Compliance - Legislação Pátria_FINAL

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Brasília-DF. 
ComplianCe – legislação pátria
Elaboração
Lúcia Ferreira Lopes
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
Sumário
APrESEntAção ................................................................................................................................. 4
orgAnizAção do CAdErno dE EStudoS E PESquiSA .................................................................... 5
introdução.................................................................................................................................... 7
unidAdE i
PrinciPais normas ........................................................................................................................... 11
CAPítulo 1
Lei no 12.846, de 1o de agosto de 2013 (Lei anticorruPção) ......................................... 11
CAPítulo2
Lei no 9.613 de 3 de março de 1998 (Lei de “Lavagem” de caPitais) ................................ 82
CAPítulo 3
Lei no 12.529, de 30 de novembro de 2011 (Lei antitruste) .............................................. 94
unidAdE ii
resPonsabiLidade PenaL individuaL dos administradores ........................................................... 98
CAPítulo 1
resPonsabiLidade PenaL – base normativa ....................................................................... 98
CAPítulo 2
teoria do domínio do fato ............................................................................................ 102
unidAdE iii
Licitações e contratos e figuras Penais correLatas ............................................................... 121
CAPítulo 1
seção iii da Lei no 8.666/1993 ........................................................................................... 122
unidAdE iV
PoLítica de resPonsabiLidade socioambientaL (Prsa) ................................................................. 135
CAPítulo 1
resoLução bacen no 4.327, de 25 de abriL de 2014 ...................................................... 135
PArA (não) FinAlizAr ................................................................................................................... 139
rEFErEnCiAS ................................................................................................................................ 151
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Apresentação
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se 
entendem necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. 
Caracteriza-se pela atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela 
interatividade e modernidade de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da 
Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade 
dos conhecimentos a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos 
específicos da área e atuar de forma competente e conscienciosa, como convém 
ao profissional que busca a formação continuada para vencer os desafios que a 
evolução científico-tecnológica impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-la subsídio valioso, de modo 
a facilitar sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na 
profissional. Utilize-a como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
5
organização do Caderno 
de Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em 
capítulos, de forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos 
básicos, com questões para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam tornar 
sua leitura mais agradável. Ao final, serão indicadas, também, fontes de consulta para 
aprofundar seus estudos com leituras e pesquisas complementares.
A seguir, apresentamos uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos 
Cadernos de Estudos e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita 
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante 
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As 
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
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Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Para (não) finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
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introdução
Seja no âmbito institucional seja no corporativo, denomina-se compliance a forma de 
fazer cumprir as normas legais e regulamentares, as políticas e as diretrizes estabelecidas 
para o negócio e para as atividades da instituição ou empresa, assim como identificar, 
prevenir e sanar qualquer desvio ou inconformidade que possa vir a acontecer.
O termo compliance origina-se do em inglês “to comply”, que significa agir em 
conformidade com uma regra, uma instrução interna, um comando ou um pedido.
No Brasil, com o advento da Lei no 12.683, de 9 de julho de 2012, que alterou a Lei 
no 9.613, de 1998 que versa sobre lavagem de dinheiro, pessoas físicas ou jurídicas 
que se enquadrem na descrição do artigo 10 “deverão adotar políticas, procedimentos 
e controles internos, compatíveis com seu porte e volume de operações, que lhes 
permitam atender ao disposto neste artigo e no art. 11, na forma disciplinada pelos 
órgãos competentes” (art. 10, III), em outras palavras, um programa de Compliance 
(Antilavagem).
Referido artigo determina, ainda, a comunicação, no prazo de 24 horas, ao COAF 
(Conselho de Controle de Atividades Financeiras) o nome de qualquer pessoa que faça 
proposta ou que realize transações seja em moeda nacional ou estrangeira, títulos e 
valores mobiliários, títulos de crédito, metais ou qualquer ativo passível de conversão 
em dinheiro que ultrapassar limite fixado pela autoridade competente e nos termos das 
instruções por elas expedidas. As empresas devem identificar seus clientes e manter 
cadastro atualizado, devendo, entretanto, resguardar o sigilo das informações prestadas.
Em junho de 2009, a Controladoria Geral da União (CGU) e o Instituto Ethos 
publicaram um documento chamado “A Responsabilidade Social das Empresas no 
Combate à Corrupção”1, trata-se de um manual para orientar as empresas preocupadas 
em contribuir para a construção de um ambiente íntegro e de combate à corrupção.
Por sua vez, a Lei no 12.846, de 1o de agosto de 2013 (Lei da Empresa Limpa), “dispõe 
sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos 
contra a administração pública, nacional ou estrangeira”, e o Decreto no 8.420, de 18 de 
março de 2015 veio regulamentar referida Lei.
Já a Portaria CGU no 909, de 7 de abril de 2015, que dispõe sobre a avaliação de 
programas de integridade de pessoas jurídicas, assim como outras Portarias e 
1 Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/etica-e-integridade/arquivos/manualrespsocialempresas_baixa.pdf>. 
Consulta em: 15/7/2016
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Instruções Normativas vieram complementar o Decreto no 8.420/2013. A portaria CGU 
no 909/2015 disciplina os procedimentos para os processos de responsabilização de 
empresas, definindo critérios para avaliação dos programas de integridade (compliance) 
das empresascomo requisito para concessão de redução no valor da multa. 
A Portaria CGU no 910, de 7 de abril de 2015, definiu os procedimentos para apuração 
da responsabilidade administrativa e para celebração do acordo de leniência tratado na 
Lei no 12.846/2013.
A Instrução Normativa CGU no 1, de 7 de abril de 2015, estabeleceu a metodologia para 
a apuração do faturamento bruto e dos tributos a serem excluídos para fins de cálculo 
da multa a que se refere o artigo 6o da Lei no 12.846/2013.
Já a Instrução Normativa CGU no 2, de 7 de abril de 2015, regulou o registro de 
informações no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS) e no 
Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP) pelos órgãos e entidades dos poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário.
leniência
A norma mais extensa do conjunto normativo publicado pela Controladoria Geral da 
União (CGU), em 7 de abril de 2015, foi a Portaria no 910, que detalha os procedimentos 
do processo administrativo de responsabilização (PAR) e do chamado acordo de 
leniência. Tal norma definiu as competências junto à estrutura da Controladoria para 
instaurar investigações preliminares e processos no caso de omissão ou impossibilidade 
do órgão de origem, bem como invocar e julgar, atos de competência exclusiva do 
ministro previstos no Decreto no 8420/2015.
No artigo 5o, parágrafo único, a Portaria atribuiu ao Corregedor-Geral da União a 
competência para instaurar investigação preliminar e decidir pelo arquivamento de 
denúncia ou representação infundada ou de investigação em que inexistam indícios de 
autoria e materialidade. O mesmo parágrafo confere ao secretário-executivo da CGU a 
competência para instaurar processo administrativo de responsabilização.
Os artigos destinados a regrar o acordo de leniência, salienta-se o papel do 
secretário-executivo de indicar a comissão de negociação e supervisionar os trabalhos, 
que ocorrerão em processo sigiloso, sendo o acesso ao seu conteúdo restrito aos 
servidores escolhidos para a comissão.
A Portaria em pauta prevê também que a comissão indicada para negociação do acordo 
de leniência terá competência para apresentar os requisitos necessários à celebração 
9
do acordo, avaliar os elementos trazidos pela empresa e verificar o cumprimento dos 
requisitos necessários à celebração do acordo (ser a primeira interessada em cooperar 
para a apuração do ato lesivo caso o ato envolva outras pessoas jurídicas; admitir sua 
participação na infração administrativa; comprometer-se a interromper totalmente 
seu envolvimento em tal ato; e dar efetividade à cooperação ofertada pela proponente 
às investigações e ao processo administrativo). A comissão também poderá propor 
cláusulas e obrigações consideradas necessárias para assegurar o resultado do processo 
e o monitoramento eficaz dos compromissos que forem firmados.
integridade
As publicações da Controladoria Geral da União satisfazem os dispositivos da Lei 
no 12.846/2014 e do Decreto no 8.420/2015 que lhe atribuem a competência para 
estabelecer regulamentações e orientações com o objetivo de facilitar o entendimento e 
especificar critérios para o cumprimento da Lei.
Para o caso de criação dos programas de integridade, ou compliance, a Portaria CGU 
no 909/2015 estabeleceu três fases de análise no cumprimento dos requisitos para 
que seja conferida à empresa uma redução no valor da multa prevista na legislação. 
Primeiramente, a empresa deve comprovar que o programa de integridade foi constituído 
conforme seu porte, segmento e posicionamento no mercado, depois demonstrar 
o histórico de aplicação do programa com os resultados anteriormente obtidos na 
prevenção de atos lesivos, e por fim comprovar que o programa foi aplicado no ato 
lesivo em pauta, com sucesso na prevenção contra um dano maior ou na reparação de 
um dano causado.
direito Ambiental – Política de responsabilidade 
Socioambiental (PrSA)
A Resolução BCB no 4.327, de 25 de abril de 2014, que dispõe acerca das diretrizes a serem 
observadas no estabelecimento e na implementação da Política de Responsabilidade 
Socioambiental (PRSA) pelas instituições financeiras e demais instituições autorizadas 
a funcionar pelo Banco Central do Brasil (BACEN) obriga instituições financeiras e 
instituições autorizadas a funcionar pelo BACEN a realizar o gerenciamento do risco 
socioambiental, a norma estabelece critérios e mecanismos específicos de avaliação de 
risco para a realização de operações relacionadas a atividades econômicas com maior 
potencial de causar danos socioambientais.
Por sua vez, o Normativo SARB no 14, de 28 de agosto de 2014, do Sistema de 
Autorregulação Bancária da Federação Brasileira de Bancos (FEBRABAN), veio 
10
especificar detalhes, critérios e mecanismos a serem observados, assinalando as 
operações tidas como de significativa exposição a riscos socioambientais que devem ser 
submetidas a uma avaliação consistente e passível de verificação.
objetivos
 » Analisar os fundamentos do compliance refletindo sobre os contextos 
social, histórico, econômico e cultural que os consolidaram, 
relacionando-os às novas necessidades educacionais.
 » Aprofundar os conhecimentos sobre compliance a partir das diversas 
concepções, reconhecendo suas implicações teóricas e metodológicas 
para a atuação no mercado de trabalho.
 » Analisar a legislação pátria, elementos doutrinários e históricos 
necessários ao estudo do compliance.
11
unidAdE iPrinCiPAiS normAS
Para o estudo do compliance, é necessário que tenhamos conhecimento das principais 
legislações acerca do tema em nosso país.
Por isso faremos um exame da Lei no 12.846/2013 (Lei Anticorrupção); da Lei no 
9.613/1998 (Lei de Lavagem de Capitais); e da Lei no 12.529/2011 (lei antitruste).
CAPítulo 1
lei no 12.846, de 1o de agosto de 2013 
(lei Anticorrupção)
A Lei no 12.846, de 1o de agosto de 2013, trata da responsabilização administrativa e civil 
de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou 
estrangeira, e também é chamada de “Lei Anticorrupção” ou “Lei da Empresa Limpa”, 
faremos uma análise mais cuidadosa dessa norma por considerá-la fundamental no 
estudo de compliance.
Quando falamos em corrupção, em sentido lato, estamos falando de um ataque ao 
patrimônio público, com desvio de recursos visando fins escusos, estamos falando, 
portanto, de algo ilegal. A corrupção, segundo Márcio Tomaz Bastos, é uma degradação 
dos costumes sociais2. Tal conduta tem despertado cada vez mais a repulsa da sociedade, 
o que tem sido demonstrado em diversas manifestações ocorridas pelo país afora.
Tal lei é datada de 2013, no entanto o empenho para a elaboração de uma lei que 
penalizasse corruptores é fruto de uma longa evolução legislativa para combater a 
corrupção.
2 BASTOS, Márcio Tomaz. Um modelo de política de combate a corrupção. Revista do Advogado, no 125. AASP. Dez/2014, 
p. 69.
12
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Para tratarmos dessa evolução é necessário irmos até os Estados Unidos da América na 
década de 1970, foi quando a Security Exchange Comission (SEC) realizou investigações 
acerca de casos de pagamento de suborno por empresas norte-americanas a funcionários 
públicos ou políticos, tanto estrangeiros quanto americanos, tendo como casos mais 
marcantes o caso Watergate e o caso Lockheed.
Depois disso, o congresso norte-americano aprovou o Foreign Corrupt Practices Act 
(FCPA), com o fim de combater práticas de corrupção que envolvessem empresas 
norte-americanas com relações viciadas no exterior e dessa forma recobrando a 
confiabilidade do mercado.
Com o decorrer do tempo, o governo norte-americano atentou-se ao fato de que as 
empresas que atendiam o FCPA estavam ficando menos competitivas que multinacionais 
estrangeiras corruptas, foi quando se lançou uma campanha pela internacionalização 
do combate à corrupção3. 
Nessa conjuntura, o Brasil tornou-se signatário de três convenções internacionais 
comprometendo-se a criar meios de combatea corrupção (Convenção sobre o Combate 
a Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais 
Internacionais, da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico 
– OCDE, de 1997, ratificada pelo Decreto no 3.678/2000; Convenção Interamericana 
Contra a Corrupção de 1996, ratificada pelo Decreto no 4.410/2002; e Convenção das 
Nações Unidas contra a Corrupção, de 2003, ratificada pelo Decreto no 5.687/2006).
Ainda que a Lei no 12.846/2013 seja chamada de “Lei Anticorrupção”, não se pode 
dizer que o combate à corrupção constitua uma novidade em nosso ordenamento. 
Temos diversas leis que abordam o tema, como: Lei de Improbidade Administrativa 
(Lei no 8.429/1992), Lei de Licitações (Lei no 8.666/1993), Lei de Lavagem de Dinheiro 
(Lei no 9.613/1998 e Lei no 10.467/2002, alterada pela Lei no 12.683/2012), Lei do 
Processo Administrativo Federal (Lei no 9.784/1999), Lei de Responsabilidade Fiscal 
(Lei Complementar no 101/2000), Lei sobre o Sigilo de Operações Financeiras (Lei 
Complementar no 105/2000), Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar no 135/2010), 
Lei Antitruste (Lei no 12.529/2011).
A Lei no 12.846/2013 inova por destinar-se ao corruptor, ou seja, o setor privado. Com 
essa mudança de foco, fecha-se o círculo na questão do combate à corrupção, com 
legislação prevendo tanto a penalização da autoridade pública, quanto da empresa e de 
seus representantes legais. A Lei Anticorrupção também inova ao trazer medidas como 
os programas de compliance e os acordos de leniência com o intuito de trazer uma nova 
consciência às empresas que trabalham em parceria com o setor público.
3 IOKOI, Pedro Ivo Gricoli. A responsabilidade Objetiva da Lei Anticorrupção. Revista do Advogado, no 125. AASP. Dez/2014, 
p. 116.
13
PrinciPais normas │ UniDaDE i
Não se trata de acreditar que a lei em si poderá acabar com a corrupção, mas ela inaugura 
um novo modelo de responsabilização.
Iremos analisar a Lei no 12.846/2013 e trataremos de temas como a responsabilidade 
objetiva das pessoas jurídicas que atuem de forma corrupta, questões processuais da 
responsabilização nas esferas administrativa e judicial, e outras questões controversas, 
tais como, as formas de penalização das empresas e as inseguranças jurídicas geradas 
pela lei.
Artigo 1o
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1o Esta Lei dispõe sobre a responsabilização objetiva administrativa 
e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração 
pública, nacional ou estrangeira.
Parágrafo único. Aplica-se o disposto nesta Lei às sociedades empresárias 
e às sociedades simples, personificadas ou não, independentemente 
da forma de organização ou modelo societário adotado, bem como 
a quaisquer fundações, associações de entidades ou pessoas, ou 
sociedades estrangeiras, que tenham sede, filial ou representação 
no território brasileiro, constituídas de fato ou de direito, ainda que 
temporariamente.
O artigo 1o da Lei Anticorrupção traz a responsabilidade objetiva que será analisada 
detidamente no estudo do artigo 2o. É neste artigo que está fundamentada a 
responsabilidade objetiva que ocorrerá no caso da prática de atos que atentem contra a 
administração pública nacional e estrangeira.
Cabe-nos definir administração pública, em sentido formal: são os entes que exercem 
a atividade administrativa, sendo as pessoas jurídicas de direito público, os órgãos 
e os agentes públicos de todos os poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Em 
sentido material, trata-se da natureza desses entes, sendo, assim, a própria função 
administrativa, da qual se encarrega o poder executivo4. 
Dessa forma, no contexto da Lei Anticorrupção, estamos falando da administração 
pública em sentido formal, envolvendo todas as pessoas jurídicas de direito público, os 
órgãos e agentes públicos, até mesmo as entidades de administração indireta, tais como 
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 2000, p.68.
14
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
fundações, autarquias, empresas estatais e agências, tanto da administração interna, 
assim como representantes da administração pública estrangeira.
As pessoas jurídicas de Direito Público estão descritas no Código Civil sendo divididas 
em pessoas jurídicas de Direito Público interno e externo. De acordo com o artigo 41 do 
Código Civil, as pessoas jurídicas de direito público interno são: a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Territórios, os Municípios, as autarquias, inclusive as associações 
públicas, e demais entidades de caráter público, criadas por lei. Conforme o artigo 
42 do Código Civil, as pessoas jurídicas de direito público internacional são: Estados 
estrangeiros e todas as pessoas regidas pelo Direito Internacional Público.
A administração pública estrangeira é incluída na lei como ente a ser protegido em 
decorrência das Convenções Internacionais das quais o Brasil é signatário e também 
em decorrência da influência de outros dispositivos legais como, por exemplo, o FCPA 
(Foreign Corrupt Practices Act).
Por sua vez o parágrafo único do artigo 1o arrola os sujeitos ativos passiveis de 
responsabilização pela conduta nociva à administração pública. São listados como 
sujeitos ativos pela lei as pessoas jurídicas de direito privado, ou seja: sociedades 
empresárias (sociedades limitadas ou sociedades por ações), sociedades simples, 
fundações, associações de entidades ou pessoas, sociedades estrangeiras com sede, filial 
ou representação no Brasil, assim como sociedades constituídas de fato ou de direito, 
mesmo que temporariamente.
A lei não menciona Empresas Individuais de Responsabilidade Limitada (EIRELI), 
também não menciona, talvez por descuido, os partidos políticos e as associações 
religiosas, os quais, devido a alterações, passaram a integrar o rol de pessoas jurídicas 
de direito privado, em 2003.
Apesar das mencionadas lacunas, para Modesto Carvalhosa5 a lei se aplica para toda 
e qualquer empresa, atualmente mencionando expressamente os partidos políticos, 
congregações e igrejas como sujeitos ativos da corrupção, para o autor o rol não é 
exaustivo.
Apesar de a lei prever a responsabilização administrativa e cível, trata-se de uma 
legislação cujas sanções têm indubitável intuito de penalizar a prática dos atos de 
corrupção. Levando-se em consideração os princípios derivados da legislação penal, as 
sanções não poderiam ser aplicadas em hipóteses não descritas em lei, portanto, o fato 
de não constarem algumas modalidades de pessoas jurídicas suscitar questionamentos 
5 CARVALHOSA, Modesto. Considerações sobre a Lei Anticorrupção das Pessoas Jurídicas. Revista dos Tribunais. 2015, 
p. 60.
15
PrinciPais normas │ UniDaDE i
judiciais visando impedir a responsabilização de determinadas pessoas jurídicas, no 
que diz respeito à Lei Anticorrupção.
Em que pesem as observações supramencionadas, permanecemos com a interpretação 
finalística da lei, segundo a qual, a nosso ver, de fato, a Lei Anticorrupção deve ser 
interpretada e aplicada com relação a toda e qualquer pessoa jurídica de direito 
privado, tendo em vista que os atos de corrupção podem ser praticados por qualquer 
dessas pessoas, sem qualquer distinção, ou seja, estamos tratando do fim ao qual a lei 
se destina.
É necessário ressaltar que a Lei Anticorrupção é aplicável também para as sociedades 
estrangeiras que possuem sede, filial ou qualquer estabelecimento no Brasil, em 
conformidade com a Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976 (Lei das Sociedades por 
Ações), uma pessoa jurídica de direito privado estrangeira, que tenha uma filial ou 
escritório em nosso país deve nomear um procurador com residência permanente no 
Brasil e atribuindo-lhe poderes para receber citações em nome da empresa, assim, no 
caso da responsabilização da pessoa jurídica estrangeira, deve ser observada a intimação 
na pessoa do procurador.
Artigo 2o
Art. 2o As pessoas jurídicas serão responsabilizadas objetivamente, nos 
âmbitos administrativoe civil, pelos atos lesivos previstos nesta Lei 
praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não.
O artigo 2o da Lei Anticorrupção é um dos mais relevantes uma vez que nele está prevista 
a responsabilidade objetiva administrativa e civil para os atos previstos.
Tratemos brevemente da questão da responsabilização, a responsabilidade pode ser 
subjetiva ou objetiva.
A responsabilidade subjetiva decorre de um ato contrário ao direito sob a perspectiva da 
ilicitude da conduta. Para sua incidência exigem-se os seguintes elementos: (I) o evento 
danoso, antijurídico, ou contrário a lei; (II) que o evento derive de uma ação humana, e 
que possa ser atribuído a alguém; (III) que do fato decorra um dano a alguém; (IV) que 
haja nexo causal entre o evento antijurídico e o dano causado.
Em nosso país, no início, a responsabilidade, incluindo a administrativa, era sempre 
subjetiva, nesse caso, faz-se necessário que o aquele que causou o dano tenha agido 
com culpa (negligência, imprudência e imperícia) ou dolo (vontade de praticar o ato 
antijurídico). 
16
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Posteriormente, sob a ótica estatal, surgiu a responsabilidade por culpa do serviço, ou 
por culpa administrativa, segundo essa teoria, a responsabilidade do Estado não poderia 
ser compreendida da mesma forma que a responsabilidade civil (subjetiva). Assim, o 
Estado é obrigado a atuar dentro da estrita legalidade, por isso a simples prática de atos 
não previstos em lei implica num agir culposo, para efeitos da responsabilização sob a 
perspectiva administrativa. Aqui ainda falamos em responsabilidade subjetiva uma vez 
que a culpabilidade é requisito6.
A partir de 1946, adotou-se a responsabilidade objetiva do Estado, na responsabilidade 
objetiva não é necessária a culpa para que exista o dever de reparar o dano causado. 
Isso porque o Estado, ainda que atuando conforme a lei, pode causar um prejuízo a um 
indivíduo em prol de outros, ou seja, apesar de agir dentro da legalidade foi causado o 
dano para um indivíduo. Havendo o dano, o agente causador do dano e o nexo causal 
entre o dano e uma conduta praticada pelo agente, há responsabilidade.
A responsabilidade objetiva passou da esfera pública para a privada com a 
responsabilidade ambiental. A responsabilidade ambiental deriva do mero exercício da 
atividade por parte do agente poluidor, sendo necessário somente que se demonstre o 
nexo entre a atividade e o dano, sendo a conduta do agente irrelevante. Dessa forma, 
no caso da responsabilização ambiental, da qual se originou a responsabilidade objetiva 
na esfera privada, a responsabilidade do agente é de reparar o dano decorrente de sua 
atividade7.
A Lei no 12.846/2013 traz a figura da responsabilidade objetiva para os atos lesivos nela 
previstos, veremos isso mais profundamente no artigo 5o.
De forma diversa da vista até o momento, em que o fundamento para a responsabilidade 
objetiva é a reparação do dano causado ou a manutenção da isonomia no que se refere 
ao dano causado, a Lei Anticorrupção prevê sanções para o agente que praticou o ato, 
indo além da esfera reparadora e chegando na esfera de punitiva.
Para alguns doutrinadores trata-se de uma ação punitiva do Estado baseada em uma 
presunção de culpa do agente. Em teoria, considerando-se a inexistência do caráter 
reparatório nas sanções previstas, a aferição da culpa seria imprescindível em um 
Estado Democrático de Direito. Assim, ao afastar a culpa como elemento caracterizador 
do dano, suprimir-se-ia o devido processo legal. Entretanto, na ocorrência de um ato 
de corrupção, o acusado pode defender-se alegando a inocorrência do fato (ausência 
de materialidade) ou a inexistência de relação entre a sua conduta e o dano causado 
(ausência de nexo causal).
6 SERRANO. Pedro Estevam Alves Pinto. A responsabilidade objetiva da Lei Anticorrupção. Revista do Advogado, no 125. 
AASP. Dez/2014, p. 108.
7 Ibidem, p. 111.
17
PrinciPais normas │ UniDaDE i
Nota-se que, a princípio, a responsabilidade objetiva tem, sobretudo, caráter reparador, 
assim, tendo em vista que as sanções previstas na Lei Anticorrupção são eminentemente 
pecuniárias. Além disso, as punições vão além da pessoa do acusado. Alguns entendem8 
que o artigo 2o seria inconstitucional por ofender o princípio do devido processo legal 
(artigo 5o, inciso LIV, Constituição Federal), e o princípio da isonomia (artigo 5o da 
Constituição Federal).
Diante desses argumentos apreende-se que a responsabilização administrativa ou 
judicial pelos ilícitos previstos na Lei Anticorrupção pedem a aferição da culpa do 
agente, segundo o professor Pedro Estevam Alves Pinto Serrano9:
A partir do momento em que se retira a necessidade de aferição de culpa, 
esvazia-se a ideia do ‘due process of law’, uma vez que a defesa da pessoa 
jurídica resta limitada a provar a ausência do nexo de causalidade ou da 
materialidade do fato.
O artigo 2o prevê a responsabilização do agente na esfera administrativa, sendo 
o tema tratado no Capítulo III (Da responsabilização administrativa). Quanto à 
responsabilização judicial, que difere da responsabilização administrativa, e podem 
ocorrer independentemente, é matéria do Capítulo VI (Da responsabilização Judicial).
Artigo 3o
Art. 3o A responsabilização da pessoa jurídica não exclui a 
responsabilidade individual de seus dirigentes ou administradores ou 
de qualquer pessoa natural, autora, coautora ou partícipe do ato ilícito.
§ 1o A pessoa jurídica será responsabilizada independentemente da 
responsabilização individual das pessoas naturais referidas no caput.
§ 2o Os dirigentes ou administradores somente serão responsabilizados 
por atos ilícitos na medida da sua culpabilidade.
O artigo 3o da Lei Anticorrupção trata da responsabilização das pessoas físicas pela 
prática dos ilícitos previstos. O caput e o parágrafo do artigo estabelecem os critérios de 
independência da apuração de responsabilidades da pessoa jurídica e da pessoa física.
A lei prevê que a responsabilização da pessoa jurídica não exclui a possibilidade de 
que os representantes legais da pessoa jurídica sejam igualmente responsabilizados 
pelos ilícitos, sendo possível, igualmente, que a pessoa jurídica seja responsabilizada, 
8 SERRANO. Pedro Estevam Alves Pinto. A responsabilidade objetiva da Lei Anticorrupção. Revista do Advogado, n. 125. AASP. 
Dez/2014, p. 112.
9 Ibidem, p. 111.
18
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
ainda que nenhuma pessoa física o seja (parece-nos improvável a possibilidade da 
responsabilização da pessoa física sem a responsabilização da pessoa jurídica).
De qualquer forma, para a Lei Anticorrupção a responsabilidades da pessoa jurídica 
independe da responsabilização da pessoa física, o que permite, por consequência, que 
apenas uma delas seja penalizada em decorrência do ato de ilícito.
A luz da Lei Anticorrupção a responsabilidade da pessoa jurídica é objetiva, dessa forma 
a única possibilidade de não responsabilização é na inexistência do ilícito. Inexiste, 
diante da responsabilidade objetiva, a possibilidade de exclusão da responsabilidade da 
pessoa jurídica por conta de ausência de culpa. 
A Lei no 12.846/2013 determina que a responsabilidade das pessoas físicas recaia 
naquele que exerce o cargo de dirigente ou administrador da pessoa jurídica que 
cometeu o ilícito, assim, estamos falando dos responsáveis legais da pessoa jurídica. 
No caso da sociedade empresária limitada o administrador, na sociedade por ações 
o diretor, e em outros tipos societários os representantes legais, ou seja, quaisquer 
pessoas que possuam poder decisivo em nome da pessoa jurídica, e que poderiam, em 
teoria, impedir a ocorrência do ilícito.
A lei prevê ainda o concurso de pessoas físicas e jurídicas, podendo haver coautoria ou 
participação, para definir os conceitos de autoria, coautoria e participação. Recorreremos 
aos conceitos da esfera penal, baseando-nos em Fernando Capez10:
Autor é quem que pratica o núcleo da atividade ilícita, eleé o principal 
responsável pelo ato ilícito, no caso da Lei Anticorrupção ele pratica 
uma das condutas descritas no artigo 5o. A coautoria ocorre quando 
duas ou mais pessoas concorrem para a prática do núcleo da atividade 
ilícita. Já o partícipe é quem, embora não tendo praticado o núcleo da 
atividade ilícita contribui de alguma maneira para sua realização.
A responsabilidade das pessoas físicas é subjetiva, de acordo com o § 2o do artigo 3o, 
assim a culpa é elemento necessário para sua responsabilização.
Artigo 4o
Art. 4o Subsiste a responsabilidade da pessoa jurídica na hipótese de 
alteração contratual, transformação, incorporação, fusão ou cisão 
societária.
10 CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal: Parte Geral. Saraiva. 2009, pp. 338-9.
19
PrinciPais normas │ UniDaDE i
§ 1o Nas hipóteses de fusão e incorporação, a responsabilidade da 
sucessora será restrita à obrigação de pagamento de multa e reparação 
integral do dano causado, até o limite do patrimônio transferido, não 
lhe sendo aplicáveis as demais sanções previstas nesta Lei decorrentes 
de atos e fatos ocorridos antes da data da fusão ou incorporação, exceto 
no caso de simulação ou evidente intuito de fraude, devidamente 
comprovados.
§ 2o As sociedades controladoras, controladas, coligadas ou, no 
âmbito do respectivo contrato, as consorciadas serão solidariamente 
responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei, restringindo-se 
tal responsabilidade à obrigação de pagamento de multa e reparação 
integral do dano causado.
O presente artigo prevê os casos de sucessão de responsabilidade desinente de 
negociações societárias, o artigo visa assegurar a aplicação da norma àquele que 
praticou o ato ilícito, independentemente de assuntos de cunho societário que possam 
suceder com a pessoa jurídica.
Quando falamos em sucessão de responsabilidade estamos falando na transmissão da 
responsabilidade de alguém que era responsável legal para outro que passa a assumir 
essa função.
Dessa forma, na ocorrência de operações societárias envolvendo pessoa jurídica que 
tenha sido responsabilizada, permanece a responsabilização ao fim da transação. Não 
estamos falando de uma inovação uma vez que a Lei no 6.404/1976 (Sociedade por 
ações) já previa que a transformação da sociedade não prejudicaria direitos de credores.
O caput do artigo indica as operações societárias, alteração contratual, transformação, 
incorporação, fusão e cisão:
 » Alteração contratual: não é propriamente uma operação societária, é 
um ato jurídico praticado pelos sócios ou acionistas da pessoa jurídica, 
por meio do qual eles decidem alterar algum elemento da pessoa jurídica 
(endereço, capital social, valor das quotas, forma de administração, entre 
outras cláusulas do contrato social ou do estatuto social). 
 » Transformação societária: encontra previsão no artigo 1.113 do 
Código Civil, e no artigo 220 da Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 
1976 (Lei das Sociedades por Ações), de acordo com sua definição legal, 
a transformação ocorre quando se altera o tipo social, não havendo 
necessidade de dissolução da sociedade já existente ou de criação de 
20
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
uma nova sociedade. Essa operação dá um novo formato para a pessoa 
jurídica, o que pode ocasionar a necessidade de registro do ato societário 
em determinado órgão. A transformação deve seguir legislação que 
regulamenta o tipo societário que será adotado dali em diante.
 » Incorporação: está prevista no artigo 227 da Lei no 6.404/1976, por 
meio dessa operação uma ou mais sociedades são absorvidas por outra 
que passa a lhes suceder tanto em direitos quanto em obrigações. As 
sociedades absorvidas são extintas, sendo que seus sócios passam a ser 
sócios da incorporadora. Nesse caso, começamos com duas ou mais 
empresas e, ao final da operação, teremos apenas uma única empresa, 
que será proprietária da totalidade do patrimônio.
 » Fusão: encontra definição no artigo 228 da Lei no 6.404/1976, aqui duas 
ou mais sociedades se juntam para formar uma nova sociedade, essa nova 
sociedade sucederá as outras em direitos e obrigações. 
 » Cisão: prevista no artigo 229 da Lei no 6.404/1976 é uma operação pela 
qual uma pessoa jurídica decide dividir o seu patrimônio em duas ou 
mais partes e passa a parte dividida do seu patrimônio para uma nova 
empresa ou para outras já existentes, se o seu patrimônio for totalmente 
dividido entre outras empresas, a empresa cindida será extinta, caso 
seu patrimônio tenha sido separado somente em uma parte, a cisão será 
parcial.
O artigo 4o prevê os casos de sucessão derivados de operações societárias, entretanto, 
a Lei Anticorrupção traz uma exceção para a fusão e incorporação, abrandando a 
sanção a ser aplicada na comprovação do ato ilícito, ou seja, para os casos em que a 
sociedade anterior desaparece, nesses casos, a lei prevê somente o pagamento de multa 
e a reparação do dano causado. Contudo, isso não é aplicável para operações feitas por 
meio de simulação com intuito de fraude uma vez que seria uma forma de utilizar um 
meio lícito pra alcançar um fim ilícito.
O Código Civil aponta a definição de negócio jurídico simulado: (I) aquele que pareça 
conceder ou transferir direitos a pessoas diferentes daquelas às quais de fato foram 
concedidos ou transferidos; (II) aquele com declaração, confissão, condição ou 
cláusula inverídica; ou (III) os que tiverem instrumentos particulares antedatados, ou 
pós-datados. Ressalte-se que na hipótese de simulação o negócio jurídico é nulo. A Lei 
Anticorrupção exige a comprovação da simulação para que haja responsabilização.
21
PrinciPais normas │ UniDaDE i
A Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976 (Lei das Sociedades por Ações) define como 
controle societário aquele exercido por titular de direito de voto que lhe assegure, de 
forma permanente, a maioria dos votos nas deliberações sociais e de eleger a maioria 
dos administradores, e que de fato se utiliza desse poder para dirigir a companhia.
Assim, é possível dizer que sociedade controlada é aquela sociedade que tem, diretamente 
ou indiretamente (por meio de outras controladas), uma controladora titular de direito 
de voto que lhe assegure, permanentemente, a maioria dos votos nas deliberações e de 
eleger a maioria dos administradores, e que de fato se utiliza desse poder para dirigir a 
companhia.
O professor Fabio Konder Comparato11, baseado na doutrina de Berle e Means, 
analisando o mercado norte americano, especifica diversas formas de poder de controle: 
(I) exercido por sócio ou acionista possuidor da totalidade ou a quase totalidade dos 
direitos de voto; (II) exercido por meio de instrumentos contratuais; (III) o controle 
minoritário, encontrado em companhias de capital aberto onde os direitos dos sócios 
acham-se bastante dispersos, possibilitando que alguém com menos da metade do 
capital exerça o controle; (IV) o controle gerencial, ocorre no caso do capital se encontrar 
tão disperso que não possibilite o controle por sócio minoritário passando esse a ser 
exercido por gestores.
As chamadas sociedades coligadas caracterizam-se por terem uma investidora em 
comum que influencie a tomada das decisões da sociedade, seja na esfera financeira ou 
operacional, sem, contudo, controlar a sociedade.
As sociedades consorciadas são aquelas empresas que, tendo ou não um controlador 
comum, assumem obrigações por meio de contrato para determinado empreendimento, 
respondendo cada qual por suas obrigações.
A lei estabeleceu, em seu artigo 4o, § 2o, o alcance das sanções para as empresas 
controladoras, coligadas, consorciadas. O objetivo é evitar que um grupo de empresas 
escolha uma delas para praticar atos ilícitos para que a responsabilidade recaia naquela 
empresa, livrando, dessa forma, as demais pertencentes ao mesmo grupo.
Ao optar pela responsabilidade solidária, o legislador abrange todos os envolvidos na 
cadeia da atividade empresarial, dessa forma, torna-se importante que uma empresase 
preocupe em conhecer as práticas das empresas com as quais se relaciona. Ressalte-se 
que a solidariedade limita-se às sanções pecuniárias (multa e reparação).
