Ebook da Unidade - Análise de Políticas Públicas

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Fundamentos de Análise de Políticas 
Públicas
Gestão de 
Políticas Públicas
Diretor Executivo 
DAVID LIRA STEPHEN BARROS
Gerente Editorial 
CRISTIANE SILVEIRA CESAR DE OLIVEIRA
Projeto Gráfico 
TIAGO DA ROCHA
Autoria 
ÁDRIA OLIVEIRA S. MACIEL
AUTORIA
Ádria Oliveira Santos Maciel
Olá. Sou licenciada em Química, com mestrado em Educação em 
Ciências, e possuo experiência na área docente há pelo menos 5 anos. Sou 
apaixonada pelo que faço e adoro auxiliar com minha experiência de vida 
aqueles que estão iniciando em suas profissões. Por isso, fui convidada 
pela Editora Telesapiens a integrar seu elenco de autores independentes. 
Estou muito feliz em poder ajudar você nesta fase de muito estudo e 
trabalho. Conte comigo!
ICONOGRÁFICOS
Olá. Esses ícones irão aparecer em sua trilha de aprendizagem toda vez 
que:
OBJETIVO:
para o início do 
desenvolvimento de 
uma nova compe-
tência;
DEFINIÇÃO:
houver necessidade 
de se apresentar um 
novo conceito;
NOTA:
quando forem 
necessários obser-
vações ou comple-
mentações para o 
seu conhecimento;
IMPORTANTE:
as observações 
escritas tiveram que 
ser priorizadas para 
você;
EXPLICANDO 
MELHOR: 
algo precisa ser 
melhor explicado ou 
detalhado;
VOCÊ SABIA?
curiosidades e 
indagações lúdicas 
sobre o tema em 
estudo, se forem 
necessárias;
SAIBA MAIS: 
textos, referências 
bibliográficas e links 
para aprofundamen-
to do seu conheci-
mento;
REFLITA:
se houver a neces-
sidade de chamar a 
atenção sobre algo 
a ser refletido ou dis-
cutido sobre;
ACESSE: 
se for preciso aces-
sar um ou mais sites 
para fazer download, 
assistir vídeos, ler 
textos, ouvir podcast;
RESUMINDO:
quando for preciso 
se fazer um resumo 
acumulativo das últi-
mas abordagens;
ATIVIDADES: 
quando alguma 
atividade de au-
toaprendizagem for 
aplicada;
TESTANDO:
quando o desen-
volvimento de uma 
competência for 
concluído e questões 
forem explicadas;
SUMÁRIO
Conceitos de Políticas Públicas ............................................................ 10
Sistema Político ................................................................................................................................ 11
Visões do Estado ........................................................................................................................... 12
Estado, Sociedade Civil e Políticas Públicas ............................................................. 19
Fundamentos da Agenda de Políticas e Organizações 
Públicas ...........................................................................................................22
Análise de Política na Elaboração da Agenda de Política................................. 22
Diferentes Dimensões na Análise de Políticas Públicas ...................................25
Dimensão Histórica e Institucional .................................................................25
Dimensão Processual das Políticas Públicas ..........................................26
Dimensão Organizativa ...........................................................................................28
Organizações Públicas e Atores de Políticas Públicas ..................................... 30
Tipos de Políticas Públicas .................................................................... 33
Introdução aos Tipos de Políticas Públicas e suas Respectivas 
Análises ..................................................................................................................................................33
Tipos de Implementação de Políticas Públicas........................................................37
Modelos de Análises de Políticas Públicas ......................................44
Modelos Explicativos de Análises de Políticas Públicas ................................. 46
 Modelo Institucional ............................................................................................... 46
Modelo de Processos ..............................................................................................47
Modelo da Teoria do Grupo ............................................................................... 48
Modelo de Política Racional .............................................................................. 48
Modelo Incremental ................................................................................................. 49
Modelo da Teoria de Jogos ................................................................................ 50
Modelo da Escolha Pública ................................................................................52
Modelo Sistêmico .......................................................................................................53
7
UNIDADE
01
Gestão de Políticas Públicas
8
INTRODUÇÃO
Você sabia que a gestão de políticas públicas afeta os interesses 
de todos os indivíduos de todas as escolaridades, independente de sexo, 
religião, credo ou nível de renda? Sendo assim, precisamos nos inteirar 
dos processos relativos à formulação das gestões de políticas públicas 
e sua agenda, bem como dos processos inerentes à tomada de decisão 
do Estado e, para além, compreender o próprio sistema político, suas 
demandas, decisões e ações. Nesse sentido, as relações entre o Estado 
e a sociedade revelam explicações a respeito do gerenciamento de 
políticas públicas para responder as demandas da sociedade. Entendeu? 
Ao longo desta unidade letiva você vai mergulhar neste universo!
Gestão de Políticas Públicas
9
OBJETIVOS
Olá. Seja muito bem-vindo à Unidade 1 – Fundamentos de Análise 
de políticas públicas. Nosso objetivo é auxiliar você no desenvolvimento 
das seguintes competências profissionais até o término desta etapa de 
estudos:
1. Definir os conceitos fundamentais sobre o Estado e suas relações 
com a administração pública. 
2. Compreender os fundamentos da agenda pública contemporânea, 
a dinâmica das organizações públicas e sociais, sua cultura e seu 
comportamento.
3. Discernir sobre as teorias das políticas públicas e seus tipos.
4. Gerir e operacionalizar atividades inerentes às políticas e gestão 
pública, tais como: agenda, formulação de alternativas, tomadas 
de decisões, implantação, avaliação e extinção.
Gestão de Políticas Públicas
10
Conceitos de Políticas Públicas
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste capítulo, você irá estudar 
os conceitos principais de políticas públicas. Ao final deste 
estudo, esperamos que você seja capaz de definir os 
conceitos fundamentais sobre o Estado e suas relações com 
a administração pública. Certamente essas competências 
irão auxiliar você no desempenho de sua profissão. E 
então? Motivado para desenvolver esta competência? 
Então, vamos lá!.
Considerando que nosso estudo busca trazer uma abordagem 
sobre os conceitos fundamentais do Estado e suas relações com a 
administração pública, é fundamental que você compreenda as funções 
que o Estado desempenhou em nossa sociedade, bem como o papel 
que a política tem em administrar e fazer, por meio de decisões e ações, 
o desenvolvimento e o progresso da sociedade. Mas o que é política? 
Para iniciar o nosso estudo, é importante compreender que para esse 
termo são atribuídas várias definições e que é muito difícil tratá-lo como 
algo específico e concreto. A política representa uma teia de complexas 
decisões e, de acordo com Ham e Hill (1993), implica em alguns aspectos, 
a destacar:
I. A existência de uma rede de decisões complexas e que, 
tomadas em conjunto, definem, de certa forma, o que é 
política.
II. As políticas se modificam com o passar dos tempos, o 
que torna difícil o seu término.
III. As não-decisões também devem ser analisadas quando 
relacionadas ao estudo de políticas.
Gestão de Políticas Públicas
11
IMPORTANTE:
O conjunto de decisões e ações complexas citados pelos 
autores concernem a atividade política e dela resulta 
as políticas públicas, que são revestidas de autoridades 
soberanas do poder público,estratégia para o outro prisioneiro também será a estratégia “trair” pois 
dessa forma ele sofrerá a pena de dois anos de prisão ao invés de dez 
anos. Ou seja, para os dois prisioneiros a estratégia dominante será “trair”. 
A segunda conclusão se refere ao Equilíbrio de Nash e ocorrerá 
quando a estratégia “trair – trair” for utilizada, pois mesmo os dois 
prisioneiros não colaborando entre si, a busca individual trará equilíbrio ao 
jogo, uma vez que não terá nenhum tipo de benefício para nenhum dos 
dois jogadores caso a estratégia altere unilateralmente. Dessa forma, só 
terá a vantagem se os dois alterarem a estratégia em conjunto, ou seja, 
“colaborar – colaborar”. 
A terceira conclusão trata da opção de estratégia “colaborar – 
colaborar” conhecida como Eficiência de Pareto, pois com ela não terá 
como melhorar a situação de um participante sem piorar a situação 
individual de outro participante. 
O modelo da Teoria dos Jogos e o dilema mencionado anteriormente 
são utilizados nas análises de políticas públicas para embasar e explicar 
as escolhas feitas a partir da ação de vários atores envolvidos na mesma 
situação, mas em posições conflitantes. Então, sempre que um ator toma 
uma decisão ela implicará em uma interferência nas ações de outro ator, 
mesmo que não haja nenhuma forma de conhecimento entre si. Em suma, 
a escolha que cada um faz afetará as escolhas e os resultados das ações 
de outros atores. Essa é uma teoria bastante interessante no que concerne 
Gestão de Políticas Públicas
52
as análises de jogos políticos; por exemplo, os acordos firmados entre as 
bancadas e entre os parlamentares em que ambas as ações possuem 
grande importância para os processos decisórios de políticas públicas. 
A escolha dos atores é interdependente e pode ser feita a partir 
da situação tomada como um jogo, dos interesses diversos e das regras 
estabelecidas. 
SAIBA MAIS:
O dilema do prisioneiro é utilizado para conferir 
embasamento teórico à Teoria dos Jogos, que é também 
bastante utilizada como modelo de análise de políticas 
públicas. O autor Isaac Epstein (1995) discute em um 
clássico artigo a relação entre o dilema do prisioneiro e a 
ética a partir de um ponto de vista histórico e filosófico. Caso 
queira, realize a leitura do artigo O dilema do prisioneiro e 
a ética, que reflete, a partir de concepções modernas, as 
narrativas éticas e sociais, clicando aqui.
