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Olá, aluno! 
Bem-vindo ao mais revolucionário projeto de estudos para a 1ª fase do Exame de Ordem: 
o Projeto 40 pontos – Método CERS de Aprovação”. Com ele, você estudará todos os dias e 
conseguirá atingir os 40 pontos necessários à sua aprovação. O método consiste em assistir 
pílulas do conhecimento, resolver questões, ler resumos de conteúdos e fazer simulados aos 
finais de semana. 
Preparamos todo esse material com muita métrica e especificidade e, claro, com muita 
dedicação e carinho, para garantir que você tenha em mãos um conteúdo direcionado e 
distribuído de forma inteligente. 
Ao final do curso, nosso objetivo é que você esteja apto a responder as questões da prova 
objetiva e ser aprovado(a) no Exame de Ordem. Sabemos que é um grande desafio, mas, 
quando falamos de aprovação, o CERS é o melhor. E, juntos – você e o CERS – o caminho até 
a sua vitória será bem mais fácil. Acredite! 
Lembre-se de, após assistir às pílulas do conhecimento, ler o resumo em PDF, e dar uma 
olhada no mapa mental, resolver as questões que separamos para você. 
 
 
Vamos juntos rumo à aprovação! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Desconcentração e Descentralização da Atividade Pública 
 
A prestação de serviços públicos pode ser feita diretamente pelos entes federativos 
ou, em determinadas situações, indiretamente com a transferência das atividades a particulares 
ou entidades especializadas criadas no âmbito da própria Administração Pública. 
 
Centralização 
A centralização é o desempenho direto das atividades públicas pelo Estado, ou seja, 
por uma de suas pessoas políticas. Essa execução centralizada ocorre mediante atuação da 
Administração Direta. 
 Descentralização 
Já a descentralização ocorre quando o Estado distribui algumas de suas atribuições 
para outras pessoas, físicas ou jurídicas. Sendo, portanto, o desempenho indireto das atividades 
públicas. Pressupõe-se a existência de, pelo menos, duas pessoas: o Estado e a pessoa física ou 
jurídica que executará o serviço. 
 
A descentralização pode ser de dois tipos: 
 
● Descentralização Política: ocorre na criação de entidades políticas para o exercício 
de competências próprias. É a criação, por exemplo, de Estados e Municípios, que possuem 
competências definidas pela própria Constituição. 
 
 
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● Descentralização Administrativa: Ocorre quando as atribuições são exercidas por 
entidades descentralizadas, ou seja, tais atribuições não decorrem da Constituição, mas de leis 
infraconstitucionais. Subdivide-se em três modalidades: 
 
Descentralização por serviços ou por outorga (também chamada de técnica, funcional 
ou legal): quando uma entidade política, mediante lei, cria uma pessoa jurídica e a ela atribui 
a titularidade e a execução de determinado serviço. A criação de entidades só pode ser feita 
por lei em sentido formal, que pode efetivamente criar a entidade (autarquias) ou apenas 
autorizar a criação (fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista). Ainda, o 
controle efetuado pelo ente instituidor sobre as entidades é de caráter finalístico, denominado 
de tutela (algumas Bancas Examinadoras chamam de “supervisão ministerial”), e tem por 
objetivo garantir que a entidade não desvie dos fins pretendidos, não havendo relação de 
subordinação. 
 
 
 
 
 
Futuro aprovado, não confunda “tutela”, que é o controle administrativo exercido pela 
Administração Direta (União, Estados, DF e Municípios) sobre a Administração Indireta (entidades 
criadas por eles), com “autotutela”, que é um princípio da Administração Pública que lhe 
concede o poder-dever de anular atos administrativos eivados de vícios ou revogar os atos que 
não são mais convenientes e oportunos. 
 
 
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É importante mencionar que, nas matérias de sua competência, a entidade criada possui 
autonomia para adotar as medidas que julgar adequadas para o fiel cumprimento das suas 
obrigações. Segundo José dos Santos Carvalho Filho1, a tutela se divide em: 
 
● Controle político: os dirigentes das entidades são escolhidos e nomeados pela 
autoridade competente da Administração Direta; 
● Controle institucional: obriga a entidade a se manter coerente com os fins para os quais 
foi criada; 
● Controle Administrativo: a Administração Direta pode fiscalizar agentes, rotinas e 
atividades; 
● Controle Financeiro: os setores contábil e financeiro das entidades são fiscalizados pela 
Administração Direta. 
 
Atente-se que, na estrutura federal, são os Ministérios que fiscalizam externamente a 
especialização de cada pessoa jurídica na Administração Indireta, sendo que esta não é uma 
subordinação hierárquica, mas apenas uma vinculação técnica (ex.: o INSS não é subordinado 
ao Ministério da Previdência, mas é vinculado tecnicamente ao mesmo, ou seja, o Ministério 
não manda no INSS, mas ele corrige tecnicamente as políticas e as formas de agir deste). 
 
 
Descentralização por colaboração ou delegação (também chamada de delegação 
negocial): o Estado transfere a execução do serviço a uma pessoa jurídica de direito privado, 
previamente existente, de forma que o Poder Público conserva a titularidade da competência. 
Pode ocorrer por meio da lei, de contrato (concessão ou permissão) ou por meio de ato 
unilateral (autorização). Vamos ver cada uma delas: 
 
● Delegação Legal: Essa espécie de descentralização é formalizada por lei e são 
beneficiadas as pessoas de direito privado da Administração Indireta, quais 
 
1 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 32 Ed. São Paulo: Atlas, 2018. 
 
