direito administrativo 4

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Serviços públicos, licitações e contratos
administrativos
O estudo dos institutos jurídicos dos serviços públicos, licitações e contratos administrativos.
Prof. Filipe Fonseca
1. Itens iniciais
Propósito
A compreensão do tema referente aos serviços públicos, às licitações e aos contratos administrativos é
indispensável para todos aqueles que desejam atuar em searas profissionais que envolvam a Administração
Pública, seja na representação de um ente público, nas suas mais diversas facetas da Administração Direta ou
Indireta, ou de particulares que com essa se relacionam de maneira formal.
Preparação
Antes de iniciar este conteúdo, tenha em mãos, ou acesse via internet:
 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1998 (CF/1988);
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993;
Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002;
Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006;
Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995;
Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995;
Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004;
Lei nº 12.232, de 29 de abril de 2010;
Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011; e
Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.
Objetivos
Listar conceito, características, titularidade, princípios, formas de remuneração e execução,
modalidades, concessão e permissão dos serviços públicos
Descrever natureza, fundamentos, princípios, hipóteses de dispensa e inexigibilidade, modalidades,
procedimentos, anulação, revogação, infrações e crimes administrativos das licitações
Aplicar conceito, normatividade, sujeitos, características, espécies, cláusulas exorbitantes, extinção e
sanções nos contratos administrativos
Introdução
No presente conteúdo, serão abordados:
 
Serviços públicos
 
Licitações
 
Contratos administrativos
 
Os serviços públicos, em suma, abrangem o plexo de atividades atribuídas, mesmo que sem exclusividade, ao
Estado, de modo que satisfaçam, de maneira direta ou indireta, pretensões sociais garantidas pelo nosso
ordenamento jurídico.
 
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Nessa seara, é por intermédio de determinados procedimentos que a Administração elege aquele a quem ela
irá delegar a prestação do serviço público, qual seja, a licitação, cuja etapa final é a celebração de um
contrato administrativo. A dinâmica de licitações e contratos administrativos, contudo, é muito mais ampla,
tendo muitas outras funções que não afetam a prestação de serviços públicos, servindo, sim, como
mecanismos propiciadores da concretização da vontade negocial do Estado.
1. Serviços públicos
Serviços públicos – conceito
Antes de abordarmos o conceito de serviços públicos em si, devemos compreender que o instituto nada mais
significa do que o conjunto de certas atividades. E que atividades seriam essas? As atividades prestacionais,
pelas quais se empregam recursos escassos, tendo como finalidade a satisfação de necessidades humanas,
ou seja, uma atividade de natureza econômica.
 
Seriam então os serviços públicos uma atividade econômica como outra qualquer ou haveria distinções?
 
Vejamos uma distinção:
Atividades econômicas
As atividades econômicas em sentido estrito
seriam aquelas de titularidade do setor privado,
só podendo ser exercidas pelo Estado em três
hipóteses:
Quando a lei definir tais atividades como
necessárias aos imperativos da
segurança nacional.
Quando a lei definir tais atividades como
necessárias ao coletivo relevante.
Nos demais casos em que a Constituição
de 1988 (CF/1988) assim dispuser.
Atividade ilícita
Já a atividade ilícita seria toda aquela cuja
legislação veda seu exercício.
Tendo sido compreendidas essas duas espécies (atividade econômica em sentido estrito e atividade ilícita),
partamos para a última das espécies, o serviço público.
 
O serviço público não se trata de uma atividade econômica com um traço distintivo das demais pela sua
própria natureza, mas, sim, em virtude de tal atividade ter sido considerada em determinado momento
histórico, na CF/1988 ou na lei, como de suma importância aos olhos da coletividade, não sendo possível legar
a sua satisfação aos mecanismos tradicionais da livre-iniciativa privada (ARAGÃO, 2013).
 
Munidos da noção geral por trás dos serviços públicos, podemos partir para sua efetiva conceituação. A
questão é turva, não havendo ainda na doutrina nacional um consenso acerca do tema. No entanto, uma das
formas de classificar os sentidos de serviço público extraíveis da CF/1988 é aquela na qual as concepções
existentes, de acordo com Aragão (2013, p. 120-124), poderiam ser divididas da seguinte forma:
Concepção amplíssima
O serviço público seria toda e qualquer prestação do Estado, ou teria como sentido a própria
Administração Pública (tal concepção remete à escola clássica francesa dos serviços públicos).
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Concepção ampla
O serviço público corresponderia às atividades prestacionais do Estado em geral voltadas à
coletividade, independentemente da titularidade, mesmo quando não for possível cobrar
individualmente de seus destinatários. Não se inserem aqui apenas o exercício do poder de polícia –
atividade restritiva da liberdade privada – e o fomento – atividade de incentivo para que a atuação
privada se dê na maneira idealizada pela Administração.
Concepção restrita
O serviço público abarca as atividades do Estado prestadas a determinados indivíduos e cuja fruição
possa ser individualizada – ou seja, aqui não são consideradas como públicos os serviços uti universi.
Concepção restritíssima
É oriunda de uma interpretação conjunta dos arts. 145, II, e 175 da CF/1988, que estabelecem que os
serviços públicos devem ser remunerados por taxa ou tarifa – ou seja, apenas os serviços que
pudessem ter uma contraprestação individualizada e quantificada, e cuja titularidade fosse exclusiva
do Estado. Para além dos serviços uti universi (serviços públicos gerais prestados à coletividade
como um todo), aqui também restariam excluídos os serviços sociais, visto que sua titularidade não é
exclusiva do Estado.
Tem prevalecido no Brasil uma concepção ampla, considerando serviço público toda atividade:
 
Que vise à satisfação de necessidades individuais ou coletivas que atendam a um direito fundamental.
Cuja responsabilidade por sua prestação foi atribuída pela CF/1988 ou pela lei dentro das
possibilidades constitucionalmente previstas ao Estado.
Que obrigatoriamente assim o provenha ou garanta seu provimento por terceiros.
Sob regime jurídico, ao menos parcialmente, de direito público.
Serviços públicos – características
A doutrina majoritária no Brasil entende que três seriam os elementos, ou características, que comporiam os
serviços públicos:
Subjetivo
O serviço público é atribuído, por força de lei ou da própria CF/1988, ao Estado, podendo ser prestado
direta ou indiretamente pelos particulares por meio de delegação (por concessão ou permissão).
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Formal
Refere-se ao regime jurídico ao qual o serviço público é prestado, uma escolha que sempre recai
sobre o legislador, ou seja, deve-se verificar o que a lei prevê para cada caso.
Como regra, quando os serviços prestados não tiverem uma natureza comercial ou industrial, então o
regime jurídico será de direito público. Já quando os serviços prestados tiverem natureza comercial
ou industrial, então teremos a incidência de um regime híbrido, que ora pode ser predominantemente
privado ora predominantemente público. Porém, sempre incidirão sobre as entidades prestadoras de
serviços públicos os mesmos princípios que incidem sobre a Administração Pública, o que sempre
conferirá um regime jurídico, ao menos parcialmente, de direito público.
Material
O serviço público se trata de uma atividade que busca o atingimento do interesse público primário, o
bem-estar da coletividade, estando sempre atrelado, mesmo que de maneira indireta, à satisfação de
um direito fundamental.
Serviços públicos – classificação
A doutrina classifica os serviços públicos no tocante a diversos critérios, como veremos a seguir.
Quanto aos destinatários: utiAcesse a versão digital para assistir ao vídeo.
Espécies
Vejamos as espécies de contratos:
Contratos de obra pública
São aqueles cujo objeto consiste na construção, reforma, fabricação,
recuperação ou ampliação de bem público, realizada por execução direta ou
indireta.
Contratos de prestação de serviços
A Lei nº 8.666/1993, em seu art. 6º, II, define serviço como “toda atividade
destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração,
tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação,
conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de
bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais”. A Lei nº 14.133
trouxe definição mais sintética em seu art. 6º, IX.
Contratos de fornecimento (compras)
São os contratos para aquisição de bens móveis para a consecução das
atividades administrativas: aquisição de materiais de escritório para as
repartições públicas, materiais médicos para postos e hospitais públicos,
equipamentos para escolas etc.
A Lei nº 14.133/2021 define “compra”, em seu art. 6º, X, como a “aquisição
remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente,
considerada imediata aquela com prazo de entrega de até 30 (trinta) dias da
ordem de fornecimento”.
Contratos de concessão e permissão
A concessão é o contrato administrativo que transfere aos particulares
faculdades cuja titularidade pertence ao poder público.
Duas são as espécies dos contratos de concessão:
(i) concessões de serviços públicos; e
(ii) concessões de uso de bem público.
Cláusulas exorbitantes
Conforme já visto, a presença das cláusulas exorbitantes, ou cláusulas de privilégios, constitui um dos traços
mais marcantes dos contratos administrativos.
 
Tais privilégios configuram o “regime jurídico de direito público”.
Alteração unilateral do objeto do contrato
Trata-se de prerrogativa prevista no inciso I do art. 58, da Lei nº 8.666/1993, e no inciso I do art. 124, da Lei nº
14.133/2021, podendo a Administração modificá-los, unilateralmente, quando:
 
Houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a seus
objetivos.
For necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição
quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pela lei, e respeitados os direitos do contratado.
 
A norma, entretanto, não pode servir como justificativa para abusos e ilegalidades por parte do administrador
público (art. 126 da Lei nº 14.133/2021). Sua função é conferir maleabilidade ao contrato para adaptá-lo a
novas circunstâncias, de modo a preservar a busca pela promoção da finalidade pública. Sendo assim, a
alteração unilateral deve ser sempre motivada e respeitar a formalização de um termo aditivo (art. 132 da Lei
nº 14.133/2021).
Rescisão unilateral do contrato
Já o inciso II do art. 58 da Lei nº 8.666/1993 confere à Administração a prerrogativa, quanto aos contratos
administrativos, de rescindi-los unilateralmente. Do mesmo modo, o art. 137 da Lei nº 14.133/2021 elenca os
motivos para “extinção do contrato” – segundo nova nomenclatura. Antes usava-se o termo “rescisão” –, ao
qual deverá ser formalmente motivada nos autos do processo, assegurados o contraditório e a ampla defesa.
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O art. 138, I, atribui à Administração o poder de extinguir o contrato por ato unilateral e escrito (exceto no caso
de descumprimento decorrente de sua própria conduta), a qual deverá ser precedida de autorização escrita e
fundamentada da autoridade competente e reduzida a termo no respectivo processo (parágrafo 1º), tendo
como consequências o descrito no art. 139 da nova lei (recomendamos a leitura dos arts. 137 a 139).
Fiscalização do contrato
Conforme dispõe o art. 177 da Lei nº 14.133/2021 (no mesmo
sentido do que já previa o art. 67 da Lei nº 8.666/1993):
A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais fiscais do contrato,
representantes da Administração especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art.
7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para assisti-los e
subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.
Lei nº 14.133/2021
Tal normativo está em consonância com a prerrogativa da Administração, prevista no inciso III do art. 58, da
Lei nº 8.666/1993, e no inciso III do art. 104, da Lei nº 14.133/2021, de fiscalizar a execução dos contratos
administrativos.
Aplicar sanções
Estabelecem o inciso IV do art. 58, da Lei nº 8.666/1993, e o art. 104, IV, da Lei nº 14.133/2021, que é
prerrogativa da Administração aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste. Não se
trata aqui de sanções que tradicionalmente podem estar previstas em qualquer ajuste contratual privado, mas,
sim, das penalidades trazidas pela própria lei (sanções extracontratuais).
Ocupar provisoriamente os bens
O inciso V do art. 58 da Lei nº 8.666/1993 faculta à Administração a ocupação provisória de bens, tendo a
linguagem do referido normativo sido inovada pelo inciso V do art. 104 da Lei nº 14.133/2021, que concede à
Administração a prerrogativa de “ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços
vinculados ao objeto do contrato nas hipóteses de: (i) risco à prestação de serviços essenciais; e (ii)
necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, inclusive após
extinção do contrato”.
Extinção (término) do contrato
O contrato administrativo pode ser extinto em virtude:
 