Modelo da Escolha Pública 
A escolha pública utiliza ferramentas econômicas aplicadas às 
ciências políticas para poder identificar os problemas, deficiências e 
limitações das escolhas coletivas com a tentativa de oferecer algumas 
soluções, ou até mesmo breve correções, a essas limitações. Em 
reconhecimento a essa relevante função, o economista norte-americano 
James Buchanan (1919-2013) recebeu, em 1986, o prêmio Nobel de 
Ciências Econômicas pelo seu trabalho que explica a natureza da 
exploração dos sistemas eleitorais no interesse próprio de políticos e 
burocratas. Ademais, o poder de grupos de interesse e a função potencial 
que as restrições constitucionais poderiam ter de limitar os efeitos 
malignos sobre as decisões públicas. 
No modelo da Escolha Pública, as políticas públicas derivam de 
decisões coletivas que partem de indivíduos preocupados com seus 
interesses particulares (indivíduo maximizador) causando consequências 
Gestão de Políticas Públicas
https://www.scielo.br/j/ea/a/yPtgt8LtqBSqYNP8zCWxVvy/?format=pdf&lang=pt
53
indiretas do ponto de vista de outras áreas. Os grupos políticos podem 
extrair maior benefício privado da política e mesmo assim tentam chegar 
ao maior benefício comum.
O Governo deve existir para corrigir falhas do mercado, entre elas, 
a provisão de bens públicos. Além de corrigir e regular externalidades do 
mercado – poluição, trânsito –, impor custos a quem produz externalidades. 
Os partidos devem evitar propostas muito radicais ou precisas 
para atingir o maior número possível de eleitores com suas plataformas 
políticas. 
Esse modelo é bastante utilizado na análise de partidos políticos 
e faz uso de ferramentas da Economia à Política, e o Governo de modo 
geral, funciona. Podemos pensar que a Economia é restrita ao dinheiro, 
mercado e lucro, entre outros, no entanto, ela é constituída por decisões. 
As ações tomadas pelo Governo possuem um pequeno viés porque, além 
de serem tomadas por coletivos de pessoas que tomam decisões, não 
necessariamente enfrentam os custos das decisões nem os benefícios 
de suas decisões, algo que seria fundamental para uma escolha certeira. 
Modelo Sistêmico 
O Modelo Sistêmico é defendido pelo cientista político norte 
- americano David Easton (1917- 2014), que diz que o Estado e suas 
instituições e relações (Legislativo, Executivo e Judiciário) compreendem 
o sistema político. Para esse autor não é tanto levado em consideração o 
que acontece dentro do Estado, pois ele o observa como se fosse uma 
grande caixa preta, mas sim as relações entre as demandas de entradas 
e de saídas.
O cenário é visto como um sistema de engrenagem em que 
a sociedade, os grupos de interesse e partidos políticos irão definir no 
sistema político as suas demandas e apoio à determinadas pautas. O 
sistema político, por sua vez, processa as demandas e responde para a 
sociedade na forma de decisões e de medidas políticas que resultam nas 
políticas públicas. As políticas públicas são, necessariamente, o resultado 
Gestão de Políticas Públicas
54
de um sistema que executa de maneira mecânica a transformação dos 
inputs em outputs, se tornando um ciclo. 
Sendo assim, esse modelo enfatiza processos e não analisa as 
instituições e estruturas. Possui uma perspectiva dinâmica e de processos 
de feedback a partir de estímulos ambientais e características do sistema 
político, que afetam o conteúdo da política pública afetando o ambiente e 
a dinâmica do sistema político. 
A crítica principal sofrida por esse modelo afirma que ele ignora 
o que de fato acontece dentro do Estado e como ocorre os processos 
da tomada de decisões, sejam eles técnicos, administrativos e de 
planejamento, ou seja, a capacidade que o Estado tem para efetivar ou 
não essas demandas. 
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim desta 
seção de estudos! Neste capítulo aprendemos juntos 
diversos conhecimentos sobre os modelos de análises das 
políticas públicas. Você estudou os principais fundamentos 
de análises de políticas públicas a partir da definição de 
conceitos fundamentais sobre o Estado e da Administração 
Pública como um todo, das dimensões, unidades e modelos 
de análise dessas políticas além de suas principais vertentes 
teóricas e metodológicas. Por isso, caso você tenha dúvidas 
na compreensão dos conceitos abordados, sugerimos um 
estudo mais aprofundado. Para finalizar, não se esqueça de 
acessar todos os links de estudos complementares que 
deixamos ao longo do seu material. Esse estudo irá ajudar 
a melhorar seu desempenho nas atividades relacionadas à 
sua profissão. 
Gestão de Políticas Públicas
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REFERÊNCIAS
ARAÚJO, L.; RODRIGUES, M. Modelos de Análise das Políticas 
Públicas. Sociologia, Problemas e Práticas, v. 83, p. 11-35, 2017. 
BATTINI, O.; COSTA, L. C. da. Estado e políticas públicas: contexto 
sócio- -histórico e assistência social. In: BATTINI, O. (org.). SUAS: Sistema 
Único de Assistência Social em debate. São Paulo: Veras; Curitiba: CIPEC, 
2007. 
DAGNINO, R.; GOMES, E.; COSTA, G.; STEFANUTO, G.; MENEGUEL, 
S. Gestão Estratégica da Inovação: metodologias para análise e 
implementação. Taubaté: Cabral Universitária, 2002. 
EASTON, D. An approach to the analysis of political systems. World 
Politics, v. 9, p. 383-400, 1957. 
EPSTEIN, I. O dilema do prisioneiro e a ética. Estudos Avançados, v. 
9, p. 149-163, 1995.
ESTEVÃO, R. B.; FERREIRA, M. D. M. Análise de Políticas Públicas: 
uma breve revisão de aspectos metodológicos para formulaçõesde 
políticas. Holos, Natal, v. 3, p. 168-185, 2018.
FLEXOR, G.; LEITE, S. P. Análise de políticas públicas: breves 
considerações teórico-metodológicas. In: LIMA, E. de F.; DELGADO, 
N.; MOREIRA, R. (Org.). Mundo rural: configurações sociais, poderes e 
políticas. Rio de Janeiro: MAUAD, 2007.
HAM, C.; HILL, M. O processo de elaboração de políticas no Estado 
capitalista moderno. São Paulo: Unicamp, 1993.
MATLAND, R. E. Synthesizing the implementation literature: the 
ambiguity-conflict model of policy implementation. Journal of Public 
Administration Research and Theory, v. 5, n. 2, p. 145-174, 1995.
PRESSMAN, J. L.; WILDAVSKY, A. A. Implementation. Berkeley: 
Univ. California Press, 1973.
RUA, M. das G. Políticas públicas. 3 ed. Florianópolis: Departamento 
de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília]: CAPES: UAB, 2014.
Gestão de Políticas Públicas
http://lattes.cnpq.br/6314845657140783
56
SERAFIM, M. P.; DIAS, R. de B. Análise de Política: uma revisão da 
literatura. Cadernos Gestão Social, v. 3, Salvador, 2012. 
SWAIN, J.; HARTLEY, C. Incrementalism: old but good? In: BARTLE, 
J. (org.). Evolving theories of public budgeting, p. 11-28. Amsterdam: 
Elsevier Science, 2001.
TAYLOR, P.; HALL, R. As três versões do neo-institucionalismo, Lua 
Nova, v. 58, p. 193-224, 2003.
THELEN, K. Historical institutionalism in comparative politics. Annual 
Review of Political Science, v. 2, p. 369-404, 1999.
Gestão de Políticas Públicas
	Conceitos de Políticas Públicas
	Sistema Político 
	Visões do Estado 
	Estado, Sociedade Civil e Políticas Públicas 
	Fundamentos da Agenda de Políticas e Organizações Públicas
	Análise de Política na Elaboração da Agenda de Política
	Diferentes Dimensões na Análise de Políticas Públicas 
	Dimensão Histórica e Institucional 
	Dimensão Processual das Políticas Públicas
	Dimensão Organizativa 
	Organizações Públicas e Atores de Políticas Públicas 
	Tipos de Políticas Públicas 
	Introdução aos Tipos de Políticas Públicas e suas Respectivas Análises
	Tipos de Implementação de Políticas Públicas
	Modelos de Análises de Políticas Públicas
	Modelos Explicativos de Análises de Políticas Públicas 
	 Modelo Institucional 
	Modelo de Processos 
	Modelo da Teoria do Grupo 
	Modelo de Política Racional 
	Modelo Incremental 
	Modelo da Teoria de Jogos 
	Modelo da Escolha Pública 
	Modelo Sistêmicono que diz respeito à alocação 
de recursos. Sendo assim, caberá somente à Análise 
de Política investigar tanto a política quanto a política 
pública, com a tentativa de atenuar os problemas vigentes 
da sociedade através do aperfeiçoamento, criação e 
formulação da implementação das políticas públicas. 
Sistema Político 
O sistema político abrange e compreende os mais diversos níveis 
de organização política como o principal processo de institucionalização 
de determinadas ideologias. Além disso, é o coletivo de instituições legais 
que desenvolvem e conduzem um Governo ou um estado. O sistema 
político abarca todas as formas situadas de procedimento político e, 
consequentemente, suas manifestações reais. Para além, temos que não 
é somente instituída a organização legal do estado, mas também o modo 
real de funcionamento da vida política. 
O sistema político, de maneira geral, concerne o conjunto dos 
processos de influência mútua dos subsistemas que formam o sistema 
social, ou seja, a maneira como esses subsistemas políticos interagem 
com os demais subsistemas que integram a vida de uma sociedade. 
O sistema político pode ser apresentado a partir de um input 
(entradas ou perguntas) e outputs (saídas ou respostas) (EASTON, 1957; 
HAM; HILL, 1993): 
a. As entradas ou perguntas são as demandas e apoio, sendo que as 
demandas consistem nas atuações de indivíduos e grupos que almejam 
recursos para atender seus interesses. 
Gestão de Políticas Públicas
12
b. Em seguida, após as perguntas serem processadas no “Sistema 
Político”, as entradas gerariam as respostas em forma de decisões políticas 
ou da própria política pública. 
Nesse sentido, torna-se de fundamental importância compreender 
as dimensões da política pública, bem como sua inter-relação entre 
Estado, política e sociedade, pois seus efeitos impactam a economia e a 
comunidade. 
