente a 
execução de seus créditos fiscais; imunidades de alguns impostos; prazo em quádruplo para contestar e em dobro para 
recorrer. 
AUTARQUIAS DE REGIME ESPECIAL: referidas em algumas leis, sem definição de conteúdo. Normalmente 
identificadas por sua lei instituidora, que estabelece privilégios específicos e autonomia maior que de suas congêneres 
comuns. Exemplos: Banco Central do Brasil; USP. 
LEI COMPLEMENTAR Nº 1.195 , DE 17 DE JANEIRO DE 2013 
Artigo 1º - O Departamento Estadual de Trânsito – DETRAN, fica transformado em autarquia, com personalidade 
jurídica de direito público e autonomia administrativa, financeira e patrimonial, passando a denominar-se Departamento 
Estadual deTrânsito –DETRAN-SP e a reger-se por esta lei complementar. 
Artigo 2º - O DETRAN-SP vincula-se à Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional. 
Artigo 3º - O DETRAN-SP tem sede e foro na Cidade de São Paulo, circunscrição em todo o território estadual, e 
gozará de todos os direitos, privilégios e isenções assegurados às autarquias pela legislação federal e estadual, bem 
como das prerrogativas da Fazenda Pública. 
 
FUNDAÇÕES 
Fundação transmite a idéia de “patrimônio personalizado dirigido para um fim determinado”. No caso das 
fundações instituídas pelo Poder Público, como pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, tal fim sempre 
deverá se identificar com a consecução de interesses coletivos: culturais, educacionais, de saúde, assistência social etc. 
 
Dentre os autores há muita divergência quanto à natureza jurídica das fundações instituídas pelo Estado. MSZDP 
defende que essas entidades podem ser regidas tanto pelo direito público, quanto pelo direito privado, cabendo ao 
Estado definir-lhe a melhor conformação. Em ambos os casos a fundação apresentará uma série de características 
comuns, a saber: a) dotação patrimonial total ou parcialmente realizada pelo Poder Público; b) exercício de atividade 
estatal condizente às funções de ordem social (saúde, educação, cultura, meio ambiente etc.); c) capacidade de 
autoadministração; e, d) submete-se à supervisão ministerial (tutela administrativa), nos termos da lei. 
No Decreto-Lei nº 200/67 encontra-se a seguinte e vaga menção a esses entes: “art. 5º, IV. Fundação Pública - a 
entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, 
com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado 
por recursos da União e de outras fontes”. (Incluído pela Lei nº 7.596/87). Cumpre esclarecer que esse mesmo 
preceituário, logo adiante, ainda dispõe contraditoriamente a respeito: “§ 3º As entidades de que trata o inciso IV deste 
artigo adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de 
Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações”. 
Não a toa assevera CABM que o regime jurídico das fundações é idêntico ao das autarquias, e assim tudo que se 
diz acerca destas últimas agora se aproveita.E lembra que o STF já decidiu que as fundações são espécies do gênero 
autarquia. Nesse sentido, assinala-se uma tendência do Pretório Excelso de tratar como de direito público todas as 
fundações que desempenharem atividade estatal e contarem com recursos públicos. Muitos autores, como HLM, 
discordam desse ponto de visto, acreditando que as fundações ostentam natureza de direito privado, embasando sua 
opinião na redação dada pela EC 19/98 ao art. 37, XIX (que não mais utiliza a expressão “fundação pública”), da CF. 
Outros ressaltam, porém, na forma acima posta, que a doutrina moderna entende que as fundações tanto podem ser de 
Direito Público ou Privado, consoante ato formativo, ficando mesmo as últimas sujeitas às normas de direito público e 
demais regras que o ente instituidor achar conveniente. CABM efetivamente não partilha desse entendimento, 
ressaltando que apenas no Brasil é que se põe em dúvida o entendimento quanto à natureza pública das fundações. 
 Quem parece dirimir bem a questão é MSZDP, recordando que ainda se definida como de direito privado pelo seu 
ato instituidor, a Fundação criada com recursos públicos jamais atuará como uma Fundação privada, sob regência 
exclusiva do Código Civil. Assim, enquanto o direito privado estabelece que as Fundações, após criadas (por ato 
irrevogável), funcionarão com absoluta independência em relação ao seu criador, no caso das cuidadas entidades 
administrativas isso nunca ocorrerá, pois o Poder Público sempre poderá instituir novas leis alterando sua composição, 
seus objetivos ou até mesmo extinguindo-as. A tutela administrativa, como posto acima, sempre imperará. 
CARACTERÍSTICAS, já contempladas as derrogações impostas pelas normas de natureza pública: 
CRIAÇÃO MEDIANTE AUTORIZAÇÃO POR LEI ESPECÍFICA: cabendo ao Executivo os atos necessários à sua 
criação, visto que somente terá existência legal após inscrição no regime competente. Suas ATRIBUIÇÕES, todavia, 
devem estar em prévia lei complementar definidora de seu âmbito de atuação (vide CF).; 
DIRIGENTES: tal como nas autarquias, investidos na forma legal e estatutária. Sujeitos a mandado de segurança, 
no caso de exercício de função delegada; 
PESSOAL: podem ficar sujeitos tanto ao regime estatutário (direito público), quanto ao celetista (direito privado). 
Em todos os casos, seus funcionários serão considerados agentes públicos para fins penais, de mandado de segurança; 
de ação popular, bem como autoridades em face de eventual abuso de poder. Equiparam-se aos servidores estatutários 
(pois se tratam de empregados públicos) para efeito das normas contidas no art. 37 da CF (acúmulos, remuneração etc.) 
ADMINISTRAÇÃO: sujeita à supervisão ministerial e ao controle pelo Tribunal de Contas. Submissão às exigências 
de gestão financeira impostas pela Lei maior, inclusive no que toca às licitações e contratos administrativos. Apenas os 
bens das entidades de direito púbico é que gozarão dessa natureza e da proteção correspondente (impenhorabilidade e 
não oneração, sendo insuscetíveis de usucapião), ao passo que as Fundações de direito privado não se beneficiarão do 
processo de execução (precatórios) especialmente instituído (art. 100 CF) às entidades públicas. MSZDP assevera que 
todos os bens utilizados na prestação de serviços públicos – até mesmo aqueles pertencentes às entidades privadas 
concessionárias de serviços públicos - devem merecer essa mesma proteção, a fim de se ver resguardados os 
interesses da coletividade. Cita precedentes do STF, que estenderam essa proteção aos bens da EBCT, incluindo-a nos 
sistema de precatórios. 
PRIVILÉGIOS: em todas as hipóteses, as fundações gozarão de imunidade tributária no que tange ao patrimônio, à 
renda ou aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou dela decorrentes (art. 150, § 2º, CF). Já as 
fundações de direito público gozarão dos mesmos privilégios disciplinados às autarquias, não se submetendo, ademais, 
ao controle do Ministério Público, como é próprio às fundações privadas. 
Lei nº 9.192, de 23 de Novembro de 1995 
 Artigo 1º - Fica o Poder Executivo autorizado a instituir a Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor - 
Procon, com personalidade jurídica de direito público, vinculada à Secretaria de Estado da Justiça e da Defesa da 
Cidadania, a qual se regerá por esta lei e por estatutos aprovados por decreto. 
Decreto nº 41.170, de 23 de setembro de 1996. 
 Artigo 1º - Fica instituída a Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor - PROCON, com personalidade 
jurídica de direito público, vinculada à Secretaria de Estado da Justiça e da Defesa da Cidadania, que se regerá pela Lei 
nº 9.192, de 23 de novembro de 1995, por este Decreto e pelos seus Estatutos, a serem aprovados por decreto. 
 
AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
Qualificativo (CABM chama de denominação inconsequente) que a Lei 9.649/98 (dispõe sobre a organização 
administrativa FEDERAL) faculta às autarquias e fundações que desenvolvam PLANO ESTRATÉGICO DE 
REESTRUTURAÇÃO E DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL e que venham a celebrar com o Ministério Supervisor 
um CONTRATO DE GESTÃO. Ato específico do Presidente da República é que autorizará a qualificação. Com a 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7596.htm#art1ii
 
celebração do contrato de gestão à Agência ficará sob controle das metas de desempenho estabelecidas, tendo sua 
autonomia ampliada – por força da lei e não do contrato – concorrendo, por exemplo, ao aumento dos percentuais de 
dispensa de licitação previsto no parágrafo único do art. 24 da Lei 8.666/93, com redação dada pela Lei 12.715/12. 
CABM lembra que à míngua da legislação prevista no art, 37, § 8º, da CF, não existirá tal contrato de gestão e que, daí, 
não poderá haver Agência Executiva. 
 
ENTIDADES EMPRESARIAIS 
INTRODUÇÃO: Sob a designação genérica de emprestas estatais encontram-se as EMPRESAS PÚBLICAS e as 
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA, bem como outras entidades controladas direta ou indiretamente pelo Poder 
Público. SUBSIDIÁRIAS daquelas. Na medida em que se utilizam de recursos públicos, devem obediência às normas 
destinadas ao seus controles. 
Essas entidades tem a sua disciplina assentada na a Lei nº 13.303/16, que no plano federal se encontra 
regulamentada pelo Decreto nº 8.945 do mesmo ano, que de interesse imediato, estabelece as seguintes definições: 
“Art. 2o Para os fins deste Decreto, considera-se: 
I - empresa estatal - entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, cuja maioria do capital votante 
pertença direta ou indiretamente à União; 
II - empresa pública - empresa estatal cuja maioria do capital votante pertença diretamente à União e cujo capital 
social seja constituído de recursos provenientes exclusivamente do setor público; 
III - sociedade de economia mista - empresa estatal cuja maioria das ações com direito a voto pertença 
diretamente à União e cujo capital social admite a participação do setor privado; 
IV - subsidiária - empresa estatal cuja maioria das ações com direito a voto pertença direta ou indiretamente a 
empresa pública ou a sociedade de economia mista;” 
Tais entidades vinculam-se a duas formas básicas de atuação, a saber: 
a) a prestação de SERVIÇOS PÚBLICOS capazes de serem explorados nos moldes empresariais, nos termos do 
art. 175 da CF. A definição de um serviço como público decorre diretamente de uma lei, que assim passa a considerar 
uma determinada atividade estatal, colocando-a sua execução subordinada ao Direito Público e controle estatal; e, 
b) o exercício de ATIVIDADES DE CONTEÚDO ECONÔMICO - atividades relacionadas às áreas de prestação de 
serviços (transportes, atividades financeiras e imobiliárias, serviços a empresas ou pessoais, educação, saúde e promoção 
social etc.), comércio ou indústria -, as quais, consoante dispõe o art. 173 da Lei Fundamental, somente poderão ser 
executadas pelo Estado por razões de segurança nacional ou interesse coletivo relevante. Em princípio, essas 
atividades deveriam ser exclusivamenteprestadas pela iniciativa privada, descabendo ao Estado imiscuir-se nesses 
setores. Destarte, a Lei Maior vinculou tal exercício pelo Estado somente à vista de uma excepcionalidade, nos termos 
seguintes: 
“CF, art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a EXPLORAÇÃO DIRETA DE ATIVIDADE 
ECONÔMICA PELO ESTADO SÓ SERÁ PERMITIDA quando necessárias aos imperativos da segurança nacional ou 
a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
Como visto, restou à lei a tarefa de disciplinar essa atuação excepcional, dispondo a CF a respeito: 
“§ 1o A LEI estabelecerá o ESTATUTO JURÍDICO DA EMPRESA PÚBLICA, DA SOCIEDADE DE ECONOMIA 
MISTA E DE SUAS SUBSIDIÁRIAS QUE EXPLORE ATIVIDADE ECONÔMICA DE PRODUÇÃO OU 
COMERCIALIZAÇÃO DE BENS OU DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS, dispondo sobre : 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações 
civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração 
pública; 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas 
minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. 
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não 
extensivos às do setor privado. 
§ 3º - A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.” 
Tal estatuto foi instituído pela Lei nº 13.303/16, que no plano federal se encontra regulamentada pelo Decreto nº 
8.945 do mesmo ano, acima citado. Contudo, esse preceituário não se limitou a regulamentar a existência e 
funcionamento apenas das entidades que explorem atividades econômicas, de forma que suas normas possuem a 
seguinte abrangência: 
Art. 1o Esta Lei dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas 
subsidiárias, abrangendo toda e qualquer empresa pública e sociedade de economia mista da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios que explore atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de 
prestação de serviços, ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou seja 
de prestação de serviços públicos. 
De interesse imediato, dispõe ainda a citada Lei: 
“Art. 2o A exploração de atividade econômica pelo Estado será exercida por meio de empresa pública, de 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias. 
§ 1o A constituição de empresa pública ou de sociedade de economia mista dependerá de prévia autorização legal 
que indique, de forma clara, relevante interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional, nos termos do caput do 
art. 173 da Constituição Federal.” 
Ainda de interesse próximo: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art173
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art173
 
CAPÍTULO III - DA FUNÇÃO SOCIAL DA EMPRESA PÚBLICA E DA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
Art. 27. A empresa pública e a sociedade de economia mista terão a função social de realização do interesse 
coletivo ou de atendimento a imperativo da segurança nacional expressa no instrumento de autorização legal para a sua 
criação. 
§ 1o A realização do interesse coletivo de que trata este artigo deverá ser orientada para o alcance do bem-estar 
econômico e para a alocação socialmente eficiente dos recursos geridos pela empresa pública e pela sociedade de 
economia mista, bem como para o seguinte: 
I - ampliação economicamente sustentada do acesso de consumidores aos produtos e serviços da empresa pública 
ou da sociedade de economia mista; 
II - desenvolvimento ou emprego de tecnologia brasileira para produção e oferta de produtos e serviços da empresa 
pública ou da sociedade de economia mista, sempre de maneira economicamente justificada. 
§ 2o A empresa pública e a sociedade de economia mista deverão, nos termos da lei, adotar práticas de 
sustentabilidade ambiental e de responsabilidade social corporativa compatíveis com o mercado em que atuam. 
§ 3o A empresa pública e a sociedade de economia mista poderão celebrar convênio ou contrato de patrocínio com 
pessoa física ou com pessoa jurídica para promoção de atividades culturais, sociais, esportivas, educacionais e de 
inovação tecnológica, desde que comprovadamente vinculadas ao fortalecimento de sua marca, observando-se, no que 
couber, as normas de licitação e contratos desta Lei. 
 
ENTIDADES ESTATAIS - CARACTERÍSTICAS COMUNS: as Empresas Públicas e as Sociedades de Economia 
Mista identificam-se nos seguintes pontos: 
a) criação e extinção autorizada por lei; 
b) personalidade jurídica de direito privado, malgrado vinculadas à normas de direito público alusivas ao acatamento 
dos princípios gerais da Administração Pública; 
c) vinculação aos fins determinados pela lei instituidora (vide princípio da especialização), invariavelmente tratando-
se de atividade de natureza econômica. 
No que toca à regência dessas entidades pelas normas de direito privado, cumpre notar que sua derrogação 
decorre no mais das vezes da própria Constituição e das leis que regulamentam seus dispositivos, como é o caso, por 
exemplo, da Lei de Licitações e Contratos Administrativos (nº 8.666/93). Além disso, podemos arrolar as seguintes 
coincidências: 
Dirigentes: investidos em seus cargos na forma legal e/ou estatutária. Sujeitos ao mandado de segurança, à ação 
popular, improbidade administrativa e à ação penal pelos crimes contra a AP. 
Pessoal: EMPREGO PÚBLICO, regime celetista e acidentário. Ficam, todavia, sujeitos a concurso público. CABM 
diz que essa regra há de sofrer uma certa atenuação, não elisão, em se tratando de empresas que exploram atividade 
econômica. Nesse caso a seleção será na forma estatutária, devendo ser garantido o amplo acesso dos cidadãos a 
esses empregos. Salários fixados e alterados pela diretoria da entidade, observadas restrições financeiras e 
orçamentárias (art. 169, § 1º, CF). Eventual dispensa não comporta pessoalidades, devendo ser procedida de forma 
razoável e à vista de critérios objetivos. Garantido o devido processo legal no caso de demissão. 
Controle: submetidas à supervisão ministerial. Nenhuma dessas entidades é sujeita à falência, assim por expressa 
disposição da lei nº 11.201/05. 
Privilégios: somente aqueles especificados na lei que autorizou sua criação, não contando, por natureza, com 
prerrogativa alguma, máxime se voltada à exploração econômica. 
CARACTERÍSTICAS DISTINTIVAS: Basicamente dois principais pontos separam as discorridas entidades, na 
seguinte ordem: 
a) enquanto as Sociedades de Economia Mista devem obrigatoriamente estruturar-se sob a forma de Sociedade 
Anônima, as Empresas Públicas podem optar por qualquer modelo juridicamente válido; e, 
b) ao passo que as Empresas Públicas são constituídas integralmente por capital público (ainda que proveniente de 
duas ou mais entidades), a Sociedade de Economia Mista, como a sua própria denominação sugere, integra capital 
público e privado, malgrado a parcela majoritária, apta ao estabelecimento do controle acionário, deva manter-se na 
órbita pública. 
Depois, é de se constar que no caso de litígios, a Empresa Pública deverá buscar solução nas Justiças Federal (em 
se tratando de entidade integrante da Administração Indireta Federal) e do Trabalho, cabendo à Sociedade de Economia 
Mista sempre recorrer às Justiças Estadual (Súmula 556 do STF) e do Trabalho. 
 
EMPRESAS PÚBLICAS 
DECRETO-LEI Nº 200/67 - art. 5º, II – “Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica 
que o Govêrno seja levado a exercerpor fôrça de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de 
qualquer das formas admitidas em direito”. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900/69, anterior, portanto, à vigente CF) 
Lei nº 13.303/16 – “Art. 3o Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com 
criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, 
pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. 
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade da União, do Estado, do 
Distrito Federal ou do Município, será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras pessoas jurídicas 
de direito público interno, bem como de entidades da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios.” 
São formadas unicamente pelo capital de pessoas jurídicas de Direito Público (exclusivamente público), como a 
União e suas autarquias por exemplo, desde que a maioria acionária votante à primeira pertença. Passível de 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0900.htm#art5ii
 
constituição por qualquer ente federado. Tem por objetivo tanto a prestação de serviço públicos, privativos de entidade 
estatal (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos), como, doutra forma, a exploração de atividade econômica (apenas 
em caráter excepcional, eis que típica da iniciativa privada), consoante excepciona a CF em seu art. 173 (quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou de relevante interesse coletivo). Admitem e recomendam o lucro, 
que jamais poderá ser seu objetivo precípuo, tendo-se em conta o teor do precitado dispositivo da Lei maior. 
LEI Nº 12.304, DE 2 DE AGOSTO DE 2010. 
Art. 1o É o Poder Executivo AUTORIZADO A CRIAR EMPRESA PÚBLICA, sob a forma de sociedade 
anônima, denominada Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. - Pré-Sal Petróleo S.A. 
(PPSA), vinculada ao Ministério de Minas e Energia, com prazo de duração indeterminado. * 
Parágrafo único. A PPSA terá sede e foro em Brasília e escritório central no Rio de Janeiro. 
Art. 2o A PPSA terá por objeto a gestão dos contratos de partilha de produção celebrados pelo Ministério de 
Minas e Energia e a gestão dos contratos para a comercialização de petróleo, de gás natural e de outros 
hidrocarbonetos fluidos da União. 
Parágrafo único. A PPSA não será responsável pela execução, direta ou indireta, das atividades de exploração, 
desenvolvimento, produção e comercialização de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos. 
Art. 3o A PPSA sujeitar-se-á ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e 
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. 
Art. 6o A PPSA terá seu capital social representado por ações ordinárias nominativas, integralmente sob a 
propriedade da União. 
Parágrafo único. A integralização do capital social será realizada com recursos oriundos de dotações 
consignadas no orçamento da União, bem como pela incorporação de qualquer espécie de bens suscetíveis de 
avaliação em dinheiro. 
Art. 7o Constituem recursos da PPSA: 
I - rendas provenientes da gestão dos contratos de partilha de produção, inclusive parcela que lhe for destinada do 
bônus de assinatura relativo aos respectivos contratos; 
II - rendas provenientes da gestão dos contratos que celebrar com os agentes comercializadores de petróleo e gás 
natural da União; 
III - recursos provenientes de acordos e convênios que realizar com entidades nacionais e internacionais; 
IV - rendimentos de aplicações financeiras que realizar; 
V - alienação de bens patrimoniais; 
VI - doações, legados, subvenções e outros recursos que lhe forem destinados por pessoas físicas ou jurídicas de 
direito público ou privado; e 
VII - rendas provenientes de outras fontes. 
Art. 13. O regime de pessoal da PPSA será o da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo 
Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, condicionada a contratação à prévia aprovação em concurso público 
de provas ou de provas e títulos, observadas as normas específicas editadas pela Diretoria Executiva. 
Art. 17. A PPSA sujeitar-se-á à supervisão do Ministério de Minas e Energia e à fiscalização da Controladoria-
Geral da União e do Tribunal de Contas da União. 
 * Obs.: criação pelo Decreto n. 8.063/13. 
LEI Nº 9.892/11 do Município de Sorocaba 
 Art. 1º Fica o Executivo Municipal autorizado a promover as medidas e atos necessários à constituição, 
instalação e funcionamento de uma empresa pública municipal, na forma definida na legislação local e na 
Constituição da República Federativa do Brasil, denominada "EMPRESA MUNICIPAL PARQUE TECNOLÓGICO DE 
SOROCABA - EMPTS", com prazo de duração indeterminado. 
Art. 7º A Empresa Municipal Parque Tecnológico de Sorocaba terá por objeto gerenciar, organizar e estruturar 
o Parque Tecnológico de Sorocaba - PTS para promover e estimular as atividades econômicas do Município, 
através do desenvolvimento da infraestrutura, da base empresarial, da ciência e da tecnologia do PTS, visando contribuir 
para o desenvolvimento socioeconômico e ambiental de Sorocaba e da sua população. 
Art. 13. Fica o Executivo Municipal autorizado a conceder à Empresa Municipal Parque Tecnológico de 
Sorocaba, enquanto no exercício de suas atividades, isenção de impostos municipais incidentes sobre seu patrimônio 
e serviços vinculados às suas finalidades ou dela decorrentes. 
 
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
DECRETO-LEI Nº 200/67 - art. 5º, III – “Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, 
cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta”. (Redação 
dada pelo Decreto-Lei nº 900/69, anterior, portanto, à vigente CF). 
Lei nº 13.303/16 – “Art. 4o Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam 
em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta”. 
Constituída por recursos (pecuniários, técnicos, administrativos, científicos ou culturais, segundo HLM) públicos e 
privados, sempre na forma de Sociedade Anônima, qual obrigatório também para Estados e Municípios. Busca atrair 
recursos privados para a consecução de fins públicos, devendo o controle acionário pertencer ao ente estatal. Sua 
atuação na exploração da atividade econômica deve sempre ser subsidiária, eis que ao Poder Público não cabe competir 
com a iniciativa privada, a cuja legislação deve se submeter. Não estão sujeitas à falência, por expressa disposição da 
Lei das Sociedades por Ações (art. 242), nem seus bens, vinculados ao serviço prestado, podem sofrer penhora, em 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.304-2010?OpenDocument
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del5452.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0900.htm#art5ii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0900.htm#art5ii
 
nome do princípio da continuidade do serviço público (já a jurisprudência tem admitido à penhora de suas rendas para 
saldar débitos). 
FINANCEIRO. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. PAGAMENTO DE VALORES POR FORÇA DE DECISÃO 
JUDICIAL. INAPLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIO. ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO. CONSTITUCIONAL E 
PROCESSUAL CIVIL. MATÉRIA CONSTITUCIONAL CUJA REPERCUSSÃO GERAL FOI RECONHECIDA. Os 
privilégios da Fazenda Pública são inextensíveis às sociedades de economia mista que executam atividades em 
regime de concorrência ou que tenham como objetivo distribuir lucros aos seus acionistas. Portanto, a empresa Centrais 
Elétricas do Nortedo Brasil S.A. - Eletronorte não pode se beneficiar do sistema de pagamento por precatório de dívidas 
decorrentes de decisões judiciais (art. 100 da Constituição). Recurso extraordinário ao qual se nega provimento. (STF _ 
RE 599628/DF - Relator Min. AYRES BRITTO - Relator(a) p/ Acórdão: Min. JOAQUIM BARBOSA - Julgamento: 
25/05/2011 - Tribunal Pleno - DJe-199 DIVULG 14-10-2011 PUBLIC 17-10-2011). 
LEI Nº 3.890-A, DE 25 DE ABRIL DE 1961. 
Art. 1o Fica a União autorizada a constituir, na forma desta lei, uma sociedade por ações que se denominará 
Centrais Elétricas Brasileiras S.A., e usará a abreviatura ELETROBRÁS para a sua razão social. 
Art. 3o , § 3o Será a Sociedade constituída em sessão pública do Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica, 
em cuja ata deverão constar os Estatutos aprovados, bem como o histórico, e o resumo dos atos constitutivos 
especialmente da avaliação dos bens e direitos convertidos em capital. 
Art. 5o Nos Estatutos da Sociedade serão observadas, em tudo que lhes for aplicável, as normas da Lei das 
Sociedades Anônimas. 
LEI Nº 11.688/04 do Estado de São Paulo 
Artigo 1º - Fica instituído, no âmbito do Governo do Estado e de sua Administração Pública direta e indireta, o 
Programa de Parcerias Público-Privadas - PPP, destinado a fomentar, coordenar, regular e fiscalizar a atividade de 
agentes do setor privado que, na condição de colaboradores, atuem na implementação das políticas públicas voltadas ao 
desenvolvimento do Estado e ao bem-estar coletivo. 
Artigo 12 - Fica o Poder Executivo autorizado a constituir pessoa jurídica, sob a forma de sociedade por 
ações, denominada Companhia Paulista de Parcerias - CPP, para o fim específico de: 
I - colaborar, apoiar e viabilizar a implementação do Programa de Parcerias Público-Privadas; 
II - disponibilizar bens, equipamentos e utilidades para a Administração Estadual, mediante pagamento de 
adequada contrapartida financeira; 
III - gerir os ativos patrimoniais a ela transferidos pelo Estado ou por entidades da administração indireta, ou que 
tenham sido adquiridos a qualquer título. 
 
AGÊNCIAS REGULADORAS 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA 
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as 
funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o 
setor privado. 
LEI Nº 8.031, DE 12 DE ABRIL DE 1990, 
Art. 1º É instituído o Programa Nacional de Desestatização, com os seguintes objetivos fundamentais: 
 I - reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades 
indevidamente exploradas pelo setor público; 
 V - permitir que a Administração Pública concentre seus esforços nas atividades em que a presença do 
Estado seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais; 
 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA 
Art. 21. Compete à União: 
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, 
nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos 
institucionais; 
LEI Nº 9.472, DE 16 DE JULHO DE 1997. 
Art. 1° Compete à União, por intermédio do órgão regulador e nos termos das políticas estabelecidas pelos 
Poderes Executivo e Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações. 
Art. 8° Fica criada a Agência Nacional de Telecomunicações, entidade integrante da Administração Pública 
Federal indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações, com a função 
de órgão regulador das telecomunicações, com sede no Distrito Federal, podendo estabelecer unidades regionais. 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA 
Art. 177. Constituem monopólio da União: 
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; 
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; 
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos 
anteriores; 
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no 
País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem; 
§ 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos 
incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei. 
§ 2º A lei a que se refere o § 1º disporá sobre: 
III - a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União; 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%203.890-a-1961?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%208.031-1990?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.472-1997?OpenDocument
 
LEI Nº 9.478, DE 6 DE AGOSTO DE 1997. 
 Art. 7o Fica instituída a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíves - ANP, entidade integrante 
da Administração Federal Indireta, submetida ao regime autárquico especial, como órgão regulador da indústria do 
petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis, vinculada ao Ministério de Minas e Energia. (Redação dada 
pela Lei nº 11.097, de 2005) 
 Art. 8o A ANP terá como finalidade promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas 
integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, cabendo-lhe: (Redação dada pela Lei nº 
11.097, de 2005) 
 
O Programa Nacional de Desestatização objetivou a transferência – mediante delegação - de determinados 
serviços públicos para entidades privadas, que os executariam conforme as normas regulamentares baixadas por órgãos 
específicos da AP, que assim adquiriram a denominação de AGÊNCIAS REGULADORAS. Exs.: 
FEDERAIS 
 AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA – ANEEL, Lei nº 9.427, 26.12.96 / Regulamento – Dec 
nº 2.335, 6.10.97; 
 AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES – ANATEL, Lei nº 9.472, 16.7.97 / Regulamento 
Dec nº 2.338, 7.10.97; 
 AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO – ANP , Lei nº 9.478, 6.8.97 / Regulamento – Dec nº 2.455, 
14.1.98; 
 AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA – ANVS; Lei nº 9.782, 26.1.99 / Regul. – Dec nº 
3.029, 15.4.99; 
ESTADUAIS 
 AGÊNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO E ENERGIA – ARSESP 
 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVS. PÚBLS. DELEGADOS DE TRANSPORTE – ARTESP 
MUNICIPAL 
 AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO DO MUNICÍPIO DO NATAL - 
ARSBAN 
São autarquias de Regime especial porque detém determinados privilégios, especificamente outorgados pela lei, 
dentre os quais se destacam: 
- ESTABILIDADE DE SEUS DIRIGENTES: com mandato fixo, nomeados pelo presidente da República, após 
aprovação pelo Senado Federal. Somente podem ser destituídos por condenação criminal definitiva, improbidade 
administrativa ou descumprimento injustificado das políticas estabelecidas para o setor ou por contrato de gestão; 
LEI No 9.986,00 (Dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras). 
Art. 5o O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente (CD I) e os demais membros do Conselho Diretor ou 
da Diretoria (CD II) serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de 
especialidade dos cargos para os quais serão nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da República e por ele 
nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do inciso III do art. 52 da Constituição Federal. 
Parágrafo único. O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente será nomeado pelo Presidente da República 
dentre os integrantes do Conselho Diretor ou da Diretoria, respectivamente, e investido na função pelo prazo fixado no 
ato de nomeação. 
Art. 6o O mandato dos Conselheiros e dos Diretores terá o prazo fixado na lei de criação de cadaAgência. 
Art. 9o Os Conselheiros e os Diretores somente perderão o mandato em caso de renúncia, de condenação 
judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar. 
Parágrafo único. A lei de criação da Agência poderá prever outras condições para a perda do mandato. 
- AUTONOMIA ADMINISTRATIVA, FUNCIONAL e FINANCEIRA: renda própria e liberdade de sua aplicação. Seus 
recursos são oriundos da cobrança de taxas de fiscalização e/ou de participações decorrentes de contratos de 
concessão. No âmbito de sua competência, trata-se da última instância administrativa, não podendo suas decisões 
ser revistas senão pelo Poder Judiciário. Essa, contudo, trata-se de uma peculiaridade comum a todas as entidades 
da Administração Pública Indireta, talvez apenas ampliada em relação às cuidadas autarquias de regime especial; 
- PODER NORMATIVO: de regulamentação de matérias de sua competência, observados os limites da lei instituidora 
e aos pertinentes regulamentos administrativos. Adverte CABM que tal poder limita-se a aspectos técnicos dos 
serviços fiscalizados, sendo-lhe descabido criar direitos e impor obrigações, tarefa exclusivamente cometida à lei. 
 
Tem por fundamento, como acima consignado, o princípio do Estado Regulador e parceiro da sociedade, 
definido pelo art. 174, “caput”, da CF, cabendo-lhes disciplinar e controlar (regular e fiscalizar) 
 serviços públicos delegados ao setor privado (ANATEL, ANEEL) 
 o fomento e/ou o exercício de determinadas atividades privadas – poder de polícia - ou ainda o uso de bens 
públicos (ANCINE, ANVISA, ANA) 
 o exercício de monopólio estatal (ANP) 
Seu pessoal submete-se ao regime trabalhista estatutário, consoante legalmente estabelecido em lei e adequado à 
natureza jurídica das autarquias. 
LEI No 10.871, DE 20 DE MAIO DE 2004. 
 Art. 1o Ficam criados, para exercício exclusivo nas autarquias especiais denominadas Agências Reguladoras, 
referidas no Anexo I desta Lei, e observados os respectivos quantitativos, os CARGOS que compõem as carreiras de: 
 I - Regulação e Fiscalização de Serviços Públicos de Telecomunicações ... 
 II - Regulação e Fiscalização da Atividade Cinematográfica e Audiovisual ... 
 III - Regulação e Fiscalização de Recursos Energéticos ... 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.478-1997?OpenDocument
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11097.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11097.htm#art7
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11097.htm#art8
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11097.htm#art8
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.986-2000?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2010.871-2004?OpenDocument
 
 IV - Especialista em Geologia e Geofísica do Petróleo e Gás Natural ... 
 
LEI COMPLEMENTAR N. 914, DE 14 DE JANEIRO DE 2002 
Artigo 1º - Fica instituída a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de 
São Paulo - ARTESP, autarquia de regime especial, vinculada à Secretaria de Estado dos Transportes, dotada de 
autonomia orçamentária, financeira, técnica, funcional, administrativa e poder de polícia, com sede e foro na 
cidade de São Paulo, e prazo de duração indeterminado, com a finalidade de regulamentar e fiscalizar todas as 
modalidades de serviços públicos de transporte autorizados, permitidos ou concedidos, no âmbito da Secretaria 
de Estado dos Transportes, a entidades de direito privado. 
 
CONSÓRCIOS PÚBLICOS 
Conforme se extrai do art. 241 CF, os Consórcios Públicos visam a atuação associada de entes federados (União, 
Distrito Federal, Estados e Municípios), com vistas, dentre outros, aos seguintes objetivos: a gestão associada de 
serviços públicos, a prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras e o fornecimento de 
bens à administração direta ou indireta dos entes consorciados, o compartilhamento ou o uso em comum de 
instrumentos e equipamentos, inclusive de gestão, de manutenção, de informática, de pessoal técnico e de 
procedimentos de licitação e de admissão de pessoal, a produção de informações ou de estudos técnicos etc. 
Prevê a Lei Federal nº 11.107/06, que estabelece as correspondentes normas gerais, e o seu Decreto 
regulamentador, nº 6.017/07, que a formação dos Consórcios Públicos observará a seguinte disciplina: 
1º) elaboração e subscrição de protocolo de intenções pelas entidades federadas; e, 
2º) O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante leis editadas pelas entidades 
consorciadas, do protocolo de intenções. 
O consórcio público poderá ter personalidade jurídica de direito público ou de direito privado. Dispõe a Lei n 
10.107/06, em seu art. 6º, § 1º,que se consórcio público for constituído com personalidade jurídica de direito público – 
conformando-se então como associação pública (art. 1º, § 1º), espécie do gênero autarquia (vide art. 41 CC) - integrará a 
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. Já o § 2º subseqüente informa que, no caso de se 
revestir de personalidade jurídica de direito privado, observará as normas de direito público no que concerne à realização 
de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação 
das Leis do Trabalho - CLT. 
 
LEI Nº 12.396, DE 21 DE MARÇO DE 2011. 
Art. 1o Ficam ratificados, na forma do Anexo, os termos do Protocolo de Intenções celebrado entre a União, o 
Estado do Rio de Janeiro e o Município do Rio de Janeiro para criação de CONSÓRCIO PÚBLICO, sob a forma de 
autarquia em regime especial, denominado Autoridade Pública Olímpica – APO. 
PROTOCOLO DE INTENÇÕES 
CLÁUSULA PRIMEIRA - DA DENOMINAÇÃO 
O consórcio público previsto neste protocolo de intenções será denominado AUTORIDADE PÚBLICA 
OLÍMPICA - APO e regido conforme o disposto na Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, e demais normas específicas 
aplicáveis. 
CLÁUSULA SEGUNDA - DOS ENTES CONSORCIADOS 
Subscrevem o presente instrumento de cooperação e de associação, visando a constituição futura do contrato de 
consórcio público interfederativo, denominado Autoridade Pública Olímpica - APO: 
I - o Município do Rio de Janeiro (“Município”), pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ sob no 
02.709.449/0001-59, com sede na Cidade do Rio de Janeiro, neste ato representado por seu Prefeito; 
II - o Estado do Rio de Janeiro (“Estado”), pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ sob no 
42.498.600/0001-71, com sede na Cidade do Rio de Janeiro, neste ato representado por seu Governador; 
III - a União (“União”), pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ sob no 02.961.362/0001-74, com 
sede em Brasília, Distrito Federal, neste ato representado pelo Presidente da República. 
CLÁUSULA QUARTA - DO OBJETIVO E DAS FINALIDADAES 
A APO tem por objetivo coordenar a participação da União, do Estado do Rio de Janeiro e do Município do Rio de 
Janeiro na preparação e realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, especialmente para assegurar o 
cumprimento das obrigações por eles assumidas perante o COI para esses fins e, notadamente: (...) 
 
LEI Nº 13.474, DE 23 DE AGOSTO DE 2017 (Conversão da Medida Provisória n° 771/17) 
Art. 1o Fica a Autoridade Pública Olímpica (APO), criada pela Lei no 12.396, de 21 de março de 2011, 
transformada em autarquia federal temporária, denominada Autoridade de Governança do Legado Olímpico (Aglo), 
dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do 
Esporte, com as seguintes competências: 
I - viabilizar a adequação, a manutenção e a utilização das instalações esportivas olímpicas e paraolímpicas 
destinadas às atividades de altorendimento ou a outras manifestações desportivas de que trata o art. 3o da Lei no9.615, 
de 24 de março de 1998, constantes da Matriz de Responsabilidades dos Jogos Rio 2016; 
II - administrar as instalações olímpicas e promover estudos que proporcionem subsídios para a adoção de 
modelo de gestão sustentável sob os aspectos econômico, social e ambiental; 
III - estabelecer parcerias com a iniciativa privada para a execução de empreendimentos de infraestrutura 
destinados à melhoria e à exploração da utilização das instalações esportivas, aprovadas previamente pelo Ministério do 
Esporte; 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.396-2011?OpenDocument
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12396.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9615consol.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9615consol.htm#art3
 
IV - elaborar o plano de utilização das instalações olímpicas e paraolímpicas, sujeito à supervisão e à aprovação 
do Ministério do Esporte; 
V - definir as contrapartidas onerosas em razão da utilização das instalações do legado olímpico; 
VI - incentivar, na forma de regulamento, inclusive com isenção ou redução das contrapartidas, as atividades de 
alto rendimento ou outras manifestações desportivas de que trata o art. 3o da Lei no 9.615, de 24 de março de 1998, 
constantes da Matriz de Responsabilidades dos Jogos Rio 2016, a partir da autorização de utilização dos bens do 
legado; 
VII - adotar perante os órgãos competentes medidas necessárias para exaurimento das obrigações do consórcio 
Autoridade Pública Olímpica, no que tange às obrigações pendentes de cumprimento que interfiram no exercício da 
competência da autarquia; e 
VIII - divulgar as atualizações do Plano de Legado das Instalações Olímpicas para atender às políticas públicas 
que sejam desenvolvidas pela autarquia e pelo Ministério do Esporte. 
Parágrafo único. No exercício de suas competências, a Aglo poderá: 
I - realizar estudos técnicos e pesquisas, elaborar e monitorar planos, projetos e programas; 
II - firmar ajustes, contratos e acordos, a fim de viabilizar a utilização das estruturas do legado olímpico; e 
III - desenvolver programas, projetos e ações que utilizem o legado olímpico como recurso para o 
desenvolvimento esportivo e a inclusão social. 
 
Observação: essa Lei foi regulamentada pelo Decreto nº 9.466, de 13 de agosto de 2018. 
 
