Controle Concentrado de Constitucionalidade

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Prática das ações constitucionais
Você vai conhecer os principais aspectos materiais, formais e procedimentais das quatro ações de
controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, da ação popular e do
mandado de segurança.
Prof. Luís Guimarães
1. Itens iniciais
Propósito
A Constituição de 1988 prevê medidas processuais com os mais diversos escopos, entre as quais: as ações
diretas de constitucionalidade e de inconstitucionalidade (pura e por omissão), a arguição por
descumprimento de preceito fundamental, a ação popular e o mandado de segurança. Uma visão prática e
precisa dos institutos é importante em razão da relevância jurídica e dos contornos específicos de cada uma.
Preparação
Tenha em mãos a Constituição de 1988; o Código de Processo Civil; a Lei nº 9.868, de 10 de novembro de
1999; a Lei nº 9.882, de 3 de dezembro de 1999; a Lei nº 12.106, de 2 de dezembro de 2009; e, a Lei nº 4.717,
de 29 de junho de 1965, todas disponíveis no site do Planalto.
Objetivos
Identificar o escopo do controle concentrado de constitucionalidade no Brasil e as principais 
características das quatro ações de controle de constitucionalidade.
Analisar as particularidades de ambas as ações, bem como os requisitos para o processamento 
adequado perante o Poder Judiciário.
Reconhecer de forma verticalizada a confecção de uma peça de mandado de segurança.
Introdução
A jurisdição constitucional é um dos temas mais estudados no direito brasileiro tanto pelo protagonismo do
Supremo Tribunal Federal (STF) na vida pública como pela existência de dois modelos de controle de
constitucionalidade concomitantes — difuso e concentrado —, que trazem à tona problemáticas diversas.
Relativamente ao controle concentrado de constitucionalidade no âmbito federal, aquele que se inicia
diretamente no STF, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) atribuiu a um
extenso rol de legitimados a capacidade de iniciá-lo. Esse fato, somado à extensão do texto constitucional,
fizeram com que o STF passasse a discutir em única instância os mais diversos temas.
A CRFB/88 também previu outros instrumentos processuais relevantes na esfera civil para a defesa de
interesses públicos e particulares, a exemplo da ação popular e do mandado de segurança — ações
absolutamente importantes para a prática jurídica no país.
Estudaremos os elementos materiais, formais e procedimentais do controle concentrado de
constitucionalidade, da ação popular e do mandado de segurança. Vamos lá?
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1. Controle concentrado de constitucionalidade
O sistema brasileiro de controle de constitucionalidade
Neste vídeo, você vai compreender os principais aspectos do sistema brasileiro de controle de
constitucionalidade, e entender como se desenrola o controle concentrado, os parâmetros desse controle, os
tipos de inconstitucionalidade e quem pode acessar o STF nesse caso. Confira!
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O controle de constitucionalidade é o juízo de compatibilidade de normas infraconstitucionais, decretos, atos
administrativos, decisões judiciais etc. com o texto constitucional.
Ele não é restrito ao Poder Judiciário, cabendo também aos poderes Executivo e Legislativo, em algumas
hipóteses, a exemplo da possibilidade de veto presidencial a leis e da análise feita por parlamentares no
âmbito da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC).
Modelos no Brasil: difuso e concentrado
O Brasil possui dois modelos concomitantes de controle de constitucionalidade: o difuso e o concentrado.
Vamos conhecê-los!
Controle difuso de constitucionalidade
Existe um processo judicial subjetivo (partes, pedido, causa de pedir, pretensão resistida etc.), no qual o juiz
ou o tribunal, verificando a inconstitucionalidade de uma norma ou um decreto, por exemplo, poderá declará-
la. Assim, a temática da inconstitucionalidade é incidental ao processo, não sendo seu objetivo central, tendo
eficácia restrita para aquela ação.
Controle concentrado de constitucionalidade
É aquele que se desenrola diretamente no STF, por meio das quatro ações previstas na CRFB/88:
 
Ação direta de inconstitucionalidade (ADI)
Ação declaratória de constitucionalidade (ADC)
Arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF)
Ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO)
O controle concentrado de constitucionalidade trata-se de um processo objetivo, cujo interesse é a proteção
da própria ordem constitucional objetiva, de forma que a decisão do STF terá eficácia erga omnes (para
todos) e será vinculante.
Bloco de constitucionalidade
Quando qualquer juiz ou tribunal do Brasil, inclusive o STF, for analisar a constitucionalidade de uma norma ou
de um ato, deverá ter como parâmetro de controle o chamado bloco de constitucionalidade, isto é, aqueles
dispositivos que possuem status constitucional tanto do ponto de vista material como do ponto de vista
formal.
O bloco de constitucionalidade — ou seja, o parâmetro para o exercício do controle de constitucionalidade —,
nesse caso, é composto por:
i. Constituição de 1988 e suas emendas
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ii. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)
iii. Princípios constitucionais implícitos
Segundo a jurisprudência do STF, após a Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004, os
tratados e as convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados sob o rito das emendas
constitucionais terão status constitucional e integrarão o bloco de constitucionalidade, em observância ao art.
5º, § 3º da Constituição de 1988.
Quanto às emendas constitucionais, além de alterarem o texto constitucional, podem elas mesmas
conterem dispositivos que integrarão o bloco de constitucionalidade. 
Tendo a EC 45/2004 como exemplo, veja que seu artigo 3º não alterou a redação original da Constituição de
1988, mas criou regra autônoma: “Art. 3º A lei criará o Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas,
integrado pelas multas decorrentes de condenações trabalhistas e administrativas oriundas da fiscalização do
trabalho, além de outras receitas.”
Tipos de inconstitucionalidade
A inconstitucionalidade é um juízo normativo de incompatibilidade de uma norma, ato administrativo, decisão
judicial etc. com o texto constitucional. Vejamos os principais tipos de inconstitucionalidade!
Do ponto de vista do objeto
Formal: Quando há inobservância do procedimento constitucional para a confecção de lei, ato
etc. Exemplo: lei de iniciativa exclusiva do presidente da República é editada pela Câmara dos
Deputados.
Material: Quando há violação de princípios, diretrizes e/ou direitos. Exemplo: lei que aumenta
pena de crime e prevê aplicação retroativa, contrariando o art. 5º, XL da CRFB/88.
Do ponto de vista da temporalidade
Originária: Quando a lei, ato etc. é inconstitucional desde seu nascimento. Exemplo: lei que
extingue o regime do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), contrariando o art. 7º, III
da CRFB/88.
Superveniente: Quando a lei ou o ato era constitucional e passa a ser inconstitucional com o
decurso do tempo, por algum motivo. Exemplo: lei que previa a possibilidade de coligações
eleitorais em eleições proporcionais era constitucional, mas passou a ser inconstitucional após
a promulgação da Emenda Constitucional nº 97, de 4 de outubro de 2017.
Do ponto de vista do ato atacado
Por ação: Quando a edição ou a adoção de um ato pelos poderes constituídos viola o texto
constitucional. Exemplo: município edita lei para alterar o Código Civil – competência privativa
da União – art. 22, I da CRFB/88.
Por omissão: Quando a inconstitucionalidade decorre de uma lacuna ou do descumprimento da
obrigação constitucional de legislar. Exemplo: omissão inconstitucional do Congresso Nacional
por não editar lei que criminalize atos de homofobia e de transfobia – ADO 26, rel. min. Celso
de Mello.
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Do ponto de vista da extensão
Total: Quando a integralidade da lei, ato etc. é tida como inconstitucional,nada se
aproveitando. Exemplo: inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 131, de 16 de julho de
2015, do estado da Paraíba, que permitia a transferência de depósitos judiciais e
administrativos, referentes a processos tributários e não tributários, para conta específica do
Poder Executivo, com o objetivo de pagar precatórios – ADI 5365, rel. min. Roberto Barroso.
Parcial: Quando apenas parte da lei, ato etc. é tida como inconstitucional, aproveitando-se
algo. Exemplo: inconstitucionalidade da expressão “e dos serviços que usem aparelhos
radioativos”, do artigo 212 da Constituição do Maranhão, que regulamenta o tratamento e a
destinação dos resíduos decorrentes dos serviços que usem esses equipamentos – ADI 6899,
rel. min. Nunes Marques.
Do ponto de vista da relação com a Constituição
Direta: Ocorre quando a lei ou o ato inconstitucional extrai sua força diretamente do texto
constitucional. Exemplo: edição de lei ordinária para disciplinar matéria reservada a lei
complementar.
Indireta: Quando, antes da inconstitucionalidade, há uma ilegalidade, havendo apenas ofensa
reflexa à Constituição. Exemplo: decreto regulamentador que extrapola os limites da lei que
busca regulamentar – ofensa reflexa à legalidade – art. 5º, inciso II da CRFB/88.
É importante observar que uma mesma norma ou um ato tido como inconstitucional pode ser assim
reconhecido por força de vários tipos de inconstitucionalidade, não sendo as modalidades necessariamente
excludentes entre si.
A criação de um fictício Ministério da Discriminação pelo Congresso Nacional violaria, entre tantas normas da
CRFB/88, tanto os arts. 1º, III e 5º, caput (inconstitucionalidade material), como o art. 61, § 1º, inciso II, alínea
“e” (inconstitucionalidade formal). 
Legitimados para a propositura das ações no controle concentrado
Diferentemente de vários procedimentos judiciais previstos na legislação infraconstitucional, nos quais quase
toda pessoa pode postular em juízo, a Constituição de 1988 criou um rol de legitimados para acessar o STF,
em se tratando de controle de constitucionalidade concentrado.
A jurisprudência do STF criou duas distinções relevantes para a análise dos entes legitimados:
Se são universais ou especiais.
Se possuem capacidade postulatória plena ou se necessitam de procuração específica.
Primeiramente, veremos a diferença entre entes legitimados universais e especiais. Acompanhe!
Agora, veremos a diferença entre entes legitimados com capacidade postulatória plena ou com necessidade
de procuração específica.
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1. 
2. 
Universais 
Podem propor ação contra todo e
qualquer ato normativo.
Especiais 
Possuem alguma limitação, sendo
necessário demonstrar o que se chama
de pertinência temática (relação
institucional com determinada
demanda).
Ainda sobre a capacidade postulatória plena, o STF afirma que alguns entres legitimados não podem constituir
advogado, em razão do custo político de se ingressar com uma ação de controle concentrado. Afinal, o
propositor da ação é apenas o sujeito que põe sob a jurisdição do Supremo uma eventual violação à ordem
constitucional objetiva.
Veja, na tabela, um resumo do rol de legitimados da CRFB/88 e suas respectivas peculiaridades.
 
