Política de Segurança Alimentar

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OFUTURONAMESA
A Política de Segurança Alimentar e Nutricional 
frente à emergência climática
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O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
OFUTURONAMESA
A Política de Segurança Alimentar e Nutricional 
frente à emergência climática
Fo
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D
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O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
Luiz Inácio Lula da Silva
Presidente da República
José Wellington Barroso de Araújo Dias 
Ministro do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome 
Lilian dos Santos Rahal 
Secretária Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 
Sylvia Santiago Carneiro de Filippo
Chefe de Gabinete
Márcia Muchagata
Gerente de Projeto
Erick Brigante Del Porto
Gerente de Projeto
Clarita Guimarães Rickli
Gerente de Projeto
Camile Marques Sahb
Diretora de Promoção da Inclusão Produtiva Rural e Acesso à Água
Raimundo Nonato Soares Lima
Diretor de Aquisição e Distribuição de Alimentos Saudáveis
Patricia Chaves Gentil
Diretora de Promoção da Alimentação Adequada e Saudável
Projeto editorial: Gabriel Rizzo Hoewell
Preparação dos originais: Monica Rodrigues
Projeto gráfico e diagramação: Gabriel Rizzo Hoewell 
Textos suplementares: Monica Rodrigues e Thais Brunoro
Revisão: Bruno Barros 
Catalogação bibliográfica: Tatiane Dias 
Fotografia da capa: Marcelo Curia
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO E ASSISTÊNCIA 
SOCIAL, FAMÍLIA E COMBATE À FOME
Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 
Esplanada dos Ministérios | Bloco C | 4º andar
CEP: 70.046-900 Brasília | DF 
Bibliotecária: Tatiane de Oliveira Dias – CRB1/2230
A edição deste livro contou com apoio da Organização das 
Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) 
por meio do projeto TCP/BRA/3902.
ISBN: 978-6-59982-512-5
 F9969 O futuro na mesa: a política de segurança alimentar e nutricional 
 frente à emergência climática / organizado por Márcia Muchagata. 
 – Brasília: Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, 
 Família e Combate à Fome; Zabelê Comunicação: 2025.
 228 p.; il. 
 ISBN: 978-65-998251-2-5
 1. Segurança Alimentar e Nutricional. 2. Emergência Climática. 3. 
 Políticas Públicas. 4. Direito à Alimentação. 5. Mudanças Climáticas. 
	 			6.	Desafios.	7.	Justiça	Climática.	8.	Programas	Sociais.	I.	Título.	II.	
 Muchagata, Márcia.
 
 CDU 304:613.2(81)
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Sumário
9
Prefácio
Wellington Dias 
Apresentação 
Aloísio Lopes Pereira de Melo
Lilian dos Santos Rahal
Márcia Muchagata
Sistemas alimentares saudáveis e 
sustentáveis – a necessidade de políticas 
para uma transição justa
Arilson Favareto
Estela Catunda Sanseverino 
Nadine Marques Nunes-Galbes
Olívia Dórea
Fernanda Helena Marrocos-Leite
Segurança Alimentar e Nutricional e o Plano 
Nacional de Adaptação à Mudança do Clima 
Márcia Muchagata
Marcos Dal Fabbro
Gisele Bortolini
Thaís Fonseca Veloso de Oliveira
Patricia Chaves Gentil
Marco de Referência sobre Sistemas 
Alimentares e Clima para Políticas Públicas 
Gisele Bortolini
Rafael Rioja Arantes
Tatiane Nunes Pereira
Janine Giuberti Coutinho
Thaís Fonseca Veloso de Oliveira
Patricia Chaves Gentil
Elisabetta Recine
Márcia Muchagata
Marcos Dal Fabbro
14
18
32
56
74
10
88
104
118
130
Ação climática: redução de perdas e 
desperdícios de alimentos como estratégia 
para ampliar o acesso a alimentos saudáveis 
e reduzir a emissão de gases de efeito estufa 
Gustavo Porpino 
Carmem Priscila Bocchi
Desafios para as políticas de Segurança 
Alimentar e Nutricional em um contexto de 
emergências climáticas recorrentes
Elisângela Sanches Januário 
Erick Brigante Del Porto
As cozinhas solidárias e a emergência 
climática no Rio Grande do Sul: entre a 
solidariedade civil e a importância de 
políticas públicas
Catia Grisa
Fernanda Castilhos França de Vasconcellos
Potira Preiss
Juliano Ferreira de Sá
Sergio Schneider
Márcia Muchagata
Patricia Chaves Gentil
Ana Carolina Silva e Souza
Desertos alimentares, urbanização e 
emergência climática: a Estratégia Alimenta 
Cidades como resposta pública intersetorial 
Gisele Bortolini
Cláudia Bocca
Lorrana Nascimento Grimes
Bruna Pitasi Arguelhes
Naila de Freitas Takahashi
Sergio Paganini Martins
Patricia Chaves Gentil
11
146
166
186
196
210
220
Agricultura urbana e periurbana: 
transformando sistemas alimentares para 
cidades resilientes e equitativas
Jay M. N. van Amstel
Kelliane da Consolação Fuscaldi
Jaqueline Lima Liskoski
Elisa Carvalho Lauer
Carlos Roberto Sanquetta
Fernanda Romero
Jessica Chryssafidis
Ana Moraes Coelho
O papel das tecnologias sociais de acesso à 
água no contexto das mudanças climáticas
Vitor Leal Santana 
Camile Marques Sahb 
Patricia Mollo
O Programa de Aquisição de Alimentos no 
contexto do enfrentamento às mudanças 
climáticas: PAA indígena e PAA quilombola
Luiz Antônio de Oliveira
Elisângela Sanches Januário
Mariana Ferreira Madruga
Camila Batista Marins Carneiro
O Programa Fomento Rural e a inclusão 
produtiva rural no contexto das mudanças 
climáticas
Ana Amélia da Silva
Camile Marques Sahb
LINHA DO TEMPO 
O sistema agroalimentar nos espaços de 
governança multilateral e as principais 
medidas na agenda de Segurança Alimentar e 
Nutricional no Brasil (1972-2025)
Autores
Fo
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14
Prefácio
Wellington Dias 
Ministro do Desenvolvimento e Assistência Social, 
Família e Combate à Fome
15
Nos últimos anos, o governo brasileiro tem liderado políticas públi-
cas que resultaram na redução da desigualdade e da pobreza, na recuperação 
econômica e social, na reorganização de programas de transferência de ren-
da, como o Bolsa Família, no incentivo ao emprego e ao empreendedorismo 
via Programa Acredita e em ações para a estabilidade dos preços dos alimen-
tos e apoio à agricultura familiar. Essas conquistas históricas passam desde a 
reestruturação de políticas públicas orientadas para a justiça social até a tão 
significativa saída do Brasil do Mapa da Fome da ONU. 
No entanto, permanecemos, enquanto comunidade global, diante de 
um dos maiores desafios de nossa era: assegurar a segurança alimentar de 
uma população em crescimento em meio a um cenário de aceleradas trans-
formações climáticas. Essas mudanças, por sua vez, intensificam a pobreza 
e as desigualdades sociais, que já são, por si só, barreiras cruciais ao acesso 
regular e adequado aos alimentos.
As projeções são alarmantes, com o aquecimento global prestes a ul-
trapassar a barreira crítica de 1,5 °C. Os dados concretos já mostram seus 
efeitos devastadores: quebras generalizadas de safras, inflação persistente no 
preço dos alimentos e o retorno da fome a níveis alarmantes, especialmente 
nas regiões mais vulneráveis do mundo, realidade que também nos atinge 
aqui, com secas prolongadas, inundações devastadoras e alterações perceptí-
veis no regime de chuvas e temperaturas em todas as regiões brasileiras.
Este livro chega em momento decisivo, trazendo não apenas um 
diagnóstico preciso desses desafios interligados, mas, principalmente, as 
respostas que o Brasil tem construído ao longo dos últimos anos para 
enfrentá-los. A experiência brasileira demonstra que é possível conciliar 
políticas climáticas ambiciosas com a garantia do direito humano à ali-
mentação adequada. Programas como Cisternas, Programa de Aquisição 
de Alimentos, Fomento Rural e Cozinhas Solidárias representam com-
ponentes de uma estratégia integrada que coloca a justiça climática no 
centro da ação governamental.
O que se revela nas próximas páginas é um aprendizado institucional 
acumulado que permitiu ao Brasil sair do Mapa da Fome pela segunda vez em 
2025. Essa conquista, porém, não é irreversível. Como bem alertam os autores 
desta importante obra, a crescente intensidade de eventos climáticos extremos 
exige mecanismos de financiamentodo Cerrado. 
In: BOLFE, E. L.; SANO, E. E.; CAMPOS, S. K. (eds.). Dinâmica agrícola no 
cerrado: análises e projeções. Brasília: Embrapa, 2020. p. 213-228. v. 1.
BANCO MUNDIAL. An Overview of Links between Obesity and Food 
Systems: Implications for the Food and Agriculture Global Practice Agenda. 
Washington: The World Bank Group, 2017.
BELIK, W. Supermercados e produtores: limites, possibilidades e desafios. 
Campinas: Unicamp, 2005. Disponível em: https://www.researchgate.
net/publication/228435531_Supermercados_e_produtores_limites_
possibilidades_e_desafios. Acesso em: 12 jun. 2025.
BRASIL. Lei n. 15.070, de 23 de dezembro de 2024. Dispõe sobre a produção, 
a importação, a exportação, o registro, a comercialização, o uso, a inspeção, 
a fiscalização, a pesquisa, a experimentação, a embalagem, a rotulagem, 
a propaganda, o transporte, o armazenamento, as taxas, a prestação de 
serviços, a destinação de resíduos e embalagens e os incentivos à produção 
de bioinsumos para uso agrícola, pecuário, aquícola e florestal; e altera as Leis 
n. 14.785, de 27 de dezembro de 2023, 10.603, de 17 de dezembro de 2002, 
e 6.894, de 16 de dezembro de 1980. Brasília, 2024. Disponível em: https://
www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2024/lei-15070-23-dezembro-2024-796798-
publicacaooriginal-173902-pl.html. Acesso em: 17 de jul. de 2025.
https://www.scielo.br/j/resr/a/6rw3scQvFwTvyLdrWPgMjDx/?lang=pt
https://www.scielo.br/j/resr/a/6rw3scQvFwTvyLdrWPgMjDx/?lang=pt
https://www.oc.eco.br/wp-content/uploads/2023/10/SEEG-Sistemas-Alimentares.pdf
https://www.oc.eco.br/wp-content/uploads/2023/10/SEEG-Sistemas-Alimentares.pdf
https://www.oc.eco.br/wp-content/uploads/2023/10/SEEG-Sistemas-Alimentares.pdf
https://www.oc.eco.br/wp-content/uploads/2023/10/SEEG-Sistemas-Alimentares.pdf
https://www12.senado.leg.br/radio/1/noticia/2024/10/14/evento-em-mato-grosso-debate-projeto-que-altera-seguro-rural
https://www12.senado.leg.br/radio/1/noticia/2024/10/14/evento-em-mato-grosso-debate-projeto-que-altera-seguro-rural
https://www12.senado.leg.br/radio/1/noticia/2024/10/14/evento-em-mato-grosso-debate-projeto-que-altera-seguro-rural
https://www.researchgate.net/publication/228435531_Supermercados_e_produtores_limites_possibilidades_e_desafios
https://www.researchgate.net/publication/228435531_Supermercados_e_produtores_limites_possibilidades_e_desafios
https://www.researchgate.net/publication/228435531_Supermercados_e_produtores_limites_possibilidades_e_desafios
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2024/lei-15070-23-dezembro-2024-796798-publicacaooriginal-173902-pl.html
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2024/lei-15070-23-dezembro-2024-796798-publicacaooriginal-173902-pl.html
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2024/lei-15070-23-dezembro-2024-796798-publicacaooriginal-173902-pl.html
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Secretaria de Desenvolvimento Industrial, Inovação, Comércio e 
Serviços. Plano nacional de fertilizantes 2050: uma estratégia para os 
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CENTRO NACIONAL DE MONITORAMENTO E ALERTAS DE 
DESASTRES NATURAIS (CEMADEN). Entre 2023 e 2024, cerca de 
60% do território brasileiro foi afetado pela seca extensa e intensa, 
aponta Nota Técnica do Cemaden. Centro Nacional de Monitoramento e 
Alertas de Desastres Naturais, 7 abr. 2025. Disponível em: https://www.
gov.br/cemaden/pt-br/assuntos/noticias-cemaden/entre-2023-e-2024-
cerca-de-60-do-territorio-brasileiro-foi-afetado-seca-extensa-e-intensa-
aponta-nota-tecnica-do-cemaden. Acesso em: 22 ago. 2025. 
CLARK, M. A. et al. Global food system emissions could preclude 
achieving the 1.5° and 2°C climate change targets. Science, v. 370, n. 
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Disponível em: http://dx.doi.org/10.38116/td2966-port. Acesso em: 22 
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CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). CNM 
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R$ 13,3 bilhões. Agência CNM de Notícias, 20 ago. 2024. Disponível em: 
https://cnm.org.br/comunicacao/noticias/cnm-atualiza-prejuizos-dos-
municipios-com-as-chuvas-no-rs-impacto-e-de-r-13-3-bilhoes. Acesso 
em: 22 ago. 2025.
CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE A 
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documents/624444. Acesso em: 25 ago. 2025.
https://www.gov.br/mdic/pt-br/assuntos/competitividade-industrial/confert/pnf/pnf-v-08-06-12-23.pdf
https://www.gov.br/mdic/pt-br/assuntos/competitividade-industrial/confert/pnf/pnf-v-08-06-12-23.pdf
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https://apct.sede.embrapa.br/index.php/cct/article/view/26952
https://apct.sede.embrapa.br/index.php/cct/article/view/26952
https://www.gov.br/cemaden/pt-br/assuntos/noticias-cemaden/entre-2023-e-2024-cerca-de-60-do-territorio-brasileiro-foi-afetado-seca-extensa-e-intensa-aponta-nota-tecnica-do-cemaden
https://www.gov.br/cemaden/pt-br/assuntos/noticias-cemaden/entre-2023-e-2024-cerca-de-60-do-territorio-brasileiro-foi-afetado-seca-extensa-e-intensa-aponta-nota-tecnica-do-cemaden
https://www.gov.br/cemaden/pt-br/assuntos/noticias-cemaden/entre-2023-e-2024-cerca-de-60-do-territorio-brasileiro-foi-afetado-seca-extensa-e-intensa-aponta-nota-tecnica-do-cemaden
https://www.gov.br/cemaden/pt-br/assuntos/noticias-cemaden/entre-2023-e-2024-cerca-de-60-do-territorio-brasileiro-foi-afetado-seca-extensa-e-intensa-aponta-nota-tecnica-do-cemaden
https://www.science.org/doi/10.1126/science.aba7357
https://www.science.org/doi/10.1126/science.aba7357
http://dx.doi.org/10.38116/td2966-port
https://cnm.org.br/comunicacao/noticias/cnm-atualiza-prejuizos-dos-municipios-com-as-chuvas-no-rs-impacto-e-de-r-13-3-bilhoes
https://cnm.org.br/comunicacao/noticias/cnm-atualiza-prejuizos-dos-municipios-com-as-chuvas-no-rs-impacto-e-de-r-13-3-bilhoes
https://unfccc.int/documents/624444
https://unfccc.int/documents/624444
50
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CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY (CBD). Decision adopted 
by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity: 
15/4 Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework. Montreal: CBD, 
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CRIPPA, M. et al. Food systems are responsible for a third of global 
anthropogenic GHG emissions. Nature Food, v. 2, n. 3, p. 198-209, mar. 
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FARDET, A.; ROCK, E. Ultra-ProcessedFoods and Food System 
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https://www.cbd.int/article/cop16-resumed-session-closing-2025
https://www.cbd.int/article/cop16-resumed-session-closing-2025
https://www.cbd.int/doc/decisions/cop-15/cop-15-dec-04-en.pdf
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https://www.nature.com/articles/s43016-021-00225-9
https://planet-tracker.org/wp-content/uploads/2025/04/Brazils-fertiliser-risks.pdf
https://planet-tracker.org/wp-content/uploads/2025/04/Brazils-fertiliser-risks.pdf
https://www.mdpi.com/2071-1050/12/15/6280
https://storage.googleapis.com/planet4-brasil-stateless/2019/05/49824d91-entre-chapadas-e-baix%C3%B5es-do-matopiba_vers%C3%A3o-ebook.pdf
https://storage.googleapis.com/planet4-brasil-stateless/2019/05/49824d91-entre-chapadas-e-baix%C3%B5es-do-matopiba_vers%C3%A3o-ebook.pdf
51
FAVARETO, A.; MARROCOS-LEITE, F. H. De Cali a Belém – os 
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sistemas agroalimentares. Nexo Jornal, 7 nov. 2024. Disponível em: https://
pp.nexojornal.com.br/opiniao/2024/11/07/de-cali-a-belem-os-resultados-
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FAVARETO, A. et al. COP30 no Brasil – por uma transição justa e 
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https://pp.nexojornal.com.br/opiniao/2024/11/07/de-cali-a-belem-os-resultados-da-cop-da-biodiversidade-e-seus-impactos-para-a-transicao-dos-sistemas-agroalimentares
https://catedrajc.fsp.usp.br/publicacao/cop30-no-brasil-por-uma-transicao-justa-e-sustentavel-do-sistema-agroalimentar/
https://catedrajc.fsp.usp.br/publicacao/cop30-no-brasil-por-uma-transicao-justa-e-sustentavel-do-sistema-agroalimentar/
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56
Segurança Alimentar 
e Nutricional e o Plano 
Nacional de Adaptação à 
Mudança do Clima
Márcia Muchagata
Marcos Dal Fabbro
Gisele Bortolini
Thaís Fonseca Veloso de Oliveira
Patricia Chaves Gentil
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
57
Introdução 
A recente saída do Brasil do Mapa da Fome, anunciada pela Organi-
zação das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO) em 2025, 
é resultado da prioridade política no mais alto nível de governo, que possi-
bilitou a implementação de um conjunto de políticas intersetoriais para ata-
car essa questão com soluções baseadas em evidências e com grande parti-
cipação da sociedade civil. No entanto, além de termos, ainda, segmentos 
da população para os quais a insegurança alimentar é uma realidade, essa 
conquista vem sendo constantemente ameaçada pela mudança do clima. O 
ano de 2024 foi o ano mais quente desde o período pré-industrial (OMM, 
2025), trazendo impactos que foram sentidos em diversas partes do mundo. 
O Brasil, por exemplo, registrou o maior número de ocorrências de desastres 
da série histórica (Pimentel et al., 2025), e, na Amazônia, as médias máximas 
de temperatura atingiram até 5,1 ºC acima do padrão (Pereira, 2024). 
Nesse contexto, a luta contra a fome precisa estar intrinsecamente liga-
da a políticas de adaptação à mudança do clima que gerem capacidade de rea-
ção frente às distintas barreiras que impedem ou limitam o desenvolvimento 
social e a realização do direito humano à alimentação adequada (DHAA). Os 
riscos impostos pela alteração do clima se concretizam mais dramaticamente 
em territórios e comunidades mais expostas a essas intempéries. Dadas as 
limitações econômicas e sociais desses grupos, a sensibilidade aos efeitos cli-
máticos é muito mais grave e acentuada, demandando que a justiça climática 
permeie quaisquer iniciativas.
Os primeiros passos na direção da promoção de uma governança cli-
mática no Brasil remontam à publicação do Decreto de 7 de julho de 1999 
(Brasil, 1999) que criou a Comissão Interministerial de Mudança Global do 
Clima (CIM). Em 2016, foram lançadas estratégias setoriais e temáticas de 
adaptação, inclusive de Segurança Alimentar e Nutricional (Brasil, 2016). 
Mesmo com o incontestável agravamento da mudança do clima, houve um 
desmantelamento das políticas climáticas desde então, inclusive de seus co-
legiados, perdurando até 2023, quando o CIM foi restaurado, autorizando a 
revisão da Política Nacional de Mudança do Clima. A nova estrutura fortale-
ceu os mecanismos de articulação entre os ministérios e consolidou instru-
mentos de planejamento, como o Plano Clima, que orienta as metas e ações 
de mitigação e adaptação do país até 2035. 
A partir de então, o governo federal empreendeu um esforço de orga-
nização de robustos planos de mitigação e adaptação à mudança do clima 
(BRASIL, 2025a). Nesse contexto, o governo federal, capitaneado pelo Mi-
nistério do Meio Ambiente e Mudanças do Clima (MMA), pelo Ministério 
58
de Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) e pela Secretaria de Segurança 
Alimentar e Nutricional (Sesan) do Ministério do Desenvolvimento e As-sistência Social, Família e Combate à Fome (MDS), coordenou a elaboração 
do Plano Setorial de Segurança Alimentar e Nutricional para a Adaptação 
à Mudança do Clima, resultando em inédito esforço de identificação de 
riscos, vulnerabilidades, impactos decorrentes e medidas adaptativas de 
resposta, incorporada ao planejamento do atual Plano Plurianual (PPA) 
2024-2027 e previsão para outros dois ciclos vindouros (PPA 2028-2031 e 
PPA 2032-2035).
Em função da multidimensionalidade dos determinantes da fome, as 
políticas de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) demandam a coor-
denação dos diversos setores governamentais e das esferas públicas dos três 
níveis administrativos, assim como da sociedade e do setor privado, especial-
mente no âmbito de uma crise climática alarmante – razão da incapacidade 
de prever e agir nas diversas frentes que organizam o sistema alimentar, parti-
cularmente sendo o Brasil um importante fornecedor mundial de alimentos, 
com as commodities se destacando nesse cenário.
Nessa perspectiva, este capítulo segue organizado em seis tópicos, que 
apresentarão sinteticamente como se deu a organização do plano de adap-
tação, a relevância da SAN no contexto climático, o processo de elaboração 
do plano de adaptação e ações organizadas, finalizando com os desafios da 
implementação desse plano.
A luta contra a fome e a 
insegurança alimentar precisa estar 
intrinsecamente ligada a políticas de 
adaptação à mudança do clima. 
Foto: Jorge Volkmer Jr.
59
A organização do Plano Clima – Adaptação
A elaboração do Plano Clima – Adaptação se sustenta na política cli-
mática brasileira, com destaque para as medidas programáticas, organiza-
cionais e metodológicas desencadeadas pela Lei n. 12.187, de 2009 (Brasil, 
2009), que a instituiu, viabilizando a reorganização do CIM a partir de 2023, 
governança responsável pela coordenação e pelo monitoramento das ações 
climáticas em âmbito nacional, assim como pela mobilização governamental 
para o planejamento de longo prazo em razão da emergência climática.
De forma geral, a política climática brasileira é composta de arranjos 
institucionais (comitê e grupos de trabalho), prevê organização e planeja-
mento a partir da estruturação de planos de mitigação e adaptação, estra-
tégias nacionais e transversais para cada uma dessas frentes de trabalho e a 
nova Contribuição Nacional Determinada (NDC), em conformidade com os 
compromissos assumidos internacionalmente.
Adaptação significa lançar mão de “iniciativas e medidas para reduzir 
a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos frente aos efeitos atuais 
e esperados da mudança do clima” (Brasil, 2009, art. 2º). Adaptar pressupõe 
conhecer e reconhecer os riscos climáticos e as vulnerabilidades de forma a 
permitir o desenho e a implementação de ações que enfrentem os impactos 
atuais e projetados da mudança do clima no território nacional.
Com subsídios nos normativos e arranjos já mencionados, o MMA e 
o MCTI impulsionaram a elaboração de 16 planos de adaptação, temáticos 
e setoriais, entre eles o de SAN. A estrutura que organiza tal ação, multi e 
intrassetorial, está ancorada em objetivos nacionais que se espraiam pelos 
setores e temas. Em decorrência, os ministérios e demais estruturas fede-
rais, ao elaborarem o seu planejamento climático, assumiram esses macro-
desafios e trabalharam a partir de uma matriz analítica comum, garantindo 
uniformidade programática e metodológica na identificação das principais 
ameaças, riscos e vulnerabilidades, que culminaram em objetivos setoriais, 
metas e ações.
Especificamente em relação a SAN, dentre os nove objetivos nacionais 
que orientaram a organização do plano setorial, destacam-se: i) aumentar a 
resiliência das populações, das cidades, dos territórios e das infraestruturas 
frente à emergência climática; ii) promover a produção sustentável e resilien-
te e o acesso regular da população a alimentos saudáveis e em qualidade e 
quantidade adequadas; iii) promover a segurança hídrica, disponibilizando 
água em qualidade e quantidade suficientes para os usos múltiplos, como 
abastecimento, produção, energia e ecossistemas; e iv) promover o desenvol-
vimento socioeconômico e a redução das desigualdades.
60
O processo de elaboração do plano de adaptação foi orientado por um 
conjunto de atividades organizadas pelo MMA e pelo MCTI, revelando denso 
aparato informacional e metodológico, um investimento de aproximadamente 
12 meses de formação e formulações para que todos os planos setoriais pudessem 
desenvolver análises e repostas adaptativas alinhadas ao melhor conhecimento 
disponível, assim como aos parâmetros internacionais aplicados ao tema.
Essas orientações e dinâmicas resultaram, no âmbito da SAN, na iden-
tificação de riscos setoriais que conduziram à definição de objetivos, tradu-
zidos em metas e ações. Em síntese, os seguintes riscos e objetivos foram 
constituídos no decorrer do referido processo.
RISCOS CLIMÁTICOS
1. Diminuição da disponibilidade de alimentos.
2. Aumento da vulnerabilidade socioeconômica.
3. Aumento do preço dos alimentos.
4. Aumento do número de pessoas em insegurança alimentar.
5. Comprometimento do acesso a alimentos saudáveis.
6. Diminuição da disponibilidade de água para consumo e produção de 
alimentos.
OBJETIVOS SETORIAIS
1. Fortalecer a rede de proteção social nas comunidades urbanas e 
rurais mais sensíveis aos impactos negativos das intempéries climáticas, 
ampliando a capacidade de resiliência das famílias vulnerabilizadas.
2. Ampliar a disponibilidade e o acesso a alimentos saudáveis em 
territórios mais expostos à mudança do clima.
3. Fortalecer a rede de equipamentos públicos e sociais de segurança 
alimentar e nutricional nos territórios mais expostos a eventos climáticos 
extremos.
4. Promover o acesso à água para consumo humano e animal e produção 
de alimentos para populações mais vulneráveis e localizadas em territórios 
mais expostos aos efeitos da mudança do clima.
5. Apoiar o desenvolvimento de sistemas alimentares saudáveis e 
sustentáveis por meio da promoção e disseminação do conhecimento 
técnico e científico e de sua apropriação pelos setores mais 
vulnerabilizados pela mudança do clima.
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A relevância de um plano de adaptação para a Segurança 
Alimentar e Nutricional
Os riscos climáticos identificados, com potencial de afetar a segurança 
alimentar e nutricional da população brasileira, impactam a disponibilidade, 
a acessibilidade, a estabilidade e a qualidade dos alimentos, desdobrando-se 
negativamente na realização do DHAA. 
A partir dessa compreensão, os riscos anteriormente mencionados fo-
ram analisados a partir de aspectos ligados a produção, abastecimento e con-
sumo de alimentos, assim como à segurança hídrica. Essa abordagem permitiu 
trabalhar os riscos climáticos tendo como pano de fundo o sistema alimentar.
Não é novidade que as atividades agropecuárias correspondem, no Bra-
sil, pela maior parte das emissões de gases de efeito estufa (GEE), assim como 
a produção de alimentos é afetada pelos efeitos adversos da mudança do clima, 
sendo estimado que, no país, os sistemas alimentares, em 2021, foram respon-
sáveis por 73,7% das emissões brutas de GEE (Alencar et al., 2023). 
Em relação à diminuição da disponibilidade de alimentos no período 
compreendido entre 2013 e 2022, os prejuízos causados por chuvas e secas (so-
bretudo secas) à produção de alimentos totalizaram R$ 260 bilhões, sendo que, 
somente em 2022, as secas causaram perdas de R$ 57,4 bilhões, equivalentes a 
22% do total do período analisado. Destacam-se, com maiores danos e prejuízos, 
o Nordeste e o Sul, com 38% e 31% do total, respectivamente (Brasil, [2025b]). 
Quando o risco em evidência é o aumento da vulnerabilidade socio-
econômica, os efeitos da mudança do clima impactam de forma mais severa 
pessoas com restrições socioeconômicas, uma combinação de exposição e sen-
sibilidades. A abordagem de justiça climática expõe essas discrepâncias, evi-
denciando queaquelas pessoas que menos contribuem com o aquecimento do 
planeta, em razão da baixa capacidade de consumo de bens e serviços, são as 
que mais sofrem os seus impactos negativos (FBMC, 2011; Alpino et al., 2022). 
Entre os anos de 2013 e 2022, os desastres naturais atingiram 91,7% 
dos municípios brasileiros e causaram R$ 374,4 bilhões de prejuízos e danos 
materiais (atualizados para valores de dezembro de 2022). Somente entre de-
zembro de 2021 e maio de 2022, as chuvas danificaram ou destruíram mais de 
117 mil habitações, afetando diretamente mais de 350 mil pessoas, causando 
prejuízos da ordem de R$ 1,8 bilhão na região Nordeste (Brasil, [2025b]).
Em relação ao aumento da insegurança alimentar e nutricional, a si-
tuação do Brasil em 2023 demonstrava que, em 9,4% dos domicílios (7,4 mi-
lhões) havia insuficiência de alimentos que atendessem às necessidades de seus 
moradores, ou seja, insegurança alimentar moderada ou grave, dos quais 4,1% 
conviviam com experiências de fome (IBGE, 2024). Dados mais recentes da FAO 
62
mostram uma importante redução da prevalência de subalimentação, revelando 
que para o período de 2022 a 2024, o país ficou abaixo dos 2,5%, valor de referên-
cia usado como linha de corte pela FAO para considerar um país fora do Mapa da 
Fome. Segundo o mesmo relatório, a prevalência da insegurança alimentar grave 
é de 3,9% da população (FAO; FIDA; OMS; PMA; UNICEF, 2025). Assim como 
já mencionado, a pressão do clima sobre o DHAA é persistente e pode se agravar.
A mudança do clima também traz o risco de comprometimento do 
acesso a alimentos saudáveis. Os sistemas alimentares prevalentes e que aten-
dem massivamente a grande parcela da sociedade combinam os interesses lu-
crativos das empresas, a insuficiência de políticas públicas de abastecimento 
alimentar e as necessidades dos consumidores limitadas pelo acesso a renda e 
informação, inevitavelmente resultando em aumento do consumo de alimen-
tos processados e ultraprocessados. Lastreados por grandes áreas de produção 
de commodities como soja, milho, trigo e açúcar, monocultivos essenciais à 
produção de alimentos ultraprocessados, com baixa qualidade e valor nutricio-
nal, esses sistemas, em geral, agravam a perda de biodiversidade, a redução da 
fertilidade do solo, entre outros impactos socioambientais (Burigo; Porto, 2021; 
FAO; FIDA; OMS; PMA; UNICEF, 2023; Pineda et al., 2023), com consequên-
cias diretas na mudança do clima.
Promover a produção sustentável e 
o acesso da população a alimentos 
saudáveis, em qualidade e quantidade 
adequadas, são objetivos que 
orientam o plano setorial de segurança 
alimentar e nutricional. 
Foto: Marcelo Curia.
63
As mudanças climáticas e os 
sistemas alimentares prevalentes 
dificultam o acesso a alimentos 
saudáveis e in natura. 
Foto: Felipe Goettenauer.
Por sua vez, o aumento dos preços dos alimentos responde sensivel-
mente à variabilidade climática, oscilação que pode ser mais significativa em 
razão das alterações do clima. O acesso à alimentação é afetado por tais flutua-
ções, considerando a capacidade de compra das famílias ou mesmo de produ-
ção, quando para a sua subsistência. De acordo com a POF 2017-2018 (IBGE, 
2019), o gasto com alimentação das famílias mais ricas representa apenas 5% do 
rendimento familiar total. Enquanto isso, aproximadamente um quarto (26%) 
do orçamento das famílias mais pobres é despendido com a alimentação. Ora, 
tal nível de comprometimento requer iniciativas que favoreçam a estabilidade 
no acesso à alimentação, como no período entre o final de 2019 e o final de 
2022, quando os preços dos alimentos subiram 37,5%, contrapondo-se a 21,7% 
expresso pelo índice geral de preços ao consumidor (Ibarra; Vale, 2023).
Sobre a redução da disponibilidade de água para consumo humano e 
produção de alimentos, importa destacar que, nas últimas décadas, todas as regi-
ões do Brasil experimentaram impactos relacionados à escassez hídrica, devidos 
principalmente às mudanças nos padrões de chuvas – relacionando o aumen-
to da frequência e da intensidade de eventos climáticos extremos, como secas e 
inundações, e o aumento do uso da água em zonas agrícolas a intensificação de 
desmatamento e outras alterações no uso e ocupação do solo. Secas intensas atin-
giram a região Nordeste entre 2011 e 2017, afetando mais de 80% dos municípios 
(Brasil, 2021). Em 2012, foi registrada uma seca histórica, com impacto direto na 
vida e na economia de 30 milhões de pessoas (Novaes; Felix; Souza, 2013).
64
Debates do Consea contribuíram 
para ampliar diálogos e discutir 
o plano de adaptação. 
Foto: Ricardo Stuckert.
A participação no processo de elaboração do plano de adaptação
Entre as atividades que proporcionaram ampliar o horizonte de diálo-
gos políticos, sociais e técnicos, cabe mencionar as contribuições das confe-
rências livres de SAN e mudanças climáticas, realizadas antes e durante a 6ª 
Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. 
Atividades especificamente constituídas e intrínsecas ao planejamento 
para a elaboração do plano, dizem respeito a debates no Conselho Nacional 
de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) para a apresentação e discus-
são sobre o plano de adaptação, atividade também realizada com a Comissão 
Permanente 2 – Ambientes Alimentares, Alimentação Adequada e Saudável 
e Nutrição, instância do referido conselho. O plano de SAN foi igualmente 
apresentado e debatido no pleno executivo da Câmara Interministerial de Se-
gurança Alimentar e Nutricional (Caisan), composto de 24 ministérios, que 
contribuiu com o documento.
Foram ainda organizadas três reuniões com especialistas convidados 
no primeiro semestre de 2024, atividades que contaram com a presença de 
86 participantes, pertencentes a instituições governamentais, academia e so-
ciedade civil. Debates com a participação de organismos internacionais, di-
versos países e atores no âmbito da COP 28 e no âmbito da COP 29 tiveram 
início ainda em 2023.
Adicionalmente, o MDS estimulou, pelas vias de comunicação oficiais, 
consulta pública governamental destinada especificamente ao Plano Clima – 
Adaptação, por meio da plataforma Brasil Participativo, resultando em 178 
comentários relativos ao plano de adaptação para SAN, o que representa 
aproximadamente 6,5% de todas as contribuições encaminhadas aos 16 pla-
nos setoriais de adaptação.
65
Ações previstas: colocando os objetivos setoriais em prática 
Os objetivos setoriais relacionados a SAN, conforme já exposto, são 
materializados em 34 metas e 60 ações, conjunto de iniciativas relacionadas 
aos riscos climáticos e vulnerabilidades identificadas durante o processo de 
elaboração do Plano de Adaptação Setorial de Segurança Alimentar e Nutri-
cional, apresentado na tabela anterior.
Fortalecer a rede de proteção social nas comunidades urbanas e rurais 
mais sensíveis aos impactos negativos das intempéries climáticas, ampliando a 
capacidade de resiliência das famílias vulnerabilizadas (objetivo 1): organiza me-
tas e ações para o fortalecimento de capacidades institucionais no âmbito do 
Sistema Único de Assistência Social (Suas) e do Sistema Nacional de Segurança 
Alimentar e Nutricional (Sisan), inclusive integrando ações entre esses siste-
mas, no sentido de ampliar a proteção social de famílias e pessoas diante dos 
impactos negativos da mudança do clima.
Complementarmente, no âmbito do Cadastro Único dos Programas 
Sociais (CadÚnico) – base cadastral do Programa Bolsa Família –, por exem-
plo, será apresentada proposta de uso dessa potente ferramenta de identifica-
ção e registro de famílias e pessoas vulnerabilizadas socioeconomicamente. 
Ainda nessa frente de trabalho, por meio da Estratégia Alimenta Cidades, 
que foca a política de SAN em 60 municípios com mais de 300 mil habitantes, 
serão mobilizados gestores públicos e demais parceiros visando o fortaleci-
mento de capacidades para enfrentamento da crise climática e organização 
de ações de SAN. Nesse objetivo, também se destacao Sisan, a partir de atu-
ação em território nacional na perspectiva de capacitar os municípios aderi-
dos para uso do Protocolo de Respostas Integradas.
Destaca-se também a proposta específica para o fortalecimento e im-
plementação de mecanismos e práticas que promovam a sustentabilidade da 
pesca artesanal e a inclusão produtiva dessas comunidades, mais sensíveis à 
mudança do clima. 
Ampliar a disponibilidade e o acesso a alimentos saudáveis em territórios 
mais expostos à mudança do clima (objetivo 2): pressupõe atuar com ações es-
truturantes, previstas no Plano Brasil Sem Fome (Brasil, 2023), e em momentos 
emergenciais, nos quais a distribuição de gêneros alimentícios é medida inevita-
velmente acionada. Neste sentido, é relevante o desenvolvimento de protocolo de 
distribuição de alimentos que favoreça medidas objetivas e seguras, com foco no 
Decreto n. 11.936, de 2024 (Brasil, 2024), que trata da cesta básica de alimentos.