__________________________ 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9615consol.htm#art3
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/DEC%209.466-2018?OpenDocument
PRINCÍPIOS REGENCIAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - FL. 1/5 
 
PRINCÍPIOS: Em amplo sentido:  causas primárias;  idéia mestra que estrutura um sistema de idéias  pressuposto 
de um sistema que lhe garante a validade, legitimando-o. 
PRINCÍPIOS JURÍDICOS: “O Direito não é idêntico à totalidade das leis escritas.” (Tribunal Constitucional Federal da 
Alemanha). “Princípios jurídicos constituem a base do ordenamento jurídico, ‘a parte permanente e eterna do Direito e 
também a cambiante e mutável, que determina a evolução jurídica’; são as idéias fundamentais e informadoras da ordem 
jurídica da Nação” (Jésus Gonzáles Pérez). “O pensamento diretivo que domina e serve de base a formação das 
singulares disposições de direito de uma instituição jurídica, de um Código ou de todo o Direito Positivo. Mais elevado 
que uma lei ou qualquer instituição de Direito, pois é o motivo determinante, a razão do Direito.” (Clemente de Diego). 
“(... ) “Violar um princípio é mais grave do que transgredir uma norma qualquer” ... implica em desatenção a todo sistema 
de comandos, subversão aos seus valores fundamentais, corrosão de sua estrutura mestra (Celso Antonio Bandeira de 
Mello). 
 
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – Art. 1o da CF: SOBERANIA, CIDADANIA, DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, 
PLURALISMO POLÍTICO, VALORES SOCIAIS DO TRABALHO E DA LIVRE INICIATIVA. Normas com natureza de lei, 
de preceito jurídico, sobrepondo-se às meras regras do direito. Expressam opções políticas fundamentais, eleição de 
valores éticos e sociais fundantes de Estado e de Sociedade. 
Princípios Constitucionais Explícitos da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: Prestam-se imediatamente a: a) 
orientar a ação do administrador na prática dos atos administrativos (práticas administrativas honestas e eficientes); b) 
garantir a boa administração, com a correta gestão dos negócios públicos e no manejo dos recursos públicos. 
Art. 37, “caput”, CF : (princípios constitucionais explícitos) : legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e 
eficiência. Vide ainda: Art. 111 da Constituição do Estado de São Paulo : : legalidade, moralidade, impessoalidade, 
publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação e interesse público. Art. 2o, “caput”, da Lei Federal no 9.784/99 (rege o 
processo administrativo perante a AP federal): legalidade, moralidade, razoabilidade, finalidade, motivação, 
proporcionalidade, eficiência, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público (dentre outros, salienta 
o próprio texto de lei). Art. 4o da Lei Paulista no 10.177/98 (rege o processo administrativo perante a AP estadual): : 
legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação e interesse público. 
 
 Princípio da LEGALIDADE : Ponto fulcral do Estado de Direito e assim princípio basilar do Estado Democrático de 
Direito, porquanto é lhe é inerente subordinar-se à Constituição e fundar-se na legalidade democrática. Sujeita-se ao 
império da lei, mas da lei que realize o princípio da igualdade e da justiça social (igualização das condições dos 
socialmente desiguais). O Direito Administrativo nasce com o Estado de Direito, é conseqüência dele. 
Legalidade e legitimidade: O princípio da legalidade no Estado Democrático de Direito funda-se no princípio da 
legitimidade (que significa ordem legal e justa). Entende-se pois a lei como “a realização das condições necessárias para 
o desenvolvimento da dignidade da pessoa humana, à existência de um sociedade justa, livre e solidária”. Poder legítimo 
é aquele em que quem o detém possui justo título para detê-lo. O poder legal somente será legítimo se exercido com 
justiça (Bobbio). Legitimidade Democrática exige a consagração, pela via legal, dos objetivos (valores) da democracia. O 
Estado Democrático irradia os valores da democracia a todos os elementos constitutivos do Estado e, também, portanto, 
à sua ordem jurídica José Afonso da Silva). Legalidade formal não se confunde com legitimidade. HLM aponta a 
legitimidade como: conformação do ato à lei + moralidade administrativa + interesse público. 
Princípio da Juridicidade: Ensinava Lúcia Valle Figueiredo: ““... o princípio da legalidade não pode ser compreendido 
de maneira acanhada, de maneira pobre. E assim seria se o administrador, para prover, para praticar determinado ato 
administrativo, tivesse sempre de encontrar arrimo em norma específica, que dispusesse exatamente para aquele caso 
concreto. O princípio da legalidade é bem mais amplo do que a mera sujeição do administrador à lei, pois abriga, 
necessariamente, a submissão também ao Direito, ao ordenamento jurídico, às normas e princípios constitucionais”. 
Vide ainda a Lei nº 9.784/99, que em seu art. 2o dispõe: Parágrafo único. “Nos processos administrativos serão 
observados, entre outros, os critérios de: I - atuação conforme a lei e o Direito;” 
Para a correta interpretação da legalidade socorrem-nos alguns princípios basilares: 
 Princípio da Finalidade Administrativa : Quem desatende o fim legal desatende à própria lei, gerando ato nulo. A lei 
não concede autorização de agir sem um objetivo próprio, decerto que alheio aos interesses pessoais do administrador, 
mas jungido ao interesse público (finalidade geral de toda lei) e à sua finalidade específica. HLM refere-se a esse 
princípio como o da impessoalidade, pois o fim legal é sempreimpessoal. “Não se compreende uma lei, não se entende 
uma norma, sem entender qual o seu objetivo. Donde, também não se aplica uma lei corretamente se o ato de aplicação 
carecer de sintonia com o escopo por ela visado. Implementar uma lei não é homenagear exteriormente sua dicção, mas 
dar satisfação aos seus propósitos” (Bandeira de Mello). 
 Princípio da Razoabilidade: A Administração deverá sempre atuar em obediência a critérios aceitáveis do ponto de 
vista racional, com o senso normal das pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades outorgadas à competência. 
As condutas desarrazoadas, imprudentes, insensatas, arbitrárias, caprichosas serão, portanto, ilegítimas e, daí, 
invalidáveis, máxime se discricionárias. Lúcia Valle Figueiredo, com o apoio de Hely Lopes Meyrelles informa que a 
razoabilidade há de ser aferida segundo os “valores do homem médio”. “Não se poderia supor que a lei encampa, 
avaliza previamente, condutas insensatas, nem caberia admitir que a finalidade legal se cumpre quando a Administração 
adota medida discrepante do razoável” (Bandeira de Mello). “A razoabilidade proscreve a irracionalidade, o absurdo ou a 
incongruência na aplicação (e, sobretudo, na interpretação) das normas jurídicas. É inválido o ato desajustado dos 
padrões lógicos” (Sundfeld) 
PRINCÍPIOS REGENCIAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - FL. 2/5 
 
 Princípio da Proporcionalidade: Manifesta a posição de que deve haver proporcionalidade entre os meios e fins 
(interesse público) administrativos, assim em extensão e intensidade. Se os atos ultrapassarem o necessário – excesso - 
para alcançar o objetivo que justifica o uso da competência haverá ilegitimidade. Lei Federal nº 9.784/99, art. 2°, VI - 
adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas 
estritamente necessárias ao atendimento do interesse público. “(...) exige proporcionalidade entre os meios de que se 
utilize a Administração e os fins que ela tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios 
pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns da sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos 
termos frios da lei mas diante do caso concreto.” (Di Pietro). 
Princípio da Motivação: Dever que a Administração possui de justificar os seus atos, apontando-lhes os fundamentos 
de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência 
tomada. Para Bandeira de Mello, reside na cidadania, eis que a motivação corresponde a um direito político do cidadão, 
direito esse ao esclarecimento do “porquê” das ações daquele que gere negócios que lhe dizem respeito enquanto titular 
último do poder. Assim também como direito individual a não se sujeitar a decisões arbitrárias por ilegais. Esse princípio 
é inerente à Administração democrática, dando ensejo à eficaz apreciação, nas condutas administrativas, da observância 
dos princípios da legalidade, da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, especialmente pelo Poder Judiciário. 
Lei Federal nº 9.784/99, art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, 
encargos ou sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou 
declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de 
ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e 
relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. § 1o A 
motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com 
fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do 
ato. 
 
 Princípio da MORALIDADE : Está ligado ao conceito de honestidade. A imoralidade administrativa é fundamento de 
nulidade, porquanto a moralidade constitui pressuposto essencial de validade do ato administrativo. A violação dos 
princípios éticos administrativos corresponde à violação do Direito. Apresentam-se na forma dos cânones da lealdade e 
da boa-fé, devendo o administrador proceder sempre com sinceridade. lisura e lanheza, sendo vedado qualquer 
comportamento astucioso, malicioso ou propositalmente obscuro, eivado de favoritismo ou de pessoalidade, ou ainda 
divergente dos fins de interesse público. São os padrões comportamentais que a sociedade deseja e espera. 
A probidade administrativa é um dever do administrador. Diz respeito à dignidade, honestidade, retidão, honra e decoro 
do cargo público. Mesmos os comportamentos ofensivos à moral comum implicam ofensa ao princípio da moralidade 
administrativa. É reparável por meio de ação popular. Consiste no dever de servir a Administração com honestidade, 
sem se aproveitar dos poderes ou facilidades inerentes à sua função, quer em proveito pessoal, quer de outro qualquer. 
Vide ainda : mordomias, nepotismo, favorecimentos etc. Ademais, “nom omne quod licet honestum est” (nem tudo que é 
legal é honesto). Os Estatutos e os Códigos de Ética dos Servidores Públicos, assim como as Leis do Processo 
Administrativo prescrevem a obrigatoriedade do servidor de sempre considerar elemento ético para agir, de forma que 
além de decidir entre o legal e ilegal, justo e injusto, conveniente e inconveniente, oportuno e inoportuno, deverá 
também, e principalmente, optar pelo honesto em detrimento do desonesto. 
 Lealdade: este vocábulo, consoante o dicionário Houaiss, possui as seguintes acepções: respeito aos princípios e 
regras que norteiam a honra e a probidade; fidelidade aos compromissos assumidos; e, caráter do que é inspirado por 
este respeito ou fidelidade. Fácil, portanto, identificar este princípio, quando aplicado à atividade administrativa, como a 
obrigação de todo agente público de atuar unicamente com vistas à realização dos fundamentos, valores e objetivos 
inerentes ao Estado Democrático de Direito. 
 Boa-fé: visa criar um “clima de confiança e previsibilidade no seio da Administração Pública”. Do ponto de vista 
prático, obriga os agentes públicos a atuarem de forma ética, consoante as lídimas expectativas populares de contar 
com uma Administração Pública comprometida com os valores democráticos (justiça, honestidade, igualdade etc.). A 
boa-fé afasta, no plano prático, a crença de que os fins justificam os meios, obrigando o agente público a ajustar seu 
comportamento aos parâmetros ético-jurídicos, notadamente extraídos da Constituição. 
 “A moralidade, como princípio da Administração Pública (art. 37) e como requisito de validade dos atos 
administrativos (art. 5.º, LXXIII), tem a sua fonte por excelência no sistema de direito, sobretudo no ordenamento 
jurídico-constitucional, sendo certo que os valores humanos que inspiram e subjazem a esse ordenamento constituem, 
em muitos casos, a concretização normativa de valores retirados da pauta dos direitos naturais, ou do patrimônio ético e 
moral consagrado pelo senso comum da sociedade. A quebra da moralidade administrativa se caracteriza pela 
desarmonia entre a expressão formal (= a aparência) do ato e a sua expressão real (= a sua substância), criada e 
derivada de impulsos subjetivos viciados quanto aos motivos, ou à causa, ou à finalidade da atuação 
administrativa”. (STF. RE 405386 / RJ - Relatora Min. ELLEN GRACIE - Relator p/ Acórdão: Min. TEORI ZAVASCKI - 
26/02/2013 - Segunda Turma - DJe- 26-03-2013). 
 
 Princípio da IMPESSOALIDADE : Significa, primeiramente, que os atos e procedimentos da Administração são 
imputados não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age. Destarte, o 
PRINCÍPIOS REGENCIAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - FL. 3/5 
 
administradonão se confronta com o agente X ou Y que expediu o ato, mas com a entidade cuja vontade foi manifestada 
por intermédio desse servidor. Dessa forma a própria CF proíbe “nome, símbolos, imagens, que caracterizem promoção 
pessoal de autoridades públicas (art. 37, § 1º). A responsabilidade para com o terceiro é sempre do Estado. A 
“personalização” somente surge lícita quando da imputação de ilícito funcional, para a responsabilização do agente 
(JAS). Depois, como afirma CABM, o princípio traduz a idéia que a Administração tem que tratar todos os administrados 
sem discriminação, sem perseguições ou favoritismos. O interesse pessoal não pode interferir na atividade 
administrativa. CF, art. 37, § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos 
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens 
que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. Trata-se de clara manifestação do Princípio 
constitucional da IGUALDADE (isonomia) dos administrados em face da administração (da não discriminação). 
Todos são iguais perante a Administração (vide institutos da licitação e do provimento de cargos públicos mediante 
concurso). Dever da Administração em dispensar tratamento justo e eqüitativo a todos os administrados. Os órgãos dos 
poderes públicos são representativos de todos os cidadãos (art. 1º, parágrafo único, e 37, I e II, da CF). STF - Súmula 
Vinculante nº 13 (vedação ao nepotismo): “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral 
ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, 
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, 
ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição 
Federal.” 
 
 Princípio da PUBLICIDADE: Obrigação do Poder Público ser transparente, dando conhecer aos administrados sua 
atuação. Trata-se de dever inerente ao Estado democrático. Bobbio aponta a a Democracia como “governo do poder 
público em público”. Lembra CABM que é um direito político dos cidadãos – os titulares do poder na res publica – 
sempre saber o que os seus representantes estão fazendo (lembrar princípio da motivação). Vide instrumentos 
constitucionais como o direito de informação previsto no art. 5o, XXXIII, o qual, ademais, dispõe sobre a 
excepcionalidade do sigilo público (quando em jogo a segurança nacional - da sociedade e do Estado - ver Decreto 
federal nº 79.099/7, investigações policiais ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo 
previamente declarado sigiloso nos termos da Lei 8.159/91 e Decreto 2.134/97. Idem quanto à administração dos 
Poderes Judiciário (segredo de justiça – art. 5º, LX, CF) e Legislativo (seção e voto secreto). Aduz-se, ainda nesse 
sentido, a necessidade de preservação da intimidade, da vida privada, da honra, da imagem das pessoas (interesse 
público – a não ser que esse mesmo interesse deduza a publicidade, como em alguns casos de segurança pública ), 
consoante art. 5o, X. Garantem também a publicidade os Direitos de Petição e de Certidão, e o Habeas Data. 
Topicamente disposições em leis específicas, como aquele voltada à disciplina das licitações e contratos administrativos. 
Lei nº 12.527/11 – Lei do Acesso à informação ou da Transparência Administrativa. “Art. 1o Esta Lei dispõe sobre os 
procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de GARANTIR O 
ACESSO A INFORMAÇÕES previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do ̕§ 3º do art. 37 e no §̕ 2º do art. 216 da 
Constituição Federal. Art. 5o É dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, 
mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão.” 
 
 Princípio da EFICIÊNCIA : Fazer com eficiência significa fazer com racionalidade, alcançando considerável grau de 
utilidade, observada a relação custo-benefício. A eficiência, assim um conceito tipicamente econômico, deve ser 
entendido, no âmbito administrativo, a partir da idéia de um melhor emprego de recursos existentes (humanos, materiais 
e institucionais) com vista à otimizada satisfação das necessidades da população, num regime de igualdade de usuários. 
Implica, pois, na organização e utilização racional desses meios para a prestação de serviços públicos de maior 
qualidade a todos os consumidores/administrados. Ao agente, sob o qual recai o dever de eficiência, o princípio induz à 
realização de suas funções com presteza, perfeição e rendimento. Compreende não só a produtividade do agente 
público, como a adequação do seu trabalho aos princípios regenciais da AP, sempre observando a devida técnica 
administrativa. 
 
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLÍCITOS : essenciais do regime jurídico administrativo Art. 5º. § 2º, CF: “Os 
direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela 
adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte”. 
 INTERESSE PÚBLICO: (vide art. 111 da Constituição do Estado de São Paulo) eis o único interesse que legitima o 
Poder Público a agir, pois trata da própria razão de ser do Estado, o motivo que leva a sociedade a organizar-se 
politicamente. Identifica-se com o princípio ético e político do BEM COMUM. Não se deve confundir, entrementes, o 
interesse público com o produto da soma de todos interesses individuais circunstancialmente identificados. Nem pode 
ser aleatoriamente presumido em face de uma determinada situação, devendo ser antes pesquisado e aferido junto à 
Constituição, a Lei Fundamental, onde estará plasmado como o princípio e fim do Estado. Diogo de Figueiredo Moreira 
Neto explica que interesses reportam-se a valores, cabendo à lei, no âmbito das relações tipicamente públicas, “captar e 
identificar um determinado interesse geral para defini-lo e guindá-lo como interesse público e, com isso, priorizar, em 
certas condições, o seu atendimento prioritário, mesmo com o sacrifício total ou parcial de outros interesses”. E segue: 
“Portanto, é função da norma legal, ao enunciar um interesse público, cometer ao Estado, através de qualquer de suas 
entidades e órgãos, ou mesmo a particulares, o encargo finalístico de satisfazê-lo, definindo, em consequência, 
competências, condições de proteção e os direitos e deveres jurídicos correlatos”. O princípio alude, dessa forma, aos 
PRINCÍPIOS REGENCIAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - FL. 4/5 
 
valores (no mais das vezes de raízes históricas) que alicerçam o Estado e norteiam e legitimam todas as atividades dos 
Poderes Públicos. No Estado Democrático de Direito brasileiro os interesses públicos podem ser facilmente identificados 
logo no Titulo I da nossa Lei Maior, mediante o compromisso estatal e geral com a realização dos valores da dignidade 
humana, da soberania nacional e popular, da cidadania, da liberdade, da igualdade, da solidariedade etc. 
Acerca do interesse público, a doutrina italiana, citada por CABM, nos oferta a seguinte distinção. 
Interesse Público ou Primário: os interesses da coletividade. O único legitimamente perseguível pelo administrador em 
proveito geral, pois diz respeito a toda a sociedade. 
Interesse Secundário: os interesses do Estado (enquanto pessoa jurídica e sujeito de direitos), independente de sua 
qualidade de servidor de interesses da coletividade. Os interesses que somente condizem com a própria Administração. 
Um bom exemplo é o do Estado que resiste ao pagamento de indenizações, ainda que procedentes, no afã de 
despender o mínimo de recursos. Assim não estaria atendendo ao interesse público( primário ), que é aquele que a lei 
aponta como sendo o interesse da coletividade : o de observância da ordem jurídica e o de bem curar o interesse de 
todos. Não são válidos se não coincidentes com os primários, os únicos que podem ser perseguidos. 
 “É imprescindível ponderar, também, a distinção entre INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO E SECUNDÁRIO. Este é 
meramente o interesse patrimonial da administração pública, que deve ser tutelado, mas não sobrepujando o 
interesse público primário, que é a razão de ser do Estado e sintetiza-se na promoção do bem-estar social. Nos 
dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello: "O Estado, concebido que é para a realização de interesses públicos 
(situação, pois, inteiramente diversa da dos particulares), só poderá defender seus próprios interesses privados 
quando, sobre não se chocarem com os interesses públicos propriamente ditos, coincidam com a realização 
deles" (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19ª edição. Editora Malheiros. São Paulo, 
2005, pág. 66.) (STJ. REsp 1356260/SC - Ministro HUMBERTO MARTINS - T2 - SEGUNDA TURMA - 07/02/2013 - DJe 
19/02/2013). 
 “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. GARANTIA DE MEIA ENTRADA AOS DOADORES REGULARES 
DE SANGUE. ACESSO A LOCAIS PÚBLICOS DE CULTURA ESPORTE E LAZER. 4. Brasil em seu artigo 199, § 4º, 
veda todo tipo de comercialização de sangue, entretanto estabelece que a lei infraconstitucional disporá sobre as 
condições e requisitos que facilitem a coleta de sangue. 5. O ato normativo estadual não determina recompensa 
financeira à doação ou estimula a comercialização de sangue. 6. Na composição entre o princípio da livre iniciativa e o 
direito à vida há de ser preservado o interesse da coletividade, interesse público primário. 7. Ação direta de 
inconstitucionalidade julgada improcedente”. (STF - ADI 3512 / ES –Min. EROS GRAU - Julgamento: 15/02/2006 - 
Tribunal Pleno - DJ 23-06-06 PP-03) 
 “1. Na análise da tipicidade material da conduta, para a aplicação do princípio da insignificância, não se mostra 
razoável a consideração isolada do valor do bem material furtado, desacompanhada da análise do prejuízo causado. 2. 
No presente caso, por haver ofensa tanto ao interesse público primário (acesso da comunidade universitária aos 
livros) quanto ao secundário (patrimônio de autarquia federal), não se mostra mínima a ofensividade da conduta, a 
ponto de possibilitar a aplicação do princípio da bagatela, uma vez que se verifica afronta de alguma gravidade ao bem 
jurídico protegido. Precedentes. 3. Agravo regimental improvido” (STJ. AgRg no REsp 1049156 / CE – Ministro 
SEBASTIÃO REIS JÚNIOR - T6 - SEXTA TURMA - 18/12/2012 - DJe 01/02/2013). 
É o grande princípio informativo de todo Direito Público (Cretella). Dele extraímos as seguintes conseqüências : 
 Princípio da SUPREMACIA (PREPONDERÂNCIA) DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO: Deste 
princípio procedem as seguintes conseqüências : posição privilegiada do órgão encarregado de zelar pelo interesse 
público e de exprimi-lo, nas relações com os particulares; posição de supremacia do órgão nas mesmas relações. 
São as prerrogativas que a ordem jurídica confere à Administração Pública a fim de assegurar a devida proteção aos 
interesses públicos, instrumentando os órgãos que os representam para um bom, expedito e resguardado desempenho 
de sua missão (presunção de veracidade e legitimidade dos atos administrativos, maiores prazos para intervenção no 
processo judicial, prazos especiais para prescrição de ações em que é parte o Poder Público, poderes etc. ). 
Tal supremacia SOMENTE SE JUSTIFICA: 
 na efetiva hipótese de ocorrer uma colisão entre interesses públicos e privados; e, 
 em face do correto desempenho da função administrativa, sempre voltada à satisfação de interesses 
públicos, da coletividade. 
Logo tais poderes são instrumentais, ou seja, funcionam como instrumento que o administrador DEVE utilizar para 
alcançar os fins do Estado, ou seja, para satisfazer o interesse público. Portanto “poderes-deveres” ( HLM ) ou deveres-
poderes ( CABM ), a serem exercidos no interesse alheio. 
Importante salientar que a versada supremacia jamais poderá levar ao desprezo e/ou ao aniquilamente dos interesses 
individuais, constitucionalmente assegurados e que assim devem ser respeitado pela Lei e pela AP. A Lei, e 
conseqüentemente a AP ao executa-la, somente poderá limitar o exercício dos direitos individuais, na exata medida 
exigida para o desenvolvimento da vida social. 
 “2. Verifica-se que a remoção para acompanhamento de cônjuge exige prévio deslocamento de qualquer deles no 
interesse da Administração, inadmitindo-se qualquer outra forma de alteração de domicílio. 4. Ressalto que a 
jurisprudência deste Tribunal Superior é rigorosa ao afirmar que a remoção requerida pelo servidor para acompanhar 
cônjuge é ato discricionário, embasado em critérios de conveniência e oportunidade, em que prevalece a supremacia 
do interesse público sobre o privado” (STJ - REsp 1305040 / RJ - Ministro Herman Benjamin - T2 - segunda turma - 
06/09/2012 - DJe 24/09/2012). 
PRINCÍPIOS REGENCIAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - FL. 5/5 
 
 Princípio da Indisponibilidade (inalienabilidade), pela Administração, do Interesse Público : Segundo este 
princípio, os bens, direitos, interesses e serviços públicos não estão à livre disposição dos órgãos públicos, aos quais 
cabe apenas curá-los (dever), como mero gestor da coisa pública, sempre presos à sua finalidade específica. São 
inapropriáveis. A ordem legal se impõe como a única vontade do administrador. O titular dos interesses públicos será 
sempre o Estado e nunca a Administração, à qual apenas cabe realizar a vontade estatal consagrada em lei. Não terá, 
portanto, disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e realização (caráter meramente 
instrumental). Desse princípio decorre a ilegalidade da venda dos bens públicos, sem o preenchimento de determinados 
requisitos, bem como que a licitação se impõe antes da contratação. A administração, em face de seus fins, não pode 
alienar e nem ser despojada de seus direitos, que a lei consagrou como internos ao poder público. 
 Princípios da Obrigatoriedade do desempenho da atividade pública e da CONTINUIDADE DO SERVIÇO 
PÚBLICO: traduz dever da Administração em face da lei. O interesse público tem que ser perseguido e prosseguido, 
uma vez que a lei assim determinou. Daí segue-se o Princípio da Continuidade do Serviço Público, derivado do primeiro 
e da própria indisponibilidade. Nesse caso, cumpre à Administração assumir e continuar os serviços que os 
concessionários, com ou sem culpa, não prosseguiram convenientemente. Proibição de dissolução “sponte propria” das 
pessoas administrativas. Sempre age sob o influxo da legalidade e nos seus limites. Ver a questão das greves. 
 
 Princípio da AUTOTUTELA: A Administração Pública está obrigada a policiar, em relação ao mérito e à legalidade, 
os atos (administrativos) que pratica, retirando do ordenamento jurídico os atos inconvenientes e inoportunos, pela 
revogação, e anulando os ilegítimos. Vide Súmulas nº 346 do STF : “a administração pública pode decretar a nulidade 
dos seus próprios atos” e nº 473 : “a administração pode anular os seus próprios atos quando eivados de vícios que os 
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. Previsão hoje basilar das Leis 
do processo administrativo. 
Lei Federal nº 9.784/99, art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de 
legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. 
Lei SP nº 10.177/98, art. 8º - São inválidos os atos administrativos que desatendam os pressupostos legais e 
regulamentares de sua edição, ou os princípios da Administração, especialmentenos casos de: I - incompetência da 
pessoa jurídica, órgão ou agente de que emane; II - omissão de formalidades ou procedimentos essenciais; III - 
impropriedade do objeto; IV - inexistência ou impropriedade do motivo de fato ou de direito; V - desvio de poder; 
VI - falta ou insuficiência de motivação. 
 REVOGAÇÃO: invalidação do ato lícito que não satisfaz o interesse público. 
 ANULAÇÃO: invalidação do ato ilícito. 
Obs.: não confundi-lo com o princípio da TUTELA ADMINISTRATIVA. , que se prende ao controle que os órgãos da AP 
Direta realizam sobre as entidades da AP Indireta a eles vinculados, para efeitos de controle finalístico (poder de que 
dispõe o Estado de conformar o comportamento das suas pessoas auxiliares aos fins que lhe foram legalmente 
atribuídos – supervisão ministerial). 
 
 
 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – p. 1/7 
 
PODER, em sentido amplo, significa capacidade geral para agir, ou ainda, no âmbito das relações entre os 
órgãos públicos e também entre agentes públicos, como o predomínio hierárquico de uns sobre outros. Todos os 
agentes públicos, na condição de gestores da coisa pública, são investidos com os poderes específicos do cargo ou 
função que ocupam, assim para que possam eficientemente desempenhar suas atribuições em prol da satisfação das 
necessidades coletivas. Tais poderes – atributos do cargo ou função – não podem ser utilizados como privilégios 
daquele que os detém, devendo, e em sentido diametralmente oposto, ser sempre reconhecidos como uma decorrência 
do DEVER geral de agir, cujo cumprimento impõe-se sempre obrigatório ao agente público, como exigência legal, moral 
e do interesse público (vide princípio da indisponibilidade do interesse público). 
 
PODER-DEVER (ou ainda DEVER-PODER, consoante CABM) DE AGIR : O poder para o agente público sempre 
terá o significado de dever para com a comunidade e administrados, os quais tem direito à prestação pública 
correspondente. Esse dever de administrar, de exercer as competências públicas, sempre haverá de se manifestar 
diligente e tempestivo, probo, impessoal, legal, razoável e proporcional, sendo irrenunciável pelo agente público. Com 
efeito, o direito dos administrados não dá margem à liberalidades pelo administrador. 
A par desse, o primeiro, emergem também como deveres básicos de todos os agentes públicos : 
Dever de EFICIÊNCIA: lembremo-nos do princípio da eficiência, inserto no “caput” do art. 37 da CF. Alude, pois, à 
produtividade (rendimento), perfeição, desembaraço, rapidez e adequação técnica com que o agente desempenha a sua 
função, consoante parâmetros legalmente estabelecidos. Poderá a AP poderá dispensar o servidor, em face de sua 
ineficiência, mediante procedimento avaliatório periódico de desempenho (arts. 41, III, 169, § 4º, e 247 da CF), na forma 
da lei complementar, geralmente consignando os Estatutos pena demissória para a “ineficiência intencional e reiterada”. 
Dever de PROBIDADE: decorrente do princípio da moralidade, identifica-se com a atuação ao bom administrador, 
justo e honesto, de proceder leal e de boa fé. A Lei nº 8.429/92 elenca várias figuras correspondentes a atos de 
improbidade administrativa, dando-lhes a seguinte classificação: a) os que importam enriquecimento ilícito; b) os que 
causam prejuízo ao Erário; c) os que atentam ontra os princípios da Administração Pública (dispõe, em seu art. 4º, que 
“os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trata dos assuntos que lhe são afetos” ), declarando, em seu 
art. 11, que “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública 
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições”, 
alinhando, na seqüência, uma séria de condutas. 
Dever de PRESTAR CONTAS : Trata-se, sem dúvida, de dever correlato à moralidade, próprio do regime 
republicano e, consequentemente, do sistema representativo, onde o governante administra a “res publica” como mero 
mandatário, devendo, portanto, prestar constas de seus atos. Decorre naturalmente, pois, como encargo de quem 
administra bens e interesses alheios (todos, não só dinheiro), segundo mandato que o obriga a atuar com zelo e 
eficiência na conservação correlata. Abrange os integrantes da AP direta e indireta, e ainda aos particulares 
subvencionados pelo Estado. 
 
USO E ABUSO DE PODER : Os poderes administrativos tem limites certos e forma legal de utilização, de maneira 
que jamais poderão ser exercidos em dissonância aos princípios e normas do Direito Administrativo, sob pena de 
invalidade, geradora de conseqüências e responsabilidades civil, penal (ver Lei de Abuso de Autoridade) e 
administrativo-disciplinar. O USO DO PODER corresponde, na realidade, a um dever de todo administrador, eis que 
configura em indispensável instrumento para a consecução do bem-estar social. Não é, pois, ilimitado ou incondicional. 
Deve estar subordinado à lei, à moralidade e ao interesse público, sob pena de ilegitimidade. O ABUSO DE PODER 
ocorre quando a autoridade, decerto que competente para praticar o ato (regularmente investida de poder para praticá-
lo): ultrapassa os limites de suas atribuições (estabelecidas na lei ou no regulamento) ou se desvia das finalidades 
públicas. Isso ocorrendo estaremos sempre diante de um ato ilícito e, portanto, nulo. Ao Estado sempre caberá indenizar 
(art. 37, § 6º, da CF) todos os atos cometidos com abuso de poder que causar danos materiais ou morais. Para a 
doutrina tradicional manifesta-se nas seguintes formas : 
 Excesso ou Abuso de Poder: é o caso da autoridade competente que exorbita em seus poderes 
administrativos, exercendo-os além do que a lei lhe permite. Recordemo-nos da Lei nº 4.898/65, que visando preservar 
as liberdades individuais disciplina os crime cometidos com Abuso de Autoridade ou de Poder. Sempre invalida o ato e 
gera responsabilidade para o seu autor. 
“Art. 4º Constitui também abuso de autoridade: 
a) ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual, sem as formalidades legais ou com abuso de 
poder; 
b) submeter pessoa sob sua guarda ou custódia a vexame ou a constrangimento não autorizado em lei; 
d) deixar o Juiz de ordenar o relaxamento de prisão ou detenção ilegal que lhe seja comunicada; 
i) prolongar a execução de prisão temporária, de pena ou de medida de segurança, deixando de expedir em tempo 
oportuno ou de cumprir imediatamente ordem de liberdade”. 
 Desvio de Finalidade ou de Poder: aqui a autoridade atua nos limites de sua competência, mas pratica o ato 
por motivos ou fins diversos dos objetivados pela lei, que só pode coincidir com o interesse público (casos de 
perseguição ou favoritismos com aparência legal, por exemplo). Atuação conforme a lei, mas não de acordo com o 
Direito, pois o interesse público é substituído pelo particular. Ex. transferência do servidor, como forma de punição, a 
pretexto de satisfazer o interesse do serviço público. Desapropriação com finalidade privada. LPA/SP - Da Invalidade dos 
Atos: artigo 8º - São inválidos os atos administrativos que desatendam os pressupostos legais e regulamentares de sua 
 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – p. 2/7 
 
edição, ou os princípios da Administração, especialmente nos casos de: V - desvio de poder. A Lei da Ação Popular 
também consigga o desvio de finalidade como vício nulificador do ato jurídico. 
MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NEPOSTISMO CRUZADO. ORDEM 
DENEGADA. No mérito, configurada a prática de nepotismo cruzado, tendo em vista que a assessora nomeada pelo 
impetrante para exercer cargo em comissão no Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região, sediado em Vitória-ES, é 
nora do magistrado que nomeou a esposa do impetrante para cargo em comissão no Tribunal Regional do Trabalho da 
1ª Região, sediado no Rio de Janeiro-RJ. A nomeaçãopara o cargo de assessor do impetrante é ato formalmente 
lícito. Contudo, no momento em que é apurada a finalidade contrária ao interesse público, qual seja, uma 
troca de favores entre membros do Judiciário, o ato deve ser invalidado, por violação ao princípio da moralidade 
administrativa e por estar caracterizada a sua ILEGALIDADE, POR DESVIO DE FINALIDADE. Ordem denegada. 
Decisão unânime. (STF. MS 24020/DF – Relator Min. JOAQUIM BARBOSA – Julgamento: 06/03/2012 - Segunda 
Turma - DJe-114 DIVULG 12-06-2012) 
 Omissão da Administração: trata-se da negativa do cumprimento do dever-poder de agir. O silêncio da 
Administração, a priori, não possui nenhuma significação, redundando apenas em omissão. Por vezes, raras, a norma 
pode indicar que o silêncio, após certo prazo, implica aprovação ou denegação de um determinado pedido. Porém, 
inexistindo previsão dessa espécie, o silêncio da Administração caracterizará Abuso de Poder, corrigível pela via 
administrativa ou judicial. Ao Poder Judiciário caberá impor à Administração o exercício do ato omitido ou suprir os seus 
efeitos. De se ressaltar, portanto, que diversamente do Direito Privado, o silêncio não pode ser entendido, de regra, 
como qualquer espécie de concordância. O retardamento do ato também importa em abuso de poder, uma vez que, 
como ocorre com a omissão plena, lesa o patrimônio jurídico individual. Obs.: vide crime de prevaricação e outros contra 
a AP. 
O SILÊNCIO da Administração: Não possui, em princípio, nenhum significado, tratando-se de consumada 
omissão. Vide: 
 → LPA federal – Lei nº 9.784/99: 
Art. 2o, p.u. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: 
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, 
salvo autorização em lei; 
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como 
própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. 
CAPÍTULO XI - DO DEVER DE DECIDIR - Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir 
decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência. 
→ LPA São Paulo: 
Artigo 24 - Em nenhuma hipótese, a Administração poderá recusar - se a protocolar a petição, sob pena de 
responsabilidade do agente. 
Artigo 33 - O prazo máximo para decisão de requerimentos de qualquer espécie apresentados à Administração 
será de 120 (cento e vinte) dias, se outro não for legalmente estabelecido. 
§ 1º - Ultrapassado o prazo sem decisão, o interessado poderá considerar rejeitado o requerimento na esfera 
administrativa, salvo previsão legal ou regulamentar em contrário. 
§ 3º - O disposto no § 1º deste artigo não desonera a autoridade do dever de apreciar o requerimento. 
Artigo 50 – idem quanto a recursos administrativos. 
 
PODERES EM ESPÉCIE: tratam-se dos atributos do cargo ou da função que capacitam o agente público a 
desempenhar as atividades compatíveis aos encargos que lhe são atribuídos, os quais sempre se identificarão com as 
exigências do serviço público e a satisfação dos interesses da coletividade. Obedecem à seguinte classificação: 
 
 PODER VINCULADO OU REGRADO : o correto seria aludir à competência vinculada ou regrada, pois neste 
caso o agente público somente pode e deve agir em conformidade às imposições do Direito Positivo, ou seja, a lei 
determina os elementos e requisitos para a prática de um ato, vinculando totalmente o agente público ao seu texto. A 
inobservância de qualquer requisito legal caracterizará o ato como nulo. HLM salienta que dificilmente se encontrará um 
ato totalmente vinculado. Portanto, chamaremos de vinculado o ato que apresentar, PREPONDERANTEMENTE, 
elementos vinculados, isto é, em maior número do que aqueles deixados ao alvedrio do administrador. Serão sempre 
vinculados os seguintes elementos: a competência; a finalidade; a forma; outros que a norma legal indicar. Ex. a 
aposentaria compulsória do servidor público que atingir os 75 anos de idade. 
Lei Complementar nº 734/93 – SP - Institui a Lei Orgânica do Ministério Público e dá outras providências. 
Artigo 122 - O ingresso nos cargos iniciais da carreira dependerá da aprovação prévia em concurso público de 
provas e títulos, organizado e realizado pela Procuradoria-Geral de Justiça. 
̕§ 3º - São requisitos para o ingresso na carreira: I - ser brasileiro; II - ter concluído o curso de bacharelado em 
Direito, em escola oficial ou reconhecida; III - estar quite com o serviço militar; IV - estar no gozo dos direitos políticos; V 
- ter idade inferior a 40 (quarenta) anos, ou a 45 (quarenta e cinco) anos, se funcionário público; VI - gozar de boa saúde, 
física e mental; VII - ter boa conduta social e não registrar antecedentes criminais incompatíveis com o exercício da 
função. 
 
 PODER DISCRICIONÁRIO: observa-se a competência discricionária naquelas hipóteses em que o Direito 
concede à Administração, de modo explícito ou implícito, alguma liberdade para a prática do ato no tocante à sua 
oportunidade, conveniência ou conteúdo. O ato, assim, jamais será contrário à lei (arbitrariedade), pois a liberdade a que 
 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – p. 3/7 
 
se reporta se dá quanto a ação realizada “dentro da lei”. Perceba-se que o campo de liberdade a que se encontra 
limitado o exercício do Poder Discricionário resume-se ao chamado mérito do ato, ou seja, à possibilidade de valoração 
dos motivos e da escolha do objeto do ato pela Administração, quando legalmente autorizada a decidir sobre a 
conveniência, a oportunidade e justiça do ato a realizar. 
Nessa linha, JCSF conceitua esse poder (competência) como “prerrogativa concedida aos agentes 
administrativos de elegerem, entre várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade para o 
interesse público”. Vale esclarecer que a conveniência refere-se àquilo que “convém” (apropriado, adequado) para a 
satisfazer o interesse público, enquanto a oportunidade alude ao “momento” certo para a prática do ato. E nessa esteira 
completa CABM, identificando a discricionariedade como “a margem de liberdade que remanesça ao administrador para 
eleger, segundo critérios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos, cabíveis perante 
cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a solução mais adequada à satisfação da finalidade legal”. 
Lei Federal no 10.826/03. 
Art. 4o Para adquirir arma de fogo de uso permitido o interessado deverá, além de declarar a efetiva 
necessidade, atender aos seguintes requisitos: 
 I - comprovação de idoneidade, com a apresentação de certidões negativas de antecedentes criminais fornecidas 
pela Justiça Federal, Estadual, Militar e Eleitoral e de não estar respondendo a inquérito policial ou a processo criminal, 
que poderão ser fornecidas por meios eletrônicos; 
II – apresentação de documento comprobatório de ocupação lícita e de residência certa; 
III – comprovação de capacidade técnica e de aptidão psicológica para o manuseio de arma de fogo, atestadas na 
forma disposta no regulamento desta Lei. 
Lei nº 1.437, de 21 de novembro de 1966 – Aprova o CÓDIGO DE OBRAS do Município de Sorocaba 
Artigo 346 - Qualquer edificação só poderá ser iniciada se o interessado possuir o "alvará de construção". 
Artigo 359, parágrafo único - O órgão competente possui o direito de indagar e constatar os destinos das obras em 
seu conjunto e seus elementos competentes e recusando aquêles que forem julgados inadequados ou 
inconvenientes sob os pontos legislados por êste Código. 
A discricionariedade será sempre relativa e parcial, posto que o agente público sempre estará vinculado à lei no 
que pertine à competência, forma e finalidade, sobre as quais nunca haverá possibilidade de escolha. Vê-se, pois, que 
também inexiste ato absolutamente discricionário. A discricionariedade pura, adverte LVF, somente haverá nos atos 
políticos(portanto estranhos à atividade administrativa). A discricionariedade encontra plena justificativa na 
impossibilidade de previsão legal de todas as atividades inerentes ao cotidiano administrativo. Além disso, visando a real 
satisfação do interesse público, impõe-se que ao administrador – sempre próximo da realidade e diante do caso concreto 
– sejam viabilizadas as condições para que melhor atue (respeitados os critérios de razoabilidade, proporcionalidade, 
boa-fé, lealdade, igualdade, impessoalidade etc.) em busca dos fins (sempre concernentes à utilidade pública) almejados 
pela norma. 
 