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade: 
I – o presidente da República 
universal e capacidade
postulatória plena 
II – a Mesa do Senado Federal 
universal e capacidade
postulatória plena 
III – a Mesa da Câmara dos Deputados 
universal e capacidade
postulatória plena 
IV – a Mesa da Assembleia Legislativa ou da Câmara
Legislativa do Distrito Federal 
especial e capacidade
postulatória plena 
V – o governador de estado ou do Distrito Federal 
especial e capacidade
postulatória plena 
VI – o procurador-geral da República 
universal e capacidade
postulatória plena 
VII – o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil 
universal e capacidade
postulatória plena 
VIII – partido político com representação no Congresso
Nacional 
universal e procuração
específica 
IX – confederação sindical ou entidade de classe de
âmbito nacional 
especial e procuração
específica 
Resumo do rol de legitimados da CRFB/88 e suas respectivas peculiaridades 
Luís Guimarães
Quanto à expressão âmbito nacional (inciso IX), a CRFB/88 não a conceitua, de forma que a jurisprudência do
STF aplica, por analogia, o entendimento dos partidos políticos, devendo estar a entidade presente em ao
menos nove estados da Federação/DF.
Ações do controle concentrado de constitucionalidade
perante o STF
Neste vídeo, você assistirá a uma apresentação introdutória sobre as ações de controle concentrado de
constitucionalidade, tratando dos elementos da ação, dos poderes do relator e da repristinação. 
Capacidade postulatória plena 
Deve-se ir a juízo por intermédio de um
advogado, em geral. O STF afirma que alguns
entes legitimados não só não precisam de
advogado como também não podem
constituir advogado.
Necessidade de procuração específica 
Deve-se apresentar instrumento de
mandato que informe expressamente
quais dispositivos estão sendo
impugnados, sob pena de não
conhecimento da ação.
Sede da Procuradoria-Geral da República Brasileira
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No âmbito do controle concentrado de constitucionalidade, a jurisdição do STF pode ser acionada por quatro
tipos de ações: ADI, ADC, ADO e ADPF. O parâmetro para o controle a ser feito pelo STF será a CRFB/88 e
demais normas e princípios integrantes do chamado bloco de constitucionalidade.
Nas ações ADI, ADC, ADO e ADPF, a
Procuradoria-Geral da República será ouvida e
deverá apresentar parecer, a teor do § 1º do art.
103 da CRFB/88. Ademais, em se tratando de
processos objetivos — ou seja, sem uma
pretensão resistida, propriamente dita, mas
uma discussão sobre a ordem constitucional
como um todo —, o advogado-geral da União
será o curador da norma, defendendo o ato ou
o texto impugnado (§ 3º do art. 103 da CRFB/
88).
 