11 COMPARATO, Fábio Konder. O poder de controle nas S.A. Forense, 2015.
22
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Artigo 5o
CAPÍTULO II
DOS ATOS LESIVOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NACIONAL OU 
ESTRANGEIRA
Art. 5o Constituem atos lesivos à administração pública, nacional 
ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas 
pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1o, que atentem 
contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios 
da administração pública ou contra os compromissos internacionais 
assumidos pelo Brasil, assim definidos:
I – prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem 
indevida a agente público, ou a terceira pessoa a ele relacionada;
II – comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de qualquer 
modo subvencionar a prática dos atos ilícitos previstos nesta Lei;
III – comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa física ou 
jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade 
dos beneficiários dos atos praticados;
IV – no tocante a licitações e contratos:
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro 
expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório público;
b) impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de 
procedimento licitatório público;
c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou 
oferecimento de vantagem de qualquer tipo;
d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente;
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurídica para 
participar de licitação pública ou celebrar contrato administrativo;
f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, 
de modificações ou prorrogações de contratos celebrados com a 
administração pública, sem autorização em lei, no ato convocatório da 
licitação pública ou nos respectivos instrumentos contratuais; ou
23
PrinciPais normas │ UniDaDE i
g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos 
celebrados com a administração pública;
V – dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, 
entidades ou agentes públicos, ou intervir em sua atuação, inclusive no 
âmbito das agências reguladoras e dos órgãos de fiscalização do sistema 
financeiro nacional.
§ 1o Considera-se administração pública estrangeira os órgãos e 
entidades estatais ou representações diplomáticas de país estrangeiro, 
de qualquer nível ou esfera de governo, bem como as pessoas jurídicas 
controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público de país 
estrangeiro.
§ 2o Para os efeitos desta Lei, equiparam-se à administração pública 
estrangeira as organizações públicas internacionais.
§ 3o Considera-se agente público estrangeiro, para os fins desta Lei, 
quem, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, exerça 
cargo, emprego ou função pública em órgãos, entidades estatais ou 
em representações diplomáticas de país estrangeiro, assim como em 
pessoas jurídicas controladas, direta ou indiretamente, pelo poder 
público de país estrangeiro ou em organizações públicas internacionais.
No artigo 5o da Lei Anticorrupção encontra-se o rol de atos lesivos a administração 
pública, nacional ou estrangeira, que ensejam a responsabilização administrativa e civil.
São agentes das práticas previstas no artigo 5o as pessoas elencadas no artigo 1o. Dessa 
forma, podem ser sujeitos ativos dos atos lesivos previstos no artigo 5o pessoa jurídica 
de direito privado, assim como as determinadas no artigo 44 do Código Civil, ou seja: 
associações, fundações, sociedades de qualquer espécie, as organizações religiosas, os 
partidos políticos e as empresas individuais de responsabilidade limitada.
O bem objeto de tutela é a administração pública nacional ou estrangeira. O objetivo 
da lei é proteger a administração pública, seja na figura de seu patrimônio, de seus 
princípios ou dos compromissos firmados internacionalmente.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro12 entende-se por administração pública nacional a 
estrutura administrativa pela qual o Estado se organiza. Em sentido formal, são os entes 
que exercem a atividade administrativa, sendo as pessoas jurídicas de direito público, 
os órgãos e os agentes públicos de todos os poderes (executivo, legislativo e judiciário). 
12 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 2000.
24
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
E em sentido material, a natureza dos entes, sendo a própria função administrativa, a 
qual se incumbe o poder executivo. 
No contexto dessa lei, a administração pública é tratada em seu sentido formal, 
portanto, compreendendo as pessoas jurídicas de direito público, os órgãos e agentes 
públicos, tais como a União, Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios, 
Autarquias e Associações Públicas. No que se refere à administração pública indireta, 
abrange autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista 
(Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967).
Quanto à administração pública estrangeira, a Lei Anticorrupção a define como todos 
os órgãos, entidades ou agentes públicos que compõe o poder público estrangeiro. A lei 
equipara organizações públicas internacionais com administração pública estrangeira 
falando em organizações públicas.
O termo agente público é bastante amplo e indica de forma genérica e indistinta os 
servidores do poder público como instrumentos de sua atividade, ainda que eventualmente. 
Qualquer pessoa que exerça uma atividade estatal, mesmo que ocasionalmente, é um 
agente público, seja ela integrante de algum órgão da administração direta ou indireta, 
ou não.
A Lei Anticorrupção define o agente público estrangeiro da mesma forma que os 
demais agentes públicos, incluindo-se, portanto, os que atuam como representantes 
diplomáticos.
As lesões previstas na lei atentam contra os seguintes bens: 
I. patrimônio público nacional ou estrangeiro; 
II. princípios da administração pública; e 
III. compromissos internacionais assinados por nosso país. O patrimônio 
público é o conjunto de bens públicos da administração pública.
No que se refere aos princípios da administração pública, podemos dizer que são 
aqueles previstos no artigo 37 da Constituição Federal (princípio da legalidade, da 
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência). Entretanto, outros 
encontram guarida no constitucional. 
25
PrinciPais normas │ UniDaDE i
Para Celso Antonio Bandeira de Mello13 são princípios da administração pública: 
I. Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado; 
II. Princípio da legalidade; 
III. Princípio da finalidade; 
IV. Princípio da razoabilidade; 
V. Princípio da proporcionalidade; 
VI. Princípio da motivação; 
VII. Princípio da impessoalidade; 
VIII. Princípio da publicidade; 
IX. Princípio do devido processo legal; 
X. Princípio da ampla defesa; 
XI. Princípio da moralidade administrativa; 
XII. Princípio do controle judicial dos atos administrativos; 
XIII. Princípio da responsabilidade do Estado por atos administrativos; 
XIV. Princípio da boa administração; 
XV. Princípio da segurança jurídica.
Compromissos internacionais assumidos pelo Brasil são os tratados internacionais dos 
quais o país é signatário e que são ratificados por meio de decretos.
Entende-se por atos lesivos os capazes de causar lesão a determinado bem jurídico 
tutelado, não seria propriamente um ato ilícito, uma vez que, de acordo com o artigo 
159 do Código Civil, ato ilícito é aquele que causa dano a outrem resultante de ação ou 
omissão voluntária, negligência ou imprudência por parte do agente. O ato ilícito é fato 
gerador da responsabilidade civil.
Pode-se debater acerca da natureza jurídica dos atos lesivos à administração pública. 
Em nosso entender,trata-se, via de regra, de ato ilícito. No entanto, nem todos os atos 
lesivos são considerados atos ilícitos, atos praticados em legitima defesa, exercício 
regular de direito ou estado de necessidade, causam lesão, sendo, dessa forma, atos 
13 Mello, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros. 2009, p. 95.
26
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
lesivos não são considerados atos ilícitos, uma vez que autorizados por lei, em caráter 
excepcional.
Além disso, alguns dos atos lesivos são também atos ilícitos penais, denominados de 
fato tipo, que ensejam não só a responsabilização nas esferas civil e administrativa, mas 
ao mesmo tempo a responsabilização penal, tanto para a pessoa física que praticou o 
fato típico, e igualmente a pessoa jurídica.
Passemos à análise dos atos lesivos de acordo com a definição legal de cada um deles.
O inciso I do artigo 5o prevê como ato lesivo prometer vantagem indevida à agente 
público, tal conduta se assemelha aquela prevista no artigo 233 do Código Penal. 
Para fins penais, o agente público tem uma qualificação específica. A lei em pauta nos 
apresenta a definição para o agente público de organização estrangeira.
Esse ato lesivo tem por núcleo três verbos: prometer, oferecer ou dar. Para realizar esse 
núcleo, o agente pode atuar de qualquer forma, seja ela verbal, escrita, gestual etc. Não 
é necessário, tampouco, que o agente atue diretamente, uma vez que o ato lesivo pode 
ser praticado direta ou indiretamente pelo agente. Da mesma maneira, não é preciso 
que o agente público corresponda ao ato para que se configure a conduta lesiva. 
O inciso II atinge o patrocinador do ato ilícito, configurando como ato lesivo o subsídio 
dos atos ilícitos previstos na lei. Há uma falha na redação desse inciso uma vez que a lei 
classifica as condutas como atos lesivos e não como atos ilícitos. O núcleo da conduta é 
composto pelos verbos financiar, custear, patrocinar e subvencionar, ou seja, práticas 
que implicam no pagamento de importâncias para sustentar a prática de atos ilícitos. 
Aqui o ato lesivo só se configura com a confirmação do financiamento, custeio ou 
patrocínio do ato.
O inciso III tem como objetivo a responsabilização do corruptor oculto, aquele que atua 
através de terceiro, trata-se de responsabilizar o beneficiário final do ato de corrupção. 
A finalidade do inciso IV é de responsabilização do agente dos atos lesivos no que se 
refere ao ambiente das licitações e contratos (Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993). 
São tidos como atos lesivos quaisquer práticas que visem fraudar as licitações ou de 
alguma forma torná-la ineficaz, atuando internamente (ex.: fraude ao ato licitatório), 
ou externamente (ex.: as negociações entre as partes para frustrar o caráter competitivo 
de uma licitação). 
Por sua vez o inciso V, descreve como ato lesivo o praticado por pessoa física ou jurídica 
para prejudicar as investigações. O ato lesivo ocorre quando o agente pratica um ato 
para impedir a investigação ou a fiscalização do ato, a obtenção das informações por 
27
PrinciPais normas │ UniDaDE i
parte da autoridade não exclui o ato lesivo. Isso não significa que a pessoa deva se 
acusar, devemos lembrar que ninguém é obrigado a produzir provas contra si mesmo.
Artigo 6o
CAPÍTULO III
DA RESPONSABILIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Art. 6o Na esfera administrativa, serão aplicadas às pessoas jurídicas 
consideradas responsáveis pelos atos lesivos previstos nesta Lei as 
seguintes sanções:
I – multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) 
do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração 
do processo administrativo, excluídos os tributos, a qual nunca será 
inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação; e
II – publicação extraordinária da decisão condenatória.
§ 1o As sanções serão aplicadas fundamentadamente, isolada ou 
cumulativamente, de acordo com as peculiaridades do caso concreto e 
com a gravidade e natureza das infrações.
§ 2o A aplicação das sanções previstas neste artigo será precedida da 
manifestação jurídica elaborada pela Advocacia Pública ou pelo órgão 
de assistência jurídica, ou equivalente, do ente público.
§ 3o A aplicação das sanções previstas neste artigo não exclui, em 
qualquer hipótese, a obrigação da reparação integral do dano causado.
§ 4o Na hipótese do inciso I do caput, caso não seja possível utilizar o 
critério do valor do faturamento bruto da pessoa jurídica, a multa será 
de R$ 6.000,00 (seis mil reais) a R$ 60.000.000,00 (sessenta milhões 
de reais).
§ 5o A publicação extraordinária da decisão condenatória ocorrerá na 
forma de extrato de sentença, a expensas da pessoa jurídica, em meios 
de comunicação de grande circulação na área da prática da infração e de 
atuação da pessoa jurídica ou, na sua falta, em publicação de circulação 
nacional, bem como por meio de afixação de edital, pelo prazo mínimo 
de 30 (trinta) dias, no próprio estabelecimento ou no local de exercício 
da atividade, de modo visível ao público, e no sítio eletrônico na rede 
mundial de computadores.
§ 6o Vetado.
28
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Quando falamos em responsabilidade administrativa, temos duas sanções principais: a 
aplicação de multa e a publicação extraordinária da decisão condenatória. Aqui se faz 
necessário que, além da Lei no 12.846/2013, sejam observados o Decreto no 8.420, de 18 
de março de 2015, e a Instrução Normativa no 1 de 7 de abril de 2015 da Controladoria 
Geral da União (CGU).
Além da aplicação de multa e da publicação extraordinária da decisão condenatória, o 
Decreto no 8.420/2015 prevê que no caso de atos lesivos que também se enquadrarem 
em infrações administrativas previstas na Lei no 8.666/1993, ou a outras normas de 
licitações ou contratos com a administração pública, a pessoa jurídica também estará 
sujeita à sanção de restrição ao direito de participar em licitações. Citadas sanções 
podem ser aplicadas cumulativamente, dependendo das particularidades do caso 
concreto.
Ao tratar das sanções, a Lei no 12.846/2013 principia falando em “gravidade e natureza 
das infrações”. Não obstante o uso da expressão “infrações” para tratar dos atos lesivos 
mostrar falta de tecnicidade com os conceitos apresentados pela própria Lei, já que 
não havia sido utilizada tal palavra nesse sentido, é de se notar que a responsabilização 
administrativa e judicial tiveram suas sanções estruturadas como punição, indo de 
encontro com o conceito da responsabilidade objetiva das esferas cíveis e administrativas.
No que se refere à multa prevista no inciso I do artigo 6o, estamos falando da sanção 
mais relevante a ser imposta ao corruptor.
O inciso I do artigo 6o estabelece critérios para aplicação da multa, o primeiro e 
principal critério é uma porcentagem (que pode variar de 0,1% a 20%) do faturamento 
bruto da pessoa jurídica, ao prever a aplicação da multa sobre o faturamento bruto da 
pessoa jurídica o legislador agiu corretamente uma vez que toda pessoa jurídica tem 
faturamento. 
Os artigos 17 e 18 do Decreto no 8.420/2015 preveem um critério objetivo para a 
aplicação da multa com os seguintes percentuais:
 » acréscimo de 1% a 2,5% para atos lesivos que perduram no tempo;
 » acréscimo de 1% a 2,5% averiguada a tolerância ou anuência da diretoria 
ou gerência da pessoa jurídica;
 » acréscimo de 1% a 4% havendo interrupção no fornecimento de serviço 
público ou interrupção de obra contratada;
29
PrinciPais normas │ UniDaDE i
 » acréscimo de 1% se a pessoa jurídica apresentar lucro no exercício 
anterior, ou dispuser de situação econômica no Índice de Solvência Geral 
e de Liquidez Geral superior a 1;
 » acréscimo de 5% na reincidência de ato lesivo previsto na Lei no 
12.846/2013 em menos de 5 anos a contar da condenação anterior;
 » acréscimo de 1% a 5% (dependendo do valor dos contratos) caso a pessoa 
jurídica tenha contratos com o órgão lesado;
 » decréscimo de 1% diante da tentativa de ato lesivo;
 » decréscimode 1,5% diante do ressarcimento do dano;
 » decréscimo de 1% a 1,5% no caso de colaboração com as investigações;
 » decréscimo de 2% para pessoa jurídica que denuncie espontaneamente a 
ocorrência do ilícito;
 » decréscimo de 1% a 4% diante da apresentação, por parte da pessoa 
jurídica, de um programa de integridade válido.
Depois da apuração dos critérios supramencionados, sendo resultado negativo, a 
multa será de 0,1% do faturamento bruto do último exercício anterior à instauração do 
Processo Administrativo de Responsabilização (PAR), ou no valor de R$ 6.000,00 (seis 
mil reais).
O critério de apuração do faturamento bruto é estabelecido pela Controladoria Geral da 
União (CGU) de acordo com a redação do artigo 21 do Decreto no 8.420/2015, o critério 
foi estabelecido pela Instrução Normativa CGU no 1, de 7 de abril de 2015.
Conforme disposição de citada Instrução Normativa o faturamento bruto abrange a 
receita bruta a que se refere o artigo 12 do Decreto-Lei no 1.598, de 26 de dezembro de 
1977. Para as pessoas jurídicas optantes do Regime Especial Unificado de Arrecadação 
de Tributos e Contribuições devidos pelas microempresas e empresas de pequeno porte 
(Simples Nacional), o faturamento bruto inclui a receita bruta referida no parágrafo 1o 
do artigo 3o da Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006.
A Instrução Normativa CGU no 1/2015 prevê também que sejam excluídos do faturamento 
bruto os tributos citados no inciso III do parágrafo 1o do artigo 12 do Decreto-Lei no 
1.598/1977.
30
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Ainda no que diz respeito ao faturamento bruto, estes valores poderão ser apurados 
através de: 
 » compartilhamento de informações tributárias, conforme inciso II do 
parágrafo 1o do artigo 198 da Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966; e 
 » registros contábeis gerados ou publicados pela pessoa jurídica acusada, 
dentro ou fora do país.
O parágrafo 4o do artigo 6o prevê, ainda, um critério alternativo para a apuração do valor 
da multa, segundo esse critério a multa não é aferida pelo valor do faturamento bruto e 
sim por um valor monetário a ser fixado pela autoridade administrativa julgadora.
O uso de tal critério é discricionário por parte da autoridade, que, diante da 
impossibilidade de aplicação da multa sobre o faturamento bruto da pessoa jurídica pode 
aplicar a multa entre os valores de R$ 6.000,00 (seis mil reais) e R$ 60.000.000,00 
(sessenta milhões de reais), isso ocorre diante de faturamentos fraudulentos.
O Decreto no 8.420/2015 impõe limites ao valor da multa sendo no mínimo no valor da 
vantagem recebida e, no máximo, o menor valor entre 20% do faturamento bruto do 
último exercício anterior ao da instauração do PAR, excluídos os tributos; ou três vezes 
o valor da vantagem obtida ou desejada.
Compreendem-se como valor da vantagem auferida ou pretendida, os ganhos recebidos 
ou pretendidos que não sobreviriam sem que o ato lesivo fosse praticado, incluída 
qualquer vantagem indevida prometida ou dada para o agente público ou terceiros a 
ele ligados.
É relevante dizer que, na hipótese de acordo de leniência firmado pela pessoa jurídica 
infratora, o valor mínimo da multa poderá ser menor que os valores estabelecidos pela 
Lei no 12.846/2013: 0,1% do faturamento bruto ou R$ 6.000,00 (seis mil reais).
A multa será aplicada ao final do Processo Administrativo de Responsabilização, dando-
se o prazo de 30 (trinta) dias para que seja recolhida pela pessoa jurídica, depois do 
recolhimento a pessoa jurídica deve apresentar à autoridade documento que comprove 
o pagamento integral do valor da multa imposta. 
Não sendo recolhida a multa ou não tendo sido feita sua comprovação, a autoridade 
administrativa encaminhará o débito para a inscrição na Dívida Ativa da União, ou do 
órgão que aplicou a multa.
31
PrinciPais normas │ UniDaDE i
O objetivo da sanção que prevê a publicação da sentença condenatória é dar publicidade 
das investigações a terceiros, atingindo a imagem da pessoa jurídica.
De acordo com o Decreto no 8.420/2015, a publicação deve acontecer em meio de 
comunicação de grande circulação na área da prática da infração e de atuação da pessoa 
jurídica, ou ainda, em publicação de circulação nacional. Também deve ser feita em 
edital fixado no próprio estabelecimento, de forma visível ao público, pelo período 
mínimo de 30 dias, e disponível na página principal do endereço eletrônico da pessoa 
jurídica por igual período. Os custos referentes à publicidade deverão ser financiados 
pela própria pessoa jurídica sancionada.
A Lei no 12.846/2013 traz, em seu artigo 6o, parágrafo 3o a previsão de que a aplicação 
das sanções não afasta o dever de reparar integralmente o dano causado.
Artigo 7o
Art. 7o Serão levados em consideração na aplicação das sanções:
I – a gravidade da infração;
II – a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator;
III – a consumação ou não da infração;
IV – o grau de lesão ou perigo de lesão;
V – o efeito negativo produzido pela infração;
VI – a situação econômica do infrator;
VII – a cooperação da pessoa jurídica para a apuração das infrações;
VIII – a existência de mecanismos e procedimentos internos de 
integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a 
aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa 
jurídica;
IX – o valor dos contratos mantidos pela pessoa jurídica com o órgão ou 
entidade pública lesados; e
X – (VETADO).
Parágrafo único. Os parâmetros de avaliação de mecanismos e 
procedimentos previstos no inciso VIII do caput serão estabelecidos em 
regulamento do Poder Executivo Federal.
32
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
O artigo 7o tem como objetivo fixar critérios para a aplicação das sanções previstas na 
Lei Anticorrupção. O inciso mais relevante desse artigo é o VIII, uma vez que estabelece 
procedimentos internos que afetam diretamente o cotidiano das empresas.
Em razão do inciso supracitado as empresas passaram a investir em programas de 
integridade efetivos que atendam às exigências da Lei no 12.846/2013 e do Decreto no 
8.420/2015.
Esse artigo também é o ponto de apoio para quem defende que a Lei Anticorrupção 
tem natureza de responsabilização penal-administrativa, ao invés da penalização 
civil-administrativa, como o legislador mencionou.
O artigo 7o é parte do capítulo que trata da responsabilização administrativa, nele se 
encontram os critérios a serem considerados na mensuração da sanção a ser aplicada.
O que tem gerado questionamentos é se eles serão igualmente considerados para a 
responsabilização judicial. Para Pedro Aguiar de Freitas14 não seria coerente o uso de 
critérios diversos desses na fixação das sanções judiciais.
Passemos a análise dos critérios:
 » Inciso I: fala na gravidade da infração, ou seja, considera as consequências 
do ato de corrupção para a administração pública como um todo, 
isso engloba valores envolvidos, nível de poder dos agentes públicos 
envolvidos, órgãos envolvidos. Quando se fala em gravidade do ato lesivo 
estamos também falando da credibilidade das instituições públicas e, 
assim, em como um delito dessa natureza irá afetar sua imagem perante 
a sociedade.
 » Inciso II: estabelece como critério a mensuração da vantagem auferida, 
o que confirma o caráter punitivo da sanção, uma vez que a consumação 
do ato, a obtenção de vantagem ou a existência de uma lesão são critérios 
considerados para aplicação da sanção. Ressaltemos que a mensuração 
nesse caso deve considerar a extensão do dano ao bem juridicamente 
tutelado e não a vantagem econômica obtida.
 » Inciso III: traz a questão da consumação ou não do ato lesivo, embora o 
ato se configure independente da consumação do mesmo (mera conduta).
 » Inciso IV: fala em grau de lesão reforçando a ideia de que uma conduta 
corrupta acaba por atingir a instituição pública como um todo.
14 FREITAS, Pedro Aguiar de. A Lei Anticorrupção e as empresas: compliance e modulação de sanções. Revista do Advogado, 
no 125. AASP. Dez/2014,p. 101.
33
PrinciPais normas │ UniDaDE i
 » Inciso V: aborda o efeito negativo do ato, sendo os efeitos desse ato 
considerados na aplicação da sanção. Para mensurar as consequências 
do ato de corrupção deve considerar: (I) o risco para a administração 
pública com relação a sua imagem; (II) o risco sistêmico, considerando 
o alcance; (III) o nível hierárquico dos agentes; (IV) a imagem do poder 
público diante da sociedade.
 » Inciso VI: considera a situação econômica do agente tem por finalidade 
atender ao princípio da razoabilidade, assim a fixação da sanção deve 
considerar a pessoa jurídica que perpetrou o ato lesivo e o papel no seu 
setor.
 » Inciso VII: a colaboração da pessoa jurídica corrupta pode reduzir o valor 
da multa, obviamente não estamos falando na produção de provas contra 
si mesmo. Por outro lado recordemos que a fraude processual é delito 
previsto no artigo 5o, V da Lei Anticorrupção, não sendo compreendida 
como simples falta de cooperação.
 » Inciso VIII: é o mais relevante, ao instituir com critério o Programa de 
integridade, auditoria e inventivos a denúncia de irregularidades, código 
de ética e de conduta, acaba por atingir diretamente o cotidiano das 
empresas, com essa exigência as empresas devem organizar-se com o fim 
de prevenir e reprimir condutas corruptas, essa fiscalização deve ocorrer 
internamente; na relação com outras pessoas jurídicas; e na relação com 
o Estado.
Os artigos 41 e 42 do Decreto no 8.420/2015 disciplinam o programa de integridade, 
vejamos:
Art. 42. Para fins do disposto no § 4o do art. 5o, o programa de integridade 
será avaliado, quanto a sua existência e aplicação, de acordo com os 
seguintes parâmetros:
I – comprometimento da alta direção da pessoa jurídica, incluídos os 
conselhos, evidenciado pelo apoio visível e inequívoco ao programa;
II – padrões de conduta, código de ética, políticas e procedimentos 
de integridade, aplicáveis a todos os empregados e administradores, 
independentemente de cargo ou função exercidos;
34
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
III – padrões de conduta, código de ética e políticas de integridade 
estendidas, quando necessário, a terceiros, tais como, fornecedores, 
prestadores de serviço, agentes intermediários e associados;
IV – treinamentos periódicos sobre o programa de integridade;
V – análise periódica de riscos para realizar adaptações necessárias ao 
programa de integridade;
VI – registros contábeis que reflitam de forma completa e precisa as 
transações da pessoa jurídica;
VII – controles internos que assegurem a pronta elaboração e 
confiabilidade de relatórios e demonstrações financeiros da pessoa 
jurídica;
VIII – procedimentos específicos para prevenir fraudes e ilícitos no âmbito 
de processos licitatórios, na execução de contratos administrativos ou 
em qualquer interação com o setor público, ainda que intermediada por 
terceiros, tal como pagamento de tributos, sujeição a fiscalizações, ou 
obtenção de autorizações, licenças, permissões e certidões;
IX – independência, estrutura e autoridade da instância interna 
responsável pela aplicação do programa de integridade e fiscalização de 
seu cumprimento;
X – canais de denúncia de irregularidades, abertos e amplamente 
divulgados a funcionários e terceiros, e de mecanismos destinados à 
proteção de denunciantes de boa-fé;
XI – medidas disciplinares em caso de violação do programa de 
integridade;
XII – procedimentos que assegurem a pronta interrupção de 
irregularidades ou infrações detectadas e a tempestiva remediação dos 
danos gerados;
XIII – diligências apropriadas para contratação e, conforme o caso, 
supervisão, de terceiros, tais como, fornecedores, prestadores de 
serviço, agentes intermediários e associados;
XIV – verificação, durante os processos de fusões, aquisições e 
reestruturações societárias, do cometimento de irregularidades ou 
ilícitos ou da existência de vulnerabilidades nas pessoas jurídicas 
envolvidas;
35
PrinciPais normas │ UniDaDE i
XV – monitoramento contínuo do programa de integridade visando seu 
aperfeiçoamento na prevenção, detecção e combate à ocorrência dos 
atos lesivos previstos no art. 5o da Lei no 12.846, de 2013; e
XVI – transparência da pessoa jurídica quanto a doações para candidatos 
e partidos políticos.
§ 1o Na avaliação dos parâmetros de que trata este artigo, serão 
considerados o porte e especificidades da pessoa jurídica, tais como:
I – a quantidade de funcionários, empregados e colaboradores;
II – a complexidade da hierarquia interna e a quantidade de 
departamentos, diretorias ou setores;
III – a utilização de agentes intermediários como consultores ou 
representantes comerciais;
IV – o setor do mercado em que atua;
V – os países em que atua, direta ou indiretamente;
VI – o grau de interação com o setor público e a importância de 
autorizações, licenças e permissões governamentais em suas operações;
VII – a quantidade e a localização das pessoas jurídicas que integram o 
grupo econômico; e
VIII – o fato de ser qualificada como microempresa ou empresa de 
pequeno porte.
Um ponto que merece destaque com relação ao programa de integridade é que ele deve 
garantir o constante aprimoramento das pessoas que atuam na empresa.
Entre as previsões do artigo 41 o que se destaca é que o programa não pode ser estático, 
o programa deve estar em constante evolução e ele deve acompanhar o desenvolvimento 
da pessoa jurídica. Assim, é necessário que a empresa tenha contato constante com 
as pessoas que compõem seus quadros e as mantenha atualizadas. Essas medidas 
visam à efetividade do programa, de nada adianta um código de ética e um material de 
integridade que não sejam aplicados no dia a dia.
A Lei no 12.846/2013 também exige a criação de canais de denúncia para que funcionários 
possam relatar condutas suspeitas, a empresa deverá investigar as denúncias e no caso 
de constatação fazer cessar a prática corruptiva e ressarcir os danos causados ao ente 
da administração pública.
36
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
O canal de denúncia deve ser independente, no início as empresas atribuíam essa 
função fiscalizatória à área de governança corporativa que, comumente, se reporta aos 
sócios ou acionistas da empresa, entretanto, depois de perceber a complexidade dessa 
exigência, optaram pela criação de um departamento próprio de compliance que se 
reporta a um comitê de ética, com independência com relação aos demais órgãos da 
empresa.
No que se refere ao programa de integridade para micro e pequenas empresas, o 
Decreto no 8.420/2015 prevê o uso de critérios diferenciados. A Lei Complementar no 
123/2006, em seu artigo 3o, define a micro e pequena empresa:
Art. 3o Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se 
microempresas ou empresas de pequeno porte, a sociedade empresária, 
a sociedade simples, a empresa individual de responsabilidade limitada 
e o empresário a que se refere o art. 966 da Lei no 10.406, de 10 de 
janeiro de 2002 (Código Civil), devidamente registrados no Registro 
de Empresas Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, 
conforme o caso, desde que:
I – no caso da microempresa, aufira, em cada ano-calendário, receita 
bruta igual ou inferior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil 
reais); e
II – no caso da empresa de pequeno porte, aufira, em cada 
ano-calendário, receita bruta superior a R$ 360.000,00 (trezentos e 
sessenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 3.600.000,00 (três milhões 
e seiscentos mil reais).
§ 1o Considera-se receita bruta, para fins do disposto no caput deste 
artigo, o produto da venda de bens e serviços nas operações de conta 
própria, o preço dos serviços prestados e o resultado nas operações 
em conta alheia, não incluídas as vendas canceladas e os descontos 
incondicionais concedidos.
Ainda que esses tipos de empresa devam implantar um programa de integridade, 
trata-se de uma forma mais simples, sendo feitas as seguintes exigências:» empenho da alta direção da empresa, compreendidos os conselhos, 
comprovado pelo apoio visível e inequívoco ao programa;
 » padrões de conduta, código de ética, políticas e procedimentos de 
integridade, aplicáveis a todos os empregados e administradores, 
independentemente de cargo ou função que venham a exercer;
37
PrinciPais normas │ UniDaDE i
 » treinamentos periódicos acerca do programa de integridade;
 » registros contábeis que demonstrem, de forma completa e precisa, as 
transações da empresa;
 » controles internos que assegurem a pronta produção e credibilidade de 
relatórios e demonstrações financeiros da empresa;
 » processos específicos para prevenção de fraudes e ilícitos em licitações, 
no cumprimento de contratos administrativos ou quaisquer relações 
com o setor público, mesmo que intermediada por terceiros, tais 
como pagamento de tributos, sujeição a fiscalizações, ou obtenção de 
autorizações, licenças, permissões e certidões;
 » previsão de medidas disciplinares para o caso de infração do programa 
de integridade;
 » procedimentos que garantam imediata interrupção de irregularidades ou 
infrações averiguadas e a pronta reparação dos danos causados;
 » transparência da empresa no que se refere a eventuais doações para 
candidatos e partidos políticos.
Não se exige das micro e pequenas empresas a independência do programa de 
integridade e os canais de denúncia, isso ocorre porque a estrutura de uma empresa 
desse porte é bem menor e, via de regra, as decisões e deliberações ficam a cargo do 
sócio, que está presente no cotidiano da empresa.
 » Inciso XI: se refere ao valor dos contratos das empresas com o poder 
público, o Decreto no 8.420/2015, faz previsão de acréscimos na multa 
em razão dos valores do contrato em questão.
Artigo 8o
CAPÍTULO IV
DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO
Art. 8o A instauração e o julgamento de processo administrativo para 
apuração da responsabilidade de pessoa jurídica cabem à autoridade 
máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo 
e Judiciário, que agirá de ofício ou mediante provocação, observados o 
contraditório e a ampla defesa.
38
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
§ 1o A competência para a instauração e o julgamento do processo 
administrativo de apuração de responsabilidade da pessoa jurídica 
poderá ser delegada, vedada a subdelegação.
§ 2o No âmbito do Poder Executivo federal, a Controladoria-Geral da 
União – CGU terá competência concorrente para instaurar processos 
administrativos de responsabilização de pessoas jurídicas ou para 
avocar os processos instaurados com fundamento nesta Lei, para exame 
de sua regularidade ou para corrigir-lhes o andamento.
O capítulo IV da Lei Anticorrupção (artigos 8 a 15) trata do processo administrativo 
de responsabilização (PAR) e é por meio dele que será verificada a responsabilidade 
objetiva administrativa das empresas acusadas da prática de atos lesivos contra a 
administração pública, nacional ou estrangeira. Os procedimentos para apuração da 
responsabilização encontram-se no Decreto no 8.420, de 18 de março de 2015, e na 
Portaria CGU no 910, de 7 de abril de 2015.
O caput do artigo 8o confere a competência para instauração do procedimento 
administrativo à autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública que tenha 
sido lesada, seja de ofício ou pela provocação de algum interessado. Compete, ainda, à 
autoridade instauradora do procedimento o seu julgamento.
Sendo a administração direta vítima da lesão, a competência para instauração do 
procedimento administrativo é do Ministro de Estado, observada a competência da 
Controladoria-Geral da União (CGU), no caso de lesão ao Poder Executivo Federal, 
conforme redação do parágrafo § 2o do artigo 8o.
De acordo com o artigo 4o do Decreto no 8.420/2015, tomando conhecimento da possível 
ocorrência de ato lesivo à administração pública federal, a autoridade competente para 
instauração do procedimento administrativo, em sede de juízo de admissibilidade e 
por meio de despacho fundamentado, poderá resolver pela abertura de investigação 
preliminar, pela instauração de PAR ou pelo arquivamento da matéria.
No que diz respeito à investigação preliminar, não havendo indícios de autoria e 
materialidade suficientes para embasar a instauração do PAR, pode-se optar pela 
constituição de um procedimento investigação preliminar a que se refere o artigo 4o, 
inciso I, do Decreto no 8.420/2015, que tem caráter preparatório, sigiloso e não punitivo, 
já que tem por objetivo a coleta e apuração de indícios de autoria e materialidade dos 
atos lesivos investigados.
39
PrinciPais normas │ UniDaDE i
No caso de denúncia anônima, que tenha elementos mínimos de autoria e materialidade, 
será instaurada, de ofício, investigação preliminar somente para averiguar a veracidade 
dos fatos denunciados (Portaria CGU no 910/2015, artigo 9o, § 2o).
O processo de investigação deverá ser instaurado por meio de despacho que indicará 
aquele, entre os membros da comissão, que deverá exercer a função de presidente.
A investigação preliminar deverá ser conduzida por uma comissão integrada por dois 
ou mais servidores efetivos, que desempenharão suas funções com independência e 
imparcialidade, podendo fazer uso de todos os meios probatórios admitidos em lei para 
o esclarecimento dos fatos. 
Ao exigir expressamente que, para fazer parte da comissão investigadora, o servidor 
público participante seja efetivo, ou seja, investido de cargo ou emprego público fruto de 
aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos (Constituição Federal, 
artigo 37, inciso II), tendo em vista ser o concurso público manifestação das noções 
de moralidade, impessoalidade, eficiência e probidade administrativa, o legislador, 
ao optar pelo servidor concursado para condução do procedimento investigatório 
harmoniza com a finalidade da Lei Anticorrupção, se optasse por um servidor ocupante 
de cargo em comissão, cuja nomeação e exoneração estão sujeitas ao arbítrio do agente 
político recrutador, certamente não haveria independência e imparcialidade.
No caso das entidades da administração pública federal nas quais os quadros de 
funcionários não são compostos por servidores estatutários (regidos pela Lei no 
8.112/1990 – estatuto dos servidores públicos civis da União, autarquias e fundações 
públicas federais), a comissão será constituída por dois ou mais empregados públicos, 
novamente buscando um procedimento isento, a Lei Anticorrupção optou por servidores 
concursados.
A lei estipula o prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogável por igual período, havendo 
solicitação fundamentada do presidente da comissão à autoridade instauradora. 
Finda a investigação, as informações obtidas são enviadas à autoridade competente, 
acompanhadas de relatório conclusivo pela existência de indícios de autoria e 
materialidade da conduta ilícita, possibilitando a motivação da decisão pela instauração 
do PAR. Destaque-se que a autoridade instauradora não está restrita ao laudo da 
comissão preliminar, podendo determinar novas diligências ou o arquivamento da 
matéria (Portaria CGU no 910, artigo 9o, § 7o).
Cabe dizer, ainda, que a Corregedoria Geral da União apoiará técnica e 
administrativamente o processo de investigação preliminar e ao processo administrativo 
de responsabilização.
40
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Tratando das garantias constitucionais no processo administrativo de responsabilização, 
o caput do artigo 8o da Lei Anticorrupção cita as garantias processuais do contraditório 
e da ampla defesa (Constituição Federal, artigo 5o, inciso LV).
De acordo com as lições do professor Celso Antônio Bandeira de Mello15, havendo 
controvérsia na providência administrativa ou essa implicar em sanções, é imprescindível 
a observância do artigo 5o, inciso LV, da Constituição Federal. No mesmo sentido, a Lei 
no 9.784/1999 (regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública 
Federal) prevê em seu artigo2o princípios norteadores, dentre os quais os princípios da 
legalidade, motivação, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório e 
segurança jurídica. De fato, do princípio da ampla defesa, decorre uma série de garantias, 
como os direitos à comunicação, defesa técnica, produção de provas, apresentação de 
razões finais e a interposição de recursos administrativos.
Nesse sentido ainda se faz relevante citar a Súmula Vinculante no 5/2008: “A falta 
de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a 
Constituição”, alguns consideram haver aqui redução do direito à ampla defesa.
Com relação ao contraditório, o artigo 3o da Lei no 9.784/1999 já garantia aos 
administrados, em decorrência desse princípio, o acesso a todas as informações 
necessárias nos processos administrativos em que tenham interesse e a possibilidade 
de contestá-las. 