Do cumprimento de seu objeto
Do término do prazo contratual
Por impossibilidade material ou jurídica de seu cumprimento
Por anulação
Por rescisão (a Lei nº 14.133 adota a nomenclatura “extinção” para se referir à “rescisão” - a execução
de seu art. 90, parágrafo 7º)
Anulação
Os contratos viciados por ilegalidade devem ser anulados.
Atenção
Pensemos no caso de um contrato celebrado sem que tenha havido prévia licitação (em não se tratando
de uma das hipóteses de dispensa ou inexigibilidade). Existe aqui ilegalidade flagrante.Também seria o
caso de um dos atos do procedimento licitatório que culminou no contrato administrativo estar maculado
de algum vício insanável. 
A anulação dos contratos administrativos possui efeitos ex tunc. Apesar disso, é garantido ao particular de
boa-fé o direito a ser indenizado pelo que efetivamente já tiver executado no âmbito do contrato anulado (art.
149 da Lei nº 14.133).
Rescisão
A rescisão contratual (chamada de “extinção” pela Lei nº 14.133/2021) se opera por vontade de uma ou ambas
as partes contratantes, antes que o objeto já tenha sido cumprido ou o prazo contratual findo, podendo ser:
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Amigável
Proveniente de acordo entre as partes, que de comum acordo decidem dar
fim ao contrato.
Judicial
Judicial
Administrativa
É a extinção determinada unilateralmente e por escrito pela Administração,
nos termos dos motivos expostos no âmbito do processo administrativo que
conduziram a tal tomada de decisão. Deve-se oportunizar ao contratado
conhecer os motivos e influenciar no juízo administrativo, exercendo seu
direito ao contraditório e ao peticionamento.
Arbitral
Havendo cláusula compromissória, no âmbito do contrato administrativo,
podem Administração e contratado submeter a resolução de litígios, que
envolvam direitos patrimoniais disponíveis, à arbitragem judicial ou
extrajudicial.
Sanções administrativas
Quando do inadimplemento contratual, seja ele parcial ou total (vide art. 58, IV, da Lei nº 8.666/1993), a
Administração, depois de garantido o direito ao contraditório e à ampla defesa, deve aplicar sanções ao
contratado.
Verificando o aprendizado
Questão 1
Os contratos típicos da administração atraem a incidência de normas especiais de direito
público, aplicando-se apenas supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as
disposições de direito privado (art. 54, da Lei nº 8.666/1993, e art. 89, da Lei nº 14.133/2021).
Eis a principal diferença dessa espécie para os contratosprivados da Administração: o regime
jurídico, que aqui é predominantemente público e lá é privado. E é justamente em virtude
desse regime público que existe um desbalanceamento entre a relação dos poderes público e
particular quando celebram contratos administrativos, sendo um exemplo desse desnível a
presença das cláusulas exorbitantes.
Marque a opção a seguir que não corresponde a uma cláusula exorbitante:
A Fiscalização do contrato
B Rescisão unilateral do contrato
C Ocupação provisória de bens
D Alteração unilateral do objeto do contrato
E Aplicação imotivada de sanções
A alternativa E está correta.
O inciso IV do art. 58 da Lei nº 8.666/1993 e o art. 104 inciso IV da Lei nº 14.133/2021 estabelecem que é
prerrogativa da Administração aplicar sanções pela inexecução total ou parcial do ajuste – diga-se, sanções
motivadas. Senão abrir-se-ia espaço para a arbitrariedade na aplicação das sanções aos contratos
administrativos, uma vez que não precisaria argumentar e justificar a aplicação de determinada sanção;
aplicando-as, portanto, a seu bel-prazer.
Questão 2
Com base no que dispõe a Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021),
a declaração de nulidade de um contrato administrativo:
A
É dotada de efeitos retroativos, impedirá os efeitos jurídicos que ele deveria produzir, mas não
desconstituirá os já produzidos, e exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que
este houver executado pelo período do contrato e por outros comprovados prejuízos que não lhe sejam
imputáveis, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
B
É dotada de efeitos retroativos, impedirá os efeitos jurídicos que ele deveria produzir e desconstituirá os já
produzidos, e exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado
pelo período do contrato e por outros eventuais prejuízos, independentemente de sua culpa, promovendo-
se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
C
É dotada de efeitos retroativos, impedirá os efeitos jurídicos que ele deveria produzir, porém não
desconstituirá os já produzidos, não exonerando a Administração do dever de indenizar o contratado pelo
que este houver executado até a data da declaração e por outros comprovados prejuízos que não lhe
sejam imputáveis, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
D
Não é dotada de efeitos retroativos, impedirá os efeitos jurídicos que ele deveria produzir, porém não
desconstituirá os já produzidos, não exonerando a Administração do dever de indenizar o contratado pelo
que este houver executado até a data da declaração e por outros comprovados prejuízos que não lhe sejam
imputáveis, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
E
Não é dotada de efeitos retroativos, não cancela os efeitos jurídicos já constituídos ou produzidos e obriga
a Administração a indenizar o contratado pelo que houver executado até a data da declaração e pelos
prejuízos que não lhe sejam imputáveis, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
A alternativa C está correta.
Conforme dispõe o artigo 149 da Lei nº 14.133/2021.
4. Praticando
Licitação e Contrato Administrativo – Suspensão de
Serviços por Inadimplemento
O município de Vila Verde realiza uma licitação para a prestação de serviços de iluminação pública. A empresa
"Luz Viva S.A." vence o processo licitatório e firma contrato com a prefeitura, comprometendo-se a manter o
serviço de iluminação em toda a cidade por cinco anos.
 
Durante o segundo ano de contrato, a prefeitura começa a acumular atrasos nos pagamentos mensais. A
situação persiste, e o valor devido se torna insustentável para a empresa, afetando diretamente a qualidade e
continuidade do serviço.
 
Após várias tentativas de cobrança amigável, "Luz Viva S.A." notifica a administração municipal sobre a
intenção de suspender a prestação de serviços por falta de pagamento. A prefeitura, no entanto, argumenta
que a suspensão de um serviço essencial como a iluminação pública violaria o princípio da continuidade do
serviço público. A empresa, por sua vez, alega que o atraso coloca em risco a sua capacidade financeira e que
o próprio contrato permite a suspensão em caso de inadimplemento.
1. Fundamentação Jurídica
A questão central deste caso envolve o princípio da continuidade dos serviços públicos e a legalidade de uma
suspensão de serviços essenciais devido ao inadimplemento do ente público contratante. A Constituição
Federal de 1988, em seu art. 37, caput, estabelece o dever de eficiência, moralidade e continuidade da
administração pública, que se refletem diretamente na prestação dos serviços públicos essenciais. Além
disso, os artigos 5º e 10 da Lei nº 8.987/1995 – que regulamenta as concessões e permissões de serviços
públicos – estabelecem as diretrizes sobre as obrigações da concessionária e o poder concedente, com base
no equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
 
No contrato de concessão ou prestação de serviços, o princípio da continuidade dos serviços públicos é um
pilar. No entanto, a legislação permite a suspensão do serviço em casos específicos, como a inadimplência do
usuário, desde que observados os requisitos e as devidas notificações. A doutrina e a jurisprudência do STJ
vêm discutindo situações de desequilíbrio econômico-financeiro como causa justificável para a suspensão ou
a rescisão do contrato, especialmente quando compromete a viabilidade da execução do serviço.
2. Jurisprudência
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) sobre a suspensão de serviços públicos essenciais por
inadimplemento do ente público tem seguido uma linha de interpretação que considera a continuidade dos
serviços, mas também o direito da concessionária ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Destacam-
se os seguintes julgados:
STJ, AgInt no REsp 1814096/SE, rel. Min.
Sérgio Kukina, DJe 11/11/2019
Esse acórdão estabelece que, embora a
interrupção de serviços essenciais deva ser
evitada, ela pode ser admitida em casos de
inadimplemento contumaz, desde que não
comprometa serviços essenciais à coletividade.
STJ, AgRg no RHC 196.957/SP, rel. Min.
Ribeiro Dantas, DJe 12/09/2024
Considera que, em casos de serviços públicos
de utilidade pública com fruição individual (uti
singuli), é possível aplicar a suspensão com
base no princípio do pagamento pelo uso,
evitando a responsabilidade unilateral sobre
custos entre as partes.
Esses casos reforçam a prerrogativa da concessionária de buscar a recomposição do equilíbrio econômico-
financeiro, essencial para a sustentabilidade do serviço e que o descumprimento continuado pelo ente público
contratante constitui razão legítima para que a empresa busque meios para suspender ou rescindir a
prestação de serviços.
3. Discussão Doutrinária
A doutrina sobre os contratos administrativos e os princípios da administração pública, especialmente os
conceitos de continuidade e modicidade tarifária dos serviços públicos, reflete o desafio de conciliar o
interesse público com a viabilidade econômica dos prestadores de serviços. Di Pietro (2023) argumenta que a
continuidade dos serviços deve ser assegurada, mas que a precariedade financeira do contrato não pode ser
imposta ao concessionário, devendo-se buscar mecanismos que garantam o equilíbrio entre as partes,
incluindo a possibilidade de suspensão temporária em caso de inadimplência substancial.
 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro também reforça que o inadimplemento do ente público atenta contra o princípio
da eficiência, uma vez que um serviço sem sustentabilidade econômica pode acarretar interrupções mais
drásticas e definitivas. Já Alexandre Aragão (2019) defende que a jurisprudência tem avançado para permitir
certa flexibilidade no princípio da continuidade, especialmente em situações onde a interrupção temporária é
necessária para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro, desde que existam salvaguardas para não
prejudicar direitos fundamentais dos cidadãos.
 