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sejam: empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas 
de direito privado; 
● Delegação por Contrato Administrativo: Essa delegação direciona-se ao 
particular, especificamente às concessionárias e permissionárias de serviço 
público. Ainda, é necessária autorização legislativa para elaboração deste 
contrato, sendo que a concessão ocorre somente para pessoas jurídicas e a 
permissão pode ser feita a pessoas jurídicas e também a pessoas físicas. A 
descentralização realizada por contrato é efetivada sempre por tempo 
determinado. 
● Delegação por Ato Administrativo: Essa delegação também se direciona ao 
particular, é autorizativa de serviço público e é realizada por ato unilateral. 
Como regra, não há prazo certo em razão da precariedade típica da 
autorização, ou seja, é passível de revogação a qualquer tempo. 
 
Descentralização territorial ou geográfica: verifica-se quando uma entidade local, 
geograficamente determinada, dotada de personalidade jurídica de direito público, possui 
capacidade administrativa genérica. Essa descentralização permite o exercício da capacidade 
legislativa, porém sem autonomia. Conforme Di Pietro2, “foi o modelo adotado para os territórios 
federais pelo artigo 33 da Constituição Federal de 1988, que se mantém, embora, atualmente, 
não existam territórios com essa configuração. O artigo 18, §3º, permite a sua criação como 
integrantes da União. Nesse caso, seriam incluídos na modalidade de descentralização territorial, 
sem integrarem a federação. Teriam personalidade jurídica de direito público, sendo 
geograficamente delimitados e possuindo capacidade genérica, que abrange serviços de 
segurança, saúde, justiça etc.”. 
 
Importante pontuar que a distinção entre descentralização por outorga e por 
colaboração é bastante cobrada em provas de concurso público, por isso vamos memorizar o 
seguinte: na descentralização por outorga, o Ente transfere a titularidade e a execução da 
atividade, enquanto na descentralização por colaboração transfere apenas a execução. 
 
2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. Pg. 937 
 
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Desconcentração 
Ocorre quando a entidade se desmembra em órgãos para melhorar sua organização 
estrutural. Trata-se, emverdade, de uma distribuição interna de competências, eis que ocorre 
dentro de uma mesma pessoa jurídica. 
O resultado da desconcentração é a criação de diferentes órgãos, constituindo, assim, 
uma técnica de aprimoramento do desempenho, que visa atingir o princípio da eficiência, em 
razão de objetivar formar núcleos ainda mais especializados. 
Pode ocorrer tanto dentro de uma pessoa política, como dentro de uma entidade 
administrativa, ou seja, tanto no âmbito da Administração Direta quanto da Administração 
Indireta. 
 
 
 
 
 
Na descentralização, há uma relação composta por entidades dotadas de personalidade 
jurídica nos dois pólos, portanto, não há relação de hierarquia/subordinação, mas mero controle 
finalístico da Administração Direta sobre a Indireta. Por outro lado, na desconcentração existe 
uma relação de hierarquia, pois só há um ente com personalidade jurídica, composto por 
diversos núcleos de competência despersonalizados. 
 
 
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Existem três teorias para explicar a existência dos órgãos públicos, bem como para 
explicar a relação entre o Estado e seus agentes. Vejamos: 
 
TEORIA DO 
MANDATO 
Segundo esta teoria, o poder do agente público decorre de um contrato de 
mandato que este celebra com o Estado. Assim, o agente seria considerado 
mandatário do Estado. Crítica: o Estado não dispõe de vontade própria 
para constituir mandatário, necessitando da própria pessoa física para 
representar sua vontade. 
 
TEORIA DA 
REPRESENTAÇÃO 
Consoante a presente teoria, o agente público seria representante do 
Estado, como ocorre nos institutos da tutela e da curatela. Crítica: Equipara 
o Estado ao incapaz. 
 
TEORIA DO ÓRGÃO 
OU DA IMPUTAÇÃO 
VOLITIVA 
Essa teoria faz uma analogia entre o Estado e o corpo humano. Os órgãos 
compõem o todo e, portanto, a vontade do agente, integrante do órgão, é 
imputada ao Estado. Segundo essa teoria, o agente realiza a vontade do 
Estado por determinação prevista na lei, de modo que a relação entre 
Estado e agente público possui previsão legal. Assim, a vontade do agente 
se confunde com a vontade do Estado e constituem uma única vontade. Por 
este motivo, a Constituição Federal prevê que o Estado responda pelos atos 
dos seus agentes no exercício da função. Essa teoria é atribuída ao alemão 
Otto Giërke. A TEORIA DO ÓRGÃO OU DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA É A 
QUE PREVALECE! 
 
Resumindo: 
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO 
O deslocamento de competência ocorre para 
nova entidade, com personalidade jurídica 
O deslocamento de competência ocorre dentro da 
mesma pessoa jurídica. 
 
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distinta (excepcionalmente, pode ser para pessoa 
física) 
Não existe hierarquia entre Administração Direta 
e Indireta e entre Direta e particulares, portanto, 
não há subordinação. Não obstante, é possível o 
controle finalístico 
Existe uma relação hierárquica e de subordinação 
 
 
 
 
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