Na mesma lógica de ampliação da disponibilidade e do acesso a alimentos, 
será ainda potencializada a Política Nacional de Agricultura Urbana e Periur-
bana, assim como a implementação de novas unidades produtivas e unidades 
66
denominadas Sisteminhas, projeto desenvolvido pela Embrapa com capacidade 
de fortalecer a produção de subsistência de famílias mais empobrecidas, priori-
zando Povos e Comunidades Tradicionais (PCT). Contempla o ciclo engendrado 
pelo objetivo 2 a ampliação do atendimento de PCT e a cobertura do Programa 
Fomento Rural, promovendo a inclusão produtiva, a segurança alimentar e a ge-
ração de renda, além de aumentar a disponibilidade de sementes tradicionais e 
mudas por meio do armazenamento de água para casas de sementes. Direciona, 
também, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) às famílias de PCTs em, 
ao menos, 20% das operações na modalidade termo de adesão, focando a atuação 
nas regiões mais vulneráveis à mudança do clima.
No tocante ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), 
que leva alimentação a milhares de crianças e jovens, segue previsto o forta-
lecimento de estratégias voltadas a ampliação e monitoramento do forneci-
mento de alimentos orgânicos e agroecológicos e a ampliação de compras de 
grupos específicos, como PCT, atuando ainda no monitoramento de aquisi-
ções de ultraprocessados e da formação de capacidades institucionais volta-
das à mudança do clima. 
Alinha-se, ainda, a esse objetivo setorial a Estratégia Nacional de Per-
das e Desperdícios, que busca reverter o atual quadro desolador que compro-
mete cerca de 30% do que se produz de alimentos no Brasil. 
Conciliando captação e destinação de alimentos que seriam perdidos, é 
oportuno detalhar o objetivo 3, de fortalecimento da rede de equipamentos pú-
blicos e sociais de segurança alimentar e nutricional, que apresenta a meta de 
apoio e modernização de bancos de alimentos em todo o país. Adicionalmente, o 
Brasil também tem experimentado oferecer refeições gratuitas para comunidades 
localizadas em regiões periféricas, assim como em momentos emergenciais que 
demandam o fornecimento de alimentação pronta e de qualidade, sobressaindo 
as cozinhas solidárias, equipamentos sociais que serão apoiados pelo Programa 
Cozinha Solidária, medida essencial para o acesso à alimentação de qualidade. 
Na perspectiva do fortalecimento da pesca artesanal e da alimentação saudável, 
segue previsto o abastecimento de, ao menos, um restaurante universitário nas 
Instituições Federais de ensino de cada estado brasileiro até 2027.
Entre as ameaças mais contundentes à alimentação, drasticamente po-
tencializadas pela mudança do clima, as secas e estiagens impõem respostas 
massivas e testadas. Promover o acesso à água para consumo humano e animal e 
a produção de alimentos para populações mais vulneráveis e localizadas em ter-
ritórios mais expostos aos efeitos da mudança do clima (objetivo 4) lança mão 
de metas de universalização do acesso à água para consumo e ampliação da 
capacidade produtiva por meio de tecnologias e sistemas eficientes para cap-
tação e armazenamento de água para produção de alimentos.
67
Fechando o percurso pelos objetivos desenhados para a garantia de SAN, 
abordar a temática de produção, abastecimento e consumo que tem dissemina-
do hábitos alimentares não saudáveis demanda estabelecer medidas para apoiar 
sistemas alimentares sustentáveis, a promoção e disseminação do conhecimento 
técnico e científico, assim como a sua apropriação pelos setores mais vulnerabili-
zados (objetivo 5). A sindemia global sinaliza indiscutivelmente as inter-relações 
entre clima, obesidade e desnutrição, que encontram terreno fértil nos sistemas 
alimentares hegemônicos, moldando a necessidade de debates e construção co-
operativa que culminaram na elaboração de um Marco de Referência em Siste-
mas Alimentares e Clima para as Políticas Públicas, focado na justiça climática.
Paralelamente, os conhecimentos técnicos e científicos permitem cons-
tituir protocolo de atuação pós-desastre climático, visando a organização das 
iniciativas de SAN em resposta a eventos extremos. Da mesma forma, expe-
riências nacionais e internacionais devem ser sistematizadas e apropriadas à 
realidade local, por meio do desenvolvimento de laboratório de políticas em 
sistemas alimentares no âmbito da cooperação sul-sul e investimento em novas 
pesquisas que possam apoiar a identificação de ações de mitigação e adapta-
ção. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento de cursos sobre sistemas alimen-
tares e clima e a realização de ações voltadas para as juventudes, em especial 
as comunidades periféricas e mais vulnerabilizadas pelas mudanças e eventos 
climáticos, permitem a apropriação do conhecimento sobre o tema pela popu-
lação. Destacam-se, ainda, ações de diagnóstico dos sistemas alimentares tra-
dicionais, fundamentais para a manutenção e o desenvolvimento de sistemas 
alimentares saudáveis e sustentáveis, e a promoção de planos de ação interseto-
riais para melhoria da situação de SAN em territórios indígenas. 
Por fim, concluindo o conjunto de metas desse objetivo, tem-se a 
implementação do programa Jovem Cientista da Pesca Artesanal nos 26 
estados brasileiros e Distrito Federal até 2027, visando o conhecimento 
científico e o acesso à informação sobre sistemas alimentares.
Os desafios da construção e implementação das ações de SAN 
para adaptação à mudança do clima
O percurso de organização do Plano de Adaptação de Segurança 
Alimentar e Nutricional e os resultados alcançados revelaram, em boa 
medida, que os programas e ações da Sesan são plenamente aderentes 
à política climática. As contribuições advindas de outras secretarias do 
MDS, assim como de ministérios parceiros na elaboração das metas e 
ações que compõem o plano, somam-se na perspectiva de ampliar o seu 
alcance, tendo em vista a prioridade dada à agenda no âmbito federal. No 
68
entanto, dois pontos importantes foram e continuam sendo desafiadores 
para a implementação e o constante aperfeiçoamento das ações de adap-
tação climática e SAN. 
Por um lado, embora a política de combate à fome seja, por nature-
za, intersetorial, há disputas importantes entre os setores, principalmente 
na área de produção de alimentos. Por exemplo, a área plantada de commo-
dities, como milho, soja e cana de açúcar, tem crescido continuamente, em 
Garantir segurança alimentar e 
nutricional demanda promover ações 
para apoiar sistemas alimentares 
sustentáveis e a disseminação de 
conhecimento técnico, assim como 
sua apropriação pelos grupos 
mais vulnerabilizados. 
Foto: Marcio de Souza/Embrapa.
69
decorrência de desonerações ao longo das cadeias produtivas e da implanta-
ção de logística de armazenamento e transporte. Esses mesmos mecanismos 
não estão disponíveis, em pé de igualdade, para os alimentos básicos ou para 
os produtos da sociobiodiversidade. Conflitos sobre temas como o uso de 
agrotóxicos, adequação do consumo e da produção de carne, assim como os 
modelos de acesso à água para irrigação geramconstantes polêmicas, pela 
existência de posições divergentes, ou difíceis de serem conciliadas. 
Por outro lado, assim como na esfera internacional, há um debate in-
tenso sobre quem paga e como acessar recursos para a adaptação. O plano 
de SAN, assim como os demais, teve que considerar as limitações orçamen-
tárias do PAA e suas projeções, não havendo aporte de novos recursos. O 
atendimento a famílias e agricultores que foram severamente afetados por 
eventos climáticos extremos, como no caso das enchentes do Rio Grande 
do Sul ou a seca na Amazônia, foi viabilizado por meio de créditos ex-
traordinários. Também não há, pelo menos até o momento, previsão para 
ampliação de políticas essenciais em um contexto de crise climática, como 
o Programa Cisternas.
Construída para um horizonte de ao menos 10 anos, a execução das 
ações propostas requererá permanente acompanhamento e revisão, partin-
do do pressuposto da dinamicidade do clima e impactos decorrentes. Não 
menos relevante será o diálogo com os demais planos setoriais por meio 
da Caisan e de outros mecanismos de interlocução institucional criados 
pela política climática brasileira, em especial por meio do CIM. Conceber 
o sistema alimentar como pano de fundo para o planejamento climático 
dentro da política de SAN exige intenso acompanhamento das agendas de-
senhadas e apresentadas nos planos setoriais de adaptação para agricultura 
familiar e o plano para agricultura e pecuária.
Por óbvio, o diálogo com o Consea sinaliza para relevantes oportuni-
dades de avaliação e eventuais ajustes de rota, já que o conselho e o conjun-
to de organizações nele reunidas têm demonstrado ampla capacidade ana-
lítica e de reverberar a realidade do país, assim como coloca oportunidades 
de aprimorar a participação social. A política de SAN, sustentada no Sisan, 
também proporcionará a ampliação do diálogo federativo, já que se realiza 
com os estados e municípios que, por sua vez, também estão desenvolvendo 
planejamentos climáticos.
Por fim, destacamos que os desafios de implementação, acompanha-
mento e permanente revisão das metas e ações constituídas no Plano de 
Adaptação para a Segurança Alimentar e Nutricional são, de fato, uma ex-
cepcional oportunidade de trabalhar coletivamente em prol da justiça cli-
mática e das respostas necessárias à mudança do clima.
70
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74
Marco de Referência sobre 
Sistemas Alimentares 
e Clima para Políticas 
Públicas
Gisele Bortolini
Rafael Rioja Arantes
Tatiane Nunes Pereira
Janine Giuberti Coutinho
Thaís Fonseca Veloso de Oliveira
Patricia Chaves Gentil
Elisabetta Recine
Márcia Muchagata
Marcos Dal Fabbro
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
75
Por que um Marco de Referências sobre Clima e Sistemas 
Alimentares para as Políticas Públicas?
Este capítulo apresenta o Marco de Referência de Sistemas Alimenta-
res e Clima para as Políticas Públicas. A sua elaboração é um compromisso da 
Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e do Ministério do 
Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS) no 
Planejamento Plurianual do governo federal para o período de 2024 a 2027, 
compromisso reafirmado no Plano Brasil Sem Fome e no III Plano Nacional 
de Segurança Alimentar e Nutricional. A superação da fome e da insegurança 
alimentar e nutricional (Insan) apresenta novos desafios a serem considera-
dos na formulação e implementação das políticas públicas, sendo a urbani-
zação e as mudanças climáticas temas emergentes. No âmbito global, todos 
os países enfrentam o desafio de limitar o aumento da temperatura da Terra 
a 1,5 ºC, e 2024 foi o mais quente dos últimos 175 anos, registrando tempera-
turas médias acima dessa meta (OMM, 2025). 
Atividades econômicas que, em grande parte, emitem gases de efei-
to estufa (GEE) são as principais responsáveis pelas mudanças climáticas. O 
uso insustentável de energia, as mudanças no uso da terra e florestas e a in-
tensificação das práticas industriais para a produção e consumo de bens e 
serviços são os causadores mais substanciais de tais impactos (IPCC, 2023). 
No Brasil, os sistemas alimentares contribuem de forma significativa paraas 
emissões de GEE. Em torno de 61% das emissões totais estão relacionadas 
aos sistemas alimentares, considerando a fração dos setores mudança do uso 
da terra e florestas e agropecuária, diretamente relacionados (Brasil, 2024a). 
Biomas fundamentais, como a Amazônia e o Cerrado (MapBiomas, 2024), 
têm enfrentado desmatamento e pressões decorrentes da expansão do mo-
delo agropecuário hegemônico, centrado na produção de commodities, ultra-
processados e na criação animal (Favareto et al., 2025). 
Dentre as atividades emissoras de GEE mais expressivas nos sistemas 
alimentares, destacam-se o desmatamento, a conversão das florestas para 
abertura de campo e pastagem, a criação animal e a produção de commodi-
ties. Emissões expressivas também são resultantes da pecuária, devidas espe-
cificamente à fermentação entérica dos animais ruminantes e à agricultura 
em modelos de produção com a utilização de insumos nitrogenados (Brasil, 
2024a). No que diz respeito às etapas de distribuição e consumo de alimentos, 
as emissões se acumulam no descarte de resíduos (Favareto et al., 2025). 
Por outro lado, os impactos climáticos, como eventos extremos (se-
cas, inundações e desastres), afetam produção, distribuição e acesso a ali-
mentos, intensificando os distintos impactos no tecido social, incluindo a 
76
Insan, especialmente entre as populações vulnerabilizadas, com recorte de 
gênero e raça. Nesse espectro, povos indígenas, povos e comunidades tradi-
cionais, agricultores familiares e grupos populacionais residentes nas peri-
ferias urbanas sofrem desproporcionalmente com os efeitos da crise climá-
tica, tornando urgente a implementação de políticas que integrem justiça 
climática e direito humano à alimentação adequada (DHAA).
O Marco de Referências sobre Clima e Sistemas 
Alimentares para as Políticas Públicas
Tal documento foi proposto para contribuir na convergência e ar-
ticulação de políticas e ações públicas para a segurança alimentar e nutri-
cional (SAN) entre os diferentes setores para que, considerando contextos, 
mandatos e abrangências, atuem na transição para sistemas alimentares 
saudáveis e sustentáveis alicerçados no DHAA e na justiça climática. O 
marco se propõe a contribuir para a ampliação do debate sobre a relação 
entre sistemas alimentares e clima, propor princípios e diretrizes que im-
pulsionem ações promotoras de igualdade e promover, entre os diferentes 
setores, ações articuladas de adaptação e mitigação à crise climática. 
Como premissas do documento, destacam-se a emergência da mu-
dança do clima, a relação intrínseca entre clima e sistemas alimentares, 
o agravamento das injustiças sociais e as distorções socioeconômicas. As 
premissas reúnem robustas evidências sobre a extensão e a magnitude 
dos impactos da mudança do clima como um problema urgente e global, 
com implicações e particularidades no contexto brasileiro. Evidencia-se 
como os arranjos dominantes dos sistemas alimentares contribuem para 
a aceleração das mudanças climáticas e o aprofundamento das injustiças 
sociais e demonstra-se que os impactos climáticos afetam os sistemas ali-
mentares e incidem de forma desproporcional sobre populações, grupos 
e territórios em situação de vulnerabilidade. Ressalta-se, ainda, que o atu-
al modelo de incentivos e investimentos favorece formas de produção, 
abastecimento e consumo que comprometem as dimensões ambiental e 
socioeconômica.
 Também são apresentados princípios que fundamentam as com-
preensões e abordagens necessárias para promover a transição dos sistemas 
alimentares e a reversão da mudança do clima para assegurar o DHAA. 
Os princípios constituem diretrizes para formulação, implementação e ava-
liação das políticas públicas para sistemas alimentares e clima, conforme 
disposto no quadro seguinte. 
77
PRINCÍPIO CONCEITO
Direito humano à 
alimentação adequada 
(DHAA)
Garantia constitucional de acesso regular 
e permanente a alimentos adequados, de 
qualidade e em quantidade suficiente, sendo 
dever do Estado assegurar que todos estejam 
livres da fome.
Soberania alimentar Direito dos povos de definir suas próprias 
políticas alimentares, priorizando a pequena 
e média produção, a diversidade cultural e a 
autonomia local (FMSA, 2001). 
Justiça climática Reconhece que mudanças climáticas afetam 
mais as populações vulnerabilizadas. Defende 
políticas equitativas, enfrentando o racismo 
ambiental e as desigualdades estruturais nos 
sistemas alimentares. 
Sustentabilidade social, 
ambiental, econômica e 
cultural
Relaciona justiça social, proteção ambiental, 
desenvolvimento econômico e preservação 
cultural, assegurando direitos e condições 
dignas para todas as gerações.
Abordagens sistêmicas Defende soluções integradas e intersetoriais 
para transformar os sistemas alimentares 
diante da crise climática, com foco na 
realização do DHAA (Swinburn et al., 2019; 
FAO, 2025).
Federalismo climático Coordenação entre União, estados e 
municípios nas ações climáticas, com base 
em planejamento territorial e integração 
entre sistemas públicos de forma alinhada a 
compromissos internacionais (Brasil, 2024b).
Participação social Direito constitucional de participação 
da sociedade civil na formulação, 
monitoramento e avaliação de políticas 
públicas, fortalecendo processos democráticos 
e transparentes. 
QUADRO 1 Princípios que fundamentam o Marco de Referência de Sistemas Alimentares 
e Clima para Políticas Públicas
78
Por fim, na seção de caminhos, propõe-se um conjunto de recomen-
dações como apoio para responder aos desafios atuais e promover as trans-
formações necessárias aos sistemas alimentares e clima, tomando como 
base os princípios adotados no documento. Os caminhos propostos orien-
tam políticas públicas e ações necessárias para essa transformação. Assim, 
orienta-se o fortalecimento de uma governança democrática multinível, que 
passa por impulsionamento de articulação e compromisso intersetoriais 
em todas as esferas administrativas, estruturação de mecanismos voltados 
à prevenção de conflitos de interesses, fortalecimento da participação social 
como elemento central do desenho de políticas e financiamento adequado. 
São orientados, ainda, caminhos para a transição de sistemas alimentares 
saudáveis e sustentáveis, conforme apresentado no quadro seguinte.
A soberania alimentar é um 
dos princípios para promover a 
transição para sistemas alimentares 
sustentáveis e a reversão 
da mudança do clima. 
Foto: Danillo França/MDS.
79
QUADRO 2 Caminhos relacionados a governança democrática multinível e transição de 
sistemas alimentares saudáveis e sustentáveis apresentados no Marco de Referência de 
Sistemas Alimentares e Clima para Políticas Públicas
GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA MULTINÍVEL
1. Impulsionar articulação e compromissos intersetoriais em todas as 
esferas administrativas.
2. Assegurar uma governança democrática e com mecanismos voltados à 
prevenção de conflitos de interesses. 
3. Fortalecer a participação social como elemento central das políticas, 
estratégias e ações. 
4. Assegurar financiamento e incentivos adequados para reorientar 
sistemas alimentares.
5. Implementar estratégias de educação, informação e comunicação sobre 
sistemas alimentares e mudança do clima.
6. Incidir na concertação e cooperação das agendas técnicas e políticas 
internacionais em fóruns intergovernamentais e multilaterais. 
TRANSIÇÃO PARA SISTEMAS ALIMENTARES SAUDÁVEIS E SUSTENTÁVEIS
1. Reorientar os modos de produção e uso da terra para enfrentar a 
mudança do clima. 
2. Impulsionar a transição agroecológica e outros sistemas de produção de 
alimentos orientados por práticas conservacionistas e regenerativas.
3. Garantir segurança hídrica para a produção de alimentos e consumo 
humano. 
4. Fortalecer a sociobiodiversidade como parte integrante dos sistemas 
alimentares. 
5. Conceber o abastecimento alimentar como política de Estado, 
assegurando a soberania nacional e a resiliência climática.
6. Estimular modelosmais robustos e permanentes, com aten-
ção especial à agricultura familiar e às populações em situação de vulnerabili-
dade, além da superação de desequilíbrios históricos no acesso a recursos.
A originalidade desta obra está em sua abordagem sistêmica, que com-
preende os sistemas alimentares para além da produção, abarcando processa-
mento, distribuição, consumo e descarte. Ao conectar temas como desertos 
16
alimentares urbanos, agricultura periurbana, perdas e desperdícios, os auto-
res oferecem um panorama completo das múltiplas frentes necessárias para 
construir resiliência.
Em um mundo onde bilhões de pessoas ainda não têm acesso a dietas 
nutritivas e adequadas, as lições reunidas nesta publicação transcendem as 
fronteiras nacionais. Elas mostram que a segurança alimentar e a ação climá-
tica não são agendas concorrentes, mas faces da mesma moeda. O futuro da 
alimentação está sendo redesenhado agora, e este livro nos aponta caminhos 
para que ele seja mais justo, sustentável e resiliente.
17
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18
Apresentação
Aloísio Lopes Pereira de Melo
Lilian dos Santos Rahal
Márcia Muchagata
19
A mudança do clima está em pleno curso, afetando diferentes formas 
de vida em todo o planeta. Em 2024, as temperaturas da superfície global 
provavelmente ultrapassaram 1,5 °C acima dos níveis pré-industriais. As 
taxas de aquecimento global induzidas pela humanidade estão em seu nível 
histórico mais alto, e os cientistas do clima apontam que o aquecimento 
global de 1,5 °C será alcançado ou excedido em cerca de 5 anos, na ausência 
de resfriamento por grandes erupções vulcânicas (Foster et al., 2025).
Nos últimos anos, secas, inundações, ciclones tropicais, ondas de ca-
lor e ondas de frio causaram danos significativos e perdas de vidas e dificul-
taram o desenvolvimento sustentável em diversas partes do globo. 
Entre os principais impactos da crise climática, o agravamento da 
insegurança alimentar em todo o mundo é um dos mais preocupantes:
·· O efeito combinado de choques, como a intensificação de conflitos, 
a seca induzida pelo El Niño e os altos preços domésticos dos alimentos, 
levou ao agravamento das crises alimentares em pelo menos 18 países até 
meados de 2024 (WMO, 2025).
·· Os níveis globais de fome, que aumentaram acentuadamente de 
2019 a 2021, durante a pandemia de covid-19, tiveram uma discreta me-
lhora em 2024, mas ainda estão acima dos níveis pré-pandêmicos. Aproxi-
madamente 8,2% da população total do planeta passava fome em 2024, en-
quanto esse patamar era de 8,5% em 2023. Essa melhora se deve, sobretudo, 
aos avanços na América Latina e no sul da Ásia. A insegurança alimentar 
cresceu na África, com maior prevalência de subnutrição em 2024 (20,2%), 
com níveis ainda mais elevados (cerca de 30%) na África Central e Oriental 
(FAO; Fida; Unicef; PMA; OMS, 2025).
·· A redução da colheita de cereais em todo o mundo, em 2024, foi re-
sultado de uma seca generalizada relacionada ao El Niño, que causou que-
bras de safra, declínios acentuados na produtividade e reduções nas áreas 
colhidas (WMO, 2025).
·· Os eventos climáticos têm impactado a inflação de alimentos que, 
desde 2020, tem superado a inflação geral em diversos países. Preços mais 
elevados de alimentos têm dificultado o acesso a dietas saudáveis, especial-
mente em nações de baixa renda. Em 2024, cerca de 2,6 bilhões de pesso-
as não conseguiam pagar por uma alimentação nutritiva – número ainda 
elevado, embora inferior aos 2,76 bilhões registrados em 2019 (FAO; Fida; 
Unicef; PMA; OMS, 2025).
Vivemos uma década crítica e decisiva para evitar que essas mudan-
ças sejam ainda mais dramáticas (Marques, 2025). Vivemos um decênio 
em que se espera que as emissões globais de gases do efeito estufa (GEE) 
atinjam o pico e comecem a diminuir substancialmente (Foster et al., 2025). 
20
Reduções rápidas e rigorosas nas emissões de GEE, como as que foram pro-
metidas na COP28, podem reduzir pela metade as taxas de aquecimento 
nos próximos 20 anos (McKenna et al., 2021). Dependendo das escolhas 
sociais feitas nesta década, as mudanças climáticas e seus impactos podem 
ser moderados ou muito mais drásticos. 
Este livro procura mostrar algumas das escolhas feitas pelo governo 
brasileiro, em forte diálogo com diversos setores da sociedade, para que 
as mudanças climáticas não ameacem uma conquista importante do povo 
brasileiro: a saída do Brasil do Mapa da Fome, como anunciado pela Or-
ganização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), 
em julho de 2025 (FAO; Fida; Unicef; PMA; OMS, 2025). Essas escolhas 
são resultado de decisão política no mais alto nível para tornar prioritárias 
tanto as políticas climáticas quanto as políticas de segurança alimentar e 
nutricional. Essas duas grandes áreas de políticas públicas, por sua natureza 
multidimensional, precisam ser desenhadas e implementadas necessaria-
mente de forma intersetorial e, no caso brasileiro, são orientadas por dois 
princípios basilares: o da justiça climática e o do direito humano à alimen-
tação adequada (DHAA).
A justiça climática é uma abordagem ética e política que reconhe-
ce que as desigualdades sociais são amplificadas pelas mudanças climáti-
cas (Barreiro et al., 2025). Mais ainda: as relações e desigualdades sociais e 
institucionais históricas que produzem as alterações climáticas tornam as 
pessoas mais vulneráveis às ameaças e moldam as suas respostas a elas. O 
conceito conecta direitos humanos, equidade e sustentabilidade, levando 
à proposição de medidas para reduzir os impactos climáticos nos grupos 
mais expostos e vulnerabilizados, fazendo com que a proposição de polí-
ticas relacionadas ao clima considere recortes de gênero, raça, classe, faixa 
etária e categorias (como povos indígenas e comunidades tradicionais). As 
respostas à mudança do clima precisam ser abrangentes e sensíveis às par-
ticularidades de cada comunidade (MMA, 2024).
Por sua vez, a inclusão da alimentação como direito social na Cons-
tituição é resultante do reconhecimento, por parte da sociedade brasileira, 
de que a insegurança alimentar é uma inaceitável violação da dignidade 
humana e necessita de esforços coletivos para ser superada. Esse direito 
humano é relacionado não só às situações de privação de alimentos mas 
também a outras formas de má alimentação, que geram obesidade e doen-
ças crônicas, como diabetes, hipertensão e outras (Leão, 2013). 
Embora seja ainda um país de enorme desigualdade, os últimos 20 
anos apontam para um processo de inclusão muito virtuoso, tendo o país 
superado as questões mais graves de segurança alimentar – a segunda, mais 
21
recente, em tempo recorde –, mostrando uma curva de aprendizado que se 
traduz em resultados.
No entanto, o tamanho da crise climática e os impactos que ela já 
produz nos forçam a buscar ações de mitigação, a administrar e controlar 
emissões. Mitigação e adaptação devem ser estratégias complementares e 
estar plenamente integradas. Quanto menos a comunidade internacional 
avançar na mitigação, menos espaços para adaptação estarão disponíveis, 
demandando dos estados nacionais ações de perdas e danos, socorro e as-
sistência, em um contexto de recursos e capacidades limitadas.
O Brasil é parte fundamental no enfrentamento da crise ambiental 
no mundo, tanto por seu papel de protagonista nas negociações climáticas 
como por sua capacidade de liderar pelo exemplo. A questão é que estamos, 
todos, em um único barco, com sistemas complexos interligados; mesmo 
que façamos muito, ainda dependeremos do resultado do conjunto de paí-
ses. A experiência brasileira mostra, no entanto, que há caminhos.
Desafios de concertação entre setores para a construção 
de uma política climática que assegure justiça climática e 
DHAA 
No campo da política de clima, está sendo feito um esforço do gover-
no na construção de um Plano Clima que abranja os diferentes setores da 
economia. Em suas duas vertentes, mitigação e adaptação, além do desenhode cidades resilientes e circulares para ampliar 
efeitos benéficos sociais e ambientais.
7. Promover ambientes que favoreçam práticas alimentares adequadas e 
saudáveis para as pessoas e ecossistemas.
8. Reduzir as perdas e o desperdício de alimentos. 
9. Investir em ciência, tecnologia e inovação para o fomento de sistemas 
alimentares sustentáveis. 
80
Relação do Marco de Referência de Sistemas Alimentares e 
Clima para Políticas Públicas com os Planos Clima 
O Plano Clima é o principal instrumento de planejamento da política cli-
mática brasileira e assume, no plano interno, papel central no esforço de coor-
denação de políticas e medidas de mitigação e adaptação ao sistematizar os ca-
minhos para alcançar o compromisso brasileiro junto à Convenção-Quadro das 
Nações Unidas sobre Mudança do Clima, no âmbito do Acordo de Paris. A meta 
mais recente, apresentada na última Contribuição Nacionalmente Determinada 
(NDC, do inglês Nationally Determined Contributions) do Brasil, é a redução 
das emissões líquidas de GEE entre 59% e 67% até 2035. Essas contribuições são 
definidas de forma soberana por cada país de acordo com sua realidade e devem 
ser atualizadas a cada cinco anos, com ambição crescente. No último documen-
to apresentado, o Brasil reconhece a fome, a pobreza e as desigualdades como 
desafios centrais na construção de resiliência climática e justiça social, temas 
intrinsecamente relacionados ao debate de sistemas alimentares.
Para alcançar essas metas, o Plano Clima apresenta as ações que serão re-
alizadas pelos diferentes setores para o enfrentamento à mudança do clima em 
dois pilares: estratégia nacional de mitigação e estratégia nacional de adaptação. 
A mitigação envolve a implementação de ações apresentadas em sete planos seto-
riais para reduzir as emissões em áreas como agricultura, energia e transporte. Já 
a adaptação busca preparar a sociedade para os efeitos das mudanças climáticas 
por meio da gestão de riscos e da proteção de ecossistemas, incluindo eventos 
extremos como secas e inundações, sendo que as ações são apresentadas em de-
zesseis planos setoriais. Então, o Plano Clima, elaborado de forma intersetorial 
e com ampla participação da sociedade, apresenta as ações concretas avaliadas 
como possíveis, principalmente em termos orçamentários disponíveis, durante o 
processo de elaboração para os próximos dez anos.
Sendo assim, o Plano Clima, de forma complementar ao Marco de Refe-
rência de Sistemas Alimentares e Clima para Políticas Públicas, apresenta ações 
e compromissos dos diversos setores distribuídos em 23 planos setoriais, soma-
dos aos planos de adaptação e mitigação. Por sua vez, o marco, como já descrito, 
orienta princípios e caminhos para diferentes setores nos âmbitos federal, estadu-
al e municipal para promover sistemas alimentares mais saudáveis, sustentáveis e 
resilientes às mudanças do clima; apresentando, portanto, uma visão integrada de 
todas as etapas do sistema alimentar. O marco é o primeiro documento nacional 
que promove o debate integrado de clima e sistemas alimentares, considerando 
todas suas etapas e dimensões no âmbito das políticas públicas, e pode se confi-
gurar em um primeiro passo para que futuros compromissos nacionais e interna-
cionais avancem no sentido de olhar todos os aspectos dos sistemas alimentares.
81
A agricultora Francisca Silva Diniz no 
Quilombo Marudá em Alcântara (MA). 
Povos e comunidades tradicionais 
sofrem desproporcionalmente 
com os efeitos da crise climática. 
Foto: Claudio Verissimo.
82
Processo de trabalho para elaboração
A construção do marco foi guiada por uma metodologia participativa, 
intersetorial e orientada por evidências, refletindo o compromisso do gover-
no brasileiro com o fortalecimento de políticas públicas fundamentadas no 
DHAA e na justiça climática. Reconhecendo a complexidade dos sistemas 
alimentares e a urgência das respostas à crise climática, buscou-se articular 
diferentes saberes, atores e escalas institucionais, promovendo uma escuta 
ativa, qualificada e ampla dos diversos setores envolvidos. 
O trabalho foi coordenado pela Secretaria Nacional de Segurança Ali-
mentar e Nutricional (Sesan) em parceria com o Observatório de Políticas 
de Segurança Alimentar e Nutrição (OPSAN), da Universidade de Brasília, e 
apoio do Instituto Clima e Sociedade (ICS). O processo teve início com uma 
ampla revisão bibliográfica e documental, abrangendo marcos legais, planos 
nacionais e internacionais, relatórios científicos e experiências práticas relacio-
nadas à interface entre clima e sistemas alimentares, incluindo compromissos e 
metas climáticas, como o Acordo de Paris, as Conferências das Partes da Con-
venção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e NDC. Assim, 
foram consideradas mais de 250 referências bibliográficas para a elaboração do 
Marco de Referência de Sistemas Alimentares e Clima para Políticas Públicas. 
Esse levantamento permitiu a identificação de lacunas, sinergias e oportuni-
dades de integração entre as agendas, constituindo a base para o diagnóstico 
inicial, a elaboração das premissas, a orientação dos princípios e a proposição 
de caminhos para a transição para sistemas alimentares mais saudáveis, justos, 
sustentáveis e resilientes, com foco em políticas públicas.
Na sequência, foi realizado o Seminário Virtual “Sistemas alimentares e 
justiça climática: evidências, políticas e ações”, nos dias 3 e 10 de outubro de 2024 
pelo YouTube, para qualificar o debate e levantar subsídios para a formulação ini-
cial do documento a partir de dados, evidências e experiências práticas de ações 
realizadas no Brasil. O seminário contou com a participação de dez especialistas 
da academia, da sociedade civil e de representações governamentais. Somando os 
dois dias, obteve-se mais de 2,7 mil visualizações até julho de 2025.
A partir das informações consolidadas, foi elaborada a primeira versão 
do Marco de Referência de Sistemas Alimentares e Clima para Políticas Pú-
blicas, submetida à discussão em oficina presencial em Brasília, nos dias 14 e 
15 de abril de 2025, reunindo cerca de 50 especialistas e representantes de mi-
nistérios, universidades, organizações da sociedade civil, organismos inter-
nacionais e movimentos sociais. A oficina possibilitou a construção coletiva 
das bases conceituais do marco e a validação de suas linhas estruturantes. A 
partir das contribuições, foi elaborada a segunda versão do documento, que 
83
passou por sucessivas rodadas de revisão que contaram com a colaboração de 
autores convidados, revisores técnicos e representantes de diferentes setores 
governamentais, garantindo um processo de aprimoramento colaborativo.
Posteriormente, a versão preliminar do marco foi submetida a consulta 
pública por meio da plataforma “Participa + Brasil” entre maio e junho de 2025. 
No dia 16 de junho de 2025, foi realizado webinário para mobilizar sobre a con-
sulta pública em aberto e dar maior publicidade para a participação social. Ao 
todo, foram recebidas 309 contribuições de 52 participantes, sendo 35 pessoas 
físicas, sete do setor público, seis do terceiro setor e quatro do setor privado. 
A consulta visou ampliar a legitimidade e representatividade do documento, 
abrindo espaço para contribuições de todos os interessados. As contribuições 
recebidas foram sistematizadas e analisadas, resultando em uma versão final 
que reflete os principais consensos e recomendações do processo participativo. 
Adicionalmente, foi criado um perfil em rede social para divulgar o processo 
de elaboração e a consulta pública e contribuir com o objetivo do documento, 
que é fomentar o debate sobre sistemas alimentares e clima.
O Marco de Referência de Sistemas 
Alimentares e Clima foi discutido 
em uma oficina em Brasília, em abril 
de 2025, que reuniu especialistas 
e representantes de ministérios, 
universidades, OSCs, organismos 
internacionais e movimentos sociais. 
Foto: André Oliveira/MDS.
84
Entre os principais desafiosenfrentados, destacam-se a complexidade 
da temática, que exige: articulação entre setores historicamente fragmenta-
dos; a necessidade de traduzir conceitos técnicos para uma linguagem aces-
sível e orientada à ação; e a conciliação de diferentes expectativas institucio-
nais. O tempo limitado para escuta e incorporação de contribuições também 
demandou grande esforço de síntese. Por outro lado, o processo evidenciou o 
potencial transformador da construção participativa e intersetorial, fortale-
cendo a legitimidade e a apropriação das políticas públicas. O envolvimento 
direto de múltiplos atores desde o início favoreceu o alinhamento de agendas, 
aprofundou a compreensão das interdependências entre alimentação e clima 
e estimulou a colaboração entre setores.
Potencialidades de uso
O processo de elaboração com recebimento de sugestões de diferen-
tes partes confere legitimidade que amplia sua potencialidade de uso. Além 
de dispormos de Plano Clima: Mitigação, Plano Clima: Adaptação e outras 
políticas nacionais, como SAN, abastecimento alimentar, agroecologia e pro-
dução orgânica, entre outras, também são previstas ações relacionadas à crise 
climática. Assim, o marco se coloca como um documento orientador do pla-
nejamento e da implementação integrada de iniciativas para que tenhamos 
uma ferramenta adicional que contribua com articulação e coerência, visan-
do ampliar resultados e impactos. 
O Marco de Referência de Sistemas Alimentares e Clima para Polí-
ticas Públicas tem como destinatários setores das gestões federal, estadual 
e municipal; no entanto, seus princípios podem – e devem – orientar as 
decisões e ações de distintos setores sociais, pois baseiam-se no objetivo 
maior de justiça social e climática. No que se refere às gestões estaduais e 
municipais, o marco se coloca como um referencial para que, consideran-
do diferentes realidades e necessidades, possam ser feitas adaptações que 
apoiem a ação no âmbito local. Levando em consideração a multidimen-
sionalidade e multicausalidade da crise climática, o enfrentamento a essa 
agenda demanda um compromisso imediato e com vistas a médio e longo 
prazo. Talvez este seja o maior dos desafios: manter a coerência de princí-
pios e ações para que os resultados comecem a ser sentidos pelas pessoas. 
Podermos contar com inúmeros espaços, muitos deles intersetoriais, de 
articulação entre sociedade civil e governo é uma condição promissora 
para a proposição e o monitoramento de ações. 
85
Como desdobramento estratégico, o MDS buscará institucionalizar o 
Marco de Referência de Sistemas Alimentares e Clima para Políticas Públicas 
como referência técnica e política para a formulação de políticas públicas inter-
setoriais, disseminando-o entre gestores públicos, fortalecendo sua visibilidade 
internacional e estruturando mecanismos para monitorar sua implementação. 
O documento também poderá orientar a incorporação da abordagem integra-
da dos sistemas alimentares nas políticas estaduais e municipais, promovendo 
maior alinhamento entre os diferentes níveis de governo. Além disso, o marco 
se apresenta como instrumento de cooperação internacional do Brasil, espe-
cialmente com países do Sul Global, ampliando o intercâmbio de experiências 
e fortalecendo a agenda global de justiça climática e alimentar.
Comentários finais 
O Marco de Referência de Sistemas Alimentares e Clima para Polí-
ticas Públicas propõe um novo horizonte para a articulação entre políti-
cas públicas de SAN e de enfrentamento à crise climática, promovendo a 
convergência entre diferentes setores e atores sociais. Estruturado a partir 
de uma base sólida de evidências científicas, ampla escuta intersetorial e 
participação social, o documento apresenta princípios orientadores e ca-
minhos estratégicos para a transição para sistemas alimentares saudáveis, 
sustentáveis e resilientes.