CONCEITO JURÍDICO INDETERMINADO (vago, impreciso, fluído): reporta-se a “expressões vocabulares que 
comportam indeterminação de sentido, o que exige que o aplicador produza sua delimitação no caso concreto” (MJF). 
 Conceitos técnicos: aposentadoria por invalidez, bens de valor histórico (vinculação a parecer técnico). 
 Conceitos de experiência: bons antecedentes, jogo de azar (interpretação à luz do sentido usual). 
 Conceitos de valor: notório saber jurídico, falta grave, procedimento indecoroso (hipóteses passíveis de 
discricionariedade). 
→ LPA Federal: 
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, 
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e 
eficiência. 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: 
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se 
dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. 
→ LPA São Paulo: 
Artigo 4º - A Administração Pública atuará em obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, interesse público e motivação dos atos administrativos. 
Artigo 5º - A norma administrativa deve ser interpretada e aplicada da forma que melhor garanta a realização do 
fim público a que se dirige. 
 
CONTROLE DOS ATOS DISCRICIONÁRIOS PELO PODER JUDICIÁRIO: 
CF, art. 5º, XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; 
Neste controle o Juiz não deverá realizar o papel que cabe exclusivamente ao administrador, procedendo, 
mediante juízo de conveniência e oportunidade, a avaliação se o ato atende ou não o interesse público. Haverá de 
sindicar todos os aspectos de legalidade do ato administrativo (notadamente a razoabilidade e a proporcionalidade), sem 
imiscuir-se em juízos puramente administrativos. 
“4. Cabe ao Poder Judiciário, no Estado Democrático de Direito, zelar, quando provocado, para que o 
administrador atue nos limites da juridicidade, competência que não se resume ao exame dos aspectos formais do 
ato, mas vai além, abrangendo a aferição da compatibilidade de seu conteúdo com os princípios constitucionais, 
como proporcionalidade e razoabilidade. 7. No que tange ao controle jurisdicional de atos impositivos de sanção a 
servidor público, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça evoluiu no sentido de que, diante dos princípios que 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2010.826-2003?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2010.826-2003?OpenDocument
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http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2010.826-2003?OpenDocument
 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – p. 4/7 
 
vinculam o regime jurídico disciplinar, não há falar em discricionariedade da Administração, devendo o controle 
exercido pelo Poder Judiciário incidir sobre todos os aspectos do ato. Precedente. MS 12.988/DF, Rel. Min. FELIX 
FISCHER, DJ 12/2/08”. (STJ. REsp 1001673 / DF, 2007/0254568-0. Relator Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA. T5 - 
QUINTA TURMA. J. 06/05/2008. DJe 23/06/2008). 
 
 PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO: Poder–dever ou dever-poder de editar normas que assegurem a 
fiel execução da lei, “criando os mecanismos de complementação indispensáveis à sua aplicabilidade”. (JSCF). 
Remanesce ao administrador público a obrigação de respeito à lei, sendo vedado contrariá-la, ampliá-la ou inová-
la. Desserve o vertente instrumento para fazer “direito novo”, tarefa essa confiada com exclusividade ao Poder 
Legislativo: CF, art. 5º, II:ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. 
LPA/SP, artigo 6º - Somente a lei poderá: I - criar condicionamentos aos direitos dos particulares ou impor-lhes 
deveres de qualquer espécie; e II - prever infrações ou prescrever sanções. 
Ao agente público socorre unicamente a possibilidade de fixar obrigações subsidiárias ou derivadas, quais sejam 
aquelas que possuam absoluta correspondência e adequação às obrigações legalmente impostas. Ex.: indicação da 
relação de documentos que o interessado deve apresentar para comprovar fato jurídico previsto na lei. 
Fundamento constitucional: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, 
bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; 
Art. 87, p.u.. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na 
lei: II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos; 
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: 
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de 
delegação legislativa; 
 
Exemplos: 
Decreto nº 5.123, de 1º de julho de 2004. 
Regulamenta a lei no 10.826, de 22 de dezembro de 2003, que dispõe sobre registro, posse e comercialização de 
armas de fogo e munição, sobre o sistema nacional de armas - SiNARM e define crimes. 
 O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da 
Constituição, e tendo em vista o disposto na Lei no 10.826, de 22 de dezembro de 2003, DECRETA: 
Portanto, como resta fácil concluir, o exercício do poder regulamentar ou normativo da Administração Pública visa 
a realização do interesse público, mediante a criação de condições para que as lei venham a ser efetiva, eficaz e 
fielmente executadas, abe ao Tais normas objetivarão preparar os órgãos da Administração para dar adequado e 
eficiente cumprimento à lei, explicando-a e viabilizando a aplicação de seus comandos. CABM realça sua utilidade 
procedimental e uniformizante, estabelecendo critérios limitadores da discricionariedade administrativa, bem como de 
detalhamento e esclarecimento da lei, assim ensejando interpretação padrão e afinada ao interesse público. Frise-se 
uma vez mais: não pode o agente público, no exercício deste poder, modificar ou contrariar a lei, nem dispor sobre 
matéria constitucionalmente reservada à lei. As regras de edição do regulamento devem, conforme o precitado autor, 
ser necessariamente observadas igualmente em relação a todos os demais atos gerais do Poder Executivo (resoluções, 
instruções, portarias, regimentos etc.), de edição própria a outras autoridades que não o Chefe do Poder Executivo. 
Lei nº 13.227/07 – Estado de Pernambuco. 
 Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a instituir, no âmbito do Estado de Pernambuco, Campanha de 
conscientização da população quanto à importância social dos tributos e à necessidade de exigência dos documentos 
fiscais nas aquisições de bens e serviços. 
 Art. 3º Esta Lei será regulamentada por decreto, para cada uma das etapas a ser implantada, conjunta ou 
individualmente, especialmente no que diz respeito à operacionalização e à forma de participação na campanha. 
 Regulamentada pelo Decreto nº 39.478/13 
Lei nº 907210 – Município de Sorocaba. 
A Câmara Municipal de Sorocaba decreta e eu promulgo a seguinte Lei: 
Art. 1º O Município poderá autorizar a concessãode isenção de tributos e tarifas incidentes na aprovação e 
execução de projetos de construção de conjuntos habitacionais de interesse social destinadas às famílias com renda 
mensal de até 03 (três) salários mínimos, bem como a primeira aquisição das unidades por estas famílias, 
comprovadamente inseridos no Programa Minha Casa, Minha Vida, instituído pela Lei Federal nº 11.977/2009. 
Art. 4º C - Esta Lei será regulamentada pelo Poder Executivo. 
 
PODER REGULAMENTAR E PODER REGULADOR 
Lei nº 9.472/97. 
Art. 8° Fica criada a Agência Nacional de Telecomunicações, entidade integrante da Administração Pública 
Federal indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações, com a função de 
órgão regulador das telecomunicações (...). 
Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o 
desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, 
impessoalidade e publicidade, e especialmente: 
IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público; 
X - expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime privado; 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/DEC%205.123-2004?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.472-1997?OpenDocument
 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – p. 5/7 
 
XII - expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto 
aos equipamentos que utilizarem; 
XIV - expedir normas e padrões que assegurem a compatibilidade, a operação integrada e a interconexão entre 
as redes, abrangendo inclusive os equipamentos terminais; 
 
→ Lei nº 10.177/98 (disciplina o processo administrativa no Estado de São Paulo): 
Artigo 12 - São atos administrativos: 
I - de competência privativa: 
a) do Governador do Estado, o Decreto; 
b) dos Secretários de Estado, do Procurador Geral do Estado e dos Reitores das Universidades, a Resolução; 
c) dos órgãos colegiados, a Deliberação; 
II - de competência comum: 
a) a todas as autoridades, até o nível de Diretor de Serviço; às autoridades policiais; aos dirigentes das entidades 
descentralizadas, bem como, quando estabelecido em norma legal específica, a outras autoridades administrativas, a 
Portaria; 
b) a todas as autoridades ou agentes da Administração, os demais atos administrativos, tais como Ofícios, 
Ordens de Serviço, Instruções e outros. 
 
 
 ATO REGULAMENTAR OU NORMATIVO AUTÔNOMO ou INDEPENDENTE: sob esta denominação 
encontraríamos os atos administrativos que regulamentam ou normatizam determinadas situações, inclusive prevendo 
direitos e obrigações, sem o necessário lastro legal, ou seja, de forma autônoma. Registrando-se raras, mas honrosas 
exceções, inclina-se maciçamente a doutrina a apontar a inconstitucionalidade da hipótese, posição referendada pela 
nossa Suprema Corte. 
“Para que ficasse caracterizada a ofensa direta ao art. 5º, II da Constituição, seria necessário apontar a 
inexistência de lei imprescindível à fundamentação de validade do decreto (hipótese de inconstitucional decreto 
autônomo), ou, então, que algum ponto do decreto fosse incompatível com o texto da lei que lhe deveria servir como 
fundamento de validade, interpretada conforme a Constituição, ou declarado inconstitucional, ainda que sem redução de 
texto” (STF. AI 737543 AgR/SP - Relator Min. JOAQUIM BARBOSA - 28/08/2012 - Segunda Turma - DJe-183,18-09-
2012). 
“1. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Objeto. Admissibilidade. Impugnação de decreto autônomo, que 
institui benefícios fiscais. Caráter não meramente regulamentar. Introdução de novidade normativa. Preliminar repelida. 
Precedentes. Decreto que, não se limitando a regulamentar lei, institua benefício fiscal ou introduza outra 
novidade normativa, reputa-se autônomo e, como tal, é suscetível de controle concentrado de 
constitucionalidade. 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Decreto nº 27.427/00, do Estado do Rio de Janeiro. 
Tributo. Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS. Benefícios fiscais. Redução de alíquota e 
concessão de crédito presumido, por Estado-membro, mediante decreto. Inexistência de suporte em convênio celebrado 
no âmbito do CONFAZ, nos termos da LC 24/75. Expressão da chamada “guerra fiscal”. Inadmissibilidade. Ofensa aos 
arts. 150, § 6º, 152 e 155, § 2º, inc. XII, letra “g”, da CF. Ação julgada procedente. Precedentes. Não pode o Estado-
membro conceder isenção, incentivo ou benefício fiscal, relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e 
Serviços – ICMS, de modo unilateral, mediante decreto ou outro ato normativo, sem prévia celebração de convênio 
intergovernamental no âmbito do CONFAZ” (STF. ADI 3664/RJ - Relator Min. CEZAR PELUSO - 01/06/2011 - 
Tribunal Pleno - DJe-181, 21-09-2011). 
Em certa e limitadíssima medida figurando como exceção à regra, mas servindo exatamente para confirmá-la, alguns 
autores apontam para o inciso VI do art. 84 da CF (redação dada pela EC 32) como exemplo de DECRETOS 
AUTÔNOMOS CONSTITUCIONAIS. Trata-se, como é possível divisar do quadro abaixo, de hipóteses estranhas àquela 
já estudada, prevista no inciso IV do mesmo art. 84 da CF. Vejamos: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; 
(eis o denominado REGULAMENTO EXECUTIVO) 
VI - dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem 
criação ou extinção de órgãos públicos; (REGULAMENTO DE ORGANIZAÇÃO) 
Levando-se em consideração que Administração Pública encontra-se alicerçada numa série de leis, como aquela que 
trata da criação e conformação original de seus órgãos, a contemplada atividade, ainda que minimamente, estará 
sempre balizada pela legislação, dela não podendo refugir ou discrepar em suas previsões. Exemplo: 
Lei complementar nº 1.195 , de 17 de janeiro de 2013 
Transforma o Departamento Estadual de Trânsito - DETRAN em autarquia, 
Artigo 47 - O detalhamento da organização e atribuições do DETRAN-SP, e de seus órgãos, serão 
estabelecidos no Regulamento da Autarquia, que deverá ser aprovado por decreto. 
Artigo 48 - Dentro do prazo de 90 (noventa) dias, contados da data da vigência desta lei complementar, será 
editado decreto que aprovará o Regulamento do DETRAN-SP. 
 Decreto nº 59.055, de 9 de abril de 2013 
 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – p. 6/7 
 
Artigo 1º - Fica aprovado o Regulamento do Departamento Estadual de Trânsito - DETRAN-SP, transformado 
em autarquia pela Lei Complementar nº 1.195, de 17 de janeiro de 2013, constante do anexo que faz parte integrante 
deste decreto. 
ANEXO a que se refere o artigo 1º do Decreto nº 59.055, de 9 de abril de 2013 Regulamento do 
Departamento Estadual de Trânsito - DETRAN-SP 
CAPÍTULO I - Do Órgão e de suas Finalidades até CAPÍTULO VIII - Disposições Gerais e Finais 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (DECRETO AUTÔNOMO) 
Neste último caso realmente nos deparamos com um Decreto autônomo, mas não regulamento autônomo, uma vez 
que não lhe é dado, como no caso disposto no inciso IV, “in fine”, aduzir normas a garantir a fiel execução de uma lei, ou, 
como disposto na alínea “a” do inciso VI, organizar coisa alguma. Ao contrário, simplesmente decreta a extinção de 
funções ou cargos vagos, independentemente da existência de comando nesse sentido veiculado através de prévia lei. 
Importa ainda salientar que esse decreto não funciona como instrumento da função administrativa, mas realiza função 
legislativa autônoma. 
 
 PODER HIERÁRQUICO (de ordenação) ou PODERES DECORRENTES DA HIERARQUIA (MSZDP): 
Hierarquia, para o nosso corrente estudo, pode ser conceituada como a relação de subordinaçãoentre os vários órgão e 
agentes do Poder Executivo (típica da função administrativa), com a distribuição de atribuições e gradação de autoridade 
de cada nível 
Objetivos do Poder Hierárquico: 
 ORDENAR as atividades da Administração, repartindo e escalonando as funções entre os agentes de seus 
órgão, de modo que cada um possa exercer convenientemente o seu encargo. O Poder Hierárquico impõe o DEVER DE 
OBEDIÊNCIA aos agentes inferiores em relação às ordens e instruções “legais” (emitidas de acordo com a lei e a 
finalidade pública) emanadas dos superiores. Aos subordinados descabe o cumprimento de ordens manifestamente 
ilegais, não lhes sendo lícito, no entanto, proceder à apreciação da oportunidade e da conveniência das determinações 
superiores. 
 COORDENAR essas atribuições com vistas ao engrossamento e funcionamento harmônico de todos os 
serviços a cargo de seus órgãos; 
 CONTROLAR o cumprimento das leis e das normas administrativas, a conduta e o rendimento funcional de 
cada servidor; 
 CORRIGIR os erros administrativos pela ação revisora dos superiores hierárquicos. 
Poderes decorrentes da hierarquia: 
 DAR ORDENS : orientando os subalternos nos casos concretos. Contrapartida : o dever de obedecer. 
 FISCALIZAR ou CONTROLAR : vigilância permanente sobre os atos praticados pelos subalternos, com o 
escopo de mante-los dentro das exigências da legalidade e da moralidade; 
 REVER ou CORRIGIR: vide princípio da autotutela, já estudado. A cargo dos superiores, que apreciarão os 
atos realizados pelos inferiores em todos os seus aspectos (competência, forma, finalidade, conveniência, oportunidade, 
justiça, moralidade e finalidade), para mantê-los ou invalidá-los 
→ LPA Federal: 
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-
los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. 
→ LPA São Paulo: 
Artigo 10 - A Administração anulará seus atos inválidos, de ofício ou por provocação de pessoa interessada, 
salvo quando: I - ultrapassado o prazo de 10 (dez) anos contado de sua produção; II - da irregularidade não resultar 
qualquer prejuízo; III - forem passíveis de convalidação. 
 DELEGAR: conferir a outrem (geralmente um subordinado) competência que originalmente lhe pertencia. 
Somente poderá ser recusada se o subordinado não possuir condições de bem cumpri-la. OM ressalta que o ato de 
delegação, escrito, especifica as competências delegadas, os limites da atuação da autoridade que recebe a delegação, 
sua duração e objetivos. Este instituto justifica-se ante a necessidade de conferir maior agilidade e celeridade a certas 
decisões, que poderão ser tomadas com maior justiça por aquele mais próximo ao problema. 
→ LPA Federal: 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua 
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for 
conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
 Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos 
respectivos presidentes. 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. 
1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a 
duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. 
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante. 
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão 
editadas pelo delegado. 
 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – p. 7/7 
 
→ LPA São Paulo: 
Artigo 19 - Salvo vedação legal, as autoridades superiores poderão delegar a seus subordinados a prática de 
atos de sua competência ou avocar os de competência destes. 
Artigo 20 - São indelegáveis, entre outras hipóteses decorrentes de normas específicas: 
I - a competência para a edição de atos normativos que regulem direitos e deveres dos administrados; 
II - as atribuições inerentes ao caráter político da autoridade; 
III - as atribuições recebidas por delegação, salvo autorização expressa e na forma por ela determinada; 
IV - a totalidade da competência do órgão; 
V - as competências essenciais do órgão, que justifiquem sua existência. 
Parágrafo único - O órgão colegiado não pode delegar suas funções, mas apenas a execução material de suas 
deliberações. 
 AVOCAR: é o chamar para si atribuições inerentes ao subordinado. Trata-se de medida excepcional e que, 
portanto, depende de adequada justificativa. Jamais poderá ser realizada de modo a “esvaziar” as competências do 
órgão inferior. 
→ LPA Federal: 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação 
temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
→ LPA São Paulo: 
Artigo 19 - Salvo vedação legal, as autoridades superiores poderão delegar a seus subordinados a prática de 
atos de sua competência ou avocar os de competência destes. 
 
 PODER DISCIPLINAR: é o que a Administração dispõe para punir internamente as infrações funcionais dos 
servidores e demais pessoas sujeitas aos órgãos e serviços que lhe são próprios. Abrange o poder de apuração das 
infrações e de aplicação de penalidade administrativas a e particulares submetidos à sua disciplina. 
É correlato ao Poder Hierárquico, mas com ele não se confunde (existente nos Poderes Legislativo e Judiciário, 
onde não há relações de subordinação entre seus membros). Tem sua razão de ser na moralidade, na eficiência e no 
aperfeiçoamento do serviço público. Sua aplicação sempre estará vinculada ao respeito aos princípios constitucionais do 
devido processo legal e da ampla defesa. Vide: 
Constituição da República: 
Art, 5º, LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; 
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o 
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; 
Art. 41. § 1º O servidor público estável só perderá o cargo: 
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; 
Trata-se de poder-dever: vide crime de condescendência criminosa (CP, art. 320 - Deixar o funcionário, por 
indulgência, de responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercício do cargo ou, quando lhe falte 
competência, não levar o fato ao conhecimento da autoridade competente: Pena - detenção, de quinze dias a um mês, 
ou multa). 
 
 
PODER DE POLÍCIA 
 
1- CONCEITO : capacidade que dispõe a Admin istração Públ ica de condicionar e restr ingir o uso e 
gozo (exercíc io) de bens, d ire itos e at iv idades ind iv idua is em benefíc io da colet iv idade . 
INDELEGABIL IDADE: Tratando-se do exercíc io da potestade públ ica ( tanto no plano legis lativo, 
quanto no desempenho das funções de outorga, f i scal ização e sancionamento) , essa atividade não 
pode ser transferida a part iculares . Não confundi r com a atribuição de meros atos mater ia is de 
f i scal ização (implantação e controle de equipamentos eletrônicos de contro le de velocidades em 
estradas, por exemplo) , desti tuídos de competência decisória e/ou penal izadora). 
 “3. A fiscalização das profissões, por se tratar de uma atividade típica de Estado, que abrange o poder de 
polícia, de tributar e de punir, não pode ser delegada (ADI 1.717), excetuando-se a Ordem dos Advogados do Brasil 
(ADI 3.026)”. (STF - RE 539224/CE - Relator Min. LUIZ FUX - Julgamento:22/05/2012 - Primeira Turma - DJe-118 
DIVULG 15-06-2012 PUBLIC 18-06-2012). 
 “ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE 
ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Nos aclaratórios, sustenta a parte embargante que existem vícios a serem 
sanados no acórdão combatido, a saber: (i) omissão acerca da regra de competência, a qual imputa o processamento e 
o enfrentamento da presente causa ao Supremo Tribunal Federal (incompatibilidade entre lei local em face de lei 
federal); (ii) omissão acerca das regras constitucionais de balizamento da matéria de fundo (possibilidade de 
sociedade de economia mista exercer a atividade de controle de trânsito ante à inexistência de vedação 
constitucional no ponto); e (iii) contradição existente entre o provimento final do acórdão (provimento integral do 
especial) e sua fundamentação, na qual restou afirmada a possibilidade de a embargante exercer atos relativos a 
fiscalização. 16. Tanto no voto condutor, como no voto-vista do Min. Herman Benjamin, ficou claro que as atividades de 
consentimento e fiscalização podem ser delegadas, pois compatíveis com a personalidade privadas das 
sociedades de economia mista. 18. Mas, ao contrário, permanece o teor da fundamentação e, para sanar a 
contradição, é necessária a reforma do provimento final do recurso, para lhe dar parcial provimento, permitindo os atos 
de fiscalização (policiamento), mas não a imposição de sanções. 19. Embargos de declaração parcialmente 
acolhidos, com efeitos modificativos, para dar parcial provimento ao recurso especial, no sentido de que permanece a 
vedação à imposição de sanções pela parte embargada, facultado, no entanto, o exercício do poder de polícia no 
seu aspecto fiscalizatório.” (STJ. EDcl no REsp 817534 / MG – Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES - 
Segunda turma - 25/05/2010 - DJe 16/06/2010) 
 “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE 
DE ECONOMIA MISTA. PODER DE POLÍCIA. DELEGAÇÃO DOS ATOS DE FISCALIZAÇÃO E SANÇÃO A PESSOA 
JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO”. (STF. ARE 622.186 RG/MG - Relator Min. LUIZ FUX - 22/03/2012 - Tribunal Pleno 
- DJe-180 divulg 12-09-2012 public 13-09-2012). Decisão: O Tribunal reconheceu a existência de repercussão geral da 
questão constitucional suscitada, vencido o Ministro Marco Aurélio. 
Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004 
Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração 
pública. 
Art. 4o Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes: 
III - INDELEGABILIDADE das funções de regulação, jurisdicional, DO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA e 
de outras atividades exclusivas do Estado; 
 
ORIGEM DA EXPRESSÃO : Ut i l i zada pela primei ra vez no ju lgamento da Suprema Corte nor te -
amer icana, no caso Brown versus Maryland, de 1827.A expressão se refer iu ao poder dos Estados -
membros de edi tar leis l imi tadores de direi tos, em benefício do interesse públ ico. 
CRÍT ICAS À EXPRESSÃO: Na maior ia dos países europeus a expressão “Poder de Pol ícia” já 
deixou de ser ut i l i zada, porquanto recorda o despótico “Estado de Pol ícia” prussiano, 
caracterizado pela intensa, desarrazoada e desproporcional intromissão e intervenção estatal na 
vida e l iberdade dos seus súdi tos. Paulat inamente o teme vem sendo tratado como LIMITAÇÕES 
ADMINISTRATIVAS À PROPRIEDADE E/OU À L IBERDADE . 
 
2- DEFINIÇÃO LEGAL : art . 78, “caput”, do Código Tributário Nacional : “Considera-se PODER 
DE POLÍCIA a at iv idade da administração públ ica que, l imitando ou disc ip l inando dire ito, 
interesse ou l iberdade, regula a prát ica de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse 
públ ico concernente à segurança, à h ig iene, à ordem, aos costumes, à d isc ip l ina da produção 
e do mercado, ao exerc íc io de at iv idades econômicas dependentes de concessão ou 
autor ização do Poder Públ ico, à tranquil idade públ ica ou ao respeito à propr iedade e aos 
dire itos ind iv idua is ou colet ivos” . 
 Exemplos: recuo de alguns metros nas construções urbanas, l imitação de al tura das 
edif icações, proib ição de desmatamento de par te da área f lorestada nos imóveis rurais, adotar 
medidas de segurança contra incêndios; a obr igação de adequado aproveitamento do solo 
urbano através da imposição de determinação compulsór ia etc. 
 Dist inguem-se três MODALIDADES DE LIMITAÇÕES , consoante a forma de obr igação imposta: 
a) POSITIVAS : corresponde à obrigação de fazer. Ex. : manter imóvel urbano l impo, constru ir 
muro l imítrofe com o passeio públ ico etc. ; 
b) NEGATIVAS : d iz da obrigação de não fazer. Ex.: não constru ir acima de cer to número de 
pavimentos, não desmatar determinado percentual de área f lorestada etc. ; e, 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10931665/art-4-da-lei-11079-04
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10931576/art-4-inc-iii-da-lei-11079-04
c) PERMISSIVAS : obrigação de deixar fazer (ou permit ir que se faça) . Ex: permit ir o ingresso 
de agentes públ icos vistor iadore s em sua propr iedade, ta is como os sanitár ios. 
 
3 - SETORES DE APLICAÇÃO : abrange todas as áreas de atuação do Poder Públ ico. 
higiene e saúde pública obras e serviços de engenharia profissões 
trânsito parcelamento do solo disciplina da produção 
segurança pública disciplina do mercado meio ambiente 
atividades econômicas tranquilidade pública uso da propriedade 
 Polícia Administrat iva e organismos “policiais” : re lação de gênero e espécie. Os organismos 
responsáveis pela segurança públ ico, gene ra l izadamente denominados “Políc ia ”, exercem 
apenas par te do Poder de Políc ia, no setor específ ico da manutenção da ordem públ ico. 
Incidente, pois, em regra, sobre pessoas, enquanto que os demais ramos da Políc ia 
Admin istrat iva atua sobre bens, d ire itos e at iv idades. 
 
“DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PODER DE POLÍCIA. IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 
TRÂNSITO. GUARDA MUNICIPAL. CONSTITUCIONALIDADE. 1. Poder de polícia não se confunde com segurança 
pública. O exercício do primeiro não é prerrogativa exclusiva das entidades policiais, a quem a Constituição outorgou, 
com exclusividade, no art. 144, apenas as funções de promoção da segurança pública. 2. A fiscalização do trânsito, 
com aplicação das sanções administrativas legalmente previstas, embora possa se dar ostensivamente, 
constitui mero exercício de poder de polícia, não havendo, portanto, óbice ao seu exercício por entidades não 
policiais. 3. O Código de Trânsito Brasileiro, observando os parâmetros constitucionais, estabeleceu a competência 
comum dos entes da federação para o exercício da fiscalização de trânsito. 4. Dentro de sua esfera de atuação, 
delimitada pelo CTB, os Municípios podem determinar que o poder de polícia que lhe compete seja exercido pela guarda 
municipal. 5. O art. 144, §8º, da CF, não impede que a guarda municipal exerça funções adicionais à de proteção dos 
bens, serviços e instalações do Município. Até mesmo instituições policiais podem cumular funções típicas de 
segurança pública com exercício de poder de polícia. Entendimento que não foi alterado pelo advento da EC nº 
82/2014. 6. Desprovimento do recurso extraordinário e fixação, em repercussão geral, da seguinte tese: é constitucional 
a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções 
administrativas legalmente previstas.” (STF. RE 658570/MG - Relator Min. MARCO AURÉLIO. Relator p/ Acórdão: Min. 
ROBERTO BARROSO - Julgamento: 06/08/2015 -Tribunal Pleno - DJe-195 divulg 29-09-2015 public 30-09-2015). 
 
4 – FUNDAMENTO : a supremacia do interesse públ ico sobre o interesse privado. 
Const itu ição da Repúbl ica: 
 art . 5°, I I ( l iberdade); e, 
 arts. 5°, XXII I , e 170, I II . 
 
5 – OBJETO : os bens, dire itos e at iv idades ind iv idua is nocivos ou passíveis de oferecer r iscos à 
sociedade. 
 
6 – FINALIDADE : a sat isfação do interesse públ ico med iante a promoção do bem -estar da 
sociedade. 
 
7 – LIMITE : a d ignidade da pessoa humana. Os condicionamentos e restr ições operados pelo 
Poder de Políc ia devem recair sempre sobre o exercíc io dos dire itos indiv iduais e não sobre o 
própr io d ire ito, e assim a inda em escala a não fazer deles letr a morta. 
 
8 – FORMAS DE ATUAÇÃO: at iv idade legislativa e executiva, a saber: 
 
1º) AT IVIDADE LEGISLATIVA: edição de leis l imi tadoras e sancionadoras. 
CF, art . 5º, I I :n inguém será obr igado a fazer ou deixar de fazer a lguma coisa senão em vir tude de 
le i; 
LPA/SP, ar t igo 6º - Somente a le i poderá : 
I - cr iar condic ionamentos aos dire itos dos par t iculares ou impor - lhes deveres de qualquer espécie; 
e 
I I - prever infrações ou prescrever sanções. 
 
2º) AT IVIDADE (POLÍCIA) ADMINISTRATIVA : ordens e proibições: 
 expedição de atos administrativos negociais ( l i cenças e autorizações); 
 real ização de operações mater ia is ( f iscal ização); e, 
 Apl icação de atos puni ti vos ( mul tas, interdição de atividades etc.) . 
 
 
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=658570&classe=RE&codigoClasse=0&origem=JUR&recurso=0&tipoJulgamento=M
9 – EXERCÍCIO LEGÍT IMO : Ar t . 78, parágrafo único, do CTN : Considera-se regular o exercício do 
poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos l imites da lei apl icável, com 
observância do processo legal e, t ratando-se de at iv idade que a le i tenha como discr ic ionár ia, 
sem abuso ou desvio de poder . (competência, legal idade, devido processo legal e 
proporcional idade. 
 
 COMPETÊNCIA: cabível apenas ao agente públ ico ao qual a le i atr ibu ir o poder -dever para a 
prát ica do ato de políc ia administ rat iva. A competência poderá ser tanto v inculada, como 
discr ic ionár ia (preponderantemente) . 
1. A jur isprudência do STJ f irmou -se no sent ido de que a Taxa de Serviços Metrológicos, 
decorrente do PODER DE POLÍCIA do INMETRO em afer ir a regular idade de balanças, v isa a 
preservar as re lações de consumo, sendo imprescindível ver if icar se o equipamento objeto de 
afer ição é essencia l ou não à at iv idade desempenhada pela empresa. Precedentes. 
2. Por não se tratar de equipamento essencia l ao funcionamento e às at iv idades econômicas das 
farmácias, as balanças ut il izadas gratuitamen te pelos cl ientes não se expõem à f iscal ização 
per iódica do Inst ituto Nacional de Metrologia, Normal ização e Qual idade Industr ia l - INMETRO. 
Inte l igência das Leis nº 5.966/73 e 9.933/99, e da Resolução nº 11/88. 
(STJ - REsp 1384205/SC – RECURSO ESPECIAL 2013/0140760-0 – Relator Ministro SÉRGIO 
KUKINA - T1 - PRIMEIRA TURMA - 05/03/2015 - DJe 12/03/2015) 
 
 LEGALIDADE :CF, ar t . 5º, I I : “ninguém será obr igado a fazer ou deixar de fazer a lguma coisa 
senão em vir tude de le i ”. 
Lei Paul ista n 10.177/98, ar t . 6º - “Somente a le i poderá: 
I - cr iar condic ionamentos aos dire itos dos par t iculares ou impor - lhes deveres de qualquer espécie; 
e 
I I - prever infrações ou prescrever sanções ”. 
As “normas de políc ia” são inst ituídas por leis das entidades polít icas (União, Estados, DF e 
Municíp ios) , editadas de acordo com as respectivas competências constitucionais . Tais normas 
se impõe diante das demais esferas federat ivas, cujos representantes f icam obr igados aos seus 
termos. 
 
 DEVIDO PROCESSO LEGAL: CR, ar t . 5º: LIV - n inguém será pr ivado da l iberdade ou de seus 
bens sem o devido processo legal; LV - aos l it igantes, em processo judic ia l ou admin istrat ivo, e 
aos acusados em geral são assegurados o contraditór io e ampla defesa, com os meios e recursos 
a ela inerentes; 
 
 PROPORCIONALIDADE: 
 LEGITIMIDADE: o f im perseguido encontra amparo na Const itu ição? 
 ADEQUAÇÃO: a medida é capaz para at ingir a f inal idade que se almeja ? 
 NECESSIDADE : a “máxima do meio mais suave ”. É a mais ef icaz e a menos danosa ao f im 
buscado? 
 RAZOABILIDADE ou PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO : A JUSTA MEDIDA. O 
meio empregado encontra-se em razoável proporção com o f im perseguido? ” (ev itando -se um 
exagerado ou desarrazoado sacr if íc io do dire ito) . 
 
 
  
 
 
RESUMO DE AULA - ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 Fato: acontecimentos naturais ou que apenas indiretamente dependem do homem. Fato jurídico : quando esses 
acontecimentos produzem efeitos no mundo do direito. Ex. : a morte de alguém abre a sucessão. 
- Fato Administrativo: quando os mesmo acontecimentos naturais produzem efeito no mundo do Direito Administrativo. 
Ex. : a morte de um funcionário público que produz a vacância de seu cargo. Obs.: alguns doutrinadores reportam-se ao 
fato administrativo como a expressão de "atividade material no exercício da função administrativa” (JSCF), como seria o 
caso de uma apreensão de bens ou a dispersão de manifestantes. Não é tão o estrito o pensamento de tantos outros, 
que distinguem o fato administrativo, espécie do gênero fato jurídico, tanto como um evento material, como uma conduta 
humana, “voluntária ou involuntária, preordenada ou não para interferir na ordem jurídica”, mas capaz, à luz da lei, de 
gerar efeitos de direito (CABM). Assim, a prescrição e a decadência devem ser entendidas como fatos jurídicos, embora 
não correspondam a atividades materiais (vide abaixo “atos da Administração). 

 ATO: pressupõe ação humana direta, dirigida ao um determinado fim. Ato jurídico: ação humana que produz efeito 
jurídico. 
- ATO ADMINISTRATIVO: ação humana, realizada pelo agente público, que produz efeitos no âmbito específico do 
Direito Administrativo. HLM : “manifestação unilateral de vontade da Administração Pública ou de quem lhe faça as 
vezes que, agindo nessa qualidade tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir, declarar 
direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”. CABM: “declaração do Estado (ou de quem lhe faça as 
vezes), no exercício da prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a 
titulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade pelo órgão jurisdicional”. 
Na esteira desses valiosos conceitos podemos, então, sintetizar o ato administrativo como “toda manifestação 
unilateral de vontade da Administração Pública - ou de quem legitimamente lhe faça as vezes – voltada, com 
fundamento nas prerrogativas públicas e no cumprimento da lei, a viabilizar o exercício de direito ou impor 
obrigações aos administrados ou a si própria, com o objetivo de concretizar o interesse público”. 
CABM refere-se ainda aos atos “da Administração”, que se tratam daquelas operações que, malgrado realizadas por 
órgãos ou entidades públicas, não são regidos pelo Direito Administrativo (atos de gestão), como uma mera locação. 
Idem quanto aos atos materiais da Administração, como o ministério de uma aula ou a prática de uma cirurgia. 
 
 ELEMENTOS ou REQUISITOS DE VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO: 
 COMPETÊNCIA: atribuição legal para praticar o ato conferida a determinado agente. 
 FINALIDADE: objetivo de interesse público, indicado na lei. 
 FORMA: revestimento exterior do ato. Escrito. Possibilidade de ordens verbais. E através de sinais 
convencionais. Não confundir com meras irregularidades materiais. 
 MOTIVO: fundamentos de fato e de direito que autorizam a edição do ato. Fábrica poluidora. Não confundir com 
a motivação, que corresponde ao dever de explicitar os motivos. 
 OBJETO: àquilo que o ato se preordena, a situação jurídica que será criada, modificada ou comprovada. Objeto 
moral, lícito, certo e possível. 
 
Lei Paulista do Processo Administrativo(10.177/98. 
Artigo 8º - São INVÁLIDOS os atos administrativos que desatendam os pressupostos legais e regulamentares de 
sua edição, ou os princípios da Administração, especialmente nos casos de: 
I - incompetência da pessoa jurídica, órgão ou agente de que emane; 
II - omissão de formalidades ou procedimentos essenciais; 
III - impropriedade do objeto; 
IV - inexistência ou impropriedade do motivo de fato ou de direito; 
V - desvio de poder; 
VI - falta ou insuficiência de motivação. 
 
Lei nº 4.717/65 – Lei da Ação Popular 
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: 
a) incompetência; 
b) vício de forma; 
c) ilegalidade do objeto; 
d) inexistência dos motivos 
e) desvio de finalidade. 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: 
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; 
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à 
existência ou seriedade do ato; 
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato 
normativo; 
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é 
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; 
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou 
implicitamente, na regra de competência. 
 
RESUMO DE AULA - ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
 Mérito do ato administrativo. 
O mérito do ato administrativo consubstancia-se na valoração dos motivos e escolha do objeto do ato pela 
Administração, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, a oportunidade e a justiça do ato a realizar. Destarte, 
como asseverado por Seabra Fagundes, o “merecimento é aspecto pertinente apenas do ato discricionário”. No ato 
vinculado inexiste esta opção, mas sim restrição ao acatamento das imposições legais. Mesmo assim o mérito do ato 
administrativo poderá ser revisto e anulado pelo Poder Judiciário desde que permeado por alguma ilegalidade (vide 
proporcionalidade, razoabilidade, moralidade). Não poderá o julgador, contudo, substituir o juízo de conveniência e 
oportunidade do administrador pelo seu próprio. 
4. Cabe ao Poder Judiciário, no Estado Democrático de Direito, zelar, quando provocado, para que o administrador atue 
nos limites da juridicidade, competência que não se resume ao exame dos aspectos formais do ato, mas vai além, 
abrangendo a aferição da compatibilidade de seu conteúdo com os princípios constitucionais, como 
proporcionalidade e razoabilidade. 7. No que tange ao controle jurisdicional de atos impositivos de sanção a servidor 
público, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça evoluiu no sentido de que, diante dos princípios que vinculam o 
regime jurídico disciplinar, não há falar em discricionariedade da Administração, devendo o controle exercido pelo 
Poder Judiciário incidir sobre todos os aspectos do ato. Precedente. MS 12.988/DF, Rel. Min. FELIX FISCHER, DJ 
12/2/08. (STJ. REsp 1001673 / DF, 2007/0254568-0. Relator Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA. T5 - QUINTA TURMA. 
J. 06/05/2008. DJe 23/06/2008). 
 
DA FORMAÇÃO DO ATO À SUA EFICÁCIA: perfeição, validade e eficácia. 
 Ato administrativo PERFEITO, segundo o magistério de CABM, é aquele que “completou o ciclo necessário à 
sua formação”, ou seja, que venceu todas as fases necessárias à sua produção. 
 Ato administrativo VÁLIDO, por evidente, é aquele que corresponde integralmente às exigências do 
ordenamento jurídico. 
 Ato administrativo EFICAZ é aquele que se em contra em plenas condições de gerar seus efeitos típicos, não 
dependendo, para esse fim, de qualquer complementação ou providência posterior. Não é demais lembrar que por 
vezes, dado a circunstância de tempo (prazo de validade), local (Administração expedidora) e de sujeito (destinatário do 
ato), ele pode carecer de exequibilidade, como explicado em aula. 

