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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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Responsabilidade civil: prevê a Constituição Federal que as pes-
soas jurídicas de direito público respondem pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
A regra contida no referido dispositivo, consagra a teoria da 
responsabilidade objetiva do Estado, aquela que independe da in-
vestigação sobre a culpa na conduta do agente.
Prerrogativas autárquicas: as autarquias possuem algumas 
prerrogativas de direito público, sendo elas:
- Imunidade tributária: previsto no art. 150, § 2 º, da CF, veda 
a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços 
das autarquias, desde que vinculados às suas finalidades essenciais 
ou às que delas decorram. Podemos, assim, dizer que a imunidade 
para as autarquias tem natureza condicionada.
- Impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não pode 
ser usado o instrumento coercitivo da penhora como garantia do 
credor.
- Imprescritibilidade de seus bens: caracterizando-se como 
bens públicos, não podem ser eles adquiridos por terceiros através 
de usucapião.
- Prescrição quinquenal: dívidas e direitos em favor de terceiros 
contra autarquias prescrevem em 5 anos.
- Créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos autárquicos são 
inscritos como dívida ativa e podem ser cobrados pelo processo es-
pecial das execuções fiscais.
Contratos: os contratos celebrados pelas autarquias são de 
caráter administrativo e possuem as cláusulas exorbitantes, que 
garantem à administração prerrogativas que o contratado comum 
não tem, assim, dependem de prévia licitação, exceto nos casos de 
dispensa ou inexigibilidade e precisam respeitar os trâmites da lei 
8.666/1993, além da lei 10.520/2002, que institui a modalidade lici-
tatória do pregão para os entes públicos.
Isto acontece pelo fato de que por terem qualidade de pessoas 
jurídicas de direito público, as entidades autárquicas relacionam-se 
com os particulares com grau de supremacia, gozando de todas as 
prerrogativas estatais.
Empresas Públicas
Empresas públicas são pessoas jurídicas de Direito Privado, e 
tem sua criação por meio de autorização legal, isso significa dizer 
que não são criadas por lei, mas dependem de autorização legis-
lativa.
O Decreto-lei 200/67 assim conceitua as empresas públicas:
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
[...]
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurí-
dica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo 
da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica 
que o Governo seja levado a exercer por fôrça de contingência ou 
de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das 
formas admitidas em direito. 
As empresas públicas têm seu próprio patrimônio e seu capital 
é integralmente detido pela União, Estados, Municípios ou pelo Dis-
trito Federal, podendo contar com a participação de outras pessoas 
jurídicas de direito público, ou também pelas entidades da admi-
nistração indireta de qualquer das três esferas de governo, porém, 
a maioria do capital deve ser de propriedade da União, Estados, 
Municípios ou do Distrito Federal.
Foro Competente
A Justiça Federal julga as empresas públicas federais, enquanto 
a Justiça Estadual julga as empresas públicas estaduais, distritais e 
municipais. 
Objetivo
É a exploração de atividade econômica de produção ou comer-
cialização de bens ou de prestação de serviços, ainda que a ativida-
de econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou 
preste serviço público.
Regime Jurídico
Se a empresa pública é prestadora de serviços públicos, por 
consequência está submetida a regime jurídico público. Se a empre-
sa pública é exploradora de atividade econômica, estará submetida 
a regime jurídico privado igual ao da iniciativa privada.
As empresas públicas, independentemente da personalidade 
jurídica, têm as seguintes características:
- Liberdade financeira: Têm verbas próprias, mas também são 
contempladas com verbas orçamentárias;
- Liberdade administrativa: Têm liberdade para contratar e de-
mitir pessoas, devendo seguir as regras da CF/88. Para contratar, 
deverão abrir concurso público; para demitir, deverá haver moti-
vação.
Não existe hierarquia ou subordinação entre as empresas pú-
blicas e a Administração Direta, independentemente de sua fun-
ção. Poderá a Administração Direta fazer controle de legalidade e 
finalidade dos atos das empresas públicas, visto que estas estão 
vinculadas àquela. Só é possível, portanto, controle de legalidade 
finalístico.
