Direito_Ambiental_sistematizado_Para_cursos_e_concursos_Jorge_Alberto

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DIREITO AMBIENTAL
SISTEMATIZADO
PARA CURSOS E CONCURSOS
Editora Appris Ltda.
1.ª Edição - Copyright© 2023 dos autores
Direitos de Edição Reservados à Editora Appris Ltda.
Nenhuma parte desta obra poderá ser utilizada indevidamente, sem estar de acordo com a Lei nº 9.610/98. Se incorreções forem
encontradas, serão de exclusiva responsabilidade de seus organizadores. Foi realizado o Depósito Legal na Fundação Biblioteca Nacional, de
acordo com as Leis nos 10.994, de 14/12/2004, e 12.192, de 14/01/2010.
Catalogação na Fonte
Elaborado por: Jose�na A. S. Guedes
Bibliotecária CRB 9/870
M389d - 2023
Marum, Jorge Alberto de Oliveira
Direito Ambiental sistematizado : para cursos e concursos
[recurso eletrônico]
Jorge Alberto de Oliveira Marum.
1 ed. – Curitiba : Appris, 2023.
1 arquivo digital : EPUB (Direito e Constituição).
Inclui referências.
ISBN 978-65-250-5275-5
1. Direito ambiental. 2. Meio ambiente. 3. Educação ambiental.
I. Título. II. Série.
CDD – 344.046
Livro de acordo com a normalização técnica da ABNT
Editora e Livraria Appris Ltda.
Av. Manoel Ribas, 2265 – Mercês
Curitiba/PR – CEP: 80810-002
Tel. (41) 3156 - 4731
www.editoraappris.com.br
Printed in Brazil
Impresso no Brasil
Jorge Alberto de Oliveira Marum
DIREITO AMBIENTAL
SISTEMATIZADO
PARA CURSOS E CONCURSOS
FICHA TÉCNICA
EDITORIAL Augusto Coelho
Sara C. de Andrade Coelho
COMITÊ EDITORIAL Marli Caetano
Andréa Barbosa Gouveia - UFPR
Edmeire C. Pereira - UFPR
Iraneide da Silva - UFC
Jacques de Lima Ferreira - UP
SUPERVISOR DA PRODUÇÃO Renata Cristina Lopes Miccelli
PRODUÇÃO EDITORIAL Daniela Nazario
REVISÃO Stephanie Ferreira Lima
DIAGRAMAÇÃO Jhonny Alves dos Reis
CAPA Carlos Pereira
ILUSTRAÇÃO DE CAPA Andreza Katsa
COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO DIREITO E CONSTITUIÇÃO
DIREÇÃO
CIENTÍFICA
Antonio Evangelista de Souza Netto (PUC-SP)
CONSULTORES
Ana Lúcia Porcionato
(UNAERP)
José Laurindo de Souza Ne�o 
(TJ/PR – UFPR)
Arthur Mendes Lobo (UFPR) Larissa Pinho de Alencar Lima (UFRGS)
Augusto Passamani Bufulin 
(TJ/ES – UFES)
Luiz Osório de Moraes Panza (Desembargador TJ/PR,
professor doutor)
Carlos Eduardo Pellegrini (PF
- EPD/SP)
Luiz Rodrigues Wambier (IDP/DF)
Danielle Nogueira Mota
Comar(USP)
Marcelo Quen�n (UFPR)
Domingos Thadeu Ribeiro da
Fonseca 
(TJ/PR – EMAP)
Mário Celega�o (TJ/PR – EMAP)
Elmer da Silva Marques
(UNIOESTE)
Mário Luiz Ramidoff (UFPR)
Georges Abboud (PUC/SP) Maurício Bap�stella Bunazar (USP)
Guilherme Vidal Vieira
(EMPAP)
Maurício Dieter (USP)
Henrique Garbelini (FADISP) Ricardo Freitas Guimarães (PUC/SP)
Em honra a São Francisco de Assis, protetor dos animais e padroeiro da Ecologia;
À memória de meu pai, Jorge, e de minha mãe, Maria Clara, 
a quem devo o amor pelos livros, pelo estudo, pela docência e pela natureza;
A Bianca e Laura, amores incondicionais e filhas 
exemplares, a quem procurei transmitir esse legado;
À Faculdade de Direito de Sorocaba, ao Ministério Público do estado de São Paulo, aos
meus mestres, alunos, amigos e às pessoas especiais que me estimularam, inspiraram e
colaboraram para a realização deste livro.
Sumário
INTRODUÇÃO
CAPÍTULO 1
MEIO AMBIENTE E ECOLOGIA
1.1 Introdução
1.2 O Que Fazer?
1.3 Ecologia
1.4 Ética Ambiental
1.5 Visão Conservadora
1.6 Meio Ambiente
CAPÍTULO 2
DIREITO AMBIENTAL: NOÇÕES PRELIMINARES E
PANORAMA GERAL
2.1 Direito Ambiental
2.2 Panorama Histórico
2.3 Constituições Brasileiras
2.4 Direito Comparado
2.5 Direito Internacional
2.6 Panorama da Legislação Vigente
2.7 Relações com Outras Disciplinas
CAPÍTULO 3
DIREITO AMBIENTAL CONSTITUCIONAL
3.1 Introdução
3.2 Objeto de Tutela
3.3 Estrutura do Direito
3.3.1 Desenvolvimento Sustentável
3.3.2 Solidariedade Intergeracional
3.3.3 Mínimo Existencial Ambiental
3.4 Deveres Fundamentais
3.5 Instrumentos de Garantia
3.5.1 Preservação e Restauração
3.5.2 Biodiversidade
3.5.3 ETEPs
3.5.4 EIA-RIMA
3.5.5 Riscos
3.5.6 Educação Ambiental
3.5.7 Fauna e Flora
3.5.8 Biocombustíveis
3.6 Determinações Particulares
3.6.1 Mineração
3.6.2 Tripla Responsabilização
3.6.3 Grandes Biomas
3.6.4 Áreas Indisponíveis
3.6.5 Energia Nuclear
3.6.6 A “Emenda da Vaquejada”
3.7 Normas Constitucionais Ambientais
Esparsas
3.8 Proteção Constitucional Indireta do Meio
Ambiente
CAPÍTULO 4
COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS
4.1 Introdução
4.2 Competência
4.3 Competência Legislativa
4.3.1 Competência Legislativa Privativa
4.3.2 Competência Legislativa Concorrente
4.4 Competência Material
4.4.1 Competência Material Exclusiva
4.4.2 Competência Material Comum
4.5 Federalismo Cooperativo
4.6 A Lei Complementar 140/2011
4.6.1 Objetivos Fundamentais
4.6.2 Conceitos
4.6.3 Instrumentos
4.6.4 Delegação
4.6.5 Ações Administrativas da União
4.6.6 Ações Administrativas dos Estados
4.6.7 Ações Administrativas dos Municípios
4.6.8 Distrito Federal
4.6.9 Unicidade do Licenciamento
4.6.10 Atuação Supletiva
4.6.11 Ação Subsidiária
4.6.12 Poder de Fiscalização
4.6.13 Representação
4.6.14 Responsabilidade Administrativa
CAPÍTULO 5
A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
5.1 Introdução
5.2 Estrutura
5.2.1 Objetivo
5.2.2 Princípios
5.3 Educação Ambiental
5.4 Conceitos
5.5 Objetivos
5.6 Princípio do Poluidor-pagador
5.7 Princípio do Usuário-pagador
5.8 Destinatários
5.9 Sisnama
5.9.1 Conama
5.9.2 Competências do Conama
5.9.3 Resoluções Conama
5.9.4 Ibama
5.9.5 ICMBio
5.10 Instrumentos da PNMA
5.10.1 Padrões de Qualidade Ambiental
5.10.2 Zoneamento Ambiental
5.10.3 Avaliação de Impactos Ambientais
(AIA)
5.10.4 EIA-RIMA
5.1.0.5 Licença Ambiental
5.10.6 Licenciamento Ambiental
5.10.7 Autorização Ambiental
5.10.8 Concessão Florestal
5.10.9 Servidão Ambiental
5.10.10 Seguro Ambiental
5.11 Responsabilidade Administrativa
5.12 Responsabilidade Civil
5.13 Ação Civil
5.14 Crime
CAPÍTULO 6
CÓDIGO FLORESTAL
6.2 O “Novo Código Florestal”
6.3 Fundamentos Constitucionais
6.3 Abrangência
6.4 Objetivo e “Princípios”
6.5 Objeto da Tutela
6.6 Função Socioambiental da Propriedade
6.7 Obrigações Propter Rem
6.8 Bens de Interesse Comum
6.9 Conceitos
6.10 Áreas de Preservação Permanente
6.10.1 APPs Por Força de Lei
6.10.2 Exceções
6.10.3 APPs Criadas Pelo Poder Público
6.10.4 Regime de Proteção das APPs
6.11 Áreas de Uso Restrito (AUR)
6.12 Reserva Legal
6.12.1 Natureza Jurídica
6.12.2 Obrigação
6.12.3 Dimensões da Reserva Legal
6.12.4 Localização da Reserva Legal
6.12.5 Cômputo da APP
6.12.6 Regime de Proteção da Reserva Legal
6.12.7 Registro da Reserva Legal
6.12.8 Cadastro Ambiental Rural (CAR)
6.12.9 Transformação em Área Urbana
6.12.10 Regularização da Reserva Legal
6.13 Áreas Verdes Urbanas
6.14 Supressão de Vegetação
6.15 Exploração Florestal
6.16 Controle dos Produtos Florestais
6.17 Transporte e Armazenamento