Este caso permite aos alunos analisar a aplicaçãode normas constitucionais, legislações ordinárias e
complementares, com enfoque nos princípios fundamentais de Direito Administrativo, como continuidade,
eficiência e equilíbrio econômico-financeiro. A estrutura estimula os alunos a discutir a aplicabilidade da teoria
e da jurisprudência na construção de um parecer fundamentado sobre a possível legitimidade da suspensão
de um serviço público por inadimplemento do ente público.
Questão 1
Na qualidade de advogado(a), elabore um parecer jurídico sobre o caso proposto. Analise o problema,
identifique os fundamentos jurídicos pertinentes, como artigos da Constituição, leis ordinárias ou
complementares, decisões recentes dos tribunais superiores e teorias doutrinárias. Fundamente o parecer nos
termos da legislação brasileira vigente e jurisprudências aplicáveis. Apresente recomendações práticas, com
embasamento jurídico sólido, justificando cada posição adotada, e discuta os riscos e possíveis implicações
legais para as partes envolvidas.
Chave de resposta
I. Identificação do Caso e Análise do Problema
Este parecer analisa o caso de uma possível suspensão de prestação de serviços públicos essenciais
(iluminação pública) em razão do inadimplemento da Administração Pública (Prefeitura de Vila Verde) no
contrato firmado com a concessionária “Luz Viva S.A.”. A questão envolve uma análise sobre a aplicação do
princípio da continuidade dos serviços públicos frente ao direito da concessionária ao equilíbrio
econômico-financeiro do contrato.
II. Fundamentação Jurídica
1. Princípios Constitucionais e Legislação Pertinente
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) estabelece em seu artigo 37 os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, que regem a Administração Pública. O princípio da
continuidade dos serviços públicos é inerente à garantia de eficiência na prestação de serviços de
natureza essencial e à satisfação dos direitos fundamentais dos cidadãos. Ainda assim, a própria CF/88
permite que as relações contratuais entre a administração pública e particulares sigam as normas de
direito administrativo, inclusive quanto ao equilíbrio financeiro.
A Lei nº 8.987/1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços
públicos, regula a responsabilidade do poder concedente em assegurar condições que garantam o
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos (art. 10). Além disso, o artigo 6º da referida
lei assegura que as concessionárias possuem o direito de buscar judicialmente esse equilíbrio, o que pode
ser um fundamento para buscar a recomposição econômica ou até mesmo a suspensão do serviço em
caso de desequilíbrio substancial.
2. Doutrina e Jurisprudência
O princípio da continuidade dos serviços públicos é amplamente reconhecido pela doutrina. No entanto, há
uma crescente flexibilização, conforme propõem estudiosos como Alexandre Aragão (2019), que defendem
que em casos de grave inadimplência por parte do poder concedente, a concessionária tem o direito de
requerer meios para assegurar sua própria sustentabilidade financeira, inclusive por meio da suspensão
temporária dos serviços.
Na jurisprudência, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem manifestado que, em casos excepcionais de
inadimplemento contumaz, a concessionária pode solicitar a suspensão de serviços essenciais, contanto
que sejam observados os direitos fundamentais dos cidadãos:
STJ, AgInt no REsp 1814096/SE, rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 11/11/2019: Este acórdão destaca que,
embora a continuidade deva ser preservada, a prestação pode ser interrompida em casos de
inadimplemento, desde que não afete diretamente a coletividade.
1. Análise Doutrinária
Di Pietro (2023) observa que o princípio da continuidade não deve ser aplicado em absoluto, mas sim
ponderado com o direito da concessionária ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Essa visão é
reforçada pelo princípio da modicidade tarifária, que impõe à Administração a responsabilidade de arcar
com os custos previstos contratualmente para que o serviço continue de forma sustentável.
III. Recomendações Práticas
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1. Busque Recomposição do Equilíbrio Econômico-Financeiro
A recomendação inicial é que a empresa “Luz Viva S.A.” notifique formalmente a prefeitura, solicitando a
regularização dos pagamentos e indicando a possibilidade de judicialização para a obtenção de reequilíbrio
econômico-financeiro. Essa medida se alinha ao art. 10 da Lei nº 8.987/1995 e aos precedentes do STJ.
2. Proposta de Medidas Judiciais para a Suspensão
Caso a inadimplência persista e comprometa gravemente a operação, recomenda-se à “Luz Viva S.A.”
entrar com uma ação judicial para requerer o reequilíbrio financeiro ou a suspensão do serviço, justificando
a necessidade de mitigação dos danos financeiros à empresa. No processo, a concessionária deve
evidenciar os riscos ao seu fluxo de caixa e propor alternativas, como a limitação da suspensão a
determinados horários ou áreas menos impactantes, preservando a ordem pública e minimizando o
impacto coletivo.
3. Apoio em Parecer Técnico e Laudo Financeiro
Um laudo financeiro pode complementar a fundamentação do pedido, demonstrando como o
inadimplemento impacta a viabilidade do serviço e reforçando a necessidade de intervenção judicial para
proteção dos direitos econômicos da concessionária.
IV. Riscos e Implicações Legais
1. Para a Concessionária
A suspensão não autorizada dos serviços pode ser considerada uma violação contratual e resultar em
sanções administrativas, prejudicando futuras licitações. No entanto, ao obter respaldo judicial, a
concessionária minimiza esse risco e garante sua posição em conformidade com a lei e com a
interpretação dos tribunais.
2. Para o Poder Público
A suspensão não autorizada dos serviços pode ser considerada uma violação contratual e resultar em
sanções administrativas, prejudicando futuras licitações. No entanto, ao obter respaldo judicial, a
concessionária minimiza esse risco e garante sua posição em conformidade com a lei e com a
interpretação dos tribunais.
A continuidade da inadimplência pode gerar litígios com outras concessionárias e prejudicar a reputação
do ente público, o que implica riscos orçamentários e administrativos. Além disso, a falta de resolução
pode impactar diretamente a população, resultando em desgaste político e legal.
Assista ao vídeo a seguir para obter mais explicações sobre o assunto.
Conteúdo interativo
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Tema: Serviços Públicos, licitações e contratos administrativos
Módulo 1: Serviços Públicos
Titulo: Princípios
“Continuidade dos serviços públicos
Os serviços públicos não devem ser interrompidos. Isso não impede, entretanto, a suspensão da prestação
em relação a alguns usuários que não cumpram os requisitos técnicos para receber a prestação, como o
fornecimento de energia elétrica, que pode ser suspenso no caso de o usuário não dispor do
aparelhamento adequado para se conectar ao sistema público de distribuição. Já no caso dos serviços
públicos uti singuli e compulsórios (ex.: taxa de bombeiro), sua remuneração se dá por meio de tributo
(taxa), ou seja, não há opção por parte do particular em contratar ou não a prestação do serviço, e em
virtude disso não é lícita a interrupção em caso de inadimplemento – para eles, a Fazenda Pública deve se
utilizar dos seus meios próprios de cobrança da dívida. Também é permitida a interrupção do serviço, após
aviso prévio, por questões de ordem técnica, ou sem aviso prévio, em virtude de eventos inesperados e
emergenciais”.
Desafio 1
O município de Vila Verde firmou contrato administrativo com a empresa "Luz Viva S.A." para serviços de
iluminação pública. Após sucessivos atrasos nos pagamentos pela prefeitura, a empresa notificou a
administração sobre a suspensão dos serviços. A prefeitura alegou que a suspensão violaria o princípio da
continuidade dos serviços públicos. De acordo com o entendimento do STJ e aLei nº 8.987/1995, qual seria a
conduta mais apropriada para "Luz Viva S.A."?
A Suspender imediatamente os serviços, independentemente de decisão judicial.
B Continuar prestando o serviço e buscar judicialmente a recomposição do equilíbrio econômico-
financeiro.
C Suspender os serviços somente após obter decisão judicial favorável.
D Rescindir unilateralmente o contrato sem necessidade de notificação prévia à prefeitura.
E Solicitar à prefeitura a revisão contratual, sem qualquer possibilidade de suspensão do serviço.
A alternativa D está correta.
A suspensão dos serviços essenciais, como a iluminação pública, só pode ocorrer com respaldo judicial,
conforme entendimento do STJ e a Lei nº 8.987/1995, que regula as concessões de serviços públicos. A
alternativa correta reflete corretamente essa necessidade, preservando o princípio da continuidade dos
serviços públicos enquanto garante o direito da concessionária ao equilíbrio econômico-financeiro.
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Tema: Serviços Públicos, licitações e contratos administrativos
Módulo 1: Serviços Públicos
Titulo: Princípios
“Continuidade dos serviços públicos
Os serviços públicos não devem ser interrompidos. Isso não impede, entretanto, a suspensão da prestação
em relação a alguns usuários que não cumpram os requisitos técnicos para receber a prestação, como o
fornecimento de energia elétrica, que pode ser suspenso no caso de o usuário não dispor do
aparelhamento adequado para se conectar ao sistema público de distribuição. Já no caso dos serviços
públicos uti singuli e compulsórios (ex.: taxa de bombeiro), sua remuneração se dá por meio de tributo
(taxa), ou seja, não há opção por parte do particular em contratar ou não a prestação do serviço, e em
virtude disso não é lícita a interrupção em caso de inadimplemento – para eles, a Fazenda Pública deve se
utilizar dos seus meios próprios de cobrança da dívida. Também é permitida a interrupção do serviço, após
aviso prévio, por questões de ordem técnica, ou sem aviso prévio, em virtude de eventos inesperados e
emergenciais”.
Desafio 2
Considere o caso em que "Luz Viva S.A." alega que os atrasos nos pagamentos colocam em risco sua
viabilidade econômica. Qual princípio administrativo é diretamente afetado quando o inadimplemento do ente
público compromete a execução contratual?
A Princípio da impessoalidade.
B Princípio da publicidade.
C Princípio da modicidade tarifária.
D Princípio da eficiência.
E Princípio da autotutela.
A alternativa D está correta.
O princípio da eficiência é afetado quando a administração pública, por inadimplemento, compromete a
execução contratual, gerando risco de precarização ou interrupção do serviço. Este princípio impõe que os
serviços públicos sejam executados de forma eficaz, e o descumprimento de obrigações financeiras afeta
diretamente a eficiência da prestação.
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Módulo 3: Contratos administrativos
Características “Presença da Administração Pública na condição de Poder Público: A entidade
administrativa figura nos contratos administrativos como parte pública, dotada de prerrogativas (cláusulas
exorbitantes) que lhe permitam buscar o atingimento do interesse público primário.
Finalidade pública: O atuar administrativo, por atos ou contratos, deverá sempre almejar a realização do
interesse público.”
5. Conclusão
Considerações finais
Ao longo deste conteúdo, percorremos as principais características regedoras dos institutos jurídicos dos
serviços públicos, licitações e contratos administrativos.
 
Em síntese, identificamos:
 
A maneira pela qual a Administração satisfaz as atividades que a ela foram confiadas pelo texto
constitucional ou legal.
Os procedimentos postos à disposição da Administração para que eleja seus parceiros privados.
O meio pelo qual a Administração celebra seus acordos com terceiros, quando atua em situação de
superioridade em relação a eles (regime público).
 
Em virtude da publicação da Lei nº 14.133, todos os três institutos, conforme pudemos perceber, sofreram
mudanças relevantes. Algumas ainda demandarão um esforço interpretativo por parte de nossa doutrina e
jurisprudência, razão pela qual indicamos aos alunos que fiquem atentos a como os tribunais superiores, o
TCU e os acadêmicos irão exercer tal atividade hermenêutica.
Podcast
Agora, com a palavra, o professor Filipe Fonseca, relembrando tópicos abordados em nosso estudo.
Vamos ouvir!
Conteúdo interativo
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Para saber mais sobre os assuntos explorados neste conteúdo, leia: 
 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 4. ed. rev., atual. e ampl. Rio de
Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2016.
Referências
ARAGÃO, A. dos S. Direito dos serviços públicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Grupo GEN, 2013.
 
CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de direito administrativo. 34. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2014.
 
• 
• 
• 
• 
• 
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2007.
 
OLIVEIRA, R. C. R. Curso de direito administrativo. 4. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo:
Método, 2016. 
 
PEREIRA JUNIOR, J. T. Comentários à lei das licitações e contratações da administração pública. 7. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2007. 
	Serviços públicos, licitações e contratos administrativos
	1. Itens iniciais
	Propósito
	Preparação
	Objetivos
	Introdução
	1. Serviços públicos
	Serviços públicos – conceito
	Atividades econômicas
	Atividade ilícita
	Concepção amplíssima
	Concepção ampla
	Concepção restrita
	Concepção restritíssima
	Serviços públicos – características
	Subjetivo
	Formal
	Material
	Serviços públicos – classificação
	Quanto aos destinatários: uti singuli e uti universi
	Exemplo
	Quanto ao objeto: administrativos, comerciais (ou industriais) e sociais
	Administrativos
	Comerciais ou industriais
	Sociais
	Quanto à titularidade: próprios ou impróprios
	Próprios
	Impróprios
	Quanto ao modo de execução: delegáveis ou indelegáveis
	Delegáveis
	Indelegáveis (essenciais)
	Titularidade
	Exclusiva
	Concorrente (não exclusiva)
	Princípios
	Continuidade dos serviços públicos
	Igualdade dos usuários, ou uniformidade, ou neutralidade
	Mutabilidade do regime jurídico ou da atualidade ou da flexibilidade
	Modicidade tarifária
	Universalidade ou generalidade
	Serviços públicos
	Conteúdo interativo
	Remuneração
	Gratuitos
	Remunerados
	Concessão e permissão
	Modalidades
	Concessão comum (regulada pela Lei nº 8.987/1995)
	Concessão especial/parceria público-privada (PPP) (regulada pela Lei nº 11.079/2004)
	Concessão comum
	Autorização legislativa
	Remuneração
	Licitação
	Modalidade da licitação
	Empresas estatais como licitantes
	Contrato de concessão comum
	Prazo
	Prorrogação do contrato
	Subcontratação
	Subconcessão
	Transferência da concessão ou do controle acionário da concessionária
	Interrupção do serviço público em virtude de inadimplemento do usuário
	Extinção da concessão
	Advento do termo contratual
	Encampação
	Caducidade
	Rescisão
	Anulação
	Falência ou extinção da concessionária
	Distrato (acordo entre as partes)
	Motivo de força maior
	Desaparecimento do objeto do contrato
	Reversibilidade dos bens afetos ao serviço público prestado
	Responsabilidade civil
	Concessão especial
	Espécies de concessão especial
	Concessão patrocinada
	Concessão administrativa
	Permissão
	Atenção
	Verificando o aprendizado
	As PPP constituem modalidade contratual introduzida no ordenamento jurídico pátrio como espécies do gênero concessão, nos termos da Lei Federal nº 11.079/2004. Assim, de acordo com o marco legal vigente desde então:
	O fornecimento de água:
	2. Licitações
	Licitações
	Atenção
	22, XXVII
	37, XXI
	173, parágrafo 1º, III
	Princípios
	Exemplo
	Princípios específicos da licitação
	Princípio da competitividade
	Atenção
	Princípio davinculação ao instrumento convocatório
	Princípio do procedimento formal
	Exemplo
	Princípio do sigilo das propostas
	Atenção
	Princípio do julgamento objetivo e os critérios de julgamento (“tipos de licitação”)
	Princípio da adjudicação compulsória
	Atenção
	Licitação
	Conteúdo interativo
	Dispensa
	Atenção
	Inexigibilidade
	Quantitativa
	Qualitativa
	Exemplo
	Modalidades de licitação
	Saiba mais
	Pregão
	Saiba mais
	Obras
	Serviços de engenharia
	Locações imobiliárias
	Alienações em geral
	Atenção
	Modos de disputa
	Aberto
	Fechado
	Regimes de execução
	Direta
	Indireta
	Procedimentos
	Saiba mais
	Fase interna
	Fase externa
	Publicação do instrumento convocatório
	Habilitação
	Homologação
	Adjudicação
	Atenção
	Anulação
	Revogação
	Infrações administrativas
	Verificando o aprendizado
	Determinado órgão público pretende realizar duas contratações. A primeira refere-se à aquisição de bens produzidos no país por mais de uma empresa, os quais, conforme parecer de comissão especialmente designada pela autoridade máxima do órgão responsável pela contratação, envolvem, cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa nacional. A segunda refere-se a serviços de publicidade e divulgação, que, conforme manifestação do órgão técnico responsável pela contratação, só podem ser prestados por empresas de notória especialização. Nessa hipótese, de acordo com a Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), a primeira contratação:
	Sobre o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, que informa a licitação, pode-se afirmar que ele:
	3. Contratos administrativos
	Contratos da Administração e suas espécies
	Contratos administrativos
	Contratos privados da Administração
	Sujeitos
	Posição 1
	Posição 2
	Características
	Presença da Administração Pública na condição de Poder Público
	Obediência à forma prevista em lei (formalismo)
	Finalidade pública
	Natureza personalíssima (intuito personae)
	Bilateralidade
	Atenção
	Comutatividade
	Desequilíbrio entre os contratantes (presença de cláusulas exorbitantes)
	Instabilidade (mutabilidade)
	Atenção
	Contratos administrativos
	Conteúdo interativo
	Espécies
	Contratos de obra pública
	Contratos de prestação de serviços
	Contratos de fornecimento (compras)
	Contratos de concessão e permissão
	Cláusulas exorbitantes
	Alteração unilateral do objeto do contrato
	Rescisão unilateral do contrato
	Fiscalização do contrato
	Conforme dispõe o art. 177 da Lei nº 14.133/2021 (no mesmo sentido do que já previa o art. 67 da Lei nº 8.666/1993):
	Aplicar sanções
	Ocupar provisoriamente os bens
	Extinção (término) do contrato
	Anulação
	Atenção
	Rescisão
	Amigável
	Judicial
	Administrativa
	Arbitral
	Sanções administrativas
	Verificando o aprendizado
	Os contratos típicos da administração atraem a incidência de normas especiais de direito público, aplicando-se apenas supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado (art. 54, da Lei nº 8.666/1993, e art. 89, da Lei nº 14.133/2021). Eis a principal diferença dessa espécie para os contratos privados da Administração: o regime jurídico, que aqui é predominantemente público e lá é privado. E é justamente em virtude desse regime público que existe um desbalanceamento entre a relação dos poderes público e particular quando celebram contratos administrativos, sendo um exemplo desse desnível a presença das cláusulas exorbitantes.Marque a opção a seguir que não corresponde a uma cláusula exorbitante:
	Com base no que dispõe a Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021), a declaração de nulidade de um contrato administrativo:
	4. Praticando
	Licitação e Contrato Administrativo – Suspensão de Serviços por Inadimplemento
	1. Fundamentação Jurídica
	2. Jurisprudência
	STJ, AgInt no REsp 1814096/SE, rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 11/11/2019
	STJ, AgRg no RHC 196.957/SP, rel. Min. Ribeiro Dantas, DJe 12/09/2024
	3. Discussão Doutrinária
	Conteúdo interativo
	5. Conclusão
	Considerações finais
	Podcast
	Conteúdo interativo
	Explore+
	Referênciassinguli e uti universi
Os serviços públicos uti singuli são aqueles que têm por finalidade a satisfação de determinados usuários, ou
seja, a sua fruição é individualizada e quantificável, podendo-se mensurar quais foram os beneficiários
daquele serviço, e em que nível cada um deles usufruiu da prestação.
Uti singuli
São os que têm usuários determinados e utilização particular e mensurável para cada destinatário, como
ocorre com o telefone, a água e a energia elétrica domiciliares (MEIRELLES, 2007). 
Exemplo
Podemos citar o fornecimento de água, luz elétrica, gás, transporte público, telefonia. A forma de
remuneração de tais serviços pode se dar por tarifa, no caso de regime contratual – quando prestado
por delegatários, ou diretamente pelo Estado, mas sem o exercício do poder de autoridade estatal –, ou
por taxa, no caso de regime tributário – prestação direta por parte do Estado, no exercício da autoridade
estatal. 
Os serviços públicos uti universi são os prestados à coletividade, sem a possibilidade de se individualizar os
usuários e de quantificar a fruição por cada um deles.
Em se tratando de serviços indivisíveis, o seu
custeio será realizado, via de regra, por meio de
impostos. 
 