 ATRIBUTOS (qualidades ou características essenciais) DO ATO ADMINISTRATIVO. 
Correspondem à Supremacia do Poder Público, que possibilitam à AP, na defesa do interesse coletivo, proceder 
com eficiência no cumprimento de suas funções. 
 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE ou de VERACIDADE: os atos administrativos sempre se presumem legítimos ou 
verdadeiros, podendo assim ter execução imediata. Cabe ao particular demonstrar e provar sua ilegalidade. 
Enquanto não invalidado produz efeitos jurídicos. Presunção “juris tantum”. 
 IMPERATIVIDADE (Poder de império ou de autoridade): pode o ato ser editado e executado sem a consulta e/ou a 
concordância do particular sobre o qual possa recair seus efeitos. Ex. : mudança de mão de direção de uma rua; a 
escolha de uma rua para sediar uma feira livre. 
 EXIGIBILIDADE: impõe ao administrado obrigações sem necessidade de ordem judicial. Vide determinação de 
limpeza ou construção de muro em terreno baldio, a poda de árvores que possam por em risco a rede elétrica. Em 
face de eventual desobediência poderá impor, na forma da lei, sanções ao recalcitrante – COAÇÃO MORAL ao 
acatamento do ato - (embora não possa, no caso de uma multa por exemplo, forçá-lo a pagá-la, devendo buscar o 
Poder Judiciário para tanto). 
 AUTO-EXECUTORIEDADE ou EXECUTORIEDADE: consiste na possibilidade de execução do ato imediata e 
diretamente pela própria AP, compelindo materialmente o administrado, independente de ordem judicial – COAÇÃO 
FÍSICA. Entretanto, somente será legitima dentro do âmbito administrativo, não podendo ser invocada, por 
exemplo, para que a AP proceda à cobrança contenciosa de uma multa. Indispensável que tais atos sejam sempre 
precedidos de notificação e acompanhado de auto circunstanciado, a fim de comprovar a legalidade da atuação 
pública, podendo, “a posteriori”, ser intentadas as medidas judiciais mais necessárias à defesa dos interesses e 
patrimônio público. 
As exigências do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório não extinguiram esse atributo, levando 
apenas à restrição de seu campo de utilização, para reserva-lo aos casos em que o interesse público correr perigo 
iminente (cfe, jurisprudência e doutrina ). Exs.: Demolição ou embargo de uma construção clandestina; a inutilização 
de gêneros impróprios ao consumo; interdição de imóveis e atividades (atos de polícia administrativa). 
Casos em que se aplica a AUTO-EXECUTORIEDADE: 
 quando a lei prevê expressamente; e, 
 casos de medida urgente à defesa e garantia do interesse público confiado pela Lei à Administração. Nos demais 
casos, em que não há tempo hábil à via judiciária, diz-se que a auto-executoriedade está implícita no sistema 
legal. 
 Ao administrado sempre caberá o emprego dos remédios constitucionais e legais para impedir, mesmo 
preventivamente, a ação executória da Administração, e ainda pleitear a indenização do dano já ocorrido. 



SERVIÇOS PÚBLICOS – resumo de aula 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 
“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre 
através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de 
sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado.” 
 
CONCEITO: Atividade material que a lei atribui ao Estado, para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, 
com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público. 
(MSZDP). Conceitos bastante próximos são ofertados por HLM, JSCF,CABM e MJF, que coincidem, notadamente, ao apontar 
a satisfação das necessidades individuais, coletivas ou transindividuais como o objetivo da vertente atividade administrativa, 
que no mais, como enfatiza o último doutrinador, vincula-se diretamente a um direito fundamental. 
Exemplos: Vide serviços de educação, saúde e segurança públicas (policiamento, bombeiros e defesa civil), defesa 
nacional (forças armadas), transporte público, telecomunicações, fornecimento de energia elétrica, água e esgoto e gás 
canalizado, limpeza pública e saneamento básico, assistência social, previdência social, urbanização pública, prestações 
relacionadas ao acesso ao emprego e ao pagamento do seguro desemprego etc.. 
QUAIS SERVIÇOS SERÃO PÚBLICOS? R. Cabe exclusivamente à lei definir quais atividades deverão ser 
desempenhadas pelo Estado. Tal definição, contudo, deverá mirar sempre uma atividade de interesse público, condizente, 
direta ou indiretamente (serviços diplomáticos e outros), à satisfação das necessidades coletivas. Vide Decreto-lei nº 204, de 
27 de fevereiro de 1967. “Art 1º A exploração de loteria, como derrogação excepcional das normas do Direito Penal, 
constitui SERVIÇO PÚBLICO exclusivo da União não suscetível de concessão e só será permitida nos termos do presente 
Decreto-lei.” Decreto Federal n° 9.155/17. Art. 1º Fica incluído no Programa Nacional de Desestatização - PND, para os fins 
do disposto na Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997, o serviço público de Loteria Instantânea Exclusiva - LOTEX, 
instituído pela Lei nº 13.155, de 4 de agosto de 2015. QUEM PODERÁ EXECUTAR OS SERVIÇOS PÚBLICOS? R. O Estado 
diretamente ou seus delegados, mediante concessão ou permissão. COMO DEVERÃO SER EXECUTADOS? R. Caberá ao 
Estado decidir, por meio de lei, como o serviço será prestado. A regulamentação caberá ao ente federado competente para a 
sua execução. 
 
CLASSIFICAÇÃO: Serviços públicos 
 PROPRIAMENTE DITOS: essencialidade. PRÓ-COMUNIDADE. 
 DE UTILIDADE PÚBLICA: conveniência. PRÓ-CIDADÃO. 
 
 EXCLUSIVOS: apenas o Estado pode prestá-lo, quer diretamente ou por meio de delegados. 
 NÃO EXCLUSIVOS: a Constituição faculta o seu desempenho por particulares, mediante prévia AUTORIZAÇÃO e 
posterior CONTROLE. Vide serviços de saúde (arts. 196 e 199 da CF), de previdência social (art. 201, §8º), de assistência 
social (art. 204) e de educação (arts. 208 e 209). 
 
 DELEGÁVEIS: aqueles que em decorrência de sua natureza ou por expressa previsão legal podem ser prestado tanto 
pelo Estado como por particulares, como prevê o “caput” do art. 17 CR. Ademais, algumas específicas previsões de 
delegações de serviços públicos se encontram textualmente previstas na Lei Maior, como é o caso dos serviços de 
telecomunicações e fornecimento de energia elétrica (vide art. 21, XI e XII). 
 INDELEGÁVEIS: tratam-se de atividades cuja execução não pode prescindir do poder de império estatal, como é o 
caso das funções judicial e legislativa, além daquelas de cunho administrativa que demandem exercício da potestade pública 
(atividades fiscalizatórias e sancionatórias), como a defesa nacional e o exercício tributário (JSCF). 
 
 UTI SINGULI (singulares): prestados a usuários determinados. Utilização particular, divisível e mensurável: telefone, 
água, energia elétrica etc. Remunerados por TAXAS ou TARIFAS, nunca impostos. 
 UTI UNIVERSI (coletivos): prestados a usuários indeterminados - de forma indiscriminada, serviços INDIVIZÍVEIS, ou 
seja, não podem ser mensuráveis em sua utilização - para atender à coletividade como um todo : Polícia, iluminação pública, 
calçamento, diplomacia etc. Remunerados exclusivamente por IMPOSTOS. 
 
 ADMINISTRATIVOS: serviços voltados ao atendimento das necessidades internadas da Administração – atividade-
meio – como é o caso da imprensa oficial ou das seções destinadas ao controle de pessoal (recursos humanos) ou de finanças 
no âmbito de órgãos públicos prestadores se serviços à população (escolas e hospitais públicos, delegacias de polícia etc.). 
a) COMERCIAIS ou INDUSTRIAIS (atividades de conteúdo econômico): visam o atendimento de necessidades 
coletivas de ordem econômica, as quais, segundo MSZDP, apresentam três possibilidades, a saber: a) Vide art. 173 da CR. 
Trata-se de atividades típicas da iniciativa privada. Sua prestação não se define como serviço público, mas sim intervenção no 
domínio econômico, estando sujeito ao regime próprio das empresas privadas, com derrogações constitucionais. b) Trata-se 
dos monopólios estatais, previstos na Lei Maior. Caso do petróleo e dos minerais nucleares, conforme arts. 176 e 177. c) 
Hipóteses ligadas ao art. 175 da CR: transportes, energia elétrica e telecomunicações (art. 21, XI e XII) e gás canalizado (art. 
25, § 2º). 
 SOCIAIS: reporta-se às necessidades essenciais da população, cuja satisfação também é facultada à iniciativa 
privada, para exercício dependente de autorização e sob controle estatal. Exemplos: cultura, meio ambiente, saúde, educação 
e previdência. 
 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Educa%C3%A7%C3%A3o
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9491.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13155.htm
SERVIÇOS PÚBLICOS – resumo de aula 
COMPETÊNCIA PARA A PRESTAÇÃO DO SERVIÇO: a repartição de competências para a prestação dos serviços 
públicos pelas entidades federativas encontra-se constitucionalmente estabelecida, consoante quadro abaixo: 
Ente federado Competência Material – Poderes 
UNIÃO 
interesses gerais 
Enumerados (arts. 21) 
Ex. Serviço postal e defesa nacional 
ESTADOS 
Interesses regionais 
Remanescentes (art. 25, § 1º) 
Ex. fornecimento de gás canalizado e policiamento ostensivo 
MUNICÍPIOS 
Interesses locais 
Indicativos (art. 30) 
Ex. transporte coletivo e limpeza pública local 
COMUM (art. 23) 
Ex. saúde pública e proteção ao meio ambiente 
Como se percebe, existem serviços públicos federais, estaduais, distritais e municipais, fato esse que levou JSCF a elaborar a 
seguinte classificação: 
 SERVIÇOS PRIVATIVOS: cuja execução compete somente a um ente federado. 
 SERVIÇOS COMUNS: devem ser prestados por todos os entes federados. A respeito dispõe a CR, no parágrafo único 
de seu art. 23: “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. 
 
PRINCÍPIOS: são inerentes aos serviços públicos: 
a) CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO (ou da PERMANÊNCIA): a continuidade da sua prestação trata-se de 
exigência legal à caracterização de serviço adequado (direito de todo usuário de serviço público), em atendimento à imposição 
realizada pela CR, em seu art. 175, parágrafo único, IV. 
Assim, a Lei nº 8.987/95 dispôs: “Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao 
pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. § 1o 
Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, 
generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.” 
No mesmo sentido se faz o CDC: Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, 
permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, 
seguros e, QUANTO AOS ESSENCIAIS, contínuos. 
 “Os usuários, atendidas as condições relativas à prestação do serviço e dentro das possibilidades normais dele, têm o 
direito ao serviço e ao que foi legalmente caracterizado como serviço adequado, no referido art. 6º, § 1º. O 
Concessionário não lhes poderá negar ou interromper a prestação, salvo, é claro, nas hipóteses previstas nas próprias 
cláusulas regulamentares. Cumpridas pelo usuário as exigências estatuídas, o concessionário está constituído na obrigação de 
oferecer o serviço de modo constituído e regular.Com efeito, sua prestação é instituída não apenas em benefício da 
coletividade concebida em abstrato, mas dos usuários, individualmente considerados, isto é, daqueles que arcarão com o 
pagamento das tarifas a fim de serem servidos. Por isto, aquele a quem for negado o serviço adequado (art. 7º, I, c/c 6º, § 
1º) ou que sofrer-lhe a interrupção pode, judicialmente, exigir em seu favor o cumprimento da obrigação do 
concessionário inadimplente, exercitando um direito subjetivo próprio. (STJ - REsp 976836/RS – Relator Ministro Luiz 
Fux - primeira seção - 25/08/2010 - DJe 05/10/2010). 
Malgrado assim previsto, a própria lei estabeleceu na sequência: “Art. 6º, § 3o Não se caracteriza como 
descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando: I - motivada por 
razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, II - por inadimplemento do usuário, considerado o 
interesse da coletividade.” Entretanto, a possibilidade aventada no encimado inciso II é que tem suscitado maiores 
discussões, a ponto de CABM ponderar que essa questão não pode ser resolvida apenas em face do referido dispositivo legal, 
devendo ter repercussão maior, uma vez que foi a própria Constituição que fixou a prestação de serviços públicos como um 
dever do Estado, que então dela não pode prescindir em seu compromisso de alavancar os direitos da cidadania e promover a 
dignidade da pessoa humana. 
Em que pese tal posicionamento, reconhece o autor que a pacífica e já antiga jurisprudência do STJ (vide Jurisprudência 
em teses nº 13) inclina-se ao reconhecimento do direito do concessionário de interromper a prestação do serviço em face 
dos acima apontados permissivos legais: 
1) É legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais QUANDO INADIMPLENTE O USUÁRIO, desde 
que precedido de notificação. 
2) É legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais POR RAZÕES DE ORDEM TÉCNICA OU DE 
SEGURANÇA DAS INSTALAÇÕES, desde que precedido de notificação. 
Contudo, o mesmo Tribunal tem afirmado a ILEGITIMIDADE do corte de serviços públicos em muitos outros casos, 
como por exemplo, quando puder afetar o direito à saúde e à integridade física do usuário, quando inadimplente unidade 
de saúde, uma vez que prevalecem os interesses de proteção à vida e à saúde, quando a inadimplência do usuário 
decorrer de débitos pretéritos, uma vez que a interrupção pressupõe o inadimplemento de conta regular, relativa ao mês do 
consumo, por débitos de usuário anterior, em razão da natureza pessoal da dívida etc. 
Situação curiosa, entrementes, refere-se à eventualidade do devedor inadimplente tratar-se de uma pessoa pública, 
como um Estado ou um Município. Bem ilustra a hipótese as seguinte tese do STJ (vide Jurisprudência em teses nº 13): 4) É 
legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais QUANDO INADIMPLENTE PESSOA JURÍDICA DE 
DIREITO PÚBLICO, desde que precedido de notificação e a interrupção não atinja as unidades prestadoras de serviços 
indispensáveis à população. 
A Lei nº 11.445/07, que estabeleceu diretrizes nacionais para os serviços de saneamento básico, a respeito prescreveu: 
Art. 40. Os serviços poderão ser interrompidos pelo prestador nas seguintes hipóteses: I - situações de emergência que 
atinjam a segurança de pessoas e bens; II - necessidade de efetuar reparos, modificações ou melhorias de qualquer natureza 
nos sistemas; III - negativa do usuário em permitir a instalação de dispositivo de leitura de água consumida, após ter sido 
SERVIÇOS PÚBLICOS – resumo de aula 
previamente notificado a respeito; IV - manipulação indevida de qualquer tubulação, medidor ou outra instalação do prestador, 
por parte do usuário; e V - inadimplemento do usuário do serviço de abastecimento de água, do pagamento das tarifas, após 
ter sido formalmente notificado. E no quer toca especificamente aos cortes promovidos por inadimplência, teve essa Lei o 
cuidado de prever esta solução para quando em risco direitos fundamentais: “art. 40, § 3o A interrupção ou a restrição do 
fornecimento de água por inadimplência a estabelecimentos de saúde, a instituições educacionais e de internação 
coletiva de pessoas e a usuário residencial de baixa renda beneficiário de tarifa social deverá obedecer a prazos e 
critérios que preservem condições mínimas de manutenção da saúde das pessoas atingidas.” 
Por fim, é de se considerar que outra manifestação desse princípio consistiria na proibição do direito de greve, hoje 
afastada no Brasil por expressa disposição constitucional (art. 37, VII). E tanto isso é verdade que o STJ até já assentou: “1) É 
legítimo o ato da Administração que promove o desconto dos dias não trabalhados pelos servidores públicos participantes de 
movimento grevista.” (vide Jurisprudência em Teses nº 76). 
b) MUTABILIDADE DO REGIME JURÍDICO: inexiste direito adquirido à mantença de determinado regime jurídico, cuja 
vinculação se dá exclusivamente com o interesse público. 
c) IGUALDADE DOS USUÁRIOS (princípio DA GENERALIDADE): decerto que não se trata de igualdade absoluta, 
mas sim de proibição de discriminações arbitrárias, operadas com desprezo á razoabilidade e à proporcionalidade. No que 
tange às tarifas, dispõe a já citada Lei das Concessões e Permissões de Serviços Públicos: “Art. 13. As tarifas poderão ser 
diferenciadas em função das características técnicas e dos custos específicos provenientes do atendimento aos distintos 
segmentos de usuários.” 
Outros princípios: arrolados por alguns autores, como é o caso da cortesia e da modicidade das tarifas, citados, dentre 
outros, por HLM, MSZDP e DG. Já CABM enumera dez princípios a conformar o regime jurídico dos serviços públicos, 
aproximando-os tanto dos princípios gerais da atividade administrativa, como dos direitos legalmente concedidos aos usuários 
a título de receberem serviço adequado (Lei nº 8.987/95, art. 6o, § 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de 
regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das 
tarifas.”). 
 
USUÁRIOS: o recebimento de serviços públicos adequados – necessários à concretização dos direitos fundamentais 
constitucionalmente instituídos – trata-se em si mesmo de um direito de todo e qualquer cidadão (Aliás, a Carta de Direitos 
Fundamentais da União Européia - Carta de Nice, de 2000, define em seu art. 41, o direito geral a uma boa administração 
pública). Entre nós, os direitos dos usuários dos serviços públicos são assim tratados: “ CR, Art. 175, Parágrafo único. A lei 
disporá sobre: II - os direitos dos usuários; IV - a obrigação de manter serviço adequado.” 
Art. 27 da Emenda Constitucional 19/98: “O Congresso Nacional, dentro de 120 dias da promulgação desta emenda, 
elaborará lei de defesa do usuário do serviço público.” 
Tal lei, a de nº 13.460, somente foi edita em 26.6.2017 (tendo sido regulamentada, no âmbito federal, pelo Decreto n° 
9.492/18), porém ainda não entrou totalmente em vigor, por conta do prazo definido como vacatio legis pelo seu art. 25, a 
saber: “ Esta Lei entra em vigor, a contar da sua publicação, em: I - trezentos e sessenta dias para a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios com mais de quinhentos mil habitantes; II - quinhentos e quarenta dias para os Municípios 
entre cem mil e quinhentos mil habitantes; e III - setecentos e vinte dias para os Municípios com menos de cem mil habitantes”. 
No Estado de São Paulo, a Lei nº 10.194/99 disciplinou a proteção dos usuários dos serviços públicos estaduais. Em 
Sorocaba, a Lei nº 9.913/11 trata da matéria. 
Já o art. 37, § 3º, da CR, instituiu as seguintes perspectivas de controle das atividades administrativas pelos usuários: 
“A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando 
especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutençãode 
serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos 
usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III - a 
disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.” 
Para a concretização desse dispositivo foram elaboradas as leis nº 12.527/11 (a denominada Lei de Acesso à informação ou 
da Transparência Administrativa) e bem mais recentemente a de nº 13.460/17, que a teor de seu art. 1º trouxe “normas 
básicas para participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos prestados direta ou indiretamente 
pela administração pública”. 
No mais, é de se salientar que o serviço público mal prestado, desde que gere prejuízo ao usuário, levará à obrigação 
de indenizar: CF, art, 37, § 6º: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o 
responsável nos casos de dolo ou culpa”. É de se cogitar ainda, à vista de cada caso concreto, a aplicação do disposto no 
“caput” do art. 14 do Código de Defesa do Consumidor:” O fornecedor de serviços responde, independentemente da existência 
de culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores por defeitos relativos à prestação dos serviços, bem como por 
informações insuficientes ou inadequadas sobre sua fruição e riscos.” 
 
SERVIÇO PÚBLICO E CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR (Lei nº 8.078/90). 
A aplicabilidade do CDC nas relações envolvendo a prestação e o uso de serviços públicos sempre foi afirmada tanto 
por esse Código, quanto pela Lei Geral das Concessões de Serviços Públicos (Lei nº 8.987/95), que a respeito dispõe: “Art. 7º. 
Sem prejuízo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários:”. Recentemente, 
a própria Lei nº 13.460/17 tornou tal entendimento cogente, a dispor no § 2º do seu art. 1º: A aplicação desta Lei não afasta a 
necessidade de cumprimento do disposto: II - na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, quando caracterizada relação de 
consumo”. 
Nessa esteira, já se posicionou o STJ: “1. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que a relação 
entre concessionária de serviço público e o usuário final para o fornecimento de serviços públicos essenciais, 
tais como energia elétrica, é consumerista, sendo cabível a aplicação do Código de Defesa do Consumidor. 2. No 
caso, concluiu a Corte estadual pelo enquadramento da agravante como fornecedora e da agravada como 
consumidora do serviço de fornecimento de energia elétrica, razão pela qual fez incidir as regras protetoras do Código de 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm
SERVIÇOS PÚBLICOS – resumo de aula 
Defesa do Consumidor.” (STJ. AgInt no AREsp 1061219/RS – Relator Ministro OG FERNANDES - SEGUNDA TURMA - 
22/08/2017 - DJe 25/08/2017) 
O que se discute nesse âmbito, como pondera CABM, toca a identificação de quais serviços públicos estariam sob a 
efetiva incidência do CDC. Destacando a diferença existente entre o usuário (relação de direito público) e o consumidor 
(relação de direito privado), assevera esse autor que apenas os serviços individualizadamente remunerados é que estarão 
sujeitos à essa disciplina, o que desserve a desconstituir as prerrogativas inerentes aos serviços públicos e mesmo interferir 
nas peculiares relações entre Administração e seus delegados. 
Dentre as várias previsões que o CÓDIGO DO CONSUMIDOR reserva aos serviços públicos, vale destacar: 
Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra 
forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos 
essenciais, contínuos. 
 “Não cabendo discussão quanto à aplicabilidade do Código, as divergências doutrinárias se ferem quanto a 
extensão de sua aplicação e à identificação das espécies de serviços públicos que estariam sob seu âmbito de 
incidência. Para Dinorá Grotti ela só ocorrerá quando se trate de serviço individualizadamente remunerado, não cabendo 
discriminar em função de a remuneração ser denominada taxa ou tarifa. Ao nosso ver esta é a orientação geral 
correta, aduzindo-se que a aplicação do Código servirá para apontar benefícios suplementares aos que resultam diretamente 
dos direitos de usuário, conquanto inúmeras vezes, em rigor, estejam correspondendo ou a uma reiteração ou a um 
detalhamento deles. Entretanto, dadas as óbvias diferenças entre usuário (relação de direito público) e consumidor 
(relação de direito privado) com as inerentes conseqüências, certamente suas disposições terão de se compatibilizar comas 
normas de direito público, ou quando afronte prerrogativas indeclináveis do Poder Público ou com suas eventuais repercussões 
sobre o prestador de serviços (concessionário ou permissionário) (...) “in Curso de Direito Administrativo, Celso Antônio 
Bandeira de Mello, 25ª ed., Malheiros Editores, 2008, p. 733-735”. (STJ - REsp 976836/RS – Relator Ministro Luiz Fux - 
Primeira seção - 25/08/2010 - DJe 05/10/2010). 
 
 
FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO ou DE UTILIDADE PÚBLICA. 
 SERVIÇO CENTRALIZADO: prestados pelos próprios órgãos do Poder Público e sob sua exclusiva responsabilidade. 
É a chamada Administração Direta. 
Serviço desconcentrado: executado pela Administração Pública, porém distribuído entre vários órgãos da mesma entidade, 
para facilitar a sua realização e obtenção pelos usuários. Busca acelerar e simplificar o serviço. 
 SERVIÇO DESCENTRALIZADO: trata-se sempre da delegação de um serviço de incumbência de um ente federado 
para outra pessoa jurídica de direito público ou privado, com o intuito de criar a especialização, bem como o incremento e a 
otimização da prestação correspondente. Classifica-se em 
→ Descentralização por delegação legal (serviço outorgado, para parte da doutrina): a execução do serviço é 
transferida por LEI, sendo que somente por Lei pode ser retirado. Neste caso o Poder Público cria uma entidade 
(Administração Indireta: autarquias, fundações e entes estatais-empresariais) e a ela transfere, por Lei, a responsabilidade da 
execução de determinado serviço público. Presunção de definitividade. 
→ Descentralização por delegação contratual ou negocial: transferida a execução do serviço por ato administrativo 
bilateral - CONTRATO DE CONCESSÃO ou de PERMISSÃO -, a empresas privadas ou a particulares individualmente. 
Sempre poderá ser rescindido ou modificado unilateralmente pela Administração, nos termos da lei. Presunção de 
transitoriedade, posto que sempre DELEGADOS por prazo determinado, sob regulamentação e controle do Poder Público que 
os descentralizou. 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
CONCESSÃO ou PERMISSÃO, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas CONCESSIONÁRIAS e PERMISSIONÁRIAS de serviços públicos, o caráter especial de seu 
contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
 
Art. 21. Compete à União: 
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos 
termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; 
b) os serviçose instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com 
os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham 
os limites de Estado ou Território; 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; 
 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta 
Constituição. 
§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma 
da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. 
Art. 30. Compete aos Municípios: 
SERVIÇOS PÚBLICOS – resumo de aula 
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse 
local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; 
 
Lei nº 8.987/95 (Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição 
Federal, e dá outras providências.), art. 2o “Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:” 
 II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na 
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, 
por sua conta e risco e por prazo determinado; 
 III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, 
conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, 
mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade 
para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado 
mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;” 
Trata-se de contrato administrativo típico, encerrando as características comuns a essa espécie de ajuste, notadamente 
as cláusulas exorbitantes. 
Interessa registrar ainda que as encimadas formas de concessão de serviços públicos são denominadas CONCESSÕES 
COMUNS pela Lei no 11.079/04, a qual instituiu, no âmbito das Parcerias Público-privadas, duas novas modalidades de 
concessão, a saber, a administrativa e a patrocinada (art. 2º, §§ 1º a 3º). 
Outrossim, é de se constar que a própria Lei Geral das Concessões e Permissões excluiu de seu âmbito o serviço de 
radiodifusão sonora e de sons e imagens (art. 41), que se resolvem mediante mera autorização expedida no plano federal. 
 
SERVIÇOS PÚBLICO PERMITIDOS 
Embora doutrinariamente não tenha natureza contratual, a permissão restou assim caracterizada pelo art. 175 da CR, 
sendo assim tratada pela Lei nº 8.987/95, que em seu art. 2º assim dispôs: “Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: 
 IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, 
feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e 
risco. 
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta 
Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do 
contrato pelo poder concedente. Parágrafo único. Aplica-se às permissões o disposto nesta Lei.” 
Esse caráter híbrido da permissão de serviço público, que faz misturar a característica da precariedade (própria aos atos 
administrativos unilaterais e discricionários) com o sistema de garantias contratuais, levou alguns autores a distingui-la das 
demais vertentes de sua espécie, a ela aludindo como PERMISSÃO CONDICIONADA (HLM) ou QUALIFICADA (JCJ). Vários 
são os autores que hoje não mais diferenciando as permissões das concessões pregam a sua extinção, dada a sua notória 
inutilidade. 
De fato, apenas duas distinções ora afastam os institutos da Concessão e da Permissão, a saber: a) Na concessão a 
modalidade de licitação a ser utilizada será sempre a concorrência, inexistindo tal exigência quanto à permissão; e, b) A 
concessão somente poderá ser realizada com pessoas jurídicas, nada obstando a celebração de permissão com pessoas 
físicas. 
STF – Pleno: Retomado o julgamento da medida liminar requerida na ação direta requerida pelo Partido Democrático 
Trabalhista-PDT e pelo Partido dos Trabalhadores-PT, contra a Lei 9.295/96, que dispõe sobre serviços de telecomunicações e 
sua organização. O Min. Sydney Sanches proferiu voto de desempate, acompanhando o entendimento do Min. Carlos 
Velloso, relator, no sentido de que o art. 175, parágrafo único, I da CF ("A lei disporá sobre: I - o regime das empresas 
concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as 
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão.") afastou qualquer distinção conceitual entre 
permissão e concessão, ao conferir àquela o caráter contratual próprio desta. Vencidos os Ministros Marco Aurélio, 
Sepúlveda Pertence, Néri da Silveira, Moreira Alves e Celso de Mello, que deferiam a medida cautelar por entenderem que os 
conceitos de "permissão" e "concessão" não são sinônimos e que a utilização, pelo referido art. 175, § único, I, da CF/88, da 
expressão "o caráter especial de seu contrato" para ambos os institutos, traduz mera impropriedade e não equiparação. 
Quanto ao § 2º do art. 8º da mesma Lei, o julgamento continua suspenso em virtude do pedido de vista do Min. Nelson Jobim, 
formulado na sessão do dia 26.6.98 (ADInMC 1.491-DF, rel. Min. Carlos Velloso, 1º.7.98). 
 
SERVIÇOS AUTORIZADOS: 
O tema merece dois distintos enfoques, a saber: 
a) Malgrado não estejam previstos no art. 175, o serviços autorizados aparecem na Constituição, precisamente nos 
incisos XII e XII do art. 21, que enumera as competências materiais da União. Trata-se de um bom exemplo dos aludidos 
serviços aqueles concernentes ao setor de energia elétrica, conforme a seguinte previsão da Lei Maior: “Art. 21. Compete à 
União: XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: b) os serviços e instalações de energia 
elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos;” 
Contudo, uma consulta à Lei nº 9.074/95 logo demonstra que as autorizações em pauta não levam exatamente à 
prestação de serviços dessa natureza ao público em geral, limitando-se à delegação da execução de um serviço público de 
sua titularidade, para que o particular o execute exclusiva ou predominantemente em seu próprio benefício. 
Não sem razão, pois, o asserto de JSCF no sentido de que, na verdade, inexistem serviços públicos autorizados, 
tratando-se sim, na hipótese acima apresentada, da viabilização da prestação de um serviço que originalmente possuiria 
natureza pública exclusivamente ou predominantemente para a satisfação de seu próprio prestador, mediante prévio e 
específico consentimento estatal. Esse ato define as condições em que a atividade será exercida, cuidando estabelecer os 
termos para a sua fiiscalização. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%208.987-1995?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%208.987-1995?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2011.079-2004?OpenDocument
SERVIÇOS PÚBLICOS – resumo de aula 
b) Existem, ademais, outros serviços e atividades laboriais que embora não se apresentem públicos também dependemde autorização administrativa. Nessas hipóteses o Estado atua não em vista da prestação, pelo particular, de um serviço 
público, mas sim, no exercício do poder de polícia, mirando preservar o interesse coletivo ante a execução de atividade 
tipicamente privada. Compreende serviços que não exigem execução pela própria Administração e nem especialização na 
sua prestação, como é o casos dos seguintes serviços: táxi, despachantes, guardas particulares de estabelecimentos ou 
residências etc. Malgrado não se tratando de atividade pública, convém que o Poder Público conheça seus executores, 
credenciando-os, e exerça sobre eles a devida fiscalização. Cabe ainda à Administração Pública disciplinar a remuneração 
dessas atividades através de tarifa. HLM entende que à vista de sua natureza discricionária e precária não exige licitação, mas 
sempre se poderá adotar qualquer tipo de seleção à escolha do autorizatário (objetivando-se profissionais aptos ao 
atendimento do interesse coletivo). 
Os autorizatários não são agentes públicos, não guardando nenhuma das prerrogativas a estes confiadas. A contratação 
desses serviços será sempre ato de direito privado, sem qualquer responsabilidade da Administração. As irregularidades 
cometidas deverão ser comunicadas aos órgãos administrativos encarregados da fiscalização, para, se for o caso, proceder à 
aplicação de penalidades, ou mesmo cassar a autorização. 
 
PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA - PPP 
Dispõe a Lei nº 11.079/04: “Art. 2o PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA é o contrato administrativo de CONCESSÃO, na 
MODALIDADE PATROCINADA OU ADMINISTRATIVA”. 
Tratam-se, pois, as denominadas PPPs, de contratos administrativos da espécie concessão, marcados por algumas 
peculiaridades, sendo a mais destacada a contraprestação pecuniária, total ou parcial, do serviço prestado pelo Poder Público 
(convém recordar que na concessão comum é o usuário que exclusivamente remunera a concessionária, mediante o 
pagamento de tarifa). Vide, nesse sentido, a previsão ínsita no subsequente § 3o: “Não constitui parceria público-privada a 
concessão comum, assim entendida a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 
de fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.” 
 Extrai-se da exposição de motivos do projeto que deu vida à Lei nº 11.079/04 que o sistema de parcerias - que grande 
sucesso supostamente havia amealhado na Inglaterra e em outras partes do mundo -, visa alavancar o desenvolvimento 
nacional, buscando junto ao setor privado os recursos financeiros e a eficiência de gestão que faltavam ao Poder Público (Vide 
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/desenvolvimento/parcerias-publico-privadas). 
Interessa pontuar, nesse sentido, que a Lei nº 11.079/04 estabelece que os desembolsos estatais somente terão início 
quando o serviço confiado ao setor privado já se encontrar em execução, ou seja, quando a população já estiver sendo 
beneficiada pelo empreendimento (vide art. 7º). 
ABRANGÊNCIA: Conforme previsto no parágrafo único do art. 1º da Lei em questão, as normas que balizam as PPPs 
aplicam-se, como normas gerais, aos órgãos da Administração Pública direta dos Poderes Executivo e Legislativo, aos fundos 
especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às demais 
entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Já o Capítulo VI da Lei dispõe 
sobre regras específicas à União (arts. 14 a 22). 
APLICABILIDADE: “Art. 2º, § 4o É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada: 
I – cujo VALOR DO CONTRATO seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais); 
II – cujo PERÍODO DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO seja inferior a 5 (cinco) anos; ou 
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a 
execução de obra pública.” 
Já o PRAZO MÁXIMO DE VIGÊNCIA das PPS é determinada pelo inciso I do art. 5º, dispondo:”o prazo de vigência do 
contrato, compatível com a amortização dos investimentos realizados, não inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta e cinco) 
anos, incluindo eventual prorrogação;” 
SERVIÇOS INDELEGÁVEIS: ‘Art. 4o Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes 
diretrizes: III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras 
atividades exclusivas do Estado;” 
DA CONCESSÃO PATROCINADA: 
“Art. 2º, § 1o Concessão patrocinada é a CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS OU DE OBRAS PÚBLICAS de que 
trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários 
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.” 
 Como se vê, neste caso as tarifas não bastam ao pagamento das prestações concedidas, responsabilizando-se o Estado 
pelo desembolso da diferença. Ex. estradas estratégicas (é de se registrar, porém, que a Lei nº 8.987/95 alude, em seu art. 17, 
a possibilidade da concessão comum receber subsídio do Poder Público, fato esse capaz de, na prática, igualizar essas suas 
modalidades de concessão). 
DA CONCESSÃO ADMINISTRATIVA 
Art. 2º, § 2o Concessão administrativa é o contrato de PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS de que a Administração Pública 
seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens”. 
Nesta modalidade, não há possibilidade de arrecadação de tarifa, incumbindo-se o Estado da remuneração total do 
parceiro privado. Ex. hospital destinado ao atendimento da população carente. 
 
   
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8987cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8987cons.htm
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/desenvolvimento/parcerias-publico-privadas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8987cons.htm
1 – Propriedade: móvel ou 
imóvel, material ou imaterial, 
posse de boa fé, ações etc. 
Subsolo e espaço aéreo 
quando configurado o prejuízo. 
EXCEÇÕES: moeda corrente e 
bens personalíssimos. Ver 
casos especiais, como a 
propriedade rural produtiva em 
relação à reforma agrária. 
 DESAPROPRIAÇÃO 
 
Procedimento administrativo* que visa a 
 
transferência* compulsória da propriedade1, 
 
 privada ou pública2 , para o poder público, 
 
por necessidade3 ou utilidade4 pública ou por 
 
interesse social5 , mediante justa6 e prévia7 
 
indenização em dinheiro8. 
 2 – Pública: sempre pelo ente 
político de maior “hierarquia” (União, 
Estados, DF e Municípios, em ordem 
decrescente) em relação ao menor. 
Exigida, nestes casos, EM REGRA, 
prévia autorização legislativa da 
pessoa jurídica expropriante. Esta 
será dispensada quando a 
desapropriação for realizada 
mediante acordo entre os entes 
federativos. 
 
3 – Necessidade pública: 
casos emergenciais, para 
reparar calamidades públicas 
etc. 
4 – Utilidade pública: alude à 
conveniência da AP. Casos de 
abertura de ruas e estradas, 
construção de prédios públicos, zona 
industrial etc.. Hipóteses 
taxativamente previstas em lei. 
 
5 – Interesse social: visa a 
justa distribuição da 
propriedade com vistas ao bem-
estar social (princípio da função 
social da propriedade). São os 
casos de imóveis que revertem 
para habitações populares, 
proteção do meio-ambiente, 
reforma agrária etc. Possível 
venda ou locação a quem lhe 
der destinação adequada. 
Vedada a doação. 
 
Constituição da República : art. 5o, XXIV. Cabe privativamente à União legislar sobre 
desapropriação (art. 22, II). Podem os demais entes federados (Estados, DF e 
Municípios) realizar desapropriações, observando a legislação federal abaixo (exceto 
para fins de reforma agrária, privativa da União - art. 184 CF - e de urbanização, 
exclusiva dos Municípios – arts. 182 e 183 CF). Às entidades que exerçam funções 
delegadas somente poderão desapropriar quando expressamenteautorizadas. 
Legislação Básica 
Decreto-Lei 3.365/41 – LEI GERAL DAS DESAPROPRIAÇÕES (por utilidade pública); 
Lei 4.132/62 (desapropriação por interesse social), com aplicação subsidiária da 
primeira, especialmente no que tange ao processo desapropriatório e à justa 
indenização. 
Lei nº 4.504/64 (Estatuto da terra), Decreto-Lei nº 554/69, Leis Complementares 76/93 e 
88/96, e Lei nº 8.629/93: que disciplinam a expropriação de imóveis rurais para fins de 
reforma agrária, cabendo à ultima a regulamentação dos condizentes dispositivos 
constitucionais. 
Decreto-lei nº 1.075/70: regula a imissão de posse, initio litis, em imóveis residenciais 
urbanos. 
Lei nº 10.257/01 – Estatuto da Cidade: o art. 8o regulamenta a desapropriação feita em 
nome da política urbana, conforme previsto no art. 182, § 4o, III, da CR. 
Código Civil de 2002: arts. 1.275, V, e 1.228, § 4o (“desapropriação judicial”, de áreas 
extensas, na posse ininterrupta e de boa-fé, por considerável número de pessoas, que 
nela realizaram obras e serviços consideradas, pelo juiz, de interesse social e 
econômico relevante) e § 5o (juiz fixará indenização a ser paga ao proprietário ...). 
 
7 – Prévia: a justa indenização 
deverá ocorrer antes da 
transferência da propriedade para o 
patrimônio público. Não protege, 
pois, esta exigência à posse, que 
pode ser obtida pelo ente 
expropriante antes do final do 
processo. 
 
 8 – Em dinheiro: moeda corrente, 
admitidas exceções apenas em dois 
casos (títulos das dívidas pública e 
agrária, em caráter punitivo, por falta 
de adequação da utilização do 
imóvel - urbano e rural 
respectivamente - à sua função 
social), conforme dispõe a 
Constituição da República, em seus 
arts. 182, § 4o, III, e 184, “caput”. 
Nada obsta outras formas de 
pagamento, se fruto de acordo. 
6 – Justa: abarcando o valor de 
mercado do bem, lucro 
cessante, danos emergentes, 
rendas, despesas gerais e 
advocatícias, juros moratórios e 
compensatórios. Idem quanto 
às benfeitorias já existentes, 
bem como aquelas necessárias 
posteriormente realizadas e 
mesmo as úteis, quando 
autorizadas. 
 