Sendo assim, destaca-se que o Marco de Referência de Sistemas Ali-
mentares e Clima para Políticas Públicas se consolida como um instrumen-
to coletivo – fruto do diálogo entre ciência, políticas públicas e sociedade 
– e como um documento estratégico para orientar a integração de agendas 
em prol de sistemas alimentares mais justos, resilientes e sustentáveis dian-
te das mudanças climáticas.
86
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do inventário nacional das emissões antrópicas por fontes e das remoções 
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88
Ação climática: redução de 
perdas e desperdícios de 
alimentos como estratégia 
para ampliar o acesso a 
alimentos saudáveis e 
reduzir a emissão de gases 
de efeito estufa
Gustavo Porpino 
Carmem Priscila Bocchi
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
89
Introdução 
As perdas e os desperdícios de alimentos (PDA) estão no centro do debate 
global sobre a sustentabilidade dos sistemas alimentares em função dos múlti-
plos ganhos associados à mitigação do problema (Hoogeveen; Verghese, 2024). 
Além de possibilitar o incremento da oferta de frutas e hortaliças, a diminuição 
das PDA possibilita reduzir as emissões de gases de efeito estufa (GEE), prin-
cipalmente o metano; cria oportunidades de empreendedorismo alinhado 
à economia circular dos alimentos; amplia as oportunidades de equiparar 
as agendas de enfrentamento à fome com ações diretamente ligadas ao en-
frentamento da crise climática; e é uma agenda multissetorial potente para 
criar conexões entre diferentes níveis de governo, sociedade civil e agentes 
da cadeia produtiva de alimentos, do campo à mesa. Conforme a Waste and 
Resources Action Programme (WRAP, [2025]), o World Resources Institu-
te - WRI (Hanson; Mitchell, 2017) e a Organização das Nações Unidas para 
Alimentação e Agricultura (FAO, do inglês Food and Agriculture Organiza-
tion) (Rolle, 2022), mitigar a PDA representa uma oportunidade triplamente 
vantajosa: para o clima, para a segurança alimentar e nutricional e para a 
sustentabilidade dos nossos sistemas alimentares.
Estima-se que, globalmente, 34% das emissões de GEE estão relacio-
nadas com o cultivo, armazenamento, transporte, processamento, comercia-
lização, consumo e descarte de alimentos (Crippa et al., 2021). Se analisadas 
as emissões da América Latina, o percentual derivado dos sistemas alimen-
tares aumenta para 66% (Crippa et al., 2021). Nos EUA, 58% das emissões 
de metano liberadas para a atmosfera em aterros de resíduos sólidos muni-
cipais são provenientes de resíduos alimentares descartados (US EPA, 2023). 
A PDA é responsável por 8-10% das emissões globais anuais de GEE – quase 
cinco vezes o total de emissões do setor da aviação – e contribui para uma 
perda substancial de biodiversidade, consumindo quase um terço das terras 
agrícolas do mundo (UNFCCC, 2024). Além da ocupação em vão de áreas 
agrícolas, o desperdício de alimentos também significa descarte de água, fer-
tilizantes, energia e mão de obra, com graves prejuízos econômicos, sociais e 
ambientais. O custo combinado da PDA na economia global é estimado em 
cerca de US$ 1 trilhão anualmente (UNFCCC, 2024).
Em razão da necessidade de os governos darem respostas urgentes à 
crise climática, a agenda dos sistemas alimentares passou a ocupar um lugar 
mais relevante em programas intersetoriais, com os caminhos nacionais para 
os sistemas alimentares e os compromissos políticos relacionados integrados 
aos planos e legislações nacionais de desenvolvimento – reforçando o direito 
à alimentação por meio de marcos legais e constitucionais. Ao mesmo tempo, 
90
os mecanismos de governança dos sistemas alimentares estão sendo forta-
lecidos, marcados por níveis mais elevados de comprometimento político e 
participação inclusiva e multissetorial (UNFSS; +4 STOCKTAKE, 2025).
Mesmo considerando a maior visibilidade do tema, poucos países men-
cionam a PDA em suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC). 
Conforme relatório da rede Champions 12.3 (Hoogeveen; Verghese, 2024), ape-
nas 25 países incluem medidas para reduzir a PDA em suas NDCs. O restante, 
portanto, não a inclui em suas estratégias climáticas. A PDA é uma área estraté-
gica para os países que buscam alcançar reduções significativas das emissões de 
gases de efeito estufa e, ao mesmo tempo, conciliar esse esforço com estratégias 
amplas de fortalecimento dos sistemas alimentares sustentáveis.
Mitigar as perdas e o desperdício 
de alimentos é vantajoso para o 
clima, para a segurança alimentar e 
nutricional e para a sustentabilidade 
dos nossos sistemas alimentares. 
Foto: Elias Rodrigues.
91
Contexto brasileiro
No contexto brasileiro, não há dados precisos sobre as emissões de 
metano provenientes do descarte de lixo orgânico, mas, considerando que 
32% dos municípios ainda despejam resíduos sólidos em lixões (Britto, 
2024) e que a fração orgânica dos resíduos sólidos urbanos (RSU) é esti-
mada em 45%, conforme apresentado no gráfico seguinte, pode-se afirmar 
que o desperdício de alimentos é um grande gerador de GEE também no 
Brasil. Áreas de disposição final inadequada de resíduos estão presentes em 
todas as regiões e receberam, aproximadamente, 28,7 milhões de toneladas 
de resíduos em 2023, o equivalente a 41,5% do total encaminhado para dis-
posição final no país (Abrema, 2024).
O Brasil gera, por ano, aproximadamente 81 milhões de toneladas 
de resíduos sólidos urbanos, equivalendo a mais de 221 mil toneladas de 
resíduos por dia ou cerca de 382 kg de RSU por habitante por ano (Abrema, 
2024). Caso se considere que aproximadamente 45% de RSU é de material 
orgânico, teríamos quase 172 kg descartados por habitante por ano no Bra-
sil. Estimativas precisas sobre os montantes de alimentos descartados no 
Brasil nas diferentes etapas da cadeia produtiva de alimentos ainda são es-
cassas. As estimativas nacionais mais recentes sobre desperdício na etapa de 
consumo, baseadas em estudo piloto no Rio de Janeiro, indicam que mais 
GRÁFICO 1 Gravimetria de resíduos sólidos urbanos no Brasil 
Fonte: Abrelpe (2020).
45,3% Matéria 
orgânica
16,6% Plástico
14,1% Rejeitos
10,4% Papel e 
papelão
5,6% Têxteis, couros 
e borracha
2,7% Vidro
2,3% Rejeitos
1,4% Embalagens multicamadas
1,4% Outros
92
de 60% dos resíduos domiciliares são sobras de comida, com média anu-
al per capita de 77 kg (PNUMA, 2024). Estudos adicionais, realizados nas 
cidades de São Paulo, Brasília e Osasco, apontam desperdício de alimentos 
per capita similares à média de 77 kg ao ano aferida no Rio de Janeiro.
Para além da necessidade de reduzir a PDA, dada a magnitude de 
RSU gerado no Brasil, há ampla oportunidade de investir mais na geração 
de combustíveis e energia derivados de resíduos, compostagem e recicla-
gem. Segundo a Abrema (2024), estima-se que, aproximadamente, 47,6 mil 
toneladas de combustível derivado de resíduos urbanos (CDRU) tenham 
sido produzidas no país em 2023, o que representa menos de 0,2% do total 
de RSU gerado no Brasil. A reciclagem alcança 8,3% do RSU gerado, sendo 
mais de dois terços desse montante coletados por catadores autônomos. 
Por fim, cerca de 300 mil toneladas de material foram recebidas em pátios 
ou usinas de compostagem no Brasil, o que equivale a, aproximadamente, 
0,4% do RSU gerado no país (Abrema, 2024).
Caminhos a seguir
A redução da PDA deve estar conectada com ações robustas para o 
fortalecimento de sistemas alimentares sustentáveis. Conforme o relatório fi-
nal da recente Cúpula dos Sistemas Alimentares (UNFSS; +4 STOCKTAKE, 
2025), é essencial aumentar os investimentos em capacidade científica, me-
lhorar aperiodicidade e a disponibilidade de dados e aumentar a adoção de 
tecnologias específicas para cada contexto. Para apoiar o esforço de geração 
de dados de abrangência nacional, plataformas de compartilhamento de co-
nhecimento e parcerias multissetoriais devem ser expandidas para preencher 
a lacuna entre pesquisa, política e prática. O Brasil está vivenciando um mo-
mento propício à formalização de coalizão para o enfrentamento à PDA por 
meio do engajamento do World Wide Fund for Nature (WWF) e do WRAP 
com atores do governo, sociedade civil e setor privado (WRAP, [2025]). Além 
disso, a recente atualização da Estratégia Intersetorial para Redução de Per-
das e Desperdício de Alimentos no Brasil, coordenada pelo Ministério do 
Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS) e 
pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), gera oportu-
nidades para execução de novas pesquisas e fortalecimento de políticas pú-
blicas alinhadas ao tema.
Além da necessidade de abordagem multissetorial, a complexidade 
da PDA requer adoção de visão sistêmica para formular soluções mais efi-
cazes. Análises e delineamentos de soluções tradicionais, focadas em deter-
93
minados elos da cadeia produtiva de alimentos, devem dar lugar a aborda-
gens que considerem as conexões entre produtores rurais e varejo, varejo 
e indústria, por exemplo, e levem em consideração como as intervenções 
impactam o bem-estar social (FAO, 2025). A visão sistêmica também deve 
ser aplicada na governança e no financiamento (figura 1), daí a importân-
cia de fomentar coalizões e arranjos multissetoriais para implementação de 
ações de maior impacto.
Segundo Broeze, Guo e Axmann (2023), a diminuição de PDA tem po-
tencial de contribuir significativamente para a redução das emissões de GEE 
relacionadas à alimentação, no entanto, muitas intervenções para a redução 
de PDA induzirão emissões adicionais. Essas compensações tornam a análise 
das soluções para redução de PDA uma decisão complexa, com o risco de a 
redução alcançada em determinado elo da cadeia produtiva gerar mais per-
das e/ou mais emissões no elo seguinte. Deve-se priorizar intervenções que 
contribuam sinergicamente para a redução de PDA e das emissões de GEE 
relacionadas ao fornecimento de alimentos (Broeze; Guo; Axmann, 2023).
FIGURA 1 Elementos da abordagem sistêmica para transformar sistemas alimentares 
Fonte: adaptada de FAO (2025).
PENSAMENTO SISTÊMICO
Mindsets que visualizam 
sistemas
CONHECIMENTO DE SISTEMAS
Dados e evidências para 
mudança sistêmica
GOVERNANÇA DE SISTEMAS
Esforços conjuntos 
intersetoriais
IMPLEMENTAÇÃO SISTÊMICA
Executar ações que aproveitem 
as interconexões
INVESTIMENTO EM SISTEMAS
Recursos direcionados para 
transformações a longo prazo
APRENDIZADO EM SISTEMAS
Aprendizado contínuo e 
adaptação
1
2
3
4
5
6
Ver propósito, prioridades, 
problemas e soluções 
isoladamente
Acessar problemas, causas e 
resultados separadamente
Instituições e tomadas de 
decisões fragmentadas
Intervenções isoladas
Financiamento de curto prazo, 
inflexível e sem coordenação
Ações prescritas, 
procedimentos rígidos e 
aprendizado isolado
Olhar além dos mandatos e 
identificar interconexões
Cocriar conhecimentos sobre 
interligações do sistema e 
múltiplos efeitos
Liderança compartilhada, 
planejamento conjunto e lidando 
com dinâmicas de poder
Implementar ações de reforço 
mútuo e multifuncionais
Implantação de longo prazo, 
coordenada e com recursos 
flexíveis
Incorporar aprendizagem 
coletiva contínua e adaptação 
em tempo real
ELEMENTO
SEIS PRINCIPAIS COMPONENTES DA ABORDAGEM SISTÊMICA
ABORDAGEM EM SILO ABORDAGEM SISTÊMICA
94
Como exemplo prático sobre as observações de Broeze, Guo e Axmann 
(2023), a partir do contexto brasileiro, tem-se que a análise de trade-off deve 
ser feita para avaliar como a redistribuição do excedente de alimentos de su-
permercados ou feiras livres pode ser baseada em modelo que tenha baixo cus-
to operacional em termos de gastos de combustível e contribua, dessa forma, 
com menos emissões de carbono. A conexão de Ceasas, que normalmente são 
grandes geradoras de resíduos orgânicos, com programas de compostagem ou 
mesmo cozinhas solidárias pode ser um bom exemplo de iniciativa para redu-
zir o descarte inadequado de resíduos e ainda contribuir com o combate à fome 
por meio da triagem dos alimentos ainda seguros e nutritivos para consumo.
Conforme a Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
Industrial (Unido, do inglês United Nations Industrial Development Organiza-
tion), esforços para reduzir o impacto ambiental das embalagens podem invo-
luntariamente levar ao aumento de PDA e, portanto, ao aumento das emissões 
de GEE. Para tomar decisões informadas sobre estratégias para melhorar a sus-
tentabilidade, é crucial considerar as compensações envolvidas (Unido, 2025).
Expandir a redução de PDA requer forte liderança política, marcos legais 
coerentes e coordenação intersetorial (One Planet Network, 2025). Conforme 
encaminhamentos do workshop sobre PDA ocorrido na Conferência Global so-
bre Sistemas Alimentares Sustentáveis (One Planet Network, 2025), o ponto de 
partida para os governos é estabelecer metas mensuráveis e implementar políti-
cas de redução de PDA alinhadas aos pontos críticos identificados nas principais 
cadeias produtivas, incluindo normas sobre doações de alimentos, compostagem, 
responsabilização do varejo e incentivos para a redistribuição de alimentos. Além 
disso, investimentos em infraestrutura de armazenamento, embalagens e trans-
porte são cruciais para que os alimentos frescos tenham mais qualidade e mais 
tempo de vida. Segundo a One Planet Network (2025), integrar as prioridades de 
redução de PDA a agendas de clima, sistemas alimentares, agricultura e desenvol-
vimento acelera o progresso rumo às metas dos Objetivos de Desenvolvimento 
Sustentável (ODS) 12.3 e colabora para ações de maior impacto socioambiental.
Os Estados devem, ainda, atuar em conjunto com governos locais 
para a promoção de políticas estratégicas que ampliem o acesso a alimentos 
saudáveis, frescos e minimamente processados e reduzam o desperdício e 
promovam a circularidade (Porpino et al., 2025). Em países de dimensões 
continentais e diversos como o Brasil, a participação dos governos locais é 
estratégica para a implementação de soluções que reflitam as realidades de 
cada território. Nesse aspecto, é importante ressaltar o caráter inovador da 
Estratégia Alimenta Cidades, que atua em 91 municípios brasileiros com foco 
no aumento da produção, acesso, disponibilidade e consumo de alimentos 
saudáveis e tem como um dos eixos de ação a redução de PDA.
95
Estratégias articuladas entre diferentes níveis de governo podem ainda 
contribuir para a recuperação e redistribuição de alimentos, promoção de 
dietas saudáveis e sustentáveis por meio de circuitos curtos e integração entre 
produção, distribuição e consumo em diferentes territórios. O foco deve ser 
planejar e implementar, a partir dos municípios, os chamados sistemas ali-
mentares circulares (Porpino et al., 2025).
Fomentar a inovação e a mudança de comportamento também é funda-
mental para reduzir a perda e o desperdício ao longo de todo o sistema alimentar. 
Tecnologias inteligentes e ferramentas digitais estão melhorando o rastreamento, 
a redistribuição e a redução de perdas, inovações no ambiente alimentar – como 
embalagens aprimoradas e precificação dinâmica – estão apoiando a prevenção 
do desperdício; e campanhas de conscientização, educação e engajamento de 
consumidores promovem hábitos de consumo mais sustentáveis e conscientes. 
Permanecem os desafios de dar escala a diversas inovações e, principalmente, 
fazer as soluções chegarem a pequenos e médios produtores rurais, por exemplo.
A colaboração entre múltiplos atores é essencial para conceber e escalar 
soluções eficazes para combater a PDA. Plataformas inclusivas que reúnem 
instituições governamentais, setor privado, sociedadecivil e comunidades 
viabilizam planejamento baseado em dados, alinhamento de esforços e repli-
cação de modelos bem-sucedidos, como bancos de alimentos, compostagem 
comunitária, iniciativas de gastronomia social e parcerias público-privadas 
que transformam políticas em impacto concreto.
Estratégia Intersetorial para a Redução de Perdas e 
Desperdício de Alimentos no Brasil
Diante dos desafios apontados anteriormente e dada a visão interse-
torial necessária para alavancar a redução de PDA, o governo brasileiro, por 
meio da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (Cai-
san), decidiu, em 2024, elaborar a II Estratégia Intersetorial para a Redução de 
Perdas e Desperdício de Alimentos no Brasil, com previsão de lançamento para 
o segundo semestre de 2025. Um primeiro documento havia sido construído 
em 2018, mas não chegou a ser implementado. 
A II Estratégia Intersetorial para a Redução de Perdas e Desperdício de 
Alimentos no Brasil, aprovada pela Caisan em novembro de 2024, teve a ques-
tão climática como uma das suas principais motivações. A iniciativa parte da 
premissa de que fortalecer a articulação entre segurança alimentar e nutri-
cional, sistemas alimentares e sustentabilidade ambiental é um dos desafios a 
serem enfrentados no Brasil.
96
A colaboração entre múltiplos 
atores é essencial para 
conceber e escalar soluções 
eficazes para combater as 
perdas e o desperdício de 
alimentos.
97
Fo
to
: M
ar
ce
lo
 C
ur
ia
98
Para tanto, foi adotada uma abordagem que considera a hierarquia 
para prevenção de PDA, conforme a figura seguinte. Diminuir o impacto 
ambiental requer a prevenção do desperdício por meio da mitigação da gera-
ção de resíduos. A circularidade deve ser fomentada, preferencialmente, via 
doações ou práticas de utilização de subprodutos (upcycling).
FIGURA 2 Escala de priorização para redução de PDA
Fonte: US EPA (2023). 
Dentre os objetivos da estratégia de 2024, destacam-se:
I – reduzir as perdas ao longo da cadeia de abastecimento alimen-
tar, incluindo as perdas pós-colheita e o desperdício de alimentos nos 
níveis de varejo e de consumo; 
II – estimular a redistribuição de alimentos in natura ou minima-
mente processados;
III – ampliar o acesso da população brasileira, principalmente o 
segmento de baixa renda, à alimentação saudável, baseada em alimentos 
in natura ou minimamente processados, conforme o Guia Alimentar para 
a População Brasileira (Ministério da Saúde, 2021) e a cesta básica de 
alimentos; 
EVITAR O DESPERDÍCIO 
DE ALIMENTOS 
Produzir, comprar e servir 
somente o necessário
DOAR 
Coletar e distribuir alimentos 
para as pessoas
DIGESTÃO ANAERÓBIA 
Decompor alimentos 
desperdiçados para criar energia
REAPROVEITAR 
Processar alimentos para 
o consumo humano
APLICAR NO SOLO 
Incorporar alimentos 
desperdiçados crus no solo
ALIMENTAÇÃO 
DE ANIMAIS 
Converter o 
desperdício de 
alimentos em ração 
animal
COMPOSTAGEM 
Processar o 
desperdício 
de alimentos para 
melhorar o solo
NÃO COLHER 
Deixar as colheitas no 
campo para pastagem 
ou ará-las ao solo
DIGESTÃO ANAERÓBIA 
Decompor alimentos 
desperdiçados para criar 
energia e um corretivo 
de solo
DESCARTAR PELO ESGOTO 
OU ATERRO SANITÁRIO 
OU INCINERAR 
Com ou sem recuperação 
de energia
FAZER
+ R
EC
O
M
EN
D
AD
O
- R
EC
O
M
EN
D
AD
O
EVITAR
99
IV – aperfeiçoar o conjunto de dados, informações e indicadores sobre 
PDA no Brasil, por meio da construção de metodologias para a sua mensura-
ção, do fomento a estudos e pesquisas e do estímulo a inovações tecnológicas 
e sociais na área;
V – articular e conectar os bancos de alimentos e aperfeiçoar a atuação 
da Rede Brasileira de Bancos de Alimentos;
VI – promover ações relativas à redução de impactos ambientais na 
destinação de resíduos orgânicos decorrentes de PDA; 
VII – promover sistemas alimentares circulares. 
Dois aspectos dos objetivos anteriores devem ser enfatizados. O pri-
meiro diz respeito à menção à cesta básica de alimentos, instituída pelo De-
creto n. 11.936, de 5 de março de 2024 (Brasil, 2024). A novidade desse decre-
to é definir a composição da cesta básica nacional com alimentos in natura ou 
minimamente processados e ingredientes culinários, iniciativa que fortalece 
a saudabilidade e contribui para ampliar a demanda por frutas e hortaliças. 
Ao expandir as compras públicas de alimentos frescos, por exemplo, os pro-
gramas contribuem para a redução de perdas derivadas da falta de acesso a 
mercados, problema ainda muito presente entre produtores rurais de me-
nor porte. Além disso, a promoção de dietas saudáveis, que tem como base 
alimentos in natura ou minimamente processados, está concatenada com a 
construção de sistemas alimentares mais sustentáveis e resilientes, com im-
pacto na PDA.
O segundo aspecto a ser enfatizado é o papel dos bancos de alimentos e 
da Rede Brasileira de Banco de Alimentos. O Brasil possui, segundo registro 
do MDS, aproximadamente 300 bancos de alimentos, entre públicos (maioria 
municipais), privados sem fins lucrativos e bancos do SESC Mesa Brasil. 
Os bancos de alimentos são equipamentos de Segurança Alimentar e 
Nutricional (SAN) de captação, recepção e distribuição de alimentos prove-
nientes de doações dos setores públicos ou privados, com ênfase na gestão 
sustentável dos alimentos disponíveis e com atuação prioritária no combate 
às perdas e ao desperdício de alimentos e no direcionamento das doações a 
instituições que atendam famílias em insegurança alimentar. Entre as ten-
dências na gestão dos bancos de alimentos, estão ações de educação alimen-
tar e nutricional e práticas de gestão sustentável de resíduos orgânicos.
Os bancos de alimentos têm um papel fundamental na estruturação de 
uma rede de redistribuição de alimentos não comercializados, e a II Estraté-
gia Intersetorial para a Redução de Perdas e Desperdício de Alimentos no Brasil 
deverá fortalecer essa estrutura, incluindo uma relação mais articulada com o 
setor atacadista (bancos de alimentos em centrais de abastecimento [Ceasa]) 
e o setor varejista (supermercados e feiras livres) de alimentos.
100
Conclusão
Os esforços para redução de PDA precisam estar claramente expressos 
nos compromissos climáticos dos países e, no contexto do Sul Global, podem 
alinhar-se aos esforços de combate à fome. Dada a complexidade do tema, que 
requer ações desde o incremento de boas práticas agropecuárias até mudanças 
comportamentais dos consumidores, avanços expressivos na redução de PDA 
só podem ser alcançados com articulação entre diferentes níveis de governo, 
envolvimento de atores diversos do campo à mesa e análises sistêmicas para 
implementação de soluções que alcancem os objetivos de conectar ações de 
fortalecimento de SAN e redução de PDA, reduzir o descarte de resíduos orgâ-
nicos e gerar oportunidades de empreendedorismo de impacto socioambiental.
A promoção de dietas saudáveis, que 
tem como base alimentos in natura 
ou minimamente processados, está 
concatenada com a construção 
de sistemas alimentares mais 
sustentáveis e resilientes, 
com impacto na PDA. 
Foto: Claudio Verissimo.
101
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https://www.epa.gov/land-research/quantifying-methane-emissions-landfilled-food-waste
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https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0921344921001695?via%3Dihub
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https://www.wrap.ngo/taking-action/food-drink/food-pact-network
https://www.wrap.ngo/taking-action/food-drink/food-pact-network
104
Desafios para as políticas 
de Segurança Alimentar 
e Nutricional em um 
contexto de emergências 
climáticas recorrentes
Elisângela Sanches Januário
Erick Brigante Del Porto
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
105
Introdução 
As mudanças climáticas vêm impactando o acesso à alimentação, es-
pecialmente dos grupos socialmente mais vulneráveis, comprometendo a 
segurança alimentar de significativa parcela da população brasileira, sobre-
tudo residentes em regiões periféricas e pertencentes a povos e comunidades 
tradicionais (PCT). Eventos climáticos extremos como secas, ondas de calor 
e inundações reduzem a produção de alimentos, aumentam os custos de pro-
dução e desestruturam as cadeias de abastecimento, resultando em preços 
mais altos e menor acesso a alimentos saudáveis. 
O preço dos alimentos, que caiu substancialmente a nível mundial na 
segunda metade do século passado, em grande parte devido a avanços tecno-
lógicos e ganhos de produtividade, passou a subir de forma intensa a partir 
dos anos 2000, ainda que a produção de alimentos continuasse a crescer. Ou-
tros diversos fatores também explicam essa mudança no comportamento dos 
preços, entre eles: o grande crescimento da demanda por alimentos, com des-
taque para as proteínas, especialmente em países muito populosos, somado 
aos efeitos das mudanças climáticas resultantes desses sistemas alimentares 
que exploram intensamente e de forma predatória os recursos naturais. 
Especialmente nos últimos anos, a inflação dos alimentos tem pre-
ocupado bastante. A Organização das Nações Unidas para a Alimentação 
e a Agricultura (FAO)1, juntamente com outras agências internacionais, 
aponta que, desde 2020, a inflação global dos preços dos alimentos tem 
superado a inflação geral, evidenciando as pressões persistentes sobre os 
mercados agrícolas e de alimentos (FAO et alli., 2025; p. 13). No Brasil, os 
preços do grupo alimentação e bebidas, um dos que compõe o Índice de 
Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do Instituto Brasileiro de Geogra-
fia e Estatística (IBGE), cresceu 282,4% de 2007 a 2024, enquanto o IPCA 
subiu 171,5% (Baccarin, 2025). 
Além da pandemia, choques causados por guerras e o aumento dos 
custos de energia também vêm impactando os níveis de segurança alimentar, 
especialmente entre os mais vulneráveis. No relatório anual sobre o estado 
da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) no mundo, de 2025, a FAO e 
outras agências internacionais destacam como a inflação elevada em muitos 
países prejudicou o poder de compra e o acesso a dietas saudáveis, especial-
mente entre populações de baixa renda. 
1 Segundo a FAO et alli (2025; p.13): “High food price inflation may worsen food security, par-
ticularly in low-income countries. A 10 percent increase in food prices is associated with a 3.5 
percent rise in moderate to severe food insecurity, and a 1.8 percent increase in severe food 
insecurity”. 
106
No Brasil, nos últimos anos, vem crescendo a recorrência de eventos 
extremos, como as secas no Pantanal e na Amazônia e as fortes chuvas que 
atingiram o Rio Grande do Sul, afetando, em 2024, nos casos do Rio Grande 
do Sul e dos estados da Amazônia, mais de 70% de seus municípios, milhões 
de pessoas.
Algumas iniciativas recentes
As políticas de promoção de SAN deverão incorporar a capacidade de 
prever, implementar e coordenar ações de proteção social que respondam tem-
pestivamente aos desastres socioambientais: por um lado, garantindo o acesso 
à alimentação adequada e saudável; por outro, promovendo sistemas alimen-
tares mais saudáveis, resilientes e sustentáveis de forma a mitigar os impactos 
das inevitáveis emergências climáticas. Cabe destacar que essas questões vêm 
sendo tratadas em diversos planos de políticas públicas elaborados pelo gover-
no federal nos últimos anos, como o Plano Setorial de Adaptação da Segurança 
Alimentar e Nutricional2, que visa garantir o direito humano à alimentação 
adequada, segurança e soberania alimentar e justiça climática. Tal iniciativa se 
soma aos esforços de outros planos setoriais e temáticos, como os planos nacio-
nais de Segurança Alimentar e Nutricional (Plansan), de Agricultura Familiar, 
de Agricultura e Pecuária, de Recursos Hídricos, de Biodiversidade, de Povos 
Indígenas e de Povos e Comunidades Tradicionais, de Agroecologia e Produ-
ção Orgânica e de Abastecimento.
O terceiro Plansan (2025-2027) incorporou a questão das mudanças 
climáticas e seus impactos sobre a segurança alimentar e nutricional. Um de 
seus anúncios estratégicos – “ANÚNCIO 4: SISTEMAS ALIMENTARES AM-
PLIAM SUA RESILIÊNCIA E REDUZEM A VULNERABILIDADE AOS IM-
PACTOS DAS MUDANÇAS CLIMÁTICAS, GARANTINDO ALIMENTOS 
SAUDÁVEIS PARA TODA POPULAÇÃO” (p. 66) – definiu três grandes de-
safios a serem enfrentados: 
I. Criar mecanismos que garantam a estabilidade da produção, da dis-
ponibilidade e do acesso aos alimentos diante dos crescentes efeitos das 
mudanças climáticas; 
II. Fortalecer a capacidade de resposta dos governos para garantir SAN 
dos territórios e populações afetadas por eventos climáticos extremos; e; 
2 O Plano Setorial de Adaptação da Segurança Alimentar e Nutricional organiza uma série de 
medidas adaptativas distribuídas em cinco grandes objetivos setoriais, que se encontram alinha-
dos aos princípios norteadores do Plano Clima Adaptação. O lançamento do Plano Setorial deve 
ocorrer na Conferência da ONU sobre Mudanças Climáticas (COP30), a ser realizada em Belém 
(PA), em novembro de 2025.
107
III. Mitigar e promover a adaptação dos sistemas alimentares às mudan-
ças climáticas e estimular a adoção de práticas de produção sustentáveis 
e agroecológicas que reduzam o impacto no ambiente e na saúde das 
pessoas. 
Para tanto, definiram-se o Plano Clima Adaptação, o Plano Nacional de 
Agroecologia e Produção Orgânica (Planapo), o Plano Safra da Agricultura 
Familiar e a Estratégia para a Redução de Perdas e Desperdício de Alimentos 
como estratégias intersetoriais voltadas ao cumprimento dessa grande meta.
Também em virtude dos impactos das mudanças climáticas, encon-
tra-se em construção o Marco de Referência sobre Sistemas Alimentares e 
Clima para Políticas Públicas. O processo – que vem sendo conduzido pelo 
Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à 
Fome (MDS) em parceria com o Observatório de Políticas de SegurançaAli-
mentar e Nutrição (OPSAN) da Universidade de Brasília (UnB) e o Instituto 
Clima e Sociedade (ICS) – pauta-se pela promoção do direito humano à ali-
mentação adequada (DHAA), da segurança e soberania alimentar, da justiça 
climática, entre outros princípios. O objetivo do documento é contribuir para 
a convergência e a articulação de políticas e ações públicas entre diferentes 
setores e, assim, promover a transição para sistemas alimentares saudáveis e 
sustentáveis, frente aos desafios impostos pelas mudanças climáticas.
Outra iniciativa a ser destacada é criação de um Observatório de Pre-
ços de Alimentos da Cesta Básica3. Tal meta consta do primeiro Plano Na-
cional de Abastecimento – Alimento Prato4 para o período de 2025-2028 
e está inserida na área prioritária de informação, inteligência estratégica e 
comunicação, voltada para a criação de sistemas de informação estratégica 
que orientem as políticas públicas relacionadas ao abastecimento alimentar. 
Monitorar o comportamento do preço dos alimentos que compõem a ces-
3 A Nova Cesta Básica foi lançada com a edição do Decreto n. 11.936, de 5 de março de 2024 
(Brasil, 2024), que dispõe sobre a composição da cesta básica de alimentos no âmbito da Polí-
tica Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e da Política Nacional de Abastecimento 
Alimentar, com a finalidade de garantir o direito humano à alimentação adequada e saudável e 
promover a soberania e a segurança alimentar e nutricional. O decreto orientará as ações, as po-
líticas e os programas relacionados a produção, abastecimento e consumo de alimentos. A edição 
do decreto era uma das metas estabelecidas no âmbito da Portaria MDS n. 907, de 7 de agosto 
de 2023 (MDS, 2023), que aprova o Planejamento Estratégico Institucional do Ministério do 
Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS) para o período 2023-
2026, e faz parte das metas estabelecidas no eixo “segurança alimentar e nutricional: alimentação 
adequada da produção ao consumo” do Plano Brasil Sem Fome, lançado em 2023.
4 Uma das grandes metas do Plano Nacional de Abastecimento Alimentar é estabelecer 
mecanismos de abastecimento que atendam populações vulneráveis em situações de emer-
gências climáticas.
108
ta básica de alimentos é fundamental para subsidiar as políticas públicas de 
segurança alimentar e nutricional, inclusive nos episódios de emergências e 
calamidade pública.
Também a Estratégia Alimenta Cidades, instituída pelo Decreto 
n. 11.822, de 12 de dezembro de 2023 (Brasil, 2023), pretende articular, 
fortalecer e apoiar a implementação de diversas agendas nas cidades bra-
sileiras, entre elas o Plano Clima. A estratégia 5 do documento compre-
ende que os ambientes alimentares urbanos tais como são atualmente não 
favorecem uma alimentação adequada e saudável, constituindo verdadei-
ras barreiras para a concretização da segurança alimentar e nutricional, 
especialmente em territórios periféricos. Ademais, uma vez que o clima 
afeta a produção e o preço dos alimentos, as grandes cidades, onde vivem 
milhões de pessoas, são bastante afetadas pelas mudanças climáticas, es-
pecialmente a população mais vulnerável.
Sobre a gestão de riscos e desastres no Brasil
Serviços de gestão de riscos e desastres, desenvolvidos pelas equipes 
de Proteção e Defesa Civil, existem no Brasil desde os anos 1960, mas só em 
2007 foi aprovada a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil e, apenas em 
2012, na esteira da tragédia da região serrana do Rio de Janeiro, que o Sistema 
Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) foi efetivamente consolida-
do, garantindo coordenação interinstitucional e interfederativa na agenda, 
bem como qualificando os dados técnicos para tomada de decisões a partir 
da criação do Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Na-
turais (Cemaden).
Na área da assistência social, o Ministério de Desenvolvimento e Assis-
tência Social, Família e Combate à Fome (MDS) tem se estruturado interna-
mente para responder a crises e emergências pelo menos desde 2008, quando 
inundações no Vale do Itajaí afetaram mais de 1,5 milhão de pessoas, e foram 
feitos os primeiros repasses do Fundo Nacional da Assistência Social (FNAS) 
para municípios afetados por emergências com o objetivo exclusivo de apoiar 
a resposta à crise. 
Em maio de 2025, foi instituída a Força de Proteção do Sistema Úni-
co de Assistência Social (Forsuas), uma estratégia de cooperação acionada 
para mobilizar recursos humanos e logísticos aos municípios que passam por 
emergências em assistência social. Trata-se de uma equipe de apoio multi-
disciplinar – mobilizada regionalmente e treinada para atuar na resposta da 
assistência social a desastres e crises – que reforça o quadro de trabalhado-
res(as) do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no município.
109
Eventos climáticos extremos, como 
as inundações no Rio Grande do Sul 
em 2024, reduzem a produção de 
alimentos, aumentam os custos de 
produção e desestruturam as 
cadeias de abastecimento. 
Foto: Gustavo Mansur/Palácio Piratini.
110
Políticas de resposta a desastres no eixo de assistência 
humanitária
As ações de proteção e defesa civil são estruturadas em cinco eixos princi-
pais: prevenção, mitigação, preparação, resposta e reconstrução. As políticas atual-
mente existentes e os mecanismos de financiamento estão mais bem estruturados 
para os eixos de preparação e resposta, sobretudo nas emergências de progressão 
rápida (enchentes, enxurradas, alagamentos). Os mecanismos de financiamento 
para prevenção e mitigação ainda são incipientes, embora se tenha clareza das 
ações necessárias, sobretudo em relação às áreas de risco. Por sua vez, as políticas 
atuais não vêm se mostrando adequadas para eventos de progressão lenta (secas 
e estiagens), que deixaram de ser uma realidade apenas da região Nordeste e se 
tornam cada vez mais frequentes e intensos nas regiões Norte e Sul do país. 
Os dois tipos de eventos – de progressões rápida e lenta – têm desdo-
bramentos e impactos muito diferentes na sociedade e demandam respostas 
distintas. Os choques de progressão rápida, de modo geral, dão-se em áreas 
específicas e afetam indistintamente a população local, embora tenham maior 
tendência de ocorrer em áreas com maior concentração da população de baixa 
renda e/ou em situação de vulnerabilidade.
Por sua vez, os desastres de progressão lenta possuem uma dinâmica di-
ferente. Com o avanço da ciência climática, esses eventos podem ser previstos 
com grande antecedência, e o Brasil já possui tecnologia inclusive para identificar 
polígonos e famílias que serão mais afetadas. Nos casos de secas e estiagens, o 
impacto ocorre especialmente nas populações rurais, com severas consequências 
para a segurança alimentar e nutricional dessas famílias, que perdem tanto sua 
capacidade produtiva de subsistência quanto o excedente necessário para gera-
ção de renda. Na Amazônia, a situação é ainda mais grave pelo isolamento causa-
do pelas secas dos rios com impactos gravíssimos não só no acesso à alimentação, 
com elevação de preços, mas também no acesso aos serviços de educação e saúde. 
O governo federal dispõe de poucas ações de resposta a secas e estiagens, 
como a Operação Carro-Pipa, no Sul e Nordeste, e a entrega de cestas de ali-
mentos em todo o país, ambas de caráter paliativo, com alto custo operacional 
e risco de uso político. Uma ação importante voltada para a agricultura familiar 
é o Programa Garantia-Safra, que faz parte do Programa Nacional de Fortale-
cimento da Agricultura Familiar (Pronaf). O Garantia-Safra foi desenhado ini-
cialmente para os agricultores familiares da região do Semiárido, que sofriam 
perdas sistemáticas de safra por seca e estiagem.