6.18 Comércio
6.19 Uso do Fogo
6.20 Apoio e Incentivo
6.21 Controle do Desmatamento
6.22 Programas de Regularização Ambiental (PRAs)
6.23 Regras de Transição
6.24 Outros Instrumentos de Proteção
6.25 Motosserras
6.26 Proibição do Retrocesso
6.27 Gestão de Florestas Públicas
6.28 Crimes
CAPÍTULO 7
BIOMA MATA ATLÂNTICA
7.1 Introdução
7.2 Bioma e Ecossistema
7.3 Mata Atlântica
7.4 A Lei 11.428/2006 – LBMA
7.5 Conceitos
7.6 Objetivos
7.7 Princípios
7.7.1 Função Socioambiental da Propriedade
7.7.2 Princípios da Prevenção e da Precaução
7.8 Classificação da Vegetação
7.9 Regime Jurídico Geral
7.10 Regime Jurídico Especial
7.11 Incentivos Econômicos
7.12 Infrações e Penalidades
7.13 Disposições Finais
7.14 Crime
CAPÍTULO 8
O SISTEMA NACIONAL DAS UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO (SNUC)
8.1 Introdução
8.2 Fundamentos Constitucionais
8.3 Fundamentos Legais
8.4 A Lei 9.985/2000
8.4.1 Conceitos
8.4.2 Sistema Nacional
8.4.3 Objetivos do SNUC
8.4.4 Diretrizes do SNUC
8.4.5 Órgãos Gestores
8.4.6 Classificações
8.4.7 Unidades de Proteção Integral
8.4.7.1 Estação Ecológica (ESEC)
8.4.7.2 Reserva Biológica (REBIO)
8.4.7.3 Parque Nacional (PN)
8.4.7.4 Monumento Natural (MONAT)
8.4.7.5 Refúgio de Vida Silvestre (RVS)
8.4.8 Unidades de Uso Sustentável
8.4.8.1 Área de Proteção Ambiental (APA)
8.4.8.2 Área de Relevantee
adotar políticas ambientais para as presentes e as futuras gerações,
não podendo utilizar os recursos ambientais de maneira irracional
de modo que prive seus descendentes do seu desfrute. Não é justo
utilizar recursos naturais que devem ser reservados aos que ainda
não existem.52
3.3.3 Mínimo Existencial Ambiental
O fato de ser o meio ambiente ecologicamente equilibrado
essencial à sadia qualidade de vida conecta-o ao princípio do
mínimo existencial ambiental, consagrado no Art. 12 do PIDESC
(direito de toda pessoa de desfrutar o mais elevado nível possível
de saúde física e mental, devendo os Estados adotarem medidas
no sentido da melhoria de todos os aspectos de higiene do
trabalho e do meio ambiente). Esse princípio, por sua vez, conecta-
se com o princípio magno da dignidade humana, podendo-se
conceber, segundo Sarlet e Fensterseifer, “a exigência de um
patamar mínimo de qualidade ambiental para a concretização da
vida humana em níveis dignos, para aquém do qual a dignidade
humana estaria sendo violada no seu núcleo essencial”.53
3.4 Deveres Fundamentais
O caput do Art. 225 também estabelece obrigações ao Poder
Público e à coletividade (“impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações”). Segundo Sarlet e Fensterseifer,
cuida-se de deveres fundamentais, correlatos ao direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, uma
vez que “direitos fundamentais não podem existir sem deveres”.54
Herman Benjamin, citado pelos mesmos autores, aponta para a
existência de uma “trindade de deveres”, consistente na
imposição de condutas positivas que vão além do imperativo de
“não poluir”, “mas também toma a forma de missão
constitucional no dever de defender, no dever de reparar e no dever
de preservar”.55 Tal enquadramento normativo
[…] conduz a uma tutela ecológica compartilhada entre o Estado e
os atores privados (pessoas físicas e jurídicas), de modo que ambos
(setor público e privado) assumam parcela de responsabilidade e,
portanto, cumpram com as obrigações para com a manutenção da
qualidade, da segurança e do equilíbrio ambiental.56
3.5 Instrumentos de Garantia
Os incisos do § 1º do Art. 225, por sua vez, trazem uma série
de instrumentos para assegurar a efetividade do direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, na
forma de um rol de incumbências do Poder Público. Esse rol,
conforme bem observam Sarlet e Fensterseifer, é exemplificativo.57
São os seguintes os instrumentos expressamente previstos, os
quais serão objeto de abordagem pormenorizada em capítulos
posteriores:
3.5.1 Preservação e Restauração
O inciso I do § 1º do Art. 225 incumbe ao Poder Público:
“preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover
o manejo ecológico das espécies e ecossistemas”. Segundo José
Afonso da Silva, processos ecológicos essenciais são “aqueles que
asseguram as condições necessárias para uma adequada
interação biológica e adequado funcionamento dos sistemas
vitais”.58 Já o manejo ecológico das espécies e ecossistemas,
conforme o mesmo autor, significa “lidar com as espécies de
modo a conservá-las e recuperá-las, quando for o caso” e “cuidar
do equilíbrio das relações entre a comunidade biótica e o seu
habitat”.59
Dando concretude a esse mandamento, há diversos diplomas
infraconstitucionais, como as Leis 12.651/12 (Código Florestal) e
9.985/2000 (Unidades de Conservação).
3.5.2 Biodiversidade
O inciso II do § 1º do Art. 225 incumbe ao Poder Público
“preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do
País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação
de material genético”. O Brasil é signatário da Convenção sobre a
Diversidade Biológica, cuja aplicação é regulamentada pelo
Decreto 4.339/2002, que instituiu a Política Nacional da
Biodiversidade. Na mesma seara, a Lei 11.105/2005 estabelece
normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades
que envolvam organismos geneticamente modificados e a Lei
13.123/2015 dispõe sobre o acesso ao patrimônio genético e uso
sustentável da biodiversidade.
3.5.3 ETEPs
O inciso III do § 1º do Art. 225 incumbe ao Poder Público:
[…] definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais
e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a
alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos
que justifiquem sua proteção.
Tratam-se dos chamados espaços territoriais especialmente
protegidos, conhecidos pela sigla ETEPs, contemplados, entre
outros diplomas legais, nas já citadas Leis 12.651/12 (Código
Florestal) e 9.985/2000 (Unidades de Conservação).
3.5.4 EIA-RIMA
O inciso IV do § 1º do Art. 225 incumbe ao Poder Público:
“exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará
publicidade”.
Sobre o tema, veremos, entre outros diplomas, a Lei n.º
6.938/81 e a Resolução CONAMA n.º 001/86.
3.5.5 Riscos
O inciso V do § 1º do Art. 225 incumbe ao Poder Público:
“controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida,
a qualidade de vida e o meio ambiente”.
Produtos e atividades de risco são tratados, entre outros,
pelas Leis 7.802/89 (Agrotóxicos) e 11.105/05 (Biossegurança).
3.5.6 Educação Ambiental
O inciso VI do § 1º do Art. 225 incumbe ao Poder Público:
“promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a
conscientização pública para a preservação do meio ambiente”.
A educação ambiental faz parte da Política Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938/81) e é objeto da específico da Lei 9.795/99,
que a trata como um direito.