Como já estudado, a empresa pública será prestadora de ser-
viços públicos ou exploradora de atividade econômica. A CF/88 
somente admite a empresa pública para exploração de atividade 
econômica em duas situações (art. 173 da CF/88):
- Fazer frente a uma situação de segurança nacional;
- Fazer frente a uma situação de relevante interesse coletivo: 
A empresa pública deve obedecer aos princípios da ordem 
econômica, visto que concorre com a iniciativa privada. Quando o 
Estado explora, portanto, atividade econômica por intermédio de 
uma empresa pública, não poderão ser conferidas a ela vantagens 
e prerrogativas diversas das da iniciativa privada (princípio da livre 
concorrência).
Cabe ressaltar que as Empresas Públicas são fiscalizadas pelo 
Ministério Público, a fim de saber se está sendo cumprido o acor-
dado.
Sociedades de Economia Mista
As sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de 
Direito Privado, integrante da Administração Pública Indireta, sua 
criação autorizada por lei, criadas para a prestação de serviços pú-
blicos ou para a exploração de atividade econômica, contando com 
capital misto e constituídas somente sob a forma empresarial de 
S/A (Sociedade Anônima). 
O Decreto-lei 200/67 assim conceitua as empresas públicas:
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
[...]
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de perso-
nalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração 
de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas 
ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a 
entidade da Administração Indireta. 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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As sociedades de economia mista são:
- Pessoas jurídicas de Direito Privado.
- Exploradoras de atividade econômica ou prestadoras de ser-
viços públicos.
- Empresas de capital misto.
- Constituídas sob forma empresarial de S/A.
Veja alguns exemplos de sociedade mista:
a). Exploradoras de atividade econômica: Banco do Brasil.
b) Prestadora de serviços públicos: Petrobrás, Sabesp, Metrô, 
entre outras
Características
As sociedades de economia mista têm as seguintes caracterís-
ticas:
- Liberdade financeira;
- Liberdade administrativa;
- Dirigentes próprios;
- Patrimônio próprio.
Não existe hierarquia ou subordinação entre as sociedades de 
economia mista e a Administração Direta, independentemente da 
função dessas sociedades. No entanto, é possível o controle de le-
galidade. Se os atos estão dentro dos limites da lei, as sociedades 
não estão subordinadas à Administração Direta, mas sim à lei que 
as autorizou.
As sociedades de economia mista integram a Administração 
Indireta e todas as pessoas que a integram precisam de lei para au-
torizar sua criação, sendo que elas serão legalizadas por meio do 
registro de seus estatutos.
A lei, portanto, não cria, somente autoriza a criação das so-
ciedades de economia mista, ou seja, independentemente das ati-
vidades que desenvolvam, a lei somente autorizará a criação das 
sociedades de economia mista.
A Sociedade de economia mista, quando explora atividade eco-
nômica, submete-se ao mesmo regime jurídico das empresas pri-
vadas, inclusive as comerciais. Logo, a sociedade mista que explora 
atividade econômica submete-se ao regime falimentar. Sociedade 
de economia mista prestadora de serviço público não se submete 
ao regime falimentar, visto que não está sob regime de livre con-
corrência.
Fundações e Outras Entidades PrivadasDelegatárias.
Fundação é uma pessoa jurídica composta por um patrimônio 
personalizado, destacado pelo seu instituidor para atingir uma fina-
lidade específica. As fundações poderão ser tanto de direito público 
quanto de direito privado. São criadas por meio de por lei específica 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de 
sua atuação.
Decreto-lei 200/67 assim definiu as Fundações Públicas.
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
[...
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade ju-
rídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de 
autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que 
não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, 
com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos 
respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recur-
sos da União e de outras fontes.
Apesar da legislação estabelecer que as fundações públicas são 
dotadas de personalidade jurídica de direito privado, a doutrina ad-
ministrativa admite a adoção de regime jurídico de direito público 
a algumas fundações.
As fundações que integram a Administração indireta, quando 
forem dotadas de personalidade de direito público, serão regidas 
integralmente por regras de Direito Público. Quando forem dotadas 
de personalidade de direito privado, serão regidas por regras de di-
reito público e direito privado, dada sua relevância para o interesse 
coletivo.
O patrimônio da fundação pública é destacado pela Adminis-
tração direta, que é o instituidor para definir a finalidade pública. 