Em 2012, o programa foi expandido para outras regiões do país, conside-
rando a cada vez maior ocorrência de perdas de safra por motivos climáticos nas 
demais regiões. Entretanto, o programa tem ação limitada por alcançar apenas 
111
aqueles agricultoresfamiliares que acessam crédito, por depender de copartici-
pação dos municípios e dos beneficiários e pelo fato de o pagamento ser feito 
somente após a verificação das perdas (que ocorre em parceria com o Cemaden). 
Apesar de ser um programa de extrema importância, sua implementação está 
aquém do necessário e não alcança produtores de mais baixa renda e PCT.
Também em 2012, em função da forte seca iniciada naquele ano no Semi-
árido brasileiro, o governo federal criou o Bolsa Estiagem – Lei n. 10.954, de 2004 
(Brasil, 2004), no âmbito do Programa de Resposta aos Desastres do então Mi-
nistério da Integração Nacional. Tratava-se de um auxílio financeiro temporário 
para os impactados pela seca. Também contemplava ações de assistência técnica 
e apoio para a implementação de medidas de mitigação e adaptação às mudanças 
climáticas. Embora essa seja uma política de extrema relevância, especialmente 
para as famílias de baixa renda, o programa teve problemas de implementação e 
acabou sendo descontinuado, embora sua lei ainda esteja vigente. 
Agora, com os conhecimentos e recursos tecnológicos existentes, o pro-
grama poderia ser redesenhado para, por exemplo, atuar como uma espécie 
de seguro paramétrico, sem a necessidade de comprovação prévia de perdas, 
sendo pago antes da ocorrência do evento, garantindo que as famílias possam 
ter uma renda garantida para atender suas necessidades, sobretudo no que diz 
respeito à aquisição de alimentos. No caso da região Amazônica, com a seca 
dos rios, pescadores artesanais também demandam ajustes no Programa Se-
guro-Defeso para pagamento em situações emergenciais, tendo em vista que 
também ficam impossibilitados de realizar a pesca nesses períodos.
Tendo em vista que, nesses desastres de progressão lenta, como vista an-
teriormente, os impactos na SAN das famílias são muito severos, sobretudo 
pelo aumento da participação do custo dos alimentos no orçamento familiar, 
algumas ações e programas que não atuavam diretamente na resposta a emer-
gências climáticas passaram a atuar, como nos casos do Programa de Aquisição 
de Alimentos (PAA) e do Programa de Fomento Rural do MDS. 
O PAA é uma política de compra e doação de alimentos da agricultura 
familiar com o objetivo central de promover a segurança alimentar e nutricio-
nal de famílias em situação de vulnerabilidade. No caso das enchentes do Rio 
Grande do Sul ocorridas em 2024, o programa garantiu parte da oferta de ali-
mentos para o funcionamento de cozinhas solidárias emergenciais, essenciais 
para a segurança alimentar das famílias afetadas e das equipes que atuavam no 
desastre. Além disso, posteriormente ao evento, o PAA garantiu um incenti-
vo à retomada da produção nas propriedades afetadas, a partir da garantia da 
comercialização da produção dos agricultores familiares, haja vista a grande 
desestruturação ocorrida nas cadeias produtivas na região, garantindo uma es-
tabilização dos preços localmente.
112
No caso das enchentes do Rio 
Grande do Sul ocorridas em 
2024, o programa [PAA] garantiu 
parte da oferta de alimentos 
para o funcionamento 
de cozinhas solidárias 
emergenciais, essenciais para 
a segurança alimentar das 
famílias afetadas e das equipes 
que atuavam no desastre.
113
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114
Na região Amazônica, o programa vem se revelando ainda mais impor-
tante. Sabe-se que, naquela região, a oferta de alimentos é altamente dependente 
do transporte fluvial e, durante a seca dos rios, pode ocorrer desabastecimento 
não apenas nas comunidades rurais mas também nas cidades de menor porte. 
Com a intensificação das secas, o problema vem se agravando. Dessa forma, faz-
-se necessário encontrar soluções que garantam produção e oferta de alimentos 
em âmbito local, de modo a reduzir a dependência dos alimentos vindos de fora.
Além de apoiar a produção de alimentos da agricultura familiar, o PAA é 
capaz de estimular as economias locais que se encontram isoladas, já que os pro-
dutores não possuem estímulo à produção quando preveem a impossibilidade 
de escoá-la e comercializá-la. Ao garantir a compra para doação no mesmo ter-
ritório, há estímulo à produção de alimentos, com efeitos no controle dos preços 
locais. No caso inverso, com a cheia dos rios em 2025, por exemplo, o PAA possi-
bilitou aos gestores locais do Acre adquirirem alimentos de ribeirinhos que per-
deriam toda sua produção. Esses exemplos demonstram como o PAA pode atuar 
nos eixos de preparação, resposta e recuperação a desastres de progressão lenta.
Por sua vez, o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais (Fo-
mento Rural) também vem sendo utilizado nas situações de emergência, especi-
ficamente no eixo de recuperação. O programa combina duas ações – o acompa-
nhamento social e produtivo e a transferência direta de recursos financeiros não 
reembolsáveis, no valor de R$ 4,6 mil – para que as famílias rurais mais pobres 
possam implementar projetos produtivos.
No estado do Rio Grande do Sul, o programa garantiu recursos para que 
as famílias rurais afetadas por enchentes e deslizamentos pudessem retomar sua 
capacidade produtiva. Na região Norte, o Programa poderia, potencialmente, 
atuar em conjunto com o Programa Cisternas5, também do MDS, na adaptação 
das áreas produtivas para a convivência com os novos ciclos de cheia e estiagem 
que se tornaram mais intensos na região e que vêm afetando os modos tradicio-
nais de vida e de produção.
Assim, para aprimorar e tornar efetivas as respostas das políticas públicas 
de proteção social às emergências, especialmente mais intensas em razão das mu-
danças climáticas, é preciso, primeiro, avançar para modelos de transferência de 
renda, ao estilo de seguros paramétricos, que disponibilizem recursos às famílias 
5 O Programa Cisternas tem como objetivo promover o acesso à água para consumo humano 
e produção de alimentos por meio da implementação de tecnologias sociais simples e de bai-
xo custo. Regulamentado pela Lei n. 12.873/2013 (Brasil, 2013) e pelo Decreto n. 9.606/2018 
(Brasil, 2018), o programa destina-se a famílias rurais de baixa renda (renda per capita de até 
meio salário mínimo) e a equipamentos públicos rurais afetados pela seca ou falta de água, 
com prioridade para povos e comunidades tradicionais. Para participar, as famílias precisam 
estar inscritas no Cadastro Único para programas sociais do governo federal.
115
antes da ocorrência do desastre, para que elas possam se organizar para conviver 
com o período de seca, em um contexto de elevação de preço dos alimentos e 
perda de renda por parte de famílias rurais.
Depois, é necessário ampliar os investimentos de mitigação e adaptação, 
no caso do MDS, por meio do Programa Cisternas e do Programa Fomento Ru-
ral, além de estruturar locais de armazenagem de alimentos em áreas remotas da 
Amazônia e fortalecer uma política de abastecimento que inclui mas não se res-
tringe ao PAA, que garanta oferta de alimentos a preços justos nas áreas afetadas, 
já que secas e estiagens, sobretudo na Amazônia, tendem a impactar o preço dos 
alimentos, tornando mais difícil o seu acesso pela população mais vulnerável.
Considerações finais
As recorrentes emergências climáticas no Brasil têm revelado fragilida-
des nas políticas públicas voltadas à SAN, especialmente no que diz respeito à 
capacidade de resposta rápida e eficaz diante de desastres naturais. A elevação 
persistente dos preços dos alimentos, agravada por eventos extremos como se-
cas, enchentes e ondas de calor, compromete o acesso à alimentação adequada, 
sobretudo entre populações vulneráveis e comunidades tradicionais. A insufici-
ência de mecanismos estruturados para enfrentar desastres de progressão lenta, 
como as estiagens prolongadas, evidencia uma lacuna crítica na proteção social 
que se soma à limitada cobertura de programas como o Garantia-Safra e à des-
continuidade de iniciativas relevantes como o Bolsa Estiagem. A dependência de 
ações paliativas e de alto custo operacional, como a entrega decestas básicas e a 
Operação Carro-Pipa, reforça a urgência de reformular estratégias que garantam 
o direito humano à alimentação em contextos de crise.
Diante desse cenário, os principais desafios para as políticas de segurança 
alimentar e nutricional envolvem a construção de sistemas alimentares resilien-
tes, sustentáveis e territorialmente adaptados às novas dinâmicas climáticas. É 
essencial ampliar os investimentos em ações de mitigação e adaptação, como os 
programas Cisternas e Fomento Rural, além de fortalecer iniciativas que promo-
vam a produção e o abastecimento local de alimentos, como o PAA. A criação 
de mecanismos de transferência de renda antecipada, inspirados em modelos de 
seguros paramétricos, representa uma inovação necessária para garantir que fa-
mílias vulneráveis possam se preparar para os impactos dos desastres antes de 
eles ocorrerem. Também se impõe o desafio de consolidar estruturas de monito-
ramento de preços e armazenagem estratégica de alimentos em regiões remotas, 
como a Amazônia, assegurando o acesso contínuo a alimentos saudáveis e a pre-
ços justos, mesmo em períodos de crise.
116
REFERÊNCIAS
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Municípios em estado de calamidade pública ou situação de emergência, 
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2002, ao art. 2º-A da Lei n. 9.604, de 5 de fevereiro de 1998, e dá outras 
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https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/d11679.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.954.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.954.htm
117
BRASIL. Lei n. 12.873, de 24 de outubro de 2013. Autoriza a Companhia 
Nacional de Abastecimento a utilizar o Regime Diferenciado de Contratações 
Públicas – RDC [...]; dispõe sobre os contratos de financiamento do Fundo 
de Terras e da Reforma Agrária [...]; institui o Programa Nacional de Apoio 
à Captação de Água de Chuva e Outras Tecnologias Sociais de Acesso à 
Água - Programa Cisternas [...]; autoriza a União a conceder subvenção 
econômica [...]; institui o Programa de Fortalecimento das Entidades 
Privadas Filantrópicas e das Entidades sem Fins Lucrativos [...]; dispõe 
sobre a utilização [...] dos registros de preços realizados pelo Ministério da 
Saúde; autoriza a União [...] a conceder o uso de bens públicos imobiliários 
dominicais [...]; dispõe sobre as dívidas originárias de perdas constatadas nas 
armazenagens de produtos [...]; autoriza o Poder Executivo a declarar estado 
de emergência fitossanitária ou zoossanitária [...]; dispõe sobre o repasse 
pelas entidades privadas filantrópicas e entidades sem fins lucrativos às suas 
mantenedoras de recursos financeiros recebidos dos entes públicos [...] e dá 
outras providências. Brasília, 2013. Disponível em: https://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/Lei/L12873.htm. Acesso em: 9 set. 2025.
BRASIL. Plano Brasil Sem Fome. Câmara Interministerial de Segurança 
Alimentar e Nutricional. 2023. Disponível em: https://www.gov.br/mds/
pt-br/acoes-e-programas/brasil-sem-fome/plano-brasil-sem-fome/
documento_tecnico-plano_brasil_sem_fome.pdf. Acesso em: 12 set.2025.
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO E ASSISTÊNCIA SOCIAL, 
FAMÍLIA E COMBATE À FOME (MDS). Portaria MDS n. 907, de 7 
de agosto de 2023. Aprova o Planejamento Estratégico Institucional do 
Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate 
à Fome para os anos 2023-2026. Brasília, 2023. Disponível em: https://
aplicacoes.mds.gov.br/snas/regulacao/visualizar.php?codigo=6593. Acesso 
em: 9 set. 2025.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A ALIMENTAÇÃO E 
A AGRICULTURA (FAO) et al. The State of Food Security and Nutrition 
in the World (SOFI): addressing high food price inflation for food security 
and nutrition. Roma: FAO, 2025. Disponível em: https://doi.org/10.4060/
cd6008en. Acesso em: 8 set. 2025.
PEREIRA, R. H. M. et al. Uma estimativa da população atingida pelas 
enchentes do Rio Grande do Sul em 2024. Rio de Janeiro: Ipea, 2024. 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/Lei/L12873.htm
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https://www.gov.br/mds/pt-br/acoes-e-programas/brasil-sem-fome/plano-brasil-sem-fome/documento_tecnico-plano_brasil_sem_fome.pdf
https://www.gov.br/mds/pt-br/acoes-e-programas/brasil-sem-fome/plano-brasil-sem-fome/documento_tecnico-plano_brasil_sem_fome.pdf
https://www.gov.br/mds/pt-br/acoes-e-programas/brasil-sem-fome/plano-brasil-sem-fome/documento_tecnico-plano_brasil_sem_fome.pdf
https://aplicacoes.mds.gov.br/snas/regulacao/visualizar.php?codigo=6593
https://aplicacoes.mds.gov.br/snas/regulacao/visualizar.php?codigo=6593
https://doi.org/10.4060/cd6008en
https://doi.org/10.4060/cd6008en
118
As cozinhas solidárias e a 
emergência climática no 
Rio Grande do Sul: entre 
a solidariedade civil e a 
importância de políticas 
públicas
Catia Grisa
Fernanda Castilhos França de Vasconcellos
Potira Preiss
Juliano Ferreira de Sá
Sergio Schneider
Márcia Muchagata
Patricia Chaves Gentil
Ana Carolina Silva e Souza 
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
119
Introdução 
Em maio de 2024, o estado do Rio Grande do Sul (RS) vivenciou a maiorde uma estratégia nacional, foram elaborados sete planos setoriais de mi-
tigação e 16 planos setoriais de adaptação. No capítulo 3 é apresentado o 
processo de elaboração e as principais estratégias e ações do Plano Setorial 
de Adaptação de Segurança Alimentar e Nutricional.
Um dos desafios nessa construção é justamente articular interesses, 
por vezes concorrentes, e assegurar o foco na justiça climática no planeja-
mento das ações. Quanto à área de recursos hídricos, por exemplo, há cla-
ramente conflito pelo acesso e uso da água, que tende a ser crescente entre 
objetivos energéticos, de saneamento e de produção agropecuária que, por 
vezes, não convergem com as questões ambientais e climáticas, de proteção 
da biodiversidade e de conservação dos hábitats aquáticos. 
Outro exemplo tem relação com os sistemas alimentares, em que a 
mudança do clima impõe novos desafios associados à garantia do DHAA, 
uma vez que a capacidade dos sistemas alimentares de prover alimentos sau-
dáveis de forma regular e equitativa está intrinsecamente ligada à estabilidade 
climática. Os modos atuais de produção, processamento, distribuição e con-
22
sumo de alimentos têm contribuído para a intensificação da crise climática. 
Esse ciclo de retroalimentação tem gerado violações ao DHAA, especialmen-
te entre populações mais vulnerabilizadas, evidenciando a urgência de inte-
grar os temas da alimentação, nutrição e clima nas políticas públicas.
No entanto, o foco das ações no campo de sistemas alimentares e 
clima tem sido muito voltado para a produção, principalmente quando se 
trata de mitigação. O Brasil é um grande produtor e exportador de alimen-
tos, e, por isso, o setor primário tem um peso importante no PIB do país. 
Porém, além de bastante vulnerável à mudança do clima, é altamente de-
pendente dos mercados internacionais, tornando-o suscetível a volatilidade 
de preços, disputas comerciais e mudanças na demanda global, afetando 
os rendimentos dos produtores rurais e a estabilidade econômica (MAPA, 
2025). Ao mesmo tempo, o papel do setor nas emissões é muito elevado. 
Segundo dados oficiais mais recentes, 30,5% das emissões cabiam à agro-
pecuária, e 39,5% era decorrente de uso da terra e mudança do uso da terra 
e florestas, causado, principalmente, pelo desmatamento (MCTI, 2024). A 
necessidade de conciliar a produção agropecuária com a redução de emis-
sões e a conservação ambiental opõe diferentes atores com pesos políticos 
muito distintos. Soluções como o fortalecimento da agricultura familiar e 
das práticas agroecológicas, fundamentais para o aumento da resiliência da 
nossa capacidade de produzir alimentos, têm muito menos peso em espa-
ços como o poder legislativo, assim como as capacidades institucionais do 
poder executivo são muito mais frágeis no caso da agricultura familiar que 
as do setor agropecuário voltado para as commodities. 
Sistemas alimentares e clima: muito além da produção 
Importante reforçar que os sistemas alimentares vão muito além da 
produção. É necessário ter uma perspectiva mais ampla, considerando tam-
bém como se dá o acesso, o processamento, a distribuição e o consumo de 
alimentos. São apresentados diversos olhares sobre esses pontos. O capítulo 
2 traz uma discussão sobre a necessidade de políticas de transição justas para 
alcançarmos sistemas alimentares saudáveis e sustentáveis. O conceito de 
transição justa considera que o enfrentamento das mudanças climáticas deve 
ser feito de maneira equitativa, justa e inclusiva. Para tanto, é necessário criar 
oportunidades de trabalho decentes para todos, evitar riscos como o desem-
prego e o deslocamento de pessoas e adotar uma abordagem inclusiva para 
lidar com os desafios associados à transição para uma economia de baixo 
carbono (Gómez et al., 2025). Já o capítulo 4 trata do Marco Referencial de 
23
Políticas Públicas e Clima, uma iniciativa do Ministério do Desenvolvimento 
e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS) que tem o objetivo de 
contribuir para o aperfeiçoamento das políticas públicas a nível nacional, es-
tadual, distrital e municipal na organização dos sistemas alimentares frente à 
mudança do clima. Tal marco busca explorar a complexidade da organização 
dos sistemas alimentares e suas inter-relações com a mudança do clima, evi-
denciando a necessidade de múltiplas abordagens a partir da sistematização 
dos conhecimentos disponíveis sobre essa relação. 
Outro aspecto que ultrapassa as questões de produção tem relação com 
as perdas e desperdícios de alimentos (PDA), responsáveis por 8-10% das 
emissões globais anuais de GEE – quase cinco vezes o total de emissões do 
setor da aviação –, contribuindo para uma perda substancial de biodiversida-
de, consumindo quase um terço das terras agrícolas do mundo (UNFCCC, 
2024). As PDAs no âmbito dos sistemas alimentares brasileiros e ações de res-
posta em curso são apresentadas no capítulo 5 enquanto o impacto da crise 
climática sobre os sistemas alimentares no país e sua relação com o aumento 
dos preços dos alimentos são tratados no capítulo 6.
As políticas de promoção de acesso a alimentos e como elas são afeta-
das pela mudança do clima são tratadas em diferentes partes deste livro. Uma 
inflexão importante da política de segurança alimentar e nutricional, que se 
consolidou a partir de 2023, é a atenção dada à promoção do acesso à alimen-
tação saudável no meio urbano. Embora os índices de insegurança alimentar 
e nutricional sejam maiores no meio rural, 85% da população brasileira vive 
nas cidades, e 80% dos alimentos produzidos em nível mundial são consumi-
dos nas áreas urbanas. 
A urbanização gera desafios sem precedentes para garantir que as pes-
soas que moram nas cidades tenham acesso permanente e regular a alimentos 
seguros, saudáveis, adequados e baseados em práticas produtivas sustentáveis 
que conservem os recursos naturais e a biodiversidade. Em função disso, foi 
lançada a Estratégia Alimenta Cidades – resultado da parceria do MDS com a 
Secretaria de Periferias do Ministério das Cidades e com o Ministério do De-
senvolvimento Agrário e Agricultura Familiar –, um trabalho de mapeamento 
dos desertos e pântanos alimentares, respectivamente, áreas em que há escas-
sez de pontos de aquisição de alimentos saudáveis e áreas em que o acesso a 
alimentos não saudáveis, especialmente os ultraprocessados, é abundante. Tal 
estratégia propiciou o debate com os municípios prioritários para essa ação, 
que concentram 65% da população brasileira, possibilitando o planejamento 
de ações, como instalação de equipamentos de Segurança Alimentar e Nutri-
cional (SAN) e outra ações que facilitem e democratizem o acesso à alimenta-
ção saudável. O Alimenta Cidades é apresentado e discutido no capítulo 8.
24
Outra iniciativa voltada para as periferias das cidades é a da agricul-
tura urbana e periurbana, que além de promover circuitos curtos de pro-
dução e consumo de alimentos, contribui para aumentar a biodiversidade e 
amenizar o calor nos grandes centros. Esse tema é tratado no capítulo 9. Por 
fim, o tema do acesso a alimentos, principalmente na área urbana, é tratado 
pelo Programa Cozinha Solidária, nascido das experiências da sociedade 
civil, principalmente durante a pandemia de covid-19, que se auto-organi-
zou para prover alimentos a pessoas em insegurança alimentar que tiveram 
a renda bastante prejudicada em função da paralisação das atividades eco-
nômicas. Em 2024, essas cozinhas passaram a ser apoiadas pelo governo 
federal por meio do Programa Cozinha Solidária. Essa tecnologia social 
também tem se mostrado fundamental na promoção do acesso a alimentos 
em situações de calamidades causadas por eventos climáticos extremos. O 
capítulo 7 detalha a experiência dessas cozinhas no atendimento à popula-
ção durante a emergência climática de 2024 no Rio Grande do Sul.
O fortalecimento da resiliência das populações vulneráveis no meio 
rural frente à mudança do clima é foco de dois programas importantes. O 
primeiroemergência climática de sua história. Ao longo de 35 dias, choveu o equivalente 
a 652 mm (chegando a 900 mm em algumas áreas), quantidade normalmente 
esperada ao longo de seis meses. Diversos municípios foram atingidos, com 
bairros e partes importantes de seu território inundados. Várias rodovias es-
taduais e federais, incluindo as principais vias de acesso a Porto Alegre – ca-
pital do estado – sofreram danos parciais ou totais, resultando em bloqueios 
prolongados devido a deslizamentos de terra e inundações. O transporte de 
suprimentos essenciais (incluindo alimentos e água), o fluxo de mercadorias, 
o acesso a serviços de emergência e a produção de certos alimentos foram bas-
tante comprometidos. Em todo o RS, 2,4 milhões de pessoas foram afetadas, 
sendo que 600 mil tiveram que deixar suas casas, 81 mil alojaram-se em abrigos 
temporários, e 183 pessoas morreram. As perdas econômicas foram estimadas 
entre 80 e 100 bilhões de reais, dos quais cerca de 15-20 bilhões na agricultura 
e na produção de alimentos (Pillar; Overbeck, 2024).
Um dos grandes desafios nesse cenário foi assegurar o acesso a alimen-
tos para a população afetada, sendo a organização de cozinhas emergenciais em 
abrigos e espaços públicos e o fortalecimento de cozinhas solidárias estratégias 
importantes para fazer frente a esses desafios. Organizadas por iniciativas comu-
nitárias, redes de voluntários, movimentos sociais ou ações individualizadas, as 
cozinhas solidárias preparam e fornecem refeições gratuitas para a população em 
situação de vulnerabilidade socioeconômica e alimentar. Geralmente localizadas 
em territórios vulnerabilizados, as cozinhas solidárias são tecnologias sociais de 
combate à fome, não raro também promotoras de atividades de interesse coleti-
vo, como oficinas de formação, ações de educação alimentar e nutricional, entre 
outras. Elas caracterizam-se por sua flexibilidade e capacidade de adaptação às 
circunstâncias e por promoverem solidariedade coletiva, sentimento de perten-
cimento e coesão comunitária como respostas a crises.
Existentes há várias décadas, as cozinhas solidárias ganharam visibili-
dade e importância durante a pandemia de covid-19 e foram novamente acio-
nadas com a emergência climática no Rio Grande do Sul. Perfazendo mais de 
2 mil unidades presentes em diversas regiões do Brasil – e também em outros 
países, ainda que com nomes diferentes1 –, as cozinhas solidárias ganharam 
reconhecimento nacional e internacional, sendo destacadas pelo Painel de Es-
pecialistas em Segurança Alimentar e Nutricional do Conselho de Segurança 
1 Ollas populares na Argentina e no Uruguai, comedores populares no Peru, ollas comunitárias na 
Colômbia etc.
120
Alimentar das Nações Unidas como um mecanismo não mercantil para o en-
frentamento da insegurança alimentar e nutricional (FAO, 2024).
Marcadas pelo protagonismo e pela solidariedade da sociedade civil, 
as cozinhas solidárias podem ser apoiadas pelo Estado e pelas políticas pú-
blicas. Foi isso que aconteceu na crise climática no RS. As cozinhas solidárias 
são locais de produção e reprodução da solidariedade social e passaram a ser 
igualmente espaços de implementação das políticas públicas alimentares. A 
complementaridade entre solidariedade e ação pública permitiu potenciali-
zar o acesso a alimentos e Segurança Alimentar e Nutricional (SAN). 
Visando relatar essa experiência, este texto foi organizado em três par-
tes. A primeira contextualiza e ilustra alguns dados da atuação das cozinhas 
solidárias durante a emergência climática no Rio Grande do Sul. Em seguida, 
apresentamos o Programa Cozinha Solidária, criado pelo Ministério do De-
senvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS) com 
a finalidade de apoiar essas iniciativas. Por fim, destacamos algumas lições 
aprendidas sobre emergência climática, SAN e cozinhas solidárias.
Reconhecendo a importância das 
cozinhas solidárias para a segurança 
alimentar e nutricional brasileira, 
o MDS criou o Programa Cozinha 
Solidária para apoiar essas iniciativas. 
Foto: Roberta Aline/MDS.
121
A atuação das cozinhas solidárias na emergência climática 
do Rio Grande do Sul
De acordo com cadastramento realizado pelo MDS, cerca de 400 
cozinhas solidárias estavam atuantes em junho de 2025 em todo o RS. 
Para contextualizar suas características e importância, realizamos um sur-
vey com 153 cozinhas solidárias localizadas em quatro regiões do estado 
que foram bastante afetadas pela emergência climática (região metropo-
litana: Porto Alegre, Alvorada, Canoas, Eldorado do Sul, Esteio, Gravataí 
e Viamão; Vale dos Sinos: São Leopoldo e Novo Hamburgo; região Sul: 
Pelotas, Jaguarão, Rio Grande e São Lourenço do Sul; e região Central: 
Santa Maria).
Conforme os dados coletados, 13 cozinhas solidárias foram criadas 
antes de 1999, e 12 no período de 2000-2010. Na década seguinte, sobre-
tudo a partir de 2015, com a crise político-econômica vivenciada no Bra-
sil, foram criadas mais 41 (27%) cozinhas solidárias. Durante a pandemia 
(2020-2023), foram estabelecidas mais 51 cozinhas solidárias no RS e, de 
janeiro a junho de 2024, foram instaladas mais 26 iniciativas (17 somente 
em maio, como uma resposta rápida à emergência climática). Compa-
rativamente aos anos anteriores, trata-se do maior número de cozinhas 
solidárias estabelecidas por unidade de tempo (um ano).
A maior parte (81%) dessas cozinhas solidárias está vinculada a 
algum tipo de organização social, como entidades religiosas (com des-
taque para casas de religiões de matrizes africanas), movimentos sociais, 
associações comunitárias ou outros coletivos, e localiza-se em territórios 
periféricos. Com efeito, além do fornecimento de refeições, as cozinhas 
solidárias configuram-se como instrumentos para o acolhimento, forta-
lecimento de vínculos comunitários, espaços políticos e de exercício da 
cidadania.
A maioria das cozinhas solidárias (66%) opera de um a três dias na 
semana, e 31% atuam de quatro a sete dias na semana. Um dos grandes 
gargalos que limita a atuação dessas cozinhas é a falta de recursos huma-
nos, financeiros, infraestrutura e insumos alimentares para a produção 
das refeições. Apenas para ilustrar, 93% das cozinhas solidárias contam 
exclusivamente com trabalho voluntário, sobretudo de mulheres. Em 68% 
das cozinhas solidárias, as mulheres são as únicas responsáveis ou respon-
dem por mais de 75% da força de trabalho empregada. Ao mesmo tempo 
em que esse voluntariado expressa a “solidariedade social, reciprocidade 
e interação de cidadãos interessados em democratizar o espaço público” 
122
(Leetoy; Gravante, 2022, p. 258) e o papel das mulheres na SAN, também 
pode significar sobrecarga de trabalho e a reprodução do 
papel histórico que as mulheres têm desempenhado em 
termos de tarefas de cuidado e atenção às famílias e aos 
seus ambientes locais. Uma situação que, embora come-
ce no espaço privado e na atribuição de papéis no lar, 
também se traduz na participação no espaço público e 
comunitário, como são os casos das cozinhas solidárias 
(Fuentes; Jimenez; Mlynarz, 2022, p. 45).
O número médio de refeições preparadas semanalmente no RS pe-
las cozinhas solidárias também é bastante heterogêneo, o que reflete não 
apenas as condições materiais e estruturais das cozinhas mas também a 
dinâmica específica de cada comunidade em termos de demanda local e 
capacidade organizativa. Uma grande parte das cozinhas (32%) prepara 
entre 101 e 200 marmitas semanalmente, seguida por 22% das cozinhas 
que disponibilizam entre 51 e 100 refeições por semana. Há cozinhas que 
conseguem atingir volumes expressivos, de 201 a 400 marmitas semanais 
(21%), o que sugere uma ótima capacidade organizacional, frequente-
mente vinculada a uma maior articulação com movimentos sociais ou 
apoio institucional mais regular.
A partir das informações sobre a dinâmica de funcionamento e do 
número médio de refeições servidas, estimamos que as 153 cozinhas solidá-
rias, em conjunto, preparem maisde 137 mil marmitas por semana. Ainda 
que as cozinhas solidárias não supram o total das necessidades alimentares 
do público atendido, trata-se de uma ação de promoção da SAN de grande 
amplitude numérica e territorial, contribuindo sobremaneira para o acesso à 
alimentação adequada.
Essa estimativa ganha ainda mais importância ao considerarmos 
que o público atendido pelas cozinhas solidárias é, na maioria dos ca-
sos, composto de grupos sociais em vulnerabilidade social, como jovens 
com dificuldades de inserção no mercado de trabalho, crianças, mulheres 
e idosos. Também se destacam populações em situação de rua, povos e 
comunidades tradicionais e comunidades de matrizes africanas. Para o 
foco central deste artigo, é importante salientar que 89 cozinhas solidárias 
atenderam desabrigados e atingidos diretamente pela emergência climá-
tica de maio de 2024. 
É importante destacar ainda que 120 cozinhas solidárias organizavam os 
cardápios de acordo com os alimentos disponíveis no dia, como consequência 
123
da dependência das doações de alimentos e da ausência de parcerias fixas ou 
estáveis. Nesse sentido, ganham importância as doações de alimentos via progra-
mas governamentais, que são referendadas pelo Guia Alimentar para a População 
Brasileira (Brasil, 2014) e asseguram o fornecimento de alimentos in natura e 
minimamente processados.
Ao avaliar a infraestrutura disponível, a maioria das cozinhas entrevis-
tadas (85, ou 56%) considerou que estava boa, mas poderia ser melhorada. 
Para 25%, a infraestrutura era vista como inadequada, pois a falta de equi-
pamentos e utensílios, dificuldade para o transporte das refeições e outros 
desafios operacionais afetavam negativamente o seu funcionamento. Apenas 
20% consideraram a infraestrutura suficiente ou ótima. Esses dados mostram 
o papel que o Programa Cozinha Solidária pode desempenhar ao fornecer 
apoio para as despesas de custeio, manutenção e pequenos investimentos.
As cozinhas solidárias 
preparam e fornecem refeições 
gratuitas para a população em 
situação de vulnerabilidade 
socioeconômica e alimentar. 
Foto: Roberta Aline/MDS.
124
A atuação das cozinhas solidárias 
ainda é limitada pela falta de 
recursos humanos e financeiros, 
infraestrutura e insumos alimentares. 
A grande maioria delas conta 
exclusivamente com trabalho 
voluntário, sobretudo de mulheres. 
Foto: Roberta Aline/MDS.
125
O Programa Cozinha Solidária e a contribuição das políticas 
públicas para as cozinhas solidárias
Considerando a importância das cozinhas solidárias para a segu-
rança alimentar e nutricional brasileira, em julho de 2023 o governo fede-
ral lançou o Programa Cozinha Solidária, regulamentado pelo Decreto n. 
11.937, de 5 de março de 2024 (Brasil, 2024a). Reconhecendo o protago-
nismo e a autonomia da sociedade civil na condução dessas iniciativas, o 
MDS procura dar suporte por meio de três ações: i) apoio financeiro para 
colaborar com despesas de custeio, pessoal, manutenção e pequenos in-
vestimentos; ii) fornecimento de alimentos in natura e minimamente pro-
cessados provenientes do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA); e 
iii) apoio à execução de projetos de formação de interesse coletivo, volta-
dos ao aprimoramento do funcionamento das cozinhas solidárias. 
O Programa Cozinha Solidária desenhou, entre os anos de 2023 e 
2024, um modelo nacional para apoio a essas iniciativas, estabelecendo 
mecanismos para habilitação de cozinhas solidárias – Portaria n. 977, de 
5 de abril de 2024 (Brasil, 2024b) – e formas de operacionalização que in-
cluem a participação de organizações da sociedade civil com experiência 
em ações de SAN, observando o seu potencial para qualificar as iniciati-
vas das cozinhas solidárias. 
Todo esse processo de implementação da política pública pôde 
ser aprimorado a partir da experiência de apoio às cozinhas solidárias e 
emergenciais do RS. Quando ocorreu a emergência climática, o programa 
ainda dava seus passos iniciais, contudo alguns dados já mostram sua im-
portância e o papel que pode desempenhar, visto que apoiou com recur-
sos financeiros o funcionamento de 33 cozinhas solidárias e emergenciais 
diretamente envolvidas na alimentação das pessoas afetadas pelas cheias 
e mobilizou a estrutura do PAA para apoio às cozinhas que atuaram no 
RS naquele momento.
De acordo com os dados do survey – que observam um universo 
mais amplo de cozinhas –, os alimentos preparados nas cozinhas solidá-
rias tinham como origens principais (nesta ordem) as doações da socie-
dade civil e movimentos sociais, as doações governamentais – aqui inclu-
ídas as doações via PAA, doações de cestas básicas e Ação de Distribuição 
de Alimentos (ADA) – e doações do setor privado mediadas/articuladas 
pelo governo federal.
Ainda que as doações sejam uma fonte importante de acesso a ali-
mentos, a maioria das cozinhas solidárias não dispunha de uma parceria 
fixa ou estável, o que poderia comprometer a frequência das preparações. 
126
Dentre as parcerias que se manifestaram mais estáveis, destacaram-se: a 
Central de Abastecimento de Cozinhas Solidárias, uma inovação organiza-
cional criada em maio de 2024 visando coordenar a distribuição de alimen-
tos (sobretudo das doações governamentais) para as cozinhas solidárias da 
região metropolitana; e a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), 
com a distribuição de cestas básicas por meio do PAA e da ADA, como re-
sultado da mobilização no âmbito do Programa Cozinha Solidária.
Lições aprendidas sobre emergência climática, segurança 
alimentar e nutricional e cozinhas solidárias
1. Corroborando o que a ciência já afirmava, a emergência climática 
ocorrida no RS mostrou que os impactos dos eventos extremos na 
alimentação e na SAN podem ser graves e de diversas ordens, tendendo 
a afetar com maior proporção as populações mais vulnerabilizadas. Tais 
eventos podem afetar a produção e a logística alimentar com repercussões 
diretas e rápidas no abastecimento das cidades e preços dos alimentos; 
podem atingir equipamentos de SAN e comprometer o seu desempenho 
– por exemplo, a Central de Abastecimento do Rio Grande do Sul (Ceasa-
RS) foi atingida pela enchente e precisou ser alocada temporariamente em 
outra área do município de Porto Alegre –; podem desalojar milhares de 
pessoas de suas casas (principalmente aquelas já localizadas em áreas ou 
em situação de maior vulnerabilidade), demandando respostas urgentes em 
termos de promoção do acesso à alimentação.
2. Presentes e mobilizadas em outros momentos de crise (de diversas 
origens), as cozinhas solidárias demonstram ser equipamentos que 
podem dar respostas rápidas e se adaptar com flexibilidade a contextos de 
emergência, tais como os enfrentados na grande enchente de maio de 2024 
no Rio Grande do Sul. Vale registrar que existem cerca de 2 mil cozinhas 
solidárias no Brasil. No Rio Grande do Sul, havia 400 cozinhas em junho 
de 2024. A pesquisa realizada nas 153 cozinhas solidárias mostrou que elas 
produziram 137 mil marmitas por semana, contribuindo sobremaneira 
para o acesso a alimentos e SAN.
3. As cozinhas solidárias são respostas construídas pela sociedade civil 
para enfrentar momentos de crises (entre eles, a crise climática), ilustrando 
o que Lang, Neumann e So (2025) denominaram de resiliência civil 
alimentar, ou seja, trata-se de ações de indivíduos e comunidades que se 
preparam e se organizam para, diante de riscos relacionados à alimentação, 
127
assegurar que a sociedade seja bem alimentada durante e após as crises. 
Contudo, essa resiliência civil alimentar não precisa caminhar sozinha. 
A experiência do RS mostrou que, respeitada a autonomia da sociedade 
civil, a complementaridade entre solidariedade e ação pública (por meio de 
diversas ações e instrumentos) potencializa resultados, abrindo espaço para 
o reforço de valores democráticos na gestão da coisa pública. 
4. Além de apoiar as ações de resiliência alimentar construídas pela 
sociedade civil, é fundamental que os Estadosatuem em ações de mitigação 
e adaptação às mudanças climáticas, com foco na garantia de SAN. Por meio 
de diversos instrumentos de regulação, indução, promoção e governança, 
os Estados podem contribuir para a construção de sistemas alimentares 
sustentáveis, saudáveis e inclusivos e avançar na redução da vulnerabilidade 
e na construção da resiliência climática. Concomitante a essas ações, cujos 
efeitos são principalmente de médio e longo prazo, torna-se urgente aprimorar 
a construção de planos de contingência e de ações emergenciais. Os eventos 
extremos já estão ocorrendo, demandando preparações e respostas imediatas, 
como foco especial nas comunidades periféricas. 