São exemplos: a iluminação pública e o
saneamento.
Quanto ao objeto:
administrativos, comerciais (ou
industriais) e sociais
Administrativos
São aqueles serviços orgânicos à própria Administração Pública, ou seja, que
são prestados para suprir suas necessidades internas ou visando conceber
serviços externos a ser prestados ao público (por exemplo, imprensa oficial
para divulgação de atos administrativos).
Comerciais ou industriais
São aqueles destinados ao atendimento das necessidades coletivas da
ordem econômica, podendo ser prestados direta ou indiretamente pelo
Estado.
Sociais
São aqueles em que é indispensável que o Estado atue para atender às
necessidades coletivas de caráter social (vinculadas aos direitos
fundamentais sociais). Tais serviços, vale destacar, não possuem titularidade
exclusivamente estatal, ou seja, os particulares (iniciativa privada) podem
concorrer para a sua prestação sem que seja necessária qualquer delegação
(concessão ou permissão) por parte do Estado, bastando, por vezes, mera
autorização. São exemplos: saúde (art. 199 da CF/1988), educação (art. 209
da CF/1988), assistência social (art. 204, I, in fine, e II da CF/1988) e
previdência social (art. 202 da CF/1988).
Quanto à titularidade: próprios ou impróprios
No que tange à titularidade, os serviços públicos podem ser:
Próprios
São os serviços nos quais consta o requisito da 
publicatio (publicização). Em suma, atendem
aos interesses da coletividade e o Estado se
responsabiliza pela sua prestação, direta ou
indiretamente (por meio de concessão ou
permissão).
Impróprios
Trata-se dos serviços de interesse social não
titularizados (não com exclusividade) pelo
Estado, ou seja, atividades privadas que, em
virtude de sua relevância para a coletividade,
são apenas reguladas pelo Estado, mas
exercidas pela iniciativa privada. Para exercer
tais serviços (apenas virtualmente públicos),
devem os particulares: requerer a devida
autorização; observar a regulamentação
setorial; e se submeter à fiscalização por parte
do Estado. Ou seja, a denominação serviços
públicos, em verdade, seria imprópria. A única
similaridade dessas atividades com os serviços
públicos é que ambas atentam ao interesse
geral. São exemplos: serviço de táxi, serviço de
despachante.
Quanto ao modo de execução: delegáveis ou indelegáveis
Com relação ao modo de execução, os serviços públicos podem ser:
Delegáveis
São aqueles cujo ordenamento jurídico dispõe
que podem ser prestados tanto pelo Estado
quanto pelos particulares (por exemplo, serviço
de transporte coletivo, serviço funerário etc.).
Indelegáveis (essenciais)
São aqueles que devem ser prestados
diretamente pelo Estado, não admitindo a sua
delegação aos particulares (por exemplo,
serviços de segurança nacional e interna,
serviço judiciário etc.).
Titularidade
A titularidade dos serviços públicos pode ser exclusiva ou não do Estado (ARAGÃO, 2013, p. 154-155), que,
entretanto, será sempre responsável por assegurar a sua prestação (de maneira direta ou indireta).
 
Quanto à titularidade exclusiva ou concorrente (não exclusiva):
Exclusiva
Entre os serviços de titularidade exclusiva do Estado, temos aqueles que somente podem ser
prestados pelos particulares mediante delegação (concessão ou permissão).
Concorrente (não exclusiva)
Já aqueles onde a titularidade é concorrente, ou não exclusiva, basta aos particulares mera
autorização e consequente submissão ao poder de polícia estatal quanto à fiscalização do
cumprimento de normas setoriais.
Princípios
A doutrina nacional costuma elencar cinco princípios próprios ao instituto dos serviços públicos:
Continuidade dos serviços públicos
Os serviços públicos não devem ser interrompidos. Isso não impede,
entretanto, a suspensão da prestação em relação a alguns usuários que não
cumpram os requisitos técnicos para receber a prestação, como o
fornecimento de energia elétrica, que pode ser suspenso no caso de o
usuário não dispor do aparelhamento adequado para se conectar ao sistema
público de distribuição. Já no caso dos serviços públicos uti singuli e
compulsórios (ex.: taxa de bombeiro), sua remuneração se dá por meio de
tributo (taxa), ou seja, não há opção por parte do particular em contratar ou
não a prestação do serviço, e em virtude disso não é lícita a interrupção em
caso de inadimplemento – para eles, a Fazenda Pública deve se utilizar dos
seus meios próprios de cobrança da dívida. Também é permitida a
interrupção do serviço, após aviso prévio, por questões de ordem técnica, ou
sem aviso prévio, em virtude de eventos inesperados e emergenciais.
Igualdade dos usuários, ou uniformidade, ou neutralidade
Todos os usuários que satisfaçam os requisitos técnicos para a prestação do
serviço público devem ser igualmente atendidos e tratados, apenas sendo
permitida a diferenciação entre os usuários na medida em que suas
diferenças impactem na prestação (ex.: cobrança de tarifas maiores para
caminhões e menores para automóveis de passeio em rodovias operadas por
concessionários).
Mutabilidade do regime jurídico ou da atualidade ou da
flexibilidade
Segundo esse princípio, o regime de prestação serviço deve se adaptar às
mudanças sociais e tecnológicas que afetam a sua prestação. Desse modo,
de forma a manter o serviço público sempre atual, e se alcançar a melhor
prestação possível, beneficiando também os interesses mais recentes da
coletividade, concede-se a prerrogativa de alteração unilateral dos contratos
de concessão de serviços púbicos por parte do poder público concedente.
Modicidade tarifária
Os serviços públicos devem ser remunerados a preços módicos, não sendo a
finalidade de sua prestação a produção de riquezas. Ademais, o valor
cobrado de seu usuário deve ser proporcional ao custo do serviço prestado.
Desse modo, permite-se que o maior número de pessoas possa se tornar
beneficiário de serviços públicos. Há de se destacar que o legislador poderá
eventualmente estabelecer a gratuidade para certos serviços públicos ou a
isenção para alguns segmentos de usuários (ex.: transporte público gratuito
para idosos).
Universalidade ou generalidade
Os serviços públicos devem ser disponibilizados ao maior número de pessoas
possível. Esta deve ser uma meta constante: ampliar a base de seus
potenciais beneficiários. Observa-se a incidência de tal princípio em setores
regulados, nos quais as agências reguladoras impõem aos delegatários de
serviço público metas de universalização (ex.: a atuação da Agência Nacional
de Telecomunicações – Anatel – em relação às concessionárias de serviço de
telefonia).
Serviços públicos
No vídeo a seguir, o professor Filipe Fonseca comenta sobre serviços públicos, suas características
fundamentais e seus princípios. Vamos assistir!
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Acesse a versão digital para assistir ao vídeo.
RemuneraçãoOs serviços públicos podem ser:
Gratuitos
São, em regra, os sociais, tais como os serviços
de educação, de saúde e de apoio a grupos em
vulnerabilidade socioeconômica.
Remunerados
São aqueles em que se exige um pagamento
por parte do usuário em virtude do seu gozo.
Nos serviços públicos remunerados, a remuneração varia:
 
Em sendo um serviço público compulsório e uti universi, será remunerado por imposto (ex: serviço de
limpeza pública consistente em varrição, capinação dos logradouros públicos etc.).
Em sendo um serviço público compulsório e uti singuli, será remunerado por taxa (ex: serviço de coleta
individual regular dos resíduos sólidos).
Em sendo um serviço público cuja função seja facultativa, então a remuneração se dará por tarifa (ex:
serviço de coleta de lixo extraordinário, para aqueles usuários que produzem resíduos em alta
qualidade e superior à produção normal).
Concessão e permissão
Os serviços públicos podem ser prestados de forma direta (centralizada) ou indireta (descentralizada), por
meio de descentralização por outorga ou por delegação.
 
Tanto a concessão quanto a permissão encontram a sua fonte normativa primária na própria CF/1988, vide art.
175, caput. Do referido artigo, extraem-se alguns princípios aplicados às concessões que devem contar na lei
reguladora do instituto:
• 
• 
• 
 
Obrigatoriedade de licitação
Regime jurídico específico
Direito dos usuários
Política tarifária
Obrigação de manter serviço adequado
Modalidades
A concessão de serviços públicos é uma forma de prestação indireta, por meio de delegação negocial. Em
suma, estas seriam as modalidades de concessão:
Concessão comum (regulada pela Lei nº
8.987/1995)
• concessão de serviços públicos; e
• concessão de serviços públicos precedida de
obra pública.
Concessão especial/parceria público-
privada (PPP) (regulada pela Lei nº
11.079/2004)
• concessão patrocinada; e
• concessão administrativa.
Concessão comum
Autorização legislativa
O art. 175 da CF/1988 diz que incumbe ao poder público prestar o serviço público “na forma da lei”. A doutrina
majoritária entende que:
 
Quando o serviço for prestado pela Administração Pública Indireta, em virtude do princípio da reserva legal, é
necessária autorização legal na lei que criou ou autorizou a criação da entidade.
 