Como exemplo de fundações, temos: IBGE (Instituto Brasileiro Geo-
gráfico Estatístico); Universidade de Brasília; Fundação CASA; FU-
NAI; Fundação Padre Anchieta (TV Cultura), entre outras.
Características:
- Liberdade financeira;
- Liberdade administrativa;
- Dirigentes próprios;
- Patrimônio próprio: 
As fundações governamentais, sejam de personalidade de di-
reito público, sejam de direito privado, integram a Administração 
Pública. Importante esclarecer que não existe hierarquia ou subor-
dinação entre a fundação e a Administração direta. O que existe é 
um controle de legalidade, um controle finalístico.
As fundações são dotadas dos mesmos privilégios que a Admi-
nistração direta, tanto na área tributária (ex.: imunidade prevista no 
art. 150 da CF/88), quanto na área processual (ex.: prazo em dobro).
As fundações respondem pelas obrigações contraídas junto a 
terceiros. A responsabilidade da Administração é de caráter subsi-
diário, independente de sua personalidade.
As fundações governamentais têm patrimônio público. Se ex-
tinta, o patrimônio vai para a Administração indireta, submetendo-
-se as fundações à ação popular e mandado de segurança. As par-
ticulares, por possuírem patrimônio particular, não se submetem 
à ação popular e mandado de segurança, sendo estas fundações 
fiscalizadas pelo Ministério Público.
DELEGAÇÃO SOCIAL
Organizações sociais
Criada pela Lei n. 9.637/98, organização social é uma qualifica-
ção especial outorgada pelo governo federal a entidades da inicia-
tiva privada, sem fins lucrativos, cuja outorga autoriza a fruição de 
vantagens peculiares, como isenções fiscais, destinação de recursos 
orçamentários, repasse de bens públicos, bem como empréstimo 
temporário de servidores governamentais. 
As áreas de atuação das organizações sociais são ensino, pes-
quisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preserva-
ção do meio ambiente, cultura e saúde. Desempenham, portanto, 
atividades de interesse público, mas que não se caracterizam como 
serviços públicos stricto sensu, razão pela qual é incorreto afirmar 
que as organizações sociais são concessionárias ou permissionárias.
Nos termos do art. 2º da Lei n. 9.637/98, a outorga da qualifica-
ção constitui decisão discricionária, pois, além da entidade preencher 
os requisitos exigidos na lei, o inciso II do referido dispositivo condi-
ciona a atribuição do título a “haver aprovação, quanto à conveniên-
cia e oportunidade de sua qualificação como organização social, do 
Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de ati-
vidade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado 
da Administração Federal e Reforma do Estado”. Assim, as entidades 
que preencherem os requisitos legais possuem simples expectativa 
de direito à obtenção da qualificação, nunca direito adquirido.
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Evidentemente, o caráter discricionário dessa decisão, permi-
tindo outorgar a qualificação a uma entidade e negar a outro que 
igualmente atendeu aos requisitos legais, viola o princípio da iso-
nomia, devendo-se considerar inconstitucional o art. 2º, II, da Lei 
n. 9.637/98.
Na verdade, as organizações sociais representam uma espécie 
de parceria entre a Administração e a iniciativa privada, exercen-
do atividades que, antes da Emenda 19/98, eram desempenhadas 
por entidades públicas. Por isso, seu surgimento no Direito Brasi-
leiro está relacionado com um processo de privatização lato sensu 
realizado por meio da abertura de atividades públicas à iniciativa 
privada.
O instrumento de formalização da parceria entre a Administra-
ção e a organização social é o contrato de gestão, cuja aprovação 
deve ser submetida ao Ministro de Estado ou outra autoridade su-
pervisora da área de atuação da entidade.
O contrato de gestão discriminará as atribuições, responsabi-
lidades e obrigações do Poder Público e da organização social, de-
vendo obrigatoriamente observar os seguintes preceitos:
I - especificação do programa de trabalho proposto pela organi-
zação social, a estipulação das metas a serem atingidas e os respec-
tivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios 
objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, median-
te indicadores de qualidade e produtividade;
II - a estipulação dos limites e critérios para despesa com re-
muneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas 
pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercí-
cio de suas funções;
III - os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da área 
de atuação da entidade devem definir as demais cláusulas dos con-
tratos de gestão de que sejam signatários.