Quanto ao termo “mediante provocação”, o entendimento é de aplicação equivalente 
da regra do artigo 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal (que trata da propositura 
ação popular).
A questão da competência para a instauração e julgamento do processo administrativo 
de responsabilização, tema do parágrafo 1o do artigo 8o da Lei Anticorrupção, é muito 
importante uma vez que no direito administrativo o principal requisito de validade 
de qualquer ato é a competência do agente, compreendendo como competência uma 
atribuição outorgada por lei. Três pontos devem ser considerados no que se refere à 
competência: 
 » ente ou órgão lesado, para determinar se a competência é da União, dos 
Estados ou dos Municípios; 
 » estrutura dos próprios entes administrativos, organizados por meio de 
lei, com atribuições fixadas para cada órgão que integram o todo do seu 
sistema administrativo e, também,
 » função atribuída pela lei ao agente administrativo, para definição da 
autoridade máxima da entidade.
15 Mello, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros. 2009.
41
PrinciPais normas │ UniDaDE i
A Lei no 9.784/1999 (regula o processo administrativo no âmbito da Administração 
Pública Federal) dispõe, em seu artigo 17, que na omissão de competência legal 
específica, o processo administrativo será iniciado perante a autoridade de menor grau 
hierárquico para decidir. No entanto, por se tratar de lei federal aplicável somente à 
União, para Maria Silvia Zanella Di Pietro16, nos Estados e Municípios aplicar-se-ia o 
entendimento de que, na omissão legal, a competência é do Chefe do Poder Executivo 
do respectivo ente federativo.
A competência deve ser prevista em lei e também é irrenunciável e irrescindível, isto 
ocorre porque a competência é atribuída à autoridade pública para o cumprimento do 
interesse público, independente da vontade da própria autoridade. Assim, administração 
pública tem o dever legal de punir na constatação de uma infração e da mesma forma 
o dever de averiguar um fato de que tome conhecimento, para verificar a ocorrência de 
irregularidade, tendo em vista que age em prol dos administrados.
Por outro lado, em alguns casos a competência pode ser delegada, salvo quando 
atribuída em caráter de exclusividade, a determinado órgão ou autoridade. Na esfera 
federal, assim como na Lei Anticorrupção, a Lei n o 9.784, de 29 de janeiro de 1999 
(regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal) prevê 
nos artigos 11 a 17 a possibilidade da delegação e avocação da competência.
O parágrafo 2o do artigo 8o da Lei Anticorrupção prevê a competência concorrente da 
Controladoria Geral da União, no mesmo sentido, o inciso I, do artigo 5o, da Portaria 
CGU no 910/2015, fixa a delegação de competência ao Corregedor Geral da União, para 
a instauração de investigação preliminar e decidir pelo arquivamento de denúncia 
ou representação infundada, ou de investigação preliminar, diante da insuficiência 
de indícios de autoria e materialidade, e ainda ao Secretário-Executivo da CGU para 
instauração do processo administrativo de responsabilização.
As competências da Controladoria Geral da União foram atribuídas pela Lei no 10.683, 
de 28 de maio de 2003, e pelo Decreto no 8.109, de 17 de setembro de 2013.
Na ocorrência das condutas ilícitas tipificadas na Lei Anticorrupção e praticadas 
em esfera Federal, é da CGU a competência concorrente para instauração de PAR, 
e exclusiva para avocar os processos instaurados, no último caso, averiguando a 
regularidade ou lhes corrigindo o andamento, e até mesmo promovendo a aplicação da 
sanção administrativa cabível17.
16 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 2000.
17 Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/assuntos/responsabilizacao-de-empresas/lei-anticorrupcao/processo-
administrativo-de-responsabilizacao>. Consulta em: 19/7/2016
42
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
A Controladoria Geral da União pode, a qualquer tempo, exercer sua competência para 
instauração e julgamento de processo administrativo de responsabilização (Portaria 
CGU, artigo 3o, parágrafo 1o) nos casos de omissão da autoridade originariamente 
competente, inexistência de condições objetivas para a instauração do procedimento no 
órgão ou entidade originariamente competente, na hipótese da matéria ser de grande 
complexidade, repercussão ou relevância, bem como em contratos vultuosos mantidos 
pela entidade lesada, e também em casos em que as circunstâncias averiguadas digam 
respeito a mais de um órgão ou entidade da administração pública federal. Outra 
hipótese para atuação concorrente da CGU encontra-se no artigo 3o, parágrafo 2o, da 
Portaria que seria a solicitação do próprio órgão ou entidade lesados.
No tocante à avocação, o artigo 15 da Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999 limitou 
essa possibilidade a casos excepcionais e relevantes, devidamente fundamentados, 
na Lei Anticorrupção, também limita a avocação à CGU. Assim sendo, a competência 
exclusiva para avocar será exercida Ministro de Estado Chefe da CGU, cabendo-lhe 
fiscalizar e retificar os procedimentos adotados pela entidade que instaurar o processo 
administrativo de responsabilização. Para tanto, os órgãos e entidades da administração 
pública têm obrigação de encaminhar à Controladoria Geral da União todos os 
documentos e informações solicitados, e também os autos originais dos processos em 
curso.
De acordo com Paulo Henrique dos Santos Lucon18:
 [...] esse poder da CGU conferido pelo Decreto no 8.420, de 18 de março 
de 2015, para aglutinar outros processos de outros órgãos é positivo, já 
que certas práticas encobrem, em muitos casos, cartel com corrupção. 
Não obstante, acredita-se que esse ponto sofrerá questionamento 
pelo Ministério Público que certamente defenderá sua independência, 
bem como suas atribuições constitucionais e legais para participar do 
processo centralizado a se instaurar na CGU. 
No caso de avocação o processo administrativo de responsabilização terá seguimento a 
partir da fase em que se encontre, podendo, até mesmo, ser constituída nova comissão, 
serão utilizadas todas as provas já acostadas aos autos, exceto as contaminadas de 
nulidade absoluta. O Corregedor Geral da União também poderá instaurar procedimento 
disciplinar, ou, se for o caso, propor ao Ministro de Estado Chefe da CGU que represente 
ao Presidente da República para apuração da responsabilidade de autoridade que tenha 
se omitido quanto à instauração de PAR.
18 Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-abr-10/paulo-lucon-processo-administrativo-adequado-lei-anticorrupcao>. 
– Consulta em: 20/7/2016
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PrinciPais normas │ UniDaDE i
Cabe ainda à Controladoria Geral da União a competência privativa para investigar 
atos lesivos em detrimento de si, e competência exclusiva para instaurar, apurar e 
julgar processo administrativo de responsabilização no caso de atos lesivos contra 
administração pública estrangeira.
Instaurado o processo administrativo de responsabilização e sendo constatada a 
existência de condutas ilícitas aserem apuradas em outras instâncias, o relatório 
elaborado pela comissão da CGU será encaminhado, pela autoridade julgadora, ao 
Ministério Público, à Advocacia Geral da União e seus órgãos vinculados, no caso de 
órgãos da administração pública direta, autarquias e fundações públicas federais, ou ao 
órgão de representação judicial ou equivalente no caso de outros órgãos ou entidades 
da administração pública.
Artigo 9o
Art. 9o Competem à Controladoria-Geral da União – CGU a apuração, o 
processo e o julgamento dos atos ilícitos previstos nesta Lei, praticados 
contra a administração pública estrangeira, observado o disposto no 
Artigo 4 da Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários 
Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, 
promulgada pelo Decreto no 3.678, de 30 de novembro de 2000.
De acordo com o disposto no artigo 14 do Decreto no 8.420/2015, no caso de atos lesivos 
que atentem contra a administração pública estrangeira, compete exclusivamente à 
Controladoria Geral da União instaurar, apurar fatos e julgar o PAR, que seguirá, no 
que couber, o rito procedimental previsto no Capítulo I do Decreto.
A Lei Anticorrupção acompanha o modelo internacional derivado da participação do 
Brasil como signatário da Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários 
Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, fruto das negociações 
ocorridas no âmbito da Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento 
(OCDE).
A Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento (OCDE)19 é:
Organização internacional de 34 países que aceitam os princípios 
da democracia representativa e da economia de livre mercado, que 
procura fornecer uma plataforma para comparar políticas econômicas, 
solucionar problemas comuns e coordenar políticas domésticas e 
internacionais. A maioria dos membros da OCDE é composta por 
economias com um elevado PIB per capita e Índice de Desenvolvimento 
19 Disponível em: <https://pt.wikipedia.org/wiki/Organiza%C3%A7%C3%A3o_para_a_Coopera%C3%A7%C3%A3o_e_
Desenvolvimento_Econ%C3%B3mico>. Consulta em: 20/7/2016
44
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Humano e são considerados países desenvolvidos. […] Em dezembro 
de 2012, a OCDE tem 25 estados não membros com o estatuto de 
observadores ou participantes de pleno direito nas suas Comissões. 
Cerca de 50 não membros participam nos grupos de trabalho, regimes 
ou programas. A OCDE mantém um diálogo político com o propósito 
de partilhar as opiniões sobre quais são as melhores práticas a seguir. 
Em 16 de maio de 2007, o Conselho Ministerial da OCDE decidiu iniciar 
negociações de adesão de Chile, Estônia, Israel, Rússia e Eslovênia. 
Nesse mesmo conselho, decidiu-se reforçar a cooperação com o Brasil, 
a China, a Índia, a Indonésia e a África do Sul, resultante no primeiro 
acordo de combate do suborno de servidores estrangeiros, em 1994.
A Convenção sobre o Combate à Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em 
Transações Comerciais Internacionais20 prevê a criminalização da corrupção e medidas 
para reprimi-la e preveni-la.
20 Desde os anos 1990, temas como a corrupção e o suborno de funcionários públicos estrangeiros em transações comerciais 
internacionais passaram a ser objeto de maior atenção da comunidade internacional. O assunto foi inicialmente tratado 
pelo Grupo de Trabalho sobre Suborno em Transações Comerciais Internacionais da Organização para a Cooperação e 
Desenvolvimento Econômico (OCDE) e culminou no primeiro acordo multilateral relacionado ao combate do suborno de 
servidores estrangeiros, em 1994.
 Em 1995, a OCDE adotou a Recomendação sobre a Dedução de Impostos de Subornos de Funcionários Públicos Estrangeiros, 
e, finalmente, em 1997, os Estados membros da OCDE, além do Brasil, da Argentina, da Bulgária, do Chile e da República 
Eslovaca, celebraram a Convenção sobre o Combate à Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações 
Comerciais Internacionais, com entrada em vigor em 1999. Ela reflete, em sua essência, um compromisso dos Estados 
signatários de adequar suas legislações às medidas necessárias à prevenção e combate à corrupção de funcionários públicos 
estrangeiros no âmbito do comércio internacional.
 Dentre as principais medidas, a Convenção prevê a criminalização, pelos Estados signatários, do oferecimento, da promessa 
ou da concessão de vantagem indevida, pecuniária ou de qualquer outra natureza, a funcionário público estrangeiro que, direta 
ou indiretamente, por meio de ação ou omissão no desempenho de suas funções públicas, realize ou dificulte transações na 
condução de negócios internacionais.
 A Convenção estabelece também a adoção de normas tributárias e de contabilidade no sentido de proibir quaisquer operações 
que facilitem a ocultação da corrupção de funcionários públicos estrangeiros, tais como os registros de despesas inexistentes 
e o lançamento de obrigações com explicação inadequada de seu objeto ou o uso de documentos falsos por empresas com o 
propósito de corromper funcionários públicos. Nesse passo, a Convenção prevê que cada Estado signatário deve estabelecer 
sanções civis, penais e administrativas pelas omissões e falsificações em livros e registros contábeis, contas e declarações 
financeiras.
 A Convenção dispõe, ainda, sobre o compromisso de os Estados signatários preverem em seus ordenamentos jurídicos a 
responsabilização de pessoas jurídicas.
 Com a finalidade de assegurar efetiva e integral implementação das previsões acima listadas, a Convenção prevê a instalação 
de mecanismo de acompanhamento sistemático e periódico em cada Estado signatário.
 A Convenção foi ratificada em 15 de junho de 2000 pelo Brasil e promulgada pelo Decreto no 3.678, de 30 de novembro de 
2000. O acompanhamento sistemático e periódico no país se iniciou em 2003, quando se aferiu a adequação da legislação 
brasileira aos termos do documento. O resultado do monitoramento foi positivo em função de o Brasil já apresentar, à época, 
legislação em grande parte adequada à Convenção.
 Em 2002, com o advento da Lei no 10.467, o Código Penal Brasileiro foi alterado para incluir a tipificação de atos praticados por 
particular contra a administração pública estrangeira em transações comerciais internacionais.
 Ainda como desdobramento dos compromissos assumidos pelo Brasil na Convenção, a Câmara de Comércio Exterior emitiu 
a Resolução no 62, de 17 de agosto de 2010 (posteriormente revogada e substituída pela Resolução CAMEX no 81/2014, de 18 
de novembro de 2014 ), na qual se determinou que o apoio oficial brasileiro à exportação está condicionado à assinatura da 
Declaração de Compromisso do Exportador, anexa à Resolução.
 Finalmente, em 1o de agosto de 2013, foi promulgada a Lei no 12.846, com entrada em vigor 180 dias após sua publicação, que 
dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública 
nacional e estrangeira.Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/O_BNDES/
Governanca_Controle/Fiscalizacao_Controle/combate_corrupcao_funcionarios_publicos_estrangeiros/convencao_ocde.
html>. Acesso em: 20/7/2016.
45
PrinciPais normas │ UniDaDE i
Artigo 10
Art. 10. O processo administrativo para apuração da responsabilidade de 
pessoa jurídica será conduzido por comissão designada pela autoridade 
instauradora e composta por 2 (dois) ou mais servidores estáveis.
§ 1o O ente público, por meio do seu órgão de representação judicial, 
ou equivalente, a pedido da comissão a que se refere o caput, poderá 
requerer as medidas judiciais necessárias para a investigação e o 
processamento das infrações, inclusive de busca e apreensão.
§ 2o A comissão poderá, cautelarmente, propor à autoridade instauradora 
que suspenda os efeitos do ato ou processo objeto da investigação.
§ 3o A comissão deverá concluir o processo no prazo de 180 (cento 
e oitenta) dias contados da datada publicação do ato que a instituir 
e, ao final, apresentar relatórios sobre os fatos apurados e eventual 
responsabilidade da pessoa jurídica, sugerindo de forma motivada as 
sanções a serem aplicadas.
§ 4o O prazo previsto no § 3o poderá ser prorrogado, mediante ato 
fundamentado da autoridade instauradora.
No que se refere à instauração do processo administrativo de responsabilização, a 
autoridade competente deve fazê-lo por meio de Portaria publicada no Diário Oficial 
da União, nessa Portaria deve constar o número do processo administrativo, o nome, 
cargo e matrícula dos membros integrantes da comissão instauradora, a indicação do 
membro que presidirá a comissão, assim como o prazo para conclusão do processo.
A comissão deve ser constituída por dois ou mais servidores estáveis, respeitando-se os 
casos de impedimento e suspeição descritos no Capítulo VII da Lei no 9.784, de 29 de 
janeiro de 1999, e também o dever inscrito no artigo 4o da Lei no 12.813, de 16 de maio de 
2013. A comissão é responsável pela apreciação dos fatos e circunstâncias conhecidos e 
deve intimar a pessoa jurídica investigada para, no prazo de 30 (trinta) dias, contados 
da data de publicação do ato de instauração do PAR, apresentar defesa escrita e apontar 
as provas que pretende produzir.
Nos entes da administração pública federal que tenha funcionários que não sejam 
servidores estatutários (regidos pela Lei n o 8.112/1990), a comissão de apuração 
da responsabilidade da pessoa jurídica deverá ser constituída por 2 (dois) ou mais 
empregados públicos, de preferência que tenham pelo menos 3 (três) anos de tempo 
de serviço naquela entidade. Devido a relevância do procedimento, o legislador, 
preocupou-se com a probidade e a eficácia do procedimento. 
46
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Ressalte-se que o funcionário que faça parte da comissão deve atuar de forma a prevenir 
ou a impedir eventual conflito de interesses e a preservar informação privilegiada. 
Havendo dúvida acerca da maneira como deva prevenir ou impedir situações de conflito 
de interesses, o agente público deve consultar a Comissão de Ética Pública, criada no 
âmbito do Poder Executivo Federal, ou a Controladoria Geral da União.
A comissão deve exercer suas atividades de forma independente e imparcial. O 
segredo no decorrer da apuração deve ser garantido sempre que imprescindível 
ao esclarecimento do fato e à preservação da imagem dos envolvidos, ou quando de 
interesse da administração, resguardado o direito à ampla defesa e ao contraditório, 
princípios que norteiam o devido processo legal administrativo.
Para desempenhar a investigação, os membros da comissão poderão fazer uso de todos 
os meios de prova legalmente admitidos, e também realizar as diligências que se façam 
necessárias ao esclarecimento dos fatos, o exercício dessa tarefa investigativa prevê 
que os responsáveis pela condução do processo administrativo poderão utilizar-se de 
todos os meios probatórios admitidos em lei, bem como realizar quaisquer diligências 
necessárias à elucidação dos fatos, dispondo do apoio do Poder Judiciário, sobretudo, 
para a realização de medidas indispensáveis ao bom andamento da fase de instrução 
como, por exemplo, medidas de busca e apreensão (Lei Anticorrupção, artigo 10, 
parágrafo 1o).
De acordo com a disposição da Portaria CGU no 910/2015, artigo 14, parágrafo único, 
os atos processuais também poderão ocorrer por meio de videoconferência ou outro 
recurso tecnológico de transmissão de sons e imagens em tempo real, garantido o direito 
ao contraditório e à ampla defesa, conforme previsto na Instrução Normativa CGU no 
12, de 1o de novembro de 2011, que vem regulamentar a videoconferência na instrução 
de processos e procedimentos disciplinares no âmbito do Sistema de Correição do Poder 
Executivo Federal, com o fim de assegurar os direitos ao contraditório e à ampla defesa.
A comissão pode propor à autoridade instauradora a suspensão cautelar dos efeitos 
do ato ou do processo objeto da investigação, assim como requerer a atuação de 
especialistas com notório conhecimento para dar assistência na análise da matéria e 
requisitar, intermediado pela autoridade instauradora, ao órgão de representação 
judicial ou equivalente dos órgãos ou entidades lesados, as medidas necessárias para 
a apuração e o processamento das infrações, até mesmo de busca e apreensão, seja no 
Brasil ou no exterior.
Findos os trabalhos de apuração e a apreciação da defesa escrita, a comissão fará um 
relatório final sobre os fatos e da eventual responsabilidade administrativa da empresa, 
47
PrinciPais normas │ UniDaDE i
onde recomendará, fundamentadamente, as sanções a serem cominadas, indicando a 
dosimetria utilizada no valor da multa, ou o arquivamento do processo.
O prazo estipulado para a conclusão do processo é de 180 (cento e oitenta dias), 
autorizada a dilatação por meio de requerimento do presidente da comissão à autoridade 
instauradora, que decidirá motivadamente. Destaque-se que, baseado nos princípios da 
celeridade e da eficiência, o prazo para o fim da instrução deve ser razoável, de acordo 
com a complexidade e outras características do caso concreto.
Sobre a questão do prazo o Projeto de Lei no 789/201521, dispõe que, frente à brecha 
deixada pelo artigo 10, parágrafo 4o da Lei Anticorrupção, no que diz respeito à 
indefinição do prazo para conclusão do processo, o dispositivo deveria ser alterado, 
permitindo-se somente uma prorrogação do prazo por mais 90 (noventa) dias, sendo 
obrigatório o término do processo em 270 (duzentos e setenta) dias.
Artigo 11
Art. 11. No processo administrativo para apuração de responsabilidade, 
será concedido à pessoa jurídica prazo de 30 (trinta) dias para defesa, 
contados a partir da intimação.
Instalada a comissão, tipificado o ato lesivo com a discriminação dos fatos e das 
referentes provas, a empresa será intimada da abertura do processo administrativo de 
responsabilização para assistir todos os atos instrutórios e, no prazo de 30 (trinta) dias, 
oferecer defesa escrita especificando eventuais provas que deseje produzir. Havendo a 
juntada de novas provas pela comissão, a empresa poderá apresentar alegações escritas 
sobre essas no prazo de 10 (dez) dias, contados da intimação de juntada.
A intimação dos envolvidos será feita por meio eletrônico, via postal ou por qualquer 
outro meio que garanta a ciência da empresa acusada. Assim, o prazo para manifestação 
da defesa será contado nos termos do artigo 66 da Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 
1999, em outras palavras, os prazos começam a correr a partir da data da ciência oficial, 
sendo excluído da contagem o dia do começo e incluído o do vencimento e considera-se 
prorrogado até o primeiro dia útil subsequente, se o vencimento cair em dia em que não 
houver expediente ou esse se encerrar mais cedo.
Frustradas as tentativas de intimação enumeradas, será feita a intimação por edital 
publicado na imprensa oficial, em jornal de grande circulação no Estado em que a empresa 
tenha sede, e no sítio eletrônico do órgão ou entidade pública responsável pela apuração 
do processo administrativo, contando-se, nessa hipótese, o prazo para manifestação 
21 Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=1049073>. Acesso em: 
20/7/2016
48
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
da defesa a partir da data de publicação do edital. Caso a empresa investigada não 
tenha qualquer representação no país e sendo ignorada sua representação no exterior, 
também fica permitida a publicação de edital.
A empresa pode acompanhar o PAR por meio de seus representantes legais ou 
procuradores, sendo-lhes garantido amplo acesso aos autos, entretanto, a retirada dos 
autos da repartição para cópias, somente será permitida por meio de requerimento 
expresso. A empresa, ou titular de firma individual, poderá ser representada por 
preposto credenciado, por meio de carta de preposição com poderes para representar e 
transigir, independentede vínculo empregatício.
Caso a empresa apresente em sua defesa informações acerca de sua participação em 
programa de integridade, a comissão processante deverá analisá-lo, e considerá-lo na 
dosimetria das sanções a serem aplicadas.
No que se refere à produção de provas, a comissão instauradora tem poderes de instrução, 
uma vez que a Lei Anticorrupção admite o requerimento de auxílio judicial para a 
apuração das eventuais infrações, igualmente entende-se que a empresa investigada, 
protegida pelos princípios do contraditório e da ampla defesa, também poderá requerer 
todas as provas legalmente admitidas e conexas ao delito do qual é acusada, sendo-lhe 
permitida a constituição de advogado para acompanhar o processo e defendê-la.
Sendo aceito o pedido de produção de novas provas ou de juntada de provas tidas 
como imprescindíveis pela comissão, a empresa poderá apresentar alegações finais no 
prazo de 10 (dez) dias, contados da data do deferimento ou da intimação de juntada 
das provas. O pedido de produção de provas poderá ser rejeitado, por meio de decisão 
motivada, havendo indicação de provas tidas como ilícitas, inadequadas, dispensáveis, 
procrastinatórias ou intempestivas.
No pedido de produção de prova testemunhal, cabe à empresa juntar o rol das 
testemunhas no prazo de defesa e apresentá-las em eventual procedimento indicado 
pela comissão para sua oitiva, independente de intimação, sob pena de preclusão por 
parte da comissão apuradora.
Consequentemente, a comissão processante poderá determinar, de ofício ou mediante 
requerimento, a oitiva das aludidas testemunhas, acareação das mesmas na ocorrência 
de divergência essencial entre as declarações prestadas, e também a adoção de outros 
meios de prova que considere necessários e oportunos à formação de convicção sobre 
a verdade dos fatos.
49
PrinciPais normas │ UniDaDE i
Transcorrido o prazo para a produção de provas por parte da empresa, a comissão 
processante seguirá nos trabalhos de instrução, promovendo as diligências cabíveis, 
solicitando, quando preciso, informações a outros órgãos e entidades, ocorrendo a 
juntada de novos documentos ao processo administrativo, intimará a pessoa jurídica 
para manifestar-se.
Decorrido o prazo de defesa sem que a empresa se manifeste, será decretada a sua 
revelia e a comissão passará à elaboração do relatório final, baseando-se somente nas 
provas produzidas e juntadas no processo administrativo de responsabilização.
Artigo 12
Art. 12. O processo administrativo, com o relatório da comissão, 
será remetido à autoridade instauradora, na forma do art. 10, para 
julgamento.
Concluído o relatório final, a comissão intimará a empresa para, se desejar, 
manifestar-se no prazo máximo de 10 (dez) dias. Terminado o procedimento 
administrativo, será elaborado um relatório com as conclusões da comissão sobre a 
autoria e materialidade do ato lesivo, assim como propondo a sanção a ser aplicada.
Esse relatório final será dirigido à autoridade competente para julgamento, que será 
antecedido de manifestação jurídica, preparada pela Advocacia Pública ou pelo órgão de 
assistência jurídica competente, ou equivalente. Nesse ponto o processo administrativo 
também será levado ao conhecimento do Ministério Público para o reconhecimento e 
averiguação dos delitos.
A decisão administrativa proferida pela autoridade julgadora no fim do processo 
administrativo será publicada no Diário Oficial da União (DOU) e no endereço eletrônico 
do órgão ou entidade pública responsável pela sua instauração.
Da decisão final cabe pedido de reconsideração que tem efeito suspensivo, a ser interposto 
no prazo de 10 (dez) dias, contados da data em que foi publicada a decisão. A autoridade 
julgadora deverá decidir sobre a matéria alegada no pedido de reconsideração, no prazo 
de 30 (trinta) dias e publicar a decisão reformada, no caso de permanência da decisão 
sancionadora, será oferecido à empresa prazo de 30 (trinta) dias para cumprimento das 
sanções impostas, contados da data de publicação da nova decisão.
Não havendo pedido de reconsideração por parte da empresa, essa deverá cumprir a 
decisão no prazo de 30 (trinta) dias, contados do fim do prazo para interposição do 
pedido de reconsideração.
50
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Serão investigados e julgados concomitantemente, nos mesmos autos, os atos 
tipificados como infrações administrativas na Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei 
de Licitações), ou em outras normas de licitações e contratos da administração pública 
que também sejam previstos como atos lesivos na Lei Anticorrupção, o rito processual 
será o indicado no Capítulo I (Da Responsabilização Administrativa) do Decreto no 
8.420/2015. Finda a apuração dos delitos tipificados nas Leis e na existência diferentes 
autoridades competentes para julgamento, o processo será levado primeiro a nível mais 
alto, para que julgue no âmbito de sua competência, tendo prioridade o julgamento 
pelo Ministro de Estado competente.
Lembremos que o chefe da unidade responsável no órgão ou entidade pela gestão de 
licitações e contratos deve levar ao conhecimento da autoridade máxima da entidade 
lesada a respeito de eventuais fatos que configurem atos lesivos tipificados na Lei 
Anticorrupção.
Artigo 13
Art. 13. A instauração de processo administrativo específico de 
reparação integral do dano não prejudica a aplicação imediata das 
sanções estabelecidas nesta Lei.
Parágrafo único. Concluído o processo e não havendo pagamento, o 
crédito apurado será inscrito em dívida ativa da fazenda pública.
O caput do artigo 13 da Lei Anticorrupção é claro ao garantir a independência entre 
o processo administrativo constituído com a finalidade de reparar totalmente o dano 
gerado pela conduta ilícita e a execução das sanções definidas em sede do PAR.
Conforme dissemos, o prazo para cumprimento da sanção será de 30 (trinta) dias. 
Assim, a empresa condenada ao pagamento da multa nos parâmetros estabelecidos na 
Lei Anticorrupção, deverá quitá-la em até 30 (trinta) dias, contados do conhecimento da 
condenação e diante da impossibilidade de alteração da decisão. O inadimplemento da 
multa ocasionará a inscrição do débito na dívida ativa e, nas hipóteses de desconsideração 
da personalidade jurídica da empresa, a inscrição em dívida ativa será feita igualmente 
em relação aos sócios e administradores.
Ressalte-se que quaisquer órgãos que verifiquem a existência de um crédito em favor da 
União, que careça de inscrição em dívida ativa da União, em consonância com o artigo 
22 do Decreto-Lei no 147/1967, terão o prazo de 90 (noventa) dias, após apuração dos 
créditos, para encaminhá-los à Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), para 
inscrição na dívida ativa da União.
51
PrinciPais normas │ UniDaDE i
A dívida ativa da União é constituída por todos seus créditos, sejam eles de natureza 
tributária ou não. Desse modo, o débito é regularmente inscrito pela PGFN, findo o 
prazo fixado para pagamento, pela lei ou por decisão em processo regular.
A Procuradoria Geral da Fazenda Nacional22 é um órgão ligado à Advocacia Geral da 
União (AGU) e integrante da estrutura administrativa do Ministério da Fazenda. Entre 
as suas principais responsabilidades estão à apuração, inscrição e cobrança dos créditos 
devidos à Fazenda Nacional (Lei Complementar no 73/1993, Decreto-Lei no 147/1967, 
Lei no 4.320/1964, Lei no 6.830/1980 e Lei no 11.457/2007).
Artigo 14
Art. 14. A personalidade jurídica poderá ser desconsiderada sempre que 
utilizada com abuso do direito para facilitar, encobrir ou dissimular a 
prática dos atos ilícitos previstos nesta Lei ou para provocar confusão 
patrimonial, sendo estendidos todos os efeitos das sanções aplicadas 
à pessoa jurídica aos seus administradores e sócios com poderes de 
administração, observados o contraditório e a ampla defesa.
A legislação pátria segue um sistema de personificação de entes jurídicos, isto é, 
para nosso ordenamento, determinados entes de direitoprivado são qualificados 
como pessoas jurídicas, estas encontram definição no artigo 44 do Código Civil são 
as sociedades, fundações, associações, partidos políticos e organizações religiosas. A 
personificação faz com que sejam pessoas jurídicas e, dessa forma, pessoas distintas de 
seus sócios ou fundadores.
Com essa personificação confere-se a esses entes o que denominamos na doutrina 
“princípio da autonomia”, desse princípio derivam três fatos: 
I. a faculdade de assumir obrigações diante de terceiros em nome próprio; 
II. a capacidade de demandar e ser demandado em vias judiciais; e, 
III. a responsabilidade por seu próprio patrimônio.
A personificação torna a atividade empresária mais segura uma vez que o empresário 
destina determinado patrimônio para o exercício da atividade empresária e, no caso de 
fracassar, só terá comprometido o patrimônio da empresa.
Alguns se utilizam da autonomia patrimonial, instituto inicialmente desenvolvido para 
proteção da empresa, para escaparem de suas obrigações perante terceiros; por um lado 
22 Disponível em: <http://www.pgfn.fazenda.gov.br/divida-ativa-da-uniao/cartilha-aos-orgaos-de-origem/Cartilha%20aos%20
Orgaos%20de%20Origem%20-%20Impessoal.pdf>. Acesso em: 22/7/2016.
52
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
certos empresários têm patrimônio em seu nome próprio, contudo assumem obrigações 
no nome da pessoa jurídica, dessa forma em caso de inadimplência a execução das 
dívidas recaíra sobre a empresa; por outro lado há quem se utilize de uma complexa 
estrutura empresarial para não ter bens em seu próprio nome, mas em nome de outras 
empresas, fazem isso como intuito de escapar ao pagamento de dívidas em seu nome 
ou no nome de empresas das quais ele é sócio, em decorrência desse tipo de prática foi 
criada a teoria da desconsideração da personalidade jurídica.
A desconsideração da personalidade jurídica é uma maneira de desprezar o princípio 
da autonomia patrimonial pra que a autoridade judicial impeça a manipulação da 
autonomia patrimonial. Assim, a autoridade judicial considera que o patrimônio do 
sócio e o da pessoa jurídica, para aquela situação específica, é um só, e desse modo, 
alcança o patrimônio pessoal para quitação de dívidas da empresa e vice-versa. É 
relevante dizer que a desconsideração da personalidade jurídica não encerra a empresa, 
é um evento isolado e temporário para responder a uma demanda específica.
A despersonalização não é aplicada aleatoriamente, o artigo 50 do Código Civil 
prevê que a autonomia patrimonial das pessoas jurídicas de direito privado só serão 
desconsideradas na ocorrência de abuso caracterizado pelo desvio de finalidade ou pela 
confusão patrimonial.
Por seu turno, a Lei Anticorrupção apresentou a possibilidade de desconsideração da 
personalidade jurídica no processo administrativo. Sua fundamentação legal é: 
 » verificação de atos que denotem, o uso da personalidade jurídica, como 
abuso de direito para: facilitar, encobrir ou dissimular a prática dos atos 
ilícitos previstos na Lei no 12.8.46/2013; 
 » prática de atos que constituam confusão patrimonial, caracterizada por 
impedir a distinção entre o patrimônio da empresa e o patrimônio dos 
sócios.
A Lei Anticorrupção também traz a previsão de sanções aplicáveis à pessoa jurídica 
que podem alcançar a pessoa dos sócios e administradores, quando compatíveis, 
considerando que determinadas sanções aplicam-se somente às pessoas jurídicas. A 
desconsideração da pessoa jurídica também atende aos princípios do devido processo 
legal, contraditório e ampla defesa.
Vejamos um exemplo da aplicação da desconsideração de personalidade jurídica na 
esfera administrativa:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE 
SEGURANCA. LICITAÇÃO. SANÇÃO DE INIDONEIDADE PARA 
LICITAR. EXTENSÃO DE EFEITOS À SOCIEDADE COM O MESMO 
OBJETO SOCIAL, MESMOS SÓCIOS E MESMO ENDEREÇO 
53
PrinciPais normas │ UniDaDE i
POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA 
E DA INDISPONIBILIDADE DOS INTERESSES PÚBLICOS.
– A constituição de nova sociedade, com o mesmo objeto social, com 
os mesmos sócios e com o mesmo endereço, em substituição a outra 
declarada inidônea para licitar com a Administração Pública Estadual, 
com o objetivo de burlar a aplicação da sanção administrativa, constitui 
abuso de forma e fraude à Lei de Licitações, Lei no 8.666/1993, de modo 
a possibilitar a aplicação da teoria da desconsideração da personalidade 
jurídica para estenderem-se os efeitos da sanção administrativa à nova 
sociedade constituída.
– A Administração Pública pode, em observância ao princípio da 
moralidade administrativa e da indisponibilidade dos interesses 
públicos tutelados, desconsiderar a personalidade jurídica de sociedade 
constituída com abuso de forma e fraude à lei, desde que facultado 
ao administrado o contraditório e a ampla defesa em processo 
administrativo regular. – RO em MS STJ no 15166 BA 2002/0094265-
7. Relator Ministro Castro Meira, 7 de Julho de 2003.
Artigo 15
Art. 15. A comissão designada para apuração da responsabilidade de 
pessoa jurídica, após a conclusão do procedimento administrativo, dará 
conhecimento ao Ministério Público de sua existência, para apuração 
de eventuais delitos.
A comissão apuradora do processo administrativo de responsabilização pode, no 
decorrer das investigações, averiguar imediatamente a ocorrência de ilícitos a serem 
apurados em outras instâncias. Nesse caso o relatório da comissão será encaminhado, 
pela autoridade julgadora, ao Ministério Público, à Advocacia Geral da União e seus 
órgãos vinculados, em se tratando de órgãos da administração pública direta, autarquias 
e fundações públicas federais ou ao órgão de representação judicial ou equivalente, no 
caso de outros órgãos ou entidades da administração pública.
De qualquer maneira a comissão poderá dar ciência da investigação ao Ministério 
Público para que ele proceda às investigações necessárias para a verificação da existência 
de ilícito.
54
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Artigo 16
CAPÍTULO V
DO ACORDO DE LENIÊNCIA
Art. 16 A autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública poderá 
celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela 
prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as 
investigações e o processo administrativo, sendo que dessa colaboração 
resulte:
I – a identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber; e
II – a obtenção célere de informações e documentos que comprovem o 
ilícito sob apuração.
§ 1o O acordo de que trata o caput somente poderá ser celebrado se 
preenchidos, cumulativamente, os seguintes requisitos:
I – a pessoa jurídica seja a primeira a se manifestar sobre seu interesse 
em cooperar para a apuração do ato ilícito;
II – a pessoa jurídica cesse completamente seu envolvimento na infração 
investigada a partir da data de propositura do acordo;
III – a pessoa jurídica admita sua participação no ilícito e coopere plena 
e permanentemente com as investigações e o processo administrativo, 
comparecendo, sob suas expensas, sempre que solicitada, a todos os 
atos processuais, até seu encerramento.
§ 2o A celebração do acordo de leniência isentará a pessoa jurídica 
das sanções previstas no inciso II do art. 6o e no inciso IV do art. 19 e 
reduzirá em até 2/3 (dois terços) o valor da multa aplicável.
§ 3o O acordo de leniência não exime a pessoa jurídica da obrigação de 
reparar integralmente o dano causado.
§ 4o O acordo de leniência estipulará as condições necessárias para 
assegurar a efetividade da colaboração e o resultado útil do processo.
§ 5o Os efeitos do acordo de leniência serão estendidos às pessoas 
jurídicas que integram o mesmo grupo econômico, de fato e de direito, 
desde que firmem o acordo em conjunto, respeitadas as condições nele 
estabelecidas.
55
PrinciPais normas │ UniDaDE i
§ 6o A proposta de acordo de leniência somente se tornará pública após 
a efetivação do respectivoacordo, salvo no interesse das investigações e 
do processo administrativo.