CONFISCO é medida punitiva, consistente na apreensão e retenção, pelo Estado de bens de terceiros (ver art. 243: alusivo à tomada de glebas onde forem localizadas 
culturas ilegais de plantas psicotrópicas e trabalho escravo) sem indenização ao proprietário, conforme procedimento previsto na Lei n° 8.257/91. Vide ainda o parágrafo 
único do referido artigo constitucional e também o art. 91, CP, ambos atinentes à perda dos instrumentos e produto do crime em favor da União. 
 
DESAPROPRIAÇÃO 
 
O PROCEDIMENTO EXPROPRIATÓRIO 
A teor do Decreto-lei n° 3.365/41 (lembrando que a Lei n° 4.132/62, que disciplina as desapropriações por interesse 
público, expressamente prevê, em seu art. 5°, que: “No que esta lei for omissa aplicam-se as normas legais que regulam 
a desapropriação por utilidade pública, inclusive no tocante ao processo e à justa indenização devida ao proprietário.”), 
que o procedimento da desapropriação compreende duas fases, a saber : 
 
 FASE DECLARATÓRIA Tem seu início com a DECLARAÇÃO EXPROPRIATÓRIA REGULAR, que indicará o bem 
a ser expropriado e especificará sua destinação pública ou de interesse social. 
DECLARAÇÃO EXPROPRIATÓRIA: Far-se-á sempre por DECRETO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO OU 
PELO PODER LEGISLATIVO, ATRAVÉS DE ATO DO PODER LEGISLATIVO (“DL N° 3.365/41, art. 8o O Poder 
Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos 
necessários à sua efetivação.”). Inexiste declaração de fato ou indireta. Deverá indicar o bem, especificar o seu 
destino (decerto que indicando a necessidade ou utilidade pública ou o interesse social) e o dispositivo legal que autoriza 
a desapropriação. 
Esta DECLARAÇÃO somente pode ser emitida pelas entidades políticas (União, Estados, DF e Municípios), 
cabendo às entidades integrantes da AP indireta, assim como aos concessionários, inclusive aqueles responsáveis por 
gerir as parcerias público-privadas (Lei nº 11.079/04), permissionários e outras entidades que exerçam funções 
delegadas do Poder Público, assim como àqueles contratados pelo Poder Público para fins de execução de obras e 
serviços de engenharia sob os regimes de empreitada por preço global, empreitada integral e contratação integrada, tão 
somente executar os consequentes atos referentes ao procedimento expropriatório (quando expressamente autorizados 
por lei ou contrato). No que tange aos serviços público concedidos, recém estudados, vide ainda: Lei nº 8.987/95, “art. 
31. Incumbe à concessionária: VI - promover as desapropriações e constituir servidões autorizadas pelo poder 
concedente, conforme previsto no edital e no contrato;” (Decreto-Lei n 3.365/41, art. 3º: Os concessionários de serviços 
públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão 
promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato.). 
Exceção feita a duas autarquias federais: (i) à Agência Reguladora do setor de Energia Elétrica, a ANEEL (art. 10 
da Lei n° 9.074/95, com redação dada pela Lei n° 9.648/98), e (ii) ao Departamento Nacional de Infraestrutura de 
Transportes, o DNIT (Lei n° 10.233/01, art. 82, IX), que possuem capacidade para declarar a utilidade pública, para fins 
de desapropriação ou instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias ao desenvolvimento de obras e 
serviços ligadas aos seus âmbitos de atuação. Cabe lembrar que quando a desapropriação recair sobre bem público, 
deverá precedê-la a devida autorização legislativa. 
 
DECRETO Nº 9.303, DE 7 DE MARÇO DE 2018 
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 84, caput, inciso IV, da 
Constituição, tendo em vista o disposto no art. 5º, caput, alínea “a”, e no art. 6º do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho 
de 1941, e de acordo com o que consta do Processo nº 61001.005492/2016-80 do Ministério da Defesa, DECRETA: 
Art. 1º Ficam declarados de utilidade pública, para fins de desapropriação ou de instituição de servidão 
administrativa, em favor da União, os imóveis, as benfeitorias e os direitos respectivos, excluídos os bens de 
domínio público, localizados no Município de Iperó, Estado de São Paulo, necessários à ampliação da zona de 
exclusão das instalações nucleares aplicáveis à propulsão naval do Centro Experimental Aramar, conforme 
segue: 
I - .....................................; 
II - .....................................; 
Art. 4º Fica a Advocacia-Geral da União autorizada a promover a desapropriação das áreas de terrenos e 
benfeitorias de que trata o art. 1º. 
Parágrafo único. A Advocacia-Geral da União fica autorizada a invocar o caráter de urgência no processo de 
desapropriação, para fins de imissão provisória na posse, nos termos do art. 15 do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho 
de 1941. 
 
EFEITOS DA DECLARAÇÃO EXPROPRIATÓRIA : não se confundem com a desapropriação em si mesma, eis 
que não passa de um “ato-condição” que precede a transferência do bem para o domínio do expropriante. Produzem : 
 a submissão do bem à força expropriatória do Estado : 
 a fixação do estado do bem (revela suas reais condições, a eventual existência de benfeitorias etc.); 
 ao Poder Público e aos seus representantes o DIREITO DE PENETRAÇÃO nas áreas compreendidas na 
declaração – com o fim de realizar inspeções e levantamentos de campo (medições, registros topográficos, avaliações 
etc.), desde que não prejudiquem sua normal utilização pelos proprietários, cabendo aos agentes administrativos atuar 
com a moderação e sem excesso de poder. Em caso de dano por excesso ou abuso de poder ou originário das 
inspeções e levantamentos de campo realizados, cabe indenização por perdas e danos, sem prejuízo da ação penal. De 
outra parte, havendo injustificada recalcitrância por parte do detentor do bem, poderão as autoridadesadministrativas e 
seus representantes recorrer à força policial. 
A declaração expropriatória caducará (perderá a validade): 
a) em 5 anos nos casos de utilidade pública; 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/DEC%209.303-2018?OpenDocument
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del3365.htm#art15
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del3365.htm#art15
DESAPROPRIAÇÃO 
 
b) em 2 anos nos casos de interesse social. Tais prazos contam-se da data da declaração de utilidade pública ou 
de interesse social até a data da proposição da ação em Juízo, com a citação do expropriado. 
Expirados esses prazos (que JSCF denomina como “período suspeito), ocorrerá, conforme nos apresenta MSZDP: 
- no caso de desapropriação motivada por necessidade ou utilidade pública: o Poder Público deverá aguardar um 
ano para editar nova declaração (art. 10 do DL de 1941); 
- nas hipóteses de interesse social, inclusive de reforma agrária: não haverá possibilidade de renovação do ato 
expropriatório, porquanto a lei de regência da matéria apenas previu a caducidade do direito, não lhe prescrevendo 
remédio algum (conforme STF). 
Já as declarações referentes aos processos de urbanização, relacionados ao Estatuto da Cidade, não se 
apresentariam sujeitas à caducidade, por falta de expressa previsão legal, sendo que idêntica situação se apresentaria 
em relação aos casos de confisco abrangidos pelo art. 243 da Constituição da República. Até então o expropriante (a 
AP) não pode dispor do bem ou impedir sua normal utilização pelo expropriado. 
 
 FASE EXECUTÓRIA : Poderá ocorrer judicial ou extrajudicialmente: 
 
 VIA ADMINISTRATIVA : consubstancia-se no ACORDO entre as partes quanto ao PREÇO (desde que não haja 
dúvida alguma sobre o efetivo proprietário do bem expropriado). Se imóvel esse acordo deverá se conformar em 
escritura pública. Alguns autores denominam essa hipótese como Desapropriação Amigável. Nos demais casos 
instrumento particular servirá a documentar a avença. 
 
 VIA (PROCESSO) JUDICIAL: Segue o rito da Lei Geral das Desapropriações (Decreto-lei 3.365/41), admitindo, 
subsidiariamente, a aplicação de preceitos do CPC. Particularidades: 
 Foro: o do local do bem a ser expropriado. Se houver interesse da União a competência será da Justiça Federal. 
 Exame pelo Poder Judiciário: cinge-se à análise extrínseca e formal do ato expropriatório (não adentra o mérito, 
apenas observa competência, forma, caducidade etc. Vide DL n° 3.365/41: “Art. 9o Ao Poder Judiciário é vedado, no 
processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública”), admitindo o depósito 
provisório dentro dos critérios legais. Nesse caso dará prosseguimento à ação, concedendo a imissão de posse. Ao 
final fixará o valor da justa indenização e adjudicará o bem ao expropriante. 
 Petição inicial: deverá obrigatoriamente conter a oferta do preço, cópia da publicação da declaração expropriatória e a 
planta ou descrição dos bens e suas confrontações. Recebendo a petição o juiz designará um perito de sua escolha 
para proceder a avaliação do bem. 
 Contestação: só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço (demais questões deverão 
ser discutidas por vias outras : “ação direta”, nos termos do art. 20 do DL 3.365/41). 
 Efeitos da Decisão: vide DL n°3.365/41, art. 28. Da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação com 
efeito simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado, e com ambos os efeitos, quando o for pelo 
expropriante. § 1 º A sentença que condenar a Fazenda Pública em quantia superior ao dobro da oferecida fica 
sujeita ao duplo grau de jurisdição. 
 
 
DECLARAÇÃO DE URGÊNCIA E IMISSÃO PROVISÓRIA DE POSSE: a transferência da posse do objeto da 
desapropriação pode ocorrer, conforme esclarece CABM, no início da lide, desde que o expropriante declare 
URGÊNCIA e proceda em juízo ao depósito de importância fixada em lei em favor do proprietário. 
Decreto-Lei n. 3.365/41, 
Art. 15. Se o expropriante alegar urgência e depositar quantia arbitrada de conformidade com o art. 685 do Código 
de Processo Civil o juiz mandará imiti-lo provisoriamente na posse dos bens; 
§ 1º (...) 
§ 2º A alegação de urgência, que não poderá ser renovada, obrigará o expropriante a requerer a imissão 
provisória dentro do prazo improrrogável de 120 (cento e vinte) dias. 
§ 3º Excedido o prazo fixado no parágrafo anterior não será concedida a imissão provisória. 
A URGÊNCIA deve ser declarada já no ato expropriatório, ou ainda subseqüentemente (consoante jurisprudência 
dominante), ficando, nesses casos, sua aceitação vinculada ao requerimento da imissão de posse dentro de 120 dias de 
sua alegação, sob pena de caducidade. Não há possibilidade de renovação. MJF aponta para questão bastante 
interessante, lembrando que pelo fato da imissão de posse não retirar o domínio do expropriado, vem assim a configurar 
uma restrição a ser indenizada. Defende, pois, que além do valor do bem, que ao final deverá ser pago a título de 
indenização pela desapropriação, ainda caberá o pagamento pela utilização do bem pelo período iniciado com a posse e 
finalizado pela extinção do domínio. 
Quanto ao PREÇO A SER DEPOSITADO, dispõe o Decreto-Lei n. 3.365/41, 
Art. 15, § 1º A imissão provisória poderá ser feita, independente da citação do réu, mediante o depósito: 
a) do preço oferecido, se êste fôr superior a 20 (vinte) vêzes o valor locativo, caso o imóvel esteja sujeito ao impôsto 
predial 
b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vêzes o valor locativo, estando o imóvel sujeito ao impôsto predial e sendo 
menor o preço oferecido; 
c) do valor cadastral do imóvel, para fins de lançamento do impôsto territorial, urbano ou rural, caso o referido valor 
tenha sido atualizado no ano fiscal imediatamente anterior; 
DESAPROPRIAÇÃO 
 
d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso c, o juiz fixará independente de avaliação, a importância do 
depósito, tendo em vista a época em que houver sido fixado originàlmente o valor cadastral e a valorização ou 
desvalorização posterior do imóvel. 
Súmula 652 do Supremo Tribunal Federal – “Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do Decreto-lei 3365/1941 
(lei da desapropriação por utilidade pública)”. 
Vide outra decisão judicial de interesse: 2. Segundo precedentes deste Superior Tribunal, "tratando-se de 
desapropriação de imóvel residencial urbano, não se lhe pode aplicar o disposto no Decreto-Lei 3.365/41 mas, sim as 
normas do Decreto-Lei 1.075/70, recepcionados pela Constituição Federal". Por conseguinte, a imissão provisoria na 
posse - de imóvel urbano - somente é possível mediante o deposito prévio do valor cadastral do imóvel. (STJ - AgRg no 
REsp 1205048/BA - Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES - segunda turma - 18/12/2012 - DJe 08/02/2013). 
Lei n° 13.465, de 11 de julho de 2017: Esta Lei trouxe uma salutar novidade. Vejamos: 
Art. 34-A. Se houver concordância, reduzida a termo, do expropriado, a decisão concessiva da imissão provisória 
na posse implicará a aquisição da propriedade pelo expropriante com o consequente registro da propriedade na 
matrícula do imóvel. 
§ 1o A concordância escrita do expropriado não implica renúncia ao seu direito de questionar o preço ofertado em 
juízo. 
§ 2o Na hipótese deste artigo, o expropriado poderá levantar 100% (cem por cento) do depósito de que trata o art. 
33 deste Decreto-Lei. 
§ 3o Do valor a ser levantado pelo expropriado devem ser deduzidos os valores dispostos nos §§ 1o e 2o do art. 32 
deste Decreto-Lei, bem como, a critério do juiz, aqueles tidos como necessários para o custeio das despesas 
processuais. 
A novidade é assim explicada por JSCF: 
“Segundo o art. 34-A, se o expropriado expressar sua concordância, em manifestação reduzida a termo, a decisão 
que conceder a imissão provisória na posse importará na aquisiçãoda propriedade pelo expropriante, sendo-lhe 
permitido registrá-la na matrícula no imóvel. Significa que não haverá necessidade de aguardar a decisão final para que 
se processe a transferência da propriedade. A própria imissão na posse já renderá ensejo à titulação necessária para o 
registro no cartório imobiliário. É, portanto, a transferência antecipada da propriedade. 
Em virtude da alteração, seria cabível indagar: o expropriado vai concordar com quê? A concordância incide 
apenas sobre o processo expropriatório promovido pelo Estado. É que o proprietário, conformado com a desapropriação, 
e ciente de que não poderá mesmo evitá-la, já que a ele só se assegura a indenização, adquire a consciência de que o 
melhor mesmo é dar a sua anuência relativamente ao poder conferido ao expropriante. 
Em consequência dessa faculdade conferida ao expropriado, torna-se imperioso distinguir renúncia à discussão 
sobre a desapropriação, de um lado, e renúncia ao questionamento sobre a indenização, de outro. O que a lei permite é 
apenas a primeira, considerando a inevitabilidade do processo, por mais demorado que seja. Contudo, o exercício dessa 
faculdade não subtrai do expropriado o direito a discutir o valor indenizatório ofertado em juízo pelo expropriante, até 
porque se trata de garantia constitucional. 
Diante da possibilidade da anuência do expropriado, e consequentemente da menor duração do processo, o 
legislador alterou o percentual de levantamento do depósito efetuado pelo expropriante. No sistema anterior, como 
vimos, admitia-se o levantamento de até 80 % do depósito efetuado quando da imissão na posse. Com a alteração, o 
expropriado pode levantar 100 % do depósito, ou seja, é viável que levante o valor total depositado. 
Como o processo enseja despesas processuais, além do fato de que pode haver obrigações prévias relativas ao imóvel, 
a lei admite que o juiz determine que do valor depositado sejam deduzidas algumas parcelas. São elas: a) as dívidas 
fiscais já inscritas e ajuizadas; b) as multas decorrentes do inadimplemento de obrigações fiscais; c) as parcelas 
consideradas necessárias para custear as despesas processuais. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. 
Desapropriação: transferência antecipada da propriedade. Disponível em 
http://genjuridico.com.br/2017/10/09/desapropriacao-transferencia-antecipada-da-propriedade/. Capturado em 
16.01.2018) 
Imagina-se que, a partir dessa lei, apenas não concordarão com a expropriação (ainda que sem aceitação do com 
o preço oferecido), aqueles que se opõe à medida por meio doutra ação judicial (vida ação direta, conforme art. 20 do DL 
de 1941). 
 
IMISSÃO DEFINITIVA NA POSSE: só se dará, em qualquer caso, após o pagamento integral do preço, conforme 
fixado em acordo ou na decisão judicial final, que transferirá o domínio (aquisição originária, conforme inicialmente 
discorrido) com todos os seus consectários. Imperioso observar que por vezes tratar-se-á de medida de pouca 
relevância, posto que desde a imissão provisória na posse o expropriante aufere todas as vantagens do bem, que 
cessam por completo em relação ao expropriado (como também, por outro lado, todos os encargos, inclusive tributários). 
Decreto-Lei n. 3.365/41, 
Art. 29. Efetuado o pagamento ou a consignação, expedir-se-á, em favor do expropriante, mandado de imissão 
de posse, valendo a sentença como título hábil para a transcrição no registro de imóveis. 
Art. 31. Ficam subrogados no preço quaisquer onus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado. 
Art. 32. O pagamento do preço será prévio e em dinheiro. 
§ 1o As dívidas fiscais serão deduzidas dos valores depositados, quando inscritas e ajuizadas. 
§ 2o Incluem-se na disposição prevista no § 1o as multas decorrentes de inadimplemento e de obrigações fiscais. 
§ 3o A discussão acerca dos valores inscritos ou executados será realizada em ação própria. 
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=652.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas
http://genjuridico.com.br/2017/10/09/desapropriacao-transferencia-antecipada-da-propriedade/
DESAPROPRIAÇÃO 
 
Vide ainda, na mesma legislação: 
Art. 28. Da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação com efeito simplesmente devolutivo, 
quando interposta pelo expropriado, e com ambos os efeitos, quando o for pelo expropriante. 
§ 1 º A sentença que condenar a Fazenda Pública em quantia superior ao dobro da oferecida fica sujeita ao duplo 
grau de jurisdição. 
Art. 29, § 2º O desapropriado, ainda que discorde do preço oferecido, do arbitrado ou do fixado pela sentença, 
poderá levantar até 80% (oitenta por cento) do depósito feito para o fim previsto neste e no art. 15, observado o 
processo estabelecido no art. 34. 
Art. 34. O levantamento do preço será deferido mediante prova de propriedade, de quitação de dívidas fiscais 
que recaiam sobre o bem expropriado, e publicação de editais, com o prazo de 10 dias, para conhecimento de terceiros. 
 
 DESTINAÇÃO DO BEM DESAPROPRIADO. 
O bem expropriado deverá ser empregado em conformidade à finalidade declarada no ato expropriatório. Não 
sendo dada tal utilização ao bem, estará caracterizada a hipótese de TREDESTINAÇÃO ou TRESDESTINAÇÃO, que 
poderá ser considerada: 
 LÍCITA: se ao bem for dado outro emprego, mas também dotado de finalidade pública ou interesse social. Aqui 
deve ser levado em conta tão só se a destinação do bem expropriado terá ou não finalidade pública, não havendo 
nenhuma irregularidade se determinado imóvel, desapropriado para receber uma escola pública, for utilizado para sediar 
um pronto-socorro também público. Curioso observar, neste quadro, a peremptória previsão contida no Decreto-Lei nº 
3.365/41, em seu art. 5º, § 3o. ”Ao imóvel desapropriado para implantação de parcelamento popular, destinado às 
classes de menor renda, NÃO SE DARÁ OUTRA UTILIZAÇÃO nem haverá retrocessão”. 
 ILÍCITA: caso ocorra o DESVIO DE FINALIDADE, ou seja, quando o bem for empregado em atividade estranha 
ao interesse público. Não poderá, por exemplo, um imóvel expropriado para receber um órgão público vir a ser alienado 
para uma empresa privada, para que nele seja implantado um pronto-socorro ou uma escola particular. 
Uma vez caracterizada a TREDESTINAÇÃO ILÍCITA, o ato expropriatório de revelará passível de ANULAÇÃO, a 
qual, entrementes, não poderá ser reconhecida e declarada na ação de desapropriação, devendo, de outra forma, ser 
obtida através de “ação direta” (art. 20 do Decreto-lei nº 3.365/41 – termo designativo de qualquer via), nas mesmas 
condições em que a Justiça anula os demais atos administrativos. A ilegalidade na desapropriação poderá ser tanto 
formal (incompetência, falta de forma legal) como substancial (desvio de finalidade ou ausência de utilidade pública ou 
de interesse social, configurando abuso de poder). 
Assim, a anulação poderá ser perseguida por meio de ação popular (intentável por qualquer cidadão), em 
havendo prejuízo ao patrimônio público ou ainda se ferido o meio ambiente, o patrimônio cultural ou a moralidade 
administrativa. Neste caso a ação anulatória contra a Fazenda Pública prescreve em 5 anos (como as demais de 
natureza pessoal), mas se, ajuizada tempestivamente, vier a ser julgada posteriormente à incorporação do bem, resolve-
se em perdas e danos, conforme dispõe o art. 35 do Decreto-lei nº 3.365/41: “Os bens expropriados, uma vez 
incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de 
desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.” 
Importa, ademais, não confundir a TREDESTINÇÃO ILÍCITA com a DESDESTINAÇÃO, que se reporta à futura e 
regular alienação, para a iniciativa privada e para uso de interesse privado, de bem regularmente desapropriado e 
utilizado, pelo tempo necessário e na forma adequada, com a finalidade pública que ensejou a sua expropriação. 
Imagine-se a desapropriação de um terreno, ondefoi construído um prédio que, por anos, sediou um órgão público. Com 
o passar do tempo, não mais existindo interesse em sediar atividades serviços públicas naquele local, o ente estatal vem 
a aliená-lo, observando todas as cautelas legais à espécie aplicáveis. Cuida-se, sem dúvida, de procedimento lícito. 
 Atente-se para o fato de que uma espécie de desdestinação se encontra expressamente prevista no DL nº 
3.365/41, cujo art. 5o, § 1º, prevê: “A construção ou ampliação de distritos industriais, de que trata a 
alínea i do caput deste artigo, inclui o loteamento das áreas necessárias à instalação de indústrias e atividades 
correlatas, bem como a revenda ou locação dos respectivos lotes a empresas previamente qualificadas.” 
 OMISSÃO DO PODER PÚBLICO NA DESTINAÇÃO DO BEM EXPROPRIADO: 
Trata-se de ADESTINAÇÃO, ou seja, o Poder Público simplesmente não dá destinação alguma ao bem 
desapropriado. Nesse caso, ao menos em princípio, não se poder vislumbrar desvio de finalidade, constatando-se, em 
geral, e em sentido diverso, hipóteses em que a entidade pública se vê premida pelo surgimento de emergências e/ou de 
prioridades, não contando com recursos suficientes para levar a cabo o projeto que determinou a desapropriação. 
Algumas teses, não acolhidas pela doutrina majoritária, propõe que a caracterização da omissão pública se dê, 
analogicamente, com o decurso do prazo disposto no art. 10 do DL 3.365/41: “A desapropriação deverá efetivar-se 
mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo 
decreto e findos os quais este caducará”. Para esses autores, não havendo o aproveitamento do bem expropriado dentro 
desse lapso temporal, estará consumado o desvio de finalidade, com o ente público se tornando obrigado a indenizar ou 
até devolver o bem ao seu ex-proprietário (retrocessão). 
 
 
 RETROCESSÃO : é “o direito que possui o expropriado de exigir de volta o seu imóvel caso o mesmo 
não tenha o destino para que se desapropriou” (MSZDP), certamente mediante a devolução ao Poder Público do preço 
recebido. 
 O art. 519 do vigente Código Civil não previu essa possibilidade, tendo simplesmente conferido ao expropriado o 
direito de preempção ou preferência, que se resume no privilégio de receber em primeiro lugar a oferta para a aquisição 
do bem desapropriado, pagando o seu valor atualizado, caso o Poder Público não lhe der destino apropriado. 
DESAPROPRIAÇÃO 
 
Nesse mesmo sentido dispõe o acima citado art. 35 do Decreto-lei nº 3.365/41: “Os bens expropriados, uma vez 
incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de 
desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.”. 
Portanto, deixando a Administração de empregar o bem desapropriado à finalidade de utilidade pública ou de 
interesse social que determinou a sua expropriação, tudo resolver-se-ia apenas em perdas e danos, não garantindo, 
como assinala CABM, o retorno do bem ao seu antigo proprietário. 
Tal procedimento, enfatiza esse autor, viola frontalmente o direito individual de propriedade, que somente e 
excepcionalmente pode ser sacrificado em face de um efetivo e relevantíssimo interesse público. Nessa linha, 
inexistindo tal interesse, nada justificaria a manutenção do bem no patrimônio estatal, devendo a lei quedar-se à superior 
norma constitucional. Segundo esse publicista, nesse sentido vem se orientado a jurisprudência do STF, garantindo aos 
expropriado o direito de reaver o seu antigo bem, nos casos em apreço. Conforme a doutrina dominante, a verificação da 
utilização do bem conforme o pressuposto invocado à sua desapropriação deve ser feito caso a caso, consoante 
evidências concretas e ponderáveis. Vide: 
“2. Constituição, art. 153, par. 22. Código Civil art. 1.150. Desapropriamento por utilidade pública. Reversão do bem 
desapropriado. O direito a reaquisição da coisa desapropriada tem o seu fundamento na referida norma 
constitucional e na citada regra civil, pois uma e outra exprimem um só princípio que se sobrepõe ao do art. 35 
do DL. nº 3.365/41, visto que o direito previsto neste último (reivindicação) não faz desaparecer aqueloutro. 3. 
Recurso extraordinário que, ajuizado pelo desapropriante, mereceu, conhecimento para ser desprovido pela 1ª turma em 
votação uniforme. (STF - RE 81151/MG - Relator Min. ANTONIO NEDER - 14/12/1976 - primeira turma - DJ 25-03-
1977 PP-01731). 
 DESISTÊNCIA DA DESAPROPRIAÇÃO : como posto acima, somente é possível até a incorporação do bem ao 
patrimônio do expropriante, ou seja, para o bem móvel até a tradição, e para o bem imóvel até o trânsito em julgado da 
sentença ou o registro do título resultante de acordo. Em ambos os casos, porém, antes do pagamento da devida 
indenização. Após esse ponto os efeitos da desapropriação já exauriram, somente cabendo a retrocessão. A desistência 
da desapropriação ocorrerá com a revogação do ato expropriatório (decreto ou lei) e a devolução do bem ao seu 
proprietário, o que acarretará a invalidação do acordo ou a extinção do processo. O expropriado não poderá se opor à 
desistência, mas sim exigir ressarcimento dos prejuízos suportados com a expropriação iniciada e não concluída. HLM 
aponta a jurisprudência dominante no sentido de não permitir a devolução do bem se esse não mais apresentar as 
características que possuía quando expropriado. 
 Recurso extraordinário. Desapropriação. Desistência, após imissão do desapropriante na posse do imóvel. Tem a 
jurisprudência do STF admitido a possibilidade de desistencia da desapropriação, independentemente do 
consentimento do expropriado. Precedentes do STF. Fica ressalvado ao expropriado, nas vias ordinárias, ingressar 
com ação para a reparação dos danos sofridos, pelos atos de desapropriação que aconteceram, desde a imissão da 
autora na posse do imóvel, até a reintegração do expropriado na posse do bem. Desistência da ação homologada, 
julgando-se extinto o processo, condenado o expropriante a pagar honorários advocatícios e ressalvado ao expropriado 
pleitear, em ação própria, ressarcimento de eventuais prejuízos sofridos. Julgam-se, em consequência, prejudicados os 
recursos extraordinários. (STF - RE 99528/MG Relator Min. Néri da Silveira - 29/11/1988 - Primeira Turma - DJ 20-03-
1992 PP-03324) 
 1. A jurisprudência da Corte admite a desistência da ação expropriatória, antes da realização do pagamento do 
preço justo, desde que seja possível devolver ao expropriado o imóvel no estado em que se encontrava antes do 
ajuizamento da ação. 2. A declaração de desistência de uma ação de desapropriação pode ser efetivada por diversos 
meios, não se restringindo à edição de lei ou decreto revogando expressamente o decreto expropriatório. (STJ - REsp 
1397844/SP – Relatora Ministra Eliana Calmon – Segunda turma – 17/09/2013 – Dje 24/09/2013). 
 
 DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA ou APOSSAMENTO ADMINISTRATIVO (trata-se do mero apossamento fático 
de determinado bem pela AP, sem a observância do procedimento legalmente fixado. Constitui, pois : 
 mero ato de esbulho contra o qual o proprietário pode opor-se até mesmo com interditos possessórios; 
 casos em que houver tolerância do particular ou retardamento das cabíveis medidas de retenção da posse : 
tratando-se de apossamento consumado (que ocorrerá, segundo MSZDP, quando a AP der destinação pública ao bem, 
realizando uma espécie de afetação tácita), dá-se a integração do bem no domínio público Tal inobservância do 
procedimento legal expropriatório, nos casos em exame, tornam os bens apossados insuscetíveis de reintegração ou 
reivindicação, restando ao espoliado mero direito de indenização (inclusive correção monetária, juros, honorários 
advocatícios); 
 não havendo o particular pleiteado a indenização no prazo hábil, deixando prescrever seu direito, restará ao Poder 
Público promover, para regularizar a situação do imóvel, ação de usucapião.MJF reage asperamente contra essa espécie de prática, que reputa inconstitucional e criminosa, devendo sempre 
gerar a restituição do bem ao proprietário, acompanhada da indenização por perdas e danos, e a punição exemplar dos 
responsáveis pela ilicitude. Amenizando esse quadro, Manoel de Oliveira Franco Sobrinho refere-se à desapropriação 
tácita, que ocorreria no legítimo afã da “satisfação de planos de interesse público geral, comunitários, do interesse de 
grupamentos sociais ou coletividades. Esta modalidade de desapropriação, segundo o autor, “não tira a propriedade 
particular, porém de alguma maneira se a ocupa, indenizando danos conseqüentes”. Contudo, nossos Tribunais, nessa 
mesma linha, reconhecem a legitimidade do instituto, balizando-o através de súmulas e julgados: 
 De há muito, a jurisprudência desta Corte afirmou que a ação de desapropriação indireta tem caráter real e 
não pessoal, traduzindo-se numa verdadeira expropriação às avessas, tendo o direito à indenização que daí nasce 
DESAPROPRIAÇÃO 
 
o mesmo fundamento da garantia constitucional da justa indenização nos casos de desapropriação regular. (STF - ADI 
2260 MC/DF - Relator Min. MOREIRA ALVES - 14/02/2001 - Tribunal Pleno - DJ 02-08-2002 PP-00056) 
 “O direito pretoriano criou a expressão desapropriação indireta para caracterizar um estado de fato, 
decorrente de apossamento administrativo, no qual, por força da afetação do bem ao domínio público, só resta 
ao proprietário a indenização que receberia se o imóvel tivesse sido expropriado segundo o processo previsto 
em lei”. (STJ - AR 4315/MA – Relator Ministro Ari Pargendler - primeira seção - 11/12/2013 - DJe 18/02/2014). 
 
 DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA: previsto pelo art. 4° do Decreto-lei 3.365/41. Referente às áreas contíguas à 
obra ou serviço, e assim sempre maiores que as necessárias às suas realizações, as quais servirão: 
a) ao posterior desenvolvimento da obra ou serviço iniciado, ou, 
b) à valorização, em decorrência do próprio projeto, com vista ao seu repasse a terceiros, objetivando a obtenção de 
recursos financeiros em favor do Poder Público. 
A declaração de utilidade pública haverá de distinguir e especificar as zona excedentes que serão utilizadas para o 
serviço público e para futura alienação. CABM apontam essa alternativa como inconstitucional, porquanto cogita que a 
Constituição da República já tenha previsto o instituto da contribuição de melhoria (art. 145, II I) como instrumento de 
“para captar a valorização obtida por meio de obra pública, não podendo o Poder Público, pois, violar o direito de 
propriedade individual na busca de idêntico intento. LVF confessa que tendo anteriormente acalentado essa mesma 
opinião, dela veio a se separar em face da vigente CF, pois enquanto garantidora dos direitos coletivos e difusos e 
assim, explicitamente, da função social da propriedade, legitimou a utilização do telado mecanismo. Nessa esteira, 
MSZDP informa que a desapropriação por zona é pacificamente aceita em todos os Tribunais pátrios. 
Interessante o posicionamento de MJF, que informa consistir dever do Estado o aproveitamento das oportunidades 
empresariais conexas ou acessórias às suas atividades, Sob esse ponto de vista, prossegue, a desapropriação por zona 
conforma-se no instrumento jurídico que permite ao Estado promover a solução dotada de maior eficiência econômica. 
Essas oportunidades econômicas, se porventura desprezadas pelo Poder Público, serão desfrutadas pela iniciativa 
privada, o que, na óptica do autor, corresponde à “negação dos imperativos da democracia republicana”. Na mesma 
linha aparece DG, que aduz que essa forma de expropriação é muito utilizada na Inglaterra, França e Itália. 
 
 DIREITO DE EXTENSÃO : socorre ao expropriado para exigir a desapropriação total do bem, a fim de não deixar 
frações inúteis, inaproveitáveis ou de difícil utilização. Esse direito está expressamente reconhecido no Decreto Federal 
4956/03. A Lei 4504/64 consagrou-o expressamente para a reforma Agrária (art. 19, § 1°), enquanto que a Lei 
Complementar nº 76/93, que dispõe sobre o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo de 
desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária, menciona direito em seu artigo 4º. 
HLM assevera que para usufruir desse direito o expropriado deverá manifestar seu desejo no acordo administrativo ou 
na ação judicial, não podendo pleiteá-lo ao término da desapropriação. 
   
Intervenção do Estado na Propriedade p. 1/5 
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA ou PÚBLICA 
Conceito: é o ônus real de USO imposto pela Administração à propriedade particular (IMÓVEL) para assegurar a 
realização e a conservação de obras e serviços públicos ou em favor de um bem afetado a fim de utilidade pública, 
mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo proprietário. Consiste, pois, no direito da AP de utilizar 
imóvel alheio, que assim fica afetado à uma utilidade pública. 
Fundamento: art. 40 do Decreto-lei n° 3.365/41 e legislação específica. Exemplo: a obrigação que recai sobre certos 
imóveis de suportar a passagem aérea de fios de energia elétrica ou subterrânea de dutos condutores de água e 
esgoto, sendo ambas as hipóteses relacionadas com a prestação de serviços públicos. Na mesma linha temos as 
hipóteses de servidão sobre um bem localizado às margens de um rio navegável ou ao redor de um aeroporto. Nesses 
casos o bem particular é utilizado como uma extensão ou dependência do domínio público. 
As SERVIDÕES ADMINISTRATIVAS não se confundem com as DESAPROPRIAÇÕES porque essa retira a 
propriedade do particular, despoja-o do domínio, implicando em indenização absoluta. A servidão administrativa 
conserva a propriedade com o particular, mas lhe impõe o ônus de suportar o uso público, alijando-o da posse exclusiva, 
de forma a apenas indenizá-lo em face de eventual porém comprovado prejuízo. Observe que a instalação de uma 
estação de tratamento de águas em determinado terreno particular mister se fará a desapropriação do bem. Já a 
passagem de um aqueduto subterrâneo não implica na mesma necessidade, bastando a simples instituição da servidão 
administrativa. Os danos momentaneamente causados à propriedade, com a instalação dos canos, é que será 
indenizada. No mais, a servidão não impossibilitará a normal fruição do imóvel. 
Indenização: não será da propriedade, que permanece sob a mesma titularidade, mas sim, e sempre, em 
correspondência aos eventuais danos ou prejuízos causados ao imóvel. Se não houve prejuízo à normal fruição do bem, 
não há de se indenizar (exigência de prejuízo efetivo). Se houve a inutilização total da propriedade para sua exploração 
econômica normal estaremos diante de um caso de desapropriação indireta, daí sendo devida sua indenização também 
total. Se a servidão decorre de lei, não se haverá indenização, uma vez que o sacrifício se caracteriza por sua 
generalidade, afetando toda a coletividade. Apenas prejuízos especiais devem ser restituídos. 
Instituição: A instituição da Servidão Administrativa faz-se por : 
 POR LEI: independe de qualquer ato jurídico, segundo MSZDP. Ex.: servidão sobres as margens de rios 
navegáveis. Vide discrepâncias abaixo. 
 DEMAIS CASOS: deve ser observado o mesmo procedimento das desapropriações, com peculiaridades previstas em 
legislações específicas. Em qualquer caso sempre será precedida de ato declaratório de utilidade pública, seguindo-se a 
possibilidade de celebração de acordo ou, na impossibilidade deste, a busca de provimento judicial, sempre que se 
refere à fixação do valor da indenização, quando devida.. 
HLM, mostrando divergência doutrinária, assevera que as servidões administrativas exigem compatível registro 
imobiliário, eis que se trata de ônus real. Assim o registro imobiliário encontra-se expressamente previsto na Lei de 
Registros Públicos (Lei nº 6.015/73, art. 167, I. 6, aludindo às servidões “em geral“). MSZDP lembra queas servidões 
decorrentes de lei prescindem desse registro, pois o próprio ato legislativo confere publicidade ao instituto. 
Extinção: Todas as servidões, tanto públicas quanto privadas, possuem a característica de perpetuidade. De fato, 
perduram enquanto subsistir a necessidade do Poder Público e a utilidade do prédio serviente. Cessada essa 
necessidade, a SERVIDÃO SE EXTINGUE. Em suma, se a coisa dominante perder a sua função pública, a servidão 
desaparece. Idem no caso de caso de desapropriação, com a transferência do domínio para a AP. 
Questão controvertida: relaciona-se às formas de instituição da servidão, notadamente no que pertine à afirmação 
de MSZDP, de que as servidões instituídas por força de lei – como aquela que grava os imóveis vizinhos de aeroportos - 
dispensam a edição de qualquer ato administrativo complementar. Com isso não concordam HLM e MJF, que afirmam a 
necessidade de edição de ato jurídico concreto, expedido em face de prévia lei autorizadora (já que ninguém será 
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei). DG lembra que as servidões mais simples – 
como as colocações de placas com nome de ruas em paredes de imóveis – prescindem de qualquer ato formal. 
Decreto nº 49.937, de 29 de agosto de 2005 
GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO, no uso de suas atribuições legais e nos termos dos 
artigos 2º e 6º do Decreto-lei Federal nº 3.365, de 21 de junho de 1941, e alterações posteriores, Decreta: 
Artigo 1º - Ficam DECLARADOS DE UTILIDADE PÚBLICA PARA FINS DE INSTITUIÇÃO DE SERVIDÃO 
ADMINISTRATIVA pela Companhia de Gás de São Paulo-COMGÁS, empresa concessionária de serviço público, 
por via amigável ou judicial, os imóveis necessários à execução das obras de passagem dos dutos de gás natural do 
Sistema de Distribuição de gás natural-Guararema-Jacareí (áreas complementares), numa largura variável de 10,00m a 
15,00m, configurado nas plantas cadastrais 001-081-066 e 015-166-116, bem como nas plantas de traçado dos dutos de 
gás natural, imóveis esses abaixo caracterizados, com indicação dos nomes dos proprietários, medidas, limites e 
confrontações, a saber: 
I - Planta Cadastral 001-081-066 (rev01), Área 1, que consta pertencer a (...); 
Artigo 3º - Fica a Companhia de Gás de São Paulo - COMGÁS autorizada a invocar o caráter de urgência no 
processo judicial de desapropriação, para os fins do disposto no artigo 15, do Decreto-lei Federal nº 3.365, de 21 de 
junho de 1941, alterado pela Lei nº 2.786, de 21 de maio de 1956. 
 