Visões do Estado 
É importante indicar as correntes teóricas que buscam explicar 
as influências do Estado e dos fatores sociais no construto de políticas 
públicas, que são as concepções elitista, pluralista, marxista e 
corporativista.
A visão elitista pressupõe divisão social que é estruturada por uma 
elite e uma não elite, ou seja, uma classificação demarcada por uma 
sociedade que possui aqueles que fazem parte da elite e de outra parte 
que não faz. Partindo desse pressuposto, podemos realizar mais uma 
divisão do grupo daqueles que fazem parte da elite, assim temos a elite 
governante e uma elite não governante. 
A elite é uma minoria que tem interesses homogêneos e consegue 
se organizar de maneira muito fácil, estruturando-se sem dificuldade de 
domínio sobre o restante da população. Nesse contexto, quem exerce o 
poder é aquele que conquista um conjunto de atributos necessários para 
isso, podendo variar de acordo com o tempo, a sociedade e a cultura. 
Gestão de Políticas Públicas
13
Figura 1- Concentração de poder
Fonte: Freepik.
Em geral, nessa perspectiva há uma organização desigual desse 
estado social. A vivência democrática como participação social é 
impossível, porque os interesses da elite sempre vão prevalecer em 
relação aos interesses do povo, usando a democracia para permanecer no 
poder, mas não a exercendo de forma plena em sua dimensão. Pensando 
nas discussões da visão elitista para a sociedade temos os nomes de 
Gaetano Mosca, Vilfreto Pareto e Robert Michels. 
Sobre a corrente teórica pluralista, o poder na sociedade deve ser 
descentralizado e fundamentado na tomada de decisões. Assim, o centro 
dessa corrente é entender o comportamento real dos atores sociais, ou 
seja, dos indivíduos que vivem naquela sociedade, pensando a partir de 
uma análise empírica da própria sociedade. Para os pluralistas, ainda que 
concentre uma minoria na tomada de decisões é possível que haja sim 
uma participação popular, pelo menos no aprimoramento do espaço 
democrático, com o uso da ideia de que pequenos grupos podem 
interferir em ações locais visando o aprimoramento desse todo que impõe 
a própria sociedade. 
Gestão de Políticas Públicas
14
Figura 2 – A pluralidade social
Fonte: Pixabay.
Essas possíveis intervenções de uma minoria, de acordo com 
Robert Dahl (1961) ressalta que são denominadas Regime Poliarquico, 
sendo essencialmente uma perspectiva voltada para uma democracia 
representativa. Nesse modelo se almeja diversos centros de poder, mas 
nenhum deles é soberano. Ao pensar na praticidade desse modelo, 
temos que quanto mais participações mais difícil será para operacionalizar 
determinadas ações. No entanto, é um custoso combate ao elitismo e, 
consequentemente, à concentração exagerada do poder no alcance de 
uma extrema minoria. 
Nesse caso, seria mais benéfico para a sociedade ter mais centros 
de poder com a participação efetiva na estrutura social. Cabe destacar 
que talvez a democracia representativa não comporte sempre elementos 
suficientes para garantir a participação popular, principalmente se reduz a 
democracia representativa ao direito ao voto. 
Gestão de Políticas Públicas
15
IMPORTANTE:
O direito ao voto não deve ser encarado como sinônimo de 
participação democrática. O ato de votar é um elemento 
importante dentro da democracia, mas participar de fato 
da vida política local envolve outras demandas que são o 
centro de teorias democráticas contemporâneas.
Para a compreensão da visão marxista de estado devemos, 
inicialmente, nos atentar para as compreensões existentes sobre o Estado 
anteriormente estabelecidas à sua elaboração e constituição. Durante a 
modernidade, desde o século XVI a preocupação com o estado sempre 
foi muito forte, desde os primeiros teóricos humanistas, renascentistas 
e outros, já existia uma intensa preocupação em definir seu papel de 
conceitualização. 
Na modernidade, a partir do século XVII, tivemos três grandes 
autores que exerceram uma grande influência na elaboração das críticas 
realizadas por Karl Marx. Inicialmente temos Thomas Hobbes (1588-1679), 
que defendia a concepção de que a função do estado deveria ser garantir 
a paz e a estabilidade, isto é, um modelo de estado Leviatã com uma 
perspectiva absolutista. Cabe destacar que a compreensão desse autor 
predominou durante muitos anos e em vários países.
Outro nome a destacar é Jhon Locke (1632-1704), que critica o 
modelo proposto por Thomas Hobbes e defende que a função do estado 
é garantir os nossos direitos autorais, os quais ele chama de inalienáveis e 
que asseguram o direito à vida, à liberdade e a propriedade. Sendo assim, 
desenvolveu-se uma tese de que a função do estado liberal é proteger e 
garantir aos indivíduos todos esses direitos. 
Por fim, o terceiro nome que deve ser salientado nessas discussões 
e que contribuiu para a construção das ideias propostas por Karl Marx é o 
do filósofo Jean-Jacques Rousseau (1712-1778). Esse filósofo desenvolveu 
a ideia de que o estado é a representação da vontade geral; isso significa 
dizer que caberia ao estado representar a soma média dos desejos 
coletivos. Além disso, esse estado deveria garantir a elegibilidade do 
Governo da vontade geral. 
Gestão de Políticas Públicas
16
Figura 3 – Marx e a história da luta de classes
Fonte: Wikimedia Commons.
Marx se opõe fundamentalmente a essas três visões contratualistas 
apresentadas. Nelas o estado é um ente praticamente neutro, que 
atua para todos os indivíduos com uma determinada equanimidade. 
As concepções que Karl Max desenvolve em suas primeiras obras diz 
que o estado é o estado da classe dominante e que toda época e toda 
sociedade constituem um aparato jurídico, ou seja, o aparato normativo 
que vai regulamentar os interesses das classes dominantes. 
SAIBA MAIS:
O foco do marxismo é a luta de classes, que é compreendia 
como uma sociedade não contratualista que busca 
entender os interesses de uma classe dominante. A 
compreensão de Estado para Karl Marx é tema de estudo 
de várias pesquisas. Casoqueira se aprofundar no assunto, 
leia o artigo Notas sobre a teoria do Estado em Marx 
clicando aqui.
Gestão de Políticas Públicas
https://www.ifch.unicamp.br/formulario_cemarx/selecao/2009/trabalhos/notas-sobre-a-teoria-do-estado-em-marx.pdf
17
A ideia corporativista do estado se baseia no seu relacionamento 
com o trabalho e o capital, de maneira dominante e independente de 
classes ou grupos econômicos. De acordo com essa perspectiva, o 
Estado estaria na direção do processo de acumulação de capital, isto é, 
ele agiria em prol de determinados grupos conforme sua conveniência.
Figura 4 – Cooperativismo
Fonte: Pixabay
O corporativismo é um sistema social, econômico e político formado 
por vários grupos, cada qual formado por setores da sociedade com 
interesses comuns. A ideia geral por trás desse sistema era de que todo 
mundo na sociedade fosse representado pelo grupo ao qual faz parte, 
observando o seguinte detalhe: a palavra final era do Governo. 
Outro termo utilizado e correspondente ao corporativismo é espirito 
de corpo, alegoria feita entre a sociedade e o corpo humano: as partes 
do nosso corpo separadas não desempenham funções significativas, no 
entanto ao juntarem todas formam um corpo perfeito; da mesma forma, no 
corporativismo todos os grupos deveriam trabalhar juntos e em harmonia 
para fazer a sociedade funcionar da melhor maneira possível. 
Gestão de Políticas Públicas
18
Um exemplo sobre a implementação dessas concepções aconteceu 
no século XX, na Itália, no Governo ditatorial de Benito Mussolini, em que o 
parlamento chegou a ser substituído pela câmara das corporações. 
IMPORTANTE:
As atividades sindicais, as associações de classe e 
as atividades políticas dependem da autorização do 
Governo: não existe liberdade sindical. Nesse cenário algo 
muito interessante aconteceu no Brasil, na chamada Era 
Vargas, com a Lei da Sindicalização: o Governo permitia a 
existência de sindicatos, desde que houvesse apenas um 
por categoria e que não representassem perigo para o 
próprio Governo. Caso queira saber mais, acesse o capítulo 
do livro A relação entre o Estado e os sindicatos sob uma 
perspectiva territorial que fala sobre esse assunto clicando 
aqui. 
O corporativismo não é mais entendido e aplicado atualmente como 
uma imposição do estado do século passado, no entanto setores da esfera 
pública e da iniciativa privada são acusados de corporativistas quando 
lutam para garantir ou para manter os próprios privilégios. Exemplos 
disso ocorrem quando um projeto de lei que poderia melhorar a vida de 
toda a população não vai para frente por mexer com os interesses de 
poucos, que constituem grupos poderosos; ou quando um projeto que vai 
beneficiar só esse grupo em questão é aprovado no congresso, mesmo 
sabendo que ele prejudicará a maioria da população. 
Diante do que foi apresentado, constatamos que no deslanchar da 
história sempre existiram conflitos de interesses e de concepções que 
geraram grandes impactos sobre a vida dos sujeitos que fazem parte de 
uma sociedade. Sendo assim, os elementos apresentados anteriormente 
apresentam uma ideia da complexidade entre os mecanismos de 
desenvolvimento estatal e, consequentemente, de interesse e análise do 
gerenciamento de análises de políticas públicas. 
Gestão de Políticas Públicas
https://books.scielo.org/id/ycbrt/pdf/paula-9788568334676-08.pdf
https://books.scielo.org/id/ycbrt/pdf/paula-9788568334676-08.pdf
19
Estado, Sociedade Civil e Políticas 
Públicas 
A política pública não se resume apenas às questões que envolvem 
planejamento e formulação, isto é, do deslanchar da aplicação dos 
recursos e dos aspectos jurídicos que se referem a legitimidade do 
Estado. A historicidade dos surgimentos das demandas e dos atores 
envolvidos também são importantíssimos e devem ser investigados e 
compreendidos. 