Todas as quatro ações possuem causa de pedir aberta, isto é, o Supremo não está vinculado àquilo que fora
posto pelos participantes da ação para analisar a temática. Igualmente, em todas as ações, é possível a
admissão dos amici curiae (amigos da corte), ou seja, outros órgãos e entidades que poderão ser ouvidos pelo
STF antes do julgamento das ações, considerando-se a relevância da matéria e a representatividade dos
postulantes.
O quórum para julgamento de todas as ações é de ao menos oito ministros presentes na sessão, de
forma que a decisão deverá ser por maioria simples de votos — logo, ao menos seis ministros com a
mesma compreensão.
Em todas as quatro ações do controle concentrado, o ministro relator possui poderes para adotar
posicionamento monocrático em sede cautelar, seja com base na lei, seja com base na jurisprudência do STF.
Atualmente, os normativos internos do STF exigem que essa medida monocrática seja brevemente
referendada, podendo isso ocorrer inclusive por meio do plenário virtual.
Considerando razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, o STF, ao declarar a
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, poderá restringir seus efeitos, decidindo que ela só tenha
eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. A modulação de
efeitos precisa de ao menos oito votos favoráveis, e é muito comum, em causas que envolvam os cofres
públicos, a exemplo das tributárias.
Relembrando
A despeito de a legislação possuir mecanismos para o angariamento de informações, a exemplo das
audiências públicas, nenhuma das ações do controle concentrado admite dilação probatória, justamente
porque a discussão envolve a ordem constitucional objetiva em abstrato. 
É importante compreender a diferença entre repristinação, fenômeno inexistente no direito brasileiro, e efeitos
repristinatórios, reconhecidos pela jurisprudência do STF. Acompanhe! 
Repristinação
É vedada por disposição expressado § 3º do art. 2º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
(LINDB): “[s]alvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a
vigência”. Para compreender melhor, observe a seguinte situação concreta.
A Lei de Segurança Nacional (Lei nº 7.170, de 14 de dezembro de 1983) revogou a antiga LSN (Lei nº 6.620, de
17 de dezembro de 1978), mas foi posteriormente revogada pelas recentes alterações no Código Penal, por
meio da Lei nº 14.197, de 1º de setembro de 2021. Analisando-se essas alterações “no limite”, a Lei nº
14.197/2021 revogou também o dispositivo da Lei de Segurança Nacional que revogava a Lei nº 6.620/1978, de
forma que, em uma análise primária, ela estaria vigente outra vez. Todavia, por força da disposição da LINDB,
isso não ocorre, a não ser que haja previsão expressa.
Efeitos repristinatórios
Tratam da seguinte situação: tendo sido decidido em um julgamento de controle concentrado de
constitucionalidade a nulidade do dispositivo que determinava a revogação de norma precedente, torna-se
novamente aplicável a legislação anteriormente revogada. Logo, as disposições tidas como inconstitucionais
na Reforma Trabalhista de 2017 acabam por trazer à tona as regras anteriores postas na CLT, por exemplo.
Comentário
Caso o proponente entenda que a inconstitucionalidade é operada sob todos os regimes legais, deve
apresentar impugnação completa da cadeia normativa, sob pena de configuração dos efeitos
repristinatórios. 
Ação direta de inconstitucionalidade
Neste vídeo, você vai entender o que é a ADI e quais são as suas principais características. Esse
entendimento é importante para que você saiba utilizá-la adequadamente.
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Por meio de uma ADI, podem ser questionados atos normativos federais e estaduais dotados de generalidade
e abstração. Isso porque a lei (ou ato) que já possui destinatário não é geral e abstrata, aproximando-se ao
que entendemos como ato administrativo. Logo, a ADI não seria o meio correto para sua impugnação, visto
que o objeto é a própria ordem constitucional.
Acompanhe agora os atos que podem ou não ser atacados via ADI.
Podem ser atacados via ADI
i. Emendas constitucionais, cuja verificação será de eventual descompasso com o art. 60 da CRFB/88.
ii. Leis complementares e ordinárias (aqui, é importante lembrar que não existe hierarquia entre elas,
apenas reserva de matéria).
iii. Leis delegadas (instituto que perdeu seus efeitos práticos).
iv. Medidas provisórias.
v. Decretos legislativos.
vi. Decretos autônomos (aqueles que retiram seu fundamento de validade diretamente da CRFB/88).
vii. Leis e atos normativos estaduais.
viii. Tratados internacionais.
Não podem ser atacados via ADI
i. Leis municipais.
ii. Atos normativos secundários (decretos regulamentares, portarias, instruções normativas etc.).
iii. Leis anteriores à CRFB/88 (só há juízo de constitucionalidade ou inconstitucionalidade de leis
promulgadas com base na constituição atual).
iv. Leis revogadas (não há como algo inexistente ofender a CRFB/88).
v. Súmulas ordinárias (não possuem força normativa).
vi. Propostas de emenda à Constituição ou projetos de lei (não existem formalmente no mundo
jurídico).
Súmulas vinculantes não podem ser questionadas via ADI. Apesar de terem eficácia normativa, súmulas
vinculantes precisam de ao menos oito votos favoráveis dos ministros para aprovação. Se pudessem ser
impugnadas por ADI, bastaria seis votos favoráveis para derrubá-las, criando-se um contrassenso. Além disso,
há procedimento específico à parte.
Comentário
As decisões em sede de ADI possuem eficácia erga omnes e efeito vinculante. Além disso, via de regra,
as decisões seguem o chamado dogma da nulidade, definido pela Suprema Corte dos Estados Unidos
no caso Marbury versus Madison (1803), tido por muitos como aquele que inaugurou o controle de
constitucionalidade no Ocidente. Isso significa que as decisões de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos possuem eficácia ex tunc (para trás), de forma que lei/ato impugnado é inconstitucional
desde seu nascimento. 
Outras ações de controle concentrado
Neste vídeo, você vai entender as principais características, os requisitos para a propositura e as
particularidades da ação declaratória de constitucionalidade, da ação direta de inconstitucionalidade por
omissão e da arguição de descumprimento de preceito fundamental. Acompanhe!
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Ação direta de constitucionalidade
A ADC é uma ADI “com sinal trocado”, possuindo os efeitos de uma ADI julgada improcedente. A ADC surge
com a problemática do procurador-geral da República, em uma situação de ingressar com um pedido de
inconstitucionalidade da norma, mas posteriormente oferecer um parecer pela sua constitucionalidade. O
objetivo da ação é reafirmar a constitucionalidade da norma. 
A ADC é um remédio para se evitar que uma norma seja declarada inconstitucional e comumente
utilizada como um instrumento de governo.
Os atos passíveis de questionamento e as respectivas vedações são as mesmas da ação direta de
inconstitucionalidade. Aqui, como o objeto da ação é precisamente a constitucionalidade da norma, não há
participação obrigatória da Advocacia-Geral da União (AGU), apenas da Procuradoria-Geral da República
(PGR). A cautelar, em se tratando de ADC, versa sobre a suspensão de todos os processos em controle difuso
no Brasil que discutam a mesma temática.
Atenção
Em relação ao requisito da controvérsia judicial relevante, a norma cuja constitucionalidade busca se ver
reafirmada deve estar sob questionamento, não sendo suficiente o mero debate doutrinário. Em geral,
essa questão surge com a multiplicidade de ações sobre o tema, por exemplo. 
Ação direta de inconstitucionalidade por omissão
A ADO como ação autônoma passou a existir no âmbito do STF apenas com a Lei nº 12.063, de 27 de outubro
de 2009; antes, o Supremo considerava a ação direta de inconstitucionalidade por omissão como uma
subespécie da ADI.
A inconstitucionalidade por omissão decorre precisamente das características dirigente e programática da
CRFB/88, que impõe deveres e condutas comissivas ao Estado, na efetivação dos direitos fundamentais e
sociais elencados no texto. É comum que as normas envolvidas na problemática sejam de eficácia limitada,
pois exigem a atuação do legislador para que determinado direito seja exercido, conforme leciona José Afonso