§ 7o Não importará em reconhecimento da prática do ato ilícito 
investigado a proposta de acordo de leniência rejeitada.
§ 8o Em caso de descumprimento do acordo de leniência, a pessoa 
jurídica ficará impedida de celebrar novo acordo pelo prazo de 3 (três) 
anos contados do conhecimento pela administração pública do referido 
descumprimento.
§ 9o A celebração do acordo de leniência interrompe o prazo prescricional 
dos atos ilícitos previstos nesta Lei.
§ 10. A Controladoria-Geral da União – CGU é o órgão competente para 
celebrar os acordos de leniência no âmbito do Poder Executivo federal, 
bem como no caso de atos lesivos praticados contra a administração 
pública estrangeira.
Os programas de leniência nasceram nos Estados Unidos no ano de 1978 e a partir 
dai foi copiado por vários países. Resumidamente, o programa de leniência tem dois 
modelos distintos: 
 » garante benefícios ao primeiro delator da infração (adotado nos EUA); 
 » confere imunidade ao primeiro delator e descontos para os demais que 
optem por cooperar e por fim a prática da infração legal (adotado na 
Europa).
Para Ana Paula Martinez23, o acordo de leniência não passa de uma “espécie de delação 
premiada”.
O acordo de leniência tal qual expresso na Lei Anticorrupção é baseado naquele previsto 
na Lei no 12.529/2013 (lei de defesa da concorrência). 
Diferentemente de outras previsões da Lei Anticorrupção que constituem inovações 
no sistema jurídico pátrio, o acordo de leniência já existe como instituto desde 2011, e 
seu histórico pode ser usado para tecermos algumas observações acerca do acordo de 
leniência.
23 MARTINEZ, Ana Paula. Desafios do acordo de leniência da Lei no 12.846/2013. Revista do Advogado, no 125. AASP. 
Dez/2014, p. 26.
56
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Novamente, segundo Ana Paula Martinez24, o acordo de leniência encara duas principais 
dificuldades em nosso país: carece de uma história sólida de repressão a corrupção; e a 
aversão popular a delações.
A solução para a primeira dificuldade está nas mãos do poder judiciário e da CGU, uma 
vez que a pessoa jurídica deve temer as consequências por seus atos.
Quanto à segunda dificuldade, o brasileiro costuma encarar o delator como alguém que 
não cumpriu com deveres éticos ao revelar algo confidencial e por conta disso aquele 
que comete ilícitos tem a sensação de que ficará impune, por isso os benefícios ao 
signatário do acordo de leniência devem ser evidentes.
Assim, para Ana Paula Martinez25 o programa de leniência, para ser efetivo, deve ser 
baseado em um tripé: sanções rígidas, receio da descoberta/detecção, e transparência. 
O acordo de leniência é cabível para a prática dos atos lesivos definidos no artigo 5o 
da Lei Anticorrupção, e também para os ilícitos administrativos previstos na Lei no 
8.666/1993.
Em consonância com o artigo 16 da Lei Anticorrupção, a cooperação por meio do acordo 
de leniência tem por finalidade a identificação de outros envolvidos no ato de corrupção, 
assim como a obtenção de informações que confirmem o ilícito. A lei faz uso da ligação 
“e”, o que denota que os dois requisitos devem estar presentes concomitantemente para 
que seja realizado o acordo de leniência.
O parágrafo 1o da Lei Anticorrupção indica os seguintes requisitos para realização do 
acordo de leniência: 
 » que a pessoa jurídica seja a primeira a se demonstrar interesse em 
colaborar com as investigações; 
 » que a pessoa jurídica pare totalmente seu envolvimento com o ato lesivo; e
 » que a pessoa jurídica assuma sua participação no ilícito.
Conforme dissemos, esses requisitos são os mesmos da Lei no 12.529/2011, entretanto, 
a CGU entendeu que, em se tratando de ilícitos ligados à corrupção, quanto mais 
colaboradores melhor será para elucidação do caso. Por esse motivo, há propostas de 
celebração de acordo de leniência com as pessoas jurídicas ainda que não sejam as 
primeiras a delatar o caso.
24 Ibidem
25 Ibidem, p. 27.
57
PrinciPais normas │ UniDaDE i
De acordo com disposição do parágrafo 2o do artigo 16 da Lei Anticorrupção, o acordo 
de leniência pode vir a isentar a pessoa jurídica das seguintes sanções: 
 » na esfera administrativa, da publicação da decisão condenatória; 
 » na esfera judicial, do impedimento de envolvimento com entidades do 
poder público; e 
 » em ambas as esferas, redução do montante de eventual multa aplicada 
em até 2/3 (dois terços). Permanecendo a obrigação de reparar os danos 
causados.
A proposição do acordo de leniência deve ser feita pela pessoa jurídica investigada 
e poderá ocorrer até a conclusão do relatório do PAR, poderá ser verbal ou escrita e 
dirigida à autoridade administrativa. A proposta será sigilosa até a celebração do acordo.
A celebração do acordo de leniência deve ocorrer em até 180 (cento e oitenta) dias 
contados da sua proposição podendo o prazo ser prorrogado a critério da Controladoria 
Geral da União. No caso de desistência o material entregue pela pessoa jurídica será 
devolvido, e não será reconhecido seu conteúdo.
Conforme previsão do artigo 37 do Decreto no 8.420/2015 deve conter as seguintes 
cláusulas:
I. compromisso de interrupção do ato lesivo a partir da data da propositura 
do acordo; 
II. declaração participação na infração administrativa; 
III. compromisso de colaboração com as investigações e com o PAR até o seu 
término; 
IV. previsão de que no caso de descumprimento dos termos pactuados haverá 
perda dos benefícios; 
V. acordo com natureza de título executivo extrajudicial nos termos do 
Código de Processo Civil; e 
VI. a obrigação de adoção, aplicação ou aperfeiçoamento de programa de 
integridade.
Sendo cumprido, o acordo de leniência incidirá um dos efeitos previstos nos incisos do 
artigo 40 do Decreto no 8.420/2015, quais sejam:
58
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
I - isenção da publicação extraordinária da decisão administrativa 
sancionadora;
II - isenção da proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, 
doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicos e de 
instituições financeiras públicas ou controladas pelo Poder Público;
III - redução do valor final da multa aplicável, observado o disposto no 
art. 23; ou
IV - isenção ou atenuação das sanções administrativas previstas nos art. 
86 a art. 88 da Lei no 8.666, de 1993, ou de outras normas de licitações 
e contratos.
No caso de descumprimento do acordo, todos os efeitos serão cancelados, ademais, a 
pessoa jurídica ficará impedida de celebrar novo acordo pelo período de 3 (três) anos 
contados da ciência pela autoridade administrativa do descumprimento do acordo.
De acordo com o parágrafo 5o do artigo 16 da Lei Anticorrupção, os efeitos do acordo 
de leniência abrangerão as pessoas jurídicas que integrem grupo econômico, de fato ou 
de direito, com a signatária do acordo, no entanto, essa extensão só ocorrerá caso tais 
empresas celebrem o acordo em conjunto com a proponente.
O conceito de grupo de sociedades pode ser encontrado no artigo 265 da Lei no 6.404/1976 
que trata das sociedades por ações, segundo referido artigo grupo de sociedades é aquele 
composto por sociedades ligadas a um controlador que unem recursos e esforços para 
participar de empreendimentos comuns.
Por sua vez, esse conceito também pode ser encontrado na Consolidação das Leis do 
Trabalho (CLT), em seu artigo 2o, parágrafo 2o, de acordo com este dispositivo, o grupo 
econômico é composto por sociedades com personalidade jurídica própria sob a direção, 
controle ou administração de outra.
Artigo 17
Art. 17. A administração pública poderá também celebrar acordo de 
leniência com a pessoa jurídica responsável pela prática de ilícitos 
previstos na Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, com vistas à isenção 
ou atenuação das sanções administrativas estabelecidas em seus arts. 
86 a 88.
Conforme dissemos, o acordo de leniência é cabível tanto para os atos ilícitos definidos 
no artigo5o da Lei Anticorrupção como para aqueles indicados nos artigos 86 a 88 
59
PrinciPais normas │ UniDaDE i
da Lei no 8.666/1993, que regula os procedimentos em licitações e contratos com a 
administração pública.
Artigo 18
CAPÍTULO VI
DA RESPONSABILIZAÇÃO JUDICIAL
Art. 18. Na esfera administrativa, a responsabilidade da pessoa jurídica 
não afasta a possibilidade de sua responsabilização na esfera judicial.
Por conta da previsão do artigo 18 da Lei Anticorrupção a responsabilização 
administrativa não afasta a judicial. A função jurisdicional, exercida pelo Poder 
Judiciário, é a prerrogativa do Estado de solução às controvérsias sendo a sentença 
imutável por conta do princípio da coisa julgada.
A Carta Constitucional consagrou no artigo 2o a separação dos Poderes do Estado, 
visando ao funcionamento do sistema de freios e contrapesos, com a garantia dos 
direitos fundamentais dos cidadãos. O referido sistema foi idealizado, primeiramente, 
por Aristóteles e aperfeiçoado por John Locke e Montesquieu. 
No entanto, um poder pode desempenhar uma função que não é sua e, dessa forma, 
invadir a esfera de atuação de outro, deixando de atentar a obrigação de convivência 
harmônica entre os poderes, todavia, em casos legalmente previstos, não se configura 
interferência de um poder em outro, mas de independência para decidir. Isto porque, 
como o ato administrativo disciplinar aplica a atinente sanção somente na esfera 
administrativa e a conduta averiguada pode ser classificada ao concomitantemente 
como ilícito penal, civil e administrativo, os fatos podem ser levados ao Poder Judiciário, 
tanto para a apuração de responsabilidade em outras esferas, quanto para revisão dos 
métodos usados pela própria administração pública, neste último caso, submetendo a 
decisão a um posterior controle judicial.
Ressalte-se que o controle jurisdicional do ato administrativo, só é legítimo quando não 
infringe a separação dos poderes e, para isto deve restringir-se ao exame da aplicação 
legal ao caso, observando a competência e manifestação da vontade do agente, objeto, 
conteúdo, finalidade e forma do ato administrativo gerador da decisão.
No que se refere à judicialização das conclusões do processo administrativo de 
responsabilização, poderão ser impetradas ações que objetivem o ressarcimento dos 
bens, direitos ou valores fruto da infração, a suspensão ou interdição parcial das 
60
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
atividades da pessoa jurídica ou, ainda, a sua dissolução compulsória e, a vedação a 
incentivos públicos.
Para Modesto Carvalhosa26 a natureza jurídica da responsabilização administrativa é 
diversa da penal, as sanções aplicadas na esfera administrativa têm a função punitiva, 
por isso são chamadas de penal-administrativas, por outro lado a responsabilização 
civil visa à reparação do dano causado.
Entretanto, existem situações em que a comprovação dos fatos em uma esfera 
repercute na outra, constituindo uma exceção à independência das instâncias às 
responsabilizações administrativas e civis, assim, sendo averiguada a existência de 
ilícito no processo administrativo, isso pode causar consequências na esfera judicial às 
autoridades competentes, conforme o caso, como o Ministério Público ou a Advocacia 
Geral da União, deverão tomar conhecimento das conclusões finais do procedimento, 
para que tomem as medidas cabíveis na esfera judicial.
Da mesma maneira, uma condenação judicial definitiva não vincula expressamente 
o procedimento administrativo, salvo se o ato provado na esfera judicial compreenda 
igualmente um ilícito administrativo e dele derivar prejuízo ao erário. Isso ocorre 
porque, provado fato e autoria na esfera judicial, seria conflitante que a instância 
administrativa entendesse o contrário.
Artigo 19
Art. 19. Em razão da prática de atos previstos no art. 5o desta Lei, a 
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, por meio das 
respectivas Advocacias Públicas ou órgãos de representação judicial, ou 
equivalentes, e o Ministério Público, poderão ajuizar ação com vistas à 
aplicação das seguintes sanções às pessoas jurídicas infratoras:
I – perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem 
ou proveito direta ou indiretamente obtidos da infração, ressalvado o 
direito do lesado ou de terceiro de boa-fé;
II – suspensão ou interdição parcial de suas atividades;
III – dissolução compulsória da pessoa jurídica;
IV – proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações 
ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições 
financeiras públicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo 
mínimo de 1 (um) e máximo de 5 (cinco) anos.
26 CARVALHOSA, Modesto. Considerações sobre a Lei Anticorrupção das Pessoas Jurídicas. Revista dos Tribunais. 2015.
61
PrinciPais normas │ UniDaDE i
§ 1o A dissolução compulsória da pessoa jurídica será determinada 
quando comprovado:
I – ter sido a personalidade jurídica utilizada de forma habitual para 
facilitar ou promover a prática de atos ilícitos; ou
II – ter sido constituída para ocultar ou dissimular interesses ilícitos ou 
a identidade dos beneficiários dos atos praticados.
§ 2o (VETADO).
§ 3o As sanções poderão ser aplicadas de forma isolada ou cumulativa.
§ 4o O Ministério Público ou a Advocacia Pública ou órgão de 
representação judicial, ou equivalente, do ente público poderá requerer 
a indisponibilidade de bens, direitos ou valores necessários à garantia 
do pagamento da multa ou da reparação integral do dano causado, 
conforme previsto no art. 7o, ressalvado o direito do terceiro de boa-fé.
O capítulo VI trata da responsabilização civil pela prática dos atos de corrupção 
elencados no artigo 5o da Lei Anticorrupção, a qual sucederá judicialmente.
A responsabilidade civil deriva da responsabilização administrativa, é essa última que 
gera a obrigação de indenizar na esfera civil por meio de ação civil pública onde será 
debatida a materialidade e autoria da conduta lesiva (elementos já discutidos no PAR).
No processo judicial serão observadas a proporcionalidade e a razoabilidade das 
sanções impostas, facultada à autoridade judiciária a manutenção das sanções impostas 
à pessoa jurídica.
O judiciário não interfere no processo administrativo de responsabilização, exceto 
se provocado, com o único objetivo de garantir o devido processo legal, com esse fim 
poderá, até mesmo, anular o PAR sendo verificada ofensa a citado princípio.
Salvo os casos de descumprimento do devido processo legal, o julgamento da 
responsabilização civil não versará acerca da materialidade do ato lesivo, considerando 
que esse ponto já foi verificado pela autoridade administrativa responsável pelo PAR, 
da mesma maneira, as provas já se encontram pré-constituídas, já que serão usadas as 
provas do processo administrativo.
As sanções do artigo 19 têm natureza civil, no entanto, a sanção prevista no inciso IV 
é inegavelmente administrativa uma vez que depende da ação da administração direta 
ou indireta para obstar a participação do condenado em licitações ou outros contratos 
administrativos.
62
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
A legitimidade ativa para a propositura da ação civil é do Ministério Público, assim 
como da União, Estados e Municípios. Observe-se que o lesado não é, necessariamente, 
o legitimado para a propositura da ação. Tendo em vista o rito da ação civil pública 
descrito na Lei no 7.347/1985, são legitimados: 
 » Ministério Público; 
 » Defensoria Pública; 
 » União, Estados, Distrito Federal e Municípios; 
 » autarquias, empresa públicas, fundações e sociedades de economia mista; e
 » associações que tenham como objetivo a proteção ao patrimônio público, 
ordem econômica, livre concorrência constituídas, pelo menos, 1 (um) 
ano antes da data da propositura da ação.
Em nossa opinião não há motivo que impeça que os legitimados pela lei da ação civil 
pública de atuarem como legitimados na proposição de ação de responsabilização da 
LeiAnticorrupção.
Muito se debate se os critérios utilizados para amenizar as sanções administrativas, 
dispostos no artigo 7o da Lei Anticorrupção, poderiam ser aplicados nos efeitos das 
sanções da esfera judicial. Apesar de o artigo 7o estar dentro do capítulo que versa sobre 
a responsabilização administrativa e que a lei disponha expressamente seu uso somente 
para o cálculo das sanções nessa esfera de responsabilização, temos que a autoridade 
judicial irá valer-se de raciocínio semelhante para mensurar as sanções judiciais.
A sanção do artigo 19, inciso I, do artigo 19, que prevê a perda de bens obtidos em 
decorrência do ato lesivo é uma medida ordinária para em casos de responsabilização, 
essa sanção visa evitar o enriquecimento ilícito do corruptor exigindo a devolução de 
todo o patrimônio consequente do ilícito.
A respeito da sanção de suspensão ou interdição parcial, parte da doutrina a tem 
criticado duramente e, até, a classificado como inconstitucional.
Entende-se a suspensão como a paralisação da atividade econômica da empresa por 
determinado lapso temporal, a Lei Anticorrupção não determina período mínimo 
ou máximo para a suspensão, ficando a critério do judiciário o estabelecimento do 
quantum.
63
PrinciPais normas │ UniDaDE i
A interdição implica na abstenção de determinada atividade econômica sem período 
fixado. Tal vedação pode ser vista como inconstitucional uma vez que fere princípios 
constitucionais da ordem econômica. Vejamos o artigo 170 da Constituição Federal:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho 
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência 
digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes 
princípios:
I – soberania nacional;
II – propriedade privada;
III – função social da propriedade;
IV – livre concorrência;
V – defesa do consumidor;
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento 
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e 
de seus processos de elaboração e prestação;
VII – redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII – busca do pleno emprego;
IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte 
constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração 
no País.
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer 
atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos 
públicos, salvo nos casos previstos em lei.
A Carta Magna consagra a livre concorrência, que encontra definição na competitividade, 
e multiplicidade de pessoas exercendo as atividades empresárias, outrossim, nossa 
Constituição zela pelo livre exercício das atividades econômicas.
Nas palavras de Sebastião Botto de Barros Tojal27:
[...] admitir a suspensão ou interdição das atividades da empresa, 
como demonstrado, imporá, certamente, o encerramento por completo 
das atividades desenvolvidas pela empresa, com reflexos negativos à 
27 TOJAL, Sebastião Botto de Barros. Da inconstitucionalidade da Pena prevista no inciso II do art. 19 da Lei Anticorrupção (Lei 
Federal no 12.846/2013). Revista do Advogado, no 125. AASP. Dez/2014, p. 145.
64
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
econômica nacional, como o desemprego e a concentração de mercado, 
na contramão do perseguido pelo texto constitucional. 
A respeito da dissolução compulsória da empresa, prevista no artigo 19, inciso III, 
da Lei Anticorrupção, trata-se de sanção que implica na extinção da pessoa jurídica. 
Conforme disposição do parágrafo 1o do artigo, tal sanção só poderá ser aplicada se 
verificada uma das seguintes hipóteses: 
 » sendo a pessoa jurídica usada para a prática contumaz de atos ilícitos; ou, 
 » sendo manifesto que a pessoa jurídica tem o intuito de encobrir ou 
dissimular a identidade do beneficiário do ato.
A sanção descrita, prevista no inciso IV do artigo 19, é de natureza administrativa e 
consiste na impossibilidade de receber incentivos, subvenções, doações, empréstimos, 
ou quaisquer outros benefícios de qualquer órgão ou entidade pública, até mesmo os 
bancos públicos.
Os efeitos dessa sanção são extrajudiciais e encontram-se neste contexto para cercar 
definitivamente a pessoa jurídica corruptora que, condenada pela prática dos atos de 
corrupção, perde todos os benefícios tributários aos quais teria direito.
Assim como na Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), 
o parágrafo 4o, do artigo 19, da Lei Anticorrupção, tem por finalidade garantir o 
ressarcimento do patrimônio público lesado pelo agente, e em decorrência, previu 
como medida cautelar a indisponibilidade de bens, direitos ou valores necessários para 
assegurar o pagamento da multa ou da reparação integral do dano causado.
Assim, a indisponibilidade de bens não é propriamente uma sanção, no que pese a 
disposição do artigo 37, parágrafo 4o, da Constituição Federal, no que se refere aos atos 
de improbidade administrativa, mas trata-se de uma medida cautelar, que visa garantir 
a reparação dos danos causados.
Por serem considerados institutos de urgência, é preciso discernir as tutelas cautelares 
assecuratórias, da tutela antecipada, de cunho satisfativo, prevista no artigo 273 
do Código de Processo Civil, que tem o objetivo de satisfazer de modo antecipado o 
provimento pretendido com o final da ação.
A respeito do tema, Luiz Guilherme Marinoni28 afirma:
A tutela cautelar tem por fim assegurar a viabilidade da realização de 
um direito, não podendo realizá-lo. A tutela que satisfaz um direito, 
ainda que fundada em juízo de aparência, é ‘satisfativa sumária’. A 
prestação jurisdicional satisfativa sumária, pois, nada tem a ver com a 
tutela cautelar. A tutela que satisfaz, por estar além do assegurar, realiza 
28 MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação de tutela. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, pp. 124 e 125.
65
PrinciPais normas │ UniDaDE i
missão que é completamente distinta da cautelar. Na tutela cautelar há 
sempre referibilidade a um direito acautelado. O direito referido é que 
é protegido (assegurado) cautelarmente. Se inexiste referibilidade, ou 
referência a direito, não há direito acautelado.
Destaque-se que, consoante previsão da Lei no 8.429/1992, não existe impedimento 
para a decretação da indisponibilidade de bens no curso do processo administrativo, não 
sendo necessária, portanto, a instauração de processo autônomo para o requerimento 
da providência cautelar. Nesse sentido, segue a decisão do Superior Tribunal de Justiça:
A indisponibilidade de bens na ação civil pública por ato de improbidade, 
pode ser requerida na própria ação, independentemente de ação 
cautelar autônoma. (STJ, REsp 469366 / PR, Rel. Min. Eliana Calmon, 
j. 13/5/2003).
Diferente do artigo 7o da Lei no 8.492/1992, que concede à autoridade administrativa 
responsável pelo inquérito a representação ao Ministério Público, pedindo a 
indisponibilidade dos bens do indiciado, na Lei Anticorrupção, logo que o Ministério 
Público, a AGU ou outro órgão de interesse do ente lesado tomar conhecimento das 
conclusões do processo administrativo, ou seja, do ato de improbidade causador da 
lesão ao patrimônio público, esses poderão, imediatamente, pedir a indisponibilidade 
de bens da pessoa jurídica.
Por lógica, apenas no caso das sanções pecuniárias e na verificação de prejuízo ao erário 
poderá ser decretada a indisponibilidade de bens.
Na doutrina e na jurisprudência predomina o entendimento de que a decretação da 
indisponibilidade dos bens é sempre condicionada aos requisitos inseparáveis às 
medidas cautelares disciplinadas no Código de Processo Civil, sendo eles o “fumus boni 
júris” e “periculum in mora”. Entretanto há quem compreenda não serem necessários 
esses requisitos uma vez que não são exigidos expressamente.
Vale destacar que a medida cautelar deve abranger somente os bens necessários ao 
ressarcimento do dano erário, isto é, apenas os bens necessários à satisfação da decisão 
condenatória.
DIREITOADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. […] 
DECRETADA A INDISPONIBILIDADE DE BENS E ATIVOS 
FINANCEIROS DA AGRAVANTE EM VALOR EQUIVALENTE AO 
MONTANTE GLOBAL DAS LICITAÇÕES, BEM COMO, A QUEBRA 
DO SIGILO BANCÁRIO E FISCAL. DESPROPORCIONALIDADE 
DA MEDIDA. NECESSIDADE DE REDUÇÃO DO BLOQUEIO PARA 
66
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
VALOR RAZOÁVEL EQUIVALENTE AO TOTAL DOS PRODUTOS 
ENTREGUES AO MUNICÍPIO. COMPATIBILIDADE AO SUPOSTO 
DANO. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 
DECISÃO INTERLOCUTÓRIA REFORMADA. […] 2. Pois bem, o 
art. 19, da Lei no 12.846/2013 estabelece as sanções judiciais que 
serão aplicadas às pessoas jurídicas infratoras, dentre as quais o 
perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem 
ou proveito direta ou indiretamente obtidos da infração. Como meio 
de assegurar o ressarcimento do dano causado ao erário, é plenamente 
cabível a determinação, como fez o juízo a quo, da indisponibilidade 
dos bens, direitos ou valores da pessoa jurídica acionada, sendo 
esta medida disciplinada no parágrafo § 4o, do art. 19, da citada lei. 
Registre-se que a medida cautelar de indisponibilidade de bens pode 
ser decretada independentemente da comprovação de que o réu esteja 
dilapidando seu patrimônio ou na iminência de fazê-lo, tendo em vista 
que o periculum in mora, nesta hipótese é presumido, prevalecendo, 
portanto, a garantia de ressarcimento do dano. 3. A questão então é 
saber qual o parâmetro razoável para fixar o limite da indisponibilidade 
de bens e valores da empresa recorrente. Se o magistrado entendeu 
que não seria prudente fixar o limite da constrição no montante total 
do dano causado ao erário, com base no mesmo raciocínio, não seria 
prudente limitá-la ao valor global das licitações, pois na medida em 
que foi possível a individualização da participação de cada réu, também 
poderia ser estabelecido um denominador mais próximo do prejuízo 
concreto que cada uma das pessoas jurídicas promovidas produziu em 
tese. […] 5. Portanto, para satisfazer o interesse coletivo sem sacrificar a 
própria continuidade das atividades da recorrente, principalmente num 
momento em que a discussão se encontra em fase preliminar, sem que a 
sua responsabilidade tenha sido definitivamente estabelecida, o razoável 
é fixar o teto da indisponibilidade de seus bens e ativos financeiros no 
valor das mercadorias efetivamente entregues ao Município […] (TJ-
CE, Agravo de Instrumento 06200130720158060000, Relator: MARIA 
VILAUBA FAUSTO LOPES, 6ª Câmara Cível)
Artigo 20
Art. 20. Nas ações ajuizadas pelo Ministério Público, poderão ser 
aplicadas as sanções previstas no art. 6o, sem prejuízo daquelas previstas 
neste Capítulo, desde que constatada a omissão das autoridades 
competentes para promover a responsabilização administrativa.
67
PrinciPais normas │ UniDaDE i
Já dissemos que as sanções administrativas, previstas no artigo 6o da Lei Anticorrupção 
possuem caráter punitivo, por outro lado as sanções civis dispostas no artigo 19, visam 
à reparação do dano causado ao erário e evitar repetição da conduta.
O artigo 20 da Lei Anticorrupção apresenta a possibilidade de o Ministério Público 
suceder a autoridade administrativa e solicitar ao juízo a aplicação da sanção 
administrativa.
A função constitucionalmente prevista do Ministério Público é de defesa da ordem 
jurídica, do regime democrático dos interesses sociais previstos no artigo 127 da Lei 
Maior, isso é fortalecido pela disposição do artigo 5o da Lei no 7.347/1985 que confere 
ao Ministério Público a responsabilidade pela promoção da ação civil pública visando à 
salvaguarda do patrimônio público e social.
Sendo uma ação que objetiva a proteção do interesse público, a Lei no 12.846/2013 
dispõe que, constatada omissão por parte da autoridade competente no que se refere à 
responsabilização administrativa, o Ministério Público poderá pedir ao magistrado que 
prescreva, além das sanções indicadas no artigo 19, aquelas do artigo 6o.
Assim, o Ministério Público poderá requerer a complementação da sanção de multa, 
caso entenda que o quantum fixado no processo administrativo esteja aquém da 
responsabilidade da pessoa jurídica.
Artigo 21
Art. 21. Nas ações de responsabilização judicial, será adotado o rito 
previsto na Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985.
Parágrafo único. A condenação torna certa a obrigação de reparar, 
integralmente, o dano causado pelo ilícito, cujo valor será apurado em 
posterior liquidação, se não constar expressamente da sentença.
A forma escolhida pelo legislador para a ação de responsabilização judicial é a Ação 
Civil Pública (ACP), dessa forma, o rito de julgamento do processo para apurar a 
responsabilidade administrativa é o previsto na Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985 
(Lei da Ação Civil Pública), que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por 
danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, 
estético, histórico, turístico e paisagístico.
A ação civil pública é o instrumento processual por meio do qual o Ministério Público 
controla os atos dos poderes públicos, reivindicando a compensação do dano causado 
ao patrimônio público por ato de improbidade e a aplicação das sanções do artigo 
68
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
37, parágrafo 4o, da Carta Constitucional, ao agente público. A ação civil pública tem 
ainda caráter repressor dos danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos 
de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e por infrações de ordem 
econômica, resguardando, dessa forma, os interesses difusos da sociedade.
O foro competente para tramitação do processo administrativo de responsabilização 
e suas medidas cautelares, na esfera judicial, é o do local onde se verificar o dano, de 
acordo com o previsto no artigo 2o da lei da ação civil pública, que fixa a competência 
territorial. 
A redação do artigo 21, da Lei Anticorrupção nos leva a entender que, assim como na 
ação civil pública, o processo administrativo de responsabilização pode ser ajuizado 
subsidiariamente sob o rito ordinário ou sumário do processo civil, conforme o valor 
dado à causa, sendo cabível provimento liminar, estando presentes o “fumus boni iuris” 
e o “periculum in mora”.
No que se refere à antecipação da tutela na esfera judicial, ainda não se fixou uma tese 
doutrinária, entretanto, no que diz respeito às medidas cautelares, a lei de ação civil 
pública estabelece a possibilidade de aplicação subsidiária do Código de Processo 
Civil à ação civil pública, em seu artigo 19. Assim sendo, o procedimento da ação 
cautelar concernente ao procedimento administrativo de responsabilização será o 
disposto no CPC.
Da mesma forma que na ação popular, todos os recursos, seja para o juiz “a quo” ou 
para o juiz “ad quem”, são admitidos nos termos do Código de Processo Civil. No caso 
de recurso de sentença procedente, serão permitidos tanto o efeito suspensivo quanto o 
devolutivo, cabendo ao Magistrado estabelecer a forma na qual receberá o recurso. Na 
hipótese de sentença improcedente, será interposto recurso de ofício, transitando em 
julgado apenas depois do julgamento do recurso.
A execução da sentença cabe à parte interessada, ao Ministério Público, à Advocacia 
Pública ou demais órgãos de representação judicial do ente público que suportou o 
dano, conforme disposição do artigo 15 da lei de ação civil pública.
O parágrafo único, do artigo 21 da Lei Anticorrupção confirma a natureza reparatória 
da condenação judicial.
Conforme disposição do artigo 586 do Código de Processo Civil, para que um título 
executivo seja passível de execução, deve ser líquido e certo, dessa forma, na hipótese 
de uma condenação genérica, isto é, que não seja líquida, será necessária sua liquidação, 
ou seja, nesse caso a sentença condenatória torna certo apenas o débito, cabendo à 
69
PrinciPais normas │ UniDaDE i
liquidação a valoração. É relevante dizer que a liquidação desentença integra a fase de 
conhecimento.
Artigo 22
CAPÍTULO VII
DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 22. Fica criado no âmbito do Poder Executivo federal o Cadastro 
Nacional de Empresas Punidas – CNEP, que reunirá e dará publicidade 
às sanções aplicadas pelos órgãos ou entidades dos Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário de todas as esferas de governo com base nesta 
Lei.
§ 1o Os órgãos e entidades referidos no caput deverão informar e manter 
atualizados, no Cnep, os dados relativos às sanções por eles aplicadas.
§ 2o O Cnep conterá, entre outras, as seguintes informações acerca das 
sanções aplicadas:
I – razão social e número de inscrição da pessoa jurídica ou entidade no 
Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ;
II – tipo de sanção; e
III – data de aplicação e data final da vigência do efeito limitador ou 
impeditivo da sanção, quando for o caso.
§ 3o As autoridades competentes, para celebrarem acordos de leniência 
previstos nesta Lei, também deverão prestar e manter atualizadas no 
Cnep, após a efetivação do respectivo acordo, as informações acerca do 
acordo de leniência celebrado, salvo se esse procedimento vier a causar 
prejuízo às investigações e ao processo administrativo.
§ 4o Caso a pessoa jurídica não cumpra os termos do acordo de leniência, 
além das informações previstas no § 3o, deverá ser incluída no Cnep 
referência ao respectivo descumprimento.
§ 5o Os registros das sanções e acordos de leniência serão excluídos 
depois de decorrido o prazo previamente estabelecido no ato 
sancionador ou do cumprimento integral do acordo de leniência e da 
reparação do eventual dano causado, mediante solicitação do órgão ou 
entidade sancionadora.
70
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
O Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP) foi criado pela Lei Anticorrupção, 
trata-se de um cadastro que objetiva tornar públicas as sanções e acordos de leniência 
praticados no que se refere às sanções ali previstas.
No CNEP devem constar informações referentes a todas as condenações, sejam 
administrativas, ou judiciais, o cadastro deve conter, ainda, informações relativas aos 
acordos de leniência assinados pela pessoa jurídica.
De acordo com os incisos do artigo 46 do Decreto no 8.420/2015, o CNEP deve conter 
as seguintes informações:
I - nome ou razão social da pessoa física ou jurídica sancionada;
II - número de inscrição da pessoa jurídica no Cadastro Nacional da 
Pessoa Jurídica – CNPJ ou da pessoa física no Cadastro de Pessoas 
Físicas – CPF;
III - tipo de sanção;
IV - fundamentação legal da sanção;
V - número do processo no qual foi fundamentada a sanção;
VI - data de início de vigência do efeito limitador ou impeditivo da 
sanção ou data de aplicação da sanção;
VII - data final do efeito limitador ou impeditivo da sanção, quando 
couber;
VIII - nome do órgão ou entidade sancionador; e
IX - valor da multa, quando couber.
A priori o CNEP terá informações relativas aos acordos de leniência firmados pela pessoa 
jurídica, entretanto, esses acordos só serão disponibilizados caso não causem prejuízos 
as investigações no que se refere a outros delitos. Na hipótese de não cumprimento do 
acordo essa informação constará do sistema de cadastro durante 3 (três) anos.
Cabe à Controladoria Geral da União manter o cadastro, sendo que esse conterá 
informações referentes às sanções aplicadas em qualquer esfera de poder.
A Instrução Normativa CGU no 2, de 7 de abril de 2015, em seu artigo 3o, obriga 
todas as autoridades da administração pública a se cadastrarem no sítio eletrônico: 
<www.ceiscadastro.cgu.gov.br>., tal cadastro possibilita que os cadastrados incluam 
informações acerca das sanções administrativas ou judiciais cominadas às pessoas 
físicas ou jurídicas em decorrência da Lei Anticorrupção.
71
PrinciPais normas │ UniDaDE i
A exclusão das informações do CNEP se dá em 2 dois casos previstos no Decreto no 
8.420/2015: 
 » fim do prazo do efeito da sanção; ou, 
 » por meio de requerimento da pessoa jurídica interessada.
No segundo caso, a pessoa jurídica deve preencher alguns requisitos, quais sejam: 
 » cumprimento total do acordo de leniência; 
 » reparação do dano causado; e 
 » quitação da multa aplicada.
Artigo 23
Art. 23. Os órgãos ou entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e 
Judiciário de todas as esferas de governo deverão informar e manter 
atualizados, para fins de publicidade, no Cadastro Nacional de 
Empresas Inidôneas e Suspensas – CEIS, de caráter público, instituído 
no âmbito do Poder Executivo federal, os dados relativos às sanções por 
eles aplicadas, nos termos do disposto nos arts. 87 e 88 da Lei no 8.666, 
de 21 de junho de 1993.
O chamado Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), anterior à Lei 
Anticorrupção e mantido pela Controladoria Geral da União, contém informações sobre 
as pessoas jurídicas condenadas em decorrência da Lei no 8.666/1993. O conteúdo desse 
cadastro pode ser consultado pelo endereço eletrônico: <www.portaldatransparencia.
gov.br/ceis>.
Nesse cadastro também constarão as informações exigidas pelos incisos do artigo 46 
do Decreto no 8.420/2015, citadas anteriormente, contará, ainda, com informações 
relativas às sanções aplicadas à pessoa jurídica.
O CEIS é administrado pela Controladoria Geral da União, entretanto é abastecido 
por órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União dos Estados e dos 
Municípios.
O abastecimento do CEIS se dará na forma do artigo 2o da Instrução Normativa CGU 
no 2, de 7 de abril de 2015, citado anteriormente. As hipóteses e formas de exclusão são 
as mesmas do CNEP.
72
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Artigo 24
Art. 24. A multa e o perdimento de bens, direitos ou valores aplicados 
com fundamento nesta Lei serão destinados preferencialmente aos 
órgãos ou entidades públicas lesadas.
O artigo 24 trata da destinação dos montantes obtidos pela multa e arresto de bens. A 
regra geral é que a multa seja revertida para a autoridade pública lesada, não obstante, 
a lei não determinou a destinação desses recursos dentro do orçamento público.
Artigo 25
Art. 25. Prescrevem em 5 (cinco) anos as infrações previstas nesta 
Lei, contados da data da ciência da infração ou, no caso de infração 
permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
Parágrafo único. Na esfera administrativa ou judicial, a prescrição será 
interrompida com a instauração de processo que tenha por objeto a 
apuração da infração.
A prescrição implica na perda da pretensão de se valer de um processo para ter o seu 
direito assegurado, quando um indivíduo pratica um ato lesivo nasce à Administração 
Pública o direito de aplicar uma sanção ao autor da ação lesiva, entretanto, o Estado 
terá um prazo legal para punir o autor do ato lesivo.