Figura 5 – Estado, política e sociedade
Fonte: Wikimedia Commons.
Do processo historicizado demarcado pela relação entre o Estado, 
as classes sociais e a sociedade civil surgem agentes capazes de definir os 
rumos a serem dados pela política pública. As demandas aparecem nessa 
união e intersecção, que podem ser encaradas a partir da cooperação 
entre todos os sujeitos envolvidos, com a participação crítica, reflexiva e 
dialógica, que constituem critérios essenciais para a implementação de 
uma dada política. 
Gestão de Políticas Públicas
20
O século XX é demarcado pela relação citada anteriormente. Esse 
processo histórico é fortemente influenciado quando o Estado deixa de 
ser entendido como mecanismo de dominação capitalista e passa a ser 
visto como consequência de uma organização política de uma sociedade 
de classes e seus conflitos de interesses. Assim, as políticas públicas 
ganham espaço ao serem influenciadas por esses conflitos, os quais 
caracterizam o poder do Estado de maneira concomitante à combinação 
firmada na sociedade (BATTINI; COSTA, 2007). 
IMPORTANTE:
Os instrumentos para concretizar os direitos do cidadão, 
intermediando o pacto entre o Estado e a sociedade, são 
materializados pelas políticas públicas. Contudo, precisamos 
nos atentar para o fato de que não há uma certeza de que 
todos os direitos sociais sejam devidamente efetivados, 
pois tudo dependerá do grau de representatividade de 
cada segmento retratado. 
Os conjuntos de ações tanto de entidades civis, quanto de 
entidades públicas do estado, devem ser analisadas sob o viés político e 
administrativo. Nesse sentido, podemos distinguir dois grandes setores:
a. Política de Governo: é caracterizado por uma certa alternância 
de poder. Nesse caso, está ligado a mudança de mandato que se altera, 
com um novo governante e partido. Então existe uma alternância e uma 
descontinuidade, sendo alterada com maior facilidade. 
b. Política de Estado: possui uma determinada continuidade no que 
se refere aos princípios fundamentais que servem de guia para o Governo 
de uma nação. As políticas nesse caso não se associam a um Governo 
ou partido em específico, nem seguem uma ideologia determinada. Na 
política de estado, temos os assuntos que estão ligados aos interesses 
gerais de um povo. 
Dessa forma a relação estabelecida entre Estado, sociedade civil e 
políticas públicas precisa abranger todos os indivíduos e todas as áreas da 
Gestão de Políticas Públicas
21
sociedade. Dessas relações surgirão normativas, estratégias e programas 
de ações governamentais que envolvem diferentes pessoas e instituições, 
guiadas por interesses próprios e de um coletivo para a implementação 
da política.
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim desta 
seção de estudos! Neste capítulo aprendemos juntos 
diversas informações sobre a necessidade de conhecer 
e aprofundar seus conhecimentos acerca dos conceitos 
iniciais sobre políticas públicas e como elas se relacionam 
com a sociedade de forma geral, perpassando pelo 
contexto histórico de cada percepção de estado e como isso 
afeta o gerenciamento de poder e de elaboração dessas 
políticas. Além do mais, também nos foi oportunizado o 
entendimento sobre o sistema político e suas interpelações 
com a sociedade civil, o Estado e as políticas públicas, 
além de como elas podem, e devem, assegurar direitos aos 
indivíduos. De certo, é preciso sempre nos certificarmos 
de que nossos direitos serão atendidos e respeitados, 
conforme parte das políticas públicas que já existem e 
que são estabelecidas pelo sistema político. No entanto, 
quando as políticas públicas são inexistentes é preciso que 
a sociedade se organize de alguma forma para estabelecer 
programas que atendam de maneira plena esses direitos. 
Ah, e não se esqueça de acessar todos os links de estudos 
complementares que deixamos ao longo do seu material. 
Esse estudo irá ajudar a melhorar seu desempenho nas 
atividades relacionadas à sua profissão. 
Gestão de Políticas Públicas
22
Fundamentos da Agenda de Políticas e 
Organizações Públicas
OBJETIVO:Caro estudante, ao longo deste capítulo, você aprenderá 
sobre os conceitos relacionados aos fundamentos da 
agenda de políticas e organizações públicas. A partir 
desse estudo, você será capaz de compreender os 
fundamentos da agenda pública contemporânea, a 
dinâmica das organizações públicas e sociais, sua cultura e 
seu comportamento. Certamente essas competências irão 
auxiliar você no desempenho de sua profissão. E então? 
Motivado para desenvolver esta competência? Então, 
vamos lá!.
Análise de Política na Elaboração da 
Agenda de Política
Para compreendermos as dimensões de análise de políticas 
públicas, devemos inicialmente nos ater às definições e preocupações da 
Análise de Política. De acordo com Rua (2014), uma definição normalmente 
aceita sugere que a Análise de Política tem como tópico os problemas 
encontrados na formulação de política e, consequentemente, tem como 
objetivo auxiliar o seu equacionamento. 
De acordo com Wildavsky (1979), citato por Ham e Hill (1993), 
a expressão “Análise de política” representa um conjunto de variadas 
atividades, dificultando uma formulação de definição mais específica. Para 
ele, o mais importante é praticá-la ao invés de defini-la, isto é, o analista 
deve estar engajado em ações, debruçando-se sobre os problemas na 
busca por soluções, as quais estariam embasadas na criatividade, na 
imaginação e, acima de tudo, no profissionalismo. 
Alguns conceitos são importantes para a formulação do tema. Para 
realizar uma Análise de Política, primeiramente precisa-se conhecer as 
Gestão de Políticas Públicas
23
ações dos Governos, o porquê de fazerem essas ações e que diferença 
isso faz. Sendo assim, é crucial entender o importantíssimo papel que 
essa análise exerce no aumento do conhecimento a respeito da ação do 
Governo, bem como melhorar a qualidade das políticas públicas. 
Figura 6 – Análise de Política
Fonte: Pixabay
De um ponto de vista mais amplo, as dimensões das análises 
colocam a Análise de Política em um importante lugar na dimensão social, 
uma vez que propiciam uma melhora na qualidade das políticas públicas, 
resultando no aumento de conhecimento acerca das ações do Governo. 
O aprimoramento da análise das políticas nos fornece uma visão de uma 
atividade tanto prescritiva quanto descritiva. A literatura específica da área 
(HAM; HILL, 1993) aponta com muito entusiasmo a Análise de Política 
como forma de melhorar o processo de formulação de políticas e de 
redução de problemas sociais. 
Os resultados provenientes das Análises de Políticas podem e 
devem ser aplicados para dar direcionamento às ideias políticas inerentes 
à solução de problemas. Das análises descritivas, que se debruçam acerca 
Gestão de Políticas Públicas
24
das especificidades e orientações gerais das aplicações, e explicativas que 
se encarregam de gerenciar o como devem ser orientadas e aplicadas. 
Outro ponto que merece destaque é o papel dos atores sociais no 
processo de formulação da agenda e da política. A análise de política 
busca entender por que e para qual sujeito aquela política foi elaborada, 
atentando-se para a preocupação no processo de preparação e definição 
da agenda que, por conseguinte, pode determinar as características 
gerais da política e refletir sobre os mecanismos de priorização de temas 
e problemas a serem trabalhados por um Governo. 
Para realizar o estudo das preocupações que devem fazer parte 
da agenda de uma Análise de Política, os autores Serafim e Dias (2012), 
citados por Estevão e Ferreira (2018), descrevem algumas orientações 
para a elaboração:
I - Examinar sobre as razões pelas quais a política pública 
analisada não apresenta características diferentes;
II – Investigar de forma descritiva, explicativa e normativa, 
acerca das políticas públicas analisadas, respondendo, 
respectivamente, às perguntas a respeito de “o que/como 
é?”, “por que é assim?” e “como deveria ser?”; 
III - Evidenciar os valores e os interesses dos atores 
participantes do jogo político, a interação entre eles, a 
arquitetura de poder, bem como a tomada de decisões, os 
conflitos e as negociações etc (SERAFIM; DIAS, 2012 apud 
ESTEVÃO; FERREIRA, 2018, p. 176). 
Sendo assim, a Análise de Políticas Públicas (policy analysis) é uma 
atividade que busca gerar e sistematizar informações relevantes para o 
processo decisório de políticas públicas. Além disso, busca desenvolver 
o problema político através das informações obtidas durante a análise de 
todo o ciclo de políticas públicas. 
Gestão de Políticas Públicas
25
IMPORTANTE:
Vale salientar que na elaboração da análise não se deve 
focar somente nos problemas já estabelecidos pela 
agenda de discussão política que irá ser trabalhada pelo 
Governo, pois, assim, corre-se o risco de excluir outras 
questões também interessantes relacionadas aos setores 
desfavorecidos política e socialmente. Sendo assim, a 
análise precisa considerar tanto as decisões já tomadas 
como as que não foram oportunizando o estabelecimento 
de questões pertinentes à coletividade. 
Diferentes Dimensões na Análise de 
Políticas Públicas 
As dimensões na análise de Políticas Públicas buscam explicar 
como as políticas são formuladas e executadas. As dimensões buscam 
incorporar os processos econômicos, sociais e políticos que, de forma 
significativa e efetiva, pautam o cotidiano dessas práticas. Dessa forma, 
nessa seção estaremos preocupados em trazer reflexões de aportes 
teóricos oriundos de campos de conhecimentos distintos que dão 
sustentação às organizações históricas das Análises de Políticas Públicas. 
Dimensão Histórica e Institucional 
A perspectiva denominada neoinstitucionalismo histórico oportuniza 
uma série de ferramentas analíticas para abordar essa dimensão. As 
ideias provenientes dessa formulação versam sobre o conflito causado 
entre grupos rivais pela apropriação de recursos escassos que concebe 
a dimensão central da vida política. Tal situação se revela de modo que 
determinados interesses são privilegiados em detrimento de outros 
(TAYLOR; HALL; 2003; THELEN, 1999)
Gestão de Políticas Públicas
26
Sob esse aspecto, essa dimensão se assemelha aos pontos de 
partida teóricos da teoria da escolha pública e da nova economia política 
institucional da escolha racional. Nessa abordagem, temos o assunto da 
atribuição do poder e, em particular, as relações de poder assimétricas. 