da Silva.
A omissão inconstitucional se verifica, assim, quando há o inadimplemento do dever constitucional de legislar
ou quando inexiste adoção de providência de índole administrativa necessária à efetividade de norma
constitucional.
As omissões podem ser:
Totais
Neste caso, os poderes constituídos nada
fazem.
Parciais
Neste caso, existe algo, mas há uma proteção
deficiente ou insuficiente.
Tanto o Poder Executivo como o Legislativo podem incorrer em omissão. As possíveis soluções a serem
adotadas na decisão de uma ADO, caso se reconheça a omissão inconstitucional, são:
i. Decretar a mora (informar ao Estado que não está sendo cumprida a vontade do constituinte).
ii. Concessão de prazo para edição da norma.
iii. Concessão de prazo para edição da norma, cumulado com sanção.
iv. Edição da norma ou política pública pelo próprio STF (posição concretista, atualmente vigente na Corte).
Além disso, é possível a concessão de medida cautelar em sede de ADO.
Atualmente, a jurisprudência do STF versa no sentido de que atos normativos secundários e providências
administrativas específicas (políticas públicas) também podem ser questionados pela via da ADO, justamente
pela sistemática de a CRFB/88 privilegiar a efetividade dos direitos. Igualmente, não há vedação para o
questionamento de omissões estaduais pela via da ADO.
Comentário
Nos casos de ADO, também inexiste participação do AGU na hipótese de omissão total, visto que não há
norma para ser defendida; entretanto, caso seja uma omissão parcial,o AGU será o curador. O PGR
participa do trâmite normalmente. 
Arguição de descumprimento de preceito fundamental
O objetivo principal da ADPF foi abrir a via da jurisdição constitucional do STF para alcançar também aqueles
casos que fugiam ao escopo definidos para ADI, ADC e ADO.
A ADPF tem como objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do
poder público (arguição autônoma).
Caberá ADPF quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo
federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição (arguição incidental).
A arguição autônoma trata de ato do poder público em uma acepção genérica e propositalmente ampla, ao
passo que a arguição incidental trata de controvérsias constitucionais relevantes concretamente debatidas em
qualquer juízo ou tribunal (ADI 2231, rel. min. Roberto Barroso).
A despeito dessa aparente abertura, a ADPF possui alguns requisitos que devem ser cumpridos para sua
propositura, são eles:
i. Descumprimento de preceito fundamental (regras essenciais e materiais da CRFB/88, escopo menor que o
da ADI, tratando-se de ônus argumentativo do proponente).
ii. Inexistência de outro meio idôneo/princípio da subsidiariedade (não pode haver outra medida concentrada
cabível).
iii. Relevância da controvérsia constitucional (requisito para a ADPF incidental).
Relativamente aos preceitos fundamentais, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal indica alguns
parâmetros para sua definição, a exemplo de serem comumente abarcados pelo princípio da simetria
(necessária congruência das constituições estaduais e leis orgânicas municipais com a razão subjacente à
CRFB/88).
Vejamos alguns atos que podem ser questionados via ADPF!
i. Atos públicos de efeitos concretos.
ii. Ato normativo municipal de efeito concreto.
iii. Direito pré-constitucional (juízo de recepção ou não recepção pela CRFB/88).
iv. Atos normativos secundários (decretos, portarias, instruções normativas etc.).
v. Atos administrativos.
vi. Decisões judiciais (não podem ser utilizadas como se fossem recurso, comumente discutem um conjunto
de decisões).
vii. Súmulas (não cabem contra súmula vinculante, pois há procedimento específico).
Pelo escopo da ADPF ser muito amplo, a cautelar nesse tipo de ação decorre do poder geral de cautela, não
havendo um escopo predeterminado.
Verificando Aprendizado
Questão 1
Nesse sentido, diferencie essas duas espécies de ações de controle concentrado de constitucionalidade, a
partir (1) do que permitem questionar e (2) de eventuais requisitos específicos de cabimento.
Chave de resposta
Relativamente ao item (1), a ADI permite o questionamento de atos normativos federais e estaduais
dotados de generalidade e abstração, entre os quais se encontram: (I) emendas constitucionais; (II) leis
complementares e ordinárias; (III) leis delegadas; (IV) medidas provisórias; (V) decretos legislativos; (VI)
decretos autônomos; (VII) leis e atos normativos estaduais; e, (VIII) tratados internacionais.
Quanto à ADPF, há a possibilidade de questionamento de (I) atos públicos de efeitos concretos; (II) ato
normativo municipal de efeito concreto; (III) direito pré-constitucional; (IV) atos normativos secundários; (V)
atos administrativos; (VI) decisões judiciais; e (VII) súmulas.
A questão central é identificar que a ADPF e a ADI são instrumentos processuais essencialmente
complementares, com a ADPF “cobrindo” possíveis questionamentos que a ADI não permite serem feitos.
Quanto ao item (2), ao passo que a ADI não possui maiores requisitos específicos de cabimento, o
proponente da ADPF deve, necessariamente, demonstrar o preceito fundamental envolvido, o atendimento
ao princípio da subsidiariedade e a relevância da controvérsia constitucional, na hipótese de ADPF
apresentada incidentalmente.
2. Ação popular e mandado de segurança
Ação popular
Neste vídeo, você vai conferir as características da ação popular, identificando seu cabimento e suas
principais regras. Acompanhe! 
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A ação popular é prevista no inciso LXXIII do art. 5º da Constituição de 1988. Vejamos!
LXXIII qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência.
(Constituição da República Federativa do Brasil de 1988)
O direito do cidadão de ingressar com uma ação popular é um direito fundamental que não pode ser suprimido
pelo legislador.
No âmbito infraconstitucional, a ação popular é regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, que foi recepcionada
pela CRFB/88 para fins de regulamentar o inciso LXXIII do art. 5º — lembrando que leis pré-constitucionais
não sofrem juízo de (in)constitucionalidade, mas sim de recepção.
O objeto da ação popular é a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio
dos entes federativos e de entidades integrantes da administração pública (direta e indireta), na
forma dos entes mencionados no caput do art. 1º da Lei nº 4.717/1965. 
O conceito de patrimônio público para os fins da Lei nº 4.717/1965 abrange bens e direitos de valor
econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.
Pode-se dizer, em síntese, que a ação popular é um verdadeiro instrumento processual de cidadania, por meio
do qual o cidadão interessado poderá buscar do Poder Judiciário a tutela do patrimônio público, da legalidade
e da moralidade administrativas, do meio ambiente etc.
Observe, na tabela, as principais hipóteses de nulidade.
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior,
nos casos de: 
a) incompetência O ato não se inclui nas atribuições legais do agente que o praticou. 
b) vício de forma 
Consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de
formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato. 
Título eleitoral brasileiro
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior,
nos casos de: 
c) ilegalidade do
objeto 
O resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro
ato normativo. 
d) inexistência dos
motivos 
A matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado
obtido. 
e) desvio de
finalidade 
O agente pratica o ato visando a um fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na regra de competência. 
Tabela: Principais hipóteses de nulidade elencadas na Lei nº 4.717/1965, art. 2º
Luís Guimarães
Os arts. 3º e 4º da Lei nº 4.717/1965 apresentam hipóteses mais específicas e exemplificativas de nulidade,
que igualmente são abarcadas pelas disposições do art. 2º.
Em cumprimento ao mandamento
constitucional, a ação popular só pode ser
ajuizada por cidadão que esteja em pleno gozo
de seus direitos políticos (possua título de
eleitor válido ou documento equivalente — § 3º
do art. 1º da Lei nº 4.717/1965). Logo,
estrangeiros e pessoas jurídicas não podem
constar do polo ativo de ação popular,
tampouco aqueles que não estejam em pleno
gozo de seus direitos políticos (hipóteses do
art. 15 da CRFB/88).
 