A fiscalização do contrato de gestão será exercida pelo órgão ou 
entidade supervisora da área de atuação correspondente à ativida-
de fomentada, devendo a organização social apresentar, ao término 
de cada exercício, relatório de cumprimento das metas fixadas no 
contrato de gestão.
Se descumpridas as metas previstas no contrato de gestão, o 
Poder Executivo poderá proceder à desqualificação da entidade 
como organização social, desde que precedida de processo admi-
nistrativo com garantia de contraditório e ampla defesa.
Por fim, convém relembrar que o art. 24, XXIV, da Lei n. 
8.666/93 prevê hipótese de dispensa de licitação para a celebração 
de contratos de prestação de serviços com a s organizações sociais, 
qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para 
atividades contempladas no contrato de gestão. Excessivamente 
abrangente, o art. 24, XXIV, da Lei n. 8.666/93, tem a sua consti-
tucionalidade questionada perante o Supremo Tribunal Federal na 
ADIn 1.923/98. Recentemente, foi indeferida a medida cautelar que 
suspendia a eficácia da norma, de modo que o dispositivo voltou a 
ser aplicável.
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, popu-
larmente denominadas OSCIP é um título fornecido pelo Ministério 
da Justiça do Brasil, cuja finalidade é facilitar a viabilidade de parce-
rias e convênios com todos os níveis de governo e órgãos públicos 
(federal, estadual e municipal). 
OSCIPs são ONGs criadas por iniciativa privada, que obtêm um 
certificado emitido pelo poder público federal ao comprovar o cum-
primento de certos requisitos, especialmente aqueles derivados de 
normas de transparência administrativas. Em contrapartida,podem 
celebrar com o poder público os chamados termos de parceria, que 
são uma alternativa interessante aos convênios para ter maior agili-
dade e razoabilidade em prestar contas.
Uma ONG (Organização Não-Governamental), essencialmente 
é uma OSCIP, no sentido representativo da sociedade, OSCIP é uma 
qualificação dada pelo Ministério da Justiça no Brasil.
A lei que regula as OSCIPs é a nº 9.790/1999. Esta lei traz a 
possibilidade das pessoas jurídicas (grupos de pessoas ou profissio-
nais) de direito privado sem fins lucrativos serem qualificadas, pelo 
Poder Público, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse 
Público - OSCIPs e poderem com ele relacionar-se por meio de par-
ceria, desde que os seus objetivos sociais e as normas estatutárias 
atendam os requisitos da lei.
Um grupo privado recebe a qualificação de OSCIP depois que o 
estatuto da instituição, que se pretende formar, tenha sido analisa-
do e aprovado pelo Ministério da Justiça. Para tanto, é necessário 
que o estatuto atenda a certos pré-requisitos que estão descritos 
nos artigos 1º, 2º, 3º e 4º da Lei nº 9.790/1999. Vejamos:
Art. 1º Podem qualificar-se como Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público as pessoas jurídicas de direito privado sem 
fins lucrativos que tenham sido constituídas e se encontrem em 
funcionamento regular há, no mínimo, 3 (três) anos, desde que os 
respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos re-
quisitos instituídos por esta Lei. 
§ 1o Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos 
a pessoa jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus 
sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doa-
dores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou líquidos, divi-
dendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, 
auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica 
integralmente na consecução do respectivo objeto social.
§ 2o A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vincu-
lado ao cumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei.
Art. 2o Não são passíveis de qualificação como Organizações 
da Sociedade Civil de Interesse Público, ainda que se dediquem de 
qualquer forma às atividades descritas no art. 3o desta Lei:
I - as sociedades comerciais;
II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação 
de categoria profissional;
III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação 
de credos, cultos, práticas e visões devocionais e confessionais;
IV - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas 
fundações;
V - as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar 
bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios;
VI - as entidades e empresas que comercializam planos de saú-
de e assemelhados;
VII - as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas 
mantenedoras;
VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gra-
tuito e suas mantenedoras;
IX - as organizações sociais;
X - as cooperativas;
XI - as fundações públicas;
XII - as fundações, sociedades civis ou associações de direito 
privado criadas por órgão público ou por fundações públicas;
XIII - as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de 
vinculação com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 
192 da Constituição Federal. 