Vale salientar que as instituições, nesse caso, induzem uma repartição 
de maneira desigual do poder entre os grupos sociais. Sendo assim, o 
neo-institucionalismo histórico evidencia o modo pelo qual as instituições 
conferem a determinados grupos ou interesses uma afluência desigual ao 
processo de decisão. 
Dimensão Processual das Políticas Públicas
Nessa dimensão de análise, a produção de política inicia-se 
primeiramente com a identificação de um problema e a construção de 
uma agenda. Sob esse aspecto, a tomada de decisão não é considerada 
o ponto de partida das políticas públicas, mas é precedida de ações 
e processos que irão construir o campo e o tema dessa política. Os 
procedimentos de elaboração da agenda são representados pelo 
conjunto de problemas percebidos, que são capazes de estimular um 
debate público e a intervenção de autoridades políticas legítimas. 
No processo de construção da agenda o grau de concordância 
ou embate representa um parâmetro decisivo na implementação e 
sistematização das políticas públicas. Contudo, salienta-se que nem 
todos os problemas podem ser facilmente inscritos numa agenda. Para a 
inscrição de problemas os seguintes pontos são necessários:
a. O problema precisa estar relacionado ao propósito de uma 
autoridade.
b. O problema a ser elaborado necessariamente precisa ser eficiente 
no que se refere à ação política.
c. A existência de uma situação problemática que garanta 
expectativas de uma resolução significativa. 
A etapa importante da produção de políticas públicasse concentra 
na elaboração de soluções e na tomada de decisões. Sobre a tomada de 
decisão, é necessário que se faça previamente um cálculo orientado para 
Gestão de Políticas Públicas
27
escolher a melhor solução. A racionalidade daqueles que a produzem 
é crucial no processo de organização das informações. Alguns pontos 
necessitam de atenção, entre eles: a viabilidade do tempo, dos recursos 
financeiros e do acesso à informação. Todas essas escolhas podem auxiliar 
na tomada de uma decisão satisfatória. Os processos de decisão apontam 
para a capacidade dos agentes políticos entenderem e tratarem os 
problemas que surgirem, bem como delinearem as possíveis estratégias 
de resolução (FLEXOR; LEITE, 2007).
Figura 7 – Percurso processual das políticas públicas e atores
Fonte: Pixabay
O papel a ser desempenhado pelos gestores e políticos consiste em 
impulsionar o responsável pela formulação de uma reforma política, além 
de alterar os procedimentos organizacionais que orientam o processo de 
tomada de decisões ou até mesmo na constituição de novas regras e 
normas sociais e políticas. 
A seguir apresentamos duas atividades que podem ser destacadas 
nessa fase: 
1) a formulação é a transformação de um problema em 
solução ou em alternativas, e é preciso levar em conta 
os modos de ações e intervenções e as estratégias que 
Gestão de Políticas Públicas
28
as sustentam (estudos técnicos, conflitos, previsão, 
coordenação, construção de coalizões, propaganda, 
persuasão etc.); 
2) o trabalho de legitimação que consiste em conformar 
uma solução com critérios ou regras, inscrevendo a 
solução num quadro normativo particular (FLEXOR; LEITE, 
2007, p.09). 
O procedimento da implementação exprime o desempenho em 
que as decisões passam a ficar próximas da realidade a partir dos ajustes 
e das rotinas em que os agentes posteriormente implementarão à política. 
O ato de implementar se baseia em executar um programa de ação a 
um problema. Nesse momento, o papel dos gestores e a conjuntura 
institucional da política se tornam críticos. Dessa forma, na dimensão 
processual das políticas públicas, os mecanismos de implementação 
baseiam-se nas funções de cada agente envolvido, isto é, nas ações 
daqueles que implementam a política e o público avo do programa. Para 
além das ferramentas estabelecidas, também se atenta para o nível de 
concentração dos processos. 
Dimensão Organizativa 
Na dimensão organizativa temos a relevância do papel 
desempenhado pelos gestores na formulação, implementação e avaliação 
das políticas públicas. Nesse ínterim, as reflexões teóricas e práticas 
revelam as intenções ambíguas e seletas das preferências dos atores. 
Sendo assim, nota-se que as escolhas não precedem obrigatoriamente 
a decisão. Nesse caso, adaptam-se ao contexto organizacional no qual 
se desenvolve a iniciativa dos atores que, ao realizarem suas ações, 
podem manejar tanto de forma consciente ou inconsciente suas próprias 
preferências. 
As preferências dos atores e agente públicos podem mudar e 
beneficiar uma série de segmentos econômicos. Ademais, na fase 
organizacional temos jogos de interesses e negociações, que são 
estabelecidos de forma essencial para as dinâmicas associativas na 
elaboração das propostas. Esse momento precede as etapas de decisões 
e a implementação das políticas públicas. Na sua efetuação, os problemas 
Gestão de Políticas Públicas
29
são acrescentados em prol dos jogos de interesses que envolvem os 
órgãos de execução responsáveis para a efetivação das resoluções. 
Figura 8 – Série organizacional dos agentes políticos
Fonte: Pixabay
As políticas formuladas a partir das etapas de negociação abarcam 
uma significativa troca de informações entre os envolvidos e, ainda, 
estimula a aprendizagem política e gerencial das políticas públicas. De 
acordo com Flexor e Leite (2007), as políticas que objetivam o consenso 
entre os agentes podem ser mais concretas do que aquelas que se 
constituem no critério de custo/benefícios. Nesse caso, a tomada de 
decisões pode gerar problemas de ordem informacional e resultar em 
decisões equivocadas, principalmente no que se caracteriza como sendo 
um ambiente social, econômico e político demarcado pela incerteza e 
complexidade. 
Em síntese, destacamos nessa seção as diferentes dimensões da 
formulação da efetuação das políticas públicas, bem como as redes de 
colaboração dos agentes envolvidos que rende os determinados políticos 
e institucionais das mais variadas esferas e contextos específicos. 
Gestão de Políticas Públicas
30
SAIBA MAIS:
Após a leitura das dimensões das análises de políticas 
públicas, você poderá compreender esse estudo 
no contexto brasileiro em grande escala a partir da 
investigação das funções de suas respectivas arenas e dos 
atores sociais que as mobilizam. O artigo Políticas públicas: 
um debate conceitual e reflexões referentes à prática da 
análise de políticas públicas no Brasil, de Klaus Fey (2000), 
apresenta com maestria as implicações dessas abordagens 
para a realidade político-administrativa de países em 
desenvolvimento, e neste caso o Brasil, caracterizados 
por democracias não consolidadas. Caso tenha interesse, 
acesse o artigo clicando aqui. 
Organizações Públicas e Atores de 
Políticas Públicas 
Os atores que compõem as políticas públicas são classificados em 
duas categorias: Atores governamentais e Atores não governamentais. 
Os atores governamentais se dividem em três grupos. Primeiro 
temos os políticos e juízes, que possuem um papel muito importante na 
implementação de algumas políticas públicas e são eles que irão fazer 
com que as leis se cumpram. Além deles temos os burocratas, que 
desempenham encargo na implementação da política pública, pois são 
eles que irão decidir como irão a efetuar. Além disso, esse último grupo 
tem também muita discricionariedade, isto é, contam com um alto grau 
de liberdade no momento da efetivação de uma política pública. Por fim, 
esses atores são representados pelos servidores públicos (professores, 
médicos e policiais, entre outros) e por aqueles que trabalham diretamente 
com os políticos nos cargos denominados comissionados e que realizam 
funções relevantes. 
Já os atores não governamentais são constituídos pelos partidos 
políticos que exercem influência de temas a serem colocados na agenda, 
sendo divididos em dois grupos de pressão: os formais (sindicatos e 
associações comerciais) e os informais (movimentos sociais diversos). 
Gestão de Políticas Públicas
http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/4025/5/PPP_n21_Politicas.pdf
31
Os grupos de pressão, normalmente, têm uma atuação mais 
indireta na política pública e é voltado para o ciclo de avaliação dela. Cabe 
destacar que nessa categoria o ator que exerce uma participação mais 
direta é representado pelas empresas e pelas organizações do terceiro 
setor (organizações não governamentais).
As empresas de médio e pequeno porte participam, geralmente, de 
processos de licitações para prover um serviço público. As organizações 
não governamentais, a exemplo das organizações da saúde, também irão 
prover muitas vezes um serviço público na fase de implementação da 
política pública. 
Outro ator muito importante que atua no ciclo organizacional das 
políticas públicas são os meios de comunicação, as mídias de forma 
geral. Esse ator é tão relevante que a literatura específica o classifica 
como sendo o quarto poder devido à grande influência que exerce na 
formação da opinião pública e pela capacidade de avaliar uma política 
pública, direcionando a vontade da massa e influenciando diretamente 
na agenda governamental, dependendo da pressão que ela exerça em 
relação a uma política pública. 
Por último, e não menos importante, temos os Think Tanks, que são 
centros de pesquisa independentes que influenciam na formulação das 
políticas públicas e atuam na avaliação delas. A exemplo, no Brasiltemos 
o Instituo de Pesquisas Econômicas Aplicada (Ipea), o Departamento 
Intersindical de Estatística e Estudos (DIEESE) e o Centro Brasileiro de 
Relações internacionais (CEBRI). 
Esses são alguns centros de pesquisas independentes que atuam 
basicamente na avaliação e na formulação de políticas públicas, sobre 
temas que eles identificam como relevantes para a dimensão pública. 
Em suma, todos esses grupos integram o sistema político e apresentam 
reivindicações ou implementação das ações que posteriormente serão 
transformadas em políticas públicas.