Resumidamente, os fundamentos da prescrição são: 
 » inconveniência da aplicação da sanção decorrendo muito tempo da 
prática do ato lesivo; 
 » prevenção a ineficiência estatal; 
 » segurança jurídica de que a pessoa se sujeitará uma punibilidade infinita.
De acordo com a Lei Anticorrupção, a prescrição se dará em 5 (cinco) anos contados 
do conhecimento pela administração pública da ocorrência do ato lesivo; ou da data de 
cessação da prática de delito continuado.
A Lei no 12.846/2013 estabelece que a prescrição se interrompe com a instauração de 
processo para apurar a infração, a interrupção provoca o reinício da contagem do prazo 
a partir do início do processo de apuração.
Artigo 26
Art. 26. A pessoa jurídica será representada no processo administrativo 
na forma do seu estatuto ou contrato social.
73
PrinciPais normas │ UniDaDE i
§ 1o As sociedades sem personalidade jurídica serão representadas pela 
pessoa a quem couber a administração de seus bens.
§ 2o A pessoa jurídica estrangeira será representada pelo gerente, 
representante ou administrador de sua filial, agência ou sucursal aberta 
ou instalada no Brasil.
O artigo 26 vem ressaltar que o processo administrativo seguirá a forma de representaçãodas pessoas jurídicas, constante do Código Civil e na lei das sociedades por ações. 
No que se refere à pessoa jurídica estrangeira, a Lei Anticorrupção prevê que será 
representada por gerente, representante ou administrador de sua filial, agência ou 
sucursal aberta ou instalada no país. No entanto, essa disposição contrasta com as 
disposições do artigo 1.138 do Código Civil:
Art. 1.138. A sociedade estrangeira autorizada a funcionar é obrigada 
a ter, permanentemente, representante no Brasil, com poderes para 
resolver quaisquer questões e receber citação judicial pela sociedade.
Parágrafo único. O representante somente pode agir perante terceiros 
depois de arquivado e averbado o instrumento de sua nomeação.
Por sua vez, o artigo 119 da Lei no 6.404/1976:
Art. 119. O acionista residente ou domiciliado no exterior deverá 
manter, no País, representante com poderes para receber citação em 
ações contra ele, propostas com fundamento nos preceitos desta Lei.
Parágrafo único. O exercício, no Brasil, de qualquer dos direitos de 
acionista, confere ao mandatário ou representante legal qualidade para 
receber citação judicial.
A legislação societária já indica a forma de definição da representação da pessoa 
jurídica residente ou domiciliada no exterior, atribuindo ao seu representante legal a 
responsabilidade pela empresa. O que se vê é a tentativa de evitar que as empresas 
estrangeiras usem “terceiros”.
Artigo 27
Art. 27. A autoridade competente que, tendo conhecimento das infrações 
previstas nesta Lei, não adotar providências para a apuração dos fatos 
será responsabilizada penal, civil e administrativamente nos termos da 
legislação específica aplicável.
74
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
O artigo 27 traz a forma de responsabilização da autoridade administrativa por 
omissão, a previsão é destinada aos membros da autoridade competente, da comissão 
instalada para apuração do ato lesivo e da comissão julgadora. A omissão na adoção 
de providencias poderá ser praticada igualmente por órgão da administração pública 
ou por membros do Ministério Público, ou até por membros da Controladoria Geral 
da União na hipótese de constatação de omissão, seja dolosa ou culposa, caberá 
responsabilização do agente público.
A Lei Anticorrupção não inova nesse ponto, uma vez que a responsabilidade do agente 
público já seria apurada nos moldes da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992 (lei de 
improbidade administrativa) e outras normas que consideram a conduta do agente 
público.
Artigo 28
Art. 28. Esta Lei aplica-se aos atos lesivos praticados por pessoa 
jurídica brasileira contra a administração pública estrangeira, ainda 
que cometidos no exterior.
A Lei Anticorrupção se aplica para apuração de atos lesivos praticados por quaisquer 
pessoas jurídicas contra as autoridades administrativas brasileiras ou estrangeiras. 
O artigo 28 prevê que, ainda que o ato lesivo tenha sido praticado fora do território 
nacional, essa lei será aplicável para o julgamento do corruptor.
Entre os princípios que norteiam a questão da territorialidade na legislação penal 
nenhum deles estende a competência para os atos praticados por brasileiro em solo 
estrangeiro contra estrangeiro.
O Decreto Lei no 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às normas do 
Direito Brasileiro), prevê, em seu artigo 12 a competência da autoridade brasileira 
quando o réu for domiciliado no Brasil:
Art. 12. É competente a autoridade judiciária brasileira, quando for o 
réu domiciliado no Brasil ou aqui tiver de ser cumprida a obrigação.
Certamente, a Lei Anticorrupção usou esse critério para decretar que o ato lesivo 
praticado por pessoa jurídica brasileira será apurado por autoridade brasileira 
independente de onde o fato seja praticado.
Artigo 29
Art. 29. O disposto nesta Lei não exclui as competências do Conselho 
Administrativo de Defesa Econômica, do Ministério da Justiça e do 
75
PrinciPais normas │ UniDaDE i
Ministério da Fazenda para processar e julgar fato que constitua 
infração à ordem econômica.
O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) é uma autarquia federal, 
ligada ao Ministério da Justiça, com sede e foro no Distrito Federal, que desempenha, em 
todo o território nacional, as funções atribuídas pela Lei no 12.529, de 30 de novembro 
de 2011.
O CADE tem por função guardar a livre concorrência no mercado, sendo a entidade 
encarregada, no âmbito do Poder Executivo, não apenas por investigar e decidir, em 
última instância, sobre a matéria concorrencial, mas igualmente incentivar e difundir a 
cultura da livre concorrência, o CADE exerce assim três funções: 
 » preventiva; 
 » repressiva; e 
 » pedagógica.
A função preventiva é exercida na apreciação e posterior decisão acerca das fusões, 
aquisições de controle, incorporações e outros atos de concentração econômica entre 
grandes empresas que possam comprometer a livre concorrência.
A função repressiva aparece na investigação e julgamento de cartéis e outras condutas 
prejudiciais à livre concorrência.
A função pedagógica é verificada na instrução do público em geral a respeito das 
condutas que possam afetar a livre concorrência; incentivar estudos e pesquisas 
acadêmicas a respeito do tema, firmando parcerias com universidades, institutos de 
pesquisa, associações e órgãos do governo; produzir ou patrocinar cursos, palestras, 
seminários e eventos relativos ao objeto; editar publicações, como a Revista de Direito 
da Concorrência e cartilhas.
São consideradas infrações à ordem econômica as condutas elencadas no artigo 36 da 
Lei no 12.529/2011:
Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente 
de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por 
objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam 
alcançados:
I – limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência 
ou a livre iniciativa;
76
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
II – dominar mercado relevante de bens ou serviços;
III – aumentar arbitrariamente os lucros; e
IV – exercer de forma abusiva posição dominante.
§ 1o A conquista de mercado resultante de processo natural fundado na 
maior eficiência de agente econômico em relação a seus competidores 
não caracteriza o ilícito previsto no inciso II do caput deste artigo.
§ 2o Presume-se posição dominante sempre que uma empresa ou grupo 
de empresas for capaz de alterar unilateral ou coordenadamente as 
condições de mercado ou quando controlar 20% (vinte por cento) ou 
mais do mercado relevante, podendo este percentual ser alterado pelo 
CADE para setores específicos da economia.
§ 3o As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem 
hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam 
infração da ordem econômica:
I – acordar, combinar, manipular ou ajustar com concorrente, sob 
qualquer forma:
a) os preços de bens ou serviços ofertados individualmente;
b) a produção ou a comercialização de uma quantidade restrita ou 
limitada de bens ou a prestação de um número, volume ou frequência 
restrita ou limitada de serviços;
c) a divisão de partes ou segmentos de um mercado atual ou potencial 
de bens ou serviços, mediante, dentre outros, a distribuição de clientes, 
fornecedores, regiões ou períodos;
d) preços, condições, vantagens ou abstenção em licitação pública;
II – promover, obter ou influenciar a adoção de conduta comercial 
uniforme ou concertada entre concorrentes;
III – limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado;
IV – criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao 
desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente 
ou financiador de bens ou serviços;
77
PrinciPais normas │ UniDaDE i
V – impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, 
matérias-primas, equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de 
distribuição;
VI – exigir ou conceder exclusividade para divulgação de publicidade 
nos meios de comunicação de massa;VII – utilizar meios enganosos para provocar a oscilação de preços de 
terceiros;
VIII – regular mercados de bens ou serviços, estabelecendo acordos 
para limitar ou controlar a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico, 
a produção de bens ou prestação de serviços, ou para dificultar 
investimentos destinados à produção de bens ou serviços ou à sua 
distribuição;
IX – impor, no comércio de bens ou serviços, a distribuidores, 
varejistas e representantes preços de revenda, descontos, condições 
de pagamento, quantidades mínimas ou máximas, margem de lucro 
ou quaisquer outras condições de comercialização relativos a negócios 
destes com terceiros;
X – discriminar adquirentes ou fornecedores de bens ou serviços por 
meio da fixação diferenciada de preços, ou de condições operacionais 
de venda ou prestação de serviços;
XI – recusar a venda de bens ou a prestação de serviços, dentro das 
condições de pagamento normais aos usos e costumes comerciais;
XII – dificultar ou romper a continuidade ou desenvolvimento de 
relações comerciais de prazo indeterminado em razão de recusa da outra 
parte em submeter-se a cláusulas e condições comerciais injustificáveis 
ou anticoncorrenciais;
XIII – destruir, inutilizar ou açambarcar matérias-primas, produtos 
intermediários ou acabados, assim como destruir, inutilizar ou dificultar 
a operação de equipamentos destinados a produzi-los, distribuí-los ou 
transportá-los;
XIV – açambarcar ou impedir a exploração de direitos de propriedade 
industrial ou intelectual ou de tecnologia;
XV – vender mercadoria ou prestar serviços injustificadamente abaixo 
do preço de custo;
78
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
XVI – reter bens de produção ou de consumo, exceto para garantir a 
cobertura dos custos de produção;
XVII – cessar parcial ou totalmente as atividades da empresa sem justa 
causa comprovada;
XVIII – subordinar a venda de um bem à aquisição de outro ou à 
utilização de um serviço, ou subordinar a prestação de um serviço à 
utilização de outro ou à aquisição de um bem; e
XIX – exercer ou explorar abusivamente direitos de propriedade 
industrial, intelectual, tecnologia ou marca.
Parece-nos evidente que os bens tutelados pela Lei Anticorrupção não são os mesmos 
tutelados pela Lei no 12.529/2011. Assim, a imputação de responsabilização, seja 
administrativa ou judicial da Lei Anticorrupção não poderia suprir a apuração das 
infrações da lei que versa sobre a defesa da concorrência.
Artigo 30
Art. 30. A aplicação das sanções previstas nesta Lei não afeta os 
processos de responsabilização e aplicação de penalidades decorrentes 
de:
I – ato de improbidade administrativa nos termos da Lei no 8.429, de 2 
de junho de 1992; e
II – atos ilícitos alcançados pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, 
ou outras normas de licitações e contratos da administração pública, 
inclusive no tocante ao Regime Diferenciado de Contratações Públicas 
– RDC instituído pela Lei no 12.462, de 4 de agosto de 2011.
A nosso ver, foi prudente a declaração expressamente de que a Lei no 12.846/2013 não 
revoga outras legislações que tratem da improbidade administrativa e dos contratos e 
licitações com o poder público.
Artigo 31
Art. 31. Esta Lei entra em vigor 180 (cento e oitenta) dias após a data de 
sua publicação.
Brasília, 1o de agosto de 2013; 192o da Independência e 125o da República.
79
PrinciPais normas │ UniDaDE i
O artigo 31 da Lei Anticorrupção trata da “vacatio legis”, isto é, o lapso temporal entre 
a publicação de uma lei no Diário Oficial da União e o momento a partir do qual ela 
passa a ter eficácia. Esse instituto jurídico permite que a sociedade se informe sobre o 
conteúdo e dos efeitos da Lei.
lei Anticorrupção
<http://www.cgu.gov.br/assuntos/responsabilizacao-de-empresas/lei-
anticorrupcao>.
Juristas repudiam nova versão de lei 
Anticorrupção29
Em projeto aprovado pela Câmara, deputados incluíram emenda que inibe 
atuação de juízes. Procuradores da Lava Jato ameaçam renunciar coletivamente 
caso texto seja sancionado. O projeto de lei com medidas contra a corrupção 
(PL 4850/16) aprovado na madrugada desta quarta-feira (30/11) pela Câmara foi 
alvo de duras críticas de juristas brasileiros.
O texto, que originalmente apresentava propostas rígidas para inibir crimes 
de desvio de dinheiro e práticas ilícitas, sofreu diversas alterações antes de 
ser aprovado pelo plenário. Além de rejeitar medidas importantes, como a 
criminalização do enriquecimento ilícito de agentes públicos e o aumento do 
tempo de prescrição de processos de casos de corrupção, a Câmara incluiu uma 
emenda que prevê a punição de juízes do Ministério Público (MP) por abuso de 
autoridade.
Para Ronaldo Pinheiro de Queiroz, procurador da República e integrante do 
Grupo de Trabalho da Lava Jato, o texto aprovado pela Câmara representa um 
retrocesso imenso no combate à corrupção. Ele classifica a medida que pune 
juristas de “castração” da autonomia do Judiciário.
Na prática, a medida inibe as investigações. Na leitura de Queiroz, a emenda 
criminaliza, por exemplo, o ato de um magistrado protocolar uma denúncia sem 
garantias suficientes de que ela será julgada. “Se a mesma regra fosse aplicada 
a um parlamentar, ele não poderia sugerir um projeto de lei sem a certeza 
absoluta de que o texto seria sancionado”, compara o procurador. “Essa medida 
inibe o nosso trabalho.”
29 Disponível em: <https://noticias.terra.com.br/brasil/juristas-repudiam-nova-versao-de-lei-anticorrupcao,3a4629c8660092
4ec7c7713b0d304f44b6rc62jv.html>. Acesso em: 17/1/2017.
80
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Para Queiroz, trata-se de uma tentativa de criminalizar questões administrativas. 
“É muito mais fácil combater um MP combativo do que um omisso. Eles querem 
criminalizar a ação dos magistrados que estão trabalhando para combater a 
corrupção no país. Caso contrário, eles não se dariam ao trabalho.”
lava Jato ameaçada
Diante da inclusão da emenda, integrantes da força-tarefa da Lava Jato 
ameaçaram abandonar a operação caso o projeto seja sancionado da forma 
como foi aprovado pela Câmara.
Em entrevista a jornalistas nesta quarta-feira em Curitiba, o procurador do 
Ministério Público Federal (MPF), Carlos Fernando dos Santos Lima, afirmou que 
os procuradores estão dispostos a “renunciar coletivamente”. “Não é possível, 
em nenhum Estado de direito, que não se protejam promotores e procuradores 
contra os próprios acusados.”
Em nota oficial, a força-tarefa acusou a Câmara de se aproveitar do acidente aéreo 
envolvendo a equipe da Chapecoense para aprovar medidas que desagradam a 
sociedade. “Aproveitando-se de um momento de luto e consternação nacional, 
na calada da madrugada, as propostas foram subvertidas. As medidas contra a 
corrupção, endossadas por mais de dois milhões de cidadãos, foram pervertidas 
para contrariar o desejo da iniciativa popular e favorecer a corrupção por meio 
da intimidação do MP e do Judiciário.”
No documento, os procuradores da Lava Jato afirmam que “abusos devem sim 
ser punidos”, mas que a emenda aprovada pelos parlamentares representa um 
“atentado contra a independência do exercício da atividade ministerial e judicial”.
Para o Procurador-Geral da República, Rodrigo Janot, o resultado da votação 
colocou o “país em marcha à ré no combate à corrupção”. “O Plenário da Câmara 
dos Deputados desperdiçou uma chance histórica de promover um salto 
qualitativo no processo civilizatório da sociedade brasileira”, declarou Janot à 
imprensa.
A presidente do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Conselho Nacional de 
Justiça, a ministra Cármen Lúcia, também lamentou a emenda que ameaça 
a autonomia do Poder Judiciário. “Pode-se tentar calar o juiz, mas nunca 
se conseguiu, nem se conseguirá calar a Justiça”, afirmou em comunicado 
oficial.
81
PrinciPais normas │ UniDaDE i
Próximos passos
Originalmente, o pacote de medidas anticorrupção foi apresentado em março 
deste ano pelo MPF econtou com forte apoio popular, recebendo mais de 2,3 
milhões de assinaturas em todo o Brasil. As propostas do texto foram inspiradas 
na campanha ‘Dez Medidas contra a Corrupção’, elaboradas pelo MPF ao longo 
das investigações da Operação Lava Jato, iniciadas há dois anos.
O projeto que segue agora para apreciação no Senado sofreu tantas alterações 
que, segundo o MP, “as dez medidas foram rasgadas”.
Contudo, ainda é possível que os senadores rejeitem as emendas propostas pela 
Câmara e recuperem o espírito original do projeto. “Não perdemos confiança nas 
instituições brasileiras”, afirma Queiroz.
82
CAPítulo2
lei no 9.613 de 3 de março de 1998 (lei 
de “lavagem” de capitais)
A Lei de “Lavagem” de Capitais:
Dispõe sobre os crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos 
e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para os 
ilícitos previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades 
Financeiras (COAF), e dá outras providências.
Com a Lei no 9.613/1998, o crime de “lavagem” de capitais passa a ser um crime 
autônomo, que tem previsão em Lei Especial, e, consequentemente, fora do Código 
Penal.
De acordo com William Terra de Oliveira30, inserção de tipos penais por meio de leis 
especiais tem pontos positivos e negativos:
De um lado, está a previsão de um texto legal autônomo que favorece 
a criação de um espectro punitivo próprio, pretendendo abarcar 
exaustivamente todo o âmbito da matéria, concentrando em um único 
diploma a resposta penal e os demais aspectos dela decorrentes. Por 
outro lado, temos a não inclusão do delito na Parte Especial do Código 
Penal, contribuindo para a erosão da harmonia legislativa e do sistema 
punitivo, adotando um modelo político-criminal fragmentado que não 
respeita o ideal codificador, nem possibilita a sistematização ordenada 
do universo de condutas sujeitas ao Direito Penal, afetando o processo 
de interpretação da norma e produzindo duvidosos efeitos da prevenção 
geral.
Considerações gerais
A expressão “lavagem de dinheiro” ou “lavagem de capitais” é utilizada para todas 
as atividades delituosas descritas na Lei no 9.613/1998, ela foi adotada porque já era 
utilizada em outros países: EUA e Inglaterra “Money Laundering”; Argentina e México 
“Lavado de Dinero”; Portugal “Branqueamento de Capitais”. 
30 OLIVEIRA, William Terra de. A Criminalização da Lavagem de Dinheiro (Aspectos Penais da Lei 9.613 de 1o de Março de 1998). 
Revista Brasileira de Ciências Criminais, a.6, no 23, p. 114, julho-setembro. 1998.
83
PrinciPais normas │ UniDaDE i
De acordo com a doutrina, a “lavagem” de dinheiro apareceu há mais de 3.000 (três 
mil) anos na China, com alguns mecanismos adotados pelos mercadores, com o objetivo 
de preservar seu patrimônio do poder vigente. Por sua vez a expressão “Lavagem de 
Dinheiro” nasceu na década de 1920 a 1930, quando os mafiosos americanos explicavam 
a origem do dinheiro adquirido da prática delituosa, com a movimentação de redes de 
lavanderias.
Baseada na classificação ou no modelo estipulado pelo Grupo de Ação Financeira 
Internacional (GAFI)31, a doutrina classifica a lavagem de dinheiro em três fases: 
 » fase de ocultação, introdução do dinheiro, bens ou valores de origem 
delituosa no sistema financeiro; 
 » fase de dissimulação, igualmente conhecida por fase de controle, visa 
apartar o dinheiro da sua origem ilícita, apagando os vestígios de sua fase 
ilegal; e 
 » fase de integração, tem por objetivo a recolocação dos valores (já com 
aspecto lícito), no mercado, através da aquisição de bens, ações, ativos 
financeiros, com a aparência lícita. 
Existem diversos métodos de “lavagem de dinheiro”, os mais utilizados são a simulação 
de venda de ações; câmbio de moeda estrangeira; tráfico de dinheiro para o exterior; 
constituição de empresa de fachada; transações imobiliárias ou outros bens com 
declaração de valores inverídicos; e, até mesmo, a compra de bilhetes premiados. 
A competência criminal, prevista no artigo 2o da Lei de Lavagem de Dinheiro, usualmente 
é da justiça comum, entretanto o inciso III, em suas alíneas “a” e “b”, atribuem a 
competência à Justiça Federal nos casos de: 
 » delitos praticados contra o sistema financeiro e a ordem 
econômico-financeira, ou em prejuízo de bens, serviços ou interesses da 
União, ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas; e 
 » infração penal anterior de competência da Justiça Federal. 
No que se refere aos crimes antecedentes, antes do advento de Lei no 12.683/2012, 
os incisos do artigo 1o apresentavam um rol taxativo, com a revogação dos incisos, a 
conduta prevista no caput do artigo 1o, prevê como delito antecedente qualquer infração 
penal (crime ou contravenção). Assim, restará caracterizado o crime de “lavagem” de 
dinheiro:
31 O Brasil tornou-se membro do GAFI em maio de 1999, como observador. Esse grupo reúne informalmente as agências 
de inteligência financeira de diversos países e tem por finalidade “promover um fórum visando incrementar o apoio aos 
programas nacionais de combate à lavagem de dinheiro dos países que o integram.” (cf. site do COAF – Conselho de Controle 
das Atividades Financeiras: <www.coaf.fazenda.gov.br>).
84
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Ocultar ou dissimular a natureza, origem, localização, disposição, 
movimentação ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, 
direta ou indiretamente, de infração penal. 
Dessa forma, o crime de “lavagem” de dinheiro é um delito autônomo que para ser 
caracterizado exige a prática das condutas descritas no caput do artigo 1o, dependente 
da existência de uma infração penal anterior, isto é, permanece como delito acessório, 
a despeito de ser autônomo. 
A doutrina costuma falar em três gerações do crime de “lavagem” de dinheiro: 
 » primeira geração, tem como crime antecedente o tráfico de drogas; 
 » segunda geração, tem um rol taxativo de crimes antecedentes; e 
 » terceira geração, admite qualquer crime como antecedente.
A Lei de “Lavagem” de Dinheiro enquadrava-se na segunda geração e com o advento da 
Lei Anticorrupção, passou a se encaixar na terceira geração.
No que diz respeito ao processamento do delito antecedente, de acordo com o artigo 2o, 
inciso II:
[...] o processo e o julgamento dos crimes previstos nesta Lei independem 
do processo e julgamento dos crimes antecedentes referidos no artigo 
anterior, ainda que praticados em outro país. 
Entretanto, é preciso que a acusação comprove que os bens, direitos ou valores possuam 
origem ilícita, derivada de infração penal, isto é, crime ou contravenção penal.
Elementos do delito
tutela jurídica
Os bens juridicamente tutelados pela Lei de “Lavagem” de Dinheiros são: a administração 
da justiça, ordem econômica, o sistema financeiro e a paz pública. No direito estrangeiro 
diz-se que os crimes de “lavagem” de dinheiro constituem uma proteção excessiva ao 
bem jurídico atingido pelos crimes antecedentes. 
Sujeito ativo
O sujeito ativo pode ser qualquer pessoa por se tratar de crime comum, pode ocorrer 
que o autor do crime antecedente seja, igualmente, sujeito ativo do crime de “lavagem” 
85
PrinciPais normas │ UniDaDE i
de dinheiro, como o caso de um traficante de drogas que, além de traficar, pratica a 
lavagem de dinheiro, nesse caso responde por concurso de crimes.
Sujeito passivo
O Estado. 
núcleo do tipo
Ocultar (esconder, encobrir); e dissimular (disfarçar, mascarar). 
Elemento subjetivo do tipo
Dolo.
Consumação
A simples ocultação ou dissimulação, isto é, para que o delito se consume basta a 
realização das operações descritas no caput do artigo 1o, não importando a obtenção 
do sucesso econômico pretendido pelo agente. A tentativa é possível de acordo com o 
parágrafo 3o do mesmo artigo.
Conflito aparente de norma
Restará caracterizado o crime de favorecimento real (artigo 349 do Código Penal) e não 
de “lavagem de dinheiro” caso o agente não tenha por objetivo a futura reintrodução 
do bem no sistema financeiro,mas a mera ocultação para terceiro; haverá o crime de 
receptação (artigo 180 do Código Penal) se o agente ocultar bem que saiba ser de origem 
ilícita seja em proveito próprio ou de outrem. 
Crime de organização Criminosa como antecedente à 
lavagem de dinheiro32
Terça-feira, 13 de outubro de 2015
2ª Turma reafirma atipicidade de conduta anterior à lei que definiu 
organização criminosa
A Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal (STF), por unanimidade, 
reafirmou jurisprudência da Corte segundo a qual é inviável a acusação 
de lavagem de dinheiro tendo como antecedente crime de organização 
criminosa no caso das condutas praticadas antes da edição da lei que 
32 <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=301697>.
86
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
tipificou tal delito. A Turma destacou que a Convenção de Palermo não 
pode ser utilizada para suprir a omissão legislativa quanto à definição 
jurídica de organização criminosa. A decisão do colegiado foi tomada 
nesta terça-feira (13) no julgamento de agravo regimental no Recurso 
Ordinário em Habeas Corpus (RHC) 121835, de relatoria do ministro 
Celso de Mello.
No caso em análise, a Procuradoria Geral da República (PGR) buscava 
reformar decisão do relator que determinou a extinção de ação penal 
por entender atípica a conduta imputada ao acusado. No Supremo, 
a defesa questionou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que 
considerou válida a invocação da convenção internacional, na ausência 
de lei formal, para tipificar o delito de organização criminosa como 
antecedente da lavagem de dinheiro.
Segundo o relator, à época da conduta denunciada, o delito de 
organização criminosa ainda não se achava devidamente tipificado. 
“Constata-se, desse modo, que, analisada a imputação deduzida contra 
o paciente [acusado], sob a perspectiva da organização criminosa na 
condição de crime antecedente, mostra-se destituída de tipicidade penal 
essa conduta precisamente em razão de inexistir, à época dos fatos – 
entre 98 e 99 –, definição jurídica do delito de organização criminosa”, 
disse. O ministro explicou que o tipo penal do crime de organização 
criminosa somente surgiu com o advento da Lei no 12.850/2013.
Quanto à alegação de que a ausência de lei formal definidora do delito 
de organização criminosa seria suprível pela invocação da Convenção 
Internacional de Palermo, incorporada ao direito positivo brasileiro 
pelo Decreto Presidencial no 5.015/2004, o relator declarou que 
somente lei interna pode qualificar-se, constitucionalmente, como fonte 
formal legitimadora da regulação normativa concernente à tipificação 
de organização criminosa.
“Cumpre ter presente, sempre, que, em matéria penal, prevalece o 
postulado da reserva constitucional de lei em sentido formal, pois – não 
é demasiado enfatizar – a Constituição da República somente admite a 
lei interna como única fonte formal e direta de regras de direito penal”, 
afirmou. O relator citou precedente do Plenário do STF (AP 470) no 
sentido de que convenção internacional não pode suprir omissão, 
inexistência ou ausência de lei penal.
87
PrinciPais normas │ UniDaDE i
Também não seria possível, de acordo com o relator, substituir-se, para 
efeito de configuração de lavagem de dinheiro, o delito de organização 
criminosa pela figura típica da quadrilha, hoje denominada associação 
criminosa. Segundo o ministro, no período das condutas descritas nos 
autos, o delito de quadrilha não se achava no rol de crimes antecedentes 
previstos na redação anterior da Lei no 9.613/1998 (Lei de Lavagem 
de Dinheiro). “No caso, tendo em vista o teor da própria denúncia, 
considerado o aspecto temporal, vejo que não há como considerar 
quadrilha como crime antecedente”, disse.
Além disso, de acordo com o ministro Celso de Mello, o STF já se 
manifestou acerca da distinção entre os tipos penais concernentes ao 
delito de organização criminosa e ao crime de formação de quadrilha 
(HC 96007).
Diante disso, o relator negou provimento ao agravo regimental no RHC 
121835, tendo em vista o momento em que foi praticado o crime de 
lavagem, “pois, naquele instante, por ausência de tipificação penal, 
o delito de organização criminosa não podia ser caracterizado como 
crime antecedente”. Os demais ministros da Segunda Turma votaram 
no mesmo sentido.
Elemento subjetivo
Dolo (intenção) específico de ocultar ou dissimular. De acordo com o parágrafo 2o do 
artigo 1o, incorre na mesma pena quem: 
I - utiliza, na atividade econômica ou financeira, bens, direitos ou 
valores provenientes de infração penal; 
II - participa de grupo, associação ou escritório tendo conhecimento de 
que sua atividade principal ou secundária é dirigida à prática de crimes 
previstos nesta Lei. 
tentativa
§ 3o A tentativa é punida nos termos do parágrafo único do art. 14 do 
Código Penal. 
O artigo 14 do Código Penal define a tentativa, considerando crime “tentado, quando, 
iniciada a execução, não se consuma por circunstâncias alheias à vontade do agente” 
e prevê que a punição será “correspondente ao crime consumado, diminuída de um a 
dois terços”.
88
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
Causa de aumento de pena
§ 4o A pena será aumentada de um a dois terços, se os crimes definidos 
nesta Lei forem cometidos de forma reiterada ou por intermédio de 
organização criminosa. 
Habitualidade imprópria
Trata-se da incidência de circunstância agravante que exige a habitualidade em crimes 
que normalmente não são habituais, artigo 1o, parágrafo 5o: 
§ 5o A pena poderá ser reduzida de um a dois terços e ser cumprida 
em regime aberto ou semiaberto, facultando-se ao juiz deixar de 
aplicá-la ou substituí-la, a qualquer tempo, por pena restritiva de 
direitos, se o autor, coautor ou partícipe colaborar espontaneamente 
com as autoridades, prestando esclarecimentos que conduzam à 
apuração das infrações penais, à identificação dos autores, coautores 
e partícipes, ou à localização dos bens, direitos ou valores objeto do 
crime. 
delação premiada
A delação premiada tem natureza jurídica hibrida, uma vez que atua como causa de 
diminuição de pena, perdão judicial, substituição por pena restritiva de direitos, e 
estabelecimento de regime aberto ou semiaberto (obrigatório).
Perguntas e respostas sobre a aplicação da 
resolução CFC no 1.445/201333
O Conselho Federal de Contabilidade é uma autarquia especial de caráter 
corporativo, criado pelo Decreto-Lei no 9295/1946, que tem por finalidade, entre 
outras, disciplinar e regular o exercício da profissão contábil por intermédio dos 
Conselhos Regionais de Contabilidade. 
Como órgão regulador da profissão, o CFC foi notificado pelo Ministério Público 
Federal, para no prazo de 20 (vinte) dias, se pronunciar quanto às providências 
tomadas para a regulação e a aplicação dos dispositivos da Lei no 12.683/2012 
por parte dos profissionais e organizações contábeis. 
33 Disponível em: <http://portalcfc.org.br/wordpress/wp-content/uploads/2013/10/Perguntas_Respostas_Lavagem_
Dinheiro.pdf>. Acesso em: 17/1/2017.
89
PrinciPais normas │ UniDaDE i
Diante da imposição da Lei, não restou outra alternativa, senão o CFC cumprir 
o mandamento legal e regulamentar através da Resolução CFC no 1445/2013, 
resultado de um longo trabalho que buscou adequar a Lei e a Resolução COAF 
no 24/2013, de forma a atender, exclusivamente, as atividades e a prestação de 
serviços da profissão contábil. 
Assim, com o objetivo de esclarecer e orientar aos profissionais e organizações 
contábeis quanto à aplicação da Lei no 9.613/1998 e da própria Resolução CFC 
no 1445/2013 nos aspectos da prevenção aos crimes de lavagem de dinheiro, a 
Comissão do CFC, a partir de perguntas recebidas de profissionais, formulou as 
respostas de modo que venham a facilitar, esclarecer e auxiliar a aplicação da Lei 
por meio da Resolução no 1445/2013, como segue: 
1. Qual o princípio da Lei no 9613/1998 e alterações? 
A Leino 9.613/1998 baseia-se nos princípios da Convenção de Viena de 1988, 
nos quais os países signatários devem adotar medidas para tipificar como crime 
a lavagem ou ocultação de bens oriundos do tráfico de drogas e nas diretrizes 
do Grupo de Ação Financeira sobre Lavagem de Dinheiro escritas em 1990 e 
revisadas em 1996. 
2. Qual o objetivo e a importância da Resolução CFC no 1445/2013? 
O objetivo da Resolução é regulamentar a aplicação da Lei para os profissionais e 
organizações contábeis, permitindo a eles que se protejam da utilização indevida 
de seus serviços para atos ilícitos que lhe possam gerar sanções penais previstas 
em lei, além dos riscos de imagem pela associação do seu nome a organizações 
criminosas. 
3. O que é o COAF? 
O Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) é um órgão de 
deliberação coletiva com jurisdição em todo o território nacional, criado pela 
Lei no 9.613, de 3 de março de 1998, integrante da estrutura do Ministério da 
Fazenda, que tem por finalidade disciplinar, aplicar penas administrativas, 
receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de atividades ilícitas 
relacionadas à lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo, promovendo 
a cooperação e o intercâmbio de informações entre os Setores Público e Privado. 
4. O que é crime de lavagem de dinheiro? 
Conforme definição do COAF <www.coaf.fazenda.gov.br>, o crime de lavagem 
de dinheiro caracteriza-se por um conjunto de operações comerciais ou 
financeiras que buscam a incorporação na economia de cada país, de modo 
90
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
transitório ou permanente, de recursos, bens e valores de origem ilícita e que se 
desenvolvem por meio de um processo dinâmico que envolve, teoricamente, três 
fases independentes (colocação, ocultação e integração) que, com frequência, 
ocorrem simultaneamente. 
5. A quem se aplica a Lei no 9.613/1998 e alterações? 
No aspecto penal, já se aplicava a toda a sociedade brasileira, mesmo antes 
das alterações introduzidas pela Lei no 12.683/2012, que ampliou o conceito 
dos crimes de “Lavagem” ou Ocultação de Bens, Direitos e Valores. No aspecto 
administrativo, aplica-se às pessoas físicas e jurídicas elencadas no Art. 9o da 
Lei, e mais especificamente, no inciso XIV, inclui os profissionais e organizações 
contábeis no rol de responsáveis pela prestação de informações ao Coaf. 
6. Qual a obrigação atribuída ao CFC na Lei no 9613/1998? 
A Lei no 9.613/1998 estabelece em seus Arts. 10 a 14 que os órgãos reguladores 
e as autoridades competentes, nas quais se incluem os conselhos de profissão 
regulamentada, devem disciplinar os procedimentos próprios ao exercício 
profissional no atendimento à lei, conforme contemplado na Resolução CFC no 
1.445/1913. 
7. A quem se aplica a Resolução no 1.445/2013? 
Aos profissionais e organizações contábeis que prestem, mesmo que 
eventualmente, serviços de assessoria, consultoria, contadoria, auditoria, 
aconselhamento ou assistência, de qualquer natureza, nas operações elencadas 
no Art. 1o da Resolução, exceto, o Contador e Técnico em Contabilidade 
empregado de empresa em geral. 
8. A Resolução CFC no 1.445/2013 se aplica aos profissionais e organizações 
contábeis que se enquadram no limite de faturamento do SIMPLES? 
Sim, independente de serem, ou não, optantes pelo SIMPLES. A exceção 
refere-se à não necessidade de formalização de política de prevenção à lavagem 
de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (§ 2o do Art. 2o), bem como aos 
procedimentos adicionais instituídos no § 1o do mesmo artigo, devendo cumprir 
os demais dispositivos estabelecidos na Resolução. 
91
PrinciPais normas │ UniDaDE i
9. Quais os procedimentos que os profissionais e as organizações contábeis 
devem adotar perante os seus clientes para atender à Resolução do CFC? 
Os profissionais devem esclarecer aos seus clientes os propósitos da Lei e da 
Resolução e incluir nos contratos de prestação de serviços, que tem por objetivo 
estabelecer os direitos e deveres dos profissionais e organizações contábeis na 
relação com seus clientes, cláusula que ressalta a obrigação de cumprimento à 
Lei no 9.613/1998 e alterações e a Resolução CFC no 1.445/2013. 
10. Quais são as operações que devem ser analisadas pelos profissionais e 
organizações contábeis? 
As operações previstas no Art. 9o, inciso XIV, da Lei no 9613/1998 e regulamentadas 
nos Arts. 1o, 9o e 10 da Resolução CFC no 1.445/2013. 
11. Considerando a necessidade de implantação de política de prevenção, 
quais os procedimentos de controle que os profissionais e organizações 
contábeis deverão adotar? 