Art. 3o A qualificação instituída por esta Lei, observado em 
qualquer caso, o princípio da universalização dos serviços, no res-
pectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será conferi-
da às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos 
objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades:
I - promoção da assistência social;
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II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio 
histórico e artístico;
III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma 
complementar de participação das organizações de que trata esta 
Lei;
IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma com-
plementar de participação das organizações de que trata esta Lei;
V - promoção da segurança alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e pro-
moção do desenvolvimento sustentável;
VII - promoção do voluntariado;
VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e com-
bate à pobreza;
IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-
-produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, em-
prego e crédito;
X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos di-
reitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;
XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos hu-
manos, da democracia e de outros valores universais;
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias al-
ternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos 
técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas 
neste artigo.
XIII - estudos e pesquisas para o desenvolvimento, a disponibi-
lização e a implementação de tecnologias voltadas à mobilidade de 
pessoas, por qualquer meio de transporte. 
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às ati-
vidades nele previstas configura-se mediante a execução direta de 
projetos, programas, planos de ações correlatas, por meio da doa-
ção de recursos físicos, humanos e financeiros, ou ainda pela presta-
ção de serviços intermediários de apoio a outras organizações sem 
fins lucrativos e a órgãos do setor público que atuem em áreas afins.
 
Art. 4o Atendido o disposto no art. 3o, exige-se ainda, para qua-
lificarem-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Pú-
blico, que as pessoas jurídicas interessadas sejam regidas por esta-
tutos cujas normas expressamente disponham sobre:
I - a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência;
II - a adoção de práticas de gestão administrativa, necessárias 
e suficientes a coibir a obtenção, de forma individual ou coletiva, de 
benefícios ou vantagens pessoais, em decorrência da participação 
no respectivo processo decisório;
III - a constituição de conselho fiscal ou órgão equivalente, dota-
do de competência para opinar sobre os relatórios de desempenho 
financeiro e contábil, e sobre as operações patrimoniais realizadas, 
emitindo pareceres para os organismos superiores da entidade;
IV - a previsão de que, em caso de dissolução da entidade, o 
respectivo patrimônio líquido será transferido a outra pessoa jurídi-
ca qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que tenha o 
mesmo objeto social da extinta;
V - a previsão de que, na hipótese de a pessoa jurídica perder a 
qualificação instituída por esta Lei, o respectivo acervo patrimonial 
disponível, adquirido com recursos públicos durante o período em 
que perdurou aquela qualificação, será transferido a outra pessoa 
jurídica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que te-
nha o mesmo objeto social;
VI - a possibilidade de se instituir remuneração para os diri-
gentes da entidade que atuem efetivamente na gestão executiva 
e para aqueles que a ela prestam serviços específicos, respeitados, 
em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na região 
correspondente a sua área de atuação;
VII - as normas de prestação de contas a serem observadas pela 
entidade, que determinarão, no mínimo:
a) a observância dos princípios fundamentais de contabilidade 
e das Normas Brasileiras de Contabilidade;
b) que se dê publicidade por qualquer meio eficaz, no encerra-
mento do exercício fiscal, ao relatório de atividades e das demons-
trações financeiras da entidade, incluindo-se as certidões negativas 
de débitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os à disposição para 
exame de qualquer cidadão;
c) a realização de auditoria, inclusive por auditores externos 
independentes se for o caso, da aplicação dos eventuais recursos 
objeto do termo de parceria conforme previsto em regulamento;
d)a prestação de contas de todos os recursos e bens de origem 
pública recebidos pelas Organizações da Sociedade Civil de Interes-
se Público será feita conforme determina o parágrafo único do art. 
70 da Constituição Federal.
Parágrafo único. É permitida a participação de servidores pú-
blicos na composição de conselho ou diretoria de Organização da 
Sociedade Civil de Interesse Público.
Pode-se dizer que as OSCIPs são o reconhecimento oficial e le-
gal mais próximo do que modernamente se entende por ONG, es-
pecialmente porque são marcadas por uma extrema transparência 
administrativa. Contudo ser uma OSCIP é uma opção institucional, 
não uma obrigação.