O ponto central da ação popular é conferir ao cidadão como pessoa física um instrumento processual de
fiscalização do Estado em uma perspectiva ampla, alcançando questionamentos quanto, por exemplo, à
formulação de políticas públicas, à liberação para a realização de obras, à demarcação de reservas ambientais
etc.
Quanto à legitimidade passiva, vejamos o que consta no caput do art. 6º da Lei nº 4.717/1965. 
[a] ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra
as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou
praticado o ato impugnado, ou que, por omissas,tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os
beneficiários diretos do mesmo.
(Lei nº 4.717/1965)
É dever do autor da ação popular instruí-la com um polo passivo completo. Afinal, se o escopo do instrumento
processual é precisamente verificar nulidades em atos públicos lato sensu, tanto eventuais ilegalidades
promovidas pelo Estado em si, como por seus agentes, serão apuradas, além dos beneficiários. 
O foro competente para processamento da ação popular é aquele da origem do ato impugnado, sendo
competente para conhecer da ação, processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária
de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao estado ou ao município
(art. 5º, caput da Lei nº 4.717/1965). 
Independentemente das autoridades envolvidas, a ação popular sempre se inicia em primeiro grau
de jurisdição. Além do mais, em havendo interesse federal na temática, a propositura deverá ocorrer
perante a Justiça Federal (§ 2º do art. 5º da Lei nº 4.717/1965).
Como um mesmo ato lesivo poderá ensejar uma multiplicidade de ações populares, a Lei nº 4.717/1965 prevê
que a propositura de uma ação popular prevenirá a jurisdição do juízo para todas as demais que forem
posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos (§ 3º do art. 5º).
Conforme disciplina o § 4º do art. 6º da Lei nº 4.717/1965, o Ministério Público acompanhará a ação popular na
condição de fiscal da lei, cabendo-lhe promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem,
sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
Caberá ainda a suspensão liminar do ato lesivo impugnado, e é facultado a qualquer cidadão se habilitar como
litisconsorte ou assistente do autor da ação popular. Igualmente, o procedimento da ação popular é
plenamente compatível com a dilação probatória.
Aspectos do cabimento do mandado de segurança
Neste vídeo, você vai conferir os diversos aspectos do cabimento do mandado de segurança, tais como as
modalidades, a legitimidade e o direito líquido e certo. Acompanhe!
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O mandado de segurança é uma ação constitucional também prevista no art. 5º da CRFB/88, em duas
modalidades:
Individual
Inciso LXIX.
Coletiva
Inciso LXX.
O mandado de segurança é de natureza civil, independentemente da natureza do ato impugnado
(administrativo, penal, eleitoral etc.).
Nosso foco será o mandado de segurança individual; todavia, destaca-se que o mandado de segurança
coletivo poderá ser impetrado por: (I) partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de
seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária; ou (II) organização sindical,
entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, um ano, em
defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados (alíneas “a” e
“b” do inciso LXX da CRFB/88 c.c. art. 21 da Lei nº 12.106/2009.
Comentário
Seja na modalidade individual ou na coletiva, o objeto do mandado de segurança envolve a tutela de
direitos líquidos e certos que não possam ser amparados por habeas corpus ou habeas data, quando o
responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no
exercício de atribuições do poder público. 
Ainda que o mandado de segurança possua um escopo amplo, justamente por tratar de abuso de poder ou
ilegalidade cometida pelo Estado lato sensu, trata-se de uma ação com espectro subsidiário em relação ao 
habeas corpus (risco à liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder) e ao habeas data
(conhecimento/retificação de informações e dados pessoais). 
A expressão direito líquido e certo denota aquele direito que pode ser demonstrado de plano,
mediante prova pré-constituída, diante de manifesta disposição normativa, seja ela positiva ou
principiológica.
Uma das questões centrais do mandado de segurança é precisamente a impossibilidade de qualquer dilação
probatória, havendo essencialmente uma discussão concreta unicamente a partir dos fatos e provas pré-
constituídas, à luz dos fundamentos jurídicos postos.
A ocorrência ou a iminência de ilegalidade ou abuso de poder por parte de autoridade pública, seja de que
categoria for e sejam quais forem as funções que exerça, em uma situação concreta, possibilitam a
impetração do mandado de segurança. Dessa forma, este poderá ser repressivo ou preventivo. 
Vejamos o que consta no § 1º do art. 1º da Lei nº 12.106/2009.
[e]quiparam-se às autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes ou órgãos de partidos
políticos e os administradores de entidades autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou
as pessoas naturais no exercício de atribuições do poder público, somente no que disser respeito a
essas atribuições.
(Lei nº 12.106/2009)
O particular que esteja em exercício de função pública e que pratique ato ilegal ou em abuso de poder poderá
ser demandado.
Observe, na tabela, os polos da relação jurídico-processual em mandado de segurança. 
Polo Nomenclatura Fundamentação
legal Comentário
Ativo: qualquer
pessoa física ou
jurídica que sofrer
violação ou houver
justo receio de
sofrê-la por parte
de autoridade. 
Impetrante 
Art. 1º, caput da
Lei nº
12.106/2009 
O autor do mandado de
segurança é aquele titular do
direito líquido e certo que se
vê prejudicado ou ameaçado
pela autoridade pública, sendo
pessoa física ou jurídica. 
Passivo: é a
autoridade pública
que tenha
praticado o ato
impugnado ou da
qual emane a
ordem para a sua
prática. 
Autoridade
coatora
(impetrado) 
Art. 6º, § 3º da
Lei nº
12.106/2009 
A autoridade coatora é sempre
aquela que efetivamente
incorreu em alguma prática
ilegal ou abusiva, ou que está
em posição de cometê-la de
forma iminente, não sendo o
órgão público ou tampouco a
pessoa jurídica de direito
público a que está vinculada. 
Tabela: Polos da relação jurídico-processual em mandado de segurança
Luís Guimarães
Sobre a autoridade coatora, é importante ter em mente que sua indicação deve ser o mais precisa possível,
considerando-se as informações disponíveis e a organização administrativa-hierárquica do impetrado,
especialmente tendo-se em conta mandados de segurança cujo escopo seja um ato administrativo.
Exemplo
Quando um contribuinte solicita em uma Delegacia da Receita Federal cópia de processo no qual foi
autuado e não obtém acesso nos prazos legais, ainda que a negativa esteja relacionada ao ato de um
atendente ou auditor fiscal, a autoridade responsável por aquela lotação é o respectivo delegado ou
superintendente da RFB do local, segundo o regimento interno do órgão, sendo, portanto, ele a
autoridade coatora. 
A impetração de mandado de segurança contra edital de concurso público para provimento de cargos de
médico em determinado estado da Federação terá, como autoridade coatora, o secretário da Saúde ou
correlato do respectivo ente federado, em razão de ser ele a autoridade competente para a “última palavra”
quanto ao referido ato administrativo, nos termos da legislação estadual de organização administrativa.
Segundo o art. 5º da Lei nº 12.106/2009, não caberá mandado de segurança quando se tratar de: 
i. Ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução (nesse caso,
a autoridade pública ainda pode corrigir a ilegalidade e eventuais efeitos estarão suspensos).
ii. Decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo (idem questão acima).
iii. Decisão judicial transitada em julgado (caberá ação rescisória).
No âmbito do mandado de segurança, o juízo competente detém poder geral de cautela, sendo possível a
concessão de medidas liminares acautelatórias e satisfativas, o que foi recentemente ratificado pelo STF por
meio da ADI 4296, red. para o acórdão min. Alexandre de Moraes. 
Os processos de mandado de segurança e os respectivosrecursos terão prioridade sobre todos os
atos judiciais, salvo habeas corpus (art. 20 da Lei nº 12.106/2009). 
O direito de requerer mandado de segurança extingue-se decorridos 120 dias, contados da ciência, pelo
interessado, do ato impugnado, na hipótese de mandado de segurança repressivo (art. 23 da Lei nº
12.106/2009); há, assim, prazo decadencial.
Os mandados de segurança poderão se iniciar em primeiro grau de jurisdição ou no âmbito dos tribunais,
conforme sintetizado a seguir (os regimentos internos dos tribunais e as constituições estaduais, assim como
a Lei Orgânica do DF, são parâmetros normativos relevantes para a verificação da competência). Vamos
entender melhor!
1
Supremo Tribunal Federal (STF)
Supremo Tribunal Federal (STF)
Atos do presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do
Tribunal de Contas da União, do procurador-geral da República e do próprio Supremo Tribunal
Federal (art. 102, inciso I, alínea “D” da CRFB/88).
2 Superior Tribunal de Justiça (STJ)
Ato de ministro de Estado, dos comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do
próprio Tribunal (art. 105, inciso I, alínea “b” da CRFB/88).
3
Tribunais Regionais Federais (TRFs)
Ato do próprio Tribunal ou de juiz federal (art. 108, inciso I, alínea “c” da CRFB/88).
4
Tribunais de Justiça (TJs)
Ato do próprio Tribunal ou de juiz estadual (art. 110 da CRFB/88).
5
Justiça Federal
Ato de autoridade federal, excetuados os casos de competência dos tribunais federais (art. 109,
inciso VIII da CRFB/88).
6
Justiça Estadual
Ato de autoridade estadual ou municipal, excetuados os casos de competência dos tribunais locais
(art. 110 da CRFB/88).
A despeito de o mandado de segurança não ser isento de custas como a ação popular, não cabe a
condenação em honorários advocatícios, por força do art. 25 da Lei nº 12.106/2009.
O Ministério Público, naqueles casos em que o mandado de segurança impetrado envolver interesse público,
atuará como fiscal da lei, não sendo todavia sua participação obrigatória, a teor do parágrafo único do art. 12
da Lei nº 12.106/2009.
Jurisprudência quanto ao mandado de segurança
Neste vídeo, você verá os diversos entendimentos consolidados na jurisprudência dos Tribunais Superiores
sobre o mandado de segurança. Acompanhe!
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O mandado de segurança é um instituto processual criado no Brasil, que possui algumas semelhanças com
ações estrangeiras, a exemplo dos writs dos direitos norte-americano e inglês.
Writs
Instrumentos judiciais para defesa de direitos.
Diante disso e do amplo escopo de cabimento do mandado de segurança, os Tribunais Superiores possuem
alguns entendimentos consolidados quanto a esse instrumento processual, que são extremamente relevantes
para a prática jurídica (é interessante notar, inclusive, que alguns dos entendimentos foram posteriormente
absorvidos pela Lei nº 12.106/2009, a exemplo da não condenação em honorários advocatícios e hipóteses de
não cabimento). 
A lista a seguir condensa as principais súmulas do STJ e do STF que envolvem a ação do mandado de
segurança e que não estão refletidas na Lei nº 12.106/2009.
 