Os profissionais e organizações contábeis, no desempenho de sua atividade, 
devem adotar procedimentos de controle, observando a resposta do item 8, 
que visem de forma detalhada conhecer seu cliente e as operações comerciais e 
financeiras de seus clientes, evitando assim práticas suspeitas que comprometam 
a prestação do serviço e consequentemente a responsabilidade técnica. 
12. Os profissionais e organizações contábeis devem manter cadastro de 
seus clientes? 
Sim. Conforme Art. 10 da Lei no 9.613/1998 e regulado nos Arts. 4o, 5o e 15 da 
Resolução CFC no 1.445/2013. Nesse aspecto, cabe ressaltar que o profissional 
e a Organização Contábil deve observar o princípio do “conheça o seu cliente”. 
13. Quem são as pessoas politicamente expostas? 
De acordo com a Resolução COAF no 16/2007: “consideram-se pessoas 
politicamente expostas os agentes públicos que desempenham ou tenham 
desempenhado, nos últimos cinco anos, no Brasil ou em países, territórios e 
dependências estrangeiras, cargos, empregos ou funções públicas relevantes, 
assim como seus representantes, familiares e estreitos colaboradores”. (Vide letra 
“e” do inciso I e letra “d” do inciso II do Art. 4o da Resolução CFC no 1.445/2013). 
92
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
14. É necessário comunicar ao COAF operação que não foi possível 
identificar o beneficiário final? 
Não. Entretanto, os profissionais e Organizações Contábeis deverão documentar 
as medidas adotadas na tentativa de identificação e dispensar especial atenção 
a essas operações, conforme previsto no Art. 7o parágrafo único. 
15. Quais os registros de operações que os profissionais e organizações 
contábeis devem manter? 
Os profissionais e organizações contábeis deverão manter o registro de todos os 
serviços que prestarem de acordo com o Art. 10 da Lei no 9.613/1998 e Art. 8o da 
Resolução CFC no 1.445/2013. 
16. Quais as operações que devem ser informadas pelos profissionais e 
organizações contábeis ao Coaf? 
As operações consideradas suspeitas de acordo com os Arts. 9o e 11 da Lei no 
9613/1998, regulados pelo Art. 1o, 9o e 10 da Resolução CFC no 1.445/2013. 
Ressalta-se que as operações listadas no Art. 10 da Resolução CFC devem ser 
comunicadas ao COAF, independentemente de análise ou de qualquer outra 
consideração. 
17. Em quais situações a Lei no 9.613/1998 e a Resolução CFC no 1.445/2013 
não obriga o profissional ou a organização contábil a informar ao COAF? 
O Art. 9o da Lei no 9.613/1998 e os Arts. 1o e 12 da Resolução CFC no 1.445/2013 
não contemplam os serviços de perícias e análises de riscos em organização 
que não seja seu cliente, exercidos pelo profissional ou a organização contábil, 
portanto, não será objeto de comunicação ao COAF. 
18. Como devem ser tratadas as comunicações prestadas ao COAF? 
Os profissionais e as organizações contábeis na prestação de serviço, diante da 
Lei no 9.613/1998 e da Resolução CFC no 1.445/2013, não são investigadores 
ou denunciantes das operações realizadas por seus clientes. As comunicações, 
quando efetuadas, são informações protegidas por sigilo e não são denúncias. 
19. Como fica o sigilo profissional das informações prestadas ao COAF? 
O sigilo, o zelo, a diligência e a honestidade a serem observados pelo profissional, 
previsto no Código de Ética, referem-se aoexercício da atividade lícita e não 
nos casos ilícitos. Lavagem de dinheiro é uma atividade ilícita. Portanto, é crime 
previsto em Lei e como tal não é protegido pelo sigilo profissional. 
93
PrinciPais normas │ UniDaDE i
20. Qual o tratamento que o COAF dá a uma informação recebida? 
O COAF procederá à análise da informação, podendo utilizar-se de informações 
recebidas de outros agentes. Se concluir pela existência de crimes previstos na 
lei, de fundados indícios de sua prática ou de qualquer outro ilícito, comunicará 
às autoridades competentes para instauração dos procedimentos cabíveis, 
mantendo a confidencialidade do informante. 
21. Quem deve se cadastrar no sítio do COAF? 
Os profissionais da Contabilidade que atuam como pessoa física e as organizações 
contábeis, exceto aqueles com vínculo empregatício. 
22. Qual o tempo de guarda de registros e documentos? 
Prazo mínimo de 5 (cinco) anos de acordo com o Art. 10 da Lei no 9.613/1998 e 
Art. 15 da Resolução CFC no 1.445/2013. 
23. A partir de quando e como as comunicações deverão ser feitas ao COAF? 
As comunicações deverão ser efetuadas a partir de 1o de janeiro de 2014, 
no prazo de 24 horas, a partir do conhecimento da operação e conclusão da 
necessidade de informar ao COAF (Art. 13 da Resolução CFC no 1.445/2013). 
Não havendo operações do exercício de 2014 a comunicar, o profissional ou a 
organização contábil deverão fazer comunicação negativa no prazo de 1 a 31 
de janeiro de 2015 (Art. 14 da Resolução CFC no 1.445/2013). A comunicação 
deverá ser feita após o cadastro no sítio do COAF <www.coaf.fazenda.gov.br>, 
conforme orientações contidas ai. 
24. Quais são as sanções a serem aplicadas aos profissionais que 
descumprirem a Resolução CFC no 1.445/2013? 
O profissional está sujeito às sanções administrativas ético-disciplinares no 
âmbito dos Conselhos de Contabilidade constantes do Art. 27 do Decreto-Lei 
no 9.295/1946 e do Código de Ética Profissional do Contador (Resolução CFC no 
803/1996), sem prejuízo das sanções e penalidades previstas na Lei no 9613/1998.
94
CAPítulo 3
lei no 12.529, de 30 de novembro de 
2011 (lei Antitruste)
A Lei Antitruste ou Lei de Defesa da Concorrência:
Estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência; dispõe sobre 
a prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica; altera 
a Lei no 8.137, de 27 de dezembro de 1990, o Decreto-Lei no 3.689, de 3 
de outubro de 1941 - Código de Processo Penal, e a Lei no 7.347, de 24 
de julho de 1985; revoga dispositivos da Lei no 8.884, de 11 de junho de 
1994, e a Lei no 9.781, de 19 de janeiro de 1999; e dá outras providências.
noções de direito concorrencial
Hoje em dia, é importante que se preserve a concorrência para que se garanta a expansão 
da economia nas mais diversas áreas, visando conter a ação de determinados grupos 
econômicos que atuam de modo incompatível com a livre concorrência.
O que se busca é limitar práticas que possam prejudicar a livre concorrência por meio 
do abuso do poder econômico praticado por grandes corporações, que se utilizam de 
ações anticoncorrenciais que inviabilizam o crescimento ou desenvolvimento de uma 
parcela do empresariado diante da concorrência do poder econômico dominante.
Essas práticas predatórias comprometem o direito difuso de livre concorrência em 
diversos aspectos, seja em detrimento da geração de empregos e do desenvolvimento 
tecnológico, na prática de preços abaixo do custo, entre outros.
Para combater essas práticas, criaram-se no panorama legislativo políticas públicas 
de prevenção e repressão de práticas anticompetitivas, chamadas de “cultura da 
concorrência”, com o objetivo de prevenir condutas empresariais potencialmente lesivas 
à concorrência, não sendo exigido evento atual de dano para a aplicação de sanções e 
repressão das ações que possam gerar lesão à coletividade de forma difusa.
Conceitos básicos do direito concorrencial
mercado relevante
O mercado relevante pode ser considerado sob dois aspectos: material e geográfico. 
95
PrinciPais normas │ UniDaDE i
O mercado relevante material é aquele de prestação de serviços e fornecimento de bens, 
assim, o concorrente que prestar o mesmo serviço ou fornecer o mesmo bem será parte 
integrante do mesmo mercado relevante material. 
Por outro lado, o mercado relevante geográfico determina o âmbito de atuação da 
atividade, podendo ser uma determinada região, um estado, um país ou diversos países.
Posição dominante
A chamada posição dominante é a capacidade de uma empresa ou grupo de empresas 
(Lei no 12.529/2011, artigo 36, parágrafo § 2o):
[de alterar] unilateral ou coordenadamente as condições de mercado ou 
quando controlar 20% (vinte por cento) ou mais do mercado relevante, 
podendo este percentual ser alterado pelo CADE para setores específicos 
da economia.
Atos de concentração
Os denominados atos de concentração podem ser horizontais, verticais ou 
conglomerados. São tidos como horizontais os atos de incorporação empresarial 
de concorrentes com o mesmo mercado relevante material e geográfico; verticais as 
aquisições de fornecedores ou clientes de diferentes etapas da cadeia produtiva, tendo 
mercados relevantes relacionados, mas não idênticos; por sua vez, conglomerados 
seriam o agrupamento de empresas com mercados relevantes totalmente diversos.
Práticas anticoncorrenciais
As práticas anticoncorrenciais podem ser igualmente horizontais ou verticais, as 
horizontais tem o intuito de diminuir ou suprimir os concorrentes através de preços, 
acordos ou condições (preços predatórios, cartéis); as verticais objetivam restringir 
fornecedores de um mercado relevante que interfiram na cadeia produtiva de outro 
(fixação de preços de revenda, delimitação territorial e de bases de clientes, acordos 
de exclusividade, de reciprocidade, rejeição de negociação ou de venda, distinção de 
preços e condições, venda casada).
o Sistema Brasileiro de defesa da Concorrência
O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) é integrado pelo Conselho 
Administrativo de Defesa Econômica (CADE – autarquia federal ligada ao Ministério da 
Justiça) e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda.
96
UNIDADE I │ PrINcIPAIs NormAs
É competência do CADE a aplicação de sanções administrativas, sendo do judiciário 
a competência para o julgamento das responsabilidades civis e penais por práticas 
danosas à concorrência. O CADE também elabora pareceres relativos a fusões e grandes 
aquisições realizadas por incorporações, assim como investiga a prática de atos com 
potencial danoso ao mercado.
A Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda, tem 
competência para investigar práticas empresariais relevantes para o mercado, para 
elaborar pareceres com relação a concentração de empresas, e ainda para fiscalizar a 
execução e criação de normas das agências reguladoras.
A lei Antitruste (lei no 12.529/2011)
A Lei no 12.529/2011 trouxe medidas que visam dar agilidade e eficiência ao procedimento 
de análise de atos de concentração pelo CADE. Sobre o tema Guilherme Franzen Rizzo34 
afirma:
[...] visa dar mais agilidade aos processos administrativos de prevenção 
e repressão ao abuso de poder econômico, com ênfase especial à 
operatividade e à agilidade das análises dos atos de concentração.
A Lei no 12.529/2011 também criou outros órgãos internos com o intuito de 
especializar e fortificar o CADE, tais como a Superintendência-Geral (averiguação de 
práticas anticoncorrenciais) e Departamento de Estudos Econômicos (investigação 
técnico-científica).
A Lei Antitruste tornou possível a intervenção de terceiros nos processos administrativos, 
assim como fixou como prática contra a ordem econômica o exercício ou exploração 
abusivos de direitos de propriedade industrial, intelectual, tecnológica ou marca. 
Uma inovação relevante se refere à obrigatoriedade de autorização pelo CADE para 
operações de aquisição, incorporação, fusão,consórcio, joint venture ou qualquer 
outra forma de concentração que abranja grupos econômicos, que tenham, por um 
lado empresa ou grupo econômico com faturamento bruto anual no último balanço 
R$ 400.000.000.000,00 (quatrocentos milhões) e de outro lado, empresa ou grupo 
econômico com faturamento bruto anual no último balanço de R$ 30.000.000,00 
(trinta milhões) (artigo 88 da Lei no 12.529/2011).
34 RIZZO, Guilherme Franzen. A nova Lei de Defesa da Concorrência brasileira - Lei no 12.529/2011. Jus Navigandi, Teresina, 
ano 16, no 3094, 21 dez. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/20688>. Acesso em: 2/8/2016.
97
PrinciPais normas │ UniDaDE i
O novo sistema brasileiro de defesa da concorrência: estrutura administrativa e 
análise prévia dos atos de concentração
<http://revista.cade.gov.br/index.php/revistadedefesadaconcorrencia/article/
download/128/79>.
98
unidAdE ii
rESPonSABilidAdE 
PEnAl indiViduAl doS 
AdminiStrAdorES
CAPítulo 1
responsabilidade penal – base 
normativa
Constituição Federal, artigo 5o, inciso XLV:
Art. 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes 
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à 
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XLV - nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a 
obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, 
nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, 
até o limite do valor do patrimônio transferido;
Código Penal, artigo 13:
Art. 13. O resultado, de que depende a existência do crime, somente é 
imputável a quem lhe deu causa. Considera-se causa a ação ou omissão 
sem a qual o resultado não teria ocorrido.
[...]
§ 2o - A omissão é penalmente relevante quando o omitente devia e 
podia agir para evitar o resultado. O dever de agir incumbe a quem:
a) tenha por lei obrigação de cuidado, proteção ou vigilância;
b) de outra forma, assumiu a responsabilidade de impedir o resultado;
c) com seu comportamento anterior, criou o risco da ocorrência do 
resultado.
99
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
Código Penal, artigo 18:
Art. 18. Diz-se o crime:
I – doloso, quando ou agente quis o resultado ou assumiu o risco de 
produzi-lo;
II – culposo, quando o agente deu causa ao resultado por imprudência, 
negligência ou imperícia.
Código Penal, artigo 29:
Art. 29. Quem, de qualquer modo, concorre para o crime, incide nas 
penas a este cominadas, na medida de sua culpabilidade.
Capítulo características
A combinação das previsões legais supracitadas mostra que a responsabilidade penal 
em nosso país tem natureza pessoal e caráter subjetivo; ou seja, exige uma conduta, 
seja ação ou omissão, individual, definida como delito por Lei (crimes de mera conduta 
e formais), que sejam causa de um resultado que seja tipificado (crimes materiais) e 
realizada com dolo ou culpa (somente se houver previsão legal – artigo 18, parágrafo 
único, do CP - consciência (saber) e vontade (querer) de alcançar os elementos do tipo35.
Não há crime sem culpa, ou nullum crimen nulla poena sine culpa36:
Corolário do Estado Democrático de Direito e reflexo de um ordenamento 
jurídico fundado na dignidade da pessoa humana. Dentre seus aspectos 
fundamentais, está a proibição de qualquer responsabilização objetiva. 
Assim, só se pode entender como penalmente relevante e, pois, 
imputável a alguém, a causação de um resultado típico que seja (i) 
decorrente de uma conduta voluntariamente dirigida à produção deste 
resultado típico ou a este indiferente, ainda que vislumbrado como 
possível (dolo) ou, então, (ii) decorrente da violação de um dever de 
cuidado (culpa em sentido estrito). Assim, resultados imprevisíveis, 
não causados a título de dolo ou culpa, não podem ser imputados ao 
agente.
35 Nos delitos culposos, essencialmente materiais, a vontade (querer) limita-se à conduta livremente realizada, porém com 
inobservação do(s) dever(es) de cautela, dá causa, sem intenção, deste modo, ao resultado tipificado.
36 Código penal interpretado. Organizador: COSTA MACHADO. Coordenador: DAVID TEIXEIRA DE AZEVEDO. São Paulo: 
Editora Manole, 2011, p. 33. Realces gráficos pela transcrição.
100
UNIDADE II │ REspoNsAbIlIDADE pENAl INDIvIDUAl Dos ADmINIstRADoREs
Sobre o tema as palavras de Paulo José da Costa Jr37: 
Não há crime sem conduta. Os delitos chamados de mera suspeita ou de 
simples posição não encontram guarida em nossa disciplina. A conduta 
poderá ser positiva, negativa ou mista. Mas existirá sempre. Crimes 
que não consistam num fato, nem positivo nem negativo, e sim numa 
situação individual estática, não se concebem.
No mesmo sentido Everardo da Cunha Luna38:
O homem responde pelo que faz e não pelo que é. Princípio do ato e não 
do ser. Para o Direito, ser é agir: ser criminoso é praticar um crime.
responsabilidade penal objetiva
Aqui adentramos em uma questão controversa, alguns entendem a possibilidade da 
responsabilização penal objetiva, baseados nos artigos 2o da Lei no 9.605/1998 (Lei 
de Crimes Ambientais) e 25 da Lei no 7.492/1986 (Lei de Crimes contra o Sistema 
Financeiro Nacional), uma vez que essa responsabilização derivaria do cargo, função 
ou posição hierárquica exercida, uma vez que essa implicaria na ação ou omissão que 
geraria o fato danoso, isto é, por desempenhar determinada função o conhecimento do 
fato ilícito estaria subentendido.
Por outro lado, há quem entenda que o ordenamento jurídico pátrio não admite a 
responsabilidade penal decorrente de cargo, função ou posição hierárquica.
Fato é que, é imprescindível a conduta, ação ou omissão (quando presente o dever de 
agir), e nexo causal entre a conduta e o resultado.
Em outras palavras, a imputação de ilícito criminal demanda a averiguação de 
responsabilidade pessoal e subjetiva do agente, sendo exigido nexo causal (artigo 13 do 
CP) entre a conduta do agente e o fato típico. Assim, do ponto de vista penal não basta 
o cargo, função ou posição hierárquica.
De acordo com as lições do Professor Alberto Silva Franco39:
O inc. XLV do art. 5o da Constituição Federal de 1988 consagrou, entre 
os princípios constitucionais, em matéria penal, o princípio pessoal 
da responsabilidade penal. O que se busca, na realidade, significar 
com o caráter pessoal dessa responsabilidade? Antes de tudo, a 
37 Comentários ao código penal. São Paulo: Saraiva, 1986, v.1 – parte geral. p. 34
38 Capítulos de Direito Penal – parte geral: com observações à nova parte geral do Código penal.
39 Código penal e sua interpretação jurisprudencial. 8. ed. São Paulo: RT, 2007. Página 44. 
101
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
responsabilidade penal ‘significa a exigência de um autêntico injusto 
típico, de realização pessoal, direta ou mediata, ou de colaboração 
pessoal, num tipo de injusto, com sua parte tanto objetiva como 
subjetiva: quer dizer, trata-se da exigência de autoria ou de participação. 
O fundamento é novamente que as sanções penais somente podem 
ser necessárias, eficazes e idôneas (com todas as conotações 
político-constitucionais destes princípios) para a prevenção de fatos 
pessoais ou de descumprimento da responsabilidade pessoal em relação 
a fatos alheios, mas seriam absolutamente inidôneos e sem sentido para 
determinar aos cidadãos em relação fatos alheios ou a acontecimentos 
naturais em cuja realização ou evitação não influíram nem poderiam 
influir’ (Diego-Manuel Luzón Peña. Idem. p. 890). ‘A responsabilidade 
penal é sempre pessoal. Não há, no direito penal, responsabilidade 
coletiva, subsidiária, solidária ou sucessiva’ (BATISTA, Nilo. Introdução 
crítica ao Direito Penal. Rio de Janeiro: Revan, 1990, p. 104.)
No mesmo sentido Marta Saad40:
Porque a responsabilidade penal é pessoal, é preciso que se demonstre 
o vínculo do denunciado com o atoilícito. E é na conduta humana, 
substrato do crime, que a acusação deve se centrar, e não propriamente 
na atividade da pessoa jurídica, de que eventualmente o sujeito acusado 
seja sócio.
Ser sócio ou administrador da pessoa jurídica é fato, em si mesmo, irreprovável. Por 
isso, a demonstração da culpabilidade faz-se imprescindível, apontando o acusador a 
conduta censurável do ponto de vista penal.
40 VILARD, C. S. Duas formas de ciência da acusação, premissa para o pleno exercício do direito de defesa: acusação formal, 
certa e definida e acesso aos autos do inquérito policial”. In: VILARD, C. S. et al. Crimes econômicos e processo penal. série 
GV law. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 267
102
CAPítulo 2
teoria do domínio do fato
Para tratarmos da responsabilidade penal individual dos administradores temos, 
necessariamente, que falar da Teoria do Domínio do Fato, assim como de sua aplicação 
no julgamento da Ação Penal 470, pelo Supremo Tribunal Federal, julgamento restou 
conhecido como “Mensalão”.
Embora a Teoria do Domínio do Fato41 tenha sido criada pelo alemão Hans Welzel, em 
1939, ficou conhecida internacionalmente com a publicação da obra Täterschaft und 
Tatherrschaft (Autoria e Domínio do Fato no Direito Penal), de Claux Roxin, no ano 
de 1963.
Tal teoria ganhou relevância recentemente no meio jurídico-acadêmico de nosso país 
e até mesmo nos noticiários depois de ter sido utilizada como base no julgamento da 
Ação Penal 470, pelo então ministro do Supremo Tribunal Federal Joaquim Barbosa, 
para justificar a condenação do réu e ex-ministro chefe da Casa Civil, José Dirceu.
A Teoria do Domínio do Fato guarda relação com o tema no que se refere ao concurso 
de pessoas na prática de um delito e suas principais análises consideram a conduta dos 
envolvidos fato delituoso e não o seu resultado em si.
Segundo essa Teoria, o autor não é apenas aquele que pratica o crime, mas, igualmente, 
aquele que possui poder de decisão acerca da realização do fato típico e usa de terceiro 
para executá-lo. Diferencia-se de um simples partícipe, já que esse último tem conduta 
acessória na pratica delituosa.
Desse modo, referida Teoria conduz a uma interpretação extensiva do conceito de autoria, 
por meio de um critério final-objetivo, englobando na autoria aquele que controla a 
realização do crime, concebendo, inspecionando e informando a sua realização, assim 
como a seu prosseguimento; essa figura seria autor, não um apenas partícipe, opondo-
se, portanto, a interpretação da autoria, conforme o critério formal-objetivo entende 
por autor, unicamente aquele que pratica a conduta do verbo típico (núcleo do tipo).
Assim, a Teoria do Domínio do Fato conseguiria solucionar circunstâncias que 
envolvessem a questão da autoria mediata, apontando como autor, nessas situações, 
aquele que se utilizou de terceiro para a praticar o delito.
41 STRECK, Lenio Luiz. O mensalão” e o domínio do fato – tipo ponderação”. Conjur. São Paulo, 6 a go. 2012. Disponível 
em: <http://www.conjur.com.br/2012/ago-06/lenio-streck-mensalao-dominio-fato-tipo-ponderacao/>, p. 2. Consulta em: 
21/7/2016.
103
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
Nosso Código Penal adota o conceito restritivo de autoria, não havendo distinção entre 
autor e partícipe no que se refere às penas.
A Teoria em pauta foi concebida como meio para auxiliar interpretações mais restritivas 
de autoria, solucionando controvérsias que envolvessem a questão da autoria e da 
participação. 
De qualquer forma uma condenação deve ser baseada na culpabilidade do agente, 
após demonstração de provas lícitas e convincentes, decorrido o devido processo legal, 
a ampla defesa e o contraditório, sem o que não de se falar em dignidade da pessoa 
humana, princípio que norteia nosso Direito.
O já mencionado jurista alemão, Claus Roxin, concedeu entrevista ao jornal Folha 
de São Paulo42, em novembro de 2012, na qual repudiou toda e qualquer tentativa de 
distorção dos princípios da Teoria confirmando que a condenação deve estar alicerçada 
na apresentação de provas e que a mera posição de comando não serve como base para 
o domínio do fato. 
Nesse panorama, borbulham discussões acerca do tema, não havendo qualquer 
consenso no meio jurídico.
De um lado há quem entenda que a Teoria foi deturpada para servir de base da 
condenação de José Dirceu, de outro se entende que a aplicação foi correta, tendo em 
vista que a aplicação da Teoria não é algo extraordinário quando o ilícito penal envolve 
o concurso de agentes.
Devemos ressaltar que, apesar de presente na doutrina, a Teoria do Domínio do Fato 
não havia sido utilizada como fundamento para uma condenação pelo STF, daí o debate 
acerca de sua utilização nesse polêmico julgamento.
Concurso de agentes
Ocorre o concurso de agentes quando um delito é cometido por duas ou mais pessoas, 
os agentes se juntam com a finalidade de realizar determinado crime.
De acordo com Luís Regis Prado43, são requisitos do concurso de agentes: 
 » pluralidade de agentes e de conduta; 
 » nexo causal entre conduta e resultado; 
42 Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/paywall/signup-colunista.shtml?>. <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/
poder/77459-participacao-no-comando-de-esquema-tem-de-ser-provada.shtml>. Consulta em: 3/8/2016
43 RADO, Luiz Regis. Curso de Direito Penal Brasileiro: parte geral 1, 12. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 567.
104
UNIDADE II │ REspoNsAbIlIDADE pENAl INDIvIDUAl Dos ADmINIstRADoREs
 » conexão subjetiva ou psicológica entre os agentes; 
 » identidade do delito.
Presentes esses pressupostos, há concurso de agentes, entretanto, nos casos concretos, 
constatado o concurso de agentes, é necessário que se imperioso estabeleça o papel de 
cada agente na realização do crime. Nosso ordenamento aceita duas possibilidades de 
atuação do autor no concurso de agentes: coautoria ou participação.
Autoria
Prevê o artigo 29 do Código Penal:
Art. 29. Quem, de qualquer modo, concorre para o crime incide nas 
penas a este cominadas, na medida de sua culpabilidade.
§ 1o - Se a participação for de menor importância, a pena pode ser 
diminuída de um sexto a um terço.
§ 2o - Se algum dos concorrentes quis participar de crime menos grave, 
ser-lhe-á aplicada a pena deste, essa pena será aumentada até metade, 
na hipótese de ter sido previsível o resultado mais grave.
Assim, o caput de citado dispositivo não diferencia, no que se refere à conduta delituosa, 
autor e partícipe, a distinção é apresentada nos parágrafos 1o e 2o do artigo, a distinção 
se apresenta nas consequências dos atos. Entretanto o Código Penal não os conceitua.
A tarefa de conceituação ficou a cargo da doutrina que se utilizou de critérios 
interpretativos:
Conceito restritivo 
Aqueles que adotaram critérios mais restritivos para a conceituação entendem como 
autor somente aquele que pratica a conduta descrita no núcleo do tipo penal. Nessa 
ótica, a participação é conceituada igualmente por meio de duas teorias: teoria 
objetivo-formal e teoria objetivo-material.
Segundo a teoria objetivo-formal, o autor pratica o verbo do tipo penal enquanto o 
partícipe colabora para a execução do crime, contudo não pratica o verbo do tipo. Na 
teoria objetivo-material, autor é aquele que mais contribui para a prática do crime, e 
partícipe aquele que tem menor participação.
105
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
A problemática dessa conceituação está na possibilidade de punição daquele que se 
utiliza de terceira pessoa para realização do ilícito penal uma vez que o autor mediato 
não pratica o núcleo do tipo.
Por esse critério, diante de casos concretos onde chefes de quadrilhas que idealizam, 
elaboram, orientam a execução do delito não poderiam ser responsabilizados, daí o 
surgimento de outras vertentes.
Conceito extensivo 
Segundo esse critério, autor é todo aquele que contribui para que um crime se consuma. 
Esse critério tem como ponto departida a teoria conditio sine qua non, ou teoria de 
equivalência das condições, para a qual, todas as condutas anteriores ao fato, podem 
contribuir para resultado.
Assim, aquele que instiga é cúmplice e é também autor, uma vez que se considera mais 
o resultado do que a conduta. Ainda que, objetivamente, não haja diferenciação entre 
autor e partícipe, se reconhece que na participação há menor culpabilidade que na 
autoria, e, dessa forma, a punibilidade do partícipe é menor.
Para que se possa distinguir entre autor e partícipe visando à questão da punibilidade 
de cada um deles é que os partidários do critério extensivo o são, igualmente, da teoria 
subjetiva da participação, compreendidos em conjunto. Assim, pela teoria subjetiva, 
autor é quem comete o crime com animus auctoris (quer o resultado com interesse 
próprio), já o partícipe o faz com animus socii ou alheio.
Os que se opõe ao critério extensivo fazem as seguintes críticas: 
 » o critério não dá importância à prática da conduta descrita no verbo do 
tipo penal; 
 » se levada ao pé da letra, a teoria subjetiva poderia deixar de penalizar 
como autor, por exemplo, alguém que cometeu homicídio a mando de 
terceiro com animus socii, em troca de quantia em dinheiro oferecida por 
aquele que desejava a morte da vítima.
Essas críticas merecem atenção, assim como as falhas do critério restritivo, por isso 
surgiu uma teoria intermediária, que englobasse as hipóteses não previstas nos outros 
critérios. Nessa conjuntura, surgiu a Teoria do Domínio do Fato, denominada também 
como teoria finalista.
106
UNIDADE II │ REspoNsAbIlIDADE pENAl INDIvIDUAl Dos ADmINIstRADoREs
teoria do domínio do Fato – teoria Finalista
Conceito
A Teoria do Domínio do Fato tem por finalidade verificar a autoria do delito, diferente 
da teoria objetiva de determinação da autoria, procura explicar a autoria mediata e 
a figura do mandante, circunstâncias não compreendidas pelos demais critérios de 
determinação de autoria do crime.
Na chamada autoria mediata, o agente não pratica o verbo do tipo e tampouco realiza o 
fato, uma vez que usa terceiro para esse fim.
Essa Teoria não se restringe à definição de autor como o executor ou o autor mediato, 
segundo ela, autor é também aquele que, ainda sem praticar a ação típica, esquematiza, 
prepara e define a ação dos outros envolvidos, tendo domínio finalista da atividade 
delitiva, trata-se do chefe do grupo, o mandante.
Dizer que o autor tem domínio do fato quer dizer que ele tem o controle do resultado típico, 
o controle subjetivo e final do fato típico, assim como de suas de suas circunstâncias, 
agindo pessoalmente no exercício desse controle, disso decorre que a teoria se baseia 
na conduta e não no resultado.
Nas palavras de Damásio44 de Jesus:
É a teoria que passamos a adotar. Em outras palavras, nossa posição 
adere à teoria do domínio do fato, que é uma tese que complementa 
a doutrina restritiva formal-objetiva, aplicando critério misto 
(objetivo-subjetivo). De notar, pois que a teoria do domínio do fato 
não exclui a restritiva. É um complemento. Unem-se para dar solução 
adequada às questões que se apresentam, envolvendo autores materiais 
e intelectuais de crimes, chefes de quadrilha, sentinelas, aprendizes, 
motoristas, auxiliadores, indutores, incentivadores etc. Sob rigor 
científico, é mais um requisito da autoria que uma teoria do concurso 
de pessoas.
Por sua posição entre a teoria objetiva e subjetiva, a Teoria do Domínio do Fato ficou 
também conhecida como Teoria Finalista, sendo entendida como conciliatória entre 
essas, trata-se de uma visão importante, pois permite diferenciar com nitidez autor e 
executor, em situações onde figurem autor mediato e mandante.
44 DAMÁSIO, E. de Jesus. Teoria do domínio do fato no concurso de pessoas. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 18.
107
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
No âmbito penal, não se faz facilmente a distribuição das responsabilidades nos delitos 
com mais de um agente, mais complicado em casos da responsabilização de agentes 
que integram uma mesma pessoa jurídica, associação para prática de crimes ou, assim 
como no episódio da Ação Penal 470, uma associação político-governamental com fins 
criminosos, a Teoria do Domínio do Fato procurou uma maneira justa para demarcar 
os limites entre autoria e da participação.
A complexidade deriva do fato de que os líderes dessas organizações podem controlar 
as ações criminosas praticadas por terceiros, sem se envolver diretamente, por conta de 
sua posição hierárquica. A maior dificuldade está em vincular o crime a seu mandante, 
a seu mentor intelectual.
Em que pesem as polêmicas em volta da Teoria do Domínio do Fato, no que se refere à 
Ação Penal 470, essa teoria não se confunde com a responsabilidade objetiva, nem com 
uma substituição de provas por simples indícios.
Entende-se que a Teoria do Domínio do Fato deve incidir quando se verificar que o 
agente que concorreu para um crime teve domínio sobre o fato, nesse caso, deve ser 
considerado coautor do fato ilícito. Não se trata de afastar a necessidade de provas, a 
posição hierárquica, por si, não justifica uma penalização.
No Direito Penal a responsabilização pelo crime praticado é sempre subjetiva, sendo 
indispensável a comprovação de dolo ou culpa por parte do agente, o que ocorre por 
meio de apresentação de provas que o liguem, em um nexo causal, ao fato delituoso. Por 
outro lado, na responsabilidade objetiva, utilizada no Direito Civil, a responsabilidade 
não demanda comprovação de dolo ou culpa, na simples prática de certos atos, 
previstos legalmente, assume-se o risco pelo resultado, na ocorrência de dano dá-se a 
responsabilização direta do agente.
Nas hipóteses em que a responsabilidade objetiva civil é aplicável, somente a 
demonstração de inexistência do nexo causal entre a atuação do agente e o resultado 
afasta deste a culpa e, assim, a obrigação de indenizar.
Como dissemos, no Direito Penal, existe, sem exceção, a necessidade de se comprovar, 
indubitavelmente, a culpa ou o dolo do agente para que sejam aplicadas as penas 
previstas em lei.
origem
O primeiro a apresentar reflexões relevantes acerca da figura do mandante, no concurso 
de agentes, foi Cesare Beccaria45, vejamos:
45 BECCARIA, Cezare. Dos delitos e das penas. Tradução de J. Cretella Jr. e Agnes Cretella. 3ª ed. rev. da tradução. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 2006, p.87.
108
UNIDADE II │ REspoNsAbIlIDADE pENAl INDIvIDUAl Dos ADmINIstRADoREs
[...] quando houver vários cúmplices do delito, e não todos eles executores 
imediatos, mas por diferentes motivos. Quando vários homens se unem 
num risco, quanto maior for este risco tanto mais eles procuram tornar 
igual para todos. Será, pois, mais difícil achar quem se contente com 
o papel de executor do delito, correndo maior risco do que os outros 
cúmplices. A única exceção seria a hipótese em que fosse prometido 
prêmio ao executor, caso em que, tendo ele, então, recompensa pelo 
risco maior, a pena deveria ser igual.
Entretanto, em 1939 foi desenvolvida por Hans Welzel a Teoria do Domínio do Fato 
com a concepção do finalismo no que diz respeito ao concurso de agentes descrevendo 
como autor, aquele que possui o domínio final do fato nos crimes dolosos.
Citado autor desenvolveu a Teoria do Domínio do Fato com o objetivo de atingir jurídica e 
legalmente as autoridades da Alemanha nazista, que engendraram e ordenaram diversos 
crimes contra a humanidade, contudo, sendo apenas mandantes, não responderiam 
por seus crimes, uma vez que não praticaram o núcleo do tipo.
No entanto, não podemos deixar de citar outro jurista alemão, Claus Roxin, que concebeu 
a Teoria do Domínio do Fato, na obra Täterschaft und Tatherrschaft (Autoria e Domínio 
do Fato no Direito Penal). Ele criou a Teoria para respaldar seu descontentamento com 
a jurisprudência alemã na década de 1960, que julgava como partícipe e não autor 
aquele que, ocupandoalta posição hierárquica, ordenava a realização de um crime. Em 
seu entendimento, quem dá a ordem para execução de um crime também é autor isso 
porque este tem domínio da vontade, sem ele o crime não ocorreria, sua ação não é 
acessória.
Pontos importantes sobre a teoria do domínio do 
Fato
o mandante
É fundamental na Teoria do Domínio do Fato que o agente domine o resultado a ponto 
de desistir do resultado se assim o desejar, dessa forma, é autor tanto o que pratica o 
núcleo do crime como o autor mediato ou aquele que figura como mandante.
É interessante, nesse ponto, observarmos que o artigo 121, parágrafo 2o, inciso I do 
Código Penal, prevê, de forma indireta, a figura do mandante, ao dispor sobre o chamado 
homicídio mercenário (aquele que comete homicídio mediante paga ou promessa de 
recompensa), que tem sua pena aumentada:
109
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
Art. 121.
[...]
§ 2o Se o homicídio é cometido:
I - mediante paga ou promessa de recompensa, ou por motivo torpe; 
[...] 
Pena - reclusão de doze a trinta anos.
Consequentemente, se alguém comete homicídio em troca de pagamento, alguém 
pagou e ordenou o crime, o mandante.
Todavia, a maior novidade da Teoria do Domínio do Fato, está em colocar como autor, 
igualmente, aquele que manipula os fatos, que organizou e, apenas por motivos de 
divisão de tarefas, não foi o executor do crime.
Não obstante, tendo, desde o princípio idealizado, agido com vontade e domínio 
do fato, de acordo com a Teoria, indiscutivelmente, é autor do delito, podendo ser 
responsabilizado, sendo comprovada sua culpabilidade.
Dessa forma, o mandante é detentor do domínio funcional e, assim, não há que ser 
considerado mero partícipe, já que ele, antagonicamente, tem comportamento 
acessório, isto é, não tem poder de decisão.
A condenação
Como destacado, a Teoria do Domínio do Fato nasceu com o propósito de complementar 
as definições mais restritivas do conceito de autoria, solucionando casos onde a aplicação 
da teoria subjetiva ou subjetiva falharia na punição daqueles que participaram da ação 
criminosa.
Já foi dito, mas ressaltamos que a Teoria do Domínio do Fato não significa 
responsabilização objetiva pelo delito, essa teoria está baseada na culpabilidade do 
agente confirmada por provas concretas e lícitas.