Em geral, o poder público sente-se muito à vontade para se rela-
cionar com esse tipo de instituição, porque divide com a sociedade civil 
o encargo de fiscalizar o fluxo de recursos públicos em parcerias. 
A OSCIP, portanto, é uma organização da sociedade civil que, 
em parceria com o poder público, utilizará também recursos públi-
cos para suas finalidades, dividindo dessa forma o encargo adminis-
trativo e de prestação de contas.
Entidades de utilidade pública
Figuram ainda como entidades privadas de utilidade pública:
Serviços sociais autônomos
São pessoas jurídicas de direito privado, criados por intermé-
dio de autorização legislativa. Tratam-se de entes paraestatais de 
cooperação com o Poder Público, possuindo administração e patri-
mônio próprios.
Para ficar mais fácil de compreender, basta pensar no sistema “S”, 
cujo o qual resulta do fato destas entidades ligarem-se à estrutura sindi-
cal e terem sua denominação iniciada com a letra “S” – SERVIÇO.
Integram o Sistema “S:” SESI, SESC, SENAC, SEST, SENAI, SENAR 
e SEBRAE.
Estas entidades visam ministrar assistência ou ensino a algu-
mas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos. 
São mantidas por dotações orçamentárias e até mesmo por contri-
buições parafiscais. 
Ainda que sejam oficializadas pelo Estado, não são partes inte-
grantes da Administração direta ou indireta, porém trabalham ao 
lado do Estado, seja cooperando com os diversos setores as ativida-
des e serviços que lhes são repassados. 
Entidades de Apoio
As entidades de apoio fazem parte do Terceiro Setor e são pes-
soas jurídicas de direito privado, criados por servidores públicos 
para a prestação de serviços sociais não exclusivos do Estado, pos-
suindo vínculo jurídico com a Administração direta e indireta.
Atualmente são prestadas no Brasil através dos serviços de lim-
peza, conservação, concursos vestibulares, assistência técnica de 
equipamentos, administração em restaurantes e hospitais univer-
sitários.
O bom motivo da criação das entidades de apoio é a eficiência 
na utilização desses entes. Através delas, convênios são firmados 
com a Administração Pública, de modo muito semelhante com a 
celebração de um contrato
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Associações Públicas
Tratam-se de pessoas jurídicas de direito público, criadas por 
meio da celebração de um consórcio público com entidades fede-
rativas.
Quando as entidades federativas fazem um consórcio público, 
elas terão a faculdade de decidir se essa nova pessoa criada será de 
direito privado ou de direito público. Caso se trate de direito públi-
co, caracterizar-se-á como Associação Pública. No caso de direito 
privado, não se tem um nome específico.
A finalidade da associação pública é estabelecer finalidades 
de interesse comum entre as entidades federativas, estabelecendo 
uma meta a ser atingida.
Faz parte da administração indireta de todas as entidades fede-
rativas consorciadas. 
Conselhos Profissionais
Trata-se de entidades que são destinadas ao controle e fiscali-
zação de algumas profissões regulamentadas. Eis que tem-se uma 
grande controvérsia, quanto à sua natureza jurídica.
O STF considera que como se trata de função típica do Estado, 
o controle e fiscalização do exercício de atividades profissionais não 
poderia ser delegado a entidades privadas, em decorrência disso, 
chegou-se ao entendimento que os conselhos profissionais pos-
suem natureza autárquica.
Assim, não estamos diante de entes de colaboraçao, mas sim 
de pessoas jurídicas de direito público. 
Fazendo-se um comparativo, a Constituição Federal não admite 
que esses conselhos tenham personalidade jurídica de direito pri-
vado, gozando de prerrogativas que são conferidas ao Estado. Os 
conselhos profissionais com natureza autárquica é uma forma de 
descentralizar a atividade administrativa que não pode mais ser de-
legada a associações profissionais de caráter privado.
ATO ADMINISTRATIVO.CONCEITO, REQUISITOS, ATRI-
BUTOS, CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES
CONCEITO
Ato Administrativo, em linhas gerais, é toda manifestação lícita 
e unilateral de vontade da Administração ou de quem lhe faça às 
vezes, que agindo nesta qualidade tenha por fim imediato adquirir, 
transferir, modificar ou extinguir direitos e obrigações.