Cozinhas solidárias como a da Azenha, 
em Porto Alegre, foram importantes 
para garantir que a população 
afetada pela emergência climática em 
2024 tivesse acesso a alimentos. 
Foto: Roberta Aline/MDS.
128
REFERÊNCIAS
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https://ru.ceiich.unam.mx/handle/123456789/3777
https://www.science.org/doi/10.1126/science.adr8356
130
Desertos alimentares, 
urbanização e emergência 
climática: a Estratégia 
Alimenta Cidades 
como resposta pública 
intersetorial
Gisele Bortolini
Cláudia Bocca
Lorrana Nascimento Grimes
Bruna Pitasi Arguelhes
Naila de Freitas Takahashi
Sergio Paganini Martins
Patricia Chaves Gentil
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
131
Introdução 
A superação da insegurança alimentar e nutricional (Insan) e de todas 
as formas de má nutrição no Brasil deve considerar dois novos desafios: as mu-
danças climáticas e o crescimento urbano acelerado. A urbanização, muitas 
vezes acompanhada de desigualdades estruturais e exclusão social, configura 
um cenário em que o acesso regular e permanente a alimentos adequados e 
saudáveis é comprometido, especialmente nas periferias das grandes cidades. 
Ao mesmo tempo, os impactos das mudanças climáticas – como eventos extre-
mos, perdas na produção agrícola e interrupções nos circuitos de abastecimen-
to – afetam de maneira desproporcional as populações urbanas em situação de 
vulnerabilidade (FAO, 2020; FAO, 2023; HLPE, 2024; Brasil, 2025a). 
Esses fatores – cidades e clima – passaram a compor a estrutura dos 
sistemas alimentares contemporâneos e foram reconhecidos como dimensões 
centrais na formulação de políticas públicas de segurança alimentar e nutricio-
nal (SAN), como a Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 
nas Cidades – Alimenta Cidades. A estratégia assume que, para garantir o di-
reito humano à alimentação adequada, é fundamental que as políticas avancem 
para respostas intersetoriais e territoriais queintegrem justiça social, adaptação 
climática e fortalecimento de sistemas alimentares urbanos sustentáveis, resi-
lientes e equitativos (Brasil, 2023; Brasil, 2024a; Brasil, 2025a).
Por que olhar para as cidades? 
As cidades concentram a maior parte da população brasileira – mais 
de 87% das pessoas vivem em áreas urbanas – e são espaços de profundas 
desigualdades alimentares (IBGE, 2023). Ao final de 2022, 27 milhões dos 
mais de 33 milhões de brasileiros em Insan grave viviam nas cidades (REDE 
PENSSAN, 2022). Esses dados, aliados a um novo contexto político-institu-
cional com a retomada da governança e do diálogo interfederativo do Sistema 
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan), apoiaram e subsidia-
ram um novo olhar e o desenho de uma nova estratégia. Mais recentemente, 
o Brasil reduziu a prevalência de Insan, alcançando o êxito recorde de sair do 
Mapa da Fome em 2025 (FAO, 2025). No entanto, a despeito dessa conquista, 
ao final de 2023, dos 8 milhões de brasileiros em Insan grave, 7 milhões vi-
viam em grandes centros urbanos. As periferias, em especial, enfrentam con-
dições precárias de acesso físico e econômico à alimentação adequada (IBGE, 
2024). Assim, compreender os sistemas alimentares urbanos é essencial para 
formular respostas eficazes, integradas e justas.
132
A emergência climática e a ampliação das desigualdades 
alimentares
A crise climática vem agravando as desigualdades já existentes nas 
cidades, atingindo com maior intensidade os territórios mais vulneráveis. 
Eventos extremos, como enchentes, secas e ondas de calor, afetam diretamen-
te a produção, a distribuição e o acesso a alimentos, além de comprometerem 
a infraestrutura urbana e os serviços públicos essenciais (Alpino, 2022). As 
enchentes no Rio Grande do Sul em 2024, por exemplo, evidenciaram como 
desastres ambientais impactam gravemente a SAN das populações urbanas. 
A resiliência dos sistemas alimentares urbanos, portanto, torna-se um eixo 
central nas estratégias de adaptação às mudanças climáticas (Brasil, 2025a).
As cidades como protagonistas no enfrentamento da 
insegurança alimentar e crise climática
Diante da convergência de crises – social, alimentar, climática –, as 
áreas urbanas emergem como espaços estratégicos para a transformação dos 
sistemas alimentares. As políticas públicas voltadas às cidades têm o potencial 
de articular ações intersetoriais que promovam justiça social, sustentabilida-
de ambiental e saúde pública. A Estratégia Alimenta Cidades, ao reconhecer 
esse protagonismo, propõe uma abordagem sistêmica e territorializada, esti-
mulando a inovação local, o fortalecimento da governança urbana e a coope-
ração entre municípios (Brasil, 2023).
O acesso regular e permanente a 
alimentos adequados e saudáveis é 
comprometido para as populações 
das periferias das grandes cidades. 
Foto: Freepik
133
Desertos alimentares urbanos: expressão da desigualdade e 
da crise dos sistemas alimentares 
Os desertos alimentares representam um dos principais desafios con-
temporâneos para a garantia do direito humano à alimentação adequada nas 
cidades brasileiras. Consistem em territórios marcados pela baixa disponibi-
lidade de alimentos in natura e minimamente processados, cuja distribuição 
afeta de maneira desproporcional populações urbanas em situação de vulne-
rabilidade. Combinam-se a esse cenário os chamados pântanos alimentares: 
locais em que há grande oferta de produtos ultraprocessados em detrimento 
de opções saudáveis. A precariedade do acesso geográfico, econômico e cul-
tural a alimentos de qualidade contribui para o aprofundamento das desi-
gualdades sociais, de saúde e nutricionais no meio urbano (Brasil, 2024b).
A fim de identificar os desertos e pântanos alimentares, a Secreta-
ria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sesan) coordenou, em 
parceria com o Grupo de Políticas Públicas da Escola Superior de Agricul-
tura Luiz de Queiroz (GPP/Esalq) e a Fundação de Estudos Agrários Luiz 
de Queiroz (Fealq) da Universidade de São Paulo (USP), o estudo técnico 
“Mapeamento dos desertos e pântanos alimentares: desafios para amplia-
ção do acesso aos alimentos saudáveis no Brasil” (Brasil, 2024b). A iniciati-
va contou, ainda, com a colaboração de pesquisadores do Centro de Estu-
dos da Metrópole (CEM) e da Escola Politécnica, ambos da USP, agregando 
competências nas áreas de geoprocessamento, formulação de políticas pú-
blicas e análise de sistemas alimentares1.
O estudo mapeou a densidade de estabelecimentos que comercia-
lizam alimentos saudáveis e não saudáveis a cada 10 mil habitantes em 
escala municipal para todo o Brasil e os desertos e pântanos alimentares 
dos 91 municípios brasileiros com mais de 300 mil habitantes, em esca-
la intramunicipal. O objetivo do mapeamento, disponível na Plataforma 
Alimenta Cidades (Brasil, 2024c), é apoiar a ação pública no planejamen-
to, implementação, monitoramento e avaliação de políticas públicas de 
acesso, de abastecimento e de consumo de alimentos adequados e saudá-
veis nos territórios mais vulnerabilizados das cidades brasileiras.
Primeiro ponto a ser destacado é que, de acordo com os dados da 
Pesquisa de Orçamento Familiares (2017-2018) utilizados, foi possível 
identificar que os supermercados são o principal estabelecimento comer-
1 O estudo ocorreu no âmbito do Projeto de Cooperação Técnica para a Segurança Alimentar 
e Nutricional: a disponibilidade e o acesso a alimentos saudáveis e o combate à pobreza rural – 
IICA/BRA/17/001.
134
cial de alimentos no varejo do Brasil. Considerando o total de itens de 
consumo, os supermercados respondem por 34,2% da aquisição de ali-
mentos em geral, 40,6% de itens in natura ou minimamente processados 
e 42,8% de produtos ultraprocessados. A seguir, aparecem os mercados 
pela sua relevância na venda desses dois tipos de produtos (48,6% para in 
natura ou minimamente processados e 31,3 para ultraprocessados) e as 
padarias, por representarem 22,1% dos locais de aquisição de ultrapro-
cessados (Brasil, 2024b).
A análise em escala municipal mostrou que as regiões Norte e Nor-
deste do país concentram a maioria dos municípios identificados com me-
nor densidade de estabelecimentos comerciais de alimentos saudáveis, que 
oferecem menos possibilidades de aquisição de alimentos saudáveis a cada 
10 mil habitantes. Entre esses municípios, 26,8% possuem até 50 mil habi-
tantes. Por outro lado, nas regiões Sul e Sudeste, cerca de 88% dos municí-
pios brasileiros apresentam a maior densidade de estabelecimentos comer-
ciais de alimentos não saudáveis. Desses, 75,6% possuem mais que 500 mil 
habitantes (Brasil, 2024b).
Nos 91 municípios analisados em escala intramunicipal, estima-se que 
cerca de 25 milhões, das 77 milhões de pessoas que vivem nessas cidades, re-
sidem em áreas de desertos alimentares2, ou seja, 1 a cada 3 brasileiros desses 
municípios vive em áreas com baixa disponibilidade de alimentos in natura 
ou minimamente processados. Desse total, cerca de 5,4 milhões residem em 
áreas que possuem favelas e comunidades urbanas, demonstrando a dificul-
dade de acesso a alimentos saudáveis em territórios periféricos. Além disso, 
6,7 milhões de pessoas de baixa renda e em situação de pobreza vivem nos 
desertos alimentares, o que reflete as iniquidades de acesso à alimentação 
saudável pela população de baixa renda (Brasil, 2024b).
Por outro lado, o mapeamento dos pântanos alimentares3 estimou 
que cerca de 15 milhões de brasileiros residem em territórios com oferta 
abundante de ultraprocessados, o que corresponde a 1 a cada 5 brasileiros 
dos 91 municípios avaliados. Desses, 1,8 milhão é de pessoas de baixa 
renda e em situação de pobreza, e 104 mil residem em áreas que possuem 
favelas e comunidades urbanas (Brasil, 2024b).
2 Desertos alimentares são definidos como áreas urbanas com baixo acesso físico a estabele-
cimentos que ofertam alimentos in natura ou minimamente processados, considerando 0 a 5 
estabelecimentos em até 15 minutos a pépor mil habitantes. Ver (BRASIL, 2024b).
3 Pântanos alimentares correspondem a áreas com alta concentração de estabelecimentos que 
ofertam predominantemente alimentos ultraprocessados, também mensuradas por densidade e 
acessibilidade a pé, considerando mais de 15 estabelecimentos acessíveis em até 15 minutos de 
caminhada. Ver (BRASIL, 2024b).
135
O mapeamento realizado auxilia na compreensão das dinâmicas 
territoriais e permite identificar áreas que demandam mais atenção do 
poder público, especialmente no que se refere à implementação de políti-
cas de SAN e estratégias de abastecimento alimentar voltadas para regiões 
classificadas como desertos e pântanos alimentares – com destaque para 
os territórios em situação de maior vulnerabilidade (Brasil, 2024b).
O estudo representa um avanço no diagnóstico mais preciso dos 
territórios que enfrentam escassez de oferta de alimentos saudáveis e 
abundância de ultraprocessados, oferecendo subsídios técnicos mais ro-
bustos para direcionar políticas públicas eficientes. Os resultados apon-
tam para uma realidade que não é apenas um reflexo da má distribuição 
dos estabelecimentos comerciais, mas uma manifestação concreta das 
desigualdades sociais, econômicas e territoriais que marcam as cidades. 
Nesse sentido, o mapeamento facilita o desenho de soluções, articulando 
produção, comercialização e acesso a alimentos, priorizando áreas de de-
sertos e pântanos alimentares em territórios mais vulnerabilizados.
Com a identificação dessas áreas prioritárias, os gestores públicos 
têm a possibilidade de adotar ações que promovam a ampliação da oferta, 
o acesso facilitado e o incentivo ao consumo de alimentos saudáveis, con-
tribuindo para a garantia da SAN da população, em especial dos grupos so-
cialmente mais expostos às desigualdades. Dentre as políticas públicas que 
podem ser fortalecidas ou implantadas, destacam-se: iniciativas de agricul-
tura urbana e periurbana (AUP), implantação de equipamentos voltados à 
SAN, realização de feiras livres, ampliação de redes de abastecimento popu-
lar e limitação da oferta de ultraprocessados em espaços públicos. 
O poder público tem um papel fundamental na construção de am-
bientes alimentares mais saudáveis, podendo liderar a formulação e a exe-
cução de políticas que promovam o direito humano à alimentação ade-
quada e saudável para todos. Combater os desertos alimentares urbanos 
exige ações estruturantes que envolvam planejamento urbano integrado 
à agenda alimentar, fortalecimento de circuitos curtos de produção e co-
mercialização de alimentos, apoio a agricultura de base agroecológica e 
políticas públicas que garantam o acesso universal e equitativo a alimen-
tos saudáveis. Trata-se de um desafio fundamental para promover siste-
mas alimentares mais justos, sustentáveis e inclusivos nas cidades.
136
Estratégia Alimenta Cidades: uma política intersetorial para 
territórios vulnerabilizados 
A Estratégia Alimenta Cidades é uma iniciativa do governo fede-
ral que busca apoiar os municípios brasileiros na construção de sistemas 
alimentares urbanos mais saudáveis, justos e sustentáveis. Lançada como 
parte do esforço nacional para garantir o Direito Humano à Alimentação 
Adequada (DHAA), a estratégia propõe uma abordagem intersetorial e 
territorializada, promovendo o diálogo entre diferentes políticas públicas 
e participação social. O objetivo é fomentar a produção, o abastecimento 
e o consumo de alimentos saudáveis nas cidades, priorizando os terri-
tórios periféricos e as populações em situação de vulnerabilidade. Além 
disso, visa fortalecer a governança alimentar urbana local, reconhecendo 
as desigualdades e os desafios urbanos no enfrentamento da fome e da 
má alimentação, especialmente diante dos impactos da urbanização e das 
mudanças climáticas, com foco nas periferias das grandes cidades, que 
são as mais afetadas pelas emergências climáticas (Brasil, 2024a).
Para isso, a estratégia conta com um conjunto de ações de apoio à 
implementação nos municípios, incluindo ofertas do governo federal em 
forma de programas, políticas, recursos financeiros, assessoramento téc-
nico e formações. Essas ofertas são articuladas para fomentar a inovação 
local, respeitando os diagnósticos e os contextos locais de cada cidade. A 
proposta também incentiva a cooperação entre municípios e a troca de 
experiências, estimulando a construção de soluções integradas e partici-
pativas no campo da alimentação urbana (Brasil, 2024a)
O primeiro ciclo da estratégia teve início em 2024, em 60 cidades, 
incluindo todas as capitais brasileiras, todas as cidades com mais de 300 
mil habitantes das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste do país e as ci-
dades do Sul e Sudeste, de mesmo porte populacional, com maiores con-
centrações de pessoas em situação de rua. Em 2025, a Estratégia foi am-
pliada para 84 municípios, chegando a maioria das cidades com mais de 
300 mil habitantes, com foco em apoiar os municípios na redução de de-
sertos e pântanos alimentares. Foram também priorizadas mais 18 cida-
des do estado do Rio Grande do Sul acometidas pela emergência climática 
de 2024, com objetivo de remediar as mudanças climáticas, considerando 
sua interface com a agenda alimentar urbana. Ao final de 2025, espera-se 
convocar novas cidades, conformando aproximadamente mil municípios 
participantes e fortalecendo a perspectiva de cooperação horizontal.
137
A implementação da estratégia se inicia com um processo de diagnós-
tico acerca da agenda alimentar urbana, construído por cada cidade com apoio 
do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à 
Fome (MDS) e do Instituto Comida do Amanhã. Além disso, é realizada uma 
avaliação da linha de base de cada cidade, conjuntamente com o Grupo de Es-
tudo e Pesquisa em Práticas Avançadas em Saúde (GEPPAS) da Universidade 
Federal de Minas Gerais (Brasil, 2024a).
Esse levantamento mostrou que, em 2024, das 60 cidades participan-
tes, 12 ainda não haviam aderido ao Sisan, 43 apresentavam plano municipal 
de SAN e 46 sinalizaram ter Conselho Municipal de Segurança Alimentar e 
Nutricional. A maioria das cidades (75%) apresenta iniciativas de fomento e 
incentivo à produção orgânica e/ou agroecológica. Além disso, a maioria dos 
municípios analisados indicou possuir cozinhas solidárias (75%), restaurantes 
populares (76%), mercados públicos/populares (78%) e feiras livres convencio-
nais (97%). Infraestruturas menos presentes incluíram cozinhas comunitárias 
(22%) e sacolões ou quitandas públicas (9%). Metade dos municípios indicou 
possuir centrais de abastecimento, Ceasas ou entrepostos (50%), e um terço 
tinha centrais de recebimento da agricultura familiar (33%). No conjunto das 
60 cidades, foi observada uma média de 5,9 mercados públicos ou populares 
(Brasil, 2025b – no prelo). 
Os equipamentos de segurança alimentar e nutricional (EqSAN) estão 
mais concentrados na região Sudeste. No entanto, 38,3% dos mercados públi-
cos e 46,1% das cozinhas comunitárias estão localizados no Nordeste do país, 
e 60% dos sacolões e quitandas públicas estão na região Sul. Mais da metade 
dos municípios (55%) relatou possuir bancos de alimentos, e 45% indicou re-
alizar outras ações voltadas à redução de perdas e desperdício de alimentos. 
Apenas 30% das cidades indicaram possuir Plano de Mitigação ou Adaptação 
Climática, sendo que, dessas, 67% incluiu ações de SAN nos respectivos planos 
populares (Brasil, 2025b – no prelo). 
A linha de base do diagnóstico situacional sinaliza potencialidades e de-
safios da agenda alimentar urbana no conjunto das 60 cidades. Se, por um lado, 
a maioria das cidades relatou possuir EqSAN e desenvolver atividades voltadas 
à produção de alimentos, por outro, ainda há uma lacuna importante nas ações 
de abastecimento popular nas periferias, de redução de perdas e desperdício de 
alimentos e da agenda climática. Além disso, nota-se uma disparidade regional 
na distribuição dos EqSAN, afetando o acesso a alimentos adequadose saudá-
veis nos territórios pela população em situação de vulnerabilidade.
138
A Estratégia Alimenta Cidades 
busca fomentar a produção, o 
abastecimento e o consumo 
de alimentos saudáveis nas 
cidades, priorizando territórios 
periféricos e populações em 
situação de vulnerabilidade.
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140
QUADRO 1 Principais desafios, oportunidades e ações prioritárias para a 
implementação da Estratégia Alimenta Cidades, identificadas nas 58 oficinas 
presenciais realizadas até julho de 2025 
OPORTUNIDADES
Fortalecimento da AUP.
Existência de equipamentos públicos de SAN em funcionamento.
Potencial para compras públicas da agricultura familiar.
Participação de universidades, institutos federais e instituições de 
pesquisa.
Compromisso e mobilização de equipes técnicas locais.
Forte atuação de organizações da sociedade civil.
Experiências em educação alimentar e nutricional (EAN).
Articulação em redes e conselhos locais.
Iniciativas locais de combate ao desperdício de alimentos.
Disponibilidade de espaços públicos para ações de SAN.
DESAFIOS
Ausência de recursos financeiros e orçamentários para SAN.
Baixa estruturação e cobertura dos equipamentos públicos de SAN.
Fragilidade da agricultura urbana, periurbana e da agricultura familiar.
Falta de dados e sistemas integrados de informação.
Participação social desmobilizada ou limitada.
Infraestrutura precária e logística ineficiente.
Ausência de ações contínuas de EAN.
Desigualdade territorial no acesso a alimentos saudáveis.
Burocracias e entraves legais nas compras públicas e na implementação de 
políticas.
Intersetorialidade e governança fragilizada.
Para realização do diagnóstico e identificação das necessidades e prio-
ridades de cada cidade, foram realizadas mentorias virtuais e uma oficina 
presencial com a participação de diversos atores sociais em cada uma das 
cidades. O objetivo foi finalizar o diagnóstico situacional e identificar opor-
tunidades, desafios e ações prioritárias de forma participativa (Brasil, 2025a). 
Tais informações estão sumarizadas no quadro a seguir.
141
AÇÕES PRIORITÁRIAS
Fortalecer, ampliar ou reestruturar as cozinhas solidárias.
Promover ações de EAN com formação de agentes e inserção nos serviços 
públicos.
Fortalecer a AUP.
Fortalecer e ampliar o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), com 
modalidade municipal e antecipação de recursos.
Implantar e ampliar equipamentos públicos de comercialização de 
alimentos saudáveis (feiras, sacolões, armazéns solidários).
Implantar ou fortalecer bancos de alimentos e ações de combate ao 
desperdício.
Desenvolver estratégias de comunicação e visibilidade para as ações de 
SAN.
Implementar ações emergenciais de acesso à alimentação (exemplo: cartão 
alimentação, cestas, armazéns descentralizados).
Promover a integração entre Sistema Único de Saúde (SUS), Sistema 
Único de Assistência Social (Suas) e Sisan com fluxos, protocolos e 
sistemas articulados.
Fortalecer a governança da SAN no município: Conselho Municipal de 
Segurança Alimentar e Nutricional (COMSEA), Câmara Interministerial 
de Segurança Alimentar e Nutricional (Caisan) e Plano Municipal de 
Segurança Alimentar e Nutricional (PLAMSAN).
 Criar fundo municipal de SAN.
Como observado, os principais desafios identificados pelos municípios 
na implementação da Estratégia Alimenta Cidades concentram-se em fragili-
dades estruturais que comprometem o acesso regular e adequado à alimenta-
ção nas áreas urbanas, especialmente em territórios marcados por desigual-
dades. Entre os entraves estão: baixa visibilidade da agenda alimentar urbana; 
dificuldade de definição de prioridades; déficit de equipes capacitadas; limita-
ções para prever orçamento específico; mudanças na gestão; e necessidade de 
atender demandas emergenciais em detrimento de ações estruturantes. 
Apesar desses desafios, as oportunidades mapeadas pelos atores sociais 
participantes das oficinas revelam que diversos municípios possuem hortas es-
colares, comunitárias ou institucionais em funcionamento, cozinhas solidárias 
autogeridas ou apoiadas por redes locais, além de experiências inspiradoras 
em EAN conduzidas por escolas, Centros de Referência da Assistência Social 
142
(Cras), coletivos e associações. A presença de universidades, institutos federais 
e organizações da sociedade civil também foi destacada como importante alia-
da para o desenvolvimento de ações formativas, extensão e apoio técnico.
As ações priorizadas pelas cidades nas oficinas demonstram um alinha-
mento direto com os eixos da Estratégia Alimenta Cidades: acesso à alimen-
tação; abastecimento e produção sustentáveis; EAN; ambientes alimentares 
saudáveis; e intersetorialidade. Outro destaque importante foi a criação, am-
pliação e fortalecimento de cozinhas solidárias, compreendidas não apenas 
como equipamentos de oferta de refeições, mas como respostas diretas às de-
mandas sociais dos territórios mais vulnerabilizados. A AUP também emergiu 
como prioridade, com ações voltadas à ocupação de espaços públicos ociosos, 
implantação de hortas e apoio técnico que reflete o desejo de tornar as cidades 
mais verdes, resilientes e soberanas do ponto de vista alimentar.
Hortas comunitárias podem 
contribuir para tornar as cidades 
mais verdes e garantir a segurança 
alimentar e nutricional da população, 
especialmente dos grupos mais 
expostos às desigualdades. 
Foto: José Fernando Ogura/SMCS.
143
Outras ações priorizadas incluem o fortalecimento do PAA, a criação 
de armazéns solidários e a atuação contra o desperdício de alimentos, evi-
denciando a busca por soluções que garantam o abastecimento regular com 
alimentos saudáveis e a redução das perdas ao longo da cadeia. A presença 
de ações voltadas a comunicação pública e acesso emergencial por meio de 
cartões e cestas revela a sensibilidade dos municípios em responder tanto a 
urgências quanto transformações estruturais.
Essas prioridades mostram que os municípios estão atentos às limi-
tações institucionais e, sobretudo, às realidades sociais dos seus territórios. 
As ações elencadas resultam de um processo de escuta ativa, de trocas in-
termunicipais e do reconhecimento de práticas já em curso. Elas apontam 
para uma política urbana de SAN que articule o combate à fome e à má 
nutrição, o fortalecimento comunitário, o direito à cidade, a produção local 
com abastecimento justo e ações no contexto de mudanças climáticas. Com 
esses elementos, é possível construir uma política urbana de SAN mais ter-
ritorializada, participativa e responsiva às desigualdades alimentares exis-
tentes nas cidades brasileiras.
Considerações finais
A Estratégia Alimenta Cidades representa um convite às gestões mu-
nicipais, com o apoio dos estados e da sociedade civil organizada, para a re-
flexão e implementação de políticas públicas articuladas e integradas, dada a 
complexidade das problemáticas impostas às políticas alimentares urbanas 
aqui apresentadas. Nesse contexto, a intra e a intersetorialidade são desafios 
permanentes, exigindo de todos os atores envolvidos esforço e abertura ao 
diálogo e à construção coletiva. 
Ao longo do primeiro ano de implementação da estratégia, o diálo-
go entre os diferentes atores sociais, governamentais e não governamen-
tais foi estimulado e incentivado, favorecendo a articulação intra e inter-
setorial desde o diagnóstico situacional. Por fim, a Estratégia Alimenta 
Cidades reforça, no Brasil, uma discussão cada vez mais fortalecida sobre 
o protagonismo das cidades e apoia os municípios brasileiros na imple-
mentação de ações que fortaleçam sistemas alimentares locais mais jus-
tos, resilientes e equitativos, favorecendo o acesso a alimentos adequados 
e saudáveis por toda a população.
144
REFERÊNCIAS
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https://openknowledge.fao.org/server/api/core/bitstreams/cf8cd142-cceb-4e81-8764-c8fbc291ce1b/content
https://sidra.ibge.gov.br/tabela/9552#resultado
146
Agricultura urbana e 
periurbana: transformando 
sistemas alimentares 
para cidades resilientes e 
equitativas
Jay M. N. van Amstel
Kelliane da Consolação Fuscaldi
Jaqueline Lima Liskoski
Elisa Carvalho Lauer
Carlos Roberto Sanquetta
Fernanda Romero
Jéssica Chryssafidis
Ana Moraes Coelho
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
147
Introdução 
As grandes cidades são particularmente vulneráveis às mudanças climá-
ticas devido a alta densidade populacional, insegurança alimentar acentuada, 
concentração de bens materiais e culturais (Shukla et al., 2022) e artificialização 
e degradação de seus ambientes e ecossistemas. Globalmente, 80% dos alimen-
tos produzidos são consumidos nas áreas urbanas (C40; Arup; Universidade de 
Leeds, 2019), e as projeções para 2050 preveem 9 bilhões de pessoas habitando 
o planeta, 70% delas nos meios urbanos (ONU, [201-]; 2019). 
Considerando que as estratégias do lado da demanda podem redu-
zir entre 40 e 70% das emissões globais de gases de efeito estufa até 2050 
(Shukla et al., 2022) e que o padrão de consumo urbano responde por uma 
das maiores fontes de fluxos de materiais e pegadas de carbono (Shukla et 
al., 2022; Masson-Delmotte, et al., 2019), as cidades são essenciais para as 
transformações necessárias nos padrões de produção e consumo. Ademais, 
em um cenário em que os sistemas alimentares contribuem para um terço 
das emissões globais (GAFF, 2023), os circuitos curtos de produção e consu-
mo podem mitigar as emissões e a dependência de matrizes energéticas não 
renováveis (Shukla et al., 2022). 
Nesse sentido, a agricultura urbana e periurbana (AUP) tem se con-
solidado como uma resposta estratégica aos múltiplos desafios enfrentados 
pelas cidades, atuando no enfrentamento das mudanças climáticas enquanto 
promotora de uma economia circular, fomentadora de justiça social e pro-
vedora de serviços ecossistêmicos (FGVces, Ministério da Cidadania, 2022). 
Estudos têm demonstrado sua capacidade em prover segurança alimentar e 
nutricional (SAN), reduzir enchentes e a pegada de carbono, regular a ero-
são do solo, promover conforto térmico, coesão social e educação ambiental, 
mitigar os efeitos das ilhas e ondas de calor e promover o acesso à natureza e 
ao direito à cidade (Instituto Escolhas, [2021]; FGVces; PNUMA; Ministério 
da Cidadania, 2023; Türker et al., 2022; Al-Qubati; Zhang; Forkel, 2024). Ao 
dinamizar economias locais e reduzir pressões sobre infraestruturas públi-
cas, a AUP ainda desponta como uma solução multifuncional e amplamente 
adotada por municípios em busca de maior autonomia e bem-estar para suas 
populações (FGVces; PNUMA; Ministério da Cidadania, 2023). Por outro 
lado, há casos em que a atividade, se baseada em energia não renovável, es-
pecialmente aquela praticada em ambiente controlado, pode aumentar as 
emissões de gases de efeito estufa (Al-Qubati; Zhang; Forkel, 2024). Nesse 
cenário, torna-se essencial analisar os diferentes contextos, escalas e modelos 
produtivos da AUP com base em evidências, distinguindo claramente suas 
sinergias e contradições em relação às mudanças climáticas.
148
Diante disso, o objetivo deste texto é sistematizar dados, evidências 
e experiências nacionais e internacionais sobre o papel estratégico da AUP 
diante das mudanças climáticas e da insegurança alimentar e nutricional (In-
san), destacando seu potencial de contribuir para a redução de emissões de 
gases de efeito estufa (GEE) e promover a adaptação e resiliência climáticas.
A agricultura urbana e periurbana 
(AUP) atua no enfrentamento 
das mudanças climáticas e da 
insegurança alimentar e nutricional. 
Foto: Yako Guerra/MDS.
149
O papel da AUP na mitigação e na adaptação dos efeitos das 
mudanças climáticas e na resiliência alimentar e climáticaRelatórios globais reconhecem que a urbanização está intimamente 
ligada às mudanças climáticas. São emitidos GEE em níveis mais elevados 
nas áreas urbanas devido à queima de combustíveis fósseis para sustentar 
atividades industriais, comerciais, domésticas e de transporte (Ayuk et al., 
2021; Shukla et al., 2022). Como as cidades concentram consumo, mercado 
e decisões, a transição para sistemas alimentares urbanos pode ter um papel 
central em mitigação e adaptação em relação às mudanças climáticas.
Cabe destacar que a sustentabilidade ou caráter regenerativo da AUP 
depende diretamente das técnicas empregadas, dos insumos utilizados, dos 
atores envolvidos, da localização no território e dos ecossistemas afetados, 
seja positiva ou negativamente (Unep, 2024a; Ayuk et al., 2021). No elo da 
produção, a adoção de práticas e sistemas como o plantio direto, agroflores-
tas, policultivos, adubação verde e cobertura morta melhora a capacidade 
do solo de armazenar carbono e reduz a dependência de insumos externos. 
No Distrito Federal, um experimento da Empresa Brasileira de Pesquisa 
Agropecuária (Embrapa) mostrou que o sistema de plantio direto em hor-
taliças, ao final de seis anos de experimento, incorporou 5 toneladas a mais 
de carbono no solo em comparação ao sistema convencional, totalizando 
62 toneladas por hectare (Lima et al., 2016). Outros estudos que focaram 
em sistemas agroflorestais e outros compartimentos de fixação de carbono 
apontam para um potencial médio de carbono na biomassa aérea de até 32 
toneladas por hectare (Froufe; Rachwal; Seoane, 2011).
A redução no tempo e na distância entre produção e consumo con-
tribui diretamente para a diminuição da pegada de carbono dos alimentos 
consumidos nas cidades (Dubbeling; Veenhuizen; Halliday, 2019), espe-
cialmente ao evitar o uso intensivo de combustíveis fósseis no transporte de 
longa distância, na refrigeração e no armazenamento (Lwasa et al., 2014). 
Estudos evidenciam o impacto ambiental das longas cadeias de abasteci-
mento. Bueno et al. (2023) quantificou as emissões relacionadas ao trans-
porte desses alimentos a partir dos contratos de fornecimento de alimentos 
de compras públicas no estado do Rio de Janeiro entre os anos de 2012 e 
2021. As distâncias origem-destino totalizaram 89 mil km percorridos, o 
que corresponde a um consumo total de 26 mil litros de diesel. Estimou-se 
67,5 toneladas de CO₂ por viagem, número que representa o potencial de 
redução de emissões no transporte pela substituição de fornecedores prio-
rizando a AUP. Cleveland et al. (2017) demonstrou que o cultivo local de 
alimentos diminui as “milhas alimentares”, podendo, ao ser integrado às 
150
práticas como compostagem e reúso de águas cinzas, emitir até 2 quilos de 
CO₂ a menos por quilo de vegetal produzido se comparado aos mesmos 
produtos adquiridos no varejo convencional.
Outro aspecto oriundo da proximidade entre produção e consumo 
é a redução de perdas e desperdícios. Ao conectar diretamente produtores 
a consumidores locais, perdas relacionadas à inadequação estética ou de 
escoamento são reduzidas, adaptando os hábitos alimentares às condições 
ecossistêmicas, climáticas e de sazonalidade. Com menos tempo entre a co-
lheita e a compra, os alimentos permanecem frescos por mais tempo, dimi-
nuindo a necessidade de estocagem em larga escala e descarte prematuro. 
Dessa forma, sistemas alimentares urbanos demonstram maior eficiência 
ao ajustar oferta e demanda. Tal aspecto é relevante, já que as perdas e o 
desperdício de alimentos atualmente representam entre 8-10% das emis-
sões globais. Estudo realizado na cidade do Rio de Janeiro revelou que 77 
quilos per capita por ano de alimentos são desperdiçados, sendo 39% ainda 
comestível (Unep, 2024b). Com isso, feiras e mercados públicos se tornam 
espaços importantes para conscientização de agricultores e consumidores.
A cadeia de valor da AUP também se caracteriza pela adoção de prá-
ticas circulares, como compostagem, valorização de resíduos e doação de 
excedentes alimentares a bancos de alimentos. Essa circularidade ajuda a 
evitar emissões associadas a disposição de resíduos em aterros e desperdício 
de alimentos. Estudo realizado em São Paulo evidenciou que uma unidade 
produtiva agroecológica de 0,6 hectare pode incorporar até 125 toneladas 
de resíduos orgânicos por ano, provenientes de mercados e podas urbanas 
(Instituto Escolhas, [2021]), reduzindo, com isso, o uso de fertilizantes quí-
micos. Estima-se que cada tonelada de resíduo orgânico compostado pode 
evitar 7,6 toneladas de CO2 equivalente (Inácio; Bettio; Miller, 2010). As 
emissões evitadas podem ser ainda maiores, haja vista que, ao substituir 
fertilizantes sintéticos, são evitadas emissões associadas a sua produção in-
dustrial e liberação de óxidos de nitrogênio durante o uso no solo. Dessa 
forma, sistemas descentralizados de compostagem integrados à AUP tem 
potencial na redução da pegada de carbono das cidades.
A contribuição da AUP para a adaptação climática das cidades tem 
sido atestada na literatura, especificando quais conjuntos de práticas e 
saberes tradicionais favorecem tal capacidade, bem como seus impactos 
econômicos. A proteção do solo por meio do aumento da capacidade de 
infiltração reduz o risco de inundações e melhora a qualidade e a disponi-
bilidade da água (Ayambire et al., 2019). Maiores taxas de matéria orgâni-
ca no solo melhoram a infiltração e a retenção de água. Na metrópole de 
São Paulo, estimou-se uma infiltração equivalente ao volume de três pis-
151
cinões de controle de enchentes, proveniente da adoção do manejo agro-
ecológico do solo (Instituto Escolhas, [2021]). Tal infraestrutura urbana é 
cotada em R$ 150 milhões por unidade aos cofres públicos. Práticas como 
a cobertura do solo (mulching) e o cultivo em nível podem evitar a perda 
de até 8,5 toneladas de solo por hectare por ano, o que também implica 
gastos evitados com o tratamento da água e dragagem, estimados em R$ 
28,60 por tonelada retirada dos leitos de rios. Outra contribuição relevan-
te é o resfriamento urbano: sistemas agroflorestais podem reduzir as tem-
peraturas em até 0,2 ºC em algumas cidades (Instituto Escolhas, [2021]). 
A adaptação climática nas cidades está intrinsecamente ligada a 
conservação e promoção da biodiversidade. Ecossistemas urbanos diver-
sos e multifuncionais contribuem para fornecer serviços ecossistêmicos 
essenciais à resiliência urbana. Fauna e flora, por si, precisam de espaços 
que lhes permitam adaptar-se às mudanças climáticas, exigindo um plane-
jamento urbano que inclua áreas verdes conectadas ao longo da paisagem. 
Nesse contexto, a AUP pode exercer um papel estratégico, promovendo 
hábitats para espécies nativas e polinizadores, muitas vezes apresentan-
do níveis de biodiversidade superiores aos de áreas verdes tradicionais 
das cidades (Lin; Philpott; Jha, 2015; Zhao; Sander; Hendrix, 2019). Um 
levantamento em 25 quintais urbanos de Santarém, Pará, identificou 176 
espécies vegetais (WinklerPrins; Oliveira, 2010), evidenciando o poten-
cial da AUP para conservação da agrobiodiversidade. 
Deve-se considerar que não são todas as tipologias de AUP que 
apresentam a mesma robustez para enfrentar os impactos das mudanças 
climáticas e tampouco contribuem de forma uniforme para a provisão de 
serviços ecossistêmicos que auxiliem na adaptação do entorno urbano. 