Súmula 101/STF: “O mandado de segurança não substitui a ação popular”.
Súmula 248/STF: “É competente, originariamente, o Supremo Tribunal Federal, para mandado de
segurança contra ato do Tribunal de Contas da União”.
Súmula 266/STF: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.
Súmula 269/STF: “O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança”.
Súmula 271/STF: “Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a
período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria”.
Súmula 304/STF: “Decisão denegatória de mandado de segurança, não fazendo coisa julgada contra o
impetrante, não impede o uso da ação própria”.
Súmula 330/STF: “O Supremo Tribunal Federal não é competente para conhecer de mandado de
segurança contra atos dos Tribunais de Justiça dos Estados”.
Súmula 429/STF: “A existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não impede o uso do
mandado de segurança contra omissão da autoridade”.
Súmula 430: “Pedido de reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo para o mandado
de segurança”.
Súmula 474/STF: “Não há direito líquido e certo, amparado pelo mandado de segurança, quando se
escuda em lei cujos efeitos foram anulados por outra, declarada constitucional pelo Supremo Tribunal
Federal”.
Súmula 510/STF: “Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela
cabe o mandado de segurança ou a medida judicial”.
Súmula 622/STF: “Não cabe agravo regimental contra decisão do relator que concede ou indefere
liminar em mandado de segurança”.
Súmula 623/STF: “Não gera por si só a competência originária do Supremo Tribunal Federal para
conhecer do mandado de segurança com base no art. 102, I, n, da Constituição, dirigir-se o pedido
contra deliberação administrativa do tribunal de origem, da qual haja participado a maioria ou a
totalidade de seus membros”.
Súmula 624/STF: “Não compete ao Supremo Tribunal Federal conhecer originariamente de mandado de
segurança contra atos de outros tribunais”.
Súmula 625/STF: “Controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de
segurança”.
Súmula 627/STF: “No mandado de segurança contra a nomeação de magistrado da competência do
Presidente da República, este é considerado autoridade coatora, ainda que o fundamento da
impetração seja nulidade ocorrida em fase anterior do procedimento”.
Súmula 629/STF: “A impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em favor
dos associados independe da autorização destes”.
Súmula 630/STF: “A entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda quando a
pretensão veiculada interesse apenas a uma parte da respectiva categoria”.
Súmula 631/STF: “Extingue-se o processo de mandado de segurança se o impetrante não promove, no
prazo assinado, a citação do litisconsorte passivo necessário”.
Súmula 41/STJ: “O Superior Tribunal de Justiça não tem competência para processar e julgar,
originariamente, mandado de segurança contra ato de outros tribunais ou dos respectivos órgãos”.
Súmula 177/STJ: “O Superior Tribunal de Justiça é incompetente para processar e julgar,
originariamente, mandado de segurança contra ato de órgão colegiado presidido por Ministro de
Estado”.
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Súmula 202/STJ: “A impetração de segurança por terceiro, contra ato judicial, não se condiciona à
interposição de recurso”.
Súmula 213/STJ: “O mandado de segurança constitui ação adequada para a declaração do direito à
compensação tributária”.
Súmula 333/STJ: “Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por
sociedade de economia mista ou empresa pública”.
Súmula 376/STJ: “Compete à turma recursal processar e julgar o mandado de segurança contra ato de
juizado especial”.
Súmula 460/STJ: “É incabível o mandado de segurança para convalidar a compensação tributária
realizada pelo contribuinte”.
Súmula 628/STJ: “A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes,
cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que
prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito
nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição
Federal”.
Sobre a Súmula 628/STJ, explica-se que a teoria da encampação traduz a possibilidade de uma autoridade
indicada como coatora equivocadamente não prejudicar o desenvolvimento válido e regular da ação do
mandado de segurança, desde que presentes os requisitos postos pelo Superior Tribunal de Justiça. Logo,
estaríamos diante de um vício formal, passível de superação.
Esses entendimentos sumulares relativos ao mandado de segurançanão são os únicos, mas são os mais
relevantes e/ou que não encontram previsão expressa na lei.
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Questão 1
(XXXVI Exame de Ordem Unificado – Área: Direito Constitucional – FGV – 2022 – adaptada)
 