Para Hely Lopes Meirelles: “toda manifestação unilateral de 
vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, te-
nha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, ex-
tinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados 
ou a si própria”.
Para Maria Sylvia Zanella di Pietro ato administrativo é a “de-
claração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos 
jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de 
direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.
Conforme se verifica dos conceitos elaborados por juristas 
administrativos, esse ato deve alcançar a finalidade pública, onde 
serão definidas prerrogativas, que digam respeito à supremacia do 
interesse público sobre o particular, em virtude da indisponibilidade 
do interesse público.
Os atos administrativos podem ser delegados, assim os parti-
culares recebem a delegação pelo Poder Público para prática dos 
referidos atos.
Dessa forma, os atos administrativos podem ser praticados pelo 
Estado ou por alguém que esteja em nome dele. Logo, pode-se con-
cluir que os atos administrativos não são definidos pela condição 
da pessoa que os realiza. Tais atos são regidos pelo Direito Público.
REQUISITOS
São as condições necessárias para a existência válida do ato. 
Os requisitos dos atos administrativos são cinco:
- Competência: o ato deve ser praticado por sujeito capaz. Tra-
ta-se de requisito vinculado, ou seja, para que um ato seja válido 
deve-se verificar se foi praticado por agente competente.
O ato deve ser praticado por agente público, assim considerado 
todo aquele que atue em nome do Estado, podendo ser de qual-
quer título, mesmo que não ganhe remuneração, por prazo deter-
minado ou vínculo de natureza permanente.
Além da competência para a prática do ato, se faz necessário 
que não exista impedimento e suspeição para o exercício da ativi-
dade. 
Deve-se ter em mente que toda a competência é limitada, não 
sendo possível um agente que contenha competência ilimitada, 
tendo em vista o dever de observância da lei para definir os critérios 
de legitimação para a prática de atos.
- Finalidade: O ato administrativo deve ser editado pela Admi-
nistração Pública em atendimento a uma finalidade maior, que é a 
pública; se o ato praticado não tiver essa finalidade, ocorrerá abuso 
de poder.
Em outras palavras, o ato administrativo deve ter como fina-
lidade o atendimento do interesse coletivo e do atendimento das 
demandas da sociedade.
- Forma: é o requisito vinculado que envolve a maneira de exte-
riorização e demais procedimentos prévios que forem exigidos com 
a expedição do ato administrativo. 
Via de regra, os atos devem ser escritos, permitindo de ma-
neira excepcional atos gestuais, verbais ou provindos de forças que 
não sejam produzidas pelo homem, mas sim por máquinas, que são 
os casos dos semáforos, por exemplo.
A forma não configura a essência do ato, mas apenas o ins-
trumento necessário para que a conduta administrativa atinja seus 
objetivos. O ato deve atender forma específica,justamente porque 
se dá pelo fato de que os atos administrativos decorrem de um pro-
cesso administrativo prévio, que se caracterize por uma série de 
atos concatenados, com um propósito certo.
- Motivo: O motivo será válido, sem irregularidades na prática 
do ato administrativo, exigindo-se que o fato narrado no ato prati-
cado seja real e tenha acontecido da forma como estava descrito na 
conduta estatal.
Difere-se de motivação, pois este é a explicação por escrito das 
razões que levaram à prática do ato.
- Objeto lícito: É o conteúdo ato, o resultado que se visa rece-
ber com sua expedição. Todo e qualquer ato administrativo tem por 
objeto a criação, modificação ou comprovação de situações jurídi-
cas referentes a pessoas, coisas ou atividades voltadas à ação da 
Administração Pública.
Entende-se por objeto, aquilo que o ato dispõe, o efeito causa-
do pelo ato administrativo, em decorrência de sua prática. Trata-se 
do objeto como a disposição da conduta estatal, aquilo que fica de-
cidido pela prática do ato.
ATRIBUTOS
Atributos são qualidades, prerrogativas ou poderes especiais 
que revestem os atos administrativos para que eles alcancem os 
fins almejados pelo Estado.
Existem por conta dos interesses que a Administração repre-
senta, são as qualidades que permitem diferenciar os atos adminis-
trativos dos outros atos jurídicos. Decorrem do princípio da supre-
macia do interesse público sobre o privado.