Nas etapas de discussão, elaboração e efetuação das políticas 
públicas, esses atores possuem objetivos e funções específicas e distintas. 
Os atores oriundos do Governo ou do Estado exercem funções públicas no 
Estado, tendo sidos eleitos pela sociedade para um cargo específico (os 
Gestão de Políticas Públicas
32
políticos) ou atuando como servidores públicos (os burocratas). Na esfera 
privada, os oriundos da sociedade civil são aqueles que não possuem 
vínculo direto com a estrutura administrativa do Estado.
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim desta 
seção de estudos! Neste capítulo aprendemos sobre 
Análise de Política e seus efeitos para com a sociedade, 
bem como as diferentes dimensões dessa análise. Por fim, 
foi apresentado as características e funções especificas dos 
atores sociais que integram a agenda de políticas públicas. 
Ah, e não se esqueça de acessar todos os links de estudos 
complementares que deixamos ao longo do seu material. 
Esse estudo irá ajudar a melhorar seu desempenho nas 
atividades relacionadas à sua profissão. 
Gestão de Políticas Públicas
33
Tipos de Políticas Públicas 
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste capítulo, você deverá 
compreender as variações na adoção de análises de 
políticas públicas. Ao final deste estudo, esperamos que 
você seja capaz de discernir sobre as teorias das políticas 
públicas, seus tipos e suas respectivas análises. Certamente, 
essas competências irão auxiliar você no desempenho de 
sua profissão. E então? Motivado para desenvolver esta 
competência? Então, vamos lá!.
Introdução aos Tipos de Políticas Públicas 
e suas Respectivas Análises
O construto teórico a ser apresentado a seguir se caracteriza como 
sendo bastante consolidado. A Análises em Políticas Públicas no Brasil, 
por exemplo, até recentemente não tinha campo específico, tanto para 
a formação quanto para a pesquisa. Até a década de 1990 não havia um 
curso de formação e nem uma nomenclatura específica para o analista 
de políticas públicas, mas isso não significa dizer que não houve uma 
análise. Sim, ela aconteceu e foi denominada inicialmente como geração 
de mobilização de conhecimento. A dinâmica consistia na movimentação 
desse conhecimento de base científica, que era usada durante o 
processo de formação de políticas públicas, na tomada de decisão, na 
implementação e, posteriormente, na avaliação. 
Em nosso país, ocorrem análises de políticas públicas desde a 
década de 1930, tendo como integrantes profissionais de diversas áreas, 
com diferentes formações. A partir daí se observa o desenvolvimento desse 
campo de profissionais e das necessidades da sociedade, que passaram a 
exigir cursos em áreas afins como administração pública, gestão pública, 
gestão social, de políticas públicas e, até mesmo, em materiais, na qual 
antes não havia fontes de pesquisa sobre as determinadas questões. 
Gestão de Políticas Públicas
34
Atualmente, é vasta a colaboração de pesquisadores e autores que 
se dedicam em produzir conhecimento nessa área. O campo de Políticas 
Públicas consiste nos cursos de Administração Pública, Gestão Pública, 
Ciências do Estado, Gestão de Políticas Públicas e Gestão Social e 
Política Públicas, proporcionando a todos os pertencentes da sociedade, 
atores diretos e indiretos, contribuições em assuntos, temas, problemas 
e questões de interesse público, de bem-estar coletivo e de políticas 
públicas inclusivas que em conjunto se alinham com as expectativas da 
sociedade e do Estado. 
O analista em políticas públicas, ao se debruçar sobre os processos 
de elaboração da política, leva em consideração o estudo das decisões 
tomadas, a estrutura institucional e a distribuição de poder no Estado e na 
sociedade. Nas análises em políticas públicas é de extrema importância 
levar em consideração as questões sobre o papel do Estado na sociedade, 
bem como compreender a distribuição de poder entre grupos sociais. 
As contribuições teóricas gerais da Ciência Política partem dos 
estudos da economia, da psicologia, da sociologia e da história, que 
constituem a Análise de Políticas Públicas. O estudo desse campo é 
proveniente de colaborações pluridisciplinares e concede espaço para 
o desenvolvimento de teorias, modelos, mapas, metáforas e conceitos 
próprios, que auxiliam na explicação e no pensamento das políticas 
públicas. A análise oferece a compreensão dos modos e regras para o 
desempenho da ação pública que examina as suas continuidades e 
rupturas (ARAÚJO; RODRIGUES, 2017). 
A análise oportuniza a compreensão dos processos e das 
determinantes do desenvolvimento das políticas públicas, além de 
possibilitar a identificação dos fatores e dos processos reais envolvidos 
nos critérios de investigação das mesmas. Sendo assim, não cabe 
à análise explicar o funcionamento do sistema político, mas sim da 
coerência da ação pública, do convencimento de recursos e do papel 
e modos de interação dos atores e instituições nos processos políticos 
(ARAÚJO; RODRIGUES, 2017). 
Gestão de Políticas Públicas
35
De acordo com Dagnino et al. (2002), tais questões podem ser 
feitas a partir da exploração de três diferentes níveis de análise: i) no 
funcionamento da estrutura administrativa; ii) no processo de decisão; iii) 
nas relações entre Estado e sociedade.
Esses níveis de análises fornecem indicadores de como as relações 
políticas entre os atores envolvidos podem ser caracterizados conforme a 
síntese exposta a seguir: 
1º Nível: Do funcionamento da estrutura administrativa 
(institucional)
i. Nesse nível, a análise está focada no processo de decisão no 
interior das organizações e nas relações entre elas.
ii. Aqui, busca-se identificar as instituições públicas com ela 
envolvidas e os atores mais evidentes nessa relação.
iii. É o nível da aparência ou superficial.
2º Nível: Do processo de decisão
i. Aqui ocorre a manifestação dos interesses dos grupos políticos 
que influenciam no conteúdo das decisões tomadas – a agenda passa a 
entrar no jogo da relação de poder.
ii. Neste nível, busca-se explicar o funcionamento da instituição e as 
características da política. Assim, devem-se pesquisar as relações que se 
estabelecem entre esses atores-chave (internos) e grupos externos, bem 
como as relações de poder, coalizões de interesse, formação de grupos 
(de pressão, cooptação, subordinação etc.)
iii. É o nível dos interesses dos atores.
3º Nível: Das relações entre Estado e sociedade
i. Este é o nível da estrutura de poder e das regras de sua formação 
- trata da função das agências estatais que, em sociedades capitalistas 
avançadas, é o que assegura o processo de acumulação de capital e a 
sua legitimação perante a sociedade.
Gestão de Políticas Públicas
36
ii. Esse nível permite entender, mediante o conhecimento do modo 
de produção capitalista, por que as relações se estabelecem entre as 
várias porções do Estado e entre essas porções e a sociedade.
iii. É o que se pode denominar nível da essência ou estrutural.
Dessa forma, a partir dos níveis de análise é possível compreender 
o comportamento da comunidade política, que se faz presente na 
política pública e, assim, torna-se possível identificar particularidades dos 
envolvidos nas ações públicas. 
De acordo com o Dagnino et al. (2002, p.9), no funcionamento da 
estrutura administrativa a análise é realizadaem duas etapas: 
i. primeiramente, identificam-se as organizações (instituições 
públicas) envolvidas na política e os atores de maior evidência;
ii. em seguida, identificam-se as relações institucionais que elas e 
seus respectivos atores chave mantêm entre si (DAGNINO et al., 2002, p.9). 
No processo de decisão o objetivo é conhecer os interesses dos 
atores. Sendo assim, torna-se importante o processo de descrição do 
funcionamento das instituições e as particularidades da política. 
Sobre o nível das relações entre Estado e sociedade temos que é 
imprescindível o entendimento das relações que se estabelecem entre as 
várias porções do Estado com a sociedade. 
Dessa forma, os níveis de análise nos oportunizam conhecer as 
visões do Estado e os seus respectivos modelos de tomada de decisões. 
Nesse aspecto, ao analista caberá compreender a política e o sistema 
em que a mesma está inserida a partir do estudo sobre a construção da 
política pública. Esse momento é caracterizado pela tomada de decisão 
sobre um determinado aspecto, que se constitui como sendo o início 
para o entendimento das relações e distribuição de poder do Estado e 
sociedade.
Gestão de Políticas Públicas
37
SAIBA MAIS:
Para melhor compreender quais os objetivos e conceitos 
sobre modelos teóricos que se debruçam em estudar 
subunidades como lócus de interação entre diferentes 
atores, instituições e ideias para a análise do processo de 
políticas públicas leia o artigo Análise de políticas públicas: 
uma revisão de literatura sobre o papel dos subsistemas, 
comunidades e redes clicando aqui. Nesse artigo os autores 
apresentam uma abordagem atual sobre os processos de 
análises em políticas públicas a partir de uma revisão de 
literatura em âmbito nacional e internacional. 
Tipos de Implementação de Políticas 
Públicas
Nesta seção estudaremos os principais modelos que a Ciência 
Política elaborou para a interpretação do processo da implementação 
de uma política. Em uma primeira aproximação, podemos descrever 
a implementação como um processo de uma política pública deixa de 
ser, inicialmente, uma intenção e passar a se concretizar em forma de 
programas e projetos. Assim, a implementação consiste no processo de 
concretização de uma intenção (planos, programas, ações).
Os modelos interpretativos de implementação de políticas públicas 
passaram, nos últimos cinquenta anos, por uma série de modificações 
e aperfeiçoamentos. Os conceitos que destacaremos nesta seção são: 
geração de implementação, visão top-down/bottom-up, burocracia 
de nível de rua (street-level burocracy), conformidade/desempenho 
(conformance/performance) e stakeholder.
Gestão de Políticas Públicas
https://www.scielo.br/j/nec/a/sbMLWs45nJHbxvVnqBHn6Dq/?format=pdf&lang=pt
38
A pesquisa de implementação de pesquisas públicas se firmou 
como atividade dentro da Ciência Política a partir de 1970, nos Estados 
Unidos, e desde então os analistas identificaram três gerações que 
investigaram a implementação. A primeira geração engloba os estudos de 
1970, que tiveram como propriedade comum o seu caráter exploratório. 