3.5.7 Fauna e Flora
O inciso VII do § 1º do Art. 225 incumbe ao Poder Público
“proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas
que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a
extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade”.
Protegendo a flora e a fauna, temos, entre outras,
respectivamente, as Leis 12.651/12 (Código Florestal) e 9.605/98
(Lei de Crimes Ambientais).
3.5.8 Biocombustíveis
O inciso VIII do § 1º do Art. 225, incluído pela Emenda
Constitucional 123 de 2022, em um exemplo da extrafiscalidade60
que vem ganhando destaque em matéria ambiental, realça a
importância dos biocombustíveis para o meio ambiente,
acrescentando a incumbência para o Poder Público de
[…] manter regime fiscal favorecido para os biocombustíveis
destinados ao consumo final, na forma de lei complementar, a fim
de assegurar-lhes tributação inferior à incidente sobre os
combustíveis fósseis, capaz de garantir diferencial competitivo em
relação a estes, especialmente em relação às contribuições de que
tratam a alínea “b” do inciso I e o inciso IV do caput do art. 195 e o
art. 239 e ao imposto a que se refere o inciso II do caput do art. 155
desta Constituição.
3.6 Determinações Particulares
Os parágrafos 2º a 7º do Art. 225 cuidam, na expressão de
José Afonso da Silva, de “determinações particulares”, a saber:
3.6.1 Mineração
Nos termos do § 2º do Art. 225, aquele que explorar recursos
minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de
acordo com solução técnica exigida pelo órgão público
competente, na forma da lei.61
3.6.2 Tripla Responsabilização
O § 3º do Art. 225 constitucionaliza a tripla
responsabilização pelo dano ambiental, averbando que as
condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
penais e administrativas, independentemente da obrigação de
reparar os danos causados.62
3.6.3 Grandes Biomas
O § 4º do Art. 225 consagra os chamados “Grandes Biomas”,
declarando que a Floresta Amazônica brasileira, a Mata
Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona
Costeira são patrimônio nacional e sua utilização far-se-á, na
forma da lei, dentro de condições queassegurem a preservação
do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos
naturais.63
3.6.4 Áreas Indisponíveis
O § 5º do Art. 225 determina que são indisponíveis as terras
devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações
discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas
naturais.64
3.6.5 Energia Nuclear
O § 6º do Art. 225 trata da questão da energia nuclear, cuja
produção gera risco de sérios desastres ambientais, como foram
os casos de Chernobyl, na antiga União Soviética, e, mais
recentemente, de Fukushima, no Japão. Assenta esse dispositivo
que as usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua
localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser
instaladas.
Nessa seara, o Art. 21, inciso XXIII, diz competir
(exclusivamente) à União “explorar os serviços e instalações
nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal
sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus
derivados”, atendidos os princípios e condições estipulados em
suas alíneas. A alínea a determina que “toda atividade nuclear em
território nacional somente será admitida para fins pacíficos e
mediante aprovação do Congresso Nacional”. E a atual alínea d,
dispõe que “a responsabilidade civil por danos nucleares
independe da existência de culpa”.
No nível infraconstitucional, disciplinam a matéria as Leis
4.118/62, 6.189/74 e 7.781/89.
3.6.6 A “Emenda da Vaquejada”
O § 7º do Art. 225 foi acrescido pela Emenda Constitucional
n.º 86/2017, visando amenizar o efeito protetivo do inciso VII
do § 1º, ressalvando que, para fins do disposto na parte final do
inciso VII do § 1º desse artigo, não se consideram cruéis as
práticas desportivas que utilizem animais, desde que sejam
manifestações culturais, conforme o § 1º do Art. 215 dessa
Constituição Federal, registradas como bem de natureza
imaterial integrante do patrimônio cultural brasileiro, devendo
ser regulamentadas por lei específica que assegure o bem-estar
dos animais envolvidos.65
3.7 Normas Constitucionais Ambientais Esparsas
Além do Art. 225, outras normas esparsas pelo texto
constitucional reforçam a proteção do meio ambiente.
Abordaremos essas questões com mais detalhes ao longo dos
próximos capítulos. Seguindo a ordem que aparecem no texto
constitucional, podemos destacar as seguintes:
O inciso LXXIII do Art. 5º ampliou o escopo da ação popular
para que esse instrumento da cidadania possibilitasse a defesa do
meio ambiente:
[…] qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade
de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
A via legal para a concretização desse direito fundamental
ainda é a Lei 4.717/65.
Dentre os bens da União estão as terras devolutas
indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à
preservação ambiental, definidas em lei (Art. 20, II).
Em matéria de repartição de competências entre os entes
federativos, sejam elas legislativas ou materiais, há significativa
quantidade de normas relacionadas com o meio ambiente, tema
esse que será abordado com mais pormenores em capítulos
futuros. Por ora, vamos apenas vê-las de passagem.
No que interessa ao meio ambiente, o Art. 21 da Constituição
Federal diz competir à União: XX – instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico
e transportes urbanos; XXIII – 
explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza
e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o
comércio de minérios nucleares e seus derivados.
O Art. 22, por seu turno, estabelece que compete
privativamente à União legislar sobre: IV – águas, energia; XII –
jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XXVI –
atividades nucleares de qualquer natureza. O parágrafo único
desse dispositivo ressalva que lei complementar poderá autorizar
os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias
relacionadas neste artigo.
O Art. 23 da Constituição Federal trata das competências
materiais (administrativas) comuns de todos os entes da Federação,
sendo, em matéria ambiental, competência comum da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: III – proteger os
documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e
cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os
sítios arqueológicos; VI – proteger o meio ambiente e combater a
poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as
florestas, a fauna e a flora; IX – promover programas de
construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais
e de saneamento básico. O parágrafo único desse artigo
determina que leis complementares fixarão normas para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em âmbito nacional. Em matéria ambiental, já há a Lei
Complementar 140/2011, que será estudada mais adiante.
O Art. 24 disciplina a competência legislativa concorrente,
dispondo competir à União, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre: VI – florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII –
proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e
paisagístico; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente,
ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico. O § 1º desse dispositivo
determina que, no âmbito da legislação concorrente, a
competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, e
o § 2º diz que a competência da União para legislar sobre normas
gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
As competências municipais são tratadas no Art. 30, aos
municípios competindo legislar sobre assuntos de interesse local
(inciso I) e suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber (inciso II). No que interessa ao meio ambiente, cabe ao
Município “promover, no que couber, o adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano” (inciso VIII) e
promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual
(inciso IX).
O Ministério Público é um dos principais atores em tema de
proteção ao meio ambiente, dispondo o Art. 129, inciso III, que,
dentre suas funções institucionais, estão as de promover o
inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos. Os instrumentos legais para o cumprimento dessa
missão estão na Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/85).
Nos termos do Art. 170, a ordem econômica, fundada na
valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça
social, e deve observar, entre outros, os seguintes princípios:
função social da propriedade (inciso III) e defesa do meio ambiente
(inciso IV).
Ainda dentro da Ordem Econômica, o Art. 174 fala da
atividade fiscalizatória do Estado (lato sensu), de destacada
relevância em sede de proteção ao meio ambiente. Diz esse
artigo que, como agente normativo e regulador da atividade
econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de
fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor público e indicativo para o setor privado. O § 3º do
mesmo artigo, ao tratar da atividade garimpeira, não descura do
meio ambiente, dispondo que “o Estado favorecerá a organização
da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a
proteção do meio ambiente e a promoção econômico-
social dos garimpeiros”.
Ao tratar do desenvolvimento urbano,o Art. 182 determina
que
[…] a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
O § 1º estatui que o plano diretor, aprovado pela Câmara
Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil
habitantes, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana.
Como se sabe, o Art. 5º, inciso XXII, garante o direito de
propriedade, porém o inciso XXIII exige que a propriedade
cumpra sua função social. Desdobrando esse dispositivo, o § 2º do
Art. 182 diz que “a propriedade urbana cumpre sua função social
quando atende às exigências fundamentais de ordenação da
cidade expressas no plano diretor”. Desenvolvem o tema, entre
outras, as Leis 6.766/79 e 10.257/2001, as quais, como será visto,
contêm dispositivos que conjugam o desenvolvimento urbano
com a proteção do meio ambiente.
Ao tratar da propriedade rural, o Art. 186 diz que a função
social é cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: aproveitamento
racional e adequado (inciso I) e utilização adequada dos recursos
naturais disponíveis e preservação do meio ambiente (inciso II).