Sem isso estaria se desprezando princípios fundamentais da Constituição Federal 
como a dignidade da pessoa humana, a presunção de inocência, o devido processo 
legal, ampla defesa e contraditório, o que colocaria em risco o Estado Democrático de 
Direito.
110
UNIDADE II │ REspoNsAbIlIDADE pENAl INDIvIDUAl Dos ADmINIstRADoREs
A coautoria e teoria do domínio do Fato
De acordo com o doutrinador Julio Fabbrini Mirabete46: “O concurso de pessoas pode 
realizar-se por meio da coautoria e da participação” e que “a coautoria é, em última 
análise, a própria autoria”.
O coautor é quem, em concurso com outras pessoas, realiza uma ação ou omissão, 
descrita em lei como crime. Ademais, existindo um mesmo crime e diversos agentes 
que o efetivam, é compreensível a divisão de tarefas criminosas entre eles.
No momento em que os coautores se associam, unem pela intenção criminosa comum, 
dividem entre si o trabalho já que agem com uma mesma finalidade: o resultado 
delituoso.
É importante, quando se fala em coautoria, a questão do domínio do fato dos, isto é, o 
animus de consumar o crime, sendo, todos os implicados, responsáveis por seus atos. 
Na ausência de uma consciência única entre os agentes para o empreendimento do 
delito, não há que se falar em coautoria; e na concretização do fato delituoso, estará 
configurada autoria colateral ou imprópria (o que caracteriza a autoria colateral é a falta 
do vínculo subjetivo), já que nessa, não há colaboração consciente entre os agentes.
Na autoria colateral, convivem as condutas dolosas dos agentes que concorrem para 
um mesmo resultado, entretanto os agentes ignoram a intenção uns dos outros.
O que pode ocorrer nessa situação é a dificuldade de definir qual dos agentes gerou 
a ação ou omissão ocasionadora do resultado, nesse caso há autoria incerta que, em 
decorrência do princípio do in dubio pro reo, reduz a pena dos agentes, na medida em 
que suas respectivas culpabilidades não podem ser comprovadas.
Para a Teoria do Domínio do Fato, a definição de coautoria é de fundamental relevância 
e define a maneira oportuna de distinção entre autor e coautor, o autor é aquele que, 
em concurso de pessoas ligadas subjetivamente no desígnio criminoso, concretiza 
o resultado delituoso almejado, o que, concordando com a entrada na expedição 
criminosa, domina os fatos, seja na execução ou no comando, de acordo com a divisão 
das tarefas.
No que se refere à coautoria, a Teoria do Domínio do Fato engloba todos os que 
tenham o mesmo propósito criminoso, já que dividem um domínio do fato unitário; 
desprezando-se a parcela da tarefa criminosa que irá exercer: projetar, preparar, 
realizar, comandar etc.
46 MIRABETE, Júlio Fabbrini; FABBRINI, Renato. Manual de Direito Penal: parte geral 1. 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 
230. 
111
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
Para ser considerado autor, é suficiente que, em razão de sua colaboração, o delito tenha 
se consumado com o resultado que a organização desejava no momento de sua união.
De fato, essa Teoria é a que melhor se adéqua à problemática da responsabilização 
penal de cada coautor, somente pelo fato de que melhor o identifica.
A autoria direta e indireta e a teoria do domínio do 
Fato
Segundo os ensinamentos de Rogério Greco47, o autor pode ser quem realiza diretamente 
a conduta típica sendo chamado de autor direto ou autor executor; ou, da mesma 
forma, o que se utiliza de terceiro, que atua como instrumento, sendo, desse modo, 
denominado de autor indireto ou mediato.
O autor direto tem em todos os casos o domínio do fato, ele pratica o núcleo do tipo, não 
restando dúvidas sobre quem tenha cometido o delito.
Já nos casos de autoria mediata ou indireta a autoria se dá quando alguém concebe a 
conduta comissiva e dolosa, mas utiliza-se de terceira para sua consumação, o autor 
indireto deve, igualmente, ter o domínio do fato, isto é, ter o controle da situação, a 
consciência e o dolo.
Nosso Código Penal prevê a autoria indireta em quatro hipóteses:
Artigo 20, parágrafo 2o:
Art. 20. O erro sobre elemento constitutivo do tipo legal de crime exclui 
o dolo, mas permite a punição por crime culposo, se previsto em lei.
[...]
§ 2o - Responde pelo crime o terceiro que determina o erro.
Exemplo: 
Enfermeira que tira a vida de um paciente por aplicação de injeção letal com conteúdo 
que desconhecia, mas era sabido pelo médico que prescreveu, nesse caso apenas o 
médico responde, uma vez que a enfermeira não agiu com intenção nem conhecimento.
Artigo 22:
Art. 22. Se o fato é cometido sob coação irresistível ou em estrita 
obediência à ordem, não manifestamente ilegal, de superior hierárquico, 
só é punível o autor da coação ou da ordem.
47 GRECO, Rogério. Curso de Direito Penal: parte geral 1. 10ª ed. Niterói: Impetus, 2008, p. 438.
112
UNIDADE II │ REspoNsAbIlIDADE pENAl INDIvIDUAl Dos ADmINIstRADoREs
Exemplo:
Delegado que ordena uma prisão ilegal dizendo ter mandado de prisão inexistente que 
é cumprida por um subalterno, esse último não comete crime, uma vez que cumpriu 
um dever hierárquico; não tinha a consciência do seu ato, isto é, o domínio do fato, 
diferente do delegado que agiu comissiva e dolosamente como mandante.
Artigo 62, inciso III:
Art. 62. A pena será ainda agravada em relação ao agente que:
[...]
III - instiga ou determina a cometer o crime alguém sujeito à sua 
autoridade ou não punível em virtude de condição ou qualidade pessoal;
Exemplo: 
Chefes de quadrilhas que usam menores de idade, que são inimputáveis, para praticar 
crimes.
Autoria mediata e a teoria do domínio do Fato
A Teoria do Domínio do Fato faz usofundamentalmente da figura do autor mediato 
para atingir o mandante e, dessa forma, puni-lo. 
Abstrai-se da leitura do artigo 62, inciso I do Código Penal que o direito pátrio abriga a 
Teoria em pauta:
Art. 62. A pena será ainda agravada em relação ao agente que: 
I - promove, ou organiza a cooperação no crime ou dirige a atividade 
dos demais agentes;
Mais uma vez ressaltamos que a simples posição hierárquica não serve como base para 
a aplicação da Teoria, a circunstância deve ser comprovada, o autor mediado deve ter 
domínio do fato. Por outro lado, o fato de não estar no local do crime, não isenta autores 
indiretos.
Autoria mediata e participação
A denominada autoria mediata nasceu para suprir o vazio deixado pela teoria da 
acessoriedade extrema da participação delitiva, por outro lado também deriva da 
necessidade de uma distinção clara entre autoria e participação.
113
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
A participação é invariavelmente uma conduta acessória do fato principal, não existe 
participação sem uma ação principal típica e punível, a pena do partícipe é acessória à 
do autor.
Muitas teorias doutrinárias abordam o tema buscando enquadrar a conduta do partícipe 
que, em princípio, não seria punível, convertendo-a em condenável, uma vez que está 
vinculada à ação principal do autor:
 » Teoria da acessoriedade mínima: se a ação do partícipe puder ser 
vinculada à do autor, já se configura a participação, contando que a 
conduta do autor seja típica.
 » Teoria da acessoriedade limitada: exige que a conduta principal 
seja típica e antijurídica, ou seja, contrária ao Direito.
 » Teoria da acessoriedade extrema: requer a conduta típica, 
antijurídica e culpável por parte do autor.
A Teoria da Acessoriedade mínima, assim como a teoria da acessoriedade extrema, 
recebem duras críticas, isso ocorre porque pela teoria da acessoriedade mínima, um caso 
onde alguém instigasse outrem a cometer homicídio em legítima defesa, seria condenado 
por participação em homicídio, uma vez essa teoria exige apenas que a conduta do autor 
seja típica, desprezando-se a antijuridicidade. Já na teoria da acessoriedade extrema, 
alguém que instigasse um menor ou um deficiente mental a cometer um homicídio, por 
nada responderia, já que a conduta desses, não é culpável. A teoria mais apropriada é, 
sem dúvida, a intermediária, ou seja, a teoria da acessoriedade limitada.
Nosso Código Penal não é taxativo quanto às formas de participação, artigo 31:
Art. 31. O ajuste, a determinação ou instigação e o auxílio, salvo 
disposição expressa em contrário, não são puníveis, se o crime não 
chega, pelo menos, a ser tentado.
A maior parte da doutrina salienta duas formas fundamentais de participação: a 
instigação e a cumplicidade. Na instigação o partícipe que instiga atua reforçando uma 
ideia pré-existente do autor, encorajando-o a agir. Quem induz o autor, é igualmente 
partícipe, nesse caso faz surgir uma ideia criminosa que não existia anteriormente. 
Ainda que conceitualmente diferentes, a instigação e a indução se equiparam à medida 
que influenciam a vontade do autor.
Por sua vez a cumplicidade trata da participação material no crime, se manifesta como 
uma colaboração com a conduta criminosa, um exemplo seria o empréstimo de uma 
arma para o cometimento de um homicídio.
114
UNIDADE II │ REspoNsAbIlIDADE pENAl INDIvIDUAl Dos ADmINIstRADoREs
De qualquer forma, é necessário que se diferencie a participação da autoria mediata 
tanto por se tratar de conceitos distintos, quanto pelo fato de terem punições diversas.
Na participação, a conduta do partícipe é invariavelmente acessória e ele responde na 
medida da sua culpabilidade, quando o autor é punido, o partícipe somente coopera 
com a conduta delitiva, incitando-a ou auxiliando-a. Já na autoria mediata, a conduta 
do agente não é somente acessória, o autor mediato tem o domínio do fato e se utiliza 
de terceiro para a prática delituosa que desejou, dolosa e comissivamente. Por sua vez, 
o autor possui domínio final do fato, podendo, a qualquer momento, optar acerca da 
realização e consumação, ele é detentor do controle subjetivo.
O artigo 29 do Código Penal brasileiro prevê as causas de diminuição e aumento de 
pena nos casos de participação:
Art. 29. Quem, de qualquer modo, concorre para o crime incide nas 
penas a este cominadas, na medida de sua culpabilidade.
§ 1o Se a participação for de menor importância, a pena pode ser 
diminuída de um sexto a um terço. 
§ 2o Se algum dos concorrentes quis participar de crime menos grave, 
ser-lhe-á aplicada a pena deste; essa pena será aumentada até metade, 
na hipótese de ter sido previsível o resultado mais grave.
O partícipe é responsável acessoriamente por concorrer em crime cometido por outrem, 
sua responsabilidade decorre da conduta do autor, já na autoria mediata, esse responde 
pelo delito cometido, na medida da sua culpabilidade, sendo sua responsabilidade 
originária.
Autoria mediata e crime de mão própria
Os denominados crimes próprios são aqueles que, por sua definição legal, só podem 
ser cometidos por determinada categoria de pessoas (só funcionários públicos podem 
praticar peculato e apenas a mãe em estado puerperal pode praticar infanticídio). 
Entretanto, tais crimes não impossibilitam a autoria mediata, basta que o autor mediato 
esteja enquadrado na categoria em questão.
São chamados crimes de mão própria aqueles em que o autor deve praticar, pessoalmente, 
a conduta descrita no tipo penal, tais crimes não admitem autoria mediata, assim 
apenas uma testemunha pode praticar falso testemunho por exemplo.
115
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
Para Júlio Fabbrini Mirabete48:
Não há possibilidade de autoria mediata nos crimes de mão própria. 
É possível, porém, a participação nestes ilícitos, como, também, nos 
crimes e contravenções de mera conduta (instigação, mandato, auxílio 
material etc.).
O doutrinador acolhe a possibilidade de participação em crimes de mão própria, desde 
que se trate de mera conduta, já que se trata de ação acessória que contribui com a 
conduta do autor, mas que, por si, não pode ser definida como ilícito. A conduta que 
caracteriza a participação só passa a ter importância no momento que o autor, ou 
coautores, principiam o crime.
Assim, os crimes de mão própria rejeitam a autoria mediata, entretanto, a participação, 
por meio de induzimento ou instigação, salvo exceções, é totalmente possível.
teoria do domínio do Fato e a legislação Pátria
Ainda que doutrina e jurisprudência tenham acolhido a Teoria do Domínio do Fato, 
sobretudo a figura do mandante, poucas normas abordam o tema, entre elas a Lei no 
12.850, de 2 de agosto de 2013 (Lei do Crime Organizado) e a Lei no 9.605, de 12 de 
fevereiro de 1998 (Lei do Meio Ambiente).
teoria do domínio do Fato e lei no 12.850, de 2 de 
agosto de 2013 (lei do Crime organizado)
A Lei no 12.850/2013 traz a definição de organização criminosa, prevê o processo 
relativo. Essa lei inova ao desmistificar conceitos relativos à própria definição de crime 
organizado e também orienta a investigação.
No caso das organizações criminosas, a não aplicação da Teoria do Domínio do Fato 
poderia implicar na punição de subalternos deixando de fora os verdadeiros líderes.
Nas palavras de Roger Augusto Tojeiro Morcelli49:
Ocorre que, na maioria das vezes as investigações chegam apenas 
até os pequenos criminosos envolvidos; os verdadeiros “cabeças” da 
organização nunca ou quase nunca são revelados, o que faz com que a 
48 MIRABETE, Júlio Fabbrini; FABBRINI, Renato. Manual de Direito Penal: parte geral 1. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 
232.
49 MORCELLI, Róger Augusto Fragata Tojeiro. Teoria do Domínio do Fato. Aduaneiras, São Paulo 12 mar. 2012. Disponível 
em: <http://sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/TeoriaDominio.pdf>, p. 6. Consulta em: 10/8/2016.
116
UNIDADE II │ REspoNsAbIlIDADE pENAl INDIvIDUAlDos ADmINIstRADoREs
população em geral passe a desacreditar nas Comissões Parlamentares 
de Inquérito. 
Em nenhuma outra circunstância a figura do mandante é tão relevante como no caso 
das organizações criminosas, há situações em que existe hierarquia entre os mandantes 
com limites funcionais da atuação de cada membro. Na ausência da Teoria do Domínio 
do Fato, os verdadeiros “chefes” poderiam ser enquadrados como simples partícipes. 
É interesse da verdade dos fatos e da justiça que a Teoria do Domínio do Fato seja 
aplicada a essa lei.
teoria do domínio do Fato e lei no 9.605, de 12 de 
fevereiro de 1998 (lei do meio Ambiente)
A Lei no 9.605/1998 tem por base a Teoria da Dupla Imputação originária da Espanha, 
de acordo com essa teoria a pessoa jurídica por conta da manifestação da vontade 
institucional, responde administrativa, civil e penalmente pelos crimes cometidos, 
vejamos o artigo 3o:
Art. 3o As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil 
e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração 
seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou 
de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade.
Parágrafo único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui 
a das pessoas físicas, autoras, coautoras ou partícipes do mesmo fato.
A chamada vontade institucional parte tanto dos representantes legais, quer de quanto 
dos órgãos colegiados, ressaltando que a responsabilização da pessoa jurídica, não 
exclui a das pessoas físicas envolvidas.
No que se refere à Teoria do Domínio do Fato, essa é totalmente aplicável quando se 
trata de crimes ambientais, sendo clara a figura do mandante ou dos mandantes. Por 
se tratar de pessoa jurídica aquele que pratica o dano ambiental é, via de regra, simples 
executor. Assim, para que a punição atinja os verdadeiros responsáveis é necessária a 
aplicação da Teoria do Domínio dos Fatos.
Desse modo, para a justa punição dos responsáveis pelos crimes ambientais que atentam 
contra um patrimônio que é comum a toda humanidade, é necessária a aplicação da 
Teoria do Domínio do Fato, na qualificação da autoria desses crimes, posto que somente 
essa é capaz de chegar aos mandantes, imputando-lhes penas.
117
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
Ação Penal 470 e a teoria do domínio do 
Fato50 
Ação Penal 470
A Ação Penal 470 ficou amplamente conhecida como ação do “mensalão”, a 
denúncia que deu início a esta ação baseou-se numa delação que revelou um 
esquema de compra de votos de parlamentares, durante o primeiro mandato 
do governo do então presidente Luís Inácio Lula da Silva, do PT (Partido dos 
Trabalhadores).
O então deputado Roberto Jefferson, do PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), 
concedeu uma entrevista ao jornal Folha de São Paulo, em junho de 2005, nessa 
entrevista revelou um esquema de compra de votos onde deputados da base 
aliada do PT recebiam uma quantia mensal de R$ 30.000,00 (trinta mil reais) para 
votarem de acordo com os interesses do governo federal.
Depois de ampla investigação por parte da Polícia Federal, o Procurador Geral da 
República, Rodrigo Janot, denunciou um total de quarenta réus, entre os quais o 
ex-ministro da Casa Civil, José Dirceu, considerado chefe e mentor do esquema, 
o então presidente do PT, José Genuíno e o então tesoureiro do partido, 
Delúbio Soares, os quais, de acordo com a denúncia, eram o centro político do 
esquema de corrupção. Os réus citados seriam os responsáveis por abordar os 
parlamentares e efetuar o pagamento da quantia pactuada.
De acordo com o Ministério Público, o esquema todo possuía núcleos: um 
político, um operacional e um financeiro.
O publicitário Marcos Valério Fernandes de Souza foi denunciado como 
operador do “mensalão” seria ele quem arrecadava o dinheiro que financiava a 
compra de votos, junto a empresas estatais e privadas e aos bancos, por meio de 
empréstimos avalizados, mas que, no entanto, jamais pagos, a garantia destes 
empréstimos eram os diversos contratos que ele tinha com o governo, fruto de 
sua influência entre o alto escalão político do país.
Com o dinheiro angariado, eram efetuados os pagamentos dos parlamentares, 
outra parte, o chamado caixa dois, para as despesas com as campanhas eleitorais 
do Partido dos Trabalhadores. Os políticos da base aliada aprovavam concessões 
de contratos do governo com Marcos Valério, completando o ciclo criminoso.
50 Disponível em: <http://stj.jus.br/internet_docs/ministros/Discursos/0001114/Responsabilidade%20Tribut%C3%A1ria%20
e%20Penal%20dos%20Administradores.doc>. Acesso em: 17/1/2017
118
UNIDADE II │ REspoNsAbIlIDADE pENAl INDIvIDUAl Dos ADmINIstRADoREs
Esse esquema foi tido como o maior escândalo de corrupção do governo de Luís 
Inácio Lula da Silva e o julgamento da Ação Penal 470, que ocorreu em 2013, 
entrou para a história do STF (Supremo Tribunal Federal), condenando 25 réus.
A teoria do domínio do Fato no julgamento da 
Ação Penal 470
Ainda que amplamente presente na doutrina, não havia precedentes da 
utilização da Teoria do Domínio do Fato em julgamentos do STF como tese 
fundamentadora da autoria de um crime e, dessa forma, como base para a 
condenação de um réu. Reversamente, inúmeros foram os julgados da Corte 
arquivados em razão da insuficiência de provas no sentido de comprovar a 
relação dos mandantes com o crime praticado.
Embora o STF, ao longo dos anos, tenha priorizado a presunção de inocência 
devido à ausência de provas robustas e materiais do comprometimento do 
mandante, ainda que diante de inúmeros, houve opção pela presunção de 
inocência do réu.
Ocorre que no julgamento da Ação Penal 470, a maioria dos ministros seguiu 
o pedido de condenação proposto pelo Procurador Geral da República, e, 
também, acatou o relatório do então Ministro do STF Joaquim Barbosa, relator 
desse processo. Essa guinada gerou diversos debates e continua a ser discutido.
Posição favorável à aplicação da teoria do 
domínio do Fato no julgamento da Ação Penal 
470
Os que defendem a aplicação da Teoria do Domínio do Fato afirmam que ela foi 
aplicada para alcançar José Dirceu, tido como “cabeça” do esquema de corrupção, 
sem a aplicação da Teoria ele não seria enquadrado e punido.
Entende-se que a Teoria foi utilizada somente para determinar se o réu era 
mandante ou partícipe, as provas eram sólidas e com base nelas avaliou-se o 
papel de cada denunciado no esquema.
No que se refere ao então Ministro da Casa Civil, José Dirceu, considerou-
se que ele foi o mentor de todo o esquema, possuindo domínio dos crimes 
praticados.
119
Responsabilidade penal individual dos administRadoRes │ unidade ii
De acordo com Luís Greco51:
A teoria do domínio do fato define quem é o autor de um crime, 
em contraposição ao mero partícipe. O autor responde pelo fato 
próprio, sua responsabilidade é originária.
[...]
Na prática, a Teoria do Domínio do Fato não condena quem, sem 
ela, seria absolvido; ela não facilita, e sim dificulta condenações. 
Sempre que for possível condenar alguém com a teoria do 
domínio do fato, será possível condenar sem ela. 
Para Pierpaolo Cruz Bottini52:
Sabe-se que a fixação da autoria nos crimes empresariais é 
complexa, e muitas vezes a estrutura organizacional é voltada para 
ocultar os efetivos responsáveis pela determinação da conduta 
delitiva. E tal estratégia merece atenção, devendo ser minada 
por análises cuidadosas dos fluxos de poder e responsabilidade 
dentro das instituições – que, aliás, a Corte fez com precisão em 
diversas oportunidades na AP 470. 
Posição contrária à aplicação da teoria do 
domínio do Fato no julgamento da Ação Penal 
470
Aqueles que se posicionam contra a aplicação da Teoria do Domínio do Fato na 
Ação Penal 470 consideram que os réus já haviam sido condenados pela mídia 
e pelo clamor público. 
Entendem que não existiam provas, sobretudo para a condenação de José Dirceue que, portanto, o STF deveria ter agido como tantas outras, absolvendo os réus, 
e justificam que a Teoria do Domínio dos Fatos foi utilizada com motivação 
política.
De acordo com o jornalista Paulo Moreira Leite53:
O futuro dirá o que aconteceu hoje no Supremo Tribunal Federal. 
O primeiro cidadão brasileiro condenado por corrupção ativa 
no processo de repercussão nacional se chama José Dirceu de 
Oliveira. Foi líder estudantil em 1968, combateu a ditadura militar, 
51 GRECO, Luís; LEITE, Alaor. Fatos e mitos sobre a teoria do domínio do fato. Folha de São Paulo, São Paulo, out. 2013. 
Disponível em: <http://www.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/134367-fatos-e-mitos-sobre-a-teoria-do-dominio-do-fato.shtml>. 
Acesso em: 10/8/2016. p. 1 Consulta em:13/8/2016
52 BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Aplicação da teoria do domínio do fato na AP 470. Conjur, São Paulo, 13 ago. 2013. Disponível em: 
<http://www.conjur.com.br/2013-ago-13/direito-defesa-aplicacao-teoria-dominio-fatos-ap-470>. p. 2.
53 LEITE, Paulo Moreira. A outra história do “mensalão”: As contradições de um julgamento político. São Paulo: Geração, 
2013. p. 249 Consulta em:10/8/2016.
120
UNIDADE II │ REspoNsAbIlIDADE pENAl INDIvIDUAl Dos ADmINIstRADoREs
teve um papel importante na organização da campanha pelas 
Diretas Já e foi um dos construtores do PT, partido que em 2010 
conseguiu um terceiro mandato consecutivo para governar um 
país. Pela decisão, cumprirá um sexto da pena em regime fechado, 
em cela de presos comuns. O sigilo fiscal e bancário de Dirceu foi 
quebrado várias vezes. Nada se encontrou de irregular, nem de 
suspeito.
Destacam ainda, que pela Teoria, o chefe do grupo deve ser penalizado por 
liderar a ação delituosa, não pela posição hierárquica ocupada, isto é, não é por 
ocupar um cargo hierárquico alto que a pessoa é necessariamente responsável 
por crimes praticados por seus subalternos.
121
unidAdE iii
liCitAçõES E 
ContrAtoS E 
FigurAS PEnAiS 
CorrElAtAS
A Lei no 8.666, de 21 de junho 1993: 
“Regulamenta o artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal, institui normas para 
licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.”
Essa lei apresenta os procedimentos de licitação e contratos administrativos nas 
contratações do Poder Público, trata-se de uma lei de cunho administrativo, entretanto, 
também prescreve regras penais.
As licitações e contratos da administração pública já tinham amparo no título XI (Dos 
Crimes Contra a Administração Pública) do Código Penal.
Com o aumento da participação de interessados nos processos licitatórios foi necessário 
que se atentasse mais aos procedimentos em busca de evitar fraudes e outros problemas 
que pudessem ocorrer, as disposições do Código Penal passaram a não ser suficientes 
para tutelar satisfatoriamente os processos licitatórios.
Em razão disso, na Lei no 8.666/1993, entre suas regras, foram inseridas normas de 
caráter penal, para proteger os procedimentos de licitação e contratação administrativa, 
tendo por finalidade à correção jurídica, moral, financeira e econômica.
122
CAPítulo 1
Seção iii da lei no 8.666/1993
ilegalidade nas contratações dispensadas, 
dispensáveis e nas inexigibilidades (artigo 89) 
Em regra, para que a administração pública faça uma contratação (aquisição de bens 
e a execução de serviços e obras) essa deve ocorrer por meio de um procedimento 
licitatório, entretanto, existem hipóteses legalmente previstas em que isso não 
é necessário, são os casos de licitação dispensada, da licitação dispensável e da 
inexigibilidade de licitação. 
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho54:
[...] a licitação dispensável tem previsão no artigo 24 da Lei no 
8666/1993, e indica as hipóteses em que a licitação seria juridicamente 
viável, embora a lei dispense o administrador de realizá-la.
Conforme previsão do artigo 89 da Lei no 8.666/1993:
Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em 
lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à 
inexigibilidade: 
Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.
Parágrafo único. Na mesma pena incorre aquele que, tendo 
comprovadamente concorrido para a consumação da ilegalidade, 
beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar 
contrato com o Poder Público.
Conforme dissemos, são três as hipóteses em que a administração pública se vê 
desobrigada da realização de licitação: quando está dispensada (art. 17), na licitação 
dispensável (art. 24) e na inexigibilidade de licitação (art.25).
Na hipótese licitação dispensada, a lei prevê a dispensa, o que leva a contratação direta. 
Os casos estão previstos em rol taxativo do artigo 17 da Lei no 8.666/1993. 
No que se refere à licitação dispensável, a administração pública tem a faculdade de 
realizar ou não o procedimento licitatório para alguns casos.
54 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2007.p. 225.
123
Licitações e contratos e Figuras Penais correLatas │ uniDaDe iii
Segundo José dos Santos Carvalho Filho55:
A dispensa de licitação caracteriza-se pela circunstância de que, em tese, 
poderia o procedimento ser realizado, mas que, pela particularidade do 
caso, decidiu o legislador não torná-lo obrigatório. Diversamente ocorre 
na inexigibilidade, porque aqui sequer é viável a realização do certame.
Na licitação dispensável, a licitação não é realizada em decorrência de interesse 
público que deve ser devidamente fundamentado, as hipóteses encontram-se listadas 
taxativamente no artigo 24 da lei, não se pode esquecer que nesse caso a administração 
tem discricionariedade podendo realizar a licitação.
No que se refere à licitação inexigível, ela se dá na impossibilidade de disputa entre 
os fornecedores, em razão da necessidade de algo oferecido por um único fornecedor, 
ou em virtude de especificidades para avaliação do melhor serviço que inviabilizam a 
realização de disputa. 
Sendo o procedimento licitatório uma disputa entre fornecedores e prestadores de 
serviços, é necessário haver pluralidade de objetos e de licitantes para que ele possa 
desenrolar-se normalmente. A lei descreve um rol exemplificativo, em que a licitação é 
inexigível em razão da impossibilidade de competição. 
De acordo com Jessé Torres Pereira Junior56:
[...] quanto à configuração da exclusividade do fornecimento, esta não 
se limita à pessoa do fornecedor, mas, inclusive, ao próprio objeto a 
ser contratado, devendo este, à exclusão de qualquer outro, ser o único 
capaz de atender às necessidades da Administração.
O sujeito ativo deste tipo é o servidor público responsável pelo processo e/ou o terceiro 
que tenha colaborado com a prática da ilegalidade e que tenha se favorecido com ela.
No que diz respeito à existência de dano e ao tipo subjetivo, o pleno do STF e a Corte 
Especial do STJ entendem que para se configurar o crime previsto no artigo 89 é 
necessário dolo específico, isto é, a vontade de causar prejuízo ao erário, e o efetivo 
resultado.
Frustrar ou fraudar competição (artigo 90)
Artigo 90 da Lei no 8.666/1993:
Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer 
outro expediente, o caráter competitivo do procedimento licitatório, 
55 Ibdem.
56 JUNIOR, Jessé Torres Pereira. Comentários à Lei de Licitações e contratações da Administração Pública. São 
Paulo: Renovar, 2007. p. 341.
124
UNIDADE III │ LIcItAçõEs E coNtrAtos E FIgUrAs PENAIs corrELAtAs
com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da 
adjudicação do objeto da licitação:
Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
Esse crime está vinculado à ofensa aos princípios da licitação, quais sejam: igualdade, 
competitividade, julgamento objetivo, dentre outros. Os princípios citados propiciam 
a competitividade entre os licitantes, impedindo eventuais apadrinhamentos, 
favoritismos ou perseguições.
Trata-se de crime formal, sendo suficientea conduta dolosa, mas é necessária a intenção 
de obter a vantagem, desse modo, o dolo é específico. 
Patrocínio direto ou indireto de interesse privado 
(artigo 91)
Artigo 91 da Lei no 8.666/1993:
Art. 91. Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a 
Administração, dando causa à instauração de licitação ou à celebração 
de contrato, cuja invalidação vier a ser decretada pelo Poder Judiciário:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Para que se configure esse crime é necessária a invalidação do procedimento licitatório 
ou do contrato administrativo pelo Poder Judiciário, o que dificulta a aplicação da pena.
Conforme Sandro Luiz Nunes57:
[...] a norma, tal como prevista no art. 91 da Lei no 8.666/1993, exige 
algo a mais. Exige algo estranho ao dolo do agente, pois somente se 
configurará o crime se houver a invalidação da licitação ou do contrato 
pelo Poder Judiciário.
Para Marçal Justen Filho58:
Grande parte do elenco de tipos contidos na Lei no 8.666/1993 não 
apresenta maior importância prática. No entanto, no art. 91 afigura-se 
o dispositivo mais despropositado de todos. É virtualmente impossível 
promover a aplicação da regra. Assim se passa porque o aperfeiçoamento 
do crime pressupõe uma pluralidade complexa de elementos.
57 NUNES, Sandro Luiz. Advocacia administrativa em licitações. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, no 2113, 14 abr. 2009.
58 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. São Paulo: Dialética, 2010. 
p. 871
125
Licitações e contratos e Figuras Penais correLatas │ uniDaDe iii
O artigo 321 do Código Penal trata da advocacia administrativa:
Art. 321. Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante 
à administração pública, valendo-se da qualidade de funcionário:
Pena - detenção, de um a três meses, ou multa.
Parágrafo único - Se o interesse é ilegítimo:
Pena - detenção, de três meses a um ano, além da multa.
modificação ou vantagem contratual na fase de 
execução (artigo 92)
Artigo 92 da Lei no 8.666/1993:
Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou 
vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor do adjudicatário, 
durante a execução dos contratos celebrados com o Poder Público, sem 
autorização em lei, no ato convocatório da licitação ou nos respectivos 
instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterição da 
ordem cronológica de sua exigibilidade, observado o disposto no art. 
121 desta Lei: 
Pena - detenção, de dois a quatro anos, e multa. 
Parágrafo único - Incide na mesma pena o contratado que, tendo 
comprovadamente concorrido para a consumação da ilegalidade, obtém 
vantagem indevida ou se beneficia, injustamente, das modificações ou 
prorrogações contratuais.
Depois da adjudicação do objeto ou serviço ao licitante vencedor do certame e durante 
a execução do contrato, não poderá ocorrer qualquer modificação na licitação ou no 
contrato, salvo nos casos previstos em lei (princípio da legalidade), edital (princípio da 
vinculação ao instrumento convocatório) ou em cláusulas contratuais. 
O caput do artigo 92 descreve duas formas de crime: modificação contratual e pagamento 
de fatura com preferência e burlando a cronologia de pagamento, disposta no artigo 5o 
da Lei no 8.666/1993:
126
UNIDADE III │ LIcItAçõEs E coNtrAtos E FIgUrAs PENAIs corrELAtAs
Art. 5o Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão 
como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o 
disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, 
no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, 
locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para 
cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das 
datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões 
de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade 
competente, devidamente publicada.
§ 1o Os créditos a que se refere este artigo terão seus valores corrigidos 
por critérios previstos no ato convocatório e que lhes preservem o valor.
§ 2o A correção de que trata o parágrafo anterior cujo pagamento será 
feito junto com o principal, correrá à conta das mesmas dotações 
orçamentárias que atenderam aos créditos a que se referem. 
§ 3o Observados o disposto no caput, os pagamentos decorrentes de 
despesas cujos valores não ultrapassem o limite de que trata o inciso II 
do art. 24, sem prejuízo do que dispõe seu parágrafo único, deverão ser 
efetuados no prazo de até 5 (cinco) dias úteis, contados da apresentação 
da fatura. 
Segundo Costa Júnior59 “[...] beneficiar-se injustamente das modificações ou 
prorrogações contratuais equivale à obtenção de uma vantagem indevida”.
Conforme o entendimento de Marçal Justen Filho60:
[...] o contratado será punido desde que concorra para a consumação 
da ilegalidade. Não é suficiente o mero pleito da vantagem nem será 
ele punido a titulo de culpa. Suponha-se que o particular requeira 
prorrogação de prazo contratual em hipótese reputada posteriormente 
indevida. Não há crime se o sujeito, sem consciência da ilicitude de seu 
pleito, não atuou visando provocar dano à coisa pública.
Para o enquadramento do crime previsto no artigo 92 é necessária contínua inobservância 
da legislação e o favorecimento indevido do licitante, combinados, ainda, não admite 
a forma culposa uma vez que o legislador quer é punir o servidor ou administrador 
ímprobo, e não o inapto.
59 COSTA JUNIOR, Paulo José da. Direito Penal das Licitações: comentários aos artigos 89 a 99 da Lei no 8.666, de 
21/6/1993. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 39.
60 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. São Paulo: Dialética, 2010. 
p. 900.
127
Licitações e contratos e Figuras Penais correLatas │ uniDaDe iii
impedir, perturbar e fraudar atos do procedimento 
licitatório (artigo 93)
Artigo 93 da Lei no 8.666/1993:
Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de 
procedimento licitatório:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Conforme disposição do artigo 4o: 
Art. 4o Todos quantos participem de licitação promovida pelos órgãos 
ou entidades a que se refere o art. 1o têm direito público subjetivo à 
fiel observância do pertinente procedimento estabelecido nesta lei, 
podendo qualquer cidadão acompanhar o seu desenvolvimento, desde 
que não interfira de modo a perturbar ou impedir a realização dos 
trabalhos.
Parágrafo único. O procedimento licitatório previsto nesta lei caracteriza 
ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da 
Administração Pública.
Para Vivente Greco Filho61:
[...] o dispositivo contém, implícito, o elemento normativo sem justa 
causa ou indevidamente quanto ao impedir e o perturbar, porque há 
situações em que o impedimento ou perturbação são não só legítimos, 
mas necessários, como a utilização do mandado de segurança para 
suspender ou anular o procedimento viciado.
Independente do momento do certame licitatório, as condutas de impedir (obstruir, 
obstar), perturbar (atrapalhar, tumultuar) ou fraudar (burlar, trapacear) perturbam o 
procedimento licitatório e configuram crime.
O Código Penal apresenta previsão similar no artigo 335:
Impedimento, perturbação ou fraude de concorrência
Art. 335 - Impedir, perturbar ou fraudar concorrência pública ou venda 
em hasta pública, promovida pela administração federal, estadual ou 
municipal, ou por entidade paraestatal; afastar ou procurar afastar 
concorrente ou licitante, por meio de violência, grave ameaça, fraude 
ou oferecimento de vantagem:
61 GRECO FILHO. Vicente. Dos crimes da lei de licitações. 2ª ed., São Paulo: Saraiva, 2007. p. 35.
128
UNIDADE III │ LIcItAçõEs E coNtrAtos E FIgUrAs PENAIs corrELAtAs
Pena - detenção, de seis meses a dois anos, ou multa, além da pena 
correspondente à violência.
Parágrafo único- Incorre na mesma pena quem se abstém de concorrer 
ou licitar, em razão da vantagem oferecida.
devassar o sigilo de proposta apresentada 
(artigo 94)
Artigo 94 da Lei no 8.666/1993:
Art. 94. Devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento 
licitatório, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo:
Pena - detenção, de 2 (dois) a 3 (três) anos, e multa.
Por sua vez o artigo 3o, parágrafo 3o da lei dispõe:
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio 
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa 
para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional 
sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os 
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da 
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação 
ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são 
correlatos. 
§ 3o A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público 
os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, 
até a respectiva abertura.