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA DA PROPRIEDADE 
Conceito: é toda imposição geral (dirigida a bens indeterminados), em regra gratuita (não impõe indenização, salvo 
exceções, quando abrange bens específicos e individualizados), unilateral, permanente, indelegável e de ordem pública 
condicionadora do exercício do direito de propriedade às exigências do bem-estar social (abstratamente consideradas, 
como segurança, salubridade, estética, defesa nacional etc.). Trata-se de manifestação do já estudado PODER DE 
POLÍCIA. 
http://www.jusbrasil.com/topico/11355917/artigo-2-do-decreto-lei-n-3365-de-21-de-junho-de-1941
http://www.jusbrasil.com/topico/11355077/artigo-6-do-decreto-lei-n-3365-de-21-de-junho-de-1941
http://www.jusbrasil.com/legislacao/104450/lei-de-desapropria%C3%A7%C3%A3o-decreto-lei-3365-41
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/12435377/art-1-do-decreto-49937-05-sao-paulo
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/12435331/art-1-inc-i-do-decreto-49937-05-sao-paulo
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/12435147/art-3-do-decreto-49937-05-sao-paulo
http://www.jusbrasil.com/topico/11354216/artigo-15-do-decreto-lei-n-3365-de-21-de-junho-de-1941
http://www.jusbrasil.com/legislacao/104450/lei-de-desapropria%C3%A7%C3%A3o-decreto-lei-3365-41
http://www.jusbrasil.com/legislacao/128750/lei-2786-56
Intervenção do Estado na Propriedade p. 2/5 
Segundo DFMN, as limitações em tela caracterizam-se como restrições gerais que a todos diretamente vêem a 
beneficiar, distinguindo-se das demais formas interventivas estudadas, que apenas indiretamente beneficiam a 
coletividade. Outrossim, destaca o autor a igual incidência sobre as atividades particulares, fato que tem a sua 
ocorrência, por exemplo, quando a lei proíbe, por alguma razão plausível, a alienação de certo bem, impedindo, em 
decorrência, o seu comércio. Fundamento: art. 5°, XXIII, e art. 170, III, da CF. Vide ainda art. 78 do CTN. 
Toda a qualquer limitação administrativa deve necessariamente expressar-se de forma legal. Haverá de 
corresponder às justas exigências do interesse público, sem produzir um total aniquilamento da propriedade ou das 
atividades reguladas. Tem seus limites nos direitos individuais assegurados pela CF (os quais não podem se tornar letra 
morta), sempre observada a função social da propriedade. As limitações CONDICIONAM apenas o exercício dos 
citados direitos, não gerando sacrifício algum aos mesmos, como ocorre nas desapropriações e servidões. 
Abrigadas, pois, sempre em preceitos legais, serão obrigatoriamente GERAIS, ou seja, dirigidas à propriedades 
indeterminadas (impessoalidade), apenas determináveis no momento de sua aplicação. Exemplos : recuo de alguns 
metros nas construções urbanas; limitação de altura das edificações; proibição de desmatamento de parte da área 
florestada nos imóveis rurais, adotar medidas de segurança contra incêndios, a obrigação de adequado aproveitamento 
do solo urbano através da imposição de determinação compulsória etc. Alcançando indistintamente a todos (na mesma 
medida e extensão), não geram, em regra, nenhuma espécie de indenização, desde que regularmente aplicadas. 
Todas essas proibições, lembramos uma vez mais, serão sempre parciais, sob pena de se tornarem INTERDIÇÕES 
DE USO DA PROPRIEDADE, posto que na prática se esteja aniquilando o direito dominical de forma a impedir sua 
destinação normal e, corolariamente, retirando-lhe o valor econômico (elemento intrínseco na aquisição da propriedade). 
Nesses casos o Poder Público ficará obrigado a indenizar os prejuízos causados com a interdição, segundo a regra que 
deflui do principio da SOLIDARIEDADE SOCIAL (só é legítimo o ônus suportado por TODOS, EM FAVOR DE TODOS). 
 ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO. 
NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAMENTO E DA IRREVERSIBILIDADE DA SITUAÇÃO. NORMAS AMBIENTAIS. 
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE. AÇÃO DE DIREITO PESSOAL. 
PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. 1. A criação de áreas especiais de proteção ambiental - salvo quando tratar-se de 
algumas unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável em que a lei impõe que o domínio 
seja público - configura limitação administrativa, que se distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da 
propriedade individual para o domínio do expropriante com integral indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da 
propriedade imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização. 
2. Se a restrição ao uso da propriedade esvaziar o seu valor econômico, deixará de ser limitação para ser interdição de 
uso da propriedade, e, neste caso, o Poder Público ficará obrigado a indenizar a restrição que aniquilou o direito dominial 
e suprimiu o valor econômico do bem. (Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 
2009. 35ª ed., págs. 645/646.) 
3. Esta indenização, todavia, não se fundará na existência de desapropriação indireta, pois, para que esta ocorra é 
necessário que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de 
propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem 
desapropriação indireta. 
4. Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados, em face de eventual esvaziamento econômico de propriedade, tais 
devem ser indenizados pelo Estado, por meio de ação de direito pessoal fundada na responsabilidade aquiliana, cujo 
prazo prescricionalé de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41. 
(STF - AgRg no AREsp 155302 / RJ – Relator Ministro HUMBERTO MARTINS - SEGUNDA TURMA - 13/11/2012 - DJe 
20/11/2012) 
DG, na esteira de HLM, distingue três modalidades de limitações, consoante a forma de obrigação imposta: a) 
positiva: corresponde à obrigação de fazer. Ex.: manter imóvel urbano limpo, construir muro limítrofe com o passeio 
público etc.; b) negativa:diz da obrigação de não fazer. Ex.: não construir acima de certo número de pavimentos, não 
desmatar determinado percentual de área florestada etc.; e, c) permissiva: obrigação de deixar fazer (ou permitir que 
se faça). Ex.: permitir o ingresso de agentes públicos vistoriadores em sua propriedade, tais como os sanitários. 
São instituídas por leis das entidades políticas (União, Estados, DF e Municípios), editadas de acordo com as 
respectivas competências constitucionais. Tais normas se impõem diante das demais esferas federativas, cujos 
representantes ficam obrigados aos seus termos. 
 
TOMBAMENTO 
Como posto acima, trata-se de instituto semelhante à limitação administrativa, dele se distinguindo basicamente por 
individualizar o bem alcançado, bem como por reservar possibilidade à indenização. Prevê a CF, art. 216, § 1º : “O Poder 
Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de 
inventários, registros, vigilâncias, tombamento, desapropriação e de outras formas de acautelamento e preservação.” 
TOMBAMENTO é, pois, o procedimento administrativo que leva à declaração, pelo Poder Público, do valor cultural 
(histórico, artístico, paisagístico, artístico, arqueológico, palentológico, ecológico, tecnológico e científico) de 
coisas (bens de natureza material ou imaterial, como obras musicais e literárias, objetos, documentos, edificações e 
espeços apropriados) ou locais (como conjuntos urbanos e sítios), que, por essa razão, devam ser preservados, de 
acordo com a inscrição no livro próprio (HLM c/c. art. 216, CF). 
Esse instituto está previsto no Decreto-lei nº 25/37, complementado por outros diplomas suplementares, que 
consignam o pertinente procedimento administrativo até a inscrição final num dos quatro Livros de Tombo existentes. 
Poderá ser individual (uma determinada casa, restringindo os direitos do proprietário ou impondo-lhe encargos) ou 
geral (quando abrange a comunidade, obrigando-a, e.g., a respeitar certos padrões urbanísticos ou arquitetônicos – vide 
a cidade de Parati/RJ ). MJF acredita que todo tombamento seja individual, pois recai sempre sobre bens em face de 
Intervenção do Estado na Propriedade p. 3/5 
suas “características próprias e especiais”. Dessa maneira, por exemplo, não se tomba uma cidade, mas sim todas as 
construções que nela se encontram que venham a apresentar valor cultural relevante (no processo civilizatório nacional, 
conforme dispõe o Decreto-lei 25/37). Diz-se que o tombamento será feito de ofício quando recair sobre bens públicos, 
voluntário quando solicitado pelo interessado e compulsório quando imposto contra a vontade do proprietário. 
Dispõe a CF, em seu art. 23, que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as 
paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos, bem como impedir a evasão, a destruição e a descaracterização 
de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural. Já em seu art. 24 determina a competência 
legislativa comum sobre proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico, assim como sobre 
responsabilidade por dano a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. No art. 30 dá 
competência aos Municípios para promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a 
ação fiscalizadora federal e estadual. 
À vista disso, vale a pena distinguir entre os meios que visam a constituição do patrimônio cultural, como 
inventários, tombamento, desapropriação e zoneamento; os meios os que buscam protege-lo, como atividades de 
vigilância e fiscalização, ação popular e ação civil pública; e, finalmente, os meios destinados a responsabilizar 
aqueles que atentam contra os bens culturais protegidos, no âmbito administrativo (multa, destruição de obras, 
apreensão de objeto etc.), civil (ressarcimento de danos) e penal (crimes, com previsão na Lei n° 9.605/98). 
O dever-poder de tombar compete, no âmbito da União, ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional 
(IPHAN), nos Estados aos Conselhos de Defesa do Patrimônio Histórico, Artístico, Arqueológico e Turístico 
(CONDEPHAAT) e nos Municípios aos Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural e Ambiental 
ou órgãos similares. 
 Tombamento pela CF: Art. 216, § 5º Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de 
reminiscências históricas dos antigos quilombos. 
Tombamento pela lei: 
Lei nº 13.130, de 3 de junho de 2015. 
A PRESIDENTA DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: 
Art. 1o Esta Lei tem como objetivo reconhecer a importância da Caminhada com Maria, como forma de expressão 
do patrimônio histórico-cultural-religioso brasileiro. 
Art. 2o Fica a Caminhada com Maria realizada no dia 15 de agosto de cada ano, do Santuário de Nossa 
Senhora da Assunção na Barra do Ceará até a Catedral Metropolitana de Fortaleza, Estado do Ceará, constituída 
como Patrimônio Cultural Imaterial do Brasil, para todos efeitos legais. 
Impõe-se ao proprietário do bem tombado as seguintes obrigações conservar o bem ou, em não tendo essa 
possibilidade, comunicar a sua necessidade ao órgão oficial (sob pena de multa); proibição de destruir ou mutilar o bem 
tombado; buscar autorização do Poder Público para restaurá-los ou pinta-los; solicitar permissão ao órgão competente 
para deixar o País com bem tombado móvel; e, suportar a fiscalização pelos agentes do órgão técnico (revogado pelo 
CPC: assegurar aos entes federados o direito de preferência em face de eventual alienação onerosa do bem). 
Já ao Poder Público o tombamento gera os seguintes compromissos: adotar todas as medidas necessárias à 
conservação do bem tombado, custeando obras e serviços quando o proprietário não puder arcar com seus custos. 
Deverá também, nessa senda, promover a permanente fiscalização do bem, tomando as providências adequadas a 
evitar o seu perecimento ou descaracterização. Se assim não proceder, poderá o proprietário, nos termos do art. 19 do 
Decreto-lei 25/37, pleitear o cancelamento do tombamento. 
Somente haverá INDENIZAÇÃO quando o tombamento acarretar despesas extraordinárias ao proprietário para a 
conservação do bem (o que deverá ser demonstrado pelo interessado). Caso venha a resultar na interdição do uso do 
bem, ou ainda se suprimir ou depreciar seu valor econômico, afetando integralmente o direito de propriedade, caberá ao 
Poder Público promover a sua desapropriação, consoante prevê o art. 5º do decreto-lei 3.365/41, alínea “k”, que 
classifica o caso como de “utilidade pública”. Lembremos que o tombamento não é confisco, mas preservação de bens 
de interesse da coletividade imposta pelo Poder Público em benefício de todos. Dessa forma, e mais uma vez invocado o 
princípio da SOLIDARIEDADE SOCIAL, vemos como inadmissível que algum particular possa ser sacrificado em seu 
direito de propriedade sem a correspondente indenização reparatória. A indenização far-se-á amigável ou mediante 
desapropriação pela entidade pública que realizar o tombamento. 
Lei Orgânica de Sorocaba, art. 156. “Ficam isentos do pagamento do imposto predial e territorial urbano os imóveis 
tombados pelo Município em razão de suas características históricas, artísticas, culturais e paisagísticas”. 
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - TOMBAMENTO - MORRODO MONDUBA, GUARUJÁ - PATRIMÔNIO 
ECOLÓGICO, PAISAGÍSTICO E TURÍSTICO - DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA - AÇÃO DE NATUREZA REAL – 
PRESCRIÇÃO VINTENÁRIA - SÚMULA Nº 119/STJ - VIOLAÇÃO DO PRECEITO LEGAL INDICADO NÃO-
CONFIGURADA - PREQUESTIONAMENTO AUSENTE - SÚMULAS 282 E 356 DO STF - DIVERGÊNCIA 
JURISPRUDENCIAL COMPROVADA - PRECEDENTES DO STJ. - O tombamento da área, impedindo o proprietário 
de usar e usufruir do bem imóvel de sua propriedade, constitui desapropriação indireta, ação de natureza real, 
sujeita à prescrição vintenária (Súmula 119/STJ). (STJ - REsp 141192/SP – Relator Ministro FRANCISCO PEÇANHA 
MARTINS - SEGUNDA TURMA – 15/04/2004 - DJ 31/05/2004 p. 252) 
PROCESSO : Aberto o processo de tombamento, por deliberação do órgão competente, de ofício ou a pedido de 
qualquer cidadão ou instituição pública, dar-se-á espaço a atuação dos órgãos técnicos, que procederão a uma 
avaliação preliminar. Caso seja aprovada a intenção de proteger um bem cultural ou natural, será expedida uma 
notificação ao seu proprietário, para anuir ou impugnar tal conclusão. Na segunda hipótese será aberto prazo para o 
órgão técnico rever ou reforçar seu parecer, seguindo o processo à deliberação do órgão responsável pela decisão, que 
deverá ser proferida em 60 dias. Adotada a propositura do órgão técnico, terminará o processo com a inscrição no Livro 
Intervenção do Estado na Propriedade p. 4/5 
Tombo e comunicação formal aos proprietários. Caso contrário, seguirá o arquivamento.Consoante a legislação federal, 
a decisão deverá ser, nesse plano, homologada pelo Ministro da Cultura. A partir da citada notificação o bem já se 
encontrará legalmente protegido contra destruições ou descaracterizações, até que seja tomada a decisão final 
(tombamento provisório). tombamento definitivo de imóvel particular deverá ser comunicado ao registro Imobiliário, a 
fim de produzir efeitos perante terceiros. 
Obs.: Mesmo a vizinhança será atingida, pois não poderá jamais constituir óbice à sua visibilidade (reduzindo-a ou 
impedindo-a completamente) ou afrontar a harmonia arquitetônica do conjunto. Como posto anteriormente, segundo 
MSZDP, com o tombamento fica instituída uma servidão sobre os prédios vizinhos ao bem tombado. 
CANCELAMENTO: possível, em nome do interesse público, nos termos do Decreto-lei n° 3.866/41, que previu essa 
atribuição ao Presidente da República, agindo de ofício ou decidindo recurso interposto pelo interessado, desde que o 
tombamento – ainda que de bem pertencente aos Estados ou a Municípios - tenha sido realizado pelo IPHAN. 
CRIMES. Vide arts. 62, 63 e 64 da Lei 9.605/98 (revogados os arts. 165 e 166 do CP) 
 
REQUISIÇÃO 
Conceito: é a utilização coativa de BENS MÓVEIS E IMÓVEIS E SERVIÇOS PARTICULARES pelo Poder Público 
por ato de execução imediata e direta da autoridade requisitante (civil ou militar), para atendimento de NECESSIDADES 
COLETIVAS URGENTES E TRANSITÓRIAS. 
A CF, em seu art. 5º, XXV, fala em iminente perigo público (inundação, incêndio, sonegação de gêneros de 
primeira necessidade, conflito armado, comoção intestina etc.), sendo essa disposição repetido no § 3° do CC. Nesses 
casos a indenização, quando cabível, se fará sempre “a posteriori”. Destacam-se dois tipos de requisição, a saber : 
CIVIL ou ADMINISTRATIVA : visa evitar danos à vida, à saúde e aos bens da coletividade. MILITAR : objetiva o 
resguardo da segurança interna e a manutenção da soberania nacional. Cabível também em tempo de paz. Em tempo 
de guerra deve atender aos preceitos da lei federal específica (conforme art. 22, III, da CF). 
Caracterizando sempre ATO DE URGÊNCIA, a requisição DISPENSA INTERVENÇÃO PRÉVIA DO PODER 
JUDICIÁRIO. Será o ato sempre passível de posterior apreciação judicial no que tange ao aspecto formal (competência, 
finalidade do ato, procedimento adequado) e mesmo à existência de perigo público iminente, notadamente para a fixação 
do justo valor da indenização. 
A requisição poderá recair sobre BENS MÓVEIS, IMÓVEIS E SERVIÇOS. A requisição de imóveis tem por objetivo, 
em regra, sua ocupação temporária, mas pode também visar sua inutilização, destruição, total ou parcial, para evitar ou 
debelar perigo, como ocorre em incêndios e inundações em relação a prédios em ruínas, com risco de vir abaixo. Esse 
uso impróprio da propriedade particular justifica-se pelo ESTADO DE NECESSIDADE, despertada sempre pelo iminente 
perigo público. 
Interessante questão alude à requisição de bens móveis fungíveis, ou seja, daqueles que se consomem com ou após 
o uso. Alguns autores vislumbram nessa hipótese uma forma de desapropriação, o que, no entanto, é negado por 
MSZDP e DG, que explicam a diferença existente entre os dois institutos salientando: na requisição a indenização é 
posterior, sempre havendo vinculação com uma emergência pública. Além disso, na desapropriação o Poder Público 
precisa da intervenção judicial para tomar posse do bem, ao passo que a requisição trata-se de ato unilateral e auto-
executório da Administração Pública. MJF também reconhece esse como um caso de requisição, que deverá resolver-se 
através da devida indenização, que deverá ser apurada e liquidada com toda presteza. Todavia, insiste que a requisição, 
ao menos em regra, caracteriza-se pelo uso temporário do bem, que deverá ser restituído tão-logo possível. Por 
derradeiro, afiança que o prolongamento da necessidade de sua ocupação e utilização deverá levar a Administração à 
busca de outra solução para o problema, quiçá até valendo-se da desapropriação. 
REQUISIÇÃO (???) ELEITORAL: CÓDIGO ELEITORAL (Lei nº 4737/65). 
Art. 135. Funcionarão as mesas receptoras nos lugares designados pelos juizes eleitorais 60 (sessenta) dias antes 
da eleição, publicando-se a designação. 
§ 2º Dar-se-á preferência aos edifícios públicos, recorrendo-se aos particulares se faltarem aqueles em 
número e condições adequadas. 
§ 3º A propriedade particular será obrigatória e gratuitamente cedida para esse fim. 
Art.137. Até 10 (dez) dias antes da eleição, pelo menos, comunicarão os juizes eleitorais aos chefes das repartições 
públicas e aos proprietários, arrendatários ou administradores das propriedades particulares a resolução de que 
serão os respectivos edifícios, ou parte dêles, utilizados para pronunciamento das mesas receptoras. 
 Art. 138. (...) 
 Parágrafo único. O juiz eleitoral providenciará para que nós edifícios escolhidos sejam feitas as necessárias 
adaptações. 
 
 
OCUPAÇÃO PROVISÓRIA ou TEMPORÁRIA 
Conceito: é a utilização transitória pelo Poder Público, de forma remunerada ou gratuita, de bens imóveis não 
edificados, vizinhos a obras públicas, para fins de interesse público. Não se confunde com a requisição na medida em 
que não se prende a casos de emergência, objetivando tão-só a satisfação de uma utilidade ou necessidade pública. 
HLM observa que a ocupação temporária alude, normalmente, a necessidade de locais para depósito de 
equipamentos e materiais destinados à realização de obras e serviços públicos nas vizinhanças da propriedade 
particular. Geralmente a ocupação se dá em terreno particular, onde os instrumentos de trabalho ficam depositados, ou 
mesmo de onde se extraem materiais necessários ao serviço. 
Essa prerrogativa estatal pode ser transferida para concessionários e empreiteiros, desde que autorizados pela AP 
para ocupar terrenos baldios ou propriedades inexploradas nas cercanias da obra. Este instituto não admite 
Intervenção do Estado na Propriedade p. 5/5 
demolições ou alterações prejudiciais à propriedade particular, apenas seu uso momentâneo e inofensivo. Ficam, 
pois, vedadas providências que possam consumir ou alterar a substância do bem ocupado (HLM e CPCM). 
Trata-se, na verdade, de um ARRENDAMENTO FORÇADO, como expressamente qualificado no Decreto 4.956/03 
(art. 42, §§ 1° e 2°), que regulamentou a Lei 1.021 do mesmo ano, disciplinando originalmente o instituto. Hoje, a 
ocupação temporária e coativa de terrenos não edificados está prevista, mediante remuneração,no art. 36 do Decreto-lei 
3.365/41. 
Dentre as disposições legais específicas vale lembrar aquela prevista na Lei 8.666/93, alterada pela Lei 8.883/94, que 
em seu art. 80, II, admitiu e regulou a ocupação temporária do local, instalações, equipamentos, material e pessoal do 
construtor inadimplente. MSZDP recorda a existência de hipóteses genéricas de ocupações temporárias, consoante 
estabelecem as leis n° 3.924/61 (proteção de monumentos arqueológicos e pré-históricos) e n° 8.987/95 (concessão e 
permissão de serviços públicos). 
Para a ocupação temporária a Administração deverá expedir a competente ordem, fixando desde logo a justa 
indenização devida ao proprietário do terreno ocupado. Segundo DG, é obrigação do Poder Público, após a elaboração 
do ato instituidor, proceder a notificação do proprietário ou posseiro, dando-lhe a conhecer da ocupação e, ao menos, a 
data do seu início. Havendo a discordância do interessado, cumprirá então à Administração buscar junto ao Poder 
Judiciária o necessário mandado de ocupação. Não observada tal cautela, terá o proprietário ou possuidor o direito de 
proteger sua posse através dos cabíveis instrumentos legais. MJF e LVF não comungam dessa opinião, garantindo que 
a ocupação independe da concordância do proprietário ou posseiro, importando apenas o ato físico de apossamento, 
que poderá ocorrer através do uso da força, em havendo recalcitrância. OM informa, ademais, que declaração de 
utilidade pública deverá preceder a ocupação, qual sinaliza a aplicável jurisprudência. 
Outra espécie de ocupação provisória ou administrativa. 
CÓDIGO ELEITORAL (Lei nº 4737/65). 
Art. 135. Funcionarão as mesas receptoras nos lugares designados pelos juizes eleitorais 60 (sessenta) dias antes 
da eleição, publicando-se a designação. 
§ 2º Dar-se-á preferência aos edifícios públicos, recorrendo-se aos particulares se faltarem aqueles em 
número e condições adequadas. 
§ 3º A propriedade particular será obrigatória e gratuitamente cedida para esse fim. 
Art.137. Até 10 (dez) dias antes da eleição, pelo menos, comunicarão os juizes eleitorais aos chefes das repartições 
públicas e aos proprietários, arrendatários ou administradores das propriedades particulares a resolução de que 
serão os respectivos edifícios, ou parte dêles, utilizados para pronunciamento das mesas receptoras. 
 Art. 138. (...) 
 Parágrafo único. O juiz eleitoral providenciará para que nós edifícios escolhidos sejam feitas as necessárias 
adaptações. 
 
 
BENS PÚBLICOS 1/5 
 
Código Civil: “Art. 98 – São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público 
interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.” “Art. 41. São pessoas jurídicas de 
direito público interno: I - a União; II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; III - os Municípios; IV - as autarquias, 
inclusive as associações públicas; V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.” 
Bens quase públicos: TAMBÉM SÃO CONSIDERADOS BENS PÚBLICOS aqueles que, embora não pertencentes às 
pessoas jurídicas de direito público, estejam afetados à prestação de um serviço público. Com relação às empresas 
públicas e sociedades de economia mista, cuja natureza jurídica é de direito privado, há duas situações distintas, uma 
vez que essas entidades estatais podem ser prestadoras de serviço público ou exploradoras de atividade econômica. Os 
bens das empresas públicas ou sociedades de economia mista prestadoras de serviço público e que estejam afetados a 
essa finalidade são considerados bens públicos. Já os bens das estatais exploradoras de atividade econômica são bens 
privados, pois, atuando nessa qualidade, sujeitam-se ao regramento previsto no art. 173, da Carta Magna, que 
determina, em seu § 1º, II, a submissão ao regime jurídico próprio das empresas privadas.” (STF - RE 536297 / MA – 
Relatora Min. ELLEN GRACIE - 16/11/2010 - DJe-226 divulg. 24/11/2010 public. 25/11/2010) 
 
CLASSIFICAÇÃO: vide art. 99 CC. 
 Bens de USO COMUM ou do DOMÍNIO PÚBLICO: os mares, as praias, rios, estradas, ruas, praças, ilhas oceânicas 
etc. São locais abertos à utilização pública, de fruição própria do povo. 
 Bens de USO ESPECIAL ou do PATRIMÔNIO ADMINISTRATIVO: os edifício das repartições públicos, cemitérios, 
terra ocupadas pelos índios, os veículos da Administração, os mercados e outras serventias com destinação especial e 
específica, razão pela qual são denominados bens patrimoniais indisponíveis, podendo, entretanto, se alcançados pela 
lei, ser desafetados, tornando-se, portanto, alienáveis. 
 Bens DOMINICAIS ou do PATRIMÔNIO DISPONÍVEL: todos aqueles que, integrando o patrimônio do Estado, não 
são aplicados nem ao uso comum, nem ao uso especial (terras e terrenos em geral), podendo sempre ser utilizados para 
qualquer fim e, nesse diapasão, até mesmo alienados. São os bens patrimoniais disponíveis. Integram o patrimônio do 
Estado como objeto de direito pessoal ou real, o que dá à AP poderes (próprios do direito privado) de proprietário. São 
bens não afetados. Frequentemente cedidos a particulares para utilização de interesse social, ou ainda, dentro de uma 
função patrimonial ou financeira, auferir rendas para o Estado. 
 
AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO dos bens públicos : AFETAÇÃO é a predisposição de um bem público à uma 
determinada utilização : comum ou especial. A afetação de um bem ao USO COMUM pode ser : 
- natural : como é o caso de mares, rios, ruas, estradas, praças etc. 
- por lei ou ato administrativo : determina a destinação de dado bem para determinada utilização : comum ou especial. 
Já a DESAFETAÇÃO sempre far-se-á por lei, quer com vistas a que o bem não mais tenha nenhuma destinação 
específica (dominicais), quer para a conversão de uma destinação para outra de categoria diversa (de uso comum para 
especial por exemplo). Também é possível cogitar-se de um fato natural como objeto de conversão, como na hipótese de 
um terremoto destruir o prédio que sediava uma repartição pública. Mero ato do executivo poderá determinar a 
transferência de uma repartição de um prédio para outro, afetando um e desafetando o outro, se o caso. 
 
REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS – ATRIBUTOS: 
 IMPRESCRITIVILIDADE dos bens públicos: trata-se da impossibilidade de terceiros vir a adquiri-los fora das 
condições legalmente estabelecidas, vedado, por exemplo, e de forma absoluta, o usucapião de bens públicos (vide 
arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único, da CF, e ainda art. 102 CC). Decorrência do princípio da inalienabilidade 
originária, que prevê a impossibilidade de alienação de bens afetados e com inobservância dos casos e forma que a lei 
prescrever (especialmente os dominicais). Vide Súmula 340 do STF: “Desde a vigência do Código Civil, os bens 
dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”. Além disso, o STJ, por meio da 
Súmula n° 619, dispôs: “A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, 
insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.” (Corte Especial, julgado em 24/10/2018, DJe 
30/10/2018.). 
 IMPENHORABILIDADE dos bens públicos: consoante regras constitucionais (art. 100) e legais (CPC) atinente à 
execução das sentenças contra a Fazenda Pública, inadmitida a penhora de bens públicos, ressalvada a possibilidade 
de sequestro da quantia necessária à solvência do débito, em determinadas hipóteses processuais. 
 NÃO ONERAÇÃO dos bens públicos : alude aos direitos reais de garantia sobre coisa alheia (penhor, anticrese e 
hipoteca). Incidência sobre bens não alienáveis e, portanto, não passíveis de hipoteca, a teor do art. 756 do CC. A não 
oneração em tela abarca as autarquias e fundações, detentoras de bens do patrimônio público. 
 
ADMINISTRAÇÃO E UTILIZAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS: tais bens destinam–se ou ao USO COMUM ou ao USO 
PRIVATIVO (ou especial). Em ambos os casos incumbe ao Estado disciplinar e policiar a condutado público, dos 
usuários e dos próprios servidores, com vistas à sua adequada administração (regular conservação e utilização). 
 Uso Comum e NORMAL: compreende a utilização deferida à coletividade em geral sobre os bens públicos, sem 
possibilidade de discriminação de usuários (anônimos e indeterminados – INEXISTE EXCLUSIVIDADE) ou de exigência 
de prévia e especial autorização. É o caso das ruas, do mar e das praias naturais etc. Não se admite frequência limitada 
ou remunerada. As únicas restrições possíveis à sua utilização dimanam das necessárias regulamentações gerais de 
ordem pública, preservadoras da segurança, da higiene, da saúde, da moral e dos bons costumes, sem particularizações 
discriminatórias de qualquer espécie. Tal utilização caracteriza direito subjetivo público, figurando restrições abusivas em 
BENS PÚBLICOS 2/5 
 
atentado corrigível por intermédio dos compatíveis remédios constitucionais. Cumpre derradeiramente observar o dever 
de administração destes bens que recaem ao Poder Público, sendo que qualquer dano provocado ao usuário pela má 
conservação ou em virtude de precários serviços prestados enseja a responsabilização civil do ente público: 
 APELAÇÃO. INDENIZATÓRIA. QUEDA DE TRANSEUNTE, EM RAZÃO DE MÁ CONSERVAÇÃO DE CALÇADA. 
INCAPACIDADE PARCIAL PERMANENTE. DANOS MORAIS E PENSÃO VITALÍCIA. Nexo causal suficientemente 
demonstrado. Falha da Administração Pública consistente em não conservar e fiscalizar adequadamente as 
condições de segurança da via pública. Indenizações por dano moral e material cabíveis, a última, 
independentemente do fato de ser a autora aposentada. (TJSP. Apelação nº 1030168-58.2016.8.26.0405. Relatora 
Desembargadora HELOÍSA MARTINS MIMESSI. 5ª Câmara de Direito Público. Julgado em 16 de julho de 2018) 
MSZDP elenca determinadas características do que definem uso comum como NORMAL ou ORDINÁRIO: 
 generalidade: pode ser utilizado por todos; 
 liberdade: dispensa autorização; 
 igualdade: todos tem os mesmo direito ao uso; 
 em regra gracioso: dispensa pagamento (vide CC, art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou 
retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem). 
 
 Uso Comum e ANORMAL: aventa-se aqui à hipóteses em que a utilização, malgrado de acordo com a destinação 
do bem, implica em impedimento à usual utilização concorrente de terceiros. É o caso de comícios, passeatas e eventos 
dessa natureza. Decerto que a Administração Pública, com mira no art. 5º, XVI, da CF, jamais poderá obstar tais 
realizações, porém, como CABM pondera, estes também não podem ter sua ocorrência jungida a geração de sérios 
inconvenientes para a coletividade. Assevera o autor que se a CF dispensou qualquer autorização para tais atos, não 
proibiu a AP de vetar o local escolhido, desde que com fundamento em sólidos argumentos em prol da defesa do 
interesse coletivo, e disponibilize local apropriado para o evento 
 
 Uso Privativo: é aquele que a Administração Pública atribui a determinada pessoa o direito de fruir um bem público 
com exclusividade, de acordo com as condições previamente consentidas. Todos os bens públicos, de qualquer 
natureza, são passíveis de USO ESPECIAL por particulares, porém tal uso jamais reveste-se em um direito do cidadão. 
A Administração Pública, sempre considerado o interesse público, poderá, na forma autorizada pela lei ou regulamento, 
mediante contrato ou ato unilateral (títulos atributivos), franquear ao particular o uso, gracioso ou remunerado, por tempo 
certo ou indeterminado, porém sempre privativo de bem ou de parcela de bem, criando-lhe direito público subjetivo ao 
uso especial, nas seguintes formas. Lei Orgânica do Município de Sorocaba: Art. 113. O uso de bens municipais por 
terceiros poderá ser feito mediante CONCESSÃO, PERMISSÃO ou AUTORIZAÇÃO, conforme o caso e o interesse 
público exigir. 
 AUTORIZAÇÃO de uso: ato unilateral, discricionário e precário. Visa atividades transitórias e irrelevantes para o Poder 
Público, como a ocupação de terrenos baldios, para a extração de água de fontes não abertas ao uso comum, 
fechamento de ruas para corridas, com a temporária exclusão da utilização dos demais usuários etc. . Jamais poderá 
prejudicar a comunidade ou a regular prestação de serviço público. Dispensa lei autorizativa e licitação para o seu 
deferimento, sempre consubstanciando-se em ato escrito, revogável a qualquer tempo sem ônus para a Administração 
Pública. Pode compreender remuneração. Vide acima: utilização incomum de bens de uso comum. Cria faculdade de 
uso e não dever, diversamente da permissão, por exemplo, cuja ausência de exercício leva ‘a caducidade do direito. 
 PERMISSÃO de uso: ato unilateral discricionário e precário, sendo, portanto, revogável a qualquer tempo, ainda que 
clausulado com prazo determinado. Modificável e revogável a qualquer tempo pela Administração Pública, consoante o 
interesse coletivo. A revogação deverá ter a mesma forma do ato permissivo, atendendo as condições neste previstas. 
A permissão sempre objetivará o interesse social, que deverá fruir certas vantagens do ato. São exemplos: bancas de 
jornais, vestiários de praia (prestações de utilidade pública), mesinhas diante de bares e restaurantes. 
A Lei nº 9.636/98 cuida da permissão de uso de bens da União, aludindo à sua utilização para a realização de eventos 
de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, educacional ou religiosa. 
Embora a teor do art. 2º da Lei 8.666/93 sempre dependa de licitação, pondera CABM que este certame deverá ser 
realizado sempre que possível (vide caso das mesas postas na calçada diante de determinado restaurante). O que 
sempre deverá ser garantido é procedimento que assegure tratamento isonômico aos administrados interessados, como, 
por exemplo, outorga mediante ordem de inscrição. Lei Federal n° 13.311/16. “Art. 1o Esta Lei institui normas gerais 
para a ocupação e utilização de ÁREA PÚBLICA URBANA por equipamentos urbanos do tipo quiosque, trailer, feira 
e banca de venda de jornais e de revistas. Art. 2o O direito de utilização privada de área pública por equipamentos 
urbanos do tipo quiosque, trailer, feira e banca de venda de jornais e de revistas poderá ser outorgado a qualquer 
interessado que satisfaça os requisitos exigidos pelo poder público local.” 
 CONCESSÃO de Uso: trata-se de contrato administrativo, pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de 
um bem de seu domínio a um particular, para exploração, segundo destinação específica. Dependente de previsão legal 
e de licitação, é intransferível sem prévio consentimento da Administração Pública (celebrado “intuitu personae”). 
Poderá ser remunerada, como usual em áreas de mercado ou de locais para bares e restaurantes em edifícios e 
logradouros públicos. CABM alude, neste caso, à utilização de bem de uso especial, mercê de sua destinação: prédio 
sede de mercado. Cuidando-se de contrato administrativo típico, encerra cláusulas exorbitantes, dando à Administração 
Pública o direito de modificar ou revogar a avença conforme exigir o interesse público. Dessa forma distingue-se do 
contrato de locação do direito privado, malgrado por vezes essa espécie contratual vez por outra seja impropriamente 
utilizada, segundo HLM (que observa que o Dec-lei 9.760/46 prevê a locação de imóveis da União, embora 
BENS PÚBLICOS 3/5 
 
descaracterizando-o para garantir a supremacia do Poder Público. Arremata atacando a denominação imprópria. Na 
mesma linha aponta para impropriedade cometida pela lei das locações – 8.245/91 – que estabelece que sobre tais 
contratos abrangentes de imóveis públicos incidem seus dispositivos). Derradeiramente, MSZDP fala ainda em 
concessão AUTÔNOMA ou ACESSÓRIA, caso conjugada com a concessão de um serviço público, ao qual o bem, em 
verdade, apenas servirá a dar vez: via pública para a colação de postes e lançamento de fios e cabos etc. 
 CONCESSÃODE DIREITO REAL de uso: instituto criado e regido pelo Decreto-Lei nº 271/67. Trata-se de contrato, 
pelo qual a AP transfere terreno público ao particular, remunerada ou graciosamente, como direito real resolúvel, para 
que dele se utilize para os seguintes fins específicos: urbanização; industrialização; edificação; cultivo; outro de interesse 
social. O particular poderá, neste caso, transferir o bem concedido a terceiros, por ato remunerado ou gratuito, cuidando-
se de hipótese de exercício de direito real sobre coisa alheia. O imóvel somente retornará à Administração Pública se o 
concessionário não lhe der a destinação contratualmente estabelecida (daí a impossibilidade de protelação do uso do 
bem, no aguardo de eventual valorização vegetativa, observa HLM). O contrato sempre deverá ser inscrito no Registro 
Imobiliário, sendo que a partir do ato de inscrição ao concessionário caberão todos os ônus naturais ao imóvel. Segundo 
o autor, este instituto substitui com vantagens as alienações – por venda ou doação – de terrenos públicos. Dependerá 
de autorização legal e de concorrência prévia, dispensada nas hipóteses do art. 17, § 2º, da Lei 8.666/93 
 CESSÃO de uso: é ato de colaboração entre repartições públicas, compreendendo a transferência gratuita da posse 
de um bem público de uma entidade ou órgão para outra. Decerto que somente pode contemplar bens desnecessários 
ao órgão de origem. Não abrange a transferência do domínio, que permanece com o cedente, podendo este retomar o 
bem cedido a qualquer tempo (vide Decreto Lei 9.760/46 e Lei 9.636/98). Faz-se por simples termo e anotação cadastral, 
dispensando autorização legislativa. HLM atenta para a utilização equivocada deste instituto no afã da transferência de 
bens públicos a entes não administrativos e até mesmo para particulares. 
Contratos de Direito Privado - COMODATO, ARRENDAMENTO e LOCAÇÃO: institutos de direito civil expostos por 
CABM, que assim, tacitamente, aponta-os como instrumentos válidos à utilização da AP. Idem MSZDP, lembrando as 
necessárias derrogações impostas pelo Direito Público. Admite, todavia, apenas para o caso de transferências de bens 
dominicais. 
 
ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS: trata-se de excepcionalidade, ressalta o autor, motivado por relevante interesse 
público. ALIENAÇÃO é toda transferência de propriedade, sob forma de venda, permuta, doação, dação em pagamento; 
investidura, legitimação de posse ou concessão de domínio. Em princípio, toda alienação depende de prévia lei 
autorizadora (áreas superiores a 2.500 hectares com prévia aprovação do Congresso Nacional – art. 188 e §§, da CF) , 
de licitação e de avaliação da coisa a ser alienada, considerados, entretanto, os casos especiais de inexigibilidade, 
consoante a natureza do contrato. A regra da inalienabilidade prende-se aos bens públicos enquanto destinados ao uso 
comum do povo ou a fins administrativos especiais, ou seja, enquanto tiverem uma AFETAÇÃO PÚBLICA (destinação 
pública específica). Todavia, qualquer bem dessa natureza, uma praça ou um edifício público, poderá, por lei, ser 
desafetado da destinação originária, e passado à categoria de bem dominical (patrimônio disponível da AP). 
- Alienação de bens IMÓVEIS: vide art. 17 da Lei 8.666/93, mormente no que pertine às exigências acima 
referidas e os casos de inexigibilidade. No mais, aperfeiçoa-se de acordo com a legislação civil acerca do regime 
imobiliário. Trata-se, contudo, de contrato meramente civil, em que uma das partes é a AP, respeitadas as exigências 
legais. 
- Alienação de bens MÓVEIS e SEMOVENTES: geralmente realizada através de leilão administrativo, sempre 
observadas as prévias medidas legais. 
 VENDA: contrato de direito privado, em a AP transfere a propriedade de um bem a terceiro, mediante preço certo em 
dinheiro. Exige-se, nestes casos, certas formalidades administrativas prévias, que demandam a regularidade do ajuste, a 
saber :  desafetação do bem, se de uso público ou uso especial;  autorização competente;  avaliação prévia (por 
perito habilitado ou órgão competente da entidade);  licitação. Casos há em que a licitação é dispensada (art. 17 da Lei 
8.666/93), inclusive de bens móveis ou semoventes com destinação especial, como é o caso de adubos e sementes, por 
exemplo, em atividades de fomento. 
 DOAÇÃO: a AP doadora, por liberalidade, transfere bem de seu patrimônio (devidamente desafetado, se o caso) para 
terceiro, que o aceita, seja pura ou com encargos. Trata-se também de contrato de natureza civil. Normalmente vê-se 
doações com o fito de incentivar atividades de interesse coletivo, como construções em áreas públicas (que atualmente 
vem sendo substituídas por contratos de concessão de direito real de uso. À espécie aplicam-se as exigências inerentes 
à venda, afigurando-se possível a concorrência com vistas à doação com encargo, mirando a contratação do melhor 
donatário do ponto de vista para a AP. 
 DAÇÃO EM PAGAMENTO: define a entrega de um bem, que não seja em dinheiro, para solver dívida anterior, 
consentindo o credor. Depende de prévia autorização legislativa e avaliação do bem empregado. No mais reger-se-á 
pelas normas da venda ou da cessão, se a dívida resultar de título de crédito (art. 1.065 e ss. do CC). Sua natureza 
dispensa a licitação. 
 PERMUTA: ou troca, é contrato em que as partes transferem e recebem um bem, uma da outra, em substituição 
recíproca nos patrimônios permutantes. Trata-se de alienação acompanhada de aquisição. Contempla-se a hipótese do 
escambo de bens de valores diversos, com a reposição ou torna de dinheiro a igualar os valores das coisas trocadas., o 
que não desnatura o instituto. Das exigências naturais a espécie apenas prescinde da licitação, incompatível com a 
permuta. Rege-se, no mais, pelas disposições civis e comerciais concernentes à venda. 
 