Eles formam tentativas de ganhar domínio de uma realidade empírica que 
até então eram pouco observadas. 
Os trabalhos direcionam atenção para a complexidade do processo 
de implementação e de revelar a discrepância entre a intenção de mostrar 
uma política e a forma como ela se concretiza. Sendo assim, ficou evidente 
que, dentro da análise de uma política, o seu processo de implementação 
precisa da mesma atenção da Ciência Política do que o processo de 
formulação da política e suas abordagens sobre as instituições políticas. 
A segunda geração sobre a implementação de políticas públicas 
se debruçou sobre o desafio de formular teorias e conceitos capazes de 
descrever de forma mais geral os fenômenos e estudos. A divisão que 
se firmou dentro dessa empreitada se alinhou a distinção entre visão 
top-down e bottom-up. Nessas abordagens, que seguem o padrão 
top-down, os estudos partem dos objetivos formulados pelo legislativo 
e, em seguida, investigam de que maneira esses objetivos estão sendo 
colocados em prática pelos atores encarregados da implementação. 
Dessa forma, esse enfoque direcionou o olhar para elementos 
que se mostram como fatores críticos para uma implementação efetiva 
da política. A título de exemplo apresentaremos os fatores chaves 
identificados que são: 
a. a existência de objetivo claros e consistentes definidos pela 
política. 
b. a existência de uma teoria que descreva as causalidades que a 
política usará.
c. a existência de uma estrutura e de recursos adequados para guiar 
a implementação e intervenção do público-alvo.
Gestão de Políticas Públicas
39
d. a existência de lideranças de organizações responsáveis para a 
implementação que mostram o compromisso que possuem com 
as competências gerenciais e políticas.
e. a existência de atores importantes do Legislativo que acompanham 
e apoiam os programas e ações criada pela política. 
f. a ausência de interferência de outras políticas públicas que 
podem conflitar com a política implementada de mudanças 
socioeconômicas elevadas. 
O exemplo mostrou que as pesquisas buscam identificar os 
instrumentos mais adequados para que os atores envolvidos na 
implementação possam operar com maior probabilidade de transformar 
os objetivos da política em mudanças concretas. 
A abordagem bottom-up se formou no início da década de 1980 
como uma crítica aos estudos top-down. As críticas se direcionaram 
sobretudo contra as sobrevalorizações do olhar legal e administrativo em 
detrimento dos processos de negociação que caracterizam a atividade da 
implementação. Outro ponto de crítica foi o entendimento do processo de 
implementação como um ato administrativo de cumprimento de objetivos 
claros e livre de disputas políticas. O terceiro ponto de crítica se refere 
às sobrevalorizações dos formuladores da política em detrimento dos 
implementadores locais que tem um conhecimento maior do problema e 
que sempre terá um poder discricionário. 
Os representantes bottom-up defendiam que a política pública 
ganha sua materialidade somente a partir dos processos de implementação 
no nível local. Para eles, é o poder de implementação que define os 
procedimentos e instrumentos para efetuar a política, direcionando seu 
olhar para a fase da concretização política pública. 
Gestão de Políticas Públicas
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Os estudos bottom-up enfatizaram a importância de redes locais 
e da liberdade de adequá-la à execução das políticas específicas 
desses locais. Dessa maneira, os desenhos das pesquisas ampliaram as 
possiblidades dos autores de serem considerados para além da estrutura 
administrativa diretamente encarregada na implementação. Os grupos 
de interesses, redes de atingidos e organizações não governamentais 
com atuação na área da política formam a análise de comportamento e 
posicionamento no processo da implementação da política pública. 
De maneira geral, as estruturas de implementação e estudos 
também ganharam destaque pela conformidade com os objetivos 
definidos na política e pelo desempenho de implementadores. No 
entanto, os estudos baseados na visão bottom-up também sofreram 
críticas, sendo que as principais lacunas identificadas foram:
a. Os agentes públicos que atuam na base não têm interesses próprios 
incluindo sua capacidade de poder bloquear a implementação. 
b. Não oferece indicadores para avaliar o desempenho dos 
implementadores.
c. Não apresenta modelos explicativos para o fato de em alguns 
casos a cooperação entre os atores ser possível e em outros não. 
Em síntese, as características principais de ambas as abordagens 
estão destacadas a seguir:
Características do modelo top-down:
 • Implementação: um meio de executar as diretivas superiormente 
definidas.
 • Valorização da centralidade da autoridade.
 • Separação clara entre a formulação e a implementação.• Principais problemas da implementação: comunicação deficiente 
ou distorção das intenções formuladas.
 • Desvio diante dos objetivos centralmente definidos = 
comportamento disfuncional e ilegítimo.
 • Valorização da conformidade (compliance) em detrimento da 
cooperação.
Gestão de Políticas Públicas
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Características do modelo bottom-up:
 • Implementação: uma arena política e de relações de troca.
 • Valorização da autoridade difusa e do conhecimento particular e 
situacional.
 • Política pública evolui ao longo da implementação, não há 
separação estanque entre formulação e implementação.
 • Principais problemas da implementação: dificuldade de 
acomodação das diferenças dos contextos locais e das mudanças 
nas práticas, perspectivas e valores ou dos contextos locais.
 • Valorização da resolução de conflitos, em detrimento da 
conformidade com os objetivos inicialmente definidos.
 • Valorização do desempenho (performance).
A terceira geração dos estudos sobre a implementação de políticas 
públicas se iniciam a partir do ano de 1990 com a tentativa de superar 
a dicotomia entre as abordagens top-down e bottom-up, abandonando 
a busca por formas perfeitas de implementação e enfatizando, por sua 
vez, a diversidade dos contextos de uma implementação, nas quais os 
implementadores das políticas atuam. Os estudos que seguiram nesta 
tradição ampliaram muito nosso conhecimento sobre o funcionamento 
do processo de implementação das políticas públicas. Sendo assim, 
direcionaremos nosso olhar para dois pontos considerados pela literatura 
específica que estima características importantes nesse construto. 
O primeiro ponto entende que os objetivos de uma política são 
muitas vezes ambíguos, o que dificulta tanto a capacidade de controle 
hierárquico quanto a compreensão uniforme dos executores dessa 
política, abrindo, ao mesmo tempo, espaço para os interesses próprios 
que estejam envolvidos na implementação. Outro ponto destacado são 
os conflitos existentes que geram possibilidades distintas de acesso ao 
processo de implementação.
Gestão de Políticas Públicas
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Partindo dessas características básicas podemos classificar as 
políticas públicas e suas implicações para o processo de implementação, 
como pode ser visto no Quadro 1. 
Quadro 1 – Políticas públicas e suas implementações
Fonte: Adaptado de Matland (1995).
Em suma, as políticas públicas com objetivos claros e sem grande 
potencial de conflito podem ser implementadas de forma administrativa 
seguindo o padrão top-down. As políticas que possuem objetivos 
ambíguos, mas baixo nível de conflitos no que concerne aos objetivos 
e interesses envolvidos, são mais adequadas aos processos bottom-
up. Assim se garante as variações locais e os problemas ainda não 
desconhecidos.
As políticas que possuem um baixo nível de ambiguidade, mas 
que ao mesmo tempo possuem um alto potencial para conflitos, se 
caracterizam por um processo de implementação que assume a forma 
de uma disputa política acerca dos recursos disponíveis. Nesse caso, a 
implementação de novos modelos top-down seria mais adequada. Nos 
casos de uma política com objetivos ambíguos e alto potencial de conflitos, 
Gestão de Políticas Públicas
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busca-se a sua implementação a partir de um processo simbólico dando 
espaço para os atores locais que atuam dentro de uma arena política. 
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim desta 
seção de estudos! Neste capítulo aprendemos juntos sobre 
as dimensões das unidades de análise e os processos 
de implementação de políticas públicas, bem como os 
autores envolvidos em tais processos. Esses assuntos nos 
auxiliam no processo de entendimento acerca dos estágios 
do ciclo de uma política pública. Os fracassos de uma 
política pública estão relacionados com a má formulação 
dos problemas e das falhas no processo de coordenação 
da implementação e com as falsas teorias a respeito das 
causalidades e do funcionamento social, que é o objetivo 
da intervenção política. As dimensões no método de análise 
e os aspectos metodológicos e teóricos da implementação 
de políticas públicas são conceitos essenciais para o 
entendimento das mesmas. Para finalizar, não se esqueça 
de acessar todos os links de estudo complementares que 
deixamos ao longo do seu material. Esse estudo irá ajudar 
a melhorar seu desempenho nas atividades relacionadas à 
sua profissão. 
Gestão de Políticas Públicas
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Modelos de Análises de Políticas Públicas
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste capítulo, você irá estudar 
os modelos de análises de políticas públicas. Ao final 
deste estudo, esperamos que você seja capaz de gerir e 
operacionalizar atividades inerentes às políticas e gestão 
pública, tais como: agenda, formulação de alternativas, 
tomadas de decisões, implantação, avalição e extinção. Por 
fim, esperamos também que você seja capaz de identificar 
os principais modelos clássicos e contemporâneos 
de análises de políticas públicas. Certamente essas 
competências irão auxiliar você no desempenho de 
sua profissão. E então? Motivado para desenvolver esta 
competência? Avante!.
Existem diferentes modelos explicativos para as análises de 
políticas públicas. Nesta seção iremos compreender alguns desses 
modelos mais contemporâneos, que são utilizados nos métodos de 
análises, e suas respectivas correntes teóricas de origem. Esses modelos, 
em especial, destacam procedimentos que explicam os processos de 
tomada decisão nessas políticas. De forma geral, os modelos de análises 
oportunizam a investigação das políticas públicas a partir de diferentes 
perspectivas teóricas, as quais auxiliam na compreensão do papel das 
instituições como fator explicativo para o comportamento dos atores e 
para os resultados das políticas públicas. 