Egberto, que residia no município Alfa, teve sérios problemas de saúde e, em razão da precariedade do
serviço disponibilizado à população nesse ente federativo, procurou atendimento médico no município Beta,
contíguo àquele em que residia. Ambos se encontram no estado Gama.
 
Ao chegar ao posto de atendimento médico, vinculado à Secretaria de Saúde do Município Beta, o diretor
negou-se, por escrito, a recebê-lo, sob o argumento de que as despesas do posto eram custeadas pelos
impostos pagos exclusivamente pelos munícipes de Beta. Como necessitava de um tratamento imediato e
contínuo, por vários meses, Egberto ficou preocupado com a negativa.
 
Com o objetivo de obter atendimento médico imediato e contínuo, qual é a ação mais adequada que Egberto
pode ajuizar?
Chave de resposta
A questão trata de uma situação concreta na qual uma pessoa física não pôde obter um serviço público
essencial que é garantido pela Constituição de 1988 (e.g., arts. 194 e 196), havendo inclusive comprovação
por escrito dessa negativa, a qual fora feita por autoridade pública.
Nesse sentido, a despeito da possibilidade de ajuizamento de ação ordinária pelo procedimento comum
(art. 318 do Código de Processo Civil), estão presentes todos os requisitos para impetração do mandado
de segurança, que inclusive não possui condenação em honorários advocatícios e goza de tramitação
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preferencial no Poder Judiciário, sendo, portanto, a ação mais adequada para tutelar o direito líquido e
certo de Egberto, permitindo inclusive a concessão de medida liminar.
Nenhum dos óbices previstos no art. 5º da Lei nº 12.106/2009 para impetração do writ é elencado, assim
como inexiste qualquer entendimento jurisprudencial vinculante que obste a pretensão. De acordo com as
informações disponibilizadas, a autoridade coatora mais adequada seria o secretário de Saúde do
município Beta.
3. Peça do mandado de segurança
Principais elementos da peça do mandado de segurança
Neste vídeo, você vai entender como elaborar uma peça de mandado de segurança, incluindo os elementos
necessários para estruturá-la adequadamente. Confira!
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Vejamos os principais elementos que devem constar da peça do mandado de segurança, à luz da Lei nº
12.106/2009 e do Código de Processo Civil.
1
Endereçamento (art. 319, inciso I do CPC)
O direcionamento do mandado de segurança deve ocorrer para a autoridade competente. Logo, é
importante verificar a eventual existência de varas especializadas na matéria veiculada na peça, na
hipótese de MS impetrado na primeira instância, assim como eventuais disposições regimentais que
direcionem o writ para algum órgão fracionário específico no âmbito dos tribunais.
2
Qualificação do impetrante (art. 319, inciso II do CPC)
Os nomes, os prenomes, o estado civil, a existência de união estável, a profissão, o número de
inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ),
o endereço eletrônico, o domicílio e a residência do impetrante, naquilo em que cabível.
3
Fundamento legal da impetração
A menção à Lei nº 12.106/2009, assim como a eventuais disposições constitucionais e regimentais
que autorizem a impetração do writ.
4
Qualificação da autoridade coatora (art. 319, inciso II do CPC)
Os nomes, os prenomes, o cargo ocupado e, se possível, para sua melhor identificação, o estado
civil, a existência de união estável, a profissão, o número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas
(CPF) ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ), o endereço eletrônico, o domicílio e a
residência da autoridade coatora, naquilo em que cabível (obs.: a despeito de não ser um requisito
legal, é interessante indicar a pessoa jurídica ou o órgão público a que a autoridade coatora está
vinculada, com sua respectiva qualificação também na forma do CPC).
5Síntese dos fatos (art. 319, inciso III do CPC)
Na descrição dos fatos do mandado de segurança, é especialmente relevante destacar: (I) o ato ou
situação concreta que fundamenta a ilegalidade ou abuso de direito (repressivo), ou seu risco
concreto (preventivo); (II) a norma jurídica que fundamenta o direito líquido e certo que se deseja
assegurar; (III) o lastro probatório que comprova a prova pré-constituída; e (IV) a autoridade pública e
o respectivo órgão envolvido. Todas essas questões, em conjunto, reforçam o cabimento do MS e
auxiliam a condução do caso, deixando de plano estruturada a discussão jurídica posta.
6
Argumentação jurídica (art. 319, inciso III do CPC)
A prova pré-constituída deve ser comprovada que demonstra de plano ilegalidade ou abuso de
direito (MS repressivo) ou sua iminência (MS preventivo), cotejando-se o quadro com as disposições
legais que atestem a existência de direito líquido e certo. A razão subjacente à Súmula nº 266/STF
mostra que o MS é uma ação “cara, crachá”, é dizer, a própria descrição do quadro maior já deve
demonstrar suficientemente o que se almeja ver tutelado pelo Judiciário.
7
Medida liminar (art. 7º da Lei nº 12.106/2009 c.c. art. 300 e segs. do CPC)
Esta medida, em sede de mandado de segurança, se pleiteada, deve sempre demonstrar a fumaça
do bom direito (fumus boni iuris) e o perigo da demora (periculum in mora), comprovando-se ao juízo
competente a probabilidade de a segurança ser concedida futuramente, assim como a
impossibilidade de se aguardar o provimento jurisdicional de mérito. Igualmente, é sempre relevante
destacar que a medida liminar não traria maiores prejuízos à ordem pública, tampouco seria
irreversível.
8
Pedido liminar e de mérito (art. 319, inciso IV do CPC c.c. arts. 322 e 324)
O pedido no mandado de segurança deve ser certo e determinado, voltado para a cessação da
ilegalidade ou abuso de direito, ou para sua não concretização. Em geral, quando o pedido liminar é
de natureza satisfativa, utiliza-se a estrutura de confirmação da liminar no pedido de mérito. No
pedido, é igualmente relevante requerer (I) a citação da autoridade coatora, para que preste as
informações pertinentes e proceda como entender de direito e (II) a cientificação do Ministério
Público, para que intervenha, se for o caso.
9
Valor da causa (art. 319, inciso V do CPC c.c. arts. 291 e 292 do CPC)
Este valor deve estar em congruência com o objeto do mandado de segurança. Nas causas
tributárias, por exemplo, existe uma maior facilidade, ante a existência de alguns valores
imediatamente aferíveis envolvidos; em outras, todavia, a exemplo da atividade acima da peça
processual, o valor pode não ser imediatamente aferível. Nesses casos, indica-se a adoção de uma
postura razoável, com valores nem excessivamente baixos, tampouco demasiadamente altos. Uma
prática jurídica rotineira é a mensuração em R$ 10 mil, sendo, em geral, bem aceita pelos
magistrados.
10Provas (art. 319, inciso VI do CPC)
O mandado de segurança demanda prova pré-constituída, de forma que, ao longo da argumentação
jurídica, devem ser feitas constantes referências à documentação acostada, assim como a eventuais
informações públicas de notório saber, que confirmem a segurança pleiteada.
11
Encerramento da peça
O pagamento das custas é comumente indicado, caso não haja pedido de gratuidade de justiça,
assim como eventual pedido de publicação/intimação exclusiva de advogados. Encerra-se, ao final,
com local e data, assim como identificação dos subscritores da peça.
Outros elementos do mandado de segurança
Neste vídeo, você vai conferir alguns cuidados importantes ao elaborar um mandado de segurança, para que
não falte nenhum elemento necessário. Acompanhe!
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Um dos pontos mais importantes da peça do mandado de segurança é transparecer, de plano, o que se almeja
com owrit. Logo, uma sugestão é posicionar um parágrafo, ainda na descrição dos fatos, que sintetiza o
debate; a título de exemplo: “Assim, o presente mandamus almeja demonstrar o direito líquido e certo da
Impetrante em obter sua certidão positiva com efeitos de negativa perante essa Receita Federal, em razão da
apresentação de todos os documentos requisitados pelo órgão no Processo Administrativo nº XXX, por meio
do Protocolo nº YYY, feito pela Impetrante em 24.06.2022, por meio do Portal e-CAC/RFB”.
Parágrafos como esse auxiliam o juízo a identificar propriamente o objeto da impetração e os envolvidos bem
como quais provas atestam a existência do direito líquido e certo que está a se ver violado ou na iminência de
sê-lo.
Outro aspecto relevante é a apresentação de entendimentos jurisprudenciais que militam em favor do objeto
da impetração; afinal, ainda que o direito brasileiro seja fundado na civil law, há cada vez mais elementos da 
common law, entre os quais a valorização de uma cultura de precedentes.
É importante, igualmente, demonstrar que não incidiriam ao caso levado ao Poder Judiciário por meio do MS
eventuais súmulas ou jurisprudência defensiva dos Tribunais Superiores, assim como eventuais óbices legais
ao processamento.
Exemplo
No Tema 485 de Repercussão Geral, o STF fixou que não caberia ao Poder Judiciário reavaliar os
critérios técnicos da banca examinadora para confecção do gabarito de concurso público, por se tratar
de atividade discricionária do administrador, não suscetível de reavaliação jurídica. Todavia, no próprio
Tema, apontou-se que erros grosseiros e ilegalidades flagrantes poderiam ser reavaliadas. Logo,
eventual MS que discuta essa situação, por exemplo, deve demonstrar o conhecimento do Tema 485,
mas a aplicação de sua exceção, o que é autorizado pelo STF. 
É importante, também, demonstrar que o mandamus impetrado não foi alcançado pelo prazo decadencial da
Lei nº 12.106/2009, especialmente se as datas envolvidas no caso causarem algum tipo de dúvida. 
Relembrando, o mandado de segurança não discute leis ou questões jurídicas em tese (Súmula 266/STF), mas
sim situações concretas que envolvam direito líquido e certo. Dessa forma, é sempre importante destacar que
a questão essencialmente posta ao Poder Judiciário decorre naturalmente da prova pré-constituída, que
indica pela ilegalidade ou abuso de poder requisitados pela Lei nº 12.106/2009.
Eventual divergência jurídica quanto às questões alegadas não impede, dessa forma, a concessão da
segurança (Súmula 625/STF), sendo, de fato, relevante demonstrar que o combo prova + direito possui
sustentação suficientemente relevante para o direito, para os fins de proteger o direito líquido e certo
assegurado pelo ordenamento. 
Verificando Aprendizado
Questão 1
(XXXIV Exame de Ordem Unificado – Área: Direito Constitucional – FGV – 2022 – adaptada)
 
João, pessoa de muita fé, com estrita observância das regras legais vigentes, construiu um templo para que
pudesse realizar as reuniões de oração afetas à religião que professava.
 
Em razão da seriedade de sua atividade, as reuniões passaram a ser frequentadas por um elevado
quantitativo de pessoas, as quais também passaram a organizar, no interior do templo, no intervalo das
orações, as denominadas reuniões de civilidade. Nessas reuniões, eram discutidos temas de interesse geral,
especialmente a qualidade dos serviços públicos, daí resultando a criação de um boletim, editado pelo próprio
João, no qual era descrita a situação desses serviços, principalmente a respeito de suas instalações, do nível
do atendimento e do tempo de espera.
 
Na medida em que tanto as reuniões como o boletim passaram a ter grande influência junto à coletividade,
ocorreu o aumento exponencial das cobranças sobre as autoridades constituídas. Em razão desse quadro e
da grande insatisfação de alguns gestores, o prefeito municipal instaurou um processo administrativo para
apurar as atividades desenvolvidas no templo. Por fim, decidiu cassar o alvará concedido a João, que deverá
paralisar imediatamente todas as atividades, sob pena de aplicação de multa. Ao fundamentar sua decisão,
ressaltou que: (I) o alvará de localização somente permitia a realização de atividades religiosas no local; (II) as
reuniões não foram antecedidas de autorização específica; e (III) o boletim não fora legalizado junto ao
município, sendo, portanto, ilícito.
 
Ao ser formalmente notificado do inteiro teor da decisão, a ser imediatamente cumprida, João, que estava
impedido de exercer suas atividades sob pena de receber uma multa, procurou você, como advogado(a), para
ajuizar a ação constitucional cabível.
 