AQUISIÇÃO DE BENS PELA ADMINISTRAÇÃO : hipóteses de aquisições : 
BENS PÚBLICOS 4/5 
 
 contratualmente (pelos instrumentos comuns de Direito Privado): compra; permuta; doação (vide Decreto federal n 
9.764/19); dação em pagamento. 
 compulsoriamente: por desapropriação; por adjudicação em execução de sentença; 
 por força de lei: por destinação de áreas públicas em loteamento; concessão de domínio de terras absolutas; herança 
jacente: casos de bens vagos (integrando o patrimônio do Município ou do DF, e da União, se em territórios) – art. 1594 
do CC e Lei 8.049/90) 
 por usucapião. 
Nos casos mais comuns, de compra e venda, tratando de IMÓVEIS, as exigências envolvem autorização legal e 
avaliação prévia, dispensada a licitação se o única a satisfazer as necessidades da Administração Pública. Já os 
MÓVEIS, mormente para consumo, subentendem-se autorizados pela própria Lei Orçamentária em suas dotações, 
dependendo, no mais das vezes, de licitação. 
 
BENS QUANTO Á SUA NATUREZA FÍSICA 
 BENS DO DOMÍNIO HÍDRICO: águas salgadas e doces, tanto o MAR TERRITORIAL (bem de uso comum 
compreendendo a faixa de 12 milhas marítimas de largura, contadas a partir da linha do beira-mar do litoral continental 
e insular – Lei 8.617/93), como as águas doces correntes e dormentes, qualificáveis como públicas de acordo com o 
Código de Águas (Decreto 24.643/34). Lagos e lagoas situadas por um só imóvel particular não são de uso comum. Os 
potenciais de energia hidráulica são bens públicos federais, a teor do art. 20, VIII, da CF. A CF, em seus arts. 21, XIX, e 
22, IV, conferiu à União competência legislar sobre águas e energia, e para “instituir sistema nacional de gerenciamento 
de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de uso”. A Lei 9.433/97 cuidou da implantação da Política 
Nacional de Recursos Hídricos, dando conteúdo econômico à água 
 
 BENS DO DOMÍNIO TERRESTRE: De início todas as terras brasileiras pertenciam à Coroa Portuguesa, sendo 
paulatinamente transferidas a particulares por meio de concessões de sesmarias e datas (doações para cultivo, trato e 
edificação particular), compra e venda,doação, legitimação de posse, permuta etc. Vigia a regra que terra sem título de 
propriedade era do domínio público. A primeira legislação pátria a respeito datou de 1850 – a Lei das Terras, nº 601 – 
regulamentada por Decreto de 1854. A Constituição da Republica atribui aos Estados o domínio das terras devolutas e o 
poder de legislar sobre o tema, salvo ações discriminatórias. As inovações subsequentes, a principiar pelo Código Civil 
pouco acresceram a respeito. A CF atual arrola em seu art. 20 os bens da União, aí aludindo as terras públicas. 
 TERRAS DEVOLUTAS: “São as terras públicas não aplicadas ao uso comum ou ao uso especial.” (CABM). Em seu 
sentido etimológico diz do bem: vago, sem dono. Tratam-se de bens públicos patrimoniais – terras – ainda não 
utilizados pelos respectivos proprietários (entes públicos), pois nãos destinados a fins administrativos específicos 
(não afetados). Portanto, trata-se de bens dominicais. Pertencem à União, nos termos constitucionais, todas as 
terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras (faixa de 150 km de largura ao longo das fronteiras terrestres 
– faixa de fronteira – art. 20, § 2º, da CF), das fortificações e construções militares, das vias federais de 
comunicação e preservação ambiental, definidas em lei. As demais são de pertença estadual e municipal. Resolve-
se por ação discriminatória, com o chamamento dos interessados para exibição de títulos e julgamento acerca do 
domínio, para subsequente demarcação para o registro. 
O Min. Celso de Mello, do STF, já firmou que a simples inexistência de registro imobiliário não induz à presunção de que 
a terra seja devoluta, ou seja, pública: “A inexistência de registro imobiliário não é suficiente para a caracterização do 
domínio público. Essa circunstância não induz à presunção de que as terras sejam devolutas. O fato de o imóvel não se 
achar registrado em nome de um particular não o converte em terra devoluta. (...). Registre-se, ainda, que não basta a 
mera alegação de ser, a terra, devoluta. É necessário que o Poder Público prove que o imóvel é de sua propriedade”. 
Essa é a posição doutrinária e jurisprudencial predominante acerca do tema. 
Processo de Discriminação: seu objetivo é separar as terras públicas das particulares, mediante verificação da 
legitimidade dos títulos de domínio particulares, apurando, por exclusão, as terras do domínio público (MSZDP). 
Compreende as fases administrativa e judicial, ambas possuindo subfases de chamamentos dos interessados e de 
demarcação. O chamamento se dá a fim de que os interessados de determinado perímetro comprovem seu domínio, 
através de títulos, documentos, testemunhas etc. Aferidas as áreas legítimas, lavrar-se-á termo. Os casos duvidosos 
serão discutidos judicialmente. Daí passar-se-á, com o trabalho dos peritos, a demarcação das terras consideradas 
devolutas e as do domínio particular para fins de registro. Ao final terão registro como públicas as terras devolutas 
discriminada. O processo judicial segue rito sumaríssimo, intentado contra aqueles que não responderem ao 
chamamento ou nas hipóteses de atentado deliberado contra a promoção discriminatória (inserção de benfeitorias sem 
autorização, alteração de limites etc.). Caberá, então, ao juiz dizer dos títulos legítimos e, por exclusão, definir as terras 
devolutas, procedendo-se à chamada demarcação, que vale, para efeito de registro, como título de propriedade. 
 TERRENOS DE MARINHA: faixas de terra lindeiras ao mar numa largura de 33 metros contados do preamar médio 
de 1831 (conforme Aviso Imperial de 1833) para o interior do continente, e aquelas à margem de rios e lagoas que 
sofram influência da maré, conforme Decreto-lei 9.760/46. São terrenos da União, bens dominicais. Não se 
confundem com as praias, que, por definição da Lei 7.661/88, constitui a área coberta e descoberta periodicamente 
pelas águas, acrescida da faixa subsequente constituída de areia, cascalhos, até o início da vegetação natural 
(alinha de jundú, donde começam a contar, na prática, os terrenos de marinha). A utilização, inclusive para 
edificações, desses terrenos depende de autorização federal (fins de defesa). Tratando de área urbana ou 
urbanizável, ainda incide regulamentação e tributação municipal. 
BENS PÚBLICOS 5/5 
 
 TERRENOS MARGINAIS ou RESERVADOS: ou ribeirinhos. À margem dos rios públicos livres da influência da 
maré, são aqueles banhados pelos rios, lagos ou quaisquer correntes de águas federais. Compreendem uma faixa 
de 15 metros, medidos horizontalmente em direção à parte da terra, contados a partir da Linha Média das 
Enchentes Ordinárias (LMEO). Vide Decreto 24.643/1934 (Código de Águas) e Decreto-lei 9.760/1946. 
 ILHA: oceânicas e costeiras, e as fluviais e lacustres nas zonas de fronteira internacional. 
 PLATAFORMA CONTINENTAL: compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do 
seu mar territorial, até a distância de 200 milhas marinhas da linha de base, nos termos da Lei 8.617/93. Seu 
limite exterior vincula-se aos termos da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982. Sobre ela o 
Brasil exerce direitos de soberania para fins de aproveitamento e exploração de recursos minerais, investigação 
científica, preservação do meio marinho etc. Não confundir com mar territorial (vide acima). 
 TERRAS TRADICIONALMENTE OCUPADAS PELOS ÍNDIOS: arts. 20, XI, e 231 da CF, são as porções do território 
nacional necessário à sobrevivência física e cultural das populações indígenas que as habitaram. Dessa forma, aos 
índios foi dado posse permanente dessas terras e usufruto exclusivo de suas riquezas minerais. Tratam-se de bens 
públicos da União com destinação específica. São demarcadas administrativamente, conforme Decreto 1.775/96 
(Dispõe sobre o procedimento administrativo de demarcação das terras indígenas e dá outras providências). 
 SUBSOLO: o art. 20, X e XI, da CF, elenca as cavernas subterrâneas e as jazidas minerais do subsolo, sendo que o 
art. 176 e ss. do mesmo diploma aludem a respeito. O art. 22, XII, fixa à União competência para legislar sobre 
jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia, dispondo, em seu parágrafo único, que através de lei 
complementar poderá ser autorizado aos Estados a legislar sobre questões específicas relacionadas. Em nível 
infraconstitucional o Decreto-lei 318/67 – Código de Mineração trata da matéria 
Cabe ressaltar a distinção entre jazida e mina, a saber: jazida é fenômeno geológico, natural, enquanto a mina é o 
resultado da exploração humana da jazida, tratando-se de atividade econômica e produtiva (MSZP). Ambos pertencem à 
União, cabendo ao concessionário o produto da lavra e ao proprietário do solo participação dos resultados exploratórios, 
na forma da lei. Idem quanto aos entes federados respectivos. A autorização para pesquisa é dada pelo Ministério das 
Minas e Energia, cabendo exclusivamente ao Presidente da República a concessão para a lavra. 
Petróleo – o Código do Petróleo (Dec-lei 3.236/41) declarou que as jazidas de petróleo e gás natural pertencem à União. 
Depois, a Lei 2.004/53 transformou a pesquisa, lavra, refinação e outras atividades decorrentes da exploração do 
produto como MONOPÓLIO da União, privativas da Petrobrás, restando a opção da celebração de “contratos de risco” à 
participação particular. A EC 9/95, ao ser regulamentada pela Lei 9.478/97, deu ensejo à gênese do Conselho Nacional 
de Política Energética e à Agência Nacional do Petróleo – ANP, em regime autárquico especial, responsável pela 
regulamentação da indústria petrolífera, vinculada ao Ministério de Minas e Energia. Por essa via abriu-se a 
oportunidade das atividades afins serem desenvolvidas mediante contrato de concessão. 
Minerais Nucleares – criada pela Lei 4.118/62, a Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN, entidade autárquica, 
ainda hoje detém competências para estabelecer normas de segurança gerais sobre a matéria, cuidando desde a 
instalação e operaçãode estabelecimentos destinados a produzir materiais nucleares até a fiscalização respectiva. A 
pesquisa, lavra e a exploração em geral constituem MONOPÓLIO da União, conforme mantém a atual CF, que ainda 
impõe a norma federal a definição de locais para a operação de usinas nucleares. 
 
 
   
 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL: se traduz na obrigação de REPARAR DANOS PATRIMONIAIS e se exaure com a 
INDENIZAÇÃO. Independe da responsabilidade criminal e administrativa, com as quais não se confunde. A versada 
indenização não deve ser confundida com aquela prevista para a hipótese de desapropriação, que alude à uma legítima 
investida estatal. Nesse caso trata-se de um sacrifício de direito do particular em benefício do interesse coletivo, previsto 
e autorizado pelo ordenamento jurídico. 
Código Civil: “Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar 
dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito. “Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), 
causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo. 
 
A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO, de sua parte, surge como o dever e reparar danos causados aos direitos 
alheios indiretamente, nunca como a finalidade própria ou inerente ao ato (vide a desapropriação), ainda que em ação 
lícita. Não se confunde, outrossim, com a responsabilidade contratual: "Responsabilidade civil do Estado: furto de 
automóvel em estacionamento mantido por Município: condenação por responsabilidade contratual que não contraria o 
art. 37, § 6º, da Constituição. Ao oferecer à freguesia do mercado a comodidade de estacionamento fechado por grades 
e cuidado por vigias, o Município assumiu o dever específico de zelar pelo bem que lhe foi entregue, colocando-se em 
posição contratual similar à do depositário, obrigado por lei 'a ter na guarda e conservação da coisa depositada o 
cuidado e diligência que costuma com o que lhe pertence' (CC, art. 1.266). Em tal hipótese, a responsabilidade do 
Município por dano causado ao proprietário do bem colocado sob sua guarda, não se funda no art. 37, § 6º, da 
constituição, mas no descumprimento de uma obrigação contratual." (STF. RE 255.731, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 
9-11-1999, Primeira Turma, DJ de 26-11-1999.) 
A responsabilidade em questão será sempre do ESTADO, pessoa jurídica, e não da Administração Pública (composta 
por órgãos despersonalizados), que não é titular de direitos e obrigações na ordem civil. 
CF, art. 37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - EVOLUÇÃO HISTÓRICA: 
► IRRESPONSABILIDADE DO GOVERNANTE: “The King can do no wrong”. 
► RESPONSABILIDADE COM CULPA: 
 RESPONSABILIDADE CIVILISTA ou da CULPA CIVIL COMUM. 
 RESPONSABILIDADE PÚBLICA COM CULPA (CULPA ESPECIAL OU ADMINISTRATIVA - RESPONSABILIDADE 
CIVIL SUBJETIVA DO ESTADO - FALTA DO SERVIÇO). 
TEORIA DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA (com culpa) DO ESTADO, assentada na Teoria da CULPA 
ADMINISTRATIVA: Estabelece a FALTA DO SERVIÇO como FATO GERADOR DA OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR 
dano causado a terceiro. A falta do serviço é tratada como culpa da Administração Pública, uma CULPA ESPECIAL , a 
CULPA ADMINISTRATIVA. Considera-se falta do serviço e, consequentemente, CULPA ADMINISTRATIVA, a i) 
inexistência do serviço; ii) o mal funcionamento do serviço; ou, iii) o retardamento do serviço. CABM nega que essa 
teoria possa ser encarada como modalidade da teoria objetiva porque baseada na culpa aferida em ação (defeituosa ou 
retardada) ou omissão (ausência do serviço) pública, portanto SUBJETIVA. Lembra que tal engano muito tem a ver com 
o fato de que nesses casos possa vir a ocorrer uma “presunção de culpa” da Administração Pública, de forma a ficar a 
vítima dispensada de provas, sendo a culpa assim inferida. Pondera, entretanto, que mesmo essa presunção opera-se 
subjetivamente, podendo, nesse plano, vir a ser rebatida. Por fim arremata que à caracterização da responsabilidade 
objetiva basta a relação causal entre o evento danoso e o efeito que o produziu, sem discussão acerca da sua licitude, 
enquanto que no âmbito subjetivo remanesce à VÍTIMA, em regra, O DEVER DE PROVAR A FALTA DO SERVIÇO para 
obter a indenização. Registre-se a possibilidade de inversão do ônus da prova, incumbindo-se a Administração de provar 
que não falhou. Justifica-se tal providência ante a natural dificuldade da vítima de, na maioria das vezes, conhecer os 
meandros do funcionamento da máquina administrativa e, mais ainda, de obter as evidências documentais aptas a 
demonstrar as falhas perpetradas. 
► RESPONSABILIDADE SEM CULPA: RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO (FATO DO SERVIÇO). 
TEORIA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA (sem culpa) DO ESTADO : trata-se da responsabilidade sem culpa. 
Explica-se pela Teoria do Risco Administrativo, que baseia-se no RISCO QUE A ATIVIDADE PÚBLICA GERA PARA 
OS ADMINISTRADOS. CABM afirma que o indivíduo necessita de proteção jurídica ante o elemento estatal, ao qual fica 
à mercê nas sempre crescentes interferências em sua existência individual. Assim, o particular que vier a sofrer dano, 
em face de fato do serviço público, não suportado pelos demais, vê-se no direito de ser indenizado, concorrendo todos, 
sem exceção para a reparação do dano. Eis o princípio da SOLIDARIEDADE SOCIAL, que invoca a perfeita justiça. Visa 
esse princípio garantir uma equânime repartição dos ônus provenientes de atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns 
suportem prejuízos por ocasião ou por causas empenhadas no interesse de todos (vide princípio da igualdade, basilar ao 
Estado de Direito). Neste caso o prejudicado deverá apenas demonstrar o dano e o seu nexo de com o fato injusto do 
serviço, ocasionado por ação ou omissão da Administração Pública. 
Foi neste quadrante que a vigente Constituição da República estabeleceu a responsabilidade civil do Estado, mediante 
previsão que faz saltar aos olhos sua independência em relação à culpa. Eis os termos: 
CF, art. 37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
Portanto, para a fixação do dever estatal de indenizar, basta operar a seguinte equação: 
FATO DO SERVIÇO - requisitos: 
 
 Fato administrativo – ação ou omissão do agente, 
 Dano – prejuízo da vítima; e, 
 Relação de causalidade ou nexo causal entre o fato e o dano. 
O Estado somente terá sua responsabilidade excluída ou atenuada se provar a inexistência do nexo causal entre o fato 
lesivo e sua atuação: culpa da vítima, culpa de terceiros ou força maior. Pela teoria do risco administrativo (que não se 
confunde com a do risco integral), a vítima sempre será dispensada de provar a culpa da Administração Pública, mas 
esta poderá evidenciar a CULPA TOTAL OU PARCIAL DO LESADO, assim desfazendo o nexo de causalidade que 
ligaria sua ação ao dano, eximindo-se integral ou parcialmente do dever de indenizar. 
CULPA PARCIAL DO LESADO ou Concausas: ocorrência de dupla causação, fruto tanto da ação do Estado, como do 
particular lesado. Neste caso não haverá nenhuma excludente, mas sim atenuação do “quantum” indenizável, na 
proporção da culpa de cada parte na produção do evento. Código Civil: Art. 945. “Se a vítima tiver concorrido 
culposamente para o evento danoso, a sua indenização será fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em 
confronto com a do autor do dano”. 
 “A discussão relativa à responsabilidade extracontratual do Estado, referente ao suicídio de paciente 
internado em hospital público, no caso, foi excluídapela culpa exclusiva da vítima, sem possibilidade de 
interferência do ente público” (STF. RE 318.725-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 16-12-2008, Segunda 
Turma, DJE de 27-2-2009.) 
 "A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito pr ivado 
prestadoras de serviço público, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, admite pesquisa em 
torno da culpa da vítima, para o fim de abrandá-la ou mesmo excluí-la. Precedentes." (STF. AI 636.814-AgR, Rel. 
Min. Eros Grau, julgamento em 22-5-2007, Segunda Turma, DJ de 15-6-2007.) 
 “No caso de atropelamento de pedestre em via férrea, configura-se a concorrência de causas, 
impondo a redução da indenização por dano moral pela metade, quando: (i) a concessionária do transporte 
ferroviário descumpre o dever de cercar e fiscalizar os limites da linha férrea, mormente em locais urbanos e 
populosos, adotando conduta negligente no tocante às necessárias práticas de cuidado e vigilância tendentes a 
evitar a ocorrência de sinistros; e (ii) a vítima adota conduta imprudente, atravessando a via férrea em local 
inapropriado”. (STJ – Jurisprudência em teses – n° 13 - ed. n° 61, 06.6.2016) 
Vide ainda registrar a existência da Teoria do Risco Integral, fórmula radical que, levando à injustiça, foi posta em 
desuso, somente se justificando a sua aplicação em casos muito especiais e específicos. Defende que a Administração 
Pública deva indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda quando resultante de culpa ou dolo da 
própria vítima. CABM menciona rapidamente a teoria do “risco social”, com a reparação de danos independente da ação 
do Poder Público. Não admite qualquer causa excludente da responsabilização estatal. Hipóteses vislumbradas no 
âmbito do Direito Civil, como mencionado por MSZDP, citando os arts. 246, 393 e 399 CC. Já no âmbito do Direito 
Público, tal responsabilidade extraordinária seria identificada em raríssimas hipóteses, como aquelas previstas nas Leis 
nº 10.309/01 (art. 1º. Fica a União autorizada a assumir as responsabilidades civis perante terceiros no caso de danos a 
bens e pessoas no solo, provocados por atentados terroristas ou atos de guerra contra aeronaves de empresas aéreas 
brasileiras no Brasil ou no exterior.) e 10.744/03, relacionadas a atos terroristas ou atos de guerra contra aeronaves 
brasileiras. Contudo, o mais proeminente exemplo, acha-se insculpida na Constituição Federal, que em na alínea “d” do 
inciso XXIII do art. 21 estabelece: “a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; 
 AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 23, 37 A 47 E 53 DA LEI 12.663/2012 (LEI GERAL DA 
COPA). EVENTOS DA COPA DAS CONFEDERAÇÕES FIFA 2013 E DA COPA DO MUNDO FIFA 2014. ASSUNÇÃO 
PELA UNIÃO, COM SUB-ROGAÇÃO DE DIREITOS, DOS EFEITOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL PERANTE A 
FIFA POR DANOS EM INCIDENTES OU ACIDENTES DE SEGURANÇA. OFENSA AO ART. 37, § 6º, DA CF, PELA 
SUPOSTA ADOÇÃO DA TEORIA DO RISCO INTEGRAL. INOCORRÊNCIA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. I – A 
disposição contida no art. 37, § 6º, da Constituição Federal não esgota a matéria relacionada à responsabilidade 
civil imputável à Administração, pois, em situações especiais de grave risco para a população ou de relevante 
interesse público, pode o Estado ampliar a respectiva responsabilidade, por danos decorrentes de sua ação ou 
omissão, para além das balizas do supramencionado dispositivo constitucional, inclusive por lei ordinária, 
dividindo os ônus decorrentes dessa extensão com toda a sociedade. (ADI 4976/DF – Relator Min. RICARDO 
LEWANDOWSKI - 07/05/2014 - Tribunal Pleno - DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014) 
 
Da aplicação da Responsabilidade Civil Objetiva: 
Dano por AÇÃO do Estado: a noção de Estado de Direito reclama a idéia de Estado responsável, eis que o Poder 
Público deve se sujeitar ao direito como todos as demais. Sua capacidade de produzir danos resta evidente quando se 
lembra que é o detentor exclusivo do uso da força. Cada vez, pois, que produza um prejuízo, haverá de recompô-lo. 
Mesmo nos casos de confuta legítima e não perigosa (não se havendo de cogitar de dolo ou culpa ou de qualquer 
ilicitude), encetada ao interesse geral, se exigirá a reparação daquele que foi lesado, a fim de que se satisfizesse o 
interesse de muitos. Quem aufere vantagens deve suportar o ônus. A responsabilização se fará em face dos seguintes 
COMPORTAMENTOS LÍCITOS: o exemplo do nivelamento da rua, feito com todas as cautelas e rigores técnicos, que 
levou ao rebaixamento da rua, deixando os moradores em nível elevado e causando a desvalorização dos imóveis. 
COMPORTAMENTOS ILÍCITOS: a decisão de apreender, fora dos casos e do procedimento legais, edição de jornal ou 
revista. 
 “A Administração Pública pode responder civilmente pelos danos causados por seus agentes, ainda 
que estes estejam amparados por causa excludente de ilicitude penal”. (STJ – Jurisprudência em teses – n° 7 - ed. 
61, 06.6.2016) 
 “É objetiva a responsabilidade civil do Estado pelas lesões sofridas por vítima baleada em razão de 
tiroteio ocorrido entre policiais e assaltantes”. (STJ – Jurisprudência em teses – n° 8 - ed. 61, 06.6.2016) 
 
Dano por OMISSÃO do Estado: quando o Poder Público tinha o dever de evitar o dano e não o evitou. Destarte, 
estaremos sempre diante de uma ILEGALIDADE. Parte da doutrina explica que, nesse caso, a responsabilidade estatal 
deriva da hipótese da falta de serviço, quando o serviço não funcionou ou ainda funcionou mal ou tardiamente. A 
omissão não causa diretamente o dano, mas dá vez a sua existência. CABM e MSZDP referem-se à aplicação da 
responsabilidade civil SUBJETIVA à solução de tais casos, pois a primeira dificuldade encontrada nesse caso será a de 
afirmar se efetiva e concretamente detinha o Estado a OBRIGATORIEDADE de impedir o dano. Eis a equação: 
A omissão estatal ficará caracterizada quando o Poder Público: 
 devia (detinha o dever legal) e 
 podia (reunia as condições fáticas necessárias para) agir e 
 evitar o dano e não o evitou (clara ilegalidade). 
 “Há responsabilidade civil do Estado nas hipóteses em que a omissão de seu dever de fiscalizar for 
determinante para a concretização ou o agravamento de danos ambientais”. (STJ – Jurisprudência em teses – n° 6 - ed. 61, 
06.6.2016) 
Esse dever e as correspondentes condições de agir apuram-se em face das possibilidades reais médias dentro do 
ambiente em que houve o fato lesivo. Deverá sempre haver uma proporcionalidade REAL entre o comando legal e as 
condições de atuação administrativa. Assim, se o Poder Público licencia edificações de determinadas alturas, 
compulsoriamente deverá dispor de serviços e equipamentos de incêndio e de resgate compatíveis para enfrentar 
eventual sinistro. Da mesma forma, se não despoja os internos de um presídio de meios de praticar o suicídio, não 
haverá de se eximir da responsabilidade pelo fato se realmente ocorrido. Por essa fórmula não será sempre que o 
lesado poderá argüir que o serviço não funcionou, pois vejamos através dos seguintes exemplos: 
 comportamento material de terceiros: o poder público somente responderá pelos prejuízos sofridos pela vítima de um 
assalto quando se agentes policiais relapsos assistirem inertes ao evento, ou se tempestivamente alertados e podendo 
evitá-lo vierem a se omitir (caso contrário, diz CABM, o estado se transformará em segurador universal); 
 fatos da natureza: responderá pelos prejuízos causados por uma enchente se as galerias pluviais e bueiros foram 
deixados sujos e entupidos, azando o acúmulo de água. Se o excesso de água decorreu de uma chuva de extraordinária 
intensidade, não logrando os bueiros limpos e desimpedidos dar o necessário escoamento, não se falará em 
responsabilidade. 
A falta de previsibilidade em relação a um ou a outro exclui a responsabilidade estatal. Contudo, se ação ou omissão 
estatal concorrer para o prejuízoobservado nesses casos, certamente se verificará a responsabilidade civil pública, na 
proporção da participação administrativa. DISSONÂNCIA JURISPRUDENCIAL: 
Aplicação da Teoria Subjetiva 
 “Tratando-se de ATO OMISSIVO do Poder Público, a responsabilidade civil por tal ato é SUBJETIVA, 
pelo que exige dolo ou culpa, numa de suas três vertentes: negligência, imperícia ou imprudência, não sendo, 
entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a faute du 
service dos franceses. Ação julgada procedente, condenado o Estado a indenizar a mãe do presidiário que foi morto 
por outro presidiário, por dano moral. Ocorrência da faute du service.” (STF – 2.ª T. – RE 179.147-1 – Rel. Carlos 
Velloso – j. 12.12.1997 – DJU 27.02.1998, p. 18). 
 AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. 
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ATO OMISSIVO DO PODER PÚBLICO. POLICIAL 
AGREDIDO POR DETENTO NO INTERIOR DE DELEGACIA. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. ART. 37, § 6º, DA 
CB/88. Policial civil agredido por detento no interior de delegacia. Obrigação do Estado de indenizar o funcionário pelos 
danos sofridos. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF - RE 602223 AgR / RN – Relator Min. EROS GRAU – 
09/02/2010 - Segunda Turma - DJe-045, public 12-03-2010) 
 “A responsabilidade civil do Estado por CONDUTAS OMISSIVAS É SUBJETIVA, devendo ser 
comprovados a negligência na atuação estatal, o dano e o nexo de causalidade”. (STJ – Jurisprudência em teses – 
n° 5 - ed. 61, 06.6.2016) 
Aplicação da Teoria Objetiva 
 Teoria do Risco Administrativo. Inteligência do art. 37, § 6º, da CRFB/88. Para a imputação 
da responsabilidade à Administração Pública se faz necessário comprovar que houve uma OMISSÃO específica, 
ou seja, que tenha sido a ausência da atuação do Estado que criou a situação propícia para a produção do dano, 
quando tinha o dever de impedir sua ocorrência. No caso, restou configurado o nexo de causalidade entre a falta 
com o dever de manutenção e de conservação da via pública pelo Município para a situação lesiva, quando tinha 
o dever de agir para impedi-la. RESPONSABILIDADE OBJETIVA da Administração Pública. Precedentes. (ARE 
847116 AgR / RJ – Relator Min. LUIZ FUX - 4/02/2015 - Primeira Turma - DJe-047 DIVULG 11-03-2015 PUBLIC 12-
03-2015) 
 Embargos de declaração em agravo regimental em recurso extraordinário. OMISSÃO configurada. Efeitos 
infringentes. Concessão. 2. Direito Administrativo. 3. RESPONSABILIDADE OBJETIVA do Estado. Danos causados 
por preso evadido. Nexo de causalidade. Tema 362. 4. Embargos de declaração acolhidos para determinar a 
devolução dos autos ao Tribunal de origem, com base no disposto no art. 1.036 do CPC. (STF - RE 938802 AgR-ED / 
PR - Relator(a): Min. GILMAR MENDES - 27/10/2017 - Segunda Turma - DJe-253 DIVULG 07-11-2017 PUBLIC 08-
11-2017) 
 “O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da 
jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. Esta Suprema Corte firmou o entendimento de que "somente 
as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços 
públicos, é que poderão responder, OBJETIVAMENTE, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato 
ou OMISSÃO dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas 
comuns". Precedentes: RE 228.977, Rel. Min. Neri da Silveira, 2ª Turma; 327.904, Rel. Min. Ayres Britto, 1ª Turma; RE 
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=938802&classe=RE-AgR-ED&codigoClasse=0&origem=JUR&recurso=0&tipoJulgamento=M
 
470.996-AGR, Rel. Min. Eros Grau, 2ª Turma; RE 344.133, Rel. Min. Marco Aurélio, 1ª Turma; RE 593.525-AgR-
segundo, Rel. Min. Roberto Barroso, 1ª Turma; ARE 939.966-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, 2ª Turma.“ (STF. ARE 991086 
AgR / MG - Relatora Min. ROSA WEBER – 06/03/2018 - Primeira Turma - DJe-055 DIVULG 20-03-2018 PUBLIC 21-
03-2018) 
Posição intermediária 
 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANOS CAUSADOS POR INTEGRANTES DO MST. 
CARACTERIZADA OMISSÃO CULPOSA DAS AUTORIDADES POLICIAIS, QUE NÃO CUMPRIRAM MANDADO 
JUDICIAL DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE, TAMPOUCO JUSTIFICARAM SUA INÉRCIA. A QUALIFICAÇÃO DO TIPO 
DE RESPONSABILIDADE IMPUTÁVEL AO ESTADO, SE OBJETIVA OU SUBJETIVA, CONSTITUI CIRCUNSTÂNCIA 
DE MENOR RELEVO quando as instâncias ordinárias demonstram, com base no acervo probatório, que a inoperância 
estatal injustificada foi condição decisiva para a produção do resultado danoso. Precedentes: RE 237561, rel. Min. 
Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 05.04.2002; RE 283989, rel. min. Ilmar Galvão, Primeira Turma, DJ 
13.09.2002. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF. AI 600652 AgR / PR – Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA - 
04/10/2011 - Segunda Turma (DJe-204 21-10-2011) 
 
 Dano dependentes de SITUAÇÕES DE RISCO DIRETAMENTE PRODUZIDAS PELO ESTADO: a hipótese 
alude à atividade estatal que tão-só propicia o dano, mas não o causa diretamente por seus agentes, como na guarda de 
coisas ou pessoas perigosas pelo Estado, quando há a exposição de terceiros a risco. É o caso da morte de um 
presidiário por outro, a explosão de um depósito militar atingido por um raio, vazamento de uma usina nuclear causado 
por uma avalanche. Tais riscos a que terceiros ficam expostos sempre são produzidos pelo Estado, que na verdade foi 
quem os criou. Tratam-se de SITUAÇÕES DE RISCO que geram responsabilidade objetiva para o Poder Público. Se é 
verdade que a coletividade não pode prescindir de tais serviços públicos, também é certo que os prejuízos deles 
decorrentes haverão de ser por todos absorvidos, e não apenas por aqueles individualmente lesados. Em caso de 
DANOS NUCLEARES a CF é clara ao dispor, em seu art. 21, XXIII, “c”, que a “responsabilidade civil independe da 
existência de culpa”. 
Código Civil: Art. 927, parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos 
especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, 
risco para os direitos de outrem.” 
Alguns autores referem-se a esses quadros como RELAÇÕES DE CUSTÓDIA, os quais se reportam aos danos 
provocados às pessoas e coisas submetidas à relações de sujeição especial ao Estado, como ocorre com: 
 os presos recolhidos em presídios ou 
 com os bens guardados em depósitos da Receita Federal. 
Trata-se de fatos geradores da responsabilidade objetiva do Poder Público, mesmo que os danos tenham sido causados 
por terceiros. 
 CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ATO OMISSIVO DO 
PODER PÚBLICO: DETENTO FERIDO POR OUTRO DETENTO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA: CULPA 
PUBLICIZADA: FALTA DO SERVIÇO. C.F., art. 37, § 6º. I. - Tratando-se de ato omissivo do poder público, a 
responsabilidade civil por esse ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, em sentido estrito, esta numa de suas três 
vertentes -- a negligência, a imperícia ou a imprudência -- não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que 
pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a falta do serviço. II. - A falta do serviço -- faute du service dos 
franceses -- não dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre ação omissiva atribuída 
ao poder público e o dano causado a terceiro. III. - Detento ferido por outro detento: responsabilidade civil do Estado: 
ocorrência da falta do serviço, com a culpa genérica do serviço público, por isso que o Estado deve zelar pela 
integridade física do preso. IV. - RE conhecido e provido. (RE 382054 / RJ – Rel. Min. CARLOS VELLOSO - 03/08/2004 
- Segunda Turma - DJ 01-10-2004 PP-00037) 
 INDENIZAÇÃO - RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO PODER PÚBLICO - TEORIA DO RISCO 
ADMINISTRATIVO - PRESSUPOSTOS PRIMÁRIOS DE DETERMINAÇÃO DESSA RESPONSABILIDADE CIVIL - 
DANO CAUSADO A ALUNO POR OUTRO ALUNO IGUALMENTEMATRICULADO NA REDE PÚBLICA DE ENSINO - 
PERDA DO GLOBO OCULAR DIREITO - FATO OCORRIDO NO RECINTO DE ESCOLA PÚBLICA MUNICIPAL - A 
obrigação governamental de preservar a intangibilidade física dos alunos, enquanto estes se encontrarem no recinto do 
estabelecimento escolar, constitui encargo indissociável do dever que incumbe ao Estado de dispensar proteção efetiva 
a todos os estudantes que se acharem sob a guarda imediata do Poder Público nos estabelecimentos oficiais de ensino. 
Descumprida essa obrigação, e vulnerada a integridade corporal do aluno, emerge a responsabilidade civil do Poder 
Público pelos danos causados a quem, no momento do fato lesivo, se achava sob a guarda, vigilância e proteção das 
autoridades e dos funcionários escolares, (...) (STF. RE 109615 / RJ – Rel. Min. CELSO DE MELLO - 28/05/1996 - 
Primeira Turma - DJ 02-08-1996 PP-25785). 
 “A discussão relativa à responsabilidade extracontratual do Estado, referente ao suicídio de paciente internado 
em hospital público, no caso, foi excluída pela culpa exclusiva da vítima, sem possibilidade de interferência do ente 
público” (RE 318.725-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, 16-12-2008, Segunda Turma, DJE de 27-2-2009.) 
 Em caso de inobservância do seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, XLIX, da CF, o Estado é 
responsável pela morte de detento. Essa a conclusão do Plenário, que desproveu recurso extraordinário em que 
discutida a responsabilidade civil objetiva do Estado por morte de preso em estabelecimento penitenciário. No caso, o 
falecimento ocorrera por asfixia mecânica, e o Estado-Membro alegava que, havendo indícios de suicídio, não seria 
possível impor-lhe o dever absoluto de guarda da integridade física de pessoa sob sua custódia. O Colegiado asseverou 
que a responsabilidade civil estatal, segundo a CF/1988, em seu art. 37, § 6º, subsume-se à teoria do risco 
administrativo, tanto para as condutas estatais comissivas quanto paras as omissivas, uma vez rejeitada a teoria 
do risco integral. Assim, a omissão do Estado reclama nexo de causalidade em relação ao dano sofrido pela vítima nas 
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=991086&classe=ARE-AgR&codigoClasse=0&origem=JUR&recurso=0&tipoJulgamento=M
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=991086&classe=ARE-AgR&codigoClasse=0&origem=JUR&recurso=0&tipoJulgamento=M
http://www.stf.jus.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?id=578274&codigoClasse=539&numero=318725&siglaRecurso=AgR&classe=RE
 
hipóteses em que o Poder Público ostenta o dever legal e a efetiva possibilidade de agir para impedir o resultado 
danoso. Além disso, é dever do Estado e direito subjetivo do preso a execução da pena de forma humanizada, 
garantindo-se-lhe os direitos fundamentais, e o de ter preservada a sua incolumidade física e moral. Esse dever 
constitucional de proteção ao detento somente se considera violado quando possível a atuação estatal no 
sentido de garantir os seus direitos fundamentais, pressuposto inafastável para a configuração da 
responsabilidade civil objetiva estatal. Por essa razão, nas situações em que não seja possível ao Estado agir 
para evitar a morte do detento (que ocorreria mesmo que o preso estivesse em liberdade), rompe-se o nexo de 
causalidade. Afasta-se, assim, a responsabilidade do Poder Público, sob pena de adotar-se a teoria do risco 
integral, ao arrepio do texto constitucional. A morte do detento pode ocorrer por várias causas, como homicídio, 
suicídio, acidente ou morte natural, não sendo sempre possível ao Estado evitá-la, por mais que adote as precauções 
exigíveis. Portanto, a responsabilidade civil estatal fica excluída nas hipóteses em que o Poder Público comprova causa 
impeditiva da sua atuação protetiva do detento, rompendo o nexo de causalidade da sua omissão com o resultado 
danoso. Na espécie, entretanto, o tribunal “a quo” não assentara haver causa capaz de romper o nexo de causalidade da 
omissão do Estado-Membro com o óbito. Correta, portanto, a decisão impositiva de responsabilidade civil estatal.(STF. 
RE 841.526/RS – Relator Ministro Luiz Fux – Pleno – 30.03.2016 – Informativo 819). 
 “O Estado possui responsabilidade objetiva nos casos de morte de custodiado em unidade prisional”. (STJ 
– Jurisprudência em teses – n° 9 - ed. 61, 06.6.2016) 
 “O Estado responde objetivamente pelo suicídio de preso ocorrido no interior de estabelecimento 
prisional”. (STJ – Jurisprudência em teses – n° 10 - ed. 61, 06.6.2016) 
 