Quando o serviço for prestado por particular, em virtude do art. 2º da Lei nº 9.074/1995, deve haver prévia
autorização legislativa (também estabelecendo as condições da delegação), dispensada lei autorizativa nos
casos de saneamento básico e limpeza urbana e nos já referidos na CF/1988, nas constituições estaduais e
nas leis orgânicas do Distrito Federal e municípios.
Remuneração
O concessionário, em regra, será remunerado pela cobrança de tarifa (espécie do gênero preço público) do
usuário, que terá como valor aquele constante da proposta vencedora da licitação, garantida ao
concessionário a preservação de seu valor ao longo do tempo pelas regras de revisão e reequilíbrio
econômico-financeiro previstas na Lei nº 8.987/1995, no edital de licitação e no respectivo contrato de
concessão.
• 
• 
• 
• 
• 
Deve-se destacar que a jurisprudência admite a cobrança de “tarifas básicas”, que seriam um valor mínimo
cobrado do usuário, mesmo que ausente o uso do serviço, em virtude dos custos de disponibilização do
serviço. Esse é o caso, por exemplo, dos serviços de telefonia fixa (vide Súmula 356 do STJ) e de
saneamento.
 
Adicionalmente, conforme previsto no art. 11 da Lei, o poder concedente (Administração Pública) poderá
prever no edital de licitação, em favor do concessionário, a possibilidade de outras fontes de remuneração
provenientes de receitas alternativas, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas.
Súmula 356 do STJ
É legítima a cobrança da tarifa básica pelo uso dos serviços de telefonia fixa.
Licitação
O procedimento licitatório é regido pelos arts. 14 a 22 da Lei nº 8.987/1995, e apenas subsidiariamente pela
Lei nº 14.133/2021. Vejamos:
Modalidade da licitação
A modalidade indicada na lei é a concorrência ou diálogo competitivo (arts. 2º, II e III, e 14), sendo
também obrigatória para os estados, Distrito Federal e municípios.
No tocante à privatização de estatais federais (com a respectiva outorga de nova concessão ou
prorrogação da vigente), a Lei nº 9.074/1995 determinou a modalidade leilão de quotas ou ações,
devendo ser leiloada uma quantidade mínima de quotas ou ações que assegure a transferência do
controle da empresa.
De forma excepcional, a doutrina reconhece a possibilidade de delegação de serviços públicos sem a
realização de licitação, em alguns dos casos de dispensa e no caso de inexigibilidade.
Empresas estatais como licitantes
A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 1º, § 1º, expressamente afastou a sua aplicação às estatais.
Ademais, as empresas estatais já não estavam sujeitas ao regime da Lei nº 8.666/1993, mesmo diante
da previsão contida no parágrafo primeiro de seu art. 1º, visto que a Lei nº 13.303/2016 (“Lei das
Estatais”) passou a disciplinar, em seus arts. 28 a 84, a realização de licitações e contratos no âmbito
das empresas públicas e sociedades de economia mista, deixando a cargo da Lei nº 8.666/1993
apenas uma aplicação subsidiária, ou quanto às normas penais e aos critérios de desempate.
Em relação ao procedimento licitatório, a Lei nº 9.074/1994, em seu art. 32, trouxe novo permissivo de
dispensa de licitação para as estatais, que participando de concorrência para concessão e permissão
de serviço público na condição de licitantes necessitem colher preços de bens ou serviços fornecidos
por terceiros, e, assim, assinar pré-contratos.
Contrato de concessão comum
Prazo
Os contratos de concessão de serviço público devem respeitar o prazo
estabelecido nos arts. 2º, II e III, 18, I e 23, I da Lei nº 8.987/1995. O prazo
máximo deve ser estabelecido por legislação específica de cada ente
federativo, ou não existindo, pelo próprio poder concedente.
Prorrogação do contrato
• Apenas por decisão da Administração Pública concedente, não sendo
possível a prorrogação em virtude de lei.
• Apenas quando a possibilidade esteja prevista de maneira objetiva e
criteriosa no edital e na minuta de contrato – à exceção da prorrogação como
medida de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Subcontratação
É permitida, porém a concessionária mantém a responsabilidade exclusiva
pela correta prestação do serviço (art. 25, § 1º, da Lei nº 8.987/1995).
Subconcessão
Ocorrerá quando:
• Houver previsão no contrato.
• O poder concedente autorizar.
• For realizada licitação na modalidade concorrência (art. 26, § 2º, da Lei nº
8.987/1995)
Transferência da concessão ou do controle acionário da
concessionária
É possível após anuência do poder concedente (art. 27 da Lei nº 8.987/1995),
desde que a nova concessionária atenda a todos os requisitos técnicos e
venha a aderir os termos do contrato de concessão.
Interrupção do serviço público em virtude de inadimplemento do
usuário
A doutrina e a jurisprudência majoritária são no sentido de que é possível a suspensão do serviço público
nessa hipótese, em vista que a Lei nº 8.987/1995 (art. 6º, § 3º, II) é considerada norma especial em relação ao
Código de Defesa do Consumidor (CDC) (art. 22 da Lei nº 8.078/1990).
 
Duas, entretanto, são as hipóteses em que mesmo havendo inadimplemento por parte do usuário a prestação
do serviço público não poderá ser interrompida:
 
Quando o usuário for o próprio poder público na condição de prestador de serviços essenciais à
população.
Quando houver risco de lesão ao núcleo rígido de direitos fundamentais dos particulares (ex.:
fornecimento de energia elétrica para pessoa que sobrevive com auxílio de aparelhos médicos
elétricos).
“As concessionárias somente podem deixar de
fornecer energia elétrica a entes públicos
inadimplentes quando não houver prejuízo à
continuidade dos serviços públicos essenciais.
Isso porque o interesse da coletividade deve
ser ponderado ante a aplicação das
disposiçõesnormativas que possibilitam a
interrupção do fornecimento de energia elétrica
quando, após aviso, permanecer inadimplente o
usuário” (STJ, Primeira Turma, AgInt no REsp 1814096/SE, rel. min. Sérgio Kukina, DJe 11/11/2019).
Extinção da concessão
As formas de extinção constam do art. 35 da Lei nº 8.987/1995:
• 
• 
1 Advento do termo contratual
Fim do prazo da concessão.
2
Encampação
Retomada do serviço pelo poder concedente, por razões de interesse público, dependente de lei
autorizativa específica, e após quitação de indenizações à concessionária.
3
Caducidade
Inexecução total ou parcial do contrato de concessão, constatada mediante a instauração de
processo administrativo, e declarada por meio de decreto, sendo pagas eventuais indenizações em
razão de reversibilidade de bens somente a posteriori.
4
Rescisão
Inadimplemento do contrato pelo poder concedente; não havendo acordo, declara-se por sentença
judicial – vale destacar que a concessionária não pode alegar a “exceção do contrato não cumprido”,
visto o princípio da continuidade dos serviços públicos, cabendo a suspensão da execução do
serviço apenas quando amparada por decisão judicial liminar, em hipóteses em que a própria
sobrevivência da concessionária esteja ameaçada pelo inadimplemento.
5
Anulação
Extinção em virtude de ilegalidade no procedimento licitatório ou contrato de concessão, sendo
declarada pela via de processo administrativo, em função do poder de autotutela da Administração
Pública, pela via judicial. Na hipótese de a concessionária não ter colaborado para a ilegalidade e ter
agido de boa-fé, deve ser indenizada pelo poder concedente, vide art. 59 da Lei nº 8.666/1993.
6
Falência ou extinção da concessionária
Falência ou extinção da concessionária
Para além das hipóteses previstas na lei, deve-se admitir ainda a extinção do contrato por:
 
Distrato (acordo entre as partes)
Motivo de força maior
Desaparecimento do objeto do contrato
• 
• 
• 
Reversibilidade dos bens afetos ao serviço público prestado
Trata-se da transferência ao poder concedente, ao término do contrato de concessão, dos bens do
concessionário que estejam afetos à continuidade do serviço público concedido (arts. 35 e 36 da Lei nº
8.987/1995).
 
Tais bens, entretanto, devem ser indicados tanto no edital quanto no contrato de concessão (arts. 18, X e XI, e
23 da Lei nº 8.987/1995). Quanto a tal evento, deve-se aferir quais bens não foram amortizados pela
execução do serviço até o fim do termo contratual, para que então se proceda à indenização da
concessionária.
Responsabilidade civil
Na forma do disposto no art. 37, § 6º, da CF/1988, as concessionárias se submetem ao regime de
responsabilidade civil objetiva, sendo a vítima da conduta ilegal cometida usuária ou não do serviço público
prestado.
Concessão especial
A Lei nº 11.079/2004 consagrou o instituto da PPP. Trata-se de solução adotada em vista:
 
Do esgotamento dos recursos financeiros do Estado para cumprir com a prestação de serviços
públicos e realização de grandes obras.
Da demanda por uma prestação eficiente da atividade, que efetivamente remunerasse os custos pelo
seu adimplemento.
Do princípio da subsidiariedade, onde seria priorizada a atuação do Estado apenas em searas
essenciais não atendidas de maneira adequada e suficiente pela iniciativa privada. 
Espécies de concessão especial
Vejamos:
Concessão patrocinada
“É a concessão de serviços públicos ou obras públicas de que trata a Lei nº 8.987/1995, quando
envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro
público ao parceiro privado” (art. 2º, parágrafo primeiro). Ou seja, aqui o parceiro privado
(concessionária) é remunerado por tarifa e dinheiro do orçamento público, podendo ainda incidir as
demais formas previstas no art. 6º da lei.
Concessão administrativa
“É o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja usuária direta ou indireta,
ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens” (art. 2º, § 2º, da lei nº
8.987/1995). Aqui a concessionária não é remunerada por tarifa, mas apenas por verbas advindas do
orçamento público. Tem-se como objeto de concessão a prestação de serviços públicos ou serviços
administrativos (atividades privadas) ao Estado. Quando tem como objeto a prestação de serviços
públicos, a Administração Pública é apenas uma usuária indireta, sendo a coletividade a usuária direta
do serviço. Quando o objeto for a prestação de serviços administrativos, a Administração pública se
torna a usuária direta e a coletividade usuária indireta dos serviços.
Permissão
• 
• 
• 
Com o advento da CF/1988, mais especificamente em virtude da redação de seu art. 175, parágrafo único,
previu-se que a permissão de serviços públicos deveria levar em conta “o caráter especial de seu contrato”.
 
Mais ainda, a Lei nº 8.987/1995 estabeleceu, em seu art. 40, que a permissão de serviço público deveria ser
formalizada mediante “contrato de adesão”, ou seja, segundo o ordenamento jurídico, a natureza da permissão
de serviços públicos seria de contrato administrativo de adesão, tal qual o contrato de concessão.
 
Decorre do texto legal definidor de ambos os institutos, incisos II e IV do art. 2º da Lei nº 8.987/1995, apenas
três diferenças:
 