A saúde é um direito fundamental (Art. 6º, 194 e 196), cuja
proteção também depende também de um meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Assim, ao proteger a saúde como
um direito de todos e dever do Estado, a Constituição
indiretamente também protege o meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Nessa temática, os dispositivos relativos ao SUS
também possuem ligações com o meio ambiente, dispondo o Art.
200 que ao sistema único de saúde compete, além de outras
atribuições, nos termos da lei:
[…] IV – participar da formulação da política e da execução das
ações de saneamento básico; VII – participar do controle e
fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de
substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; 
VIII – colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o
do trabalho.
Como está em voga lembrar na atualidade, nenhum direito
fundamental é absoluto, devendo haver convivência e
ponderação entre os direitos dessa espécie. Assim, ao tratar da
liberdade de expressão e de informação, o Art. 220 impõe limites
à propaganda de produtos nocivos ou perigosos nos seguintes
termos: “Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação, a
expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou
veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto
nessa Constituição. […] § 3º Compete à lei federal: II –
estabelecer os meios legais que garantam à pessoa e à família a
possibilidade de se defenderem de programas ou programações
de rádio e televisão que contrariem o disposto no Art. 221, bem
como da propaganda de produtos, práticas e serviços que possam
ser nocivos à saúde e ao meio ambiente”.
3.8 Proteção Constitucional Indireta do Meio Ambiente
O meio ambiente também é protegido de forma indireta por
princípios e regras constitucionais, podendo-se destacar as
seguintes passagens:
Proclama o Art. 1º da Constituição Federal que “a República
Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: […]
III - a dignidade da pessoa humana”. Como visto, desse princípio
magno deriva o princípio do mínimo existencial ambiental. Sobre o
tema, escrevem Sarlet e Fensterseifer que “a dignidade (da
pessoa) humana constitui conceito submetido a permanente
processo de reconstrução, cuidando-se de uma noção histórico-
cultural em permanente transformação quanto ao seu sentido e
alcance”. Nessa perspectiva, “os valores ecológicos tomaram
assento definitivo no conteúdo do princípio da dignidade da
pessoa humana”.66
O Art. 4º determina que, nas relações internacionais, a
República Federativa do Brasil rege-se, entre outros princípios,
pela “prevalência dos direitos humanos” (inciso II), dentre os
quais, como já visto, figura o meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
O caput do Art. 5º, ao proclamar que “todos são iguais
perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade”, protege direitos fundamentais
ligados ao meio ambiente, como a vida, a saúde, a segurança e a
dignidade humana.
Como direito fundamental, o meio ambiente tem
aplicabilidade imediata, nos termos do § 1º do Art. 5º: “as normas
definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação
imediata”, é dizer, os dispositivos ligados ao tema não carecem de
regulamentação legal.
A cláusula aberta do § 2º do Art. 5º, ao estabelecer que “os
direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem
outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados,
ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do
Brasil seja parte”, abrange não apenas o direito fundamental ao
meio ambiente consagrado no Art. 255, como também as normas
ambientais decorrentes de compromissos internacionais
firmados pelo Brasil.
Segundo o § 3º do Art. 5º, incluído pela Emenda
Constitucional n.º 45/2004, “os tratados e convenções
internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em
cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três
quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes
às emendas constitucionais”. Logo, tratados e convenções sobre
meio ambiente, aprovados na forma estipulada por esse
dispositivo, terão status de emenda constitucional.
No campo dos direitos sociais, dispõe o Art. 6º que
[…] são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o
trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Assim, não apenas por ser um direito social, como visto
anteriormente, mas também por ser essencial à saúde humana, o
meio ambiente tem aqui reforçada a sua proteção constitucional.
O meio ambiente do trabalho, citado expressamente no Art.
200, inciso VIII, é contemplado de forma indireta pelo Art. 7º,
que dispõe serem direitos dos trabalhadores urbanos e rurais,
além de outros que visem à melhoria de sua condição social, a
redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de
saúde, higiene e segurança (inciso XXII).
Além dos já mencionados bens públicos diretamente ligados
à proteção ambiental, o Art. 20 da Constituição Federal relaciona
entre os bens da União mais alguns de interesse ambiental, a
saber:
[…] os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu
domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com
outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais
(inciso III),
“os recursos minerais, inclusive os do subsolo” (inciso IX), e as
“cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos” (inciso X).
Por sua vez, são bens dos Estados relacionados com a
proteção ambiental, nos termos do Art. 26, “as águas superficiais
ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas,
neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União”
(inciso I).
Por fim, merece menção o art. 241, que trata do Federalismo
Cooperativo, de grande importância na implementação de ações
de proteção ambiental, com destaque para o saneamento básico.
Nos termos desse dispositivo,
[…] a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios
de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou
parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à
continuidade dos serviçostransferidos.
33 Direito Ambiental esquematizado, 6. ed., p. 101.
34 Op. cit., p. 440.
35 Cf. Sarlet e Fensterseifer, op. cit., p. 553; STF, ADI 3.540-1/DF.
36 Op. cit., p. 53.
37 Op. cit., p. 160.
38 Op. cit., p. 106.
39 Cf. Herman Benjamin, art. cit., p. 93 e 99; Sarlet e Fensterseifer, op. cit., p. 406 e 554.
40 Op. cit., p. 85.
41 Cf., também, as definições de Ávila Coimbra e da Resolução Conama n.º 306, de 5 de julho de 2002, citadas no
capítulo anterior.
42 Op. cit., p. 90.
43 Op. cit., p. 77, grifos no original.
44 Ibidem, p. 102, grifos no original.
45 Apud Milaré, op. cit., p. 160.
46 Op. cit., p. 393.
47 José Afonso da Silva, op. cit., p. 56.
48 Op. cit., p. 55.
49 Op. cit., p. 62.
50 Op. cit., p. 216.
51 Op. cit., p. 220, grifo nosso.
52 Frederico Amado, op. cit., p. 74.
53 Op. cit., p. 201.
54 Op. cit., p. 333.
55 Ibidem, p. 372, grifos no original.
56 Ibidem, p. 376.
57 Op. cit., p. 244.
58 Op. cit., p. 56.
59 Ibidem, p. 95.
60 Em Direito Tributário, a extrafiscalidade significa a utilização de tributos para fins diversos da arrecadação,
como é o caso da proteção ambiental. Toshio Mukai considera “a utilização dos tributos com fins extrafiscais ou
regulatórios” como “instrumento importante para a defesa do meio ambiente” (Direito Ambiental sistematizado,
Forense, 10. ed., p. 88). Nesse sentido, o projeto de reforma tributária ora em curso no Congresso Nacional
(julho de 2023) contempla várias hipóteses de extrafiscalidade ambiental.
61 Cf. Decreto-lei n.° 227/67 e Lei n.° 12.334/10.
62 Cf. Leis n.° 6.938/81, 7.347/85 e 9.605/98.
63 Cf. Lei 11.428/2006.
64 Terras devolutas são aquelas remanescentes das capitanias hereditárias e sesmarias, que não foram utilizadas,
nem apropriadas legitimamente por particulares (por isso, são consideradas “devolvidas” ao Poder Público).
Conforme a Constituição, são bens da União “as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das
fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em
lei” (Art. 20, II), e são bens dos Estados “as terras devolutas não compreendidas entre as da União” (Art. 26, IV). A
arrecadação é feita por meio das ações discriminatórias, previstas na Lei 3.081/56, que servem para identificar e
separar as terras efetivamente devolutas das legitimamente apropriadas por particulares. Édis Milaré define
terra devoluta como “a que não está destinada a qualquer uso público nem está legitimamente integrada ao
patrimônio particular”. Portanto, ensina, a qualificação de devoluta independe da arrecadação (12. ed., p. 167).
Conforme o Art. 188 da CF, “a destinação de terras públicas e devolutas será compatibilizada com a política
agrícola e com o plano nacional de reforma agrária”. Tal dispositivo encontra exceção no § 5º do Art. 225, que
torna indisponíveis as terras devolutas necessárias à proteção dos ecossistemas naturais. Em matéria ambiental, a
legislação infraconstitucional trata das terras devolutas na Lei 9.985/2000 (Art. 43), entre outras.
65 Trata-se da famigerada “emenda da vaquejada”, incluída pela E.C. n.º 96/2017, que estudaremos em momento
oportuno.