 Responsabilidade civil estatal por dano provocado por preso foragido: 
 “O Estado não responde civilmente por atos ilícitos praticados por foragidos do sistema penitenciário, 
salvo quando os danos decorrem direta ou imediatamente do ato de fuga”. (STJ – Jurisprudência em teses – n° 11 - ed. 61, 
06.6.2016) 
 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ART. 37, § 6º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FAUTE DU 
SERVICE PUBLIC CARACTERIZADA. ESTUPRO COMETIDO POR PRESIDIÁRIO, FUGITIVO CONTUMAZ, NÃO 
SUBMETIDO À REGRESSÃO DE REGIME PRISIONAL COMO MANDA A LEI. CONFIGURAÇÃO DO NEXO DE 
CAUSALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO. Impõe-se a responsabilização do Estado quando um 
condenado submetido a regime prisional aberto pratica, em sete ocasiões, falta grave de evasão, sem que as 
autoridades responsáveis pela execução da pena lhe apliquem a medida de regressão do regime prisional aplicável à 
espécie. TAL OMISSÃO DO ESTADO CONSTITUIU, NA ESPÉCIE, O FATOR DETERMINANTE que propiciou ao 
infrator a oportunidade para praticar o crime de estupro contra menor de 12 anos de idade, justamente no período em 
que deveria estar recolhido à prisão. Está configurado o nexo de causalidade, uma vez que se a lei de execução 
penal tivesse sido corretamente aplicada, o condenado dificilmente teria continuado a cumprir a pena nas 
mesmas condições (regime aberto), e, por conseguinte, não teria tido a oportunidade de evadir-se pela oitava 
vez e cometer o bárbaro crime de estupro. (STF - RE 409203/RS - Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO E Relator(a) 
p/ Acórdão: Min. JOAQUIM BARBOSA - Julgamento: 07/03/2006 - Segunda Turma - DJ 20-04-2007 PP-00102) 
 Trata-se de ação indenizatória em que se busca do Estado a reparação de danos materiais e morais decorrentes 
da morte de menor que foi atingido por “bala perdida” disparada por outro menor que se encontrava foragido de 
estabelecimento destinado ao cumprimento de medida sócio-educativa de semiliberdade. Assim, no caso, não há como 
afirmar que a deficiência do serviço do Estado, de permitir que o menor que vinha cumprindo medida sócio-educativa em 
regime de semi-liberdade permanecesse foragido, tenha sido CAUSA DIRETA E IMEDIATA DO TIROTEIO durante o 
qual a “bala perdida” resultou na morte de outro menor, nem que esse tiroteio seja efeito necessário da referida 
deficiência. Logo, ausente o nexo causal, afasta-se a responsabilidade do Estado. (STJ. REsp 858.511-DF, Rel. Min. 
Teori Albino Zavascki, 19/8/2008). 
 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ART. 37, § 6º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FAUTE DU SERVICE 
PUBLIC CARACTERIZADA. ESTUPRO COMETIDO POR PRESIDIÁRIO, FUGITIVO CONTUMAZ, NÃO SUBMETIDO À 
REGRESSÃO DE REGIME PRISIONAL COMO MANDA A LEI. CONFIGURAÇÃO DO NEXO DE CAUSALIDADE. 
RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO. Impõe-se a responsabilização do Estado quando um condenado 
submetido a regime prisional aberto pratica, em sete ocasiões, falta grave de evasão, sem que as autoridades 
responsáveis pela execução da pena lhe apliquem a medida de regressão do regime prisional aplicável à espécie. Tal 
omissão do Estado constituiu, na espécie, o fator determinante que propiciou ao infrator a oportunidade para praticar o 
crime de estupro contra menor de 12 anos de idade, justamente no período em que deveria estar recolhido à prisão. Está 
configurado o nexo de causalidade, uma vez que se a lei de execução penal tivesse sido corretamente aplicada, o 
condenado dificilmente teria continuado a cumprir a pena nas mesmascondições (regime aberto), e, por conseguinte, 
não teria tido a oportunidade de evadir-se pela oitava vez e cometer o bárbaro crime de estupro. (STF - RE 409203/RS - 
Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO E Relator(a) p/ Acórdão: Min. JOAQUIM BARBOSA - Julgamento: 07/03/2006 - 
Segunda Turma - DJ 20-04-2007 PP-00102) 
 RESPONSABILIDADE CIVIL DAS PESSOAS PÚBLICAS. ATO OMISSIVO DO PODER PÚBLICO: 
LATROCÍNIO PRATICADO POR APENADO FUGITIVO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA: CULPA PUBLICIZADA: 
FALTA DO SERVIÇO. C.F., art. 37, § 6º. I. - Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por 
tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, II. - A falta do serviço - faute du service dos franceses - não dispensa o 
requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao poder público e o dano 
causado a terceiro. . III. - LATROCÍNIO PRATICADO POR QUADRILHA DA QUAL PARTICIPAVA UM APENADO 
QUE FUGIRA DA PRISÃO TEMPOS ANTES: NESTE CASO, NÃO HÁ FALAR EM NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE 
A FUGA DO APENADO E O LATROCÍNIO. Precedentes do STF: RE 172.025/RJ, Ministro Ilmar Galvão, "D.J." de 
 
19.12.96; RE 130.764/PR, Relator Ministro Moreira Alves, RTJ 143/270. IV. - RE conhecido e provido. (RE 369820 / RS – 
Rel. Min. CARLOS VELLOSO - 04/11/2003 - Segunda Turma - DJ 27-02-2004 PP-00038) 
 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – DANO DECORRENTE DE CRIME PRATICADO POR PRESO 
FORAGIDO. Possui REPERCUSSÃO GERAL a controvérsia acerca da responsabilidade civil do Estado em face de 
dano decorrente de crime praticado por preso foragido, haja vista a omissão no dever de vigilância por parte do ente 
federativo”. (RE 608880 RG/MT - Relator Min. MARCO AURÉLIO – 03/02/2011 - Tribunal Pleno - DJe-183 DIVULG 17-
09-2013 PUBLIC 18-09-2013) 
 
 Responsabilidade civil do Estado pela violação a direitos fundamentais causadora de danos pessoais a 
detentos em estabelecimentos carcerários 
 “Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Repercussão Geral. Constitucional. Responsabilidade civil 
do Estado. Art. 37, § 6º. 2. Violação a direitos fundamentais causadora de danos pessoais a detentos em 
estabelecimentos carcerários. INDENIZAÇÃO. CABIMENTO. O dever de ressarcir danos, inclusive morais, 
efetivamente causados por ato de agentes estatais ou pela inadequação dos serviços públicos decorre 
diretamente do art. 37, § 6º, da Constituição, disposição normativa autoaplicável. Ocorrendo o dano e estabelecido 
o nexo causal com a atuação da Administração ou de seus agentes, nasce a responsabilidade civil do Estado. 3. 
"Princípio da reserva do possível". Inaplicabilidade. O Estado é responsável pela guarda e segurança das 
pessoas submetidas a encarceramento, enquanto permanecerem detidas. É seu dever mantê-las em condições 
carcerárias com mínimos padrões de humanidade estabelecidos em lei, bem como, se for o caso, ressarcir 
danos que daí decorrerem. 4. A violação a direitos fundamentais causadora de danos pessoais a detentos em 
estabelecimentos carcerários não pode ser simplesmente relevada ao argumento de que a indenização não tem alcance 
para eliminar o grave problema prisional globalmente considerado, que depende da definição e da implantação de 
políticas públicas específicas, providências de atribuição legislativa e administrativa, não de provimentos judiciais. Esse 
argumento, se admitido, acabaria por justificar a perpetuação da desumana situação que se constata em presídios como 
o de que trata a presente demanda. 5. A garantia mínima de segurança pessoal, física e psíquica, dos detentos, 
constitui dever estatal que possui amplo lastro não apenas no ordenamento nacional (Constituição Federal, art. 5º, 
XLVII, “e”; XLVIII; XLIX; Lei 7.210/84 (LEP), arts. 10; 11; 12; 40; 85; 87; 88; Lei 9.455/97 - crime de tortura; Lei 12.874/13 
– Sistema Nacional de Prevenção e Combate à Tortura), como, também, em fontes normativas internacionais 
adotadas pelo Brasil (Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos das Nações Unidas, de 1966, arts. 2; 7; 10; e 14; 
Convenção Americana de Direitos Humanos, de 1969, arts. 5º; 11; 25; Princípios e Boas Práticas para a Proteção de 
Pessoas Privadas de Liberdade nas Américas – Resolução 01/08, aprovada em 13 de março de 2008, pela Comissão 
Interamericana de Direitos Humanos; Convenção da ONU contra Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, 
Desumanos ou Degradantes, de 1984; e Regras Mínimas para o Tratamento de Prisioneiros – adotadas no 1º 
Congresso das Nações Unidas para a Prevenção ao Crime e Tratamento de Delinquentes, de 1955). 6. Aplicação 
analógica do art. 126 da Lei de Execuções Penais. Remição da pena como indenização. Impossibilidade. A 
reparação dos danos deve ocorrer em pecúnia, não em redução da pena. Maioria. 7. Fixada a tese: “Considerando 
que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade 
previstos no ordenamento jurídico, é de sua responsabilidade, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição, a obrigação 
de ressarcir os danos, inclusive morais, comprovadamente causados aos detentos em decorrência da falta ou 
insuficiência das condições legais de encarceramento”. 8. Recurso extraordinário provido para restabelecer a 
condenação do Estado ao pagamento de R$ 2.000,00 (dois mil reais) ao autor, para reparação de danos 
extrapatrimoniais, nos termos do acórdão proferido no julgamento da apelação”. (RE 580252/MS, Rel. Min. Teori 
Zavascki, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, 16/02/2017, DJe-204 DIVULG 08-09-2017 PUBLIC 11-09-
2017). 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS LEGISLATIVOS - O ATO LEGISLATIVO TÍPICO: a lei, ato 
abstrato e geral, que atingindo indistintamente toda a coletividade, não deveria dar ensejo à indenização, que visa 
exatamente o reequilíbrio rompido com o dano causado individualmente. Exceções: 
 LEI INCONSTITUCIONAL - A responsabilidade civil em razão do ato legislativo só é admitida quando declarada 
pelo STF a inconstitucionalidade da lei causadora do dano a ser ressarcido, isso em sede de controle concentrado. 
Assim, não se retirando do ordenamento jurídico a Lei n. 8.024/1990, não há como se falar em obrigação de indenizar 
pelo dano moral causado pelo Bacen no cumprimento daquela lei. Precedente citado: REsp 124.864-PR, DJ 28/9/1998. 
(STJ. Resp 571.645-RS, Rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em 21/9/2006). 
 LEI DE EFEITO CONCRETO e OMISSÃO LEGISLATIVA: hipóteses suscitadas no plano doutrinário, mas sem 
confirmação no âmbito jurisprudencial.. 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS JUDICIAIS - Constituição Federal: Art. 5º, LXXV. O Estado 
indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença”. C.P.P. – 
Revisão Ciminal: “Art. 630. O tribunal, se o interessado o requerer, poderá reconhecer o direito a uma justa indenização 
pelos prejuízos sofridos. § 1o Por essa indenização, que será liquidada no juízo cível, responderá a União, se a 
condenação tiver sido proferida pela justiça do Distrito Federal ou de Território, ou o Estado, se o tiver sido pela 
respectiva justiça”. N.C.P.C., art. 143. O juiz responderá, civil e regressivamente, por perdas e danos quando: I - no 
exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude; II - recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência 
que deva ordenar de ofício ou a requerimento da parte. Parágrafo único. As hipóteses previstas no inciso II somente 
serão verificadas depois que a parte requerer ao juiz que determine a providência e o requerimento não for apreciado no 
prazo de 10 (dez) dias. 
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=580252&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=580252&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=580252&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=Mhttp://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=580252&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M
 
Distinção doutrinária entre erros jurisdicionais, alusivos à atividade fim dos juízes e do Poder Judiciário, e erros 
judiciários, cometidos mediante à edição de atos secundários, praticados pelo magistrados e serventuários, com vistas à 
administração e formalização dos processos. 
 Recurso extraordinário. Responsabilidade objetiva. Ação reparatória de dano por ato ilícito. Ilegitimidade de parte 
passiva. 2. Responsabilidade exclusiva do Estado. A autoridade judiciária não tem responsabilidade civil pelos atos 
jurisdicionais praticados. Os magistrados enquadram-se na espécie agente político, investidos para o exercício de 
atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no desempenho de suas funções, com 
prerrogativas próprias e legislação específica. (STF. RE 228977 / SP - Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - 05/03/2002 - 
Segunda Turma - DJ 12-04-2002 PP-00066) 
 Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Responsabilidade civil do 
estado. Erro judiciário. 3. Prisão cautelar. Regularidade. 4. Dever de indenizar. Inocorrência. (ARE 846615 AgR / PR – 
Relator Min. GILMAR MENDES - 28/04/2015 - Segunda Turma - DJe-087 DIVULG 11-05-2015 PUBLIC 12-05-2015) 
 A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que, salvo nas hipóteses de erro judiciário e de prisão 
além do tempo fixado na sentença - previstas no art. 5º, inciso LXXV, da Constituição Federal -, bem como nos casos 
previstos em lei, a regra é a de que o art. 37, § 6º, da Constituição não se aplica aos atos jurisdicionais quando 
emanados de forma regular e para o fiel cumprimento do ordenamento jurídico. (STF - ARE 934578 AgR / SP – Relator 
Min. DIAS TOFFOLI - 01/03/2016 - Segunda Turma - DJe-052 DIVULG 18-03-2016 PUBLIC 21-03-2016). 
 “RESPONSABILIDADE CIVIL. RECURSO ESPECIAL. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. LESÃO. 
DESPACHO DE CITAÇÃO. DEMORA DE DOIS ANOS E SEIS MESES. INSUFICIÊNCIA DOS RECURSOS 
HUMANOS E MATERIAIS DO PODER JUDICIÁRIO. NÃO ISENÇÃO DA RESPONSABILIDADE ESTATAL. 
CONDENAÇÕES DO ESTADO BRASILEIRO NA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. AÇÃO DE 
INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO CARACTERIZADA. 1. Trata-se de 
ação de execução de alimentos, que por sua natureza já exige maior celeridade, esta inclusive assegurada no art. 1º, c/c 
o art. 13 da Lei n. 5.478/1965. Logo, mostra-se excessiva e desarrazoada a demora de dois anos e seis meses 
para se proferir um mero despacho citatório. O ato, que é dever do magistrado pela obediência ao princípio do 
impulso oficial, não se reveste de grande complexidade, muito pelo contrário, é ato quase que mecânico, o que 
enfraquece os argumentos utilizados para amenizar a sua postergação.2. O Código de Processo Civil de 1973, no art. 
133, I (aplicável ao caso concreto, com norma que foi reproduzida no art. 143, I, do CPC/2015), e a Lei 
Complementar n. 35/1979 (Lei Orgânica da Magistratura Nacional), no art. 49, I, prescrevem que o magistrado 
responderá por perdas e danos quando, no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude. A 
demora na entrega da prestação jurisdicional, assim, caracteriza uma falha que pode gerar 
responsabilização do Estado, mas não diretamente do magistrado atuante na causa. 3. A administração 
pública está obrigada a garantir a tutela jurisdicional em tempo razoável, ainda quando a dilação se deva a 
carências estruturais do Poder Judiciário, pois não é possível restringir o alcance e o conteúdo deste direito, dado o 
lugar que a reta e eficaz prestação da tutela jurisdicional ocupa em uma sociedade democrática. A insuficiência 
dos meios disponíveis ou o imenso volume de trabalho que pesa sobre determinados órgãos judiciais 
isenta os juízes de responsabilização pessoal pelos atrasos, mas não priva os cidadãos de reagir diante de 
tal demora, nem permite considerá-la inexistente. 4. A responsabilidade do Estado pela lesão à razoável 
duração do processo não é matéria unicamente constitucional, decorrendo, no caso concreto, não apenas dos arts. 5º, 
LXXVIII, e 37, § 6º, da Constituição Federal, mas também do art. 186 do Código Civil, bem como dos arts. 125, II, 133, 
II e parágrafo único, 189, II, 262 do Código de Processo Civil de 1973 (vigente e aplicável à época dos fatos), dos 
arts. 35, II e III, 49, II, e parágrafo único, da Lei Orgânica da Magistratura Nacional, e, por fim, dos arts. 1º e 13 da Lei 
n. 5.478/1965. 5. Não é mais aceitável hodiernamente pela comunidade internacional, portanto, que se negue ao 
jurisdicionado a tramitação do processo em tempo razoável, e também se omita o Poder Judiciário em conceder 
indenizações pela lesão a esse direito previsto na Constituição e nas leis brasileiras. As seguidas condenações do 
Brasil perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos por esse motivo impõem que se tome uma atitude também 
no âmbito interno, daí a importância de este Superior Tribunal de Justiça posicionar-se sobre o tema.” (STJ. 
REsp 1383776 / AM – Relator Ministro OG FERNANDES - SEGUNDA TURMA - Data do Julgamento:06/09/2018 - DJe 
17/09/2018) 
 
EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE ESTATAL: 
 RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA: O Estado só se exime de responder se inexistir faltar nexo de causalidade 
entre o seu comportamento comissivo e o dano. 
 RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA: o Estado se eximirá da obrigação de reparar provando que sua omissão 
não foi permeada por dolo ou culpa, ou ainda que o dano era inevitável. 
 CONCAUSAS: Na hipótese de culpas concorrentes não haverá nenhuma excludente, mas sim atenuação do 
“quantum” indenizável, na proporção da culpa de cada uma na produção do evento. 
"A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras 
de serviço público, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, admite pesquisa em torno da culpa da 
vítima, para o fim de abrandá-la ou mesmo excluí-la. Precedentes." (AI 636.814-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento 
em 22-5-2007, Segunda Turma, DJ de 15-6-2007.) 
 
DANO INDENIZÁVEL: não é todo e qualquer dano que dá margem à indenização, somente havendo o dever público de 
reparação nos seguintes casos : 
1) o dano deve corresponder à lesão de um DIREITO, o que pressupõe o agravo à algo que a ordem jurídica 
reconheça como garantido em favor de um sujeito. O dano a um direito é, pois, mais que simples dano econômico, 
http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=464884
 
patrimonial. É nessa esteira que se vislumbra a reparação pelo DANO MORAL, que nem sempre tem repercussões 
econômicas, agravando sim e sempre o patrimônio moral, juridicamente tutelado, do indivíduo. 
"Ação de Indenização. (...) Responsabilidade objetiva do Estado. Não há como se extrair da Constituição a obrigação da 
União em oferecer transporte fluvial às empresas situadas à margem dos rios. A suspensão da atividade não se constitui 
em ofensa a dever ou direito." (RE 220.999, Rel. p/ o ac. Min. Nelson Jobim, julgamento em 25-4-2000, Segunda 
Turma, DJ de 24-11-2000.) 
2) o dano deve ser sempre CERTO, isto é NÃO EVENTUAL ou MERAMENTE POSSÍVEL. 
Nas hipóteses de reparação devida em face de comportamentos estatais lícitos duas outras características ainda 
deverão ser somada: 
 ESPECIALIDADE: Dano especial é aquele que incide individualmente sobre um ou alguns determinados sujeitos, não 
atingindo toda a sociedade. Como exemplo CABM refere-se às perdas patrimoniais decorrentes de medidas econômicas 
estatais de cunho inflacionário. 
 ANORMALIDADE: Dano anormal é aquele que se diferencia de pequenos e até mesmo insignificantes ônus, que 
podem mesmo ser considerados inerentes ao convíviosocial. Assim o autor diz descaber reparação pela simples 
intensificação de poeira em via pública, que leva a deterioração mais rápida da pintura dos muros. Idem o impedimento 
transitório de uma rua, o que poderá levar os proprietários de veículos a alojá-los em outros locais, com possíveis 
despesas. Nesse compasso situam-se as revistas pessoais, sem excessos vexatórios, por agentes policiais e 
alfandegários, seja por cautela ou por suspeita, que dessa forma não se conformarão em danos morais. 
 
SUJEITOS ATIVO E PASSIVO DA RESPONSABILIDADE ESTATAL: 
CF, art. 37, § 6º As PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO E AS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE 
SERVIÇOS PÚBLICOS responderão pelos danos que SEUS AGENTES, NESSA QUALIDADE, causarem a 
TERCEIROS (...). 
DAS PESSOAS JURÍDICAS: 
 pessoas jurídicas de Direito Público: 
 entes federados (órgãos da AP Direta), 
 autarquias e 
 fundações de direito público. 
 pessoas jurídicas de Direito Privado prestadoras de SERVIÇOS PÚBLICOS: 
 empresas públicas, 
 sociedades de economia mista, 
 fundações públicas com estrutura de direito privado, 
 concessionários e permissionários. 
Obs.: divergências doutrinárias (discute-se a natureza jurídica de suas prestações, se serviços públicos ou não). 
 Serviços sociais autônomos (SESI, SENAC etc.) 
 OS e OSCIP. 
 
DOS SEUS AGENTES: 
DOS AGENTES ESTATAIS - “As pessoas jurídicas (...) responderão pelos danos que seus agentes, NESSA 
QUALIDADE, causarem (...). “NESSA QUALIDADE” indica que o agente deve estar no exercício de suas funções ou 
atuando a pretexto de exercê-las. 
 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ASSALTO PRATICADO POR POLICIAL FARDADO. 
RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. 1. O Estado responde objetivamente pelos danos causados por 
seus agentes, ainda que fora do horário de expediente. Nesse sentido: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. 
Responsabilidade civil do Estado. C.F., art. 37, § 6º. I. - Agressão praticada por soldado, com a utilização de arma 
da corporação militar: incidência da responsabilidade objetiva do Estado, mesmo porque, não obstante fora do 
serviço, foi na condição de policial militar que o soldado foi corrigir as pessoas. O que deve ficar assentado é 
que o preceito inscrito no art. 37, § 6º, da C.F., não exige que o agente público tenha agido no exercício de suas 
funções, mas na qualidade de agente público. (STF. ARE 644395 AgR / GO – Rel. Min. LUIZ FUX - 04/10/2011 - 
Primeira Turma - DJe-202 PUBLIC 20-10-2011) 
 CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO 
ESTADO. LESÃO CORPORAL. DISPARO DE ARMA DE FOGO PERTENCENTE À CORPORAÇÃO. POLICIAL 
MILITAR EM PERÍODO DE FOLGA. Caso em que o policial autor do disparo não se encontrava na qualidade de 
agente público. Nessa contextura, não há falar de Responsabilidade Civil do Estado. Recurso extraordinário 
conhecido e provido. (STF. RE 363423 / SP – Rel. Min. CARLOS BRITTO - 16/11/2004 - Primeira Turma - DJe-047 
PUBLIC 14-03-2008) 
 RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. 1. O Tribunal a 
quo entendeu devida a reparação dos danos pela Administração, pois configurada a relação de causalidade entre 
omissão consubstanciada na falha do dever de vigilância de seu patrimônio (armas de fogo), ao se permitir a 
saída de soldado para o dia de folga portando o revólver cedido pela Polícia Militar estadual, e o ato ilícito 
(homicídio) praticado por este servidor contra o filho da ora recorrida. (STF. RE 239282 / SP - Relatora Min. ELLEN 
GRACIE - 02/12/2003 - Segunda Turma - DJ 19-12-2003 PP-00100) 
 
REPARAÇÃO DO DANO : poderá ser obtida AMIGAVELMENTE (vide Lei Paulista 10.177/98 e decreto regulamentador) 
ou mediante da AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. Indenizada a lesão a AP fica com o direito de voltar-se contra o servidor 
culpado, através de ação regressiva. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO : o lesionado deverá acionar a Fazenda Pública e 
demonstrar o nexo causal entre o fato lesivo (comissivo ou omissivo) e o dano, bem como o seu montante. 
http://www.stf.jus.br/jurisprudencia/IT/frame.asp?classe=RE&processo=220999&origem=IT&cod_classe=437
 
Comprovados esses elementos surge a obrigação de indenizar. Tal obrigação somente desaparecerá se provada, pela 
AP, a plena culpabilidade da vítima. Se a culpa do lesionado for apenas parcial, repartir-se-á o “quantum” da 
indenização. 
 
AÇÃO REGRESSIVA : 
CF, art. 37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, ASSEGURADO O DIREITO DE 
REGRESSO CONTRA O RESPONSÁVEL NOS CASOS DE DOLO OU CULPA. 
Requisitos: 
a) a Administração Pública já tenha sido condenada a indenizar a vítima pelo dano sofrido; 
b) seja comprovada a culpa do servidor pelo evento danoso (apuração pelos critérios gerais do CC – culpa subjetiva). 
Discutia-se na doutrina e jurisprudência se, a teor do art. 37, § 6º, da CF, o lesado poderia ingressar em juízo 
diretamente contra o agente público causador do dano, contra este e o Estado conjuntamente, ou se é obrigado a 
acionar tão-somente o Estado. E assim decidiu o Pretório Excelso: 
 RESPONSABILIDADE - SEARA PÚBLICA - ATO DE SERVIÇO - LEGITIMAÇÃO PASSIVA. Consoante dispõe o § 6º 
do artigo 37 da Carta Federal, respondem as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, descabendo concluir pela 
legitimação passiva concorrente do agente, inconfundível e incompatível com a previsão constitucional de 
ressarcimento - direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (STF. RE 344133/PE - Rel. 
Min. MARCO AURÉLIO – 09/09/2008 - Primeira Turma - DJe-216 14-11-2008). E arrematou o Ministro em seu voto: “Em 
síntese, o recorrido não tinha ação a formalizar contra o recorrente, em razão da qualidade de agente deste último. Os 
atos praticados o foram personificando a pessoa jurídica de direito público e é esta a parte legítima para responder 
à ação indenizatória”. 
 “Nas ações de responsabilidade civil do Estado, é desnecessária a denunciação da lide ao suposto agente 
público causador do ato lesivo”. (STJ – Jurisprudência em teses – n° 18 - ed. 61, 06.6.2016) 
 
Ação indenizatória – prazo prescricional - O vigente Código Civil, em seu art. 206, § 3º, V, fixou em três anos a 
prescrição da pretensão de reparação civil. Passou a doutrina a apresentar esse prazo como fatal para que aqueles que 
se julgarem lesionados por comportamento estatal pleitearem as correspondentes indenizações em Juízo. Contudo, 
decisões mais recentes do STJ reafirmaram a prevalência da prescrição quinquenal, disposta no Decreto nº 20.910/32. 
 AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL. PRESCRIÇÃO. PRAZO 
QUINQUENAL. ART. 1º DO DECRETO N. 20.910/1932. - Conforme jurisprudência firmada no STJ, é de 5 (cinco) 
anos o prazo para a pretensão de reparação civil contra o Estado, nos termos do art. 1º do Decreto n. 
20.910/1932. Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 1241640/RS - Rel. Ministro CESAR ASFOR ROCHA - 
SEGUNDA TURMA - 02/02/2012 - DJe 10/02/2012) 
 “O prazo prescricional das ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública é quinquenal (Decreto n. 
20.910/1932), tendo como termo a quo a data do ato ou fato do qual originou a lesão ao patrimônio material 
ou imaterial.” (STJ – Jurisprudência em teses – n° 4 - ed. 61, 06.6.2016) 
 
Constituição Federal: Art. 37, § 5º - “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer 
agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. 
A suposta imprescritibilidade das ações de ressarcimento relacionados à cobrança dos danos derivados de atos ilícitos 
de seus servidores foi questionada no STF, tendo gerado as decisões mitigadoras abaixo reproduzidas. 
 É prescritível a ação de reparaçãode danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. Esse o entendimento 
do Plenário, que em conclusão de julgamento e por maioria, negou provimento a recurso extraordinário em que discutido 
o alcance da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário prevista no § 5º do art. 37 da CF. 
Todavia, não seria adequado embutir na norma de imprescritibilidade um alcance ilimitado, ou limitado apenas 
pelo conteúdo material da pretensão a ser exercida — o ressarcimento — ou pela causa remota que dera origem ao 
desfalque no erário — ato ilícito em sentido amplo. De acordo com o sistema constitucional, o qual reconheceria a 
prescritibilidade como princípio, se deveria atribuir um sentido estrito aos ilícitos previstos no § 5º do art. 37 da 
CF. A Corte pontuou que a situação em exame não trataria de imprescritibilidade no tocante a improbidade e 
tampouco envolveria matéria criminal. (STF. RE 669069/MG- Relator Ministro Teori Zavaski – Pleno - 03.2.2016 - 
DJe-082 DIVULG 27-04-2016 PUBLIC 28-04-2016) 
Essa decisão ainda comportou as seguintes explicações, em Embargos de Declarações: 
 “(...) não se consideram ILÍCITOS CIVIS, de um modo geral, os que decorrem de infrações ao direito público, 
como os de natureza penal, os decorrentes de atos de improbidade e assim por diante. Ficou expresso nesses 
debates, reproduzidos no acórdão embargado, que a prescritibilidade ou não em relação a esses outros ilícitos 
seria examinada em julgamento próprio. Por isso mesmo, recentemente, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a 
repercussão geral de dois temas relacionados à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário: (a) Tema 897 
– “Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade 
administrativa”; e (b) Tema 899 – “Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de 
Tribunal de Contas”. (STF. RE 669069 ED/MG- Relator Ministro Teori Zavaski – Pleno - 03.2.2016 - DJe-136 DIVULG 
29-6-2016) 
 “Possui REPERCUSSÃO GERAL a controvérsia relativa à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao 
erário, em face de agentes públicos, em decorrência de suposto ato de improbidade administrativa . 2. 
Repercussão geral reconhecida. “(RE 852475 RG/SP - Relator Min. TEORI ZAVASCKI - 19/05/2016 - Tribunal Pleno - 
meio eletrônico - DJe-108) 
 
 “São imprescritíveis as AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO fundadas na prática de ATO DOLOSO 
tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. (...) Prevaleceu o entendimento do ministro Edson Fachin, o qual 
reajustou o voto proferido na assentada anterior. Registrou QUE A IMPRESCRITIBILIDADE DA AÇÃO DE 
RESSARCIMENTO SE RESTRINGE ÀS HIPÓTESES DE ATOS DE IMPROBIDADE DOLOSA, ou seja, que impliquem 
enriquecimento ilícito, favorecimento ilícito de terceiros ou dano intencional à Administração Pública. Para tanto, deve-se 
analisar, no caso concreto, se ficou comprovado o ato de improbidade, na modalidade dolosa, para, só então e 
apenas, decidir sobre o pedido de ressarcimento. único do art. 1º desta Lei.” (STF. RE 852475/SP, relator Ministro 
Alexandre de Moraes, red. p/ o ac. Ministro Edson Fachin, julgamento em 8.8.2018). 
Conclusão: O direito estatal de propor ação de indenização contra o seu agente - AÇÃO REGRESSIVA –, a despeito da 
letra da Constituição, poderá ser suscetível de prescrição. A imprescritibilidade segue vigorando quanto aos danos 
decorrentes de atos de improbidade administrativa dolosos e de infrações penais. A mencionada disposição da Lei 
Maior, de qualquer forma, somente alcança os servidores públicos, inexistindo tal possibilidade em relação às pessoas 
jurídicas privadas prestadoras de serviços públicos e seus funcionários, aos quais vige o prazo estipulado pelo Código 
Civil, em seu já citado art. 206, § 3º, V, qual seja o de três anos. 
   
PROCESSO ADMINISTRATIVO 
PROCESSO (em sentido comum, principais acepções presente no Dicionário eletrônico Houaiss da Língua Portuguesa): 
 ação continuada, realização contínua e prolongada de alguma atividade; seguimento, curso, decurso 
 sequência contínua de fatos ou operações que apresentam certa unidade ou que se reproduzem com certa 
regularidade; andamento, desenvolvimento, marcha 
 modo de fazer alguma coisa; método, maneira, procedimento 
Vide: processo de aprendizagem, processo de cura... 
 
PROCESSO (em sentido jurídico): conjunto de atos coordenados, que visam a obtenção de decisão final no âmbito 
Estatal, a saber: 
 Processo legislativo: a serviço do Poder Legislativo, para a elaboração das leis. 
 Processo judicial: a serviço do Poder Judiciário, visando a elaboração da sentença, que aplica o direito ao caso 
concreto, encerrando a lide (pondo fim a um conflito e/ou assegurando direitos fundamentais). 
 PROCESSO ADMINISTRATIVO: a serviço do Poder Executivo, sendo levado a cabo por sua Administração, 
buscando a realização de seus fins, notadamente na execução dos serviços públicos, no exercício do poder de polícia 
etc. 
Processo como instrumento de: 
 exercício do poder 
 controle do poder 
 proteção e promoção dos direitos fundamentais do cidadão 
O processo não se constitui um fim em si mesmo. Visa, pois, disciplinar, em concomitância, o exercício: 
 das prerrogativas públicas, legitimando o exercício do poder pela Administração. 
 dos direitos fundamentais pelo cidadão. 
 
DIREITO PROCESSUAL: Conjunto de princípios, institutos e normas estruturadas para o exercício do poder em 
conformidade com determinados objetivos (Dinamarco). 
Procedimento: parte visível do processo, que é o todo. Sucessão de atos, de providências a serem documentadas, até 
a decisão final. Um itinerário até a decisão. Procedimento é fórmula, rito, técnica que compõe o processo. O modo de 
realiza-lo. 
 
PROCESSO COMO GARANTIA DE DIREITOS: CR , art. 5º : 
LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o DEVIDO PROCESSO LEGAL; 
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, são assegurados o contraditório 
e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.; 
 
IMPORTÂNCIA E OBJETIVOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO: 
- limita a discricionariedade e favorece o atendimento dos interesses gerais; 
- completa a garantia de defesa em sede jurisdicional, posto que serve ao controle da formação da vontade do 
Estado; 
- conhecimento prévio pelo interessado da atuação administrativa, presa a regras e pautas jurídicas e formais; 
- garantia de direitos, como o de ser ouvido, de fazer provas, de defesa de seus interesses. 
- decisão transparente e melhor instruída. 
 
OBRIGATORIEDADE DA ADOÇÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO FORMALIZADO: 
- sempre que um interessado provocar manifestação administrativa : simples conseqüência do direito de petição. Essa 
garantia (remédio constitucional) nada valeria se a AP pudesse ignora-la (infringência da legalidade); 
- sempre a medida administrativa envolver a privação da liberdade ou bens : decorrência do devido processo legal; 
- casos de litígio, controvérsia sobre direito administrativo ou sanções : casos que sempre envolvem a ampla defesa e 
o contraditório, dentro do devido processo legal; 
- quando a CF, lei ou ato administrativo o exigir : casos de concurso público, licitações quando a lei ou ato 
administrativo o prever. 
 
LEGISLAÇÃO SOBRE PROCESSO ADMINISTRATIVO: 
Lei Federal nº 9.784, de 29.1.99: Regula o processo administrativo no âmbito da AP Federal. 
Lei Paulista nº 10.177, de 30.12.98: Regula o processo administrativo no âmbito da AP de SP. 
Lei do Município de Sorocaba nº 10.264, de 17.9.14: Regula o processo administrativo no âmbito da AP de Sorocaba. 
 No âmbito estadual ou municipal, ausente lei específica, a Lei Federal nº 9.784/99 pode ser aplicada de forma 
subsidiária, haja vista tratar-se de norma que deve nortear toda a Administração Pública, servindo de diretriz aos seus 
órgãos. Destarte, editada lei local posteriormente, essa incidirá apenas a partirdos atos administrativos praticados após 
sua vigência, não interrompendo a contagem do prazo decadencial já iniciado com a publicação da norma federal. (STJ. 
AgRg no REsp 1092202 / DF - Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE - T5 - QUINTA TURMA - 11/04/2013 - DJe 
18/04/2013). 
 Com vistas nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, este Superior Tribunal de Justiça tem 
admitido a aplicação, por analogia integrativa, da Lei Federal n. 9.784/1999, que disciplina a decadência quinquenal para 
revisão de atos administrativos no âmbito da administração pública federal, aos Estados e Municípios, quando ausente 
norma específica, não obstante a autonomia legislativa destes para regular a matéria em seus territórios. Precedentes. 
(STJ. REsp 1251769 / SC - Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES - T2 - SEGUNDA TURMA - 06/09/2011 - DJe 
14/09/2011). 
 Na ausência de lei de município do Estado de São Paulo que disponha sobre procedimento administrativo, tem 
aplicação a Lei Estadual nº 10.177/98, que dispõe sobre o procedimento administrativo na esfera estadual e fixa o prazo 
decadencial de dez anos para que a Administração reveja ou anule seus atos (art. 10, inciso I); e não a Lei Federal nº 
9.784/99 que, diversamente, prevê o prazo decadencial de cinco anos (STJ. RMS 21784 / SP - Ministra MARIA 
THEREZA DE ASSIS MOURA - SEXTA TURMA - 22/06/2010 - DJe 02/08/2010). 
Não se esquecer, ademais, que, 
a) existem outros processos definidos em leis especiais, como aqueles relacionados ao processo administrativo 
tributário e o processo administrativo disciplinar dos servidores públicos; e, 
b) o atual CPC aplica-se subsidiariamente no processo (art. 15. Na ausência de normas que regulem processos 
eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e 
subsidiariamente). 
 
PRINCÍPIOS APLICÁVEIS AO PROCESSO ADMINISTRATIVO: 
Lei Federal: Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, 
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse 
público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: 
Lei Paulista: TÍTULO II - Dos Princípios da Administração Pública 
Artigo 4º - A Administração Pública atuará em obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade, razoabilidade, finalidade, interesse público e motivação dos atos administrativos. 
 
ALGUNS PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS: 
 Legalidade; 
 Segurança jurídica 
 Oficialidade ou impulso oficial; 
 Informalismo (em favor do administrado) ou Formalismo Moderado; 
 Verdade Material; 
 Garantia de Defesa: 
 Ampla defesa e contraditório 
 Duplo grau de jurisdição administrativa 
 Gratuidade etc. 
 
MODALIDADES: 
 Processo GERAL: regido por lei geral, cujas normas incidem subsidiariamente nos processos especiais. 
 Processo ESPECIAL: regência por lei específica. 
 
 Processo de EXPEDIENTE: toda autuação interna que visa obter uma solução, sem qualquer formalismo até 
decisão final, não envolvendo conflitos de interesse. 
 Processos em que há CONTROVÉRSIAS (litígios, conflitos de interesses) ou COMPETIÇÕES ADMINISTRADAS: 
 Processo de OUTORGA: persegue-se o reconhecimento de direito individual, visando o seu gozo. 
 Processo de GESTÃO: licitações, concursos públicos. Objetiva suprir necessidades administrativas. 
 Processo de CONTROLE: de verificação/fiscalização/apurações e declaração de situações. 
 Processos em que há ACUSADOS: geralmente após o controle – aplicação de sanções à faltas. 
 Punitivos internos: exercício do poder disciplinar. 
 Punitivos externos: exercício do poder de polícia e aplicação de penalidades fiscais e com base em contratos 
administrativos. 
 
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR: apuração e punição de faltas cometidas por todos aqueles submetidos 
à disciplina da AP (servidores públicos, alunos de estabelecimento de ensino oficiais, usuários de determinados serviços 
públicos - vide exercício legítimo do poder disciplinar, ). Trata-se de condição constitucional para a demissão de servidor 
estável (art. 41, § 1º, II). 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - Súmula vinculante nº 5 
“A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição”. 
Superior Tribunal de Justiça – Súmula 611 
 Desde que devidamente motivada e com amparo em investigação ou sindicância, é permitida a instauração de 
processo administrativo disciplinar com base em denúncia anônima, em face do poder-dever de autotutela imposto 
à Administração. (Súmula 611, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/05/2018, DJe 14/05/2018) 
 
FASES DO PROCESSO. Comuns a todos os processos: instauração, instrução e decisão (eventualmente recursal). Nos 
processos punitivos e onde presentes litígios ou controvérsias sempre haverá oportunidades para as manifestações da 
defesa. No processo administrativo disciplinar: instauração, instrução, defesa, relatório e julgamento. 
 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - Súmula Vinculante nº 21 
“É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévio de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso 
administrativo”. 
 
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