A concessão pode ser contratada apenas com pessoa jurídica ou com consórcio de empresas,
enquanto a permissão pode ser contratada também com pessoa física, mas não com consórcio de
empresas.
A modalidade de licitação no tocante à concessão deve ser a concorrência ou o diálogo competitivo, e
em relação à permissão pode ser adotada qualquer modalidade.
Precariedade do instrumento que formaliza a permissão, o que parece contraditório visto a sua
natureza contratual.
Atenção
Veja que, mesmo se considerássemos a permissão como um contrato por prazo indeterminado, o Código
Civil (CC), em seu art. 720, ainda assim condicionaria a resilição ao aviso prévio de 90 dias. Portanto, a
resilição do contrato de permissão pela Administração Pública, mesmo que por razões de interesse
público, a obrigaria a indenizar o permissionário. 
Verificando o aprendizado
Questão 1
As PPP constituem modalidade contratual introduzida no ordenamento jurídico pátrio como
espécies do gênero concessão, nos termos da Lei Federal nº 11.079/2004. Assim, de acordo
com o marco legal vigente desde então:
A
Os contratos de concessão de serviços públicos que envolvem o pagamento de tarifa pelo usuário e
contraprestação pecuniária pelo poder público enquadram-se como concessão patrocinada, admitindo,
ainda, aportes de recursos pelo parceiro público destinados a investimentos em bens reversíveis.
B
A denominada concessão administrativa substituiu a anterior concessão comum, que era regida
exclusivamente pela Lei Federal no 8.987/1995, tendo sido introduzidas disposições contratuais
obrigatórias para todas as concessões, tais como prazo contratual mínimo de 5 e máximo de 35 anos.
C
Restou vedada a assunção, pelo poder público, de riscos contratuais decorrentes de caso fortuito ou força
maior, que passam a ser alocados obrigatoriamente ao parceiro privado, assegurando-se a este o
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato apenas na hipótese de álea econômica extraordinária.
1. 
2. 
3. 
D
Estabeleceu-se um valor mínimo para os contratos de concessão patrocinada e concessão comum, de
R$10.000.000,00 (dez milhões de reais), abaixo do qual somente se admite a contratação sob a forma de
concessão administrativa.
E
Restou expressamente vedado o pagamento de contraprestação pelo poder público antes da fruição
integral do serviço objeto da concessão patrocinada, sendo autorizado aporte de recursos pelo poder
público, no ritmo de execução de obras, apenas na modalidade concessão administrativa.
A alternativa A está correta.
A PPP é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. Conforme
prevê o art. 2º, parágrafo 1º, da Lei nº 11.079/2004, “concessão patrocinada é a concessãode serviços
públicos ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987/1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa
cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado”.
Questão 2
O fornecimento de água:
A É um serviço de utilidade pública, uti universi e delegável.
B Pode ter a respectiva taxa alterada pelo concessionário, que poderá considerar aspectos
mercadológicos para estabelecer o novo patamar a ser cobrado.
C É um serviço de utilidade pública que não pode ser prestado por pessoa jurídica de direito privado que
não integre a Administração Pública.
D Não poderá gerar cobrança vinculada de tarifa mínima, sendo imperiosa a correspondência com o
efetivo consumo.
E Poderá gerar cobrança distinta de acordo com as categorias de usuários e faixas de consumo.
A alternativa E está correta.
Essa opção reproduz a literalidade da Súmula nº 407 do STJ: “É legítima a cobrança da tarifa de água,
fixada de acordo com as categorias de usuários e as faixas de consumo”.
2. Licitações
Licitações
É o procedimento administrativo ao qual a Administração Pública (Direta e Indireta) e demais indicados na Lei
nº 14.133/2021 devem fazer valer com o fim de garantir a seleção da proposta mais vantajosa para
contratação com a Administração Pública.
Sobre os destinatários da referida Lei Geral de Licitações, cabe realizar ressalva no tocante às empresas
públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econômicas, que a partir da
promulgação da Lei nº 13.303/2016 passaram a contar com a lei especial sobre o tema.
Atenção
Vale salientar que, em 1º de abril de 2021, foi publicada a “Nova Lei de Licitações” ou “Novo Estatuto de
Licitações” (Lei nº 14.133/2021), que, em seu art. 189, estabeleceu que tal lei deve ser aplicada às
hipóteses previstas na legislação que façam referência expressa à Lei nº 8.666/1993, à Lei nº
10.520/2002 (Lei do Pregão) e aos arts. 1º a 47-A da Lei nº 12.462/2011 (Lei do Regime Diferenciado de
Contratações – RDC). 
Quanto ao seu âmbito de aplicação, a referida lei (art. 1º, parágrafo 1º) expressamente excluiu sua incidência
em relação às empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias.
A licitação possui natureza jurídica de procedimento administrativo (conjunto ordenado de
documentos e ações que embasam uma decisão administrativa e atos de execução subsequentes).
A regra da licitação possui fundamento constitucional nos seguintes artigos:
22, XXVII
Competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitações e contratações.
37, XXI
Estabelece a licitação como regra para contratação pela Administração Pública, cabendo exceções
dispostas em lei.
173, parágrafo 1º, III
Atribui ao legislador a função de elaborar o estatuto jurídico das estatais econômicas, que deverá
dispor sobre licitação.
Igualmente, possui fundamentação infraconstitucional no âmbito de várias leis, tais como:
 
Lei nº 8.666/1993
Lei 8.987/1995
Lei nº 10.520/2002
Lei nº 11.079/2004
Lei complementar nº 123/2006
Lei nº 12.462/2011
Lei nº 13.303/2016
Lei nº 14.133/2021
Leis institucionais das agências reguladoras, que trazem regras específicas de licitação no âmbito de
tais setores regulados.
Princípios
Incidem sobre a licitação todos os princípios elencados no art. 37, caput (legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade) e XXI (isonomia dos concorrentes) da CF/1988. Tais princípios são classificados
como gerais, visto que incidem sobre todas as atividades administrativas. Adicionalmente, existem princípios 
específicos do instituto jurídico licitação, previstos no art. 3º da Lei nº 8.666/1993 e no art. 5º da Lei nº
14.133/2021.
 
Quanto ao princípio da isonomia, devemos aplicá-lo às licitações sob seu prisma material (substancial), ou
seja, o tratamento dispensado aos licitantes deve ser igualitário no sentido de “não discriminatório”, o que não
impede de tratar os diferentes de maneira diferenciada, na medida em que se desigualem – mais
especificamente quando o tratamento diferenciado visar promover, de forma proporcional, um fim eleito pela
lei e constitucionalmente acolhido.
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Exemplo
Podemos citar o “tratamento diferenciado” dispensado às micro e pequenas empresas (art. 146, III, “d”, e
art. 179 da CF/1988) e às cooperativas. 
Princípios específicos da licitação
Princípio da competitividade
Deve-se promover, o tanto quanto possível, o caráter competitivo da licitação, de forma a alcançar a proposta
mais vantajosa para a Administração Pública.
Atenção
Deve-se atentar para o fato de que algumas propostas, por mais vantajosas que possam parecer,
conduzem à desclassificação do licitante. Esse é o caso das propostas com preços manifestamente
inexequíveis. 
A esse respeito:
 
A Lei nº 8.666/1993, em seu art. 48, inciso II e parágrafo primeiro, traz um critério para definição do que seria
a proposta com preço inexequível apenas para o caso das “licitações de menor preço para obras e serviços de
engenharia”.
 
Já a Lei nº 14.133/2021 trata da questão em seu art. 59, inciso III e parágrafo quarto, trazendo critério para
licitação de “obras e serviços de engenharia”.
Princípio da vinculação ao instrumento convocatório
O art. 41 da Lei nº 8.666/1993 estabelece que “a Administração não pode descumprir as normas e condições
do edital, ao qual se acha estritamente vinculada”, em complemento à redação do art. 3º da lei.
 
Do mesmo modo, o art. 43, inciso V, ainda prevê que o “julgamento e [a] classificação das propostas [deverão
estar] de acordo com os critérios de avaliação constantes do edital”.
Vale salientar que, assim como a Administração, os licitantes devem respeitar as disposições
contidas no instrumento convocatório, que serve como garantia a ambas as partes acerca das
regras estabelecidas para reger o procedimento.
A sua inobservância conduz à nulidade do procedimento sempre que importar em prejuízo ao
interesse coletivo ou aos demais licitantes, podendo, entretanto, ser superados eventuais vícios
formais não advindos de má-fé e que não importem em tais danos.
Princípio do procedimento formal
O art. 4º da Lei nº 8.666/1993 estabelece que aqueles que participem de licitação promovida pelos órgãos ou
entidades da Administração Pública Direta e Indireta têm direito público subjetivo à fiel observância do
pertinente procedimento estabelecido na lei, podendo qualquer cidadão acompanhar o seu desenvolvimento,
desde que não interfira de modo a perturbar ou impedir a realização dos trabalhos.
 
Veja que a observância do procedimento formal estabelecido pela Lei não se confunde com exigência de
excesso de formalismo. Há, portanto, um movimento na legislação para flexibilização de certas formalidades,
de forma a promover maior competitividade aos certames.
Exemplo
O art. 12, inciso IV da Lei da PPP, prevê que “o edital poderá prever a possibilidade de saneamento de
falhas, de complementação de insuficiências ou ainda de correções de caráter formal no curso do
procedimento, desde que o licitante possa satisfazer as exigências dentro do prazo fixado no
instrumento convocatório”. 
Princípio do sigilo das propostas
Trata-se de diferimento do princípio da publicidade (visto que o conteúdo das propostas será público apenas
no momento da abertura). O parágrafo 3º do art. 3º da Lei nº 8.666/1993, diz que o conteúdo da proposta, até
a sua abertura, deverá ser sigiloso.
O sigilo das propostas visa promover a competição entre os concorrentes, de modo que não haja
qualquer ancoragem da proposta de um em relação ao do outro.
Atenção
Há que se observar que na Lei do Pregão (Lei nº 11.079/2004) há a possibilidade de o edital prever que
as propostas sejam escritas, porém não sigilosas, seguidas de lances em viva voz (art. 12, III, “b”). Isso
também ocorre com o novo regulamento do pregão eletrônico (Decreto nº 10.024/2019). 
A Lei nº 14.133 traz como exceção ao princípio da publicidade as hipóteses de informações cujo sigilo seja
imprescindível à segurançada sociedade e do Estado, na forma da lei (art. 13, caput) – tal texto já constava da
CF/1988.
 
Para além da exceção, ainda temos o diferimento (realização em um momento futuro):
 
Quanto ao conteúdo das propostas – ou seja, o princípio do sigilo das propostas.
Quanto ao orçamento da Administração, mediante decisão fundamentada – trata-se do “sigilo do
orçamento” (incisos I e II, do parágrafo único do art. 13).
Princípio do julgamento objetivo e os critérios de julgamento (“tipos
de licitação”)
• 
• 
As propostas apresentadas pelos licitantes devem ser julgadas segundo critérios objetivos elencados na Lei
que rege o procedimento.
 
O art. 45 da Lei nº 8.666/1993 estabelece quatro critérios a serem previamente estabelecidos no ato
convocatório:
 
Melhor preço
 
Melhor técnica
 
Técnica e preço
 
Maior lance ou oferta
 
Em havendo empate entre os licitantes, o vencedor será definido por meio de sorteio. Deve-se ressaltar que
tais critérios não são aplicáveis a duas modalidades de licitação:
 
Concurso 
Pregão
 
Já a Lei nº 14.133/2021 trouxe seis critérios de julgamento:
 
Menor preço (art. 34)
Maior desconto (art. 34)
Melhor técnica ou conteúdo artístico (art. 35)
Técnica e preço (arts. 34 e 36-38)
Maior retorno econômico (art. 39)
Maior lance, no caso de leilão (art. 33, V)
O critério “maior lance” fica restrito à modalidade leilão e o “maior retorno econômico” é aplicável
aos contratos de eficiência.
Princípio da adjudicação compulsória
Ao final do procedimento licitatório, em não sendo constatada qualquer ilegalidade, a Administração Pública
deve (à exceção de justa motivação) adjudicar (entregar) o objeto da licitação ao licitante vencedor,
garantindo que, caso seja celebrado contrato para a execução do objeto licitado, o será com o licitante
vencedor.
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Atenção
O que existe aqui é o direito subjetivo do licitante vencedor de não ser preterido em relação aos demais
licitantes, o que não se confunde com a obrigatoriedade de a Administração efetivamente celebrar o
contrato (nesse sentido, o parágrafo 3º, do art. 90 da Lei nº 14.133/2021, deixa clara a opção da
Administração de não convocar o licitante vencedor para assinar o contrato). 
Três podem ser as razões a justificar a não celebração do contrato por parte da Administração:
 
Existência de ilegalidade no procedimento licitatório, o que conduz à sua atenção.
Por motivos supervenientes de interesse público, o que conduz à sua revogação.
Em virtude de o licitante vencedor, após devidamente convocado, não comparecer para assinar o
contrato, o que levará à revogação da licitação ou convocação do segundo colocado.
 
Cabe, por fim, salientar que a revogação da licitação pode ocorrer em qualquer de suas fases.
Licitação
No vídeo a seguir, o professor Filipe Fonseca fala sobre o conceito de licitação e seus princípios mais
importantes. Vamos assistir!
Conteúdo interativo
Acesse a versão digital para assistir ao vídeo.
Dispensa
Em primeiro lugar, devemos diferenciar dispensa de licitação de licitação dispensada.
A licitação dispensada (dispensa legal) é aquela a que se referem as alíneas do inciso I do art. 17 da
Lei nº 8.666/1993 ao tratar da alienação de bens pertencentes à Administração Pública, que, em
regra, está subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, à avaliação prévia
e ao procedimento licitatório na modalidade concorrência para imóveis e leilão para móveis.
Os bens imóveis pertencentes aos órgãos da Administração Direta, às autarquias e às fundações públicas
adicionalmente dependerão de prévia autorização legislativa, visto que tais entidades são constituídas
(inclusive seu patrimônio) por lei.
1. 
2. 
3. 
Atenção
A licitação, entretanto, deverá ser dispensada apenas nas hipóteses listadas nas alíneas dos incisos I e II
do referido artigo. Veja que aqui temos um rol taxativo, e que não cumpre ao administrador fazer juízo de
discricionariedade sobre dispensar ou não a licitação, visto que tal dispensa já fora imposta pelo
legislador. 
A Lei nº 14.133/2021 trata da dispensa legal nas alíneas dos incisos I e II de seu art. 76, sendo a modalidade
leilão aplicada para qualquer caso, bem móvel ou imóvel, e independentemente do valor do bem.
A dispensa de licitação (dispensa discricionária) é tratada no art. 75 da Lei nº 14.133/2021, sendo
listada em seus incisos todas as hipóteses em que existe a viabilidade de se promover a licitação.
Ainda assim, o administrador público poderá dispensar a sua realização.
A diferença aqui é que temos critérios de conveniência e oportunidade pautando a tomada de decisão do
administrador, que não se encontra vinculado pelo legislador para além do rol taxativo disposto nos incisos do
artigo mencionado.
Inexigibilidade
O art. 74 da Lei nº 14.133/2021 diz que é inexigível licitação quando houver inviabilidade de competição.
Ademais, o dispositivo normativo traz rol exemplificativo de hipóteses de inexigibilidade, que podem ser
divididas em duas categorias:
Quantitativa
Quando os materiais, equipamentos ou gêneros
só possam ser fornecidos por produtor,
empresa ou representante comercial exclusivo,
sendo, porém, vedada a preferência de marca.
Na exclusividade absoluta, a licitação é sempre
inexigível; já na relativa ela somente será
inexigível caso atestada a exclusividade na
praça em que ocorrerá a licitação.
Qualitativa
Nos casos em que for impossível definir o
melhor produto a ser adquirido ou serviço a ser
prestado, por ausência de critérios objetivos de
valoração.
Exemplo
A contratação de um artista para um show de final de ano em um município qualquer. 
A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 74, traz rol exemplificativo com cinco hipóteses, sendo duas delas
inovadoras em relação à antiga lei:
 
Objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento.
Aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de localização tornem necessária
sua escolha (vejam que essa hipótese, na Lei nº 8.666/1993, era de licitação dispensável).
Modalidades de licitação
A Lei nº 8.666/1993, em seu art. 22, traz cinco modalidades de procedimentos para a realização da licitação:
 
Concorrência
 
Tomada de preços
 
Convite
 
Concurso
 
Leilão
 
Adicionalmente:
 
A Lei nº 10.520/2002 regula o pregão.
 