66 Op. cit., p. 77.
CAPÍTULO 4
COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS
A repartição de competências entre a União e os Estados-membros, os
Municípios e o Distrito Federal constitui o fulcro de nosso Estado Federal.
(José Afonso da Silva)
4.1 Introdução
Como visto no capítulo anterior, o Art. 225, caput, da
Constituição Federal, ao consagrar o meio ambiente
ecologicamente equilibrado como um direito de todos, ao
mesmo tempo impõe ao Poder Público (e à coletividade) o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Vimos também que os incisos I a VII do § 1º desse artigo
estabelecem, em rol exemplificativo, os instrumentos a serem
utilizados pelo Poder Público para cumprir sua obrigação de
defender e preservar esse direito, quais sejam, preservar e
restaurar os processos ecológicos essenciais, prover o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas, preservar a diversidade e a
integridade do patrimônio genético, fiscalizar as entidades
dedicadas à pesquisa e à manipulação de material genético,
definir espaços territoriais especialmente protegidos, exigir
estudo prévio de impacto ambiental, controlar a produção, a
comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias
que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente, promover a educação ambiental, proteger a fauna e a
flora etc.
A expressão “Poder Público”, utilizada pelo caput do Art. 225,
abrange todos os órgãos que exerçam qualquer parcela do poder
político em todos os entes da Federação: Executivo, Legislativo,
Judiciário e Ministério Público, nos níveis federal, estatual,
distrital e municipal, conforme o caso, bem como os respectivos
órgãos da administração indireta. Conforme José Afonso da
Silva,
Poder Público é expressão genérica que se refere a todas as entidades
territoriais públicas, pois uma das características do Estado
Federal, como o nosso, consiste precisamente em distribuir o Poder
Público por todas as entidades autônomas que o compõem, para
que cada qual o exerça nos limites das competências que lhe foram
outorgadas pela Constituição.67
É essencial, portanto, saber, em cada caso, qual ente público
tem a competência para tratar do tema, seja no campo legislativo,
seja no âmbito administrativo.68
4.2 Competência
José Afonso da Silva define competência como “a faculdade
juridicamente atribuída a uma entidade ou a um órgão ou agente
do Poder Público para emitir decisões. Competências são as
diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou
entidades estatais para realizar suas funções”.69
O tema da repartição de competências é crucial quando se
trata de um Estado de tipo federal, como é o Brasil, porquanto
federação é uma forma de Estado pactuada, por meio de uma
Constituição de tipo rígido, e caracterizada pela união indissolúvel
de entes com autonomia política e administrativa, com repartição
de competências e rendas.
Em função de sua origem nos EUA, cuja federação originou-
se da agregação de unidades políticas anteriormente
independentes, conceitualmente o pacto federativo envolve a
delimitação das competências da União (competências
enumeradas ou explícitas) e a liberdade para os entes federados
(estados, províncias, cantões etc.) exercer as demais competências
(competências residuais, reservadas ou remanescentes), segundo
o princípio da subsidiariedade. No Brasil, no entanto, dada a
peculiaridade de a federação ter sido formada de maneira
centrífuga, bem como em razão de outros fatores políticos e
sociais, a União concentra imensa gama de poderes, pouco
deixando para os demais entes federados.70
Também no Brasil, como decorrência nossa tradição
municipalista, existe a peculiaridade de os municípios também
serem considerados entes autônomos da Federação, sendo que
esses também exercem competências, com “poderes definidos
indicativamente”.71
Como observam Sarlet e Fensterseifer, o pacto federativo
brasileiro adota o modelo de federalismo cooperativo, com seu
sistema de distribuição de competências alicerçado, a partir de
uma lógica de verticalização e com a incidência do princípio da
predominância do interesse.72 Nesse sentido, o parágrafo único do
Art. 23 determina que leis complementares fixarão normas para a
cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Segundo os mesmos autores, do sistema constitucional decorre
um “dever de cooperação entre os entes federativos no
cumprimento dos seus deveres de proteção ambiental”.73
Conforme os mesmos autores, esse dever de cooperação
[…] implica a adequação das competências constitucionais
ambientais também ao princípio da subsidiariedade, enquanto
princípio constitucional implícito no nosso sistema constitucional,
o qual conduz à descentralização do sistema de competências e ao
fortalecimento da autonomia dos entes federativos inferiores (ou
periféricos) naquilo que representaro fortalecimento dos
instrumentos de proteção ambiental e dos mecanismos de
participação política…74
Segundo Augusto Zimmermann, o princípio da subsidiariedade,
próprio do federalismo, requer que apenas “quando o nível
inferior não seja possível à realização de determinada ação, de
igual ou melhor forma, é que o nível superior deve receber a
competência para agir”.75
José Afonso da Silva ensina que “o princípio geral que norteia
a repartição de competências entre as entidades componentes do
Estado federal é o da predominância do interesse”.76 Assim, à União
competem as matérias de predominante interesse nacional ou
geral, bem como aquelas que envolvem mais de um Estado. Aos
Estados, por sua vez, competem as matérias de predominante
interesse regional (circunscritas ao respectivo território, que
transcendam os municípios). Finalmente, aos Municípios
competem as matérias de predominante interesse local.
Cabe à Constituição Federal realizar a repartição de
competências entre os entes da Federação. A atual Constituição
brasileira estabelece, basicamente, duas espécies de competência:
a competência legislativa (formal) e a competência material
(administrativa, implementadora). A competência legislativa pode
ser privativa, concorrente e suplementar. Já a competência material
pode ser exclusiva ou comum. A propósito do tema, Manoel
Gonçalves Ferreira Filho adverte que “é bastante complexa a
repartição de competências na Constituição brasileira”.77
4.3 Competência Legislativa
A competência legislativa é a faculdade de editar normas
gerais e abstratas, que inovam o ordenamento jurídico no nível
imediatamente infraconstitucional, e postas à obediência de
todos. Segundo a Constituição Federal, essa competência se
subdivide em: a) privativa, b) concorrente e c) suplementar. A
competência legislativa é caracterizada por uma estrutura
vertical, ou seja, hierárquica.78
4.3.1 Competência Legislativa Privativa
A competência legislativa é privativa, quando “enumerada
como própria de uma entidade, com possibilidade, no entanto,
de delegação”, admitindo também a “competência suplementar”.79
No que concerne ao meio ambiente, segundo o Art. 22 da
Constituição Federal, compete privativamente à União legislar
sobre: “IV - águas, energia; XII - jazidas, minas, outros recursos
minerais e metalurgia; XXVI - atividades nucleares de qualquer
natureza”.
Segundo o parágrafo único do Art. 22, mediante lei
complementar a União poderá autorizar os Estados a legislar sobre
questões específicas das matérias relacionadas nesse artigo
(delegação de competência).
O rol do Art. 22 não é taxativo, pois, segundo Fernanda Dias
Menezes de Almeida, “numerosas disposições constitucionais
carecem de leis integradoras de sua eficácia, sendo muitas de tais
leis, pela natureza dos temas versados, indubitavelmente de
competência da União”.80
4.3.2 Competência Legislativa Concorrente
Em matéria ambiental, determina o Art. 24 que compete à
União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa
do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e
controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico
e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico.
Conforme José Afonso da Silva, a competência concorrente
ocorre quando há a “possibilidade de disposição sobre o mesmo
assunto ou matéria por mais de uma entidade federativa” ou a
“primazia da União no que tange à fixação de normas gerais”.81
Aos Estados e ao Distrito Federal, escreve Ferreira Filho, “cabe
complementar essas normas, que a Constituição incorretamente
chama de suplementar”.82
No âmbito da legislação concorrente, a competência da União
limitar-se-á a estabelecer normas gerais (Art. 24, § 1º). A propósito
desse dispositivo, Sarlet e Fensterseifer escrevem que
[…] a expressão limitar-se-á constante do dispositivo é elucidativa a
respeito da limitação da União na elaboração da norma geral, com o
propósito de reservar aos demais entes federativos espaço
legislativo para suplementar a legislação editada no plano federal à
luz das realidades e peculiaridades, respectivamente, regionais e
locais.83
Conforme lição do ex-ministro do Supremo Tribunal Federal
Carlos Veloso, nomas gerais
[…] devem apresentar generalidade maior do que apresentam, em
regra, as leis. Penso que norma geral, tal como posta na
Constituição, tem o sentido de diretriz, de princípio geral. A norma
geral federal, melhor dizer nacional, seria a moldura do quadro a
ser pintado pelos Estados e Municípios no âmbito de suas
competências. 84
Exemplo de norma geral em matéria ambiental é a Lei
6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente).