Elabore a ação mais adequada para a situação em apreço.
Chave de resposta
A peça mais adequada nessa situação é a petição inicial de mandado de segurança.
A petição deve ser endereçada ao Juízo Cível da Comarca X ou ao Juízo de Fazenda Pública da Comarca
X, já que os dados constantes do enunciado não permitem identificar a organização judiciária do local,
portanto, o X não indica uma localidade específica.
Deve-se indicar, na qualificação das partes, o impetrante João e, como autoridade coatora, o prefeito
municipal. A legitimidade ativa de João decorre do fato de ser o titular do direito de cuja proteção postula.
A legitimidade passiva do prefeito municipal, por sua vez, é justificada pelo fato de ser o responsável pela
decisão que afronta o direito de João.
Deve-se indicar, no mérito, que a decisão proferida afrontou:
i. O livre exercício dos cultos religiosos, amparado pelo art. 5º, inciso VI, da CRFB/88, pois foi determinado
o fechamento do templo.
ii. A liberdade de reunião, nos termos do art. 5º, inciso XVI, da CRFB/88, que independe de qualquer
autorização para a sua realização.
iii. A liberdade de expressão, consoante o art. 5º, inciso IX, da CRFB/88, que independe de autorização.
iv. A liberdade de publicação de veículo impresso de comunicação, nos termos do art. 220, § 6º, da CRFB/
88, que não é condicionada à licença de autoridade.
Essa base normativa justifica a escolha do instrumento processual previsto no art. 5º, inciso LXIX, da CRFB
ou no art. 1º, caput, da Lei nº 12.016/09. Há direito líquido e certo lastreado em prova pré-constituída, o
que decorre da notificação formal de João, realizada pelo prefeito municipal.
Deve-se sustentar que, além do fundamento relevante do direito de João, ele continuará a ser violado se a
liminar não for deferida, tendo em vista que as reuniões foram paralisadas e o boletim não mais poderá ser
editado.
A peça deve conter os requerimentos de:
i. Concessão da medida liminar, para que João possa continuar a desenvolver suas atividades, e a
autoridade coatora se abstenha de aplicar-lhe multa.
ii. Ao final, a procedência do pedido, com confirmação da concessão da ordem, atribuindo-se caráter
definitivo à tutela liminar.
Deve ainda ser atribuído valor à causa.
O livre exercício dos cultos religiosos, amparado pelo art. 5º, inciso VI, da CRFB/88, pois foi
determinado o fechamento do templo.
A liberdade de reunião, nos termos do art. 5º, inciso XVI, da CRFB/88, que independe de qualquer
autorização para a sua realização.
A liberdade de expressão, consoante o art. 5º, inciso IX, da CRFB/88, que independe de autorização.
A liberdade de publicação de veículo impresso de comunicação, nos termos do art. 220, § 6º, da CRFB/
88, que não é condicionada à licença de autoridade.
Concessão da medida liminar, para que João possa continuar a desenvolver suas atividades, e a
autoridade coatora se abstenha de aplicar-lhe multa.
Ao final, a procedência do pedido, com confirmação da concessão da ordem, atribuindo-se caráter
definitivo à tutela liminar.
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O livre exercício dos cultos religiosos, amparado pelo art. 5º, inciso VI, da CRFB/88, pois foi
determinado o fechamento do templo.
A liberdade de reunião, nos termos do art. 5º, inciso XVI, da CRFB/88, que independe de qualquer
autorização para a sua realização.
A liberdade de expressão,consoante o art. 5º, inciso IX, da CRFB/88, que independe de autorização.
A liberdade de publicação de veículo impresso de comunicação, nos termos do art. 220, § 6º, da CRFB/
88, que não é condicionada à licença de autoridade.
Concessão da medida liminar, para que João possa continuar a desenvolver suas atividades, e a
autoridade coatora se abstenha de aplicar-lhe multa.
Ao final, a procedência do pedido, com confirmação da concessão da ordem, atribuindo-se caráter
definitivo à tutela liminar.
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4. Conclusão
Considerações finais
Estudamos os elementos centrais ao controle de constitucionalidade concentrado perante o STF, assim como
as ações constitucionais da ação popular e do mandado de segurança, pontuando os principais elementos
materiais, formais e procedimentais que circundam esses institutos jurídicos.
As quatro ações constitucionais que tramitam perante o Supremo Tribunal Federal, apesar de sua magnitude,
possuem elementos facilmente manejáveis por profissionais e estudiosos do direito, especialmente quando
conhecidas as especificidades legais e jurisprudenciais.
Além disso, a ação popular e o mandado de segurança são instrumentos processuais de relevo e possibilitam
a tutela de uma série de direitos, merecendo igual atenção no que tange a seus requisitos e escopos,
igualmente abordados e destrinchados.
Explore +
Veja como ocorreram as decisões monocráticas e colegiadas sobre os temas relativos às ações de controle de
constitucionalidade, publicadas por temas e assuntos, no site oficial do Supremo Tribunal Federal.
 
Veja como o professor Humberto Dalla Bernardina de Pinho aborda o tema da ação popular no artigo Algumas
considerações sobre a Lei da Ação Popular, publicado em 1997 na Revista do Ministério Público.
 
Veja como Cristina Passos Daleprane aborda o tema do mandado de segurança no artigo Aspectos relevantes
do mandado de segurança como instrumento de tutela de direitos na Lei 12.016 de 2009, publicado em 2009
na Revista de Direitos e Garantias Fundamentais.
Referências
BARROSO, L. R. Curso de direito constitucional contemporâneo. 11. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023.
 
MENDES, G. F.; GONET BRANCO, P. G. Curso de direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Saraiva Educação,
2018.
 
MENDES, G. F.; MEIRELLES, H. L.; WALD, A. Mandado de segurança e ações constitucionais. 37. ed. São Paulo:
Malheiros, 2014.
 
MORAES, A. de. Direito constitucional. 39. ed. Barueri: Atlas, 2023.
	Prática das ações constitucionais
	1. Itens iniciais
	Propósito
	Preparação
	Objetivos
	Introdução
	1. Controle concentrado de constitucionalidade
	O sistema brasileiro de controle de constitucionalidade
	Conteúdo interativo
	Modelos no Brasil: difuso e concentrado
	Controle difuso de constitucionalidade
	Controle concentrado de constitucionalidade
	Bloco de constitucionalidade
	Tipos de inconstitucionalidade
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	Do ponto de vista da temporalidade
	Do ponto de vista do ato atacado
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	Legitimados para a propositura das ações no controle concentrado
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	Não podem ser atacados via ADI
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	Ação direta de constitucionalidade
	Atenção
	Ação direta de inconstitucionalidade por omissão
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	Arguição de descumprimento de preceito fundamental
	Verificando Aprendizado
	2. Ação popular e mandado de segurança
	Ação popular
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	Aspectos do cabimento do mandado de segurança
	Conteúdo interativo
	Individual
	Coletiva
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	Exemplo
	Supremo Tribunal Federal (STF)
	Superior Tribunal de Justiça (STJ)
	Tribunais Regionais Federais (TRFs)
	Tribunais de Justiça (TJs)
	Justiça Federal
	Justiça Estadual
	Jurisprudência quanto ao mandado de segurança
	Conteúdo interativo
	Verificando Aprendizado
	3. Peça do mandado de segurança
	Principais elementos da peça do mandado de segurança
	Conteúdo interativo
	Endereçamento (art. 319, inciso I do CPC)
	Qualificação do impetrante (art. 319, inciso II do CPC)
	Fundamento legal da impetração
	Qualificação da autoridade coatora (art. 319, inciso II do CPC)
	Síntese dos fatos (art. 319, inciso III do CPC)
	Argumentação jurídica (art. 319, inciso III do CPC)
	Medida liminar (art. 7º da Lei nº 12.106/2009 c.c. art. 300 e segs. do CPC)
	Pedido liminar e de mérito (art. 319, inciso IV do CPC c.c. arts. 322 e 324)
	Valor da causa (art. 319, inciso V do CPC c.c. arts. 291 e 292 do CPC)
	Provas (art. 319, inciso VI do CPC)
	Encerramento da peça
	Outros elementos do mandado de segurança
	Conteúdo interativo
	Exemplo
	Verificando Aprendizado
	4. Conclusão
	Considerações finais
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	Referências