Ao mesmo tempo em que a agricultura pode prover capacidade adaptati-
va, ela também depende de uma qualidade mínima do ecossistema, o que 
impõe restrições em condições de água, solo e ar contaminados. Adicio-
nalmente, os eventos climáticos impactam a produção agrícola, elevam os 
custos de insumos e distribuição, reduzem a oferta de alimentos e tornam 
o acesso mais difícil, principalmente para os mais vulneráveis. 
A AUP pode competir por recursos fundamentais, como a água, 
implicando potenciais trade-offs. Apesar de sistemas agroecológicos apre-
sentarem menos consumo de água que os convencionais, suaexpansão 
pode elevar a demanda total, sobretudo quando se trata da produção de 
hortaliças. Uma taxa mais elevada de matéria orgânica no solo – até 19% 
superior (Teófilo et al., 2012; Marouelli; Da Silva; Madeira, 2010) – me-
lhora a retenção hídrica, mas, ainda assim, a ampliação da AUP exige 
soluções como irrigação eficiente – gotejamento, microaspersão (Insti-
152
tuto Escolhas, [2021]) –, capaz de reduzir o consumo em até 15% (ANA, 
2019). Complementarmente, a escolha por plantas alimentícias não con-
vencionais (PANCs), mais adaptadas aos regimes climáticos locais, pode 
ser uma importante aliada, bem como os sistemas de captação de água de 
chuva e reúso.
A pandemia de covid-19 e a crescente ocorrência de eventos cli-
máticos extremos, como secas prolongadas, tempestades intensas e inun-
dações, funcionam como divisores de águas, escancarando a fragilidade 
dos sistemas alimentares urbanos e revelando desigualdades históricas 
em seu acesso e distribuição. Nesse cenário, produzir alimentos próximos 
às áreas de consumo se torna uma estratégia fundamental de resiliência, 
reduzindo a vulnerabilidade em contextos de crise – seja por colapsos 
logísticos, pandemias ou eventos extremos (FAO, 2024). Destaca-se que, 
no Brasil, 25% das cidades com políticas de agricultura urbana adotaram 
essas iniciativas durante o período da pandemia como resposta à disrup-
ção dos fluxos de abastecimento e à necessidade de garantir o acesso a 
alimentos frescos (FGVces; PNUMA; Ministério da Cidadania, 2023). 
A produção local evita a ruptura do abastecimento (Fidalgo et al., 
2023), melhora a constância do acesso aos alimentos e pode reforçar so-
ciabilidades, construindo redes de apoio e reciprocidades em favelas e pe-
riferias (Amstel; Carneiro, 2020), elementos fundamentais na recuperação 
de eventos extremos. Além disso, a AUP pode: promover dietas saudáveis 
e adequadas (Jacob, 2020); combater desertos e pântanos alimentares (Ins-
tituto Escolhas, [2021]); resgatar culturas alimentares locais; e transformar 
ambientes urbanos antes foco de vetores e doenças (Ribeiro; Bógus; Wata-
nabe, 2015) em promotores da saúde coletiva (Burigo; Porto, 2019).
Além disso, a urbanização acelerada, somada a desigualdade estru-
tural e emergência climática, impõe desafios adicionais para alimentar 
populações urbanas (Ayuk et al., 2021). Nesse sentido, a AUP pode ser in-
corporada nos instrumentos de planejamento urbano como medida para 
limitar o espraiamento urbano, especialmente em regiões de mananciais. 
Políticas de pagamento por serviços ambientais (Ayuk et al., 2021) são es-
senciais para viabilizar a atividade agrícola perante a intensa especulação 
imobiliária. Em alguns casos, verificou-se que a transição agroecológica 
em grande escala é capaz de amortecer os impactos da projeção de cresci-
mento das cidades no provimento de serviços ecossistêmicos vitais para o 
bem-estar humano (Instituto Escolhas, [2021]).
153
A redução no tempo e na distância 
entre produção e consumo contribui 
para a redução de perdas 
e desperdícios e a diminuição da 
pegada de carbono dos alimentos 
consumidos nas cidades. 
Foto: André Oliveira/MDS.
154
Avanços e desafios futuros para as políticas públicas
A AUP precisa se tornar mais robusta para contribuir efetiva-
mente para a mitigação e para a adaptação frente às mudanças climá-
ticas. Isso inclui desenvolver variedades de cultivos mais resistentes a 
pragas, secas e altas temperaturas, bem como integrar áreas verdes e 
soluções baseadas na natureza no planejamento das cidades, contri-
buindo para resiliência climática e alimentar (Ayuk et al., 2021). Além 
disso, as evidências reforçam a necessidade e a importância de se in-
vestir em pesquisas e políticas públicas que: fomentem a produção lo-
cal de forma sustentável e adaptada à realidade urbana; destinem re-
cursos para capacitações e investimento; facilitem o acesso a mercados; 
promovam a preservação do meio ambiente e a melhoria da qualidade 
de vida nas cidades, entre outros.
Nas últimas décadas, o Brasil vivenciou diferentes ondas de po-
líticas públicas voltadas à AUP, refletindo a evolução no entendimento 
sobre seu papel estratégico (Pinheiro; Ferrareto, 2010; Soares; Búrigo; 
Souza, 2022; Almeida et al., 2022; Lauer, 2023; Bógus; Coelho, 2024; Rio 
de Janeiro, 2024; Alencar et al., 2023). A primeira onda foi marcada por 
iniciativas voltadas à ocupação de espaços ociosos, com a implantação 
de hortas comunitárias para a superação de conflitos na ocupação de 
áreas urbanas. A segunda teve foco na promoção da SAN, incorporando 
a AUP como instrumento para ampliar o acesso a alimentos frescos e 
saudáveis, com ações muitas vezes vinculadas a programas de combate à 
fome, de inclusão social e geração de trabalho e renda. Mais recentemen-
te, uma terceira onda vem ganhando força, com enfoque ampliado que 
integra saúde pública, mudanças climáticas, economia circular, conser-
vação da biodiversidade e justiça socioambiental.
A AUP é uma realidade no Brasil. Pesquisas recentes mostram 
que 67 cidades brasileiras têm agendas de agricultura urbana, apresen-
tando diferentes graus de desenvolvimento e maturidade na agenda 
(FGVces; PNUMA; Ministério da Cidadania, 2023); 100 iniciativas de 
governos locais estão direcionadas ao fortalecimento da atividade (Ins-
tituto Escolhas, 2022); 23,1% dos municípios brasileiros implementam 
atividades de agricultura urbana; e 44,2% dos municípios possuem 
programas de hortas escolares (Britto, 2024). 
A consolidação da agenda a nível nacional foi fortemente im-
pulsionada pela criação do Programa Nacional de Agricultura Urbana 
e Periurbana, pelo Ministério do Desenvolvimento Social em 2018 – 
155
Portaria n. 467 (Brasil, 2018) –, e pela publicação do Guia para agendas 
municipais de agricultura urbana e periurbana (FGVces; Ministério da Ci-
dadania, 2022), coordenado pelo Programa das Nações Unidas para o 
Meio Ambiente (PNUMA) e apoiado pelo governo federal. O docu-
mento, que sintetiza as inovações implementadas por diferentes muni-
cípios brasileiros, seguindo o arcabouço internacional TEEBAgriFood, 
foi um marco na articulação de esforços locais e nacionais, permitindo 
que boas práticas se transformassem em referência para o desenho de 
políticas mais robustas e abrangentes (Unep, 2024a).
Em 2023, dois decretos presidenciais reforçaram instrumentos 
de política nacional: o Programa Nacional de Agricultura Urbana e 
Periurbana, atualizado pelo Decreto n. 11.700 (Brasil, 2023a), e a Es-
tratégia Nacional para Segurança Alimentar e Nutricional nas Cidades, 
instituída pelo Decreto n. 11.822 (Brasil, 2023b). No ano seguinte, o 
avanço do executivo foi consolidado no legislativo com a sanção da 
Lei n. 14.935 (Brasil, 2024a), que estabelece diretrizes nacionais para 
a AUP. Essas legislações representam um salto qualitativo na institu-
cionalização do tema, reconhecendo formalmente o papel da AUP na 
promoção da segurança alimentar, no fortalecimento das economias 
locais e na sustentabilidade ambiental dos territórios urbanos. Além 
da Estratégia Alimenta Cidades, o Programa Nacional de AUP tam-
bém foi alinhado a outras iniciativas do governo federal, como: Pro-
grama Cozinhas Solidárias; Política Nacional de Assistência Técnica e 
Extensão Rural; Programa Cidades Verdes Resilientes; e Cadastro da 
Agricultura Familiar. 
Além da esfera federal, 222 legislações municipais e estaduais, 
relacionadas à AUP ou à produção de alimentos nas cidades, estão em 
vigor no país (Lauer, 2023). Cidades como São Paulo, Belo Horizonte 
e Curitiba vêm se destacando com marcos regulatórios inovadores e 
programas municipais robustos. Exemplos bem-sucedidos compre-
endem a integração da AUP no Plano Diretor, na Lei de Orçamento 
Anual e no Planejamento Plurianual. 
No âmbito do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate 
à Fome (MDS), a partir de 2023, as ações de apoio à AUP foram fo-
cadas nas 60 cidades da fase I da Estratégia Alimenta Cidades (Brasil, 
2024b). Trata-sede um apoio estratégico para estabelecer uma rede en-
tre o governo federal e os municípios, realizando atividades de acordo 
com os estágios de desenvolvimento e a maturidade da agenda da AUP. 
156
Desse modo, 48 cidades receberão atividades de formação para gesto-
res políticos. Em 12 municípios, serão implantadas 96 unidades produ-
tivas de referência com tecnologias sociais como captação de água de 
chuva, reúso de águas e compostagem. Por fim, 20 cidades receberão 
300 unidades do “sisteminha”, tecnologia que integra produção vegetal, 
animal e reciclagem. Tanto nas políticas quanto nas tecnologias sociais 
a serem implementadas, o vínculo com as mudanças climáticas é estru-
turante, explorando a dimensão estratégica da AUP em contribuir para 
diminuir a pegada de carbono e aumentar a resiliência das cidades. 
Hortas comunitárias urbanas podem 
promover maior autonomia e 
bem-estar para as populações, 
fortalecendo economias locais e 
reforçando sociabilidades. 
Foto: Ricardo Marajó/SECOM/
Prefeitura de Curitiba.
157
Conclusões e desdobramentos
Ao sistematizar evidências e experiências nacionais e interna-
cionais sobre os múltiplos benefícios da AUP diante das mudanças 
climáticas, este texto contribui para o fortalecimento de políticas pú-
blicas mais integradas, intersetoriais e territorializadas. As evidências 
apresentadas apontam que, quando guiada por um conjunto específico 
de práticas, especialmente as agroecológicas, e relações de proximida-
de e circularidade, a AUP pode contribuir para o enfrentamento das 
mudanças climáticas. Nesse sentido, a atividade pode ser considerada 
uma solução baseada na natureza, capaz de integrar benefícios climá-
ticos, sociais e econômicos, configurando uma ferramenta estratégica 
para o planejamento urbano sustentável diante da crescente emergên-
cia climática e de múltiplas crises. 
Sistemas alimentares urbanos contribuem para o cumprimento 
das Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) do Brasil, 
cuja meta para 2035 é reduzir as emissões de GEE entre 59 e 67% em 
relação aos níveis de 2005. Para atingimento dessa meta, diversos se-
tores estão implicados. No setor agropecuário, a restauração produtiva 
de áreas degradadas, incluindo aquelas situadas em ambientes urbanos 
e periurbano, juntamente com a adoção de sistemas de baixo carbono, 
podem aumentar a produtividade e a eficiência, reduzindo a pressão 
pela conversão de novas áreas para a atividade agrícola. Já nos meios 
urbanos, a AUP integra soluções baseadas na natureza que capturam 
carbono, melhoram o microclima urbano e reduzem emissões, assim 
como podem diminuir o tráfego de caminhões que abastecem a cida-
de, melhorando a mobilidade. No âmbito da logística e do transporte, a 
produção de alimentos perto de consumidores reduz imediatamente o 
consumo de combustíveis fósseis e as emissões associadas ao transpor-
te de longas distâncias, além de permitir a redução do desperdício de 
alimentos. No setor de resíduos, a integração da compostagem à agri-
cultura diminui o volume de resíduos orgânicos destinados a aterros, 
mitigando as emissões de metano. Contudo, ainda persiste uma lacuna 
crítica: não há estimativas consolidadas sobre a magnitude exata da 
contribuição da AUP para o alcance das metas brasileiras de redução 
de emissões – um ponto estratégico que, se endereçado, pode atrair 
financiamento climático e impulsionar a agenda.
Há oportunidades significativas para avançar na integração entre 
políticas públicas de segurança alimentar e agenda climática. O Sistema 
158
Brasileiro de Comércio de Emissões, aliado a fundos e programas de 
financiamento climático, pode direcionar recursos para iniciativas de 
AUP que reduzam emissões e promovam resiliência. A compostagem 
é um vetor estratégico, com potencial para gerar créditos de carbono e 
atrair investimentos do setor privado, ampliando a ação conjunta entre 
poder público e mercado. Programas de compra pública, como o Pro-
grama de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de 
Alimentação Escolar (PNAE), ao incorporarem a produção da AUP, 
reduzem milhas alimentares e fortalecem cadeias curtas de abasteci-
mento, estimulando práticas agrícolas de baixo carbono e socialmente 
inclusivas. Essa convergência cria um ambiente favorável para que po-
líticas alimentares e climáticas deixem de operar em paralelo, passando 
a atuar de forma sinérgica e multiplicadora.
Isso posto, considera-se que a AUP tem um papel estratégico 
diante das mudanças climáticas e da insegurança alimentar, com a 
existência de direcionamentos nas legislações vigentes. Ao longo dos 
últimos anos, a AUP e as políticas públicas que a regulamentam no 
Brasil deixaram de ter objetivos voltados apenas à produção de alimen-
tos e geração de renda, passando a incorporar objetivos relacionados à 
conservação do meio ambiente e manejo sustentável e ao desenvolvi-
mento de cidades mais saudáveis, sustentáveis e resilientes às mudan-
ças climáticas. Contudo, para que a atividade possa avançar, estrutu-
rar-se e consolidar-se em um número maior de municípios e para que 
a política pública seja cada vez mais fortalecida, alguns desafios estão 
postos, dentre os quais destacam-se: contínuo crescimento das cidades 
sobre áreas agrícolas e de preservação ambiental; necessidade crescen-
te por alimentos e moradia, principalmente em virtude do aumento 
populacional; alto custo da terra no ambiente urbano e periurbano; 
recursos naturais escassos; cadeias de suprimentos caracterizadas pelo 
oligopólio; e baixo acesso a alimentos saudáveis, principalmente para 
populações vulneráveis. 
159
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https://www.gov.br/ana/pt-br/todos-os-documentos-do-portal/documentos-aud/relatorio-de-gestao/relatorioanual2019_ana.pdfé o Programa Cisternas, tratado no capítulo 10, que é provavel-
mente uma das maiores e mais bem-sucedidas iniciativas de adaptação à 
mudança do clima, reconhecida internacionalmente, e que já levou água 
para mais de 1,2 milhão de famílias no Semiárido brasileiro, com impac-
tos positivos que vão muito além da promoção de segurança hídrica, com 
melhorias na saúde e nutrição, aumento de renda, maior acesso à educa-
ção e melhores condições de vida e trabalho para meninas e mulheres. O 
programa se mostrou extremamente valioso também na região Amazônica, 
onde financia tecnologias sociais de acesso à água limpa adaptadas à região. 
São pungentes os relatos de beneficiados, que demostram como a imple-
mentação dessas tecnologias sociais foram fundamentais para a segurança 
hídrica das famílias contempladas durante a seca que ocorreu na região em 
2023/2024. 
O Programa Fomento Rural, discutido no capítulo 12, é outro que 
vem contribuindo para a resiliência climática, tendo como objetivos a pro-
moção da segurança alimentar por meio da inclusão produtiva rural e a ge-
ração de renda advinda, principalmente, de comercialização dos excedentes 
na produção. Para tanto, são associadas duas iniciativas: acompanhamento 
familiar via serviço de assessoria técnica e uma transferência financeira não 
reembolsável para a família. 
Por seu turno, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) – um 
dos primeiros e mais exitosos programas da área de SAN, atualmente com 
mais de 20 anos de implementação e que vem adquirindo produtos da agri-
25
cultura familiar, posteriormente doados para populações em situação de 
vulnerabilidade social – teve seus critérios de seleção de beneficiários al-
terados para alcançar, prioritariamente, os agricultores mais pobres, mu-
lheres e povos e comunidades tradicionais e flexibilizou a apresentação de 
certos documentos, com o objetivo de não deixar ninguém para trás, como 
pode ser visto no capítulo 11. Os novos marcos legais do programa tam-
bém preveem a entrega de alimentos do PAA para as cozinhas solidárias. 
Além de normativos definindo essas prioridades, foram desenvolvi-
dos o PAA Indígena e o PAA Quilombola, que viabilizam a entrega de ali-
mentos saudáveis produzidos por esses públicos nas estruturas existentes 
nas aldeias e nas comunidades, gerando renda para os agricultores e melho-
rando a segurança alimentar das próprias comunidades. 
Essa solução tem sido adotada como uma alternativa viável, em mui-
tos contextos, à Ação de Distribuição de Alimentos (ADA), uma política 
inicialmente voltada para entregar cestas de alimentos para os públicos 
mais vulneráveis, em situação de grande insegurança alimentar, como cer-
tos grupos indígenas, comunidades quilombolas e acampados. A ADA teve 
seus objetivos iniciais ampliados para atender, em caráter complementar e 
emergencial, as famílias em situação de insegurança alimentar e nutricional 
temporária em municípios ou regiões com declaração de emergência ou ca-
lamidade pública. Também as ações de assistência social são cada vez mais 
demandadas para atender populações desabrigadas, o que levou à criação 
da Força Especial do Sistema Único de Assistência Social. O capítulo 7 tam-
bém analisa como o governo brasileiro tem buscado garantir o DHAA em 
contextos de impactos decorrentes de eventos climáticos extremos. 
Financiamento das ações no âmbito dos sistemas alimenta-
res: há espaço para ampliação?
Políticas de SAN como a ADA, o Fomento Rural, o PAA, o Programa 
Cisternas e o Programa Cozinha Solidária têm sido basicamente financia-
dos por recursos do Orçamento Geral da União (OGU), previsto em lei or-
çamentária. Entretanto, nos últimos dois anos, também receberam aportes 
de crédito extraordinário para atenderem populações que foram afetadas 
por eventos climáticos extremos. Os créditos extraordinários foram dese-
nhados justamente para situações imprevistas e não são contabilizados no 
âmbito do arcabouço fiscal, que impõe travas ao gasto público consideran-
do o volume de arrecadação. 
O Programa de Fomento Rural, inicialmente mais focado nas zonas 
rurais das regiões Norte e Nordeste, recebeu créditos extraordinários para 
26
atender atingidos tanto pela seca como pelas enchentes de 2023 no Rio 
Grande do Sul; áreas atingidas pelas secas na região Amazônica também 
foram priorizadas para atendimento desses programas, por meio tanto de 
créditos extraordinários quanto do orçamento comum. Tanto a ADA como 
o PAA atenderam cozinhas solidárias durante emergências. Apenas o esta-
do do Rio Grande do Sul enfrentou quatro enchentes entre 2023 e 2024 e 
estiagem em diferentes pontos do estado.
Esses eventos estão em sintonia com o que foi previsto pelo IPCC 
para o Sul do país, segundo o qual, as alterações climáticas, combinadas 
com outros fatores regionais, como o fenômeno El Niño, podem criar um 
cenário de grande instabilidade, com chuvas intensas seguidas de períodos 
mais secos. Por outro lado, segundo dados disponibilizados pelo Ministé-
rio da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) na plataforma AdaptaBrasil 
(Sistema..., [202-]), as áreas mais ameaçadas pelo aumento na frequência e 
intensidade de dias secos consecutivos compreendem o leste da Amazônia 
e o Nordeste brasileiro, justamente as áreas de maior incidência de agricul-
tura familiar empobrecida, com os índices mais preocupantes de insegu-
rança alimentar e nutricional. 
As orientações para elaboração dos Planos Clima de Adaptação seto-
riais contaram basicamente com os orçamentos já previstos no Plano Plu-
rianual - PPA 2024-2027 e projeções até 2035. No entanto, muitas ações 
ainda estarão subfinanciadas, como é o caso do Programa Cisternas, por 
exemplo, embora ele tenha até conseguido um pequeno aporte de outras 
fontes, como o Fundo Amazônia. O orçamento disponível no OGU é in-
suficiente para atender a demanda de mais de 900 mil famílias do Cadastro 
Único sem acesso à água para consumo humano, e as demandas por tecno-
logias de água para produção são ainda maiores.
Sem uma estratégia para lidar com o financiamento das ações, sobre-
tudo as de mitigação, a autorização de créditos extraordinários para apoiar 
setores e populações impactadas por eventos extremos será como enxugar 
gelo. Dadas as previsões de intensificação da mudança do clima – que têm 
se confirmado –, dentro dos ministérios da área econômica, em particu-
lar no Ministério do Planejamento e Orçamento, cresce a compreensão de 
que esses eventos recorrentes não podem mais ser considerados extraor-
dinários, uma vez que as evidências científicas demonstram que eles estão 
totalmente previstos. É necessário considerar, também, o desequilíbrio de 
poder entre os diferentes setores e regiões do país. Os agricultores gaúchos 
têm mostrado muito mais condições de pleitear apoio governamental que 
os ribeirinhos da Amazônia; assim, créditos extraordinários não necessa-
riamente têm atendido ao critério de justiça climática no seu desembolso.
27
As questões de financiamento da ação climática ou, mais amplamente, 
dos meios de implementação são o principal ponto não resolvido das nego-
ciações climáticas e precisam igualmente ser equacionados no plano nacional. 
No Brasil, principalmente para ações de mitigação, a inovação ocorreu onde o 
financiamento não gera impacto fiscal, como é o caso dos recursos reembolsá-
veis do Fundo Clima, que se transformou em um dos principais instrumentos 
para o financiamento da transformação ecológica brasileira. 
Um trabalho realizado pela Aliança Global para o Futuro da Alimentação 
(2024) buscou compreender como está o financiamento para a transformação 
dos sistemas alimentares no mundo, identificando que, entre 2017 e 2022, o fi-
nanciamento público climático quase dobrou, passando de US$ 321 bilhões para 
US$ 640 bilhões. No entanto, a porcentagem de financiamento climático para sis-
temas alimentares caiu de 3% para 2,5% no mesmo período. Apenas 1,5% estava 
sendo alocado para intervenções em sistemas alimentares sustentáveishttps://www.gov.br/ana/pt-br/todos-os-documentos-do-portal/documentos-aud/relatorio-de-gestao/relatorioanual2019_ana.pdf
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166
O papel das tecnologias 
sociais de acesso à água 
no contexto das mudanças 
climáticas
Vitor Leal Santana 
Camile Marques Sahb 
Patricia Mollo 
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
167
Introdução 
Mudanças no clima têm induzido a secas mais severas e processos de 
desertificação e redução da biodiversidade, com impacto direto na redução 
da segurança alimentar e no aumento da pobreza. O mundo tem caminha-
do a passos largos para um processo intenso de degradação de recursos 
naturais, com incidência direta nas condições de acesso à água. Dados re-
centes mostram que o Brasil tem se tornado mais seco, tendo perdido mais 
de 3% da superfície de água nos últimos 40 anos (MapBiomas, [2025]), ao 
mesmo tempo que existe uma redução global das reservas de água subter-
rânea (Jasechko et al., 2024)1. 
Nesse contexto, desde 2003, o governo brasileiro tem atuado na pro-
moção do acesso à água para populações rurais em situação de pobreza por 
meio de tecnologias sociais simples e de baixo custo a partir do Programa 
Cisternas. Essas tecnologias envolvem, principalmente, a captação e o ar-
mazenamento de água de chuva. Trata-se de um processo amplo de descen-
tralização e democratização do acesso à água, em resposta às dificuldades 
de se implementar sistemas coletivos de abastecimento de água convencio-
nais, mais comuns em áreas urbanas. 
No Brasil, existe um cenário curioso: a população mais vulnerável 
em relação a renda e acesso a serviços básicos habita comunidades rurais de 
municípios localizados nas regiões com maior e menor volume de água dis-
ponível, o Norte – abrangido em grande parte pelo bioma Amazônico – e 
o Nordeste – onde se encontra a maior parte do clima Semiárido no país. É 
nessas duas localidades que o Programa Cisternas tem firmado sua presen-
ça mais fortemente, considerando as especificidades e necessidades de cada 
área. No entanto, as demandas por tecnologias de acesso à água não param 
de chegar. O extremo sul do estado do Rio Grande do Sul e o Mato Grosso 
do Sul também estão implementando tecnologias para armazenamento da 
água de chuva no âmbito do Programa Cisternas. 
Com isso, o objetivo deste artigo é apresentar de que forma o Progra-
ma Cisternas tem contribuído para melhorar a qualidade de vida de seus 
beneficiários,oferecendo condições objetivas para redução de doenças de 
veiculação hídrica, melhoria da segurança alimentar e nutricional, geração 
de renda e ampliação da resiliência e da capacidade de adaptação climática 
do conjunto de comunidades rurais atendidas. 
1 Os autores do estudo evidenciaram que os níveis das águas subterrâneas diminuíram 71% nos 
quase 1,7 mil sistemas aquíferos incluídos na pesquisa, feita entre 2000 e 2022.
168
 Limites de UF
 Limites da Amazônia Legal
 Limites do Semiárido Legal
Cisternas e outras 
tecnologias sociais
 Nenhuma
 Até 250
 251 a 500
 501 a 1.000
 1.001 a 2.000
 2.001 a 5.000
 Mais de 5.000
FIGURA 1 Cisternas e outras tecnologias sociais implementadas no Brasil (2003-2025) 
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Sesan/MDS.
O Programa Cisternas enquanto política pública de 
adaptação climática 
O Programa Cisternas surgiu em 2003 a partir de demandas da socie-
dade civil no semiárido brasileiro, em um contexto em que as soluções de 
acesso à água tradicionalmente adotadas pelo Estado brasileiro eram exclu-
dentes e incapazes de atender de forma adequada a população mais vulnerá-
vel, localizada principalmente no meio rural daquela região. 
Desde então, são mais de 1,3 milhão de famílias e mais de 8 mil escolas 
atendidas, distribuídas em mais de 1,5 mil municípios de 20 estados brasilei-
ros, conforme ilustrado a seguir, tendo se transformado na maior iniciativa 
pública de que se tem notícia de implementação de tecnologias de captação 
de água de chuva. 
169
O Programa Cisternas é uma iniciativa que não chama atenção pela 
grandiosidade de obras ou por investimentos vultosos. Pelo contrário, trata-
-se de um processo amplo de descentralização e democratização do acesso à 
água a partir de soluções alternativas familiares ou comunitárias. Em alguns 
municípios, o investimento realizado ao longo dos últimos anos alcança mais 
de cinco vezes a renda per capita média mensal em um ano, o que ilustra a 
dimensão do potencial efeito multiplicador dos recursos do Programa sobre 
a economia dessas localidades (Santana e Rahal, 2020). 
Trata-se de uma política pública com abrangência territorial signifi-
cativa, capaz de alcançar as regiões e municípios mais pobres, de mais difícil 
acesso e com enorme complexidade logística. 
A escala de atendimento alcançada apenas é possível em função de um 
arranjo de execução amplamente descentralizado, envolvendo parcerias com 
entes públicos e principalmente com organizações da sociedade civil. 
Nesse cenário, os diferentes tipos de cisterna e o conjunto de outras 
tecnologias sociais que surgem a partir dela, e que estão no portfólio do Pro-
grama Cisternas, constituem o arcabouço de soluções sustentáveis que bus-
cam enfrentar o problema do acesso à água no meio rural a partir da otimi-
zação do uso da água, aproveitando-se principalmente de um recurso que 
cai do céu – a chuva. São tecnologias que combinam conhecimento local e 
tradicional com técnica, transformando-se em inovação social. 
A seguir apresentamos as principais tecnologias apoiadas pelo Progra-
ma Cisternas, com uma breve descrição de cada uma1. 
1 Fonte: Adaptado das instruções normativas disponíveis em https://www.gov.br/mds/pt-br/aco-
es-e-programas/acesso-a-alimentos-e-a-agua/programa-cisternas/tecnologias-sociais
A beneficiária Diana da Silva com 
os filhos, em Morada Nova (CE). Os 
beneficiários do Programa Cisternas 
são envolvidos em todo o processo, 
participando de atividades de 
formação para o uso e gestão da água. 
Foto: Marcelo Curia.
https://www.gov.br/mds/pt-br/acoes-e-programas/acesso-a-alimentos-e-a-agua/programa-cisternas/tecnologias-sociais
https://www.gov.br/mds/pt-br/acoes-e-programas/acesso-a-alimentos-e-a-agua/programa-cisternas/tecnologias-sociais
170
Cisterna de placas de 16 mil litros 
Reservatório de placas de alvenaria composto de um 
sistema de captação de água de chuva a partir do telhado 
do domicílio, com capacidade para armazenar até 16 mil 
litros de água para o consumo de uma família. 
Cisterna escolar
Reservatório de placas de alvenaria com capacidade para 
armazenar até 52 mil litros de água captada pelo telhado 
da escola. Existe também um modelo adaptado ao 
contexto da Amazônia, com dois reservatórios de 5 mil 
litros cada ligados ao telhado da escola e com tratamento 
prévio por filtro lento de areia. 
Fo
to
: M
D
S/
Se
na
n
Fo
to
: M
D
S/
Se
na
n
171
Cisterna calçadão
Reservatório de 52 mil litros interligado a uma área 
concretada de 200 m² que capta a água da chuva. 
Cisterna enxurrada
Reservatório de 52 mil litros interligado a um decantador. 
É responsável por coletar a água de enxurradas e reter as 
impurezas. 
Fo
to
: M
ar
ce
lo
 C
ur
ia
Fo
to
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Cisterna telhadão multiuso
Reservatórios com capacidades de 16 e 25 mil litros, 
interligados a um galpão (estrutura construída junto com 
a cisterna) com dimensões entre 40 e 80 m². 
Barragem subterrânea 
Barramento transversal ao leito de enxurradas, córregos 
ou riachos temporários feito por meio da fixação de 
uma manta de plástico flexível em uma vala escavada até 
encontrar solo cristalino ou impermeável. 
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Barreiro-trincheira
Reservatório escavado no solo até a camada 
impermeável, com paredes verticais estreitas e profundas, 
com capacidade para armazenar pelo menos 500 mil 
litros de água.
Microaçude 
Reservatório escavado no solo com capacidade para 
armazenar cerca de mil metros cúbicos de água. 
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Sistema pluvial multiuso comunitário 
Tecnologia integra: I) um módulo familiar que inclui 
componente de captação de água de chuva, dispositivo 
de tratamento, um reservatório de mil litros, uma 
instalação sanitária domiciliar com banheiro (com vaso 
sanitário, chuveiro e pia) e fossa simplificada; e II) um 
módulo comunitário que inclui captação de água de 
fonte complementar (superficial ou subterrânea) e três 
reservatórios de 5 mil litros (sendo um para unidade 
de tratamento, outro para armazenamento e outro para 
distribuição da água para os domicílios a partir de rede 
interligada de distribuição). Tecnologia possui variações 
para ambiente de várzea e para ambiente de terra firme. 
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Sistema de tratamento e reuso de água cinza domiciliar 
Sistema hidráulico de convergência da água do domicílio com uma caixa de 
passagem, um filtro biológico, um tanque séptico de reúso e uma caixa d’água 
sustentada para onde a água é transportada por meio de uma bomba elétrica, 
podendo prever ou não uma fossa ecológica.
Sistema pluvial multiuso autônomo 
Estão associados componente de captação de água de chuva, dispositivo de 
tratamento, dois reservatórios – um de mil litros e outro de 5 mil litros –, uma 
instalação sanitária domiciliar com banheiro (com vaso sanitário, chuveiro e 
pia) e fossa simplificada. Tecnologia possui variações para ambiente de várzea 
e para ambiente de terra firme. 
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Microssistema de abastecimento de água com pontos de uso 
coletivo 
Estrutura de captação de água superficial, com unidade de tratamento 
simplificado a partir de filtro lento de areia, reservatórios para 
armazenamento da água tratada e rede de distribuição da água filtrada 
interligada a pontos de uso coletivo.
Cisterna comunitária para manejo da agrobiodiversidade 
Sistema que associa: I) um reservatório de placas de alvenaria com capacidade 
para armazenar até 30 mil litros de água interligado a uma área de captação 
de 100 m², feita também de placas de alvenaria; II) um campo comunitário de 
multiplicação de sementes, com sistema simplificado de irrigação; e III) um 
banco comunitário de sementes, com equipamentos acessórios para manejo e 
conservação de material genético adaptado. 
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177
O conjunto de técnicas de captação de água de chuva, uma solução 
baseada na natureza, reduz a vulnerabilidade hídrica ao garantir um es-
toque estratégico de água durante períodos de escassez. Com padrões de 
chuva cada vez mais erráticos e extremos, famílias que dependem de fontes 
tradicionais, como poços ou redes públicas, enfrentam interrupções fre-
quentes. Ao armazenar água da chuva, essas populações ganham mais in-
dependência para suprir necessidades básicas – desde consumo humano e 
higiene até a irrigação de hortas domésticas. Isso não só evita crises imedia-
tas como também permite uma adaptação proativa, já que o uso planejado 
da água armazenada ajuda a enfrentar estiagens ou eventos extremos sem 
colapsos socioeconômicos. 
No Semiárido, a escassez de fontes de água superficiais e subterrâneas 
inibe o desenvolvimento social e a capacidade produtiva, sendo parte impor-
tante do círculo de fome e pobreza que historicamente afetou a região. Nesse 
ambiente, os rios geralmente são intermitentes, e o subsolo é formado, em sua 
maior parte, por rochas cristalinas e rasas, o que dificulta a formação de ma-
nanciais perenes e reduz, consequentemente, a potabilidade da água subterrâ-
nea, normalmente salinizada. Nesse cenário, apesar do baixo volume de chuvas 
e de sua irregularidade e variabilidade espacial e temporal, a captação desse 
pouco volume de água e sua ampliação gradual são fundamentais para viabili-
zar o consumo humano e condições mínimas de produção e diversificação de 
alimentos para o autoconsumo ou a comercialização.
Na região amazônica, por sua vez, o acesso à água no meio rural está in-
trinsecamente relacionado à qualidade da água disponível. Especialmente em 
áreas ribeirinhas, a água captada para consumo, preparo de alimentos e manejo 
da produção agrícola é a mesma água que recebe dejetos humanos sem qual-
quer tipo de tratamento ou disposição adequados. Dessa forma, a baixa quali-
dade da água acessada pelas pessoas não afeta apenas suas condições de saúde, 
mas também limita a capacidade de desenvolvimento de atividades produtivas 
sustentáveis. Essa é a razão pela qual as tecnologias implementadas na região 
têm como componente central um filtro lento de areia, um dispositivo eficien-
te, de baixo custo e de fácil operação e manutenção, utilizado para o tratamento 
da água quando captada de fontes superficiais ou subterrâneas.
Nesse contexto, dotar as pessoas de tecnologias e de orientações téc-
nicas adequadas ao ambiente em que vivem possui enorme potencial para 
transformar a realidade das comunidades atendidas, sendo inclusive vetor 
para redução do desmatamento e da mineração ilegal. Ao se melhorar as con-
dições de vida das pessoas que convivem com a floresta, abre-se uma nova 
perspectiva para elas, que podem apostar na bioeconomia e na proteção da 
biodiversidade em detrimento de benefícios econômicos de curto prazo. As 
178
cadeias produtivas do açaí e do pescado, por exemplo, possuem alto valor 
agregado, mas o acesso à água de qualidade é fundamental para sua estrutu-
ração, fortalecimento e consolidação. 
A água reservada a partir das tecnologias sociais do programa sustenta a 
produção agrícola de baixa escala e criações de pequenos animais, garantindo 
subsistência mesmo em condições climáticas adversas. Isso não apenas prote-
ge a renda familiar como reduz a dependência de mercados externos, criando 
uma base mais sólida para enfrentar crises prolongadas. Na região Norte, as 
comunidades que já tinham a tecnologia social instalada enfrentaram a seca 
histórica de 2024 sem ficar sem água, reduzindo a sua vulnerabilidade. 
Apoiar a captação e o armazenamento de água de chuva também é uma 
estratégia de redução na pressão sobre recursos naturais, já que as fontes hídri-
cas superficiais e subterrâneas têm secado em um ritmo muito acima do espe-
rado. Para se ter uma dimensão exata desse impacto, o conjunto de tecnologias 
sociais apoiado pelo Programa Cisternas até o momento tem o potencial para 
captar e armazenar cerca de 30 bilhões de litros de água em cada ciclo de chu-
vas, o equivalente a 3 milhões de carros-pipa por ano. 
A captação de água da chuva também mitiga riscos individuais e coleti-
vos. Famílias mais pobres costumam gastar parcela significativa de sua renda 
com água ou no tratamento de doenças causadas por fontes contaminadas. Ao 
armazenar água de melhor qualidade – que ainda passa por um tratamento 
simplificado –, diminui-se a exposição a enfermidades como diarreia, enquan-
to se libera recursos para investimentos em educação, lazer ou outras priori-
dades. Essa dupla dimensão, sanitária e econômica, reforça a capacidade de 
adaptação, transformando a gestão hídrica em um pilar de bem-estar social. 
No mosaico de soluções para lidar com a falta de acesso à água, poucas 
iniciativas conseguem ter um impacto tão transversal e transformador em 
diversos aspectos da vida de seus beneficiários como o Programa Cisternas. 