Ensina José Afonso da Silva que a competência suplementar “é
correlativa da competência concorrente, e significa o poder de
formular normas que desdobrem o conteúdo de princípios ou
normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas”.85
Ferreira Filho, por sua vez, observa que, “na falta de normas
gerais editadas pela União, os Estados e o Distrito Federal podem
editá-las, suprindo a lacuna (competência supletiva, que a
Constituição também chama de ‘suplementar’, de modo
incorreto, art. 24, § 3º)”.86
Após relacionar, no caput, as matérias sobre as quais compete
à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente, o § 2º do Art. 24 ressalva que a competência da
União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência
suplementar dos Estados. Ademais, inexistindo lei federal sobre
normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena,
para atender a suas peculiaridades (§ 3º), observando-se que  a
superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a
eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário (§ 4º). 
Como se verifica do caput do Art. 24, a Constituição não
atribui aos Municípios competência legislativa concorrente com a
União, os Estados e o Distrito Federal. Entretanto, observa
Ferreira Filho, “confere a eles uma competência de suplementar
(entenda-se complementar) a legislação federal e estadual, no que
for de seu interesse peculiar (art. 30, II)”.87 Ora, se a Constituição
conferiu ao Município a competência administrativa para
“proteger o meio ambiente” (Art. 23, VI), “é obvio”, segundo
Milaré, “que, para cumprir tal missão, há que poder legislar sobre
a matéria”.88 Com efeito, quem quer os fins, dá os meios. Assim, o
ente municipal dispõe de competência para legislar sobre meio
ambiente, mas é necessário que o faça observando os limites do
interesse local, de sorte que a sua regulação normativa
(suplementar) se coadune com a legislação editada pela União e
pelos Estados-membros.
Discute-se o alcance da expressão “interesse local” que
circunscreve a competência legislativa municipal. Segundo Hely
Lopes Meirelles,
[…] interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é
interesse privativo da localidade; não é interesse único dos
municípios […] O que define e caracteriza o interesse local, inscrito
como dogma constitucional, é a predominância do interesse do
Município sobre o do Estado ou da União.89
Sarlet e Fensterseifer figuram como exemplo de interesse
local “a poluição atmosférica, do solo, hídrica ou mesmo sonora
circunscrita a determinada localidade”.90
As competências municipais estão alocadas nos incisos I e
seguintes do Art. 30, sempre balizadas pelo interesse local,
destacando-se:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
[…]
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
É importante salientar que, no exercícioda competência
suplementar, é aceito que estados, municípios e o Distrito Federal
podem “ir além da legislação federal, desde que seja para adotar
medidas mais protetivas ao meio ambiente”, nunca, porém, para
tornar a legislação mais branda.91 A respeito do tema, já decidiu o
Superior Tribunal de Justiça:
A legislação municipal, contudo, deve se constringir a atender as
características próprias do território em que as questões
ambientais, por suas particularidades, não contêm o
disciplinamento consignado na lei federal ou estadual. A legislação
supletiva, como é cediço, não pode ineficacizar os efeitos da lei que
pretende suplementar.92
4.4 Competência Material
Também chamada de administrativa, executiva ou
implementadora, a competência material diz respeito à função
administrativa em geral, ou seja, à execução de políticas públicas, à
formulação de normas infralegais (poder regulamentar), ao
exercício do poder de polícia e à expedição de atos concretos. Sobre
o tema, ensina Ferreira Filho que
[…] a competência administrativa é, em princípio, correlata à
competência legislativa. Assim, quem tem competência para
legislar sobre uma matéria tem competência para exercer a
competência administrativa quanto a ela.93
Em obediência ao princípio da legalidade estrita que rege a
Administração Pública (Art. 37, da CF), essa competência
somente pode ser exercida mediante expressa previsão legal.
A competência material pode ser: a) exclusiva ou b) comum,
cumulativa ou paralela. A competência material é caracterizada
por uma estrutura horizontal, ensejando a cooperação e a
complementaridade entre as atividades dos entes federativos.94
Carvalho Filho define função administrativa como “aquela
exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente à
ordem constitucional e legal, sob regime de direito público, com
vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica”.95
Vejamos, em breve abordagem, os modos pelos quais se
manifesta a função administrativa.
Primeiro, por meio do poder regulamentar, que é a faculdade
da Administração Pública de editar normas infralegais genéricas,
abstratas e impessoais para complementar as leis e possibilitar
sua aplicação, não podendo inovar em relação ao conteúdo da lei
nem a contrariar. Sua formalização ocorre por meio de decretos,
regulamentos, portarias, resoluções, instruções etc.
A competência material também se exerce mediante a
execução de políticas públicas. Segundo Maria Paula Dallari Bucci,
“políticas públicas são programas de ação governamental visando
a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades
privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e
politicamente determinados”.96  Sarlet e Fensterseifer escrevem
que “as políticas públicas ambientais, nesse contexto, expressam
a execução das leis e, portanto, estão atreladas à atividade
administrativa e ao exercício da competência executiva prevista
no Art. 23 da CF/1988”.97
Também é função típica da Administração o exercício do
poder de polícia, assim definido pelo Código Tributário Nacional
(Lei 5.172/66):
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração
pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de
interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização
do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
De maneira mais resumida, Carvalho Filho conceitua poder de
polícia como a “prerrogativa de direito público que, calcada na lei,
autoriza a Administração Pública a restringir o uso e o gozo da
liberdade e da propriedade em favor do interesse da
comunidade”.98
No contexto da proteção ao meio ambiente, Sarlet &e
Fensterseifer destacam que
[…] a fiscalização e o controle das atividades lesivas u
potencialmente lesivas ao meio ambiente, em vista do marco
legislativo ambiental existente, se expressa pelo exercício do poder
de polícia ambiental, sem dúvida um dos exemplos mais
significativos do exercício da competência executiva na área
ecológica.99
Do poder de polícia decorre a atividade de fiscalização.
Conforme o Art. 174, caput, da Constituição Federal, como
agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado
exercerá, na forma da lei, dentre outras, a função de fiscalização.
Com efeito, assevera Carvalho Filho
[…] não adiantaria deter o Estado o poder de impor restrições aos
indivíduos se não dispusesse dos mecanismos necessários à
fiscalização da conduta destes […] A fiscalização apresenta duplo
aspecto: um preventivo, através do qual os agentes da Administração
procuram impedir um dano social, e um repressivo, que, em face da
transgressão da norma de polícia, redunda na aplicação de uma
sanção.100
Por fim, a Administração age por meio de atos concretos, que,
nas palavras de Carvalho Filho, são atos administrativos
“preordenados a determinados indivíduos plenamente
identificados, como são, por exemplo, os veiculados por atos
sancionatórios, como a multa, e por atos de consentimentos,
como as licenças e autorizações”.101 Também esses estão
presentes em matéria administrativa ambiental, conforme será
explicitado mais adiante.
4.4.1 Competência Material Exclusiva
Conforme José Afonso da Silva, a competência é exclusiva
quando “atribuída a uma entidade com exclusão das demais”.102
Ensina o mesmo autor que essa espécie de competência não
comporta delegação: “a diferença que se faz entre competência
exclusiva e competência privativa é que aquela é indelegável e
esta é delegável”.103
No que interessa ao tema ambiental, dispõe o Art. 21 que
compete (exclusivamente) à União:
[…]
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos
hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
[…]
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer
natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio
de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes
princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será
admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso
Nacional;
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a
utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos,
agrícolas e industriais;
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção,
comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou
inferior a duas horas;
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da
existência de culpa.
4.4.2 Competência Material Comum
A competência é comum, cumulativa ou paralela, quando há “a
faculdade de legislar ou praticar certos atos, em determinada
esfera, juntamente e em pé de igualdade, consistindo, pois, num
campo de atuação comum às várias entidades, sem que o exercício
de uma venha a excluir a competência de outra, que pode assim
ser exercida cumulativamente.104
Nos termos do Art. 23, é competência comum da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor
histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais
notáveis e os sítios arqueológicos;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer
de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora.
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria
das condições habitacionais e de saneamento básico.