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Decreto nº 10.024/2019 regula na forma eletrônica (pregão eletrônico)
 
A Lei nº 9.986, em seu art. 32, por sua vez, estabelece a modalidade consulta.
 
O regime diferenciado de contratação, modalidade prevista pela Lei nº 12.462/2011.
 
O art. 22 da Lei nº 8.666/1993, em seu § 8º, proíbe “a criação de outras modalidades de licitação ou a
combinação das referidas” no artigo. O que se veda no citado dispositivo normativo é a criação sem
disposição legal.
 
Algumas modalidades devem ser obrigatoriamente adotadas de acordo com o valor da contratação – é o que
dispõe o art. 23, incisos I e II –, sendo que tais valores restaram atualizados pelo Decreto no 9.412/2018.
 
Quanto ao tema, a Lei nº 14.133/2021 trouxe cinco modalidades (art. 28):
 
Pregão
 
Concorrência
 
Concurso
 
Leilão
 
Diálogo competitivo
Saiba mais
A Administração pode ainda se servir dos “procedimentos auxiliares” previstos no art. 78 da lei
(parágrafo primeiro do art. 28), quais sejam: credenciamento, pré-qualificação, procedimento de
manifestação de interesse, sistema de registro de preços e registro cadastral.Dessa forma, deixaram de
existir tomada de preços, convite e RDC, e surgiu a modalidade do diálogo competitivo. 
Pregão
O pregão tradicional se encontrava previsto na Lei nº 10.520/2002, tratando-se de modalidade “facultativa”
(sendo obrigatório apenas em alguns regulamentos de entidades da federação) para aquisição de bens e
serviços comuns por parte da Administração Direta e Indireta de quaisquer dos entes federados.
 
Já na Lei nº 14.133/2021, o pregão passou a ser, como regra, modalidade “obrigatória” (art. 6º, XLI),tendo
apenas uma exceção: nos casos de serviços comuns de engenharia, admite-se o pregão ou a concorrência
(art. 6º, XXXVIII).
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São bens e serviços comuns, para os fins e efeitos da Lei nº 14.133/2021, aqueles cujos padrões de
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificações usuais no mercado (qualquer que seja o valor contratado).
Destaca-se ainda que pela própria natureza do objeto da licitação (bens e serviços comuns) o tipo de licitação
adotado na Lei nº 8.666/1993 para o pregão é o “menor preço”.
 
No âmbito federal, essa modalidade se encontra regulamentada, na forma presencial, pelo Decreto nº
3.550/2000, e na forma eletrônica, pelo Decreto nº 10.024/2019. Os Estados, Municípios e o Distrito Federal,
observando o disposto na Lei nº 10.520/2002, também devem regulamentar a matéria.
Saiba mais
Uma característica diferenciadora do leilão em relação à concorrência é que aqui há a chamada inversão
de fases em relação ao que dispõe a Lei nº 8.666/1993 (quanto à Nova Lei de Licitações, essa é a regra –
vide seu art. 17) porque a fase de julgamento das propostas é prévia à fase de habilitação dos licitantes. 
Desse modo, somente após a definição do licitante vencedor é que se analisará se ele é habilitado a adjudicar
o objeto da licitação. Em suma, o procedimento do pregão se dá da seguinte forma:
 
Publicação do edital.
Apresentação e julgamento das propostas em sessão pública.
O autor da oferta de valor mais baixo e os autores das ofertas com preços até 10% superiores àquela
poderão fazer novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação do vencedor (caso não haja pelo
menos três ofertas dentro da margem de 10%, a nova competição se dará entre os ofertantes das três
melhores propostas, independentemente dos valores ofertados).
Ao fim da fase de julgamento, tem-se início a fase de habilitação do licitante vencedor.
Estando habilitado, declara-se vencedor o licitante que ofertou a melhor proposta, adjudicando-se a
ele o objeto da licitação.
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• 
Com a análise da regularidade do certame, a Administração Pública homologa o resultado da licitação.
 
No tocante ao pregão, também se deve ressaltar que a Lei nº 10.520/2002 veda, em seu art. 5º, a exigência
de:
 
Garantia da proposta
Aquisição do edital de licitação como condição para participação no certame.
Pagamento de taxas e emolumentos, salvo os referentes a fornecimento do edital, não superiores ao
custo de sua reprodução gráfica, e aos custos de utilização de recursos de tecnologia da informação,
quando for o caso.
 
Em relação à modalidade na forma eletrônica, será obrigatória em relação aos processos competitivos
realizados a distância, em sessão pública por meio da internet, pelos órgãos da Administração Pública Federal
Direta, pelas autarquias, pelas fundações e pelos fundos especiais (art. 1º, parágrafo 1º, do Decreto nº
10.024/2019).
Comparando o pregão presencial e eletrônico, no tocante ao objeto licitado, temos que o Decreto nº
3.555/2000, que regulamenta o pregão presencial, em seu art. 5º, prevê que tal modalidade não se presta à
contratação de:
 
Obras
Serviços de engenharia
Locações imobiliárias
Alienações em geral
• 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
• 
Atenção
O Decreto nº 10.024/2019, que regulamentava o pregão eletrônico, não veda o pregão para a
contratação de serviços de engenharia, só para os demais objetos aqui listados.Interessante notar
também que o Decreto nº 10.024/2019, em seu art. 7º, estabelece como critério de julgamento (tipo de
licitação) o “menor preço” ou “maior desconto”, sendo este último critério uma inovação em relação aos
critérios existentes ao tempo de seu advento. 
Modos de disputa
A Lei nº 8.666/1993 não previa expressamente os modos de disputa. No entanto, podemos dizer que a
modalidade concorrência adota o modo fechado, enquanto o pregão (Lei nº 10.520/2002) adota o modo 
aberto.
 
A Lei nº 12.462/2011 (RDC) já mencionava expressamente os modos aberto e fechado em seus arts. 16 e 17.
 
Com o advento da Lei nº 14.133/2021, passou-se a prever na (nova) Lei Geral de Licitações os dois modos de
disputa em seu art. 56:
Aberto
Hipótese em que os licitantes apresentarão suas propostas por meio de lances públicos e sucessivos,
crescentes ou decrescentes.
Fechado
Hipótese em que as propostas permanecerão em sigilo até a data e hora designadas para sua
divulgação.
Regimes de execução
Em seu art. 6º, incisos VII e VIII, a Lei nº 8.666/1993 estabelece que dois podem ser os regimes de execução:
Direta
A que é feita pelos órgãos e pelas entidades da Administração, por meios próprios.
Indireta
A que o órgão ou entidade contrata com terceiros sob qualquer um dos seguintes regimes: (i)
empreitada por preço global; (ii) empreitada por preço unitário; (iii) empreitada integral; e (iv) tarefa.
Adicionalmente, tanto a Lei nº 12.462/2011 (Lei do RDC), em seu art. 8º, V, quanto a Lei nº
13.303/2016 (Lei das Estatais), em seu art. 42, VI, preveem uma quinta espécie, a (v) contratação
integrada. Mais ainda, a Lei das Estatais previa um sexto regime, da (vi) contratação semi-integrada
(art. 42, V).
A Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações) inovou ao prever em seu art. 46 os seguintes regimes de execução
indireta:
 
Empreitada por preço global
Empreitada por preço unitário
Empreitada integral
Contratação por tarefa
Contratação integrada
Contratação semi-integrada
Fornecimento e prestação de serviço associado
Procedimentos
A licitação é um procedimento administrativo em que existe a interação do ente público com agentes privados,
com a formalização por meio da produção e juntada de documentos. De forma a organizar e regrar tal
procedimento, instaura-se um processo administrativo, com uma fase interna e outra externa.
Saiba mais
Vale salientar que a Lei nº 8.666/1993 não trazia qualquer artigo expresso enumerando as fases da
licitação, sendo que a doutrina elencava uma fase interna (até a divulgação do instrumento
convocatório) e uma fase externa (onde sucessivamente acontecia divulgação do instrumento
convocatório, habilitação, julgamento, homologação e adjudicação). 
Já a Lei nº 14.133 prevê de maneira expressa todas as fases em seu art. 17:
 
Preparatória
De divulgação do edital de licitação
De apresentação de propostas e lances, quando for o caso
De julgamento
De habilitação
1. 
2. 
3. 
4. 
5. 
6. 
7. 
1. 
2. 
3. 
4. 
5. 
Recursal
De homologação
 
Ademais, a lei ainda prevê que, definido o resultado do julgamento, a Administração poderá negociar
condições mais vantajosas com o primeiro colocado (fase de negociação), vide art. 61. Tal previsão já existia,
como uma faculdade, na Lei nº 10.520/2002 (pregão), vide art. 4º, XVII.
 
Quanto à ordem das fases da licitação, vale o apontamento de que a Lei nº 14.133 inverteu a ordem de
julgamento e habilitação, a exemplo do que já faziam a Leis do Pregão e do RDC – chamando esse rito de 
procedimental comum, inerente às modalidades concorrência e pregão (art. 29).
 
Entretanto, a lei ainda permite que a fase de habilitação preceda a fase de julgamento – inversão de fases –
“mediante ato fundamentado” (vide parágrafo 1º do art. 17). Já as demais modalidades seguirão o rito
procedimental especial, tendo cada uma delas o seu próprio rito.
 
Vejamos:
Fase interna
Em resumo, trata-se da fase em que existe apenas a atuação da Administração Pública, com a
preparação para a realização do certame abarcando tudo o que ocorre antes da publicação do
instrumento convocatório.
Fase externa
Cumpridos todos os requisitos exigidos na fase interna, e estando aprovado o edital de licitação, dá-
se início à fase externa e seus trâmites.
Publicação do instrumento convocatório
Com a publicação do instrumento convocatório (edital ou carta convite), a Administração torna pública a sua
vontade de contratar, dando ciência a todos os interessados dos termos que balizarão a referida contratação.
Habilitação
Trata-se da faseem que a Administração Pública, mediante a análise dos documentos trazidos pelos
licitantes, averigua se estão aptos (possuem as condições técnicas, pessoais e financeiras) a contratar:
 
Julgamento das propostas
 
Classificação
Homologação
Após o julgamento e a classificação das propostas, e tendo se sagrado o licitante vencedor do certame, os
autos do processo são encaminhados pela comissão para autoridade competente para que delibere sobre a
homologação (aprovação do procedimento) e adjudicação do objeto da licitação.
6. 
7. 
• 
• 
É preciso lembrar que a autoridade competente somente poderá revogar a licitação por razões de
interesse público em decorrência de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e
suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou provocação de
terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado (art. 49).
Adjudicação
Após a homologação, a mesma autoridade competente adjudica (atribui) ao vencedor o objeto da licitação.
Não há aqui discricionariedade para a Administração (ato vinculado). Sendo homologado o seu resultado,
deve a Administração proclamar (ato declaratório) que o objeto da licitação está sendo entregue ao licitante
vencedor.
 
A adjudicação produz alguns efeitos:
 
O licitante vencedor (adjudicatário) passa a ter o direito subjetivo a, caso a administração prossiga para a
contratação, que o faça nos termos da proposta vencedora.
 
O licitante vencedor se vincula a todos os encargos estabelecidos tanto no edital quanto na sua proposta
vencedor.
 
O licitante vencedor se sujeita às penalidades previstas no edital e a perder as garantias oferecidas, caso não
assine o contrato dentro do prazo e condições estabelecidas.
 