Evidências recentes têm demonstrado seus efeitos em praticamente toda tra-
jetória de vida de um indivíduo, afetando positivamente a saúde e a geração 
de renda, além de constituir estratégia importante para adaptação a condi-
ções climáticas adversas (Britto; Carrilho; Sampaio, 2021a; Britto; Carrilho; 
Sampaio, 2021b; Casagrande et al., 2021; Da Mata et al., 2023; Gonçalves, 
2024; Luna et al., 2011; Silva, 2015). 
Tais impactos demonstram o enorme potencial das tecnologias sociais 
para ampliar a capacidade adaptativa de comunidades e indivíduos localizados 
em territórios mais vulneráveis às mudanças climáticas. 
Estudo realizado por Gonçalves (2024) indica que as cisternas igualam 
as condições de enfrentamento da seca entre os municípios do Semiárido e 
dos que não integram essa região, alterando de forma significativa a relação 
179
entre doenças de veiculação hídrica e precipitação. Com isso, o Programa 
Cisternas “surge como um importante fator de mitigação ou até de neutra-
lização de choques climáticos que têm o potencial de gerar sérios danos à 
saúde da população do Semiárido” (Gonçalves, 2024, p. 195). 
No entanto, o que diferencia o Programa Cisternas de outras iniciativas 
de acesso à água não é apenas o componente de captação de chuva. A consi-
deração do saber local e o envolvimento da comunidade fortalecem os laços 
comunitários e estimulam a cidadania ativa. Ao se caracterizar a cisterna como 
tecnologia social, e não como obra de engenharia, atribui-se protagonismo aos 
processos participativos e aos atores sociais. Os beneficiários são envolvidos em 
todo o processo, participando de atividades de formação para o uso e gestão da 
água. Ao mesmo tempo, são realizadas trocas contínuas de experiências, com 
diálogo sobre dificuldades e desafios que são comuns, fomentando uma prática 
de cidadania centrada nas características do próprio território. 
O processo de mobilização e formação comunitária incentiva a organi-
zação local e a troca de conhecimentos. Ao serem atendidas em seu conjunto, 
as comunidades tornam-se mais aptas a responder coletivamente a crises cli-
máticas, enquanto o acesso a tecnologias e conhecimento promove governança 
hídrica participativa. Essa resiliência é complementada pelo aprendizado de 
técnicas eficientes de uso da água, que possibilita a otimização dos recursos 
disponíveis, criando ecossistemas mais produtivos, diversificados e adaptados 
às mudanças climáticas. 
Para se ter uma ideia dos processos envolvidos, quando a discussão 
sobre mudanças climáticas ainda estava longe dos holofotes, os conceitos 
de convivência com o clima enquanto reivindicação social do território já 
eram amplamente difundidos entre agricultores de baixa renda na região 
do Semiárido brasileiro. 
Entendendo sua construção como uma prótese que incide sobre o ter-
ritório, as tecnologias sociais de acesso à água são intervenções com baixo 
impacto na paisagem social. Essa característica é especialmente relevante em 
Unidades de Conservação,territórios atendidos pelo programa com mais fre-
quência na Amazônia. Os sistemas pluviais multiuso captam, armazenam, 
tratam e distribuem a água para quatro pontos (duas torneiras, vaso sanitário 
e chuveiro) nos domicílios das famílias. Essas tecnologias diferem do modelo 
mais amplamente difundido pelo Programa Cisternas no Semiárido, a cister-
na de placas de 16 mil litros, por se estruturarem em torno de componentes 
adicionais que viabilizam o acesso ao saneamento em uma perspectiva mais 
ampla, que inclui banheiro e uma fossa de absorção. Hoje, já são mais de 7 mil 
sistemas desse tipo, implementados, em sua grande maioria, em territórios 
sob a jurisdição federal, como as Unidades de Conservação. 
180
São sistemas com maior quantidade de componentes e, ainda assim, sua 
instalação preserva as características socioambientais do território, conforme 
ilustrado a seguir. Nessa perspectiva, povos e comunidades tradicionais se 
apropriam da tecnologia social de uma maneira mais integrada ao seu lugar.
As tecnologias sociais também são sensíveis à organização comunitária 
dos territórios diretamente afetados. Um exemplo que elucida bem esse olhar 
diferenciado é a experiência do programa com o atendimento da terra indí-
gena Yanomami, que exigiu um diálogo intenso com os atores que atuam no 
território e a construção de modelo adequado à dinâmica própria dessa etnia. 
Trata-se de um modelo baseado em outras tecnologias sociais implementadas 
na Amazônia, mas adaptado aos xaponos, uma estrutura circular ou poligonal 
coberta por palhas em que várias famílias compartilham o mesmo espaço, com 
áreas individuais para cada família dentro da estrutura principal. Nessa forma 
de organização comunitária, não era viável pensar em componentes individu-
ais/familiares ou que envolvessem a captação de água do telhado.
Integração das tecnologias 
com a paisagem. 
Foto: João Albuquerque.
181
Em síntese, a captação e a reserva de água da chuva transcendem uma 
simples solução técnica; representam uma estratégia multifacetada que inte-
gra resiliência e adaptação; garantem acesso a um recurso vital em cenários 
de crise; empoderam comunidades com autonomia; reduzem vulnerabilida-
des financeiras e sanitárias; e promovem práticas sustentáveis de consumo e 
produção. Para famílias vulneráveis, essa abordagem é um passo importante 
rumo à justiça climática, assegurando que os mais impactados pelas mudan-
ças do clima tenham as ferramentas necessárias não apenas para sobreviver, 
mas para construir futuros mais dignos e resilientes. 
Os resultados e impactos sociais e econômicos mensurados refletem 
esforços que foram feitos nesses mais de vinte anos do Programa Cisternas. 
Nesse período, as inovações tecnológicas e institucionais viabilizaram a cons-
trução de uma política pública que resistiu – não sem danos – a um processo 
As tecnologias sociais de acesso à 
água têm baixo impacto na paisagem 
social e preservam as características 
socioambientais do território, 
o que é especialmente relevante 
em Unidades de Conservação. 
Foto: Stanny Saraiva.
182
Programa Cisternas na Terra Indígena 
Yanomami. O atendimento do 
programa no território exigiu diálogo 
com os atores que atuam ali e a 
construção de um modelo adequado 
à dinâmica própria da etnia. 
Foto: Stanny Saraiva.
183
de desestruturação intenso. Ao mesmo tempo, também foi capaz de se rein-
ventar e inovar em diversos aspectos, oferecendo instrumentos para viabili-
zar o atendimento de populações e territórios que poucas políticas públicas 
conseguiram de fato alcançar.
No entanto, os desafios à frente exigem respostas e novas instituciona-
lidades, dado um contexto político, econômico e social mais difícil, um ainda 
enorme contingente de famílias rurais pobres, sem acesso seguro à água e 
com demandas cada vez mais complexas. Nesse campo, a coordenação de 
políticas públicas, a implementação de inovações sociais, assim como a dis-
seminação de práticas e tecnologias sustentáveis são fundamentais para que 
se continue oferecendo soluções efetivas face a uma realidade com eventos 
climáticos extremos cada vez mais frequentes.
Conclusão 
O Programa Cisternas surgiu a partir da implementação de uma estru-
tura simples de captação e armazenamento de água de chuva, fomentada por 
demandas da sociedade civil no Semiárido como contraponto a políticas im-
plementadas historicamente em um modelo centralizado e pouco efetivo. Ao 
longo dos anos, foram estruturadas tecnologias sociais adaptadas a diferentes 
contextos sociais e territoriais, incluindo o bioma da Amazônia, terras indí-
genas e comunidades quilombolas, mas sem perder a característica simples 
que marca o conceito de tecnologia social.
A implementação de estruturas de captação e reserva de água da chuva 
emerge como uma estratégia essencial para ampliar a resiliência e a capacidade 
adaptativa de famílias vulneráveis diante dos desafios impostos pelas mudanças 
climáticas. Em regiões em que a disponibilidade hídrica é ameaçada por secas 
prolongadas ou degradação ambiental, essa prática não apenas mitiga riscos 
imediatos, mas também fortalece a autonomia das comunidades, criando um 
círculo virtuoso de sustentabilidade. O conjunto de tecnologias sociais imple-
mentado hoje em dia constitui uma resposta abrangente para um problema 
social crítico e um vetor de desenvolvimento social e econômico para comuni-
dades rurais localizadas nos territórios mais vulneráveis do país.
Os desafios da política, no entanto, ainda são enormes, seja em função 
do contingente de famílias pobres ainda sem acesso seguro à água, seja pela 
necessidade de se ampliar a capacidade operacional para implementar o pro-
grama com escala para além das regiões Norte e Nordeste, seja pela necessi-
dade de se identificar ou adaptar tecnologias que possam ser aplicadas a uma 
diversidade maior de populações e territórios. 
184
REFERÊNCIAS
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Programa Cisternas 1ª Água sobre indicadores de saúde. [s. l.]: GAPPE; 
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do Desenvolvimento, Assistência Social, Família e Combate à Fome; 
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185
SANTANA, V.; RAHAL, L. Tecnologias sociais como impulso para o 
acesso à água e o desenvolvimento sustentável no meio rural brasileiro: 
a experiência do Programa Cisternas. In: GRAMKOW, C. (org.). 
Investimentos transformadores para um estilo de desenvolvimento sustentável: 
estudos de casos de grande impulso (Big Push) para a sustentabilidade no 
Brasil. Santiago: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe 
(CEPAL), 2020. 
SILVA, L. O impacto de cisternas rurais sobre a saúde infantil: uma avaliação 
do Programa 1 Milhão de Cisternas, 2000-2010. Dissertação (Mestrado em 
Economia) – Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Universidade Federal de 
Pernambuco, Recife, 2015.
186
O Programa de Aquisição 
de Alimentos no contexto 
do enfrentamento às 
mudanças climáticas: PAA 
Indígena e PAA Quilombola
Luiz Antônio de Oliveira
Elisângela Sanches Januário
Mariana Ferreira Madruga
Camila Batista Marins Carneiro
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
187
Introdução 
O Brasil é um país de dimensões continentais, com boa parte de seu 
território ainda coberta com vegetação nativa, composta de florestas tro-
picais, como a Amazônia e a Mata Atlântica, além de importantes regiões 
ocupadas por outros biomas, como o Cerrado, o Pantanal, a Caatinga, o 
Pampa e a Zona Costeira e Marinha, o que o coloca entre os países mega-
biodiversos. O país destaca-se também pela diversidade sociocultural de 
sua população, representada por mais de 300 povos indígenas, segundo 
dados do Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) 
divulgados em 2010, e por vários outros povos e comunidades tradicionais 
(PCT). Esses diferentes povos e comunidades são detentores de conheci-
mentos tradicionais sobre sistemas (agro)alimentares e manejo da biodi-
versidade, com modos de vida coletiva próprios.
A recorrência de eventos climáticos extremos, associada ao racismo 
ambiental e às injustiças climáticas, tem afetado sobremaneira a segurança 
alimentar e nutricional das populações mais vulnerabilizadas. Dentre elas, 
destacam-se as residentes em áreas rurais, especialmente os PCTs, cujos 
modos de vida estão diretamente ligados ao manejo da biodiversidade lo-
cal. Essa situação tem exigido das políticas de segurança alimentar e nutri-
cional (SAN) uma capacidade de resposta que integre diferentes estratégias, 
para além das ações emergenciais de assistência humanitária.
Para isso, é necessário considerar que os efeitos das mudanças climá-
ticas não alcançam da mesma forma os diversos segmentos da população. 
No caso dos PCTs, o enfrentamento e a convivência com essa nova reali-
dade implicam assegurar a proteção de seus territórios, o poder de deci-
são sobre o uso dos recursos naturais neles existentes e a valorização e o 
reconhecimento da importância das práticas agrícolas tradicionais como 
promotoras da segurança alimentar e nutricional.
Nesse sentido, garantir a soberania e a segurança alimentar a esses 
povos e comunidades requer a adequação das políticas às especificidades 
de seus territórios, seus sistemas alimentares e seus “manejos do mundo” 
(Luciano, 2019). Isso significa considerar os contextos socioculturais e am-
bientais na construção e implementação das políticas públicas.
Com o objetivo de ampliar a participação dos povos indígenas e das 
comunidades quilombolas no Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), 
a Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sesan) do 
Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate 
à Fome (MDS), lançou, em 2023, ações específicas para esses públicos, co-
nhecidas como PAA Indígena e PAA Quilombola.
188
Com essa iniciativa, indígenas e quilombolas passaram a ser efetivamen-
te priorizados na compra dos alimentos que produzem, os quais são distribu-
ídos nos equipamentos públicos e/ou comunitários (escolas, unidades da rede 
socioassistencial ou de segurança alimentar) existentes em seus próprios ter-
ritórios ou localidades próximas. O objetivo central da iniciativa foi reduzir a 
necessidade de envio de cestas de alimentos, cuja composição dificilmente será 
nutricional e culturalmente adequada às diversas realidades. Buscou-se incen-
tivar a retomada dos sistemas alimentares tradicionais, fortalecer os laços de 
solidariedade e os processos de reprodução social, comprometidos por anos de 
descaso do poder público e pelo racismo vivenciado local e institucionalmente. 
A iniciativa também visa apoiar as comunidades indígenas e quilombolas na 
recuperação de sua resiliência diante das emergências climáticas.
Contemplando milhares de pessoas em diferentes estados do país, o 
PAA executado em parceria com indígenas e quilombolas tem demonstrado 
como as políticas de SAN podem ser mais bem adequadas às suas necessidades, 
constituindo-se, dessa forma, em exemplo de política pública de promoção do 
direito humano à alimentação adequada e saudável. Alterações nos normati-
vos e na destinação de recursos “carimbados” têm permitido a ampliação do 
número de indígenas e quilombolas no programa e dado visibilidade as suas 
presenças para os agentes dos poderes públicos locais que, muitas vezes, não os 
conheciam ou os ignoravam como beneficiários prioritários da política.
Maria Heloísa Tapajós, a Hellô, é 
beneficiária do PAA Indígena em 
Santarém (PA). A oportunidade de 
vender para o PAA permitiu que ela 
conquistasse casa própria, 
comércio próprio, carro 
para o trabalho e iniciasse a 
graduação em Enfermagem. 
Foto: Yako Guerra/MDS.
189
O Programa de Aquisição de Alimentos
Criado em 2003, no âmbito do Programa Fome Zero, pela Lei n. 
10.696, de julho daquele ano (Brasil, 2003), o PAA passou por significativas 
mudanças ao longo do tempo, sendo recriado 20 anos depois por meio da Lei 
n. 14.628 (Brasil, 2023a), que também criou o Programa Cozinha Solidária1. 
De modo geral, o PAA tem como propósito unir duas pontas no campo das 
políticas de SAN: quem produz e quem precisa comer. Além de fortalecer a 
agricultura familiar e as cadeias produtivas locais, gerando renda e desenvol-
vendo a economia regional, o programa promove a oferta de alimentos mais 
saudáveis e culturalmente adequados a hábitos ou sistemas alimentares de 
pessoas e coletividades em situação de insegurança alimentar. 
 A recriação do PAA se dá em um momento de reconstrução das agen-
das de apoio à agricultura familiar e do combate à fome, promovendo tanto 
a inclusão produtiva dos PCTs no mercado de compras públicas quanto in-
centivando a adoção de uma alimentação mais saudável. Exemplo disso foi 
a publicação do Decreto n. 11.936, de 5 de março de 2024 (Brasil, 2024a), 
que trata da composição da cesta nacional de alimentos no âmbito da Políti-
ca Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e da Política Nacional de 
Abastecimento Alimentar.
É importante destacar, ainda,que a agricultura familiar e dos povos e co-
munidades tradicionais desempenha papel estratégico na conservação da bio-
diversidade e na produção de alimentos de verdade – saudáveis, sustentáveis 
e culturalmente apropriados. As terras tradicionalmente ocupadas por povos 
indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais têm se mostrado altamente 
eficazes na preservação da vegetação nativa, funcionando como verdadeiras 
barreiras contra o avanço do desmatamento. De acordo com Doblas e Oviedo 
(2021), esses territórios desempenham papel essencial na manutenção da co-
bertura vegetal e na contenção da degradação ambiental. Segundo os autores, a 
efetividade dessas áreas evidencia a necessidade de políticas públicas que forta-
leçam sua proteção e valorizem os modos de vida tradicionais como estratégias 
centrais no enfrentamento às crises ambiental, alimentar e climática.
1 Regulamentado pelo Decreto n. 11.937, de 5 de março de 2024 (Brasil, 2024b), o Programa 
Cozinha Solidária apoia as iniciativas da sociedade civil que produzem e ofertam refeições gra-
tuitas e de qualidade para pessoas que se encontram em situação de vulnerabilidade e risco so-
cial, incluída a população em situação de rua. O programa opera por meio de três modalidades 
de apoio: i) apoio financeiro às unidades gestoras para cobrir despesas de custeio, de pessoal e 
de manutenção; ii) fornecimento de alimentos in natura e minimamente processados por meio 
do PAA; e iii) apoio à formação de colaboradores e à implementação de projetos que abordem 
processos formativos. Para mais informações, veja Programa... ([202-]).
190
 Com a retomada do PAA em 2023, também foi reativado o seu Gru-
po Gestor (GGPAA), que realizou importantes alterações nas resoluções que 
regulamentam o funcionamento do programa. Entre as mudanças, no que 
se refere à comercialização dos alimentos, foi permitida aos PCTs a dispensa 
de registro, inspeção e fiscalização de produtos de origem vegetal ou animal, 
desde que esses alimentos sejam consumidos em equipamentos de alimen-
tação e nutrição no próprio território – art. 6º, § 2º, Resolução GGPAA n. 
2, de 15 de junho de 2023 (Brasil, 2023b). Essa modificação está alinhada 
aos princípios defendidos na Nota Técnica n. 03/2020/6ªCCR/MPF (Brasil, 
2020), que destaca a importância de se respeitar os modos tradicionais de 
produção e consumo de alimentos dos povos e comunidades tradicionais, 
desde que respeitados padrões mínimos de segurança, reconhecendo o valor 
cultural, social e nutricional desses alimentos.
Além disso, destaca-se a possibilidade de cadastro dos PCTs como for-
necedores de alimentos por meio do Número de Identificação Social (NIS) 
do Cadastro Único (CadÚnico) do governo federal como alternativa à apre-
sentação da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) ou do Cadastro Nacio-
nal da Agricultura Familiar (CAF), conforme dispõe o art. 5º da Resolução 
GGPAA n. 3, de 5 de setembro de 2023 (Brasil, 2023c). Essa alteração foi 
motivada pela dificuldade de acesso de PCT a tais documentos em função, 
sobretudo, da diversidade de situações fundiárias de seus territórios, muitos 
deles ainda não regularizados ou situados em áreas de retomada.
O PAA Indígena e o PAA Quilombola
Até o primeiro semestre de 2025, o PAA Indígena e o PAA Quilombola 
vinham sendo executados em 20 unidades da federação, em todas as regiões 
do país, por meio de termo de adesão firmado com o MDS. Para essa ação 
específica, foi destinado, durante esse período, mais de 83 milhões de reais. A 
destinação desse recurso foi fundamental para garantir que indígenas e qui-
lombolas tivessem acesso efetivo ao PAA, promovendo, como já indicado, a 
inclusão produtiva e a soberania e segurança alimentar nos territórios tradicio-
nais historicamente tornados mais vulneráveis aos fenômenos climáticos. Im-
portante destacar também que, além desses recursos específicos, a adequação 
dos normativos propiciou maior participação indígena e quilombola também 
no PAA executado por diversos municípios, merecendo destaque ainda os pro-
jetos contratados pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab).
Trata-se de uma estratégia importante no enfrentamento às mudanças 
climáticas, justamente por valorizar a diversidade sociocultural e os modos 
191
de vida desses grupos. Além disso, e não menos importante, ao ser cons-
truída em conjunto com os estados – que executam o programa de forma 
descentralizada –, a iniciativa do PAA para segmentos específicos garante 
mais visibilidade para esses públicos frente aos operadores locais da política. 
Nesse sentido, é importante mencionar que, para a execução dos recursos, 
foi necessária a realização de um processo de busca ativa e de inclusão desses 
públicos em políticas das quais até então estavam excluídos, tais como a cor-
reta identificação de suas identidades no CadÚnico e o acesso à inscrição nas 
receitas estaduais para emissão de nota fiscal de venda. Foram, desse modo, 
possibilitadas as suas inclusões em outras políticas, como a venda de alimen-
tos para o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), o acesso a 
assistência técnica e extensão rural (Ater), entre outros. 
A importância dessa ação afirmativa no programa é evidenciada não 
apenas pelo impacto econômico do volume de recursos disponibilizados en-
tre os anos de 2023 e 2025 mas também pelos efeitos sociais e ambientais 
nas comunidades. Trata-se de uma iniciativa que tem fortalecido: a agricul-
tura familiar e suas tecnologias sociais de produção sustentável; os manejos 
tradicionais dos recursos naturais e dos produtos da sociobiodiversidade; a 
soberania e a segurança alimentar e nutricional; a valorização da diversidade 
de alimentos e saberes tradicionais associados; e o desenvolvimento sustentá-
vel das comunidades indígenas e quilombolas em diferentes estados do país.
O gráfico a seguir apresenta o percentual de participação de agricul-
tores familiares pertencentes a povos indígenas, comunidades quilombolas 
e PCT como fornecedores de alimentos do PAA de 2022 a 2024. Ainda se 
destaca que, em 2025, esse percentual já é de 20,7% no primeiro semestre.
FIGURA 1 Percentual de participação de agricultores(as) pertencentes a povos e 
comunidades tradicionais no PAA
Fonte: MDS ([2025]).
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2022
7,2%
16,6%
21,4%
2023 2024
192
No PAA, há uma diversidade enorme de alimentos produzidos pelos 
povos e comunidades tradicionais e demais fornecedores da agricultura fa-
miliar. Enquanto as cestas básicas convencionais costumam conter entre seis 
e sete tipos de itens, estima-se que o PAA tenha contemplado, nacionalmente, 
mais de 200 itens alimentares distintos no primeiro semestre de 20252, abran-
gendo, assim: frutas, hortaliças, raízes, carnes, ovos e produtos tradicionais 
processados – como polpas de frutas nativas, farinha de mandioca, beiju e 
biscoito caseiros. Essa variedade não apenas valoriza a produção local e os 
padrões alimentares saudáveis como também contribui para o enfrentamen-
to das doenças crônicas não transmissíveis (DCNT), ao promover o consumo 
de alimentos in natura em detrimento de produtos ultraprocessados.
Desse modo, enquanto estratégia de superação das situações de inse-
gurança alimentar vivenciadas por povos indígenas e comunidades quilom-
bolas, a implementação do PAA em seus territórios tem como propósito for-
talecer a capacidade produtiva de suas comunidades, gerar renda e promover 
soberania alimentar e autonomia na gestão dos seus territórios, contribuin-
do, assim, para a garantia dos seus direitos e para o fortalecimento dos seus 
projetos de bem viver.
2 Dados internos API-DOAÇÃO Termo de Adesão, extração julho/2025. Dados sujeitos a alteração.
A agricultura dos povos e 
comunidades tradicionais tem 
papel estratégico na conservação 
da biodiversidade e na produção de 
alimentos saudáveis, sustentáveis e 
culturalmente apropriados. 
Foto: Mateus Fernando/Ascom 
Seades/Governo da Bahia.
193
Considerações finais
O protagonismo de PCT na construçãoe na manutenção de territó-
rios resilientes é um dos pilares mais potentes para o enfrentamento às mu-
danças climáticas. Seus modos de vida, baseados em relações equilibradas 
com a natureza, guardam conhecimentos ancestrais sobre manejo susten-
tável, conservação da biodiversidade e adaptação aos ciclos climáticos. Ao 
reconhecer e fortalecer essas práticas, o Estado não apenas promove inclu-
são produtiva e segurança alimentar mas também potencializa estratégias 
de mitigação e adaptação climática que já existem e resistem nos territórios 
tradicionais. Valorizar esses saberes é reconhecer que a resposta à crise cli-
mática passa, necessariamente, pela escuta e pelo fortalecimento das comu-
nidades que há séculos cuidam da terra, das águas e dos alimentos.
Nesse contexto, o PAA se consolida como uma política pública es-
sencial para o enfrentamento às mudanças climáticas ao promover sistemas 
alimentares sustentáveis, fortalecer práticas agroecológicas e valorizar os 
conhecimentos tradicionais de povos indígenas, comunidades quilombolas 
e PCT. Ao garantir acesso à alimentação saudável, fomentar a produção 
diversificada e estimular a conservação da sociobiodiversidade, o PAA não 
apenas combate a insegurança alimentar, mas contribui diretamente para a 
resiliência dos territórios frente aos eventos climáticos extremos. Investir 
na ampliação e na qualificação dessa política é, portanto, investir em justiça 
social, segurança alimentar e na construção de um futuro de equilíbrio am-
biental e diversidade cultural. 
Assim, ampliar o acesso de povos indígenas e comunidades quilom-
bolas ao PAA representa um avanço significativo na atuação do poder pú-
blico ao reconhecer a necessidade de ações estruturantes que promovam a 
melhoria das condições de vida e assegurem a segurança alimentar e nu-
tricional desses grupos. Em vez de depender exclusivamente de medidas 
emergenciais e pontuais, o PAA Indígena e o PAA Quilombola oferecem 
uma resposta contínua e sustentável, especialmente relevante diante dos 
impactos das mudanças climáticas que agravam a vulnerabilidade dos ter-
ritórios tradicionais. Ao substituir, gradualmente, o modelo assistencialista 
de distribuição centralizada de cestas por um sistema de compras públicas 
que valoriza os conhecimentos, os alimentos e as culturas alimentares des-
ses povos, essas iniciativas inovadoras fortalecem a autonomia comunitá-
ria, estimulam a produção local e contribuem para a construção de sistemas 
alimentares mais resilientes e justos.
194
REFERÊNCIAS
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composição da cesta básica de alimentos no âmbito da Política Nacional 
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e o alongamento de dívidas oriundas de operações de crédito rural, e dá 
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BRASIL. Lei n. 14.628, de 20 de julho de 2023. Institui o Programa de 
Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Cozinha Solidária; altera as 
Leis n. 12.512, de 14 de outubro de 2011, e 14.133, de 1º de abril de 2021 
(Lei de Licitações e Contratos Administrativos); e revoga dispositivos das 
Leis n. 11.718, de 20 de junho de 2008, 11.775, de 17 de setembro de 2008, 
12.512, de 14 de outubro de 2011, e 14.284, de 29 de dezembro de 2021. 
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195
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da destinação dos alimentos adquiridos com recursos do Programa de 
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https://www.gov.br/mds/pt-br/acoes-e-programas/acesso-a-alimentos-e-a-agua/programa-cozinha-solidaria
196
O Programa Fomento Rural 
e a inclusão produtiva rural 
no contexto das mudanças 
climáticas
Ana Amélia da Silva
Camile Marques Sahb 
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
197
Introdução 
Quando se fala dos efeitos das mudanças climáticas, um dos consensos 
entre ambientalistas e cientistas é que as populações serão afetadas de formas 
distintas, de acordo com a localização geográfica, nível de desenvolvimento e 
renda. As mais vulneráveis sentirão os efeitos com muito mais intensidade que 
aquelas em situação social mais privilegiada. Nesse sentido, governos e socie-
dade precisam estabelecer um pacto ético e humanitário para o desenvolvi-
mento de ações que aumentem a capacidade de adaptação e resiliência dessa 
parte da população. Tais ações devem ser necessariamente multidimensionais, 
capazes de ofertar não só resposta adaptativa mas também mitigatória.
As políticas de inclusão produtiva fazem parte do rol de ações que preci-
sam integrar a caixa de ferramentas dos governos. Por necessitarem de articula-
ção intersetorial e interfederativa, políticas dessa natureza apresentam uma gran-
de complexidade para sua implementação. Sabe-se que os programas podem 
ser potencializados quando chegam coordenados e no tempo adequado para as 
comunidades a serem atendidas. Em algum ponto, os implementadores acredi-
taram que o Cadastro Único (CadÚnico) daria conta de fazer a convergência das 
políticas, já que todos estariam olhando para o mesmo público. No entanto, é 
preciso mais que convergência de público; é necessário que as políticas públicas 
cheguem juntas aos territórios, para que seus efeitos se multipliquem.
No campo da inclusão produtiva, o repasse de técnicas e práticas sus-
tentáveis é fundamental para o desenvolvimento de atividades produtivas que 
levem em conta as mudanças climáticas que ora se impõem. Voltar a produção 
para um modelo agroecológico com resgate e aprimoramento de conhecimen-
tos tradicionais faz parte da estratégia para enfrentar os desafios que as novas 
condições ambientais apresentam. Só que essa não é uma mudança simples. 
Por muito tempo, os princípios da revolução verde foram alardeados como fór-
mula mágica para a prosperidade e formação de excedente de alimentos, sendo 
reproduzidos inclusive por pequenos agricultores. 
Este artigo visa apresentar a experiência de inclusão produtiva no meio 
rural por meio do Programa Fomento Rural, a partir do diagnóstico de que, no 
Brasil, a pobreza nesse ambiente é maior, proporcionalmente, do que no meio 
urbano. Também há uma parcela dessa população rural pobre que não se identi-
fica necessariamente com a vertente agropecuária, pois são moradores de zonas 
rurais, mas não exercem nenhuma atividade vinculada ao campo e à produção de 
alimentos. Assim, após uma breve contextualização da relação entre mudanças 
climáticas e pobreza, seguida de uma pequena descrição do programa, busca-se 
apresentar o estado do Programa Fomento Rural e, por fim, os desafios e possibi-
lidades dessa ação direcionada às famílias pobres rurais do país. 
198
Mudanças climáticas, pobreza e inclusão produtiva 
Pesquisas já identificaram que os impactos sociais das mudanças cli-
máticas incluem o aumento da pobreza e da insegurança alimentar, a perda 
de ativos e de meios de subsistência, entre outros; situação que demanda uma 
efetiva integração entre a proteção social e a agenda climática. Ao mesmo 
tempo, as famílias pobres são as mais expostas aos desastres naturais e têm 
menos condições de recuperação, sofrendo mais seus impactos (Bagolle; 
Costella; Goyeneche, 2023).
Já se apontou, também, que as mudanças climáticas afetam a produção 
agrícola, especialmente as de famílias de pequenos agricultores mais vulnerá-
veis. Além disso, a destruição do meio ambiente incide especialmente nas po-
pulações pobres rurais, cujos meios de vida são mais dependentes dos ecossis-
temas existentes nos biomas em que habitam, ou seja, a possibilidade de que os 
fatores socioeconômicos reduzam a resiliência e a capacidade de adaptação das 
populações mais vulneráveis é imensa (Padovezi; Oliveira; Jacob, 2018).
Assim, a redução da vulnerabilidade dessa população a riscos passa 
por tratar suas vulnerabilidades sociais, o que nos leva a perguntar: em que 
medida as políticas sociais podem auxiliar as famílias mais vulneráveis a 
construir resiliência em relação aos choques climáticos, cada vez mais fre-
quentes? De acordo com Tafner et al. (2025, p. 2), “as redes de proteção social 
que incorporam considerações de risco climático não apenas protegem con-
tra choques imediatos mas também promovem metas de desenvolvimento 
de longo prazo”.
Em um cálculo comparativo entre países da América Latina, o Brasil 
apresenta um índice de vulnerabilidade às mudanças climáticas considerado 
de nível médio (Bagolle; Costella; Goyeneche, 2023). É nesse contexto que se 
apresentam os desafios à inovação nos modelos produtivos hoje praticados, 
a fim de que eles, ao mesmo tempo, contribuam para a mitigação do aque-
cimento global e tragam estratégias de resiliência e adaptação às mudanças 
climáticas em curso (Padovezi; Oliveira; Jacob, 2018). 
Um investimento realizado em uma propriedade pode ser perdido por 
causa de uma situação de emergência climática, como ocorreu em vários muni-
cípios do estado do Rio Grande do Sul nas situações críticas de estiagem em 2023 
e inundações severas em 2024. No caso do Programa Fomento Rural, as famílias 
que tiveram suas atividades produtivas afetadas nesse estado foram identificadas 
pelos serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (Ater) públicos do territó-
rio e reinseridas no programa a partir de uma resolução de seu comitê gestor no 
nível federal. O Rio Grande do Sul teve 2403 famílias reinseridas no Programa 
Fomento Rural até agora, após esses eventos climáticos adversos.
199
No âmbito da agricultura familiar, uma estratégia bastante discutida 
é a agroecologia, associando as práticas produtivas à sustentabilidade e bus-
cando estabelecer uma relação mais próxima com os saberes tradicionais, o 
que permitiria uma produção agropecuária mais integrada e com maior sen-
so comunitário (Caporal; Costabeber, 2000). No caso das famílias de baixa 
renda, entende-se que sua participação na escolha dos projetos produtivos 
que identificam como interessantes para serem desenvolvidos em suas pro-
priedades rurais tem sido vista como iniciativa capaz de garantir mais susten-
tabilidade da renda ali gerada ao longo do tempo.
Mais um fator relevante ao endereçar as questões relativas às vulnerabi-
lidades das famílias rurais afetadas pelas mudanças climáticas é a presença de 
grande número de mulheres como responsáveis pelas famílias na faixa de renda 
considerada para atendimento no programa. Sabe-se que as mulheres e as crian-
ças sofrem mais severamente os impactos dos riscos climáticos (Bagolle; Costella; 
Goyeneche, 2023), na medida em que, normalmente, compõem a maioria dos 
indivíduos presentes nas populaçõese agroe-
cológicos. Dos US$ 16,3 bilhões em financiamento público climático destinado 
a sistemas alimentares, apenas US$ 9,1 bilhões puderam ser classificados como 
“sustentáveis” (Aliança Global para o Futuro da Alimentação, 2024). 
Fatores decisivos para que o Brasil tenha saído do Mapa da Fome – a 
primeira vez em 2014 e novamente em 2025 – foram, em primeiro lugar, a prio-
ridade dada à questão, que se traduziu em um conjunto de políticas articuladas 
que incluíram o fortalecimento da rede de proteção social, com o aumento im-
portante de transferências de renda no âmbito do Programa Bolsa Família, o 
apoio à agricultura familiar para garantir a produção e distribuição de alimen-
tos e, ainda, a forte geração de empregos. Em segundo lugar, a retomada de ins-
tâncias de governança no âmbito do Sistema Nacional de Segurança Alimentar 
e Nutricional (Sisan), que conta com uma forte participação por parte da socie-
dade civil na construção das políticas, tanto no âmbito do Conselho Nacional 
de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) como em outros mecanismos, 
como consultas públicas para o Plano de Adaptação de SAN e o Marco de Re-
ferência em Sistemas Alimentares e Clima, entre outros. 
No âmbito internacional, o Brasil conseguiu sensibilizar os países mais 
ricos, agrupados no G20, a criar a Aliança Global contra a Fome e a Pobreza, 
que já conta atualmente com a adesão de mais de 100 países e de outra centena 
de fundações, organismos e instituições financeiras internacionais. A Aliança 
já começou a apoiar projetos considerando uma Cesta de Políticas, o coração 
da Aliança. Tal cesta fornece diversos instrumentos de políticas e programas 
baseados em evidências que podem ser adotados integralmente ou adaptados 
a um contexto específico, contando com suportes financeiros e técnicos dos 
membros da Aliança, que, hoje, procura demonstrar que financiamento climá-
tico pode e deve apoiar ações no âmbito da Aliança.
28
Como exposto ao longo desta introdução e relatado em detalhes nos di-
versos capítulos, as ações de segurança alimentar desenvolvidas no âmbito do 
governo federal podem ser compreendidas, hoje, como verdadeiros sinônimos 
de política climática. Mas o Brasil só continuará fora do Mapa da Fome ao lon-
go dos próximos anos se houver mecanismos mais consistentes de investimento 
para transformação dos sistemas alimentares, tanto dentro como fora do OGU.
As condições institucionais e características de clima e de sociobiodiver-
sidade tornam o Brasil um dos países com as melhores condições de mostrar 
ser possível incluir socialmente, proteger a população dos impactos das mu-
danças climáticas e produzir soluções que efetivamente contribuam para evitar 
desastres ainda maiores. A ambição está dada: as ações de SAN e de transfor-
mação dos sistemas alimentares estão mostrando suas evidências e se consti-
tuindo em um exemplo de possíveis soluções. 
29
REFERÊNCIAS
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ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A ALIMENTAÇÃO 
E A AGRICULTURA (FAO); FUNDO INTERNACIONAL DE 
DESENVOLVIMENTO AGRÍCOLA (FIDA); FUNDO DAS NAÇÕES 
UNIDAS PARA A INFÂNCIA (UNICEF); PROGRAMA MUNDIAL DE 
ALIMENTOS (PMA); ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE (OMS). 
The State of Food Security and Nutrition in the World (SOFI): addressing 
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https://www.gov.br/mcti/pt-br/acompanhe-o-mcti/sirene/publicacoes/relatorios-bienais-de-transparencia-btrs/Primeiro_Relatorio_Bienal_Transparencia_Brasil_BTR_2024_PORT.pdfmais vulneráveis. 
A agricultora Lourença Moraes no 
Quilombo Mamuna, em Alcântara 
(MA). As mudanças climáticas 
afetam a produção agrícola, 
especialmente as de famílias 
de pequenos agricultores 
mais vulneráveis. 
Foto: Claudio Verissimo.
200
O Programa Fomento Rural: origens e objetivos
O Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais foi criado 
em 2011 para contribuir com a redução da pobreza rural, no bojo do Plano 
Brasil sem Miséria, instituído pela Lei n. 12.512, de 14 de outubro de 2011 
(Brasil, 2011b) e regulamentado pelo Decreto n. 9.221, de 6 de dezembro de 
2011 e alterações (Brasil, 2011a). Entre os objetivos do Programa Fomento 
Rural estão: promoção da segurança alimentar por meio da inclusão produ-
tiva rural e a geração de renda por meio de comercialização dos excedentes 
na produção. Para tanto, são associadas duas iniciativas: acompanhamento 
familiar via serviço de assessoria técnica e uma transferência financeira não 
reembolsável para a família.