4.5 Federalismo Cooperativo
Como já visto anteriormente, o parágrafo único do Art. 23
dispõe que leis complementares fixarão normas para a cooperação
entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimentoe do bem-estar
em âmbito nacional.  Em tema ambiental, já existe a Lei
Complementar n.º 140/2011, que será vista adiante.
Outro dispositivo relativo ao federalismo cooperativo consta
do Art. 241, segundo o qual a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos,
bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos. Tratam-se de instrumentos muito utilizados em
matéria administrativa ambiental, como será visto ao tratarmos,
por exemplo, das questões relativas aos resíduos sólidos e ao
saneamento básico.
4.6 A Lei Complementar 140/2011
Atendendo ao comando do parágrafo único do Art. 23 da
Constituição Federal e procurando sanar dúvidas e conflitos de
competências até então comuns, a Lei Complementar 140/2011,
nos termos de sua ementa,
[…] fixa normas, nos termos dos  incisos III,  VI  e  VII do caput  e
do  parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a
cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da
competência comum relativas à proteção das paisagens naturais
notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em
qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da
flora.
4.6.1 Objetivos Fundamentais
O Art. 3º da LC 140/2011 traça os objetivos fundamentais e
comuns dos entes federativos em tema de competência
ambiental material, a saber:
I - proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, promovendo gestão descentralizada, democrática e
eficiente; 
II - garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com
a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa
humana, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades
sociais e regionais;  III - harmonizar as políticas e ações
administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os
entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e
garantir uma atuação administrativa eficiente; 
IV - garantir a uniformidade da política ambiental para todo o País,
respeitadas as peculiaridades regionais e locais. 
4.6.2 Conceitos
O Art. 2º da LC 140/2011 veicula alguns conceitos,
estabelecendo que, para os fins dessa Lei Complementar,
consideram-se: 
I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo
destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores
de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental; 
II - atuação supletiva: ação do ente da Federação que se substitui ao
ente federativo originariamente detentor das atribuições, nas
hipóteses definidas nesta Lei Complementar; 
III - atuação subsidiária: ação do ente da Federação que visa a
auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das
competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo
originariamente detentor das atribuições definidas nesta Lei
Complementar. 
4.6.3 Instrumentos
O Art. 4º da LC 140/2011 fala dos instrumentos de
cooperação institucional, arrolando os seguintes:
I - consórcios públicos, nos termos da legislação em vigor;
II - convênios, acordos de cooperação técnica e outros
instrumentos similares com órgãos e entidades do Poder Público,
respeitado o art. 241 da Constituição Federal; 
III - Comissão Tripartite Nacional, Comissões Tripartites Estaduais
e Comissão Bipartite do Distrito Federal;
IV - fundos públicos e privados e outros instrumentos
econômicos; 
V - delegação de atribuições de um ente federativo a outro,
respeitados os requisitos previstos nesta Lei Complementar; 
VI - delegação da execução de ações administrativas de um ente
federativo a outro, respeitados os requisitos previstos nesta Lei
Complementar. 
Frederico Amado define consórcios públicos como
[…] contratos administrativos que podem ser celebrados pelas
entidades políticas, a fim de realizar os seus objetivos de interesse
comum, como a preservação do meio ambiente e o
desenvolvimento sustentável, sendo constituída uma associação
pública ou pessoa jurídica de direito privado para geri-lo, nos
termos da regulação dada pela Lei 11.107/2005.105
Convênios, segundo o mesmo autor,
[…] são ajustes celebrados entre pessoas jurídicas de direito
público ou entre estas e particulares, visando realizar o interesse
público, por meio de interesses convergentes dos convenentes, não
criando novas pessoas jurídicas, sendo bastante similares aos
acordos de cooperação técnica.106
4.6.4 Delegação
O Art. 5º da LC 140/2011 autoriza o ente federativo a delegar,
mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele
atribuídas nessa Lei Complementar, desde que o ente
destinatário da delegação disponha de órgão ambiental capacitado
a executar as ações administrativas a serem delegadas e de
conselho de meio ambiente. 
Segundo o parágrafo único,  considera-se órgão ambiental
capacitado, para os efeitos do disposto no caput, aquele que possui
técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habilitados e
em número compatível com a demanda das ações
administrativas a serem delegadas. 
4.6.5 Ações Administrativas da União
A partir do Art. 7º, a Lei Complementar 140/2011 discrimina
as ações administrativas dos entes federativos, começando pela
União. Segundo o Art. 7º, são ações administrativas da União:
I - formular, executar e fazer cumprir, em âmbito nacional, a
Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81)
II - exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas
atribuições; 
III - promover ações relacionadas à Política Nacional do Meio
Ambiente nos âmbitos nacional e internacional; 
IV - promover a integração de programas e ações de órgãos e
entidades da administração pública da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, relacionados à proteção e à
gestão ambiental; 
V - articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio
à Política Nacional do Meio Ambiente; 
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas
direcionados à proteção e à gestão ambiental, divulgando os
resultados obtidos; 
VII - promover a articulação da Política Nacional do Meio
Ambiente com as de Recursos Hídricos, Desenvolvimento
Regional, Ordenamento Territorial e outras; 
VIII - organizar e manter, com a colaboração dos órgãos e
entidades da administração pública dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, o Sistema Nacional de Informação sobre
Meio Ambiente (Sinima); 
IX - elaborar o zoneamento ambiental de âmbito nacional e
regional; 
X - definir espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos; 
XI - promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis
de ensino e a conscientização pública para a proteção do meio
ambiente; 
XII - controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei; 
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e
empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar,
ambientalmente, for cometida à União; 
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades: 
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país
limítrofe; 
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma
continental ou na zona econômica exclusiva; 
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; 
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação
instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental
(APAs); 
e) localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados; 
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental,
nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no
preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei
Complementar n. 97/1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar,transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou
que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e
aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia
Nuclear (Cnen); ou 
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a
partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a
participação de um membro do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial
poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;
XV - aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e
formações sucessoras em: 
a) florestas públicas federais, terras devolutas federais ou unidades
de conservação instituídas pela União, exceto em APAs; e 
b) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados,
ambientalmente, pela União; 
XVI - elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas
de extinção e de espécies sobre-explotadas no território nacional,
mediante laudos e estudos técnico-
científicos, fomentando as atividades que conservem essas
espécies in situ; 
XVII - controlar a introdução no País de espécies exóticas
potencialmente invasoras que possam ameaçar os
ecossistemas, habitats e espécies nativas; 
XVIII - aprovar a liberação de exemplares de espécie exótica da
fauna e da flora em ecossistemas naturais frágeis ou protegidos; 
XIX - controlar a exportação de componentes da biodiversidade
brasileira na forma de espécimes silvestres da flora, micro-
organismos e da fauna, partes ou produtos deles derivados; 
XX - controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e
larvas; 
XXI - proteger a fauna migratória e as espécies inseridas na relação
prevista no inciso XVI; 
XXII - exercer o controle ambiental da pesca em âmbito nacional
ou regional; 
XXIII - gerir o patrimônio genético e o acesso ao conhecimento
tradicional associado, respeitadas as atribuições setoriais; 
XXIV - exercer o controle ambiental sobre o transporte marítimo
de produtos perigosos; e 
XXV - exercer o controle ambiental sobre o transporte
interestadual, fluvial ou terrestre, de produtos perigosos. 
Parágrafo único. O licenciamento dos empreendimentos cuja
localização compreenda concomitantemente áreas das faixas
terrestre e marítima da zona costeira será de atribuição da União
exclusivamente nos casos previstos em tipologia estabelecida por
ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão
Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e considerados os
critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou
empreendimento.