Gestão de Políticas Públicas
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Figura 9 – Análises realizadas pelos atores políticos
Fonte: Pixabay
A partir dos modelos de análises de políticas públicas os atores, 
no processo de tomada de decisões, podem reduzir as incertezas das 
estratégias adotadas nos mais diferentes cenários políticos, a partir de um 
percurso de comportamento que oportunize a aprovação das instituições 
e seus repertórios. Os atores de posse desse conhecimento passam a 
definir suas preferências e estratégias a serem adotadas de acordo com 
os princípios postulados pelo modelo de análise escolhido. As escolhas 
de cada ator podem se relacionar a um conjunto de escolhas em um 
procedimento de ação coletiva. 
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Modelos Explicativos de Análises de 
Políticas Públicas 
Entre os estudos das políticas públicas, em que uma boa parte dos 
materiais teóricos e metodológicos se reúnem, evidenciamos a área de 
Análises de Políticas Públicas. Nessa área estão localizados os modelos 
oriundos das teorias de Estado, os quais são, portanto, aplicações de 
modelos das Ciências Políticas. 
Cabe destacar que todos os modelos tem vantagens e desvantagens 
do ponto de vista explicativo e de sua aplicação nas análises de políticas 
públicas. 
 Modelo Institucional 
A política pública nesse modelo é vista como resultado da interação 
entre os atores sociais, coletivos e políticos com as instituições políticas. 
Os estudiosos dessa área defendem a ideia de que as regras do jogo 
institucional irão moldar as estratégias e as escolhas dos autores, ao 
mesmo tempo que as ações desses autores influenciam no formato das 
regras. Podemos exemplificar esse modelo a partir de uma metáfora 
acerca de uma partida de futebol, no qual se tem as regras que definem 
o jogo com a delimitação e as estruturas institucionais analisadas. 
Ademais, temos as ações adotadas pelos atores a partir das normativas 
estabelecidas, como acontece com os jogadores de futebol que precisam 
seguir todas as regras da partida. 
Enfim, os atores fazem escolhas com base nas regras e interagem 
com elas. A partir dessa interação, que também ocorre com a estruturainstitucional, evidenciamos os impactos das ações. 
Figura 10 – Mecanismo de interação no Modelo Institucional
Fonte: Pixabay 
Gestão de Políticas Públicas
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Esse tipo de modelo de análise institucional é considerado um 
dos mais utilizados atualmente, colocando em foco o papel do Estado e 
das instituições políticas para a reprodução das políticas públicas, tendo 
como pressuposto a concepção de interação das regras com os atores. 
Além disso, o Modelo Institucional confere a análise das instituições 
governamentais específicas, assim como sua estrutura, organização, 
deveres e funções. Cabe também destacar os impactos das organizações 
sobre o arranjo das políticas em si, ou seja, a relação com as colisões 
políticas e as instituições políticas (Legislativo, Executivo, Judiciário, 
partidos políticos e grupos de interesses).
As críticas a esse modelo dizem respeito primeiramente à dificuldade 
que esse modelo possui em avaliar as políticas, pois muitas vezes esse 
modelo se baseia nos processos, apresentando pouca capacidade de 
analisar os resultados. Para além, dão pouca atenção à relação entre a 
estrutura das instituições políticas e o conteúdo das políticas. 
Modelo de Processos 
Nesse modelo, são levadas em consideração as atividades políticas 
que conformam as políticas públicas, pois trata-se de uma forma de 
organização que analisa a política pública em determinadas fases. São 
elas:
 • Identificação de problemas.
 • Formulação de propostas.
 • Legitimação da política (apoio político).
 • Implementações dos processos.
 • Avaliação.
O comportamento dos atores envolvidos também é levado em 
consideração no Modelo de Processos, pois conferem o entendimento 
de como as políticas públicas são formuladas, sem enfatizar apenas o 
conteúdo em questão. Em suma, esse modelo é caracterizado por 
processos, fases ou estratégias de políticas pública e identificado como 
um importante suporte teórico e metodológico para o analista de políticas. 
Gestão de Políticas Públicas
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Modelo da Teoria do Grupo 
Nesse modelo existe uma influência significativa das análises em 
redes que se formam entre os atores e as instituições. Sendo assim, para 
esse modelo existe um pensamento centrado na formação de grupos 
que tentam influenciar o Governo e o Estado a partir das interações de 
todos os envolvidos. 
É importante ressaltar que nesse modelo é levado em consideração, 
além das interações existentes, a formação, o interesse e as arenas em 
que os atores operam e interagem entre si para a produção de políticas 
públicas. Ou seja, é uma teoria bastante influenciada pelo modelo de 
Estado Pluralista que enfatiza a organização do sistema político e a política 
pública como sendo um resultado das disputas que acontecem dentro do 
sistema político e dos grupos de interesses, como partidos políticos, lóbis 
e organizações específicas.
A Teoria do Grupo é um modelo promissor no que se refere aos 
estudos dos conflitos que se derivam das políticas públicas.
Modelo de Política Racional 
A política racional é aquela que atinge o máximo ganho social, ou 
seja, os ganhos devem exceder custos da produção da política visando 
não apenas a questão econômica. Nesse modelo, a escolha dos atores é 
pensada como um resultado entre custos e benefícios, na qual os atores 
sempre tentam maximizar os seus interesses e sua concretização. 
Os interesses defendidos pelos grupos tentam influenciar as 
preferências estatais, gerando uma série de consequências do ponto 
de vista da ação do Estado, isto é, o Estado deverá escolher atender 
aos grupos que influenciam mais, não necessariamente as elites desse 
modelo. 
O Estado, por sua vez, terá que realizar um cálculo de custo versus 
benefício para identificar qual grupo possui mais poder e influência, além 
do verdadeiro custo financeiro com o qual deverá arcar para atender os 
interesses desses grupos, já que muitas vezes um grupo possui uma 
Gestão de Políticas Públicas
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influência muito grande, mas o custo, não somente financeiro, mas 
também político para atender os interesses desses sujeitos, pode ser 
muito elevado e o Estado, em consequência, poderá não arcar. 
O Modelo de Política Racional é utilizado e influente em países norte- 
-americanos, mas é bastante criticado por autores de países europeus 
que defendem a ideia de que esse modelo não leva em consideração os 
vários fatores que interferem nos processos políticos e nos ligados aos 
valores dos indivíduos. 
Modelo Incremental 
É um modelo que possui certa influência e é aceito por quase todos 
os teóricos de análises de políticas públicas. Nesse modelo tende-se a 
não promover mudanças radicais e rupturas ao longo do tempo. O Estado 
sempre opta em implementar políticas públicas e realizar mudanças que 
possuem um baixo custo político possível. Por isso, as mudanças nesse 
modelo são bastante pontuais e específicas, atendendo grupos menores. 
O apoio orçamentário nesse modelo é tido quase totalmente 
como dado e o foco de mudanças marginais à base. No incrementalismo 
o ambiente político fornece as entradas para o processo de tomada 
de decisão, o qual inclui a opinião pública e o suporte para os gastos 
propostos por uma determinada agência. Os resultados dos processos 
orçamentários são geralmente incrementais, no qual variam pouco de um 
ciclo para outro e de um estágio para outro. 
Sobre os papeis dos atores em específico, temos que eles adotam 
estratégias – procedimentos definidos para atingir determinados objetivos 
– que se baseiam em cálculos. Os atores, com base em experiencias 
anteriores, escolhem estratégias que acreditam ter maior probabilidade 
de sucesso sob condições de incerteza (SWAIN; HARTLEY, 2001). 
Gestão de Políticas Públicas
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SAIBA MAIS:
O Modelo Incremental é bastante utilizado para as 
pesquisas orçamentárias no Brasil juntamente com outros 
três modelos. É imprescindível compreender de que 
maneira essas discussões são utilizadas efetivamente na 
prática, já que tais discussões são de extrema relevância 
devido ao fato de que grande parte dos trabalhos sobre 
orçamento no país são de natureza eminentemente técnica 
e ateórica. Caso queira saber mais sobre os modelos 
teóricos utilizados nas pesquisas orçamentárias brasileiras, 
leia o artigo Quatro modelos teóricos de relevância para 
pesquisas orçamentárias no Brasil clicando aqui.
Modelo da Teoria de Jogos 
A Teoria de Jogos é um ramo da matemática proposto pelos 
matemáticos John von Neumann e Oskar Morgenstern. Essa teoria foi 
desenvolvida, inicialmente, para estudar o comportamento econômico 
e, posteriormente, para propor estratégias e analisar os conflitos que 
surgiam das disputas de interesse entre duas ou mais pessoas. O dilema 
do prisioneiro é o seu mais famoso exemplo e pode ser visualizado na 
figura a seguir:
Figura 11 – Dilema do prisioneiro
COLABORAR
(Negando)
COLABORAR
1 ano
1 ano
TRAIR
(Delatar)
TRAIR
10 anos
livre
Livre
10 anos
2 anos
2 anos
PRISIONEIRO A
PRISIONEIRO B
Fonte: Elaborada pela autora (2021).
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http://www.anpad.org.br/admin/pdf/enapg197.pdf
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Com esse dilema em mente, suponhamos que existam dois 
prisioneiros – A e B –, cada um na sua cela e sem comunicação entre 
si. Os prisioneiros possuem duas estratégias que podem utilizar. Uma 
delas é colaborar com outro o prisioneiro negando o crime e a segunda 
estratégia é trair o outro prisioneiro, delatando o crime. A partir desse 
dilema podemos extrair três conclusões.
A primeira conclusão é relacionada à estratégia dominante, 
que funciona da seguinte forma: independentemente de ser qualquer 
prisioneiro, se um prisioneiro escolher a estratégia colaborativa, tem-se 
que a melhor estratégia para o outro prisioneiro será “trair”, pois dessa 
forma ele ficará livre ao invés de sofrer a pena de dez anos de prisão. 
Nesse sentido, se um prisioneiro escolher a estratégia “trair” a melhor