O serviço de assistência técnica é responsável por realizar um diagnós-
tico da situação socioeconômica das famílias e um levantamento de suas ha-
bilidades e conhecimentos prévios. A próxima etapa após esse diagnóstico é 
a conformação de um projeto produtivo que será desenvolvido por meio de 
atividades individuais e coletivas. O acompanhamento familiar é fundamental 
para o sucesso do projeto, pois contempla visitas técnicas e orientações, que 
permitem a boa execução e a mitigação de eventuais problemas, às famílias. A 
transferência financeira, por sua vez, potencializa o trabalho do acompanha-
mento familiar, criando condições para que o beneficiário realize investimentos 
na sua propriedade, a fim de viabilizar a implementação do projeto produtivo.
O Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Com-
bate à Fome (MDS) é o órgão responsável pela execução do programa. Para 
tanto, pode celebrar parcerias com o intuito de disponibilizar o serviço de 
acompanhamento familiar para inclusão social e produtiva com os estados e, 
eventualmente, com municípios, serviços sociais autônomos, entidades execu-
toras de programas de acesso à água para produção, instituições de assistência 
técnica e extensão rural, universidades federais e institutos federais de educa-
ção, ciência e tecnologia.
O programa busca, também, uma integração com outras políticas, como 
o apoio e orientação às famílias para acesso ao microcrédito orientado na mo-
dalidade Pronaf-B, assim como para o estabelecimento de estratégias para a 
comercialização dos excedentes da produção, inclusive via Programa de Aqui-
sição de Alimentos (PAA). Seguindo os parâmetros do MDS, que privilegia a 
identificação das mulheres como responsáveis pelas famílias inscritas no Ca-
dÚnico, a maioria das famílias beneficiárias do programa é chefiada por mulhe-
res, situação que atualmente possibilitou, inclusive, a parceria com o programa 
Quintais Produtivos das Mulheres Rurais, do Ministério do Desenvolvimento 
Agrário e Agricultura Familiar (MDA).
201
Como está o Programa Fomento Rural hoje?
De acordo com o CadÚnico, há 4.536.577 famílias em situação de 
pobreza no meio rural (CECAD 2.0, agosto de 2025), que necessitam aces-
sar oportunidades como o Programa Fomento Rural, a fim de ampliar e 
diversificar a produção de alimentos e as atividades geradoras de renda, 
contribuindo para a melhoria da segurança alimentar e nutricional e a su-
peração da situação de pobreza.
Desde 2012 até meados de 2025, foram atendidas cerca de 350 mil fa-
mílias pelo programa, número ainda diminuto em relação às possibilidades 
de atendimento, que é reduzida tanto por capacidades técnicas de equipes de 
Ater nos territórios quanto pela escassez orçamentária à qual o programa foi 
submetido nos últimos anos. Ressalta-se que muitas dessas famílias em situ-
ação de maior vulnerabilidade vivem em locais de mais difícil acesso, o que 
muitas vezes inviabiliza a prestação da assessoria técnica a contento.
FIGURA 1 Cobertura do Programa Fomento Rural (2012-2025)
Fonte: Base de dados do Programa Fomento Rural (CGFOM/DFA/Sesan/MDS), referência julho de 2025.
202
Entre os objetivos do Programa 
Fomento Rural estão: promoção 
da segurança alimentar por 
meio da inclusão produtiva 
rural e a geração de renda por 
meio de comercialização dos 
excedentes na produção.
203
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ur
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204
Mudanças institucionais importantes ocorreram no período, especial-
mente entre 2016 e 2022, como a extinção do MDA, o que forçou o MDS a 
buscar outros parceiros para executar a Ater junto a essa população, encon-
trando, assim, nas empresas estaduais de Ater (Emater) pública essa possibi-
lidade. As Ematers se tornaram, assim, os principais atores do fornecimento 
da assistência técnica do programa nos últimos anos, mas isso não excluiu 
o atendimento por entidades privadas, seja via editais de contratação pela 
Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (Anater) e/ou 
implementação integrada com o Programa Cisternas, com suas executoras 
adicionando o Serviço de Acompanhamento Familiar para Inclusão Social e 
Produtiva (Safisp) à construção de cisternas de água para produção, especial-
mente na região do Semiárido. 
A articulação com os estados foi fundamental para que o programa 
continuasse vivo em um período completamente desfavorável às políticas 
públicas de cunho social. No entanto, foi somente a partir de 2023 que a par-
ticipação estadual foi definitivamente incorporada ao desenho do programa, 
por meio da adesão dos estados a essa política. Atualmente, os estados são 
responsáveis por mais de 70% da prestação de Ater do programa.
Assim, os dados de atendimento do Programa Fomento Rural até mea-
dos de 2025 apresentam a inclusão do total de 351.175 famílias em seu histó-
rico, de janeiro de 2012 até junho de 2025. Sendo que 50.898 famílias foram 
atendidas de janeiro de 2023 até junho de 2025, conforme gráfico a seguir.
FIGURA 2 Famílias atendidas no Programa Fomento Rural (2012-2025)
Fonte: Base de dados do Programa Fomento Rural (CGFOM/DFA/Sesan/MDS), referência julho de 2025.
2012 20202016 20242014 202220182013 20212017 2025
400.000100.000
200.000
60.000
300.000
80.000
100.000
40.000
20.000
350.000
90.000
150.000
50.000
250.000
70.000
50.000
30.000
10.000
00
2015 20232019
205
É verdade que as entidades estaduais de Ater diferem bastante entre si, 
tanto nas suas organizações quanto nas suas capacidades, mas mesmo nesse 
cenário heterogêneo, o trabalho tem apontado resultados positivos. É preciso 
dizer que muitas dessas organizações não atuavam – por diversos motivos (dis-
tância, desconhecimento, desinteresse) – com essa parcela mais pobre da po-
pulação, que apresenta um grau de dificuldade maior de inserção em atividades 
mais estruturadas e de longo prazo. Colocar essas famílias no radar da política 
pública de Ater já é um resultado importante do Programa Fomento Rural. 
O programa foi pensado e construído no entendimento de que a po-
breza é multidimensional, e que a intersetorialidade é necessária para comba-
tê-la de modo efetivo, o que explica a aposta em associar as duas dimensões 
que o compõem. Ao mesmo tempo, a coordenação de uma mesma política 
por áreas diferentes nunca foi tarefa simples, dada a especialização de as-
suntos que costuma caracterizar o setor público. Assim, entende-se que o 
Programa Fomento Rural deve ser sempre associado a outros programas, 
buscando, nessas interfaces com outras políticas, ajudar a vencer o problema 
complexo que é a permanência da pobreza rural.
Iniciativa promissora tem sido a implementação conjunta do Programa 
Fomento Rural com as cisternas de produção na região do Semiárido, a partir 
da qual se busca associar o acesso à água ao incentivo para a inclusão produtiva 
das populações que vivem nessas áreas com escassez hídrica, o que prejudica 
tanto o plantio quanto a criação de animais. Segundo Padovezi, Oliveira e Jacob 
(2018), o Semiárido já foihttps://www.gov.br/mcti/pt-br/acompanhe-o-mcti/sirene/publicacoes/relatorios-bienais-de-transparencia-btrs/Primeiro_Relatorio_Bienal_Transparencia_Brasil_BTR_2024_PORT.pdf
https://www.gov.br/mma/pt-br/composicao/smc/plano-clima/apresentacao-plano-clima-atualizada-mai24-lgc-1.pdf
https://www.gov.br/mma/pt-br/composicao/smc/plano-clima/apresentacao-plano-clima-atualizada-mai24-lgc-1.pdf
https://www.gov.br/mma/pt-br/composicao/smc/plano-clima/apresentacao-plano-clima-atualizada-mai24-lgc-1.pdf
https://doi.org/10.4060/cd6008en
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si
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Sistemas alimentares 
saudáveis e sustentáveis – 
a necessidade de políticas 
para uma transição justa
Arilson Favareto
Estela Catunda Sanseverino 
Nadine Marques Nunes-Galbes
Olívia Dórea
Fernanda Helena Marrocos-Leite
O futuro 
na mesa
Evolução das políticas de segurança alimentar 
e nutricional frente à emergência climática
33
As conexões entre o sistema agroalimentar global e a agenda 
climática
Em 2025, completa-se uma década do Acordo de Paris, quando lançou-se 
a Agenda 2030 e os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS). O balan-
ço não é positivo: o ano de 2024 foi o mais quente já registrado globalmente e o 
primeiro em que a temperatura média global ultrapassou 1,5 °C acima dos níveis 
pré-industriais (OMM, 2025). Além disso, as emissões de gases de efeito estufa 
(GEE) atingiram recorde em 2023 (OMM, 2025). O sistema agroalimentar global 
é responsável por um terço das emissões mundiais de GEE (Crippa et al., 2021) e, 
sozinho, tem capacidade de comprometer o cumprimento das metas estabeleci-
das no Acordo de Paris (Clark et al., 2020). 
A expressão “sistema alimentar” é utilizada por diferentes autores 
para se referirem a um conjunto de redes e relações de produção, processa-
mento, distribuição e consumo de alimentos (HLPE, 2017). Mais recente-
mente, a incorporação do prefixo “agro” vem sendo adotada para sublinhar 
a participação das atividades agropecuárias no encadeamento das diferen-
tes etapas que formam esse sistema. No interior do sistema agroalimentar 
global, há diferentes modalidades de organização. As mais convencionais 
estão baseadas em integração crescente entre as diferentes etapas que com-
põem o sistema: cadeias globais de valor; utilização intensiva e em larga es-
cala de insumos químicos; padronização genética das lavouras e da criação 
animal; controle corporativo sobre as diferentes atividades; e disseminação 
do consumo de alimentos ultraprocessados. Há também, entretanto, ou-
tras que contestam esse modelo e se apoiam em práticas que valorizam a 
diversidade, as relações de proximidade entre produtores e consumidores 
e o uso de tecnologias que evitam a degradação ambiental. Apesar dessa 
heterogeneidade, o uso da expressão no singular, como se faz neste texto, 
busca sublinhar o fato de que há uma lógica predominante que domina as 
formas de organização do sistema agroalimentar.
Com o passar dos anos, esse sistema vem se tornando cada vez mais 
dependente de insumos químicos: o uso intensivo no combate a pragas e do-
enças gera sua resistência nos sistemas agrícolas e na criação animal. Como 
resultado, tal uso tem aumentado sistematicamente, enquanto a produção 
cresce em ritmo muito menor (Elwin, 2025). Cria-se uma espiral que indica 
níveis críticos, excedentes à capacidade de reciclagem natural de seus compo-
nentes (como o fósforo e o nitrogênio) e uma insustentabilidade econômica 
sob a forma de diminuição das taxas de lucro de produtores e correspondente 
concentração de poder econômico no setor de produção e fornecimento de 
insumos químicos e máquinas (Rattis et al., 2025). 
34
Além do custo econômico, o uso crescente e indiscriminado desses 
produtos se soma ao desmatamento na ameaça aos chamados limites plane-
tários, dentro dos quais os sistemas naturais da Terra podem funcionar de 
maneira estável. Em 2023, seis dos nove limites planetários já haviam sido 
ultrapassados: novas entidades (poluição química), mudança climática, inte-
gridade da biosfera, mudanças no uso da terra e da água e ciclos biogeoquí-
micos (Richardson et al., 2023).
Os impactos do sistema agroalimentar global também refletem di-
retamente na saúde humana. O aumento crescente do consumo de alimen-
tos ultraprocessados, associado à padronização dos hábitos alimentares, 
tem contribuído para o aumento de doenças crônicas não transmissíveis 
(DCNTs), como obesidade, diabetes tipo 2, hipertensão e alguns tipos de 
cânceres (Lane et al., 2024). Paralelamente, ainda persistem formas de 
desnutrição e insegurança alimentar em muitas regiões do mundo, evi-
denciando a coexistência paradoxal de carências e excessos nutricionais 
(FAO; OMS; Fida; Unicef; PAM, 2024). Além disso, o uso intensivo de 
agrotóxicos, antibióticos e aditivos químicos na produção de alimentos 
tem gerado preocupações crescentes quanto a contaminação de alimen-
tos, resistência antimicrobiana e efeitos tóxicos cumulativos na população 
humana (Banco Mundial, 2017; FAO; OMS, 2019).
O uso intensivo de agrotóxicos no 
combate a pragas e doenças tem 
aumentado sistematicamente, 
enquanto a produção cresce 
em ritmo muito menor. 
Foto: Christiane Comas/Embrapa.
35
Os custos da forma atual de organização do sistema agroalimentar 
global somam cerca de US$ 12 trilhões anuais, o equivalente a 10% do PIB 
mundial. Esse valor inclui perdas com a degradação ambiental, o esgota-
mento de recursos hídricos e os impactos na saúde pública devido a dietas 
inadequadas e perda de biodiversidade (Lord, 2023). O relatório publicado 
pela Food System Economics Commission (Laderchi et al., 2024) destaca que 
esses custos diretos e indiretos já superam o valor de tudo o que é produzi-
do pelo próprio sistema agroalimentar em escala global, um indicativo de 
que, além dos problemas socioambientais, há irracionalidade econômica 
na maneira como se produz e se consome alimentos no mundo hoje. Isso 
é algo que só perdura porque tais custos permanecem ocultos, ou seja, eles 
não são expressos claramente nos preços dos alimentos, mas em gastos in-
diretos, transferidos às pessoas e aos governos que precisam investir nos 
cuidados com a crise ambiental ou com a saúde. De uma forma ou outra, 
esses custos, mesmo diluídos, são pagos pelo conjunto da sociedade (La-
derchi et al., 2024). 
Impactos do sistema agroalimentar brasileiro no clima
 No Brasil, o sistema agroalimentar responde por 73,7% das 
emissões brutas totais de GEE quando consideradas as contribuições 
diretas e indiretas. Segmentos do setor empresarial argumentam que 
esse número seria menor, indicando que a maior parte dessas emissões 
resulta de mudança no uso da terra e conversão de florestas (49% das 
emissões), e não de atividades produtivas (25% das emissões) (Alencar 
et al., 2023). Entre 1990 e 2021, no entanto, 97% das emissões nacio-
nais ligadas à mudança no uso da terra corresponderam a desmata-
mento ou abertura de novas áreas justamente para atividades agrope-
cuárias, sendo a produção de carne bovina responsável por 92% dessas 
emissões, e a soja, por outros 5% (Alencar et al., 2023). 
Entre as atividades produtivas, especificamente, a que mais con-
tribuiu para as emissões nacionais foi a pecuária bovina. O Brasil tem 
o maior rebanho do mundo (FAO, 2024), com mais de 238 milhões de 
cabeças de gado (IBGE, [2023]). As elevadas taxas de emissões direta-
mente relacionadas aos animais, decorrentes do manejo de dejetos e do 
sistema digestivo dos ruminantes, colocam o país na posição de quinto 
maior emissor global de metano (Alencar et al., 2022). 
No que diz respeito à relação direta com o desmatamento, parte 
significativa das pastagens instaladas após a retirada de vegetação nativa 
36
é altamente precária e de baixíssima produtividade, revelando um inte-
resse que pode estar maisrelacionado a controle e valorização patrimo-
nial do que propriamente à necessidade econômica (Abramovay et al., 
2025). Esse é mais um indício de que uma melhor gestão dos recursos 
naturais poderia aumentar a eficiência do sistema agroalimentar. 
A segunda maior fonte de emissões na produção agropecuária 
está relacionada ao manejo do solo, especialmente pelo uso de fer-
tilizantes sintéticos nitrogenados, pela aplicação de calcário e pela 
utilização de dejetos de gado como adubo (Alencar et al., 2023). De 
acordo com o Plano Nacional de Fertilizantes 2050, o Brasil foi o 
quarto maior responsável pelo uso mundial de fertilizantes (8%), fi-
cando atrás apenas da China, Índia e Estados Unidos (Brasil, 2023). 
O uso de insumos externos na produção é crescente. Exemplo 
disso é a produção de soja no Brasil que, desde 2019, tornou-se líder 
no ranking mundial de produção do grão. Entre 1993 e 2022, houve 
um aumento de 2019% na demanda por agrotóxicos e de 734% na 
demanda por fertilizantes para produzir a mesma quantidade de 
soja, indicando perda de eficiência desses insumos. Ao se somar os 
gastos médios de agrotóxicos, fertilizantes e sementes, evidencia-se 
um aumento de 113,9% entre 2013 e 2023, o que significa que o 
produtor passa a cortar custos direcionados a conservação, prepa-
ro e análise do solo em detrimento de manter os gastos de custeio 
(Instituto Escolhas, 2025). 
O sistema agroalimentar não apenas impacta o clima mas 
também é impactado pela mudança climática. Atualmente, a inten-
sificação dos eventos extremos já repercute sobre as próprias con-
dições de produção alimentar. Entre 2023 e 2024, cerca de 60% do 
território nacional sofreu com secas extremas (Cemaden, 2025). As 
inundações e perdas de infraestrutura no Sul do Brasil, também 
em 2024, arrasaram cidades inteiras e tiveram um impacto brutal 
equivalente a R$ 5,4 bilhões para a atividade agropecuária (CNM, 
2024). No Centro-Oeste, muitas regiões produzem alimentos no 
limite da disponibilidade hídrica. As mudanças no regime de chu-
vas podem levar à impossibilidade de se realizar três safras ao ano, 
como ocorre em muitos locais, ou à necessidade de expandir a prá-
tica da agricultura irrigada, aumentando custos e comprometendo 
a competitividade (Assad et al., 2020).
37
As reações produzidas até aqui podem ser a base para uma 
transição?
 Os dados mencionados até aqui mostram que é inverossímil a 
ideia de que o setor agropecuário brasileiro já seria sustentável, como 
muitas vezes é dito. Esse é um discurso proferido por lideranças do 
setor com os argumentos de que o agro já usa técnicas associadas com 
a conservação ambiental ou de que os problemas do setor estariam 
restritos ao desmatamento ilegal praticado por poucos proprietários. 
Porém, quando se analisa a relação entre o sistema agroalimentar bra-
sileiro e as formas de conservação e uso da natureza, percebe-se que a 
tendência é de aumento e agravamento dos problemas, mesmo que a 
um ritmo menor em certos aspectos. O caso mais evidente envolve a 
redução recente do desmatamento, o que não significa que ele foi re-
vertido, apenas que passou a ocorrer em menor velocidade.
Por outro lado, seria incorreto dizer que, entre os produtores ru-
rais brasileiros, não há preocupação com questões ambientais. De forma 
paradoxal, ao mesmo tempo que importantes organizações representa-
tivas do setor agropecuário insistem no negacionismo climático ou pau-
tam a redução de exigências ambientais nos processos de licenciamento, 
elas também clamam por melhorias em instrumentos como a nova Lei 
do Seguro Rural (Agência Pública, 2023; Araújo, 2024), que implica re-
conhecer a existência do problema. Ocorre que ações desse tipo contri-
buem para atenuar efeitos, mas, se não forem parte de uma estratégia 
mais ampla, acompanhada de medidas de adaptação mais eficazes e, 
principalmente, de substituição de práticas convencionais por tecnolo-
gias sustentáveis, significarão custos cada vez maiores, já que os eventos 
extremos vêm se tornando mais frequentes e devastadores. 
Ainda que de forma ambígua e insuficiente, portanto, inovações 
vêm sendo experimentadas. Na produção pecuária, há sistemas pro-
dutivos que se apoiam na intensificação moderada da criação animal 
com introdução de maior diversidade nas pastagens (Valentim; An-
drade, 2020). Na produção de grãos, vem se disseminando a adoção 
de bioinsumos (Goulet, 2021) em lugar de fertilizantes e agrotóxicos 
industriais e altamente poluentes. No âmbito da regulação e das polí-
ticas públicas, o Guia Alimentar para a População Brasileira e a nova 
rotulagem de alimentos têm facilitado o acesso à informação e a dis-
seminação de práticas mais coerentes com uma alimentação saudável 
e sustentável (Jaime; Braga, 2025). No comércio internacional, já há a 
38
adoção de condicionalidades ambientais para a produção agropecuária 
(Thorstensen; Mota, 2022). Embora ainda muito aquém do necessário, 
será cada vez maior – e não menor – o financiamento para atividades 
regenerativas, em franca expansão (FEM; Deloitte, 2023). 
Por que não se pode dizer, então, que essas inovações já colo-
cam o sistema agroalimentar brasileiro em uma trajetória inequívoca 
de sustentabilidade? Porque, ao menos até aqui, a soma dessas inova-
ções não tem sido suficiente para fazer frente ao ritmo e à intensidade 
da destruição dos ecossistemas. As soluções permanecem restritas à 
condição de nichos, sem força suficiente para se alastrarem entre dife-
rentes tipos e tamanhos de produtores, substituindo em maior escala 
as formas convencionais de produção, distribuição e consumo. 
Há, ainda, outro problema. Os dados disponíveis não permitem 
quantificar a adesão a essas inovações por diferentes classes de pro-
dutores. A agricultura familiar representa 76,8% dos estabelecimentos 
agropecuários no Brasil, ocupa 66,3% dos trabalhadores de atividades 
agropecuárias e abrange apenas 23% da área total de produção (IBGE, 
2020). Há enormes obstáculos para a inclusão da agricultura familiar 
no Plano Setorial para Adaptação e Mudança Climática – Plano ABC+ 
(Garcia et al., 2021; Conceição, 2024). Mesmo os recursos do Progra-
ma Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) não 
chegam aos produtores de renda mais baixa, sobretudo aqueles locali-
zados no Norte e Nordeste do país (Souza; Albuquerque, 2023). 
A alta concentração fundiária e de produção de alimentos no Brasil 
também faz parte da questão. Em perspectiva histórica, é inegável a he-
rança da sociedade escravista no processo de ocupação e na concentração 
da posse de terra. O coeficiente de Gini, indicador utilizado para medir 
a desigualdade fundiária, registrou 0,867 no país (IBGE, 2020): apenas 
2,1% da área total dos estabelecimentos agropecuários pertencia aos 50% 
menores estabelecimentos – indicador que se manteve em 2,3% nos anos 
1995-1996 e 2006. A área total apropriada pelos 10% maiores estabeleci-
mentos era, em 2017, de 80,3% (Hoffmann, 2020).
Quanto à produção, 40% das commodities alimentícias, como a 
soja e o milho, são cultivadas em estabelecimentos com mais de 2.500 
hectares, enquanto a produção de arroz, feijão, batata e mandioca 
tem, respectivamente, 33,7%, 47,7%, 43,9% e 91,2% de suas produ-
ções acomodadas em estabelecimentos com áreas de até 500 hectares 
(IBGE, 2020).
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Apesar da escassez de dados sobre os hábitos de compra de ali-
mentos no Brasil, ao se comparar dados das Pesquisas de Orçamentos 
Familiares (POF) do IBGE de 1991-1992 e 1998-1999, Martins et al. 
(2007) estimaram que o aumento da participação na comercialização 
de frutas pelos supermercados foi de 577,1%, enquanto sua aquisição 
em feiras livres caiu 41,1%. Dados mais recentes, da POF de 2008, ilus-
tram a predominância dos supermercados em termos de frequência 
de compra em locais de venda de alimentos em detrimento das feiras 
livres e outros tipos de comércios. De 28,9% na compra semanal de 
verduras e 30,8% na compra semanal de frutas feitas em supermer-cados em 2002, em 2008, observa-se um crescimento respectivo para 
40,1% e 43,4%. Ainda a partir de dados da POF de 2008, Machado et al. 
(2017) estimaram que os supermercados desempenham papel central 
na compra de ultraprocessados, sendo fonte da compra de 60,4% de-
les, em termos de valor energético. Por outro lado, os autores também 
Cerca de 40% da produção de 
commodities alimentícias, como 
o milho e a soja, são feitas em 
estabelecimentos com 
mais de 2.500 hectares. 
Foto: Renata Silva/Embrapa.
40
TRANSIÇÃO JUSTA E SUSTENTÁVEL DO SISTEMA AGROALIMENTAR
Para que uma transição seja sustentável, é necessário que sejam 
adotadas mudanças sociotécnicas capazes de conservar os biomas e 
regenerar ecossistemas degradados pelas formas de produção vigentes. 
Isso é essencial para garantir a continuidade dos serviços ecossistêmicos 
fundamentais à vida e ao próprio funcionamento do sistema 
agroalimentar.
Para que seja uma transição justa, esse critério precisa se expressar em 
ao menos três dimensões: justiça distributiva, de modo que as soluções 
adotadas para fazer frente a problemas ambientais não aprofundem 
desigualdades já existentes; justiça de reconhecimento (ou cognitiva), 
que valorize a diversidade de atores e práticas que compõem o sistema 
agroalimentar; e justiça processual, que minimize as assimetrias de poder 
que marcam os processos decisórios. Uma transição justa e sustentável 
precisa alinhar essas mudanças em múltiplas escalas – regional, nacional 
e global –, reconhecendo interdependências, complementaridades e 
conflitos entre diferentes atores.
demonstram uma participação em 59,6% na aquisição de alimentos in 
natura ou minimamente processados, o que pode ser reflexo da possi-
bilidade de se realizar a compra inteira em um só local.
Essa composição do universo de estabelecimentos que confor-
mam o sistema agroalimentar brasileiro sugere que não é possível ope-
rar com base em dicotomias que até aqui marcam o debate público. 
Não se trata de dizer que são irrelevantes as diferenças entre formas 
familiares de produção ou pequenos estabelecimentos e grandes em-
presas, mas que é difícil imaginar um processo de transição profundo 
sem que isso alcance as diferentes classes de produtores – estabeleci-
mentos familiares e empresariais, grandes e pequenos – e os diferentes 
subsistemas – produção primária, transformação, distribuição e con-
sumo. Para isso, serão necessários instrumentos adaptados aos diferen-
tes segmentos; caso contrário, o cardápio de soluções tecnológicas para 
mitigação e adaptação pode ficar restrito a certos grupos, sem alterar 
o panorama mais amplo do sistema agroalimentar. Paradoxalmente, 
pode-se aprofundar as desigualdades, deixando segmentos importan-
tes de fora da transição para um modelo mais sustentável de produção. 
Fonte: Favareto et al. (2025).
41
Os caminhos para superar o modelo convencional de produ-
ção, distribuição e consumo no sistema agroalimentar
Uma transição que possa ser chamada justa e sustentável no sis-
tema agroalimentar, como visto anteriormente, precisa valorizar ino-
vações que já vêm sendo praticadas, superar seu caráter ainda restrito 
a nichos sem força suficiente para substituir as práticas dominantes 
e que levam ao quadro de degradação socioambiental mencionado e 
adaptar as soluções disponíveis para diferentes grupos de produtores, 
para que a transição não se transforme em uma nova esteira de exclu-
são. Desarmar os bloqueios e viabilizar as condições para que esses 
dois objetivos ético-normativos orientem a transição, que já começa a 
ocorrer, devem ser o centro das preocupações nas negociações interna-
cionais e no desenho das estratégias brasileiras para levar adiante seu 
compromisso com a agenda climática e com a justiça social. 
Não menos importante é levar em conta que, em países como o 
Brasil, uma reconfiguração dessas atividades é algo que não envolve ape-
nas mudanças técnicas crescentemente adotadas, mesmo na moderna 
agricultura de grande porte. Há uma espécie de válvula de escape no 
combate ao esgotamento do padrão tecnológico da agricultura e, sobre-
tudo, da agricultura de grãos – aquilo que a tradição dos estudos rurais 
e da questão agrária no Brasil chama de frentes de expansão da fronteira 
agrícola (Martins, 1996). Os crescentes custos de produção ou o agra-
vamento de eventos extremos e a consequente pressão, que é exercida 
sobre a margem de lucro de muitos produtores, faz com que eles pro-
curem novas áreas, adquirindo terras a baixo custo e buscando ganhos 
de escala, o que resulta no constante avanço sobre áreas recentemente 
desmatadas, sobretudo no Cerrado e na Amazônia (Favareto, 2019). 
Tudo isso leva à afirmação de que não haverá, portanto, solução 
para a agenda climática sem uma reconfiguração do sistema agroalimen-
tar; e não há, por sua vez, reconfiguração do sistema agroalimentar sem 
uma transformação não somente no modelo produtivo, mas também 
no padrão de ocupação espacial e de relação entre economia e natureza. 
Para dar ao sistema agroalimentar sua devida importância nas 
estratégias de enfrentamento à mudança climática e alinhar o que ele 
oferece às sociedades humanas aos requisitos de uma alimentação sau-
dável e sustentável, há algumas condições: a primeira é alçá-lo, no de-
bate público sobre a transição ecológica, ao mesmo patamar conferido 
a outros sistemas de provimento de bens e serviços, que vêm receben-
42
do crescente atenção. Nesse sentido, o melhor paralelo é o debate so-
bre transição energética. Assim como são debatidos os caminhos para 
uma transição que diminua progressiva e decisivamente o uso de fon-
tes fósseis, é necessário um pensamento similar para o sistema agroa-
limentar global, ou seja, é necessária uma transição que nos distancie 
progressivamente do modelo convencional de produção, distribuição e 
consumo de alimentos que até aqui vem causando o agravamento dos 
problemas ambientais e de saúde humana já mencionados.
A segunda condição é que essa transição justa e sustentável deve 
ter um foco claro, indo além do sentimento generalizado, mas vago, 
de que algo precisa mudar. Superar a tríplice monotonia que marca 
o sistema agroalimentar é uma ideia que sintetiza o sentido principal 
que uma transição assim precisa ter (Favareto et al., 2025): monotonia 
das paisagens agrícolas – nas quais os ambientes cada vez mais ho-
Para uma transição justa e 
sustentável no sistema agroalimentar, 
é necessário incluir diferentes 
grupos de produtores. 
Foto: MDS.
43
mogêneos, baseados no cultivo de poucas espécies, atraem inimigos 
naturais das plantas que precisam ser controlados com o uso cada vez 
maior de agrotóxicos, encarecendo custos de produção e tornando-a 
cada vez mais vulnerável aos eventos climáticos extremos; monotonia 
da produção animal – baseada em uniformidade genética e brutal con-
centração de animais, o que favorece a disseminação de doenças que 
só podem ser controladas por meio do uso, cada vez maior, de antibi-
óticos, gerando sofrimento animal, elevando custos de produção e ge-
rando resistência antimicrobiana, um dos problemas mais alarmantes 
para a Organização Mundial da Saúde; e, ainda, monotonia das dietas, 
marcada por presença crescente de alimentos ultraprocessados e pelo 
consumo excessivo de carnes, tendo como resultado uma pandemia 
mundial de obesidade, o aumento de DCNTs associadas ao que se 
come e um afastamento das tradições culinárias e das práticas de con-
vivialidade relacionadas com o ato de comer. 
Se a segurança alimentar e nutricional depende da recuperação 
da capacidade dos biomas em prestar os serviços ecossistêmicos es-
senciais para a vida humana e para a própria oferta agropecuária e do 
acesso generalizado à alimentação de qualidade, isso supõe uma agen-
da diversificada, com transformações nos subsistemas que envolvem a 
criação animal, a produção de commodities, a indústria de alimentos e 
os hábitos de consumo.
Por fim, é preciso considerar que, se a superação da tríplicemono-
tonia se basear somente na introdução de novos padrões tecnológicos, 
isso pode ser insuficiente para conter a expansão da fronteira de produ-
ção agropecuária. O desmatamento zero – legal ou ilegal – é uma neces-
sidade incontornável pela contribuição desse vetor nas emissões de GEE, 
mas também pelo que representa na reprodução de interesses espúrios 
que em nada contribuem para a competividade da agropecuária brasilei-
ra. Da mesma forma, a adoção de novos padrões tecnológicos pode ser 
feita sem alterar a concentração da propriedade e da riqueza, podendo 
até mesmo agravar as desigualdades se não houver formas de discrimi-
nação positivas que facilitem aos produtores familiares ou em condições 
de maior vulnerabilidade acessar os recursos e as tecnologias coerentes 
com um padrão regenerativo. Em síntese, para que possa ser chamada de 
justa e sustentável, essa reconfiguração do sistema agroalimentar preci-
sará combinar a adoção de práticas regenerativas, diversificação e justiça 
como novos ideais normativos a guiar a transição. 
44
Em síntese, para que possa ser 
chamada de justa e sustentável, 
essa reconfiguração do sistema 
agroalimentar precisará 
combinar a adoção de práticas 
regenerativas, diversificação 
e justiça como novos ideais 
normativos a guiar a transição.
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46
Conclusão
Em um intervalo de cinco décadas, o Brasil saiu da condição defici-
tária na produção de alimentos para tornar-se um dos maiores exportado-
res globais. Em certo sentido, essa moderna agricultura brasileira foi uma 
“invenção do Estado”, que enviou uma geração de engenheiros para se for-
marem nas melhores escolas de agronomia do mundo e, ao repatriá-los, 
criou uma empresa pública de tecnologia: a Empresa Brasileira de Pesqui-
sa Agropecuária (Embrapa), que se tornaria uma das mais importantes do 
mundo ao adaptar a tecnologia disponível para as condições de um país 
tropical. O mesmo Estado criou um sistema público de assistência técnica 
e extensão rural para disseminar o uso dessas novas tecnologias. Por fim, 
criou um sistema de financiamento público para custear sua adoção. É 
verdade que, hoje, parte da pesquisa, da assistência técnica e do financia-
mento são privados, mas nada disso existiria sem aquele impulso inicial. O 
mais importante a destacar é que a emergência da extraordinária competi-
tividade do sistema agroalimentar brasileiro resultou de um compromisso 
de mudança, assumido por forças sociais com poder suficiente para man-
ter essa agenda ao longo de diferentes governos, de diferentes colorações 
políticas e ao longo de praticamente uma geração. Disso também se trata 
agora: estabelecer uma agenda clara que permita uma transição para outra 
forma de organização e funcionamento do sistema agroalimentar. 
Aquela missão foi alcançada – tratava-se, então, de aumentar a pro-
dução e a oferta de produtos alimentares. Seus efeitos negativos também 
ficaram evidentes. Por isso os objetivos ético-normativos a guiar a orga-
nização do sistema agroalimentar no século XXI precisam ser diferentes: 
trata-se, agora, de superar a monotonia que sustentou a expansão da ofer-
ta e promover mudanças que reintroduzam a diversidade no interior da 
própria produção agropecuária e na oferta de alimentos mais saudáveis 
– além de fazer isso de uma maneira a não aumentar ainda mais a desi-
gualdade e a concentração da propriedade fundiária e da riqueza.
É verdade que o contexto é também outro no que diz respeito 
aos meios para fazer isso. Não é plausível pensar que o Estado poderá, 
sozinho, fornecer as mesmas condições que foram mobilizadas para 
aquela alavancagem do padrão atual. Serão necessárias melhores for-
mas de coordenação entre o setor público e o setor privado. Mas, tal 
como na etapa anterior, isso precisará tomar a forma de uma agenda 
de transição dirigida a objetivos normativos compartilhados, a ser 
sustentada ao longo de pelo menos duas décadas, desdobrando-se 
em inovações tecnológicas, como já começa a ocorrer, mas também 
em inovações institucionais nas formas de regulação, incentivo e fi-
47
nanciamento que abandonem as práticas convencionais e estimulem 
a superação do tríplice monotonia. 
Dois mitos vêm impedindo que isso aconteça: o primeiro deles 
está associado à ilusão de que o futuro do Brasil está garantido por sua 
condição de “celeiro do mundo”. Há os custos de produção crescentes, 
associados ao uso igualmente crescente de insumos químicos contro-
lados por grandes corporações. Há as mudanças climáticas, que vêm 
transformando as condições de produção e mudando o mapa da oferta 
agropecuária. Há as transformações no perfil dos mercados consumi-
dores, o que levará a cada vez mais, e não menos, atenção para a ado-
ção de critérios socioambientais no comércio internacional. Mesmo no 
âmbito das mudanças demográficas e econômicas não são pequenos 
os desafios, basta nos lembrarmos do caso da China – destino de 80% 
do principal produto de exportação brasileiro, a soja –, cuja economia, 
hoje, cresce à metade do ritmo de duas décadas atrás, e que, segundo 
as projeções do serviço demográfico das Nações Unidas, verá sua po-
pulação diminuir gradativamente nas próximas décadas (UN, 2025). 
O segundo mito é a ideia de que o sistema agroalimentar brasileiro 
já é sustentável e que bastaria mostrar isso ao mundo. Essa afirmação não 
se sustenta perante os indicadores disponíveis e apresentados no decorrer 
deste capítulo. Dizer que isso se deve à ação de uns poucos produtores 
tampouco resolve o problema, porque as lideranças do setor têm sido tí-
midas em apoiar medidas que coíbam essas práticas deletérias. Não haverá 
transição se a junção de interesses entre o velho e o novo não for superada. 
A solução para a agenda climática depende de novas tecnologias, cada vez 
mais presentes, mas depende também de uma solução para os velhos pro-
blemas que fazem parte da história do Brasil e das formas de apropriação 
e uso dos recursos naturais do país. 
Não seria exagero retórico nem ufanismo ingênuo afirmar que o Bra-
sil é, provavelmente, o país com maior potencial para liderar uma transição 
no sistema agroalimentar global. A antítese da monotonia a ser superada 
é a diversidade a ser valorizada. Nisso, nenhum outro país está mais bem 
posicionado. Não se trata apenas da diversidade biológica mas também da 
existência de um conjunto de práticas e tradições culinárias que traduzam 
de maneira única formas de cultivar, processar e consumir alimentos coe-
rentes com o suporte ecossistêmico a elas necessário. Não menos impor-
tante, o país conta também com significativa capacidade institucional e um 
repertório de inovações já em curso que precisa, no entanto, deixar a con-
dição de nichos para converter-se em um novo mainstream. Para isso, po-
líticas públicas e uma reforma do ambiente institucional são fundamentais.
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