Para Sidney Bittencourt62:
Devassar, na hipótese, diz respeito a violar o envelope onde está contida 
a proposta comercial, de alguma forma, de modo que seja possível o 
conhecimento do valor proposto antes da sua abertura, em ato público. 
Outra maneira que, da mesma forma, tipificaria o crime de devassa, 
seria inteirar-se do valor mediante de qualquer tipo de informação 
segura.
O sigilo das propostas apresentadas pelos licitantes, até o momento da análise destas, 
quando serão analisadas a viabilidade e/ou execução da contratação, é imprescindível 
62 BITTENCOURT, Sidney. Licitações Passo a Passo. 6ª ed. Ver., ampl. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2010.
129
Licitações e contratos e Figuras Penais correLatas │ uniDaDe iii
para realização do princípio da igualdade entre os licitantes, o desrespeito ao sigilo 
configura crime.
O Código Penal apresenta disposição correspondente no artigo 326:
Violação do sigilo de proposta de concorrência
Art. 326. Devassar o sigilo de proposta de concorrência pública, ou 
proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo:
Pena - Detenção, de três meses a um ano, e multa.
Afastar ou procurar afastar licitantes por meios 
ilegais (artigo 95)
Artigo 95 da Lei no 8.666/1993:
Art. 95. Afastar ou procurar afastar licitante, por meio de violência, 
grave ameaça, fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo:
Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa, além da pena 
correspondente à violência.
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem se abstém ou desiste de 
licitar, em razão da vantagem oferecida.
O crime aqui previsto fere os princípios básicos da licitação, uma vez que deixa o 
procedimento licitatório à mercê de perseguições e da corrupção encontradas no meio 
das aquisições e contratações públicas.
O artigo aborda a violência, a grave ameaça, a fraude e o oferecimento de vantagens nos 
processos licitatórios, trata-se de um crime que pode ser praticado por qualquer agente 
público ou privado, a intenção desse ato é prejudicial aos interesses da Administração 
Pública.
Ressaltamos que para o agente público que deixa ou desiste de realizar o certame 
licitatório em razão de vantagem que lhe foi oferecida, aplica-se a mesma pena.
O crime descrito nesse artigo não se confunde com o previsto no artigo 90, já que no 
artigo 95 se atinge a conduta praticada diretamente perante o terceiro e no artigo 90 o 
ajuste é desconhecido pelo terceiro, que foi excluído por ajuste, combinação ou outro 
expediente.
130
UNIDADE III │ LIcItAçõEs E coNtrAtos E FIgUrAs PENAIs corrELAtAs
Fraudar licitação (artigo 96)
Artigo 96 da Lei no 8.666/1993:
Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada 
para aquisição ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela 
decorrente: 
I - elevando arbitrariamente os preços;
II - vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou 
deteriorada;
III - entregando uma mercadoria por outra;
IV - alterando substância, qualidade ou quantidade da mercadoria 
fornecida;
V - tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a 
proposta ou a execução do contrato:
Pena - detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
A prática de qualquer uma das condutas acima equivale à fraude à licitação e são atos 
que atentam contra o interesse da Administração Pública.
Esse artigo prevê cinco formas para a prática do crime de fraude à licitação ou ao 
contrato administrativo.
No que se refere aos incisos, Sidney Bittencourt63 afirma:
A lei, de forma taxativa, elenca as condutas que consumarão a lesão:
a) Elevação arbitrária de preços, caracterizando - se o denominado 
preço superfaturado, desde que venha a ser o vencedor da licitação e, 
em função disso, celebra o contrato com a administração;
b) Venda, como verdadeira ou perfeita, de mercadoria falsificada ou 
deteriorada, ocorrendo em função da licitação e/ou do contrato, mas 
só se perfazendo no momento da entrega, diante da necessidade de 
configurar-se a tradição;
c) Entrega de uma mercadoria pela outra, desatendendo o compromisso 
assumido na proposta. No caso, ressalva-se a entrega de mercadoria 
diversa em razão de desenvolvimento ou evolução da técnica – como 
63 BITTENCOURT, Sidney. Licitações Passo a Passo. 6ª ed. Ver., ampl. E atual. Belo Horizonte: Fórum, 2010. pp. 581 e 
582.
131
Licitações e contratos e Figuras Penais correLatas │ uniDaDe iii
ocorre com os computadores, por exemplo, desde que comunicado e 
aceito pela administração;
d) Alteração de substância, qualidade ou quantidade de mercadoria 
fornecida, evidentemente, para pior (no que se refere à substância e 
qualidade) e para menos (no que tange à quantidade);
e) Tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a 
proposta ou execução do contrato, desde que evidentemente, cause real 
prejuízo à Administração, uma vez que a proposta, em sede de licitação, 
pode não ser a vencedora do certame.
Aparentemente o artigo 96 é aplicado facilmente uma vez que prevê elementos que 
auxiliam na no reconhecimento e relação entre o ato e o funcionamento da previsão 
normativa.
Entretanto, há quem entenda que o inciso I seja inconstitucional, pois ofenderia a 
garantia do direito de propriedade consagrada no artigo 5o, inciso XXII da Constituição 
e a livre concorrência (artigo 170, IV, CF); e inciso V, do artigo 96, ofenderia os princípios 
da legalidade e da tipicidade (artigo 5o, XXXIX, CF), sendo contraditória a Carta Magna 
ao prever genericamente a conduta do agente.
Apesar disso, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal já indeferiu Habeas 
Corpus acerca do pedido de trancamento de ação penal entendo existir tipicidade na 
majoração do preço, vejamos:
Ementa: DENÚNCIA – COMPLETUDE. Propiciando a denúncia 
elementos capazes de viabilizar a defesa, descabe tomá-la como inepta. 
LICITAÇÃO – CONTRATO – MAJORAÇÃO SUBSTANCIAL DO 
PREÇO. A majoração substancial do preço, fora do figurino previsto na 
Lei no 8.666/1993, pouco importando o envolvimento, na espécie, de 
serviços e não de venda de mercadorias, configura, em tese, o tipo penal 
– artigos 92 e 96 da citada Lei. (STF, HC 102063 / ES, Primeira Turma, 
Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 1/12/2010). 
É interessante citar que a Quinta Turma do Superior Tribunal de Justiça entendeu 
plenamente cabível o concurso dos crimes previstos nos artigos 90 e 96 da Lei no 
8.666/1993 (REsp 1315619 / RJ, 5. Turma, Rel. Min. NILSON NAVES, Rel. P/ Acórdão 
Min. CAMPOS MARQUES (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/PR), DJe 
de 30/8/2013.). Entende-se que o concurso é possível por se tratar de tipos penais 
diferentes.
132
UNIDADE III │ LIcItAçõEs E coNtrAtos E FIgUrAs PENAIs corrELAtAs
licitar ou celebrar contrato com quem não possui 
idoneidade (artigo 97)
Artigo 97 da Lei no 8.666/1993:
Art. 97. Admitir à licitação ou celebrar contrato com empresa ou 
profissional declaradoinidôneo:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Parágrafo único. Incide na mesma pena aquele que, declarado inidôneo, 
venha a licitar ou a contratar com a Administração.
A pessoa jurídica ou profissional que tenha sido declarado inidôneo pela administração 
não pode contratar com o Poder Público, se contratar comete o crime e incide na mesma 
pena daquele que admite essa contratação, ou seja, um agente público. A consumação 
do crime praticado pelo agente público ocorre com a classificação do licitante inidôneo, 
aceitação de sua proposta ou, ainda, celebração do acordo.
Frustrar a participação em licitação (artigo 98)
Artigo 98 da Lei no 8.666/1993:
Art. 98. Obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrição 
de qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover 
indevidamente a alteração, suspensão ou cancelamento de registro do 
inscrito:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
O chamado princípio da competitividade é de suma importância para o processo 
licitatório, impondo proibições ao agente público, de acordo com o artigo 3o, parágrafo 
1o, inciso I, da Lei no 8.666/1993:
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio 
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa 
para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional 
sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os 
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da 
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação 
ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são 
correlatos. 
133
Licitações e contratos e Figuras Penais correLatas │ uniDaDe iii
§ 1o É vedado aos agentes públicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas 
ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu 
caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e 
estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da 
sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância 
impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, 
ressalvado o disposto nos §§ 5o a 12 deste artigo e no art. 3o da Lei no 
8.248, de 23 de outubro de 1991; 
[...]
As condutas previstas no artigo 98 ofendem a finalidade da licitação de aceitar a 
participação de todos, sobretudo nas licitações que exigem um cadastramento prévio.
multa (artigo 99)
Artigo 99 da Lei no 8.666/1993:
Art. 99. A pena de multa cominada nos arts. 89 a 98 desta Lei consiste 
no pagamento de quantia fixada na sentença e calculada em índices 
percentuais, cuja base corresponderá ao valor da vantagem efetivamente 
obtida ou potencialmente auferível pelo agente.
§ 1o Os índices a que se refere este artigo não poderão ser inferiores a 
2% (dois por cento), nem superiores a 5% (cinco por cento) do valor 
do contrato licitado ou celebrado com dispensa ou inexigibilidade de 
licitação.
§ 2o O produto da arrecadação da multa reverterá, conforme o caso, à 
Fazenda Federal, Distrital, Estadual ou Municipal.
A pena de multa é uma punição de cunho financeiro que consiste no pagamento de 
quantia em espécie definida na sentença e computada em índices percentuais, tendo 
por base o valor da vantagem recebida ou possivelmente auferível pelo agente.
Muitos defendem que a Lei no 8.666/1993 deveria ter explorado mais as penas 
pecuniárias ou as restritivas de direitos, deixando em segundo plano as penas 
privativas de liberdade, por serem as penas pecuniárias mais eficazes na repressão 
desse tipo de crime.
134
UNIDADE III │ LIcItAçõEs E coNtrAtos E FIgUrAs PENAIs corrELAtAs
Convênio dissimulado e suas implicações legais
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135
unidAdE iV
PolítiCA dE 
rESPonSABilidAdE 
SoCioAmBiEntAl 
(PrSA)
CAPítulo 1
resolução BACEn no 4.327, de 25 de 
abril de 2014
A Resolução BACEN no 4.327, de 25 de abril de 2014:
Dispõe sobre as diretrizes que devem ser observadas no estabelecimento 
e na implementação da Política de Responsabilidade Socioambiental 
pelas instituições financeiras e demais instituições autorizadas a 
funcionar pelo Banco Central do Brasil.
riscos socioambientais
Riscos socioambientais são entendidos como a probabilidade da ocorrência de prejuízos 
para as instituições financeiras, em razão de danos socioambientais. 
Os riscos socioambientais, existentes em diversos projetos, podem causar grandes 
prejuízos por conta de retardamentos e interrupções nas obras, de publicidade 
desfavorável, de possibilidade de cassação de licenças e de despesas imprevistas.
E ainda, os prejuízos à imagem de uma pessoa jurídica podem ultrapassar notavelmente 
os custos do projeto em si. Os riscos socioambientais precisam ser detectados pelas 
instituições financeiras como um dos riscos a que estão expostas.
danos socioambientais
Os danos socioambientais estão normalmente ligados a problemas como poluição, 
prejuízos à saúde humana, segurança, impactos em comunidades vizinhas e riscos à 
biodiversidade.
136
UNIDADE IV │ PolítIcA DE REsPoNsAbIlIDADE socIoAmbIENtAl (PRsA)
questões socioambientais e instituições financeiras
As instituições financeiras estão sujeitas a riscos de caráter ambiental ou social por meio 
de seus clientes, tanto dos que solicitam crédito como dos investidores. A ausência de 
um gerenciamento desses riscos pode causar prejuízos à imagem da instituição, perdas 
legais e a redução de receitas.
resolução BACEn no 4.327, de 25 de abril de 2014
A Resolução BACEN no 4.327/2014 prevê que as instituições financeiras, assim como 
as outras instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil (BACEN), 
precisam instituir e executar uma Política de Responsabilidade Socioambiental (PRSA).
A importância da Política de responsabilidade 
Socioambiental (PrSA)
Com uma Política de Responsabilidade Socioambiental a instituição faz o gerenciamento 
dos riscos e, dessa forma, converte os riscos daí provenientes, em componente do 
processo natural de negócios.
Política de responsabilidade Socioambiental (PrSA)
Uma Política de Responsabilidade Social (PRSA) precisa prever princípios e diretrizes 
que orientem as ações de natureza socioambiental nas operações comerciais e no 
relacionamento com os clientes e usuários dos produtos e serviços ofertados pela 
instituição.
Estrutura de governança para a PrSA
As instituições precisam conservar uma estrutura de governança compatível com seu 
porte, natureza do seu negócio, complexidade de serviços e produtos ofertados, assim 
como com as atividades, procedimentos e sistemas escolhidos, com o fim de garantir 
o cumprimento das diretrizes e das finalidades da Política de Responsabilidade 
Socioambiental.
Princípios da proporcionalidade e da relevância
De acordo com o presidente do Banco Central: 
De acordo com a nova regulamentação, cada instituição financeira deve 
implementar sua própria política de responsabilidade socioambiental 
137
Política de ResPonsabilidade socioambiental (PRsa) │ Unidade iV
observando as diretrizes definidas e, principalmente, os princípios de 
proporcionalidade e de relevância. 
O princípio da proporcionalidade exige que haja compatibilidade entre a PRSA e a 
complexidade das atividades, serviços e produtos da instituição.
Por sua vez, o princípio da relevância indica que a instituição financeira precisa, 
igualmente, ponderar o nível de exposição ao risco socioambiental de suas ações e 
operações, seguindo, assim, o princípio em pauta.
Prazos para adoção da PrSA
As instituições obrigadas a implementar o Processo Interno de Avaliação da Adequação 
de Capital tiveram até 28 de fevereiro de 2015 para adaptar-se às novas exigências e às 
demais instituições até 31 de julho de 2015.
implantação da PrSA pelas instituiçõesfinanceiras
Em linhas gerais, na implantação da Política de Responsabilidade Socioambiental as 
instituições devem: 
 » indicar um diretor responsável pelo cumprimento da PRSA; 
 » formalizar a PRSA e garantir sua divulgação interna e externa; e 
 » conservar documentação concernente à PRSA à disposição do Banco 
Central do Brasil.
De acordo com o artigo 6o da Resolução, o gerenciamento do risco deve ter em vista: os 
sistemas, rotinas e processos que permitam detectar, classificar, avaliar, acompanhar, 
minorar e controlar o risco socioambiental; o registro de informações concernentes 
às perdas efetivas derivadas de danos socioambientais; avaliação antecedente dos 
possíveis impactos socioambientais negativos de novas categorias de produtos e serviços 
e; processos para adaptação do gerenciamento do risco socioambiental às mudanças 
legislativas, regulamentares e de mercado. 
Todos os atos relativos ao gerenciamento do risco socioambiental devem estar submissos 
a uma unidade de gerenciamento de risco da instituição, além de fixar métodos e 
mecanismos exclusivos de avaliação de risco na efetivação de operações relativas a 
atividades econômicas com maior potencial de gerar danos socioambientais.
138
UNIDADE IV │ PolítIcA DE REsPoNsAbIlIDADE socIoAmbIENtAl (PRsA)
Ainda de acordo com a Resolução, as instituições precisam constituir um plano de ação 
tendo em vista à implementação da PRSA, esse plano de ação tem que determinar as 
ações necessárias para adequar a estrutura organizacional e operacional da instituição, 
se for preciso, assim como as rotinas e os procedimentos a serem realizados de acordo 
com as diretrizes da política da instituição.
De acordo com o artigo 10 da Resolução, a Política, assim como seu plano de ação, 
precisam ser aprovados pela diretoria e, quando existir, pelo conselho de administração, 
garantindo a apropriada integração com outras políticas da instituição, assim como a 
de crédito, a de gestão de recursos humanos e a de gestão de risco.
As instituições financeiras devem indicar um diretor responsável pela execução da 
PRSA, assim como garantir sua divulgação interna e externa e conservar a documentação 
referente à PRSA à disposição do BACEN.
Resolução no 4.327 de 25 de abril de 2014.
<http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/downloadNormativo.
asp?arquivo=/Lists/Normativos/Attachments/48734/Res_4327_v1_O.pdf>.
Política de Responsabilidade Socioambiental – Santander <https://
sustentabilidade.santander.com.br/pt/governanca/paginas/politica-de-
responsabilidade-socioambiental.aspx>.
139
Para (não) Finalizar
Exemplo de política de responsabilidade 
socioambiental
Publicado em: 23/11/2016 
Política de responsabilidade Socioambiental64 
introdução 
O presente documento atende ao estabelecido pelo Conselho Monetário Nacional na 
Resolução CMN no 4.327, de 25 de abril de 2014, a qual dispõe sobre as diretrizes 
que devem ser observadas no estabelecimento e na implantação da Política de 
Responsabilidade Socioambiental pelas instituições financeiras e demais instituições 
autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil. Além disso, segue as diretrizes 
Corporativas da “Política General de Sostenibilidad” do Grupo Santander. 
objetivo 
Estabelecer princípios, diretrizes e procedimentos para as práticas socioambientais do 
Santander nos negócios e na relação com as Partes Interessadas, incluindo diretrizes 
para gerenciar seus riscos socioambientais, prevenir impactos socioambientais 
negativos, ampliar os impactos positivos e gerir oportunidades na esfera de influência 
da Organização, contribuindo para concretizar o compromisso empresarial expresso 
em sua missão. 
Contexto 
A missão do Banco Santander é contribuir para que as pessoas e os negócios prosperem, 
por meio de uma cultura que preza por relações simples, pessoais e justas. 
Para o Santander, ser sustentável significa desempenhar suas atividades contribuindo 
para o progresso econômico e social das localidades onde atua, o uso responsável dos 
64 Disponível em: <https://sustentabilidade.santander.com.br/pt/Governanca/PDF/PRSA_EXTERNA%202016-11.pdf>. 
Acesso em: 17/1/2017.
140
Para (Não) FiNalizar
recursos naturais e o combate às mudanças climáticas, minimizando seus impactos 
no meio ambiente, e fomentando relações estáveis com seus principais públicos de 
interesse. 
A ética profissional, a responsabilidade e o compromisso social e com o meio ambiente 
e o respeito aos Direitos Humanos orientam o comportamento de seus funcionários, 
além do estrito cumprimento da legislação e códigos de conduta internos. 
Neste contexto, o Banco Santander busca acompanhar os processos de transformação 
da sociedade e atualizar periodicamente as práticas e métodos, para incorporar 
os aspectos relevantes em matéria de gestão socioambiental nas suas Operações e 
Atividades, sempre pautado por seu Código de Conduta Ética. 
Dessa forma, os princípios, diretrizes e procedimentos constantes na presente política 
visam tanto atender às obrigações de gerenciamento de risco socioambiental e de 
governança estabelecidos na legislação aplicável quanto guiar as ações socioambientais 
assumidas voluntariamente pelo Santander. 
A presente política se aplica ao Banco Santander (Brasil) S.A. e às seguintes empresas 
do Conglomerado, doravante mencionadas como “Santander”: 
 » Banco Bandepe S.A.; 
 » Santander Corretora de Cambio e Valores Mobiliário; 
 » Santander Leasing S.A. Arrendamento Mercantil; 
 » Aymore Crédito, Financiamento e Investimento S.A.; 
 » Santander Brasil Establecimiento Financiero de Credito S.A.; 
 » Santander Finance Arrendamento Mercantil S.A.; 
 » Santander Microcrédito. 
definições 
Para os efeitos desta Política, os termos indicados abaixo, quando utilizados com a 
primeira letra maiúscula, terão o seguinte significado: 
 » Organização: Banco Santander (Brasil) S.A. e demais empresas do 
Conglomerado às quais a presente política é aplicável, conforme definido 
no item 3.
141
para (não) finalizar
 » Partes Interessadas: clientes e usuários dos produtos e serviços oferecidos 
pela Organização; Funcionários da Organização e demais grupos definidos 
na Política de Engajamento com Partes Interessadas. 
 » Relevância: o grau de exposição ao risco socioambiental das Atividades e 
das Operações financeiras da Organização. 
 » Proporcionalidade: a compatibilidade da presente Política de 
Responsabilidade Socioambiental com a natureza e com a complexidade 
das Atividades, serviços e produtos financeiros do Santander. 
 » Atividades: processos e práticas internas da Organização que possam 
causar impacto socioambiental, não se confundindo com Operações ou 
serviços financeiros. 
 » Operações: operações financeiras identificadas como sendo passíveis de 
análise de aspectos socioambientais pela Organização. 
 » Financiamento: modalidade de Operação financeira originada no 
mercado primário de crédito em que a Organização concede, por meio 
de mútuo financeiro de longo prazo, recursos com destinação específica 
prevista em contrato. 
 » Projeto: investimento realizado pelo financiado responsável pela 
obtenção das licenças ambientais, para implantar ou expandir instalações 
que causem significativo impacto socioambiental e para o qual é exigido 
estudo de impacto ambiental e respectivo relatório (EIA/RIMA) ou 
relatório ambiental simplificado (RAS), nos termos da legislação em 
vigor. 
Envolvimento de partes interessadas
O Santander busca envolver e incluir as Partes Interessadas na condução de seus 
negócios, de forma a criar, manter e fortalecer vínculos de confiança, inclusivos, éticos 
e mutuamente benéficos. 
Para isso: 
 » Conduz periodicamente estudo de materialidade, o qual apoia a 
identificação dos temas mais relevantes a serem incluídos no Relatório 
Anual do Santander. 
142
Para (Não) FiNalizar
 » Possui Política de Engajamento com Partes Interessadas, que visa 
estabelecer diretrizes com relação ao engajamento com Partes 
Interessadas (Stakeholders).» Possui Política para Transações com Partes Relacionadas, que visa 
estabelecer regras a fim de assegurar que todas as decisões, especialmente 
aquelas envolvendo partes relacionadas e outras situações com potencial 
conflito de interesses, sejam tomadas tendo em vista os interesses do 
Banco Santander e de seus acionistas. 
 » Possui Política Anticorrupção, que visa estabelecer padrões de 
comportamento exigidos pelo Santander frente às situações que possam 
envolver, aparentar ou caracterizar qualquer tipo de corrupção. 
 » Possui Política de Direitos Humanos, que descreve as diretrizes gerais 
da atuação dos funcionários do Banco para a proteção e preservação dos 
Direitos Humanos. 
 » Possui canais de comunicação com suas principais Partes Interessadas, 
incluindo: SAC, Ouvidoria, Central de atendimento ao acionista, Canal 
do fornecedor, Fale com o RH, e Canal de Denúncias. 
Conformidade com a legislação e compromissos 
O Santander se orienta sempre para o cumprimento da legislação brasileira aplicável 
à Organização, suas Atividades e suas Operações financeiras, bem como para o 
cumprimento de outros compromissos assumidos pela Organização. 
Para isso: 
 » Busca constante atualização sobre a legislação e regulamentos 
socioambientais aplicáveis à Organização, bem como sobre outros 
regulamentos socioambientais de interesse para os negócios do Santander. 
 » Segue as diretrizes estabelecidas em seu Código de Conduta Ética e em 
sua Política Anticorrupção. 
 » Realiza a gestão de compromissos de autorregulação, certificações e 
posicionamentos de sustentabilidade, como, por exemplo, os Princípios 
do Equador e a UNEP FI – Iniciativa Financeira do Programa das Nações 
Unidas para o Meio Ambiente. Este processo ocorre conforme estabelecido 
pela Política de Compromissos Institucionais de Sustentabilidade. Os 
143
para (não) finalizar
compromissos assumidos pelo Santander são públicos e estão disponíveis 
no site institucional de sustentabilidade <www.santander.com.br/
sustentabilidade>. 
A presente política está em conformidade com a Resolução 4.327, aprovada pelo 
Conselho Monetário Nacional em 25/4/2014, e será atualizada sempre que necessário, 
considerando-se informações levantadas no âmbito dos tópicos acima. 
gerenciamento de risco socioambiental 
O Santander reconhece a existência de Riscos Socioambientais, entendidos como a 
possibilidade de ocorrência de perdas decorrentes de danos socioambientais, os quais 
são considerados como um componente das diversas modalidades de risco a que a 
Organização está exposta. 
Neste contexto, o Santander conta com sistemas, rotinas e procedimentos que visam a 
identificar, avaliar, gerenciar e mitigar os Riscos Socioambientais das suas Operações 
e Atividades priorizadas e, portanto, constantes do escopo de gerenciamento de 
Risco Socioambiental desta política, as quais são definidas a partir dos princípios da 
Relevância e Proporcionalidade. Este gerenciamento ocorre de acordo com as diretrizes 
descritas nos itens a seguir. 
Não estão no escopo da presente política quaisquer Atividades e Operações cujas 
características inviabilizem a avaliação e o monitoramento dos aspectos socioambientais, 
como, por exemplo, a capacidade de identificar previamente a exata finalidade da 
utilização dos recursos daquela Operação. 
Não obstante, o fato de uma Atividade ou Operação não constar dentre as Atividades 
priorizadas não impede o Santander de adotar medidas voluntárias fora do escopo da 
presente política que contribuam para a estratégia e para a satisfação dos compromissos 
adotados pela Organização em relação ao Desenvolvimento Sustentável. 
operações 
O Santander gerencia os riscos socioambientais relacionados às suas Operações de 
acordo com as diretrizes da Política de Risco Socioambiental PJ e da Política de Risco 
Socioambiental no setor de Defesa (fabricação de armas, munições, equipamentos 
bélicos e veículos militares), incluindo o uso de cláusulas relativas a pré-requisitos 
socioambientais nos contratos, conforme disposições previstas no normativo SARB no 
14, de 28 de agosto de 2014 expedido pela FEBRABAN. 
144
Para (Não) FiNalizar
Este gerenciamento busca minimizar os eventuais efeitos negativos existentes 
nas Operações aprovadas e criar oportunidades para disseminar uma cultura de 
sustentabilidade entre os clientes. 
Financiamento a projetos 
O Santander gerencia os riscos socioambientais relacionados ao Financiamento a 
Projetos de acordo com as diretrizes das Políticas de Risco Socioambiental (Política 
de Risco Socioambiental PJ e Política de Risco Socioambiental no setor de Defesa), 
os quais podem incluir requisitos específicos para análise e Financiamento a projetos 
definidos pelos Princípios do Equador, de maneira a minimizar os eventuais efeitos 
negativos existentes nas Operações aprovadas e criar oportunidades para disseminar 
uma cultura de sustentabilidade entre os clientes. 
A análise mencionada acima deve considerar ao menos os critérios relativos ao: 
 » setor econômico do financiado e localização do Projeto; 
 » qualidade da gestão socioambiental do tomador no escopo do Projeto; 
 » avaliação de garantias imobiliárias. 
Participação em Empresas 
O Santander gerencia os riscos socioambientais dos novos investimentos realizados 
na forma de Participação em empresas de acordo com o previsto na Política de Risco 
Socioambiental PJ. 
Nos casos de companhias em que a Organização detenha direitos de sócio, que assegurem 
à instituição preponderância nas deliberações sociais, poder de eleger ou destituir a 
maioria dos administradores, controle operacional efetivo ou controle societário, este 
gerenciamento inclui a realização de diligência socioambiental na companhia objeto do 
investimento. 
Análise de Produtos e Serviços 
O Santander, por meio de seus produtos e serviços, pretende fomentar o desenvolvimento 
sustentável da sociedade. Para isso avalia e gerencia os potenciais impactos 
socioambientais de produtos e serviços por meio do uso de critérios no processo de 
criação/revisão de produtos, inclusive em relação ao risco de reputação, de acordo com 
os normativos sobre Comercialização e Aprovação de Produtos e Serviços (Política 
145
para (não) finalizar
de Comercialização de Produtos e Serviços e Política de Comitês de Compliance – 
Prevenção à Lavagem de Dinheiro – CLC). 
Atividades 
O Santander gerencia e acompanha os riscos e os impactos socioambientais de suas 
Atividades. Para isso, acompanhará as práticas relacionadas aos itens a seguir: 
 » eficiência no consumo de água e energia; 
 » gestão adequada de resíduos; 
 » gestão das emissões de gases de efeito estufa; 
 » promoção, para todos os funcionários e estagiários, de um ambiente de 
trabalho livre de qualquer forma de trabalho análogo a escravo, infantil e 
de exploração sexual; 
 » uso de critérios socioambientais no processo de qualificação, contratação 
e monitoramento de fornecedores considerados estratégicos ao bom 
andamento dos serviços realizados pelo Banco Santander (serviços 
críticos), conforme diretrizes e classificação adotadas na Política de 
Relacionamento e Homologação de Fornecedores. 
garantias 
O Santander promove processo de diligência socioambiental na aceitação, renovação 
e execução de garantias imobiliárias, observando como padrão mínimo o previsto no 
normativo SARB no 14, de 28 de agosto de 2014 expedido pela FEBRABAN.
registro de Perdas 
O Santander manterá registro de informações referentes às perdas que decorram de 
questões socioambientais, as quais serão mantidas pelo período mínimo de 5 (cinco) 
anos contados da sua identificação. 
Fomento a negócios sustentáveis 
A Organização busca fomentar negócios que gerem impactos positivos para a sociedade. 
Para isso, promove a oferta de produtos e serviços financeiros envolvendo, por exemplo, 
soluções ligadas a eficiência energética, redução de emissões de gases de efeito estufa, 
146
Para (Não) FiNalizar
produção mais limpa,construções mais sustentáveis, reformas para acessibilidade, 
saúde, educação, além do apoio ao empreendedorismo, orientação para o crédito 
consciente, e outras iniciativas que contribuam para o desenvolvimento sustentável. 
Esta oferta de produtos e serviços pode envolver ou não produtos específicos para 
finalidades socioambientais, e prevê o uso de abordagem das equipes comerciais, as 
quais buscarão incentivar a adoção das práticas socioambientais mencionadas no 
parágrafo acima pelos clientes. 
Educação financeira 
O Santander reconhece a importância do uso consciente dos produtos financeiros 
pelos clientes Pessoas Jurídicas (PJ) e Pessoas Físicas (PF), incluindo os próprios 
funcionários da Organização. Por isso incentiva as práticas de Educação Financeira, 
como, por exemplo, o fornecimento de informações e de orientação para o uso adequado 
e consciente do crédito. 
investimento social 
O Santander atua para gerar impacto positivo na sociedade por meio do repasse 
voluntário e sistemático de recursos, de forma planejada e monitorada, para projetos 
sociais de interesse público. A estratégia e as práticas para a realização destes 
investimentos estão definidas na Política de Investimento Social. 
gestão ambiental 
O Santander busca a aplicação das melhores práticas de Gestão Ambiental, privilegiando 
uma abordagem centrada na antecipação e prevenção dos impactos ambientais, na busca 
por melhoria contínua e no princípio da precaução, seguido as seguintes diretrizes: 
 » Aplicar, para as instalações da Organização, as disposições do Manual do 
Sistema de Gestão Ambiental. 
 » Promover medidas orientadas à eficiência energética e hídrica, ao uso de 
energias renováveis, a fim de fazer o melhor uso dos recursos naturais, 
conservando-os. 
 » Promover a gestão adequada dos resíduos, incluindo os resíduos 
eletroeletrônicos. 
147
para (não) finalizar
 » Contribui para o combate às mudanças climáticas por meio de práticas 
para mensuração, redução e reporte de suas emissões de gases de efeito 
estufa, utilizando padrões reconhecidos nacional e internacionalmente 
para realização de seus inventários de emissões. 
Funcionários 
A Organização pauta sua relação com funcionários e estagiários por boas práticas 
trabalhistas. Para isso, a Diretoria de Recursos Humanos busca: 
 » Respeitar e cumprir todas as leis brasileiras aplicáveis. 
 » Atuar com foco na prevenção de acidentes, incidentes e doenças 
ocupacionais, desenvolvendo uma cultura de segurança com funcionários, 
fornecedores, clientes e a sociedade em geral. 
 » Assegurar um ambiente de trabalho saudável e seguro para todos os 
funcionários e estagiários, livre de qualquer forma de abuso/assédio, 
discriminação, intimidação ou qualquer forma de violência, incluindo 
quaisquer formas de trabalho análogo a escravo, infantil e de exploração 
sexual. 
 » Promover um ambiente de trabalho inclusivo, com igualdade de 
oportunidades e que estimule a conciliação entre vida pessoal e 
profissional. 
 » Capacitar e engajar seus funcionários a incorporarem práticas 
socioambientais ao seu dia a dia, dentro e fora da Organização. 
 » Reforçar o exercício da cidadania e o comportamento responsável e 
protagonista dos funcionários. 
Fornecedores 
O Santander busca sempre trabalhar com fornecedores que tenham boa conduta social, 
ambiental, ética e que incentivem a adoção de boas práticas, repudiando quaisquer 
práticas que não estejam em conformidade legal, que se mostrem vinculadas a ações de 
favorecimento pessoal ou que caracterizem situações de corrupção ou suborno. 
148
Para (Não) FiNalizar
Para isso, procura:
 » Incluir critérios relativos à responsabilidade social corporativa no 
processo de cadastramento e homologação de fornecedores, conforme 
diretrizes da Política de Relacionamento e Homologação de Fornecedores 
e do Marco Corporativo de Fornecedores. 
 » Incluir critérios socioambientais específicos no processo de qualificação de 
fornecedores considerados estratégicas ao bom andamento dos serviços 
realizados pelo Banco Santander (serviços críticos), conforme diretrizes 
e classificação adotadas na Política de Relacionamento e Homologação 
de Fornecedores. 
 » Incluir em todos os seus contratos com fornecedores cláusula contratual 
que estipula obrigações socioambientais, incluindo obrigações referentes 
à prevenção de trabalho escravo, infantil e exploração sexual, o respeito 
ao meio ambiente e o combate a todas as formas de corrupção. 
 » Incluir critérios socioambientais no processo de acompanhamento de 
fornecedores. 
 » Estimular que seus fornecedores adotem práticas socioambientais, em 
conformidade com a regulamentação existente e as boas práticas do 
mercado, de forma a incorporar o tema em sua própria gestão, o que 
inclui a adesão aos Princípios do Pacto Global das Nações Unidas. 
Capacitação 
A Organização informa e capacita funcionários e outras Partes Interessadas nas questões 
socioambientais. Para isso, se compromete a: 
 » Promover o treinamento adequado dos funcionários na presente política.
 » Compartilhar a estratégia, os focos de atuação e as ações de sustentabilidade 
do Banco Santander com seus públicos de interesse, contribuindo para o 
desenvolvimento sustentável. 
governança 
A Organização mantém uma estrutura de governança que busca promover o tratamento 
adequado das questões socioambientais, monitorar os resultados obtidos e propor 
avanços. Para isso: 
149
para (não) finalizar
 » possui um diretor responsável pelo cumprimento da presente política, 
nomeado pelo Conselho de Administração; 
 » a aplicação da presente política segue um processo que estimula a melhoria 
contínua e promove a verificação de aderência, incluindo a adequação 
e integração dos normativos da organização às diretrizes estabelecidas 
nesta política; 
 » a adequação do gerenciamento do risco socioambiental das operações e 
das atividades, estabelecido pela presente política, é avaliado pelo Comitê 
Executivo; 
 » a presente política é monitorada e avaliada pelo Comitê de Sustentabilidade 
e Sociedade, vinculado ao Conselho de Administração; 
 » como parte do processo de melhoria contínua, sempre que possível 
são definidas metas relativas aos aspectos-chave de seu desempenho 
socioambiental, as quais são refletidas nas avaliações de desempenho de 
áreas internas e de funcionários envolvidos no planejamento e execução 
das atividades relacionadas a esta política. 
As responsabilidades das diversas áreas da Organização sobre as ações no âmbito da 
presente política estão listadas no item 18. 
Aprovação e revisão da política 
Alterações na presente política deverão ser aprovadas pelo Comitê Executivo e pelo 
Conselho de Administração. Será conduzido um processo de revisão a cada cinco anos, o 
qual considerará o envolvimento das partes interessadas. Além disso, poderão ser feitas 
alterações em períodos mais curtos de acordo com as necessidades da Organização, 
como por exemplo nos casos de: 
 » necessidade de adequação decorrente da revisão das políticas globais de 
sustentabilidade do Grupo Santander; 
 » em decorrência do processo de melhoria contínua da própria política, 
tais como o andamento de planos de ação, os resultados atingidos ou 
as recomendações do Comitê Executivo, Comitê de Sustentabilidade e 
Sociedade, e do Conselho de Administração. 
150
Para (Não) FiNalizar
divulgação 
A Organização utiliza padrões reconhecidos nacional e internacionalmente para prestar 
contas da sua atuação socioambiental de forma transparente, considerando as diversas 
Partes Interessadas. Em relação à divulgação da presente Política de Responsabilidade 
Socioambiental, o Santander irá: 
 » Comunicar os funcionários sobre a aprovação e futuras revisões da 
presente política em seus veículos de comunicação internos. 
 » Publicar a presente política em seu sistema de normativos, disponível na 
intranet corporativa. 
 » Disponibilizar a presente política em seu site institucionalde sustentabilidade, 
disponível em <www.santander.com.br/sustentabilidade>. 
 » Relatar os resultados e avanços no cumprimento da presente política em 
seu Relatório Anual e demais canais pertinentes.
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