A Administração passa a ficar impedida de contratar o objeto licitado com qualquer outro que não o licitante
vencedor.
Atenção
Veja, que, apesar de a Administração ser obrigada a adjudicar o objeto do contrato ao licitante vencedor,
ela possui discricionariedade para efetivamente contratar ou não o adjudicatário (que apenas pode exigir
não ser preterido na hipótese de a Administração resolver contratar o objeto da licitação). 
Anulação
A anulação é um ato que decorre do poder-dever de autotutela da Administração, ou ainda de decisão de
outro Poder (Legislativo ou Judiciário) quando do exercício de controle externo, produzindo efeitos ex tunc
(retroativos à data da ilegalidade). Identificada a ilegalidade, a autoridade competente deve anular o certame.
Como regra, a anulação não gera dever de indenizar o licitante vencedor, com exceção da hipótese
na qual a ilegalidade foi cometida pela própria Administração (art. 59 e parágrafo único da Lei nº
8.666/1993).
Caso já tenha sido assinado o contrato, e se descubra ilegalidade no procedimento de licitação, a
declaração de nulidade do procedimento contamina igualmente o contrato.
Por fim, frisa-se que deve ser garantido o direito ao contraditório e à ampla defesa previamente ao
desfazimento do processo de licitação.
Revogação
Conforme já descrito, ao contrário da anulação, a revogação é uma discricionariedade de desfazimento do
procedimento por motivo de conveniência e oportunidade, resultante de fato superveniente devidamente
comprovado (art. 71, II e §2º, da Lei 14.133).
 
A lei também assegura o direito de prévia manifestação dos interessados para o caso de revogação, e não
apenas para o de anulação (§ 3º do art. 71).
Infrações administrativas
São violações de normas internas da Administração, ilícitos de natureza administrativa. A Lei nº
8.666/1993 apenas previu infrações administrativas no tocante aos contratos administrativos (art.
87), mas não em relação ao procedimento licitatório.
Tal fato, de maneira alguma, impede que, no caso de constatadas irregularidades, a Administração culpe o
particular responsável pelo seu cometimento. Isso, inclusive, é corroborado com o advento da Lei nº
12.846/2013 (Lei Anticorrupção), vide art. 5º, IV e alíneas a até g.
 
A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) trata do tema nos seus arts. 155 a 163.
Verificando o aprendizado
Questão 1
Determinado órgão público pretende realizar duas contratações. A primeira refere-se à
aquisição de bens produzidos no país por mais de uma empresa, os quais, conforme parecer
de comissão especialmente designada pela autoridade máxima do órgão responsável pela
contratação, envolvem, cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa nacional. A
segunda refere-se a serviços de publicidade e divulgação, que, conforme manifestação do
órgão técnico responsável pela contratação, só podem ser prestados por empresas de notória
especialização. Nessa hipótese, de acordo com a Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021),
a primeira contratação:
A Dispensa a licitação, e a segunda pode ser feita por inexigibilidade de licitação.
B Dispensa a licitação, mas, para a segunda, a lei veda a inexigibilidade.
C Pode ser feita diretamente por inexigibilidade de licitação, mas a segunda exige licitação.
D Precisa ser feita por meio de licitação, mas a segunda a dispensa.
E Precisa ser feita por meio de licitação, assim como a segunda.
A alternativa B está correta.
A opção está em conformidade com o disposto nos arts. 75, inciso XXVIIIIV, alínea f, e 74, inciso IIIII, ambos
da Lei Federal nº 14.133/2021.
Questão 2
Sobre o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, que informa a licitação, pode-se
afirmar que ele:
ADeve ser observado com mitigação do formalismo de modo a possibilitar que sejam superados eventuais
vícios formais que não importem prejuízo ao interesse coletivo ou aos demais licitantes.
B Significa a inexistência de discricionariedade administrativa na licitação, dado que as cláusulas e
condições da convocação são estabelecidas em lei.
C Não tem natureza absoluta, e sua observância poderá ser dispensada quando se faça necessário para
assegurar a escolha da proposta mais vantajosa pela Administração.
D Tem natureza absoluta e deve ser observado em consonância com o formalismo estrito que caracteriza
o procedimento licitatório.
E
Apenas os licitantes devem respeitar as disposições contidas no instrumento convocatório, podendo a
Administração Pública, visando ao atingimento do interesse público, adotar parâmetros de julgamento ou
procedimentos não contidos no edital ou carta-convite.
A alternativa A está correta.
Como o princípio da vinculação ao instrumento convocatório não pode ser visto de forma absoluta (de fato,
princípio algum possui caráter absoluto porque é da natureza dos princípios a aplicação em maior ou menor
grau, a depender da situação fática em que se balizam), sendo possível que o formalismo do procedimento
seja mitigado, em certos casos, desde que daí não advenham prejuízos aos licitantes ou ao interesse
público, e desde que o vício formal não tenha advindo de má-fé.
3. Contratos administrativos
Contratos da Administração e suas espécies
As manifestações de vontade da Administração se dão de forma:
 
Unilateral - atos administrativos
 
Bilateral - contratos da Administração
 
Plurilateral - consórcios e convênios
 
A atividade de contratar é sempre uma discricionariedade da Administração Pública e ao executá-la estará
diante de uma atividade administrativa.
 
Em virtude disso, eventual legislação que condicione a celebração de contrato pela Administração à prévia
autorização da legislação será inquinada de vício de inconstitucionalidade.
 
No tocante aos contratos e ajustes bilaterais celebrados pela Administração, eles são de duas espécies:
Contratos administrativos
São os contratos típicos da Administração, atraindo a incidência de normas especiais de direito
público, aplicando-se apenas supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as
disposições de direito privado (art. 54 da Lei nº 8.666/1993; e art. 89 da Lei nº 14.133/2021).
Contratos privados da Administração
São os contratos em que os poderes público e particular se encontram em condição de relativaigualdade (horizontalidade), sendo o regime jurídico incidente predominantemente privado,
aplicando-se apenas no que couber as cláusulas exorbitantes – ou seja, apenas quando as partes
elegerem conjuntamente, por expressa previsão contratual, a incidência de tais cláusulas.
Eis a principal diferença dos contratos administrativos para os contratos privados da Administração:
o regime jurídico, que aqui é predominantemente público e lá é privado. E é justamente em virtude
desse regime público que existe um desbalanceamento entre a relação dos poderes público e
particular, quando celebram contratos administrativos, sendo um exemplo desse desnível a
presença das cláusulas exorbitantes.
Sujeitos
Conforme os arts. 2º, parágrafo único, e 6º, XIV e XV, da Lei nº 8.666/1993; e art. 6º, VII e VIII, da Lei nº
14.133/2021, dois são os sujeitos (ou partes) do contrato administrativo:
• 
• 
• 
 
A Administração Pública (contratante)
Particular (contratado)
 
Quanto à possibilidade de ambas as partes do contrato serem entidades pertencentes à Administração
Pública, existem duas posições na doutrina:
 
1. Haveria tal possibilidade em virtude da própria natureza das partes contratantes (CARVALHO FILHO, 2014,
p. 177).
 
2. Não haveria tal possibilidade, visto que o ajuste entre pessoas pertencentes à Administração Pública não
possuiria caráter contratual, mas, sim, de convênio ou consórcio. Oliveira (2016, p. 457) entende que haveria
uma única exceção: o caso de uma pessoa administrativa contratar com empresa estatal que presta atividade
econômica em regime de concorrência com empresas privadas, visto que nesse caso seria possível a
caracterização das prerrogativas em favor do ente federado.
 
Em relação às entidades integrantes da Administração Pública que possuem personalidade de direito privado
(empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações estatais de direito privado), poderiam elas se
valer do instituto do contrato administrativo para pactuar com particulares? Duas são as posições na doutrina:
Posição 1
Há aqueles que entendem que apenas a Administração Pública Direta e entidades de direito público
da Administração Indireta poderiam celebrar contratos administrativos (PEREIRA JUNIOR, 2007, p.
616).
Nesse sentido, o Estatuto das Estatais (Lei nº 13.303/2016), que se aplica às empresas públicas,
sociedades de economia mista e suas subsidiárias, de todas as entidades da federação, estabelece
em seu art. 68 que os contratos firmados pelas estatais com aqueles que fornecem serviços,
materiais ou executam obras regem-se pelos preceitos de direito privado, ao contrário do que ocorre
com os contratos administrativos.
Adicionalmente, os seus arts. 72 e 81 estabelecem que tais contratos somente poderão ser alterados
por acordo entre as partes, ou seja, o particular não é obrigado a se submeter às condições impostas
unilateralmente pelo ente administrativo, sendo mais um elemento que descaracterizaria os contratos
firmados pelas estatais como contratos administrativos.
Posição 2
As entidades de direito privado pertencentes à Administração Pública, quando imbuídas da prestação
de serviços públicos, poderão celebrar contratos administrativos (para consecução de tais serviços)
(OLIVEIRA, 2016, p. 458).
Características
As características dos contratos administrativos derivam de seu regime jurídico predominantemente público,
como veremos a seguir.
Presença da Administração Pública na condição de Poder Público
• 
• 
A entidade administrativa figura nos contratos administrativos como parte pública, dotada de prerrogativas
(cláusulas exorbitantes) que lhe permitam buscar o atingimento do interesse público primário.
Obediência à forma prevista em lei (formalismo)
Como regra, justamente por lidar com a administração da “coisa pública”, a lei impõe alguns formalismos para
a concretização do contrato administrativo, como a inclusão de certas “cláusulas necessárias” (art. 55, da Lei
nº 8.666/1993, e § 1º e 2º, do art. 89 c/c 92, da Lei nº 14.133/2021) e a forma escrita do contrato (art. 60,
parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993 e art. 91, da Lei nº 14.133/2021).
 
A Lei nº 14.133/2021, porém, previu que é possível o contrato verbal “de pequenas compras ou de prestação
de serviços de pronto pagamento, assim entendidos aqueles de valor não superior a R$10.000,00” (art. 95,
parágrafo 2º).
Finalidade pública
O atuar administrativo, por atos ou contratos, deverá sempre almejar a realização do interesse público.
Natureza personalíssima (intuito personae)
Os contratos cuja lei tenha imposto a exigência de realização de licitação prévia devem ser cumpridos (em
regra) pelo licitante vencedor, visto que ele foi escolhido em razão de suas condições pessoais asseguradas
quando de sua habilitação.
Bilateralidade
Em se tratando de um contrato, é preceito de sua constituição a manifestação de vontade de ambas as
partes, em que cada qual assume obrigações perante a outra. Há, entretanto, diferentes graus de exercício da
vontade do particular em relação aos contratos administrativos, visto que:
 
Grande parte de suas cláusulas são inegociáveis, cabendo ao particular meramente aderir aos seus
termos, as chamadas “cláusulas regulamentares” (ou de serviço), que especificam o objeto a ser
contratado, a forma de prestação/fornecimento, prazo etc.
Outra parcela é composta das “cláusulas econômicas”, que regem o preço, reajuste etc., tendo o
particular capacidade de influenciar na formatação dessa parte do contrato.
1. 
2. 
Atenção
Vale lembrar que, em relação aos atos administrativos, apenas a vontade da Administração é levada em
conta, sendo formatados unicamente pelo ente público – por isso a sua característica de unilateralidade. 
Comutatividade
As partes possuem obrigações equivalentes e estabelecidas de forma prévia à execução do objeto contratual.
Desse modo, o equilíbrio econômico que tangencia o contrato deve ser mantido durante toda a sua execução,
o chamado princípio constitucional do equilíbrio econômico-financeiro do contrato (art. 37, XXI, da CR/1988).
Nesse sentido, o contrato deve prever cláusulas de reajustamento e repactuação.
Desequilíbrio entre os contratantes (presença de cláusulas exorbitantes)
As partes contratantes se encontram em posição de desigualdade, visto que as cláusulas exorbitantes
conferem à Administração poderes de unilateralmente:
 
• Alterar o contrato
• Extinguir o contrato
• Fiscalizar sanções
• Aplicar sanções
• Ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato nas
hipóteses de: (i) risco à prestação de serviços essenciais; e (ii) necessidade de acautelar apuração
administrativa de faltas contratuais pelo contratado, inclusive após extinção do contrato (art. 58 da Lei nº
8.666/1993; e art. 104 da Lei nº 14.133/2021).
Instabilidade (mutabilidade)
O poder público tem a prerrogativa de alterar o contrato, unilateralmente, para melhor adequação às
finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado ao equilíbrio econômico-financeiro (art.
58, I da Lei nº 8.666/1993), mais especificamente em duas hipóteses:
 
Quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos
seus objetivos.
Quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição
quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por essa lei (art. 65, I da Lei nº 8.666/1993 e art. 104,
I da Lei nº 14.133/2021).
1. 
2. 
Atenção
Deve-se ressaltar que a prerrogativa de modificação unilateral pela Administração se refere apenas às
cláusulas regulamentares (de serviço), não se aplicando às cláusulas econômicas (financeiras). 
Tal prerrogativa se mostra necessária de modo que a Administração possa adequar o contrato a eventuais
mudanças na realidade social, política e/ou econômica.
Contratos administrativos
No vídeo a seguir, o professor Filipe Fonseca aborda os contratos administrativos e suas principais
características. Vamos assistir!
Conteúdo interativo