4.6.6 Ações Administrativas dos Estados
O Art. 8º arrola as ações administrativas dos estados, a saber:
I - executar e fazer cumprir, em âmbito estadual, a Política
Nacional do Meio Ambiente e demais políticas nacionais
relacionadas à proteção ambiental; 
II - exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas
atribuições; 
III - formular, executar e fazer cumprir, em âmbito estadual, a
Política Estadual de Meio Ambiente;
IV - promover, no âmbito estadual, a integração de programas e
ações de órgãos e entidades da administração pública da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, relacionados à
proteção e à gestão ambiental; 
V - articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio
às Políticas Nacional e Estadual de Meio Ambiente; 
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas
direcionados à proteção e à gestão ambiental, divulgando os
resultados obtidos; 
VII - organizar e manter, com a colaboração dos órgãos municipais
competentes, o Sistema Estadual de Informações sobre Meio
Ambiente; 
VIII - prestar informações à União para a formação e atualização
do Sinima; 
IX - elaborar o zoneamento ambiental de âmbito estadual, em
conformidade com os zoneamentos de âmbito nacional e regional; 
X - definir espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos; 
XI - promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis
de ensino e a conscientização pública para a proteção do meio
ambiente; 
XII - controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei; 
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e
empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar,
ambientalmente, for cometida aos Estados; 
XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o  e
9o; 
XV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de
conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção
Ambiental (APAs); 
XVI - aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e
formações sucessoras em: 
a) florestas públicas estaduais ou unidades de conservação do
Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); 
b) imóveis rurais, observadas as atribuições previstas no inciso XV
do art. 7o; e 
c) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados,
ambientalmente, pelo Estado; 
XVII - elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas
de extinção no respectivo território, mediante laudos e estudos
técnico-científicos, fomentando as atividades que conservem essas
espécies in situ; 
XVIII - controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e
larvas destinadas à implantação de criadouros e à pesquisa
científica, ressalvado o disposto no inciso XX do art. 7o; 
XIX - aprovar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre; 
XX - exercer o controle ambiental da pesca em âmbito estadual; e 
XXI - exercer o controle ambiental do transporte fluvial e terrestre
de produtos perigosos, ressalvado o disposto no inciso XXV do art.
7o. 
4.6.7 Ações Administrativas dos Municípios
As ações administrativas dos municípios são estabelecidas no
Art. 9º, verbis:
I - executar e fazer cumprir, em âmbito municipal, as Políticas
Nacional e Estadual de Meio Ambiente e demais políticas nacionais
e estaduais relacionadas à proteção do meio ambiente; 
II - exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas
atribuições; 
III - formular, executar e fazer cumprir a Política Municipal de
Meio Ambiente; 
IV - promover, no Município, a integração de programas e ações de
órgãos e entidades da administração pública federal, estadual e
municipal, relacionados à proteção e à gestão ambiental; 
V - articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio
às Políticas Nacional, Estadual e Municipal de Meio Ambiente; 
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas
direcionados à proteção e à gestão ambiental, divulgando os
resultados obtidos; 
VII - organizar e manter o Sistema Municipal de Informações
sobre Meio Ambiente; 
VIII - prestar informações aos Estados e à União para a formação e
atualização dos Sistemas Estadual e Nacional de Informações sobre
Meio Ambiente; 
IX - elaborar o Plano Diretor, observando os zoneamentos
ambientais; 
X - definir espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos; 
XI - promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis
de ensino e a conscientização pública para a proteção do meio
ambiente; 
XII - controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei; 
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e
empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar,
ambientalmente, for cometida ao Município; 
XIV - observadas as atribuições dos demais entes federativos
previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento
ambiental das atividades ou empreendimentos: 
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito
local,conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos
Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte,
potencial poluidor e natureza da atividade; ou 
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo
Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); 
XV - observadas as atribuições dos demais entes federativos
previstas nesta Lei Complementar, aprovar: 
a) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações
sucessoras em florestas públicas municipais e unidades de
conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de
Proteção Ambiental (APAs); e 
b) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações
sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados,
ambientalmente, pelo Município. 
4.6.8 Distrito Federal
Como se sabe, conforme a Constituição Federal (Art. 32, §
1º), o Distrito Federal exerce simultaneamente as competências
estaduais e municipais. Assim, o Art. 10 da Lei Complementar
140/2011 dispõe que  são ações administrativas do Distrito
Federal as previstas nos Art. 8º e 9º, já mencionados. 
4.6.9 Unicidade do Licenciamento
O Art. 13 da LC 140/2011 estabelece o princípio da unicidade
do licenciamento, determinando que  os empreendimentos e
atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por
um único ente federativo, em conformidade com as atribuições
estabelecidas nos termos desta Lei Complementar. O § 1º desse
artigo ressalva que os demais entes federativos interessados
podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou
autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e
procedimentos do licenciamento ambiental.  A supressão de
vegetação decorrente de licenciamentos ambientais é objeto de
autorização, devendo ser autorizada pelo ente federativo
licenciador.
Trataremos dos temas relativos à licença, ao licenciamento e à
autorização em matéria ambiental no capítulo seguinte,  que
abordará a Política Nacional do Meio Ambiente traçada na Lei
6.938/81, bem como em outros capítulos sobre temas
específicos.
Segundo o Art. 11, a lei poderá estabelecer regras próprias para
atribuições relativas à autorização de manejo e à supressão de
vegetação, considerada a sua caracterização como vegetação
primária ou secundária em diferentes estágios de regeneração,
assim como a existência de espécies da flora ou da fauna
ameaçadas de extinção. É o que acontece, por exemplo, em áreas
com remanescentes de Mata Atlântica, nos termos da Lei
11.428/2006. Trataremos desse tema em capítulo futuro.
4.6.10 Atuação Supletiva
O Art. 15 da LC 140/2011 estabelece que os entes federativos
devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de
licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes
hipóteses: 
I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve
desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a
sua criação; 
II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações
administrativas municipais até a sua criação;
III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as
ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes
federativos. 
4.6.11 Ação Subsidiária
O Art. 16 da LC 140/2011 trata da ação administrativa
subsidiária dos entes federativos, a qual deve dar-se por meio de
apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem
prejuízo de outras formas de cooperação. Segundo o parágrafo
único desse dispositivo, a ação subsidiária deve ser solicitada
pelo ente originariamente detentor da atribuição nos termos
desta Lei Complementar.
4.6.12 Poder de Fiscalização
O Art. 17 da LC 140/2011 atribui o poder de fiscalização ao
órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o
caso, de um empreendimento ou atividade, cabendo-lhe lavrar
auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a
apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo
empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. 
Não obstante, o  § 2º desse artigo abre exceção a essa
competência para os casos urgentes, dispondo que, nos casos de
iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o
ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar
medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando
imediatamente ao órgão competente para as providências
cabíveis. 
O § 3º do Art. 17 ressalva que o disposto no  caput  desse
artigo, relativamente à competência para a fiscalização, não
impede o exercício, pelos entes federativos, da atribuição comum
de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades
efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos
naturais com a legislação ambiental em vigor. No entanto, deve
prevalecer o auto de infração ambiental lavrado por órgão que
detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere
o caput. 
4.6.13 Representação
Segundo o § 1º do Art. 17,  qualquer pessoa legalmente
identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de
empreendimento ou atividade utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir
representação ao órgão a que se refere o  caput, para efeito do
exercício de seu poder de polícia.
4.6.14 Responsabilidade Administrativa
Voltaremos a alguns desses temas em capítulos futuros,
especialmente quando tratarmos da responsabilidade
administrativa pelo dano ambiental, objeto da Lei 9.605/98 e do
Decreto 6.514/2008, que dispõe sobre as infrações e sanções
administrativas relativas ao meio ambiente, bem como estabelece
o processo administrativo federal para apuração destas infrações.
67 Op. cit., p. 79, grifos no original.
68 Milaré, oportunamente, lembra que também existe a competência jurisdicional (Direito do Ambiente, 12. ed., p.
200), porém essa não vem ao caso ao tratarmos da questão da competência administrativa dos entes federativos
na proteção ao meio ambiente. Trataremos da competência jurisdicional ao abordar as formas de defesa do
meio ambiente em juízo.
69 Curso de Direito Constitucional positivo, 42. ed., p. 483, grifos no original.
70 Cf. Frederico Amado, op. cit., p. 37.
71 Direito Ambiental Constitucional, p. 76.
72 Toshio Mukai explica que no federalismo cooperativo “os níveis de governo não se digladiam pelas suas
competências, se unem para, cada qual, dentro de suas atribuições, darem conta das necessidades dos
administrados” (op. cit., p. 16.)
73 Op. cit., p. 246, grifos no original.
74 Ibidem, p. 248, grifos no original.
75 Teoria geral do federalismo democrático, Lumen Juris, p. 201. Apud Sarlet e Fensterseifer, op. cit., p. 296.
76 Curso…, op. cit., p. 482.
77 Curso de Direito Constitucional, 38. ed., p. 87.
78 Cf. Abelha Rodrigues, op. cit., p. 157.
79 José Afonso da Silva diferencia a competência privativa da exclusiva, afirmando que a segunda não pode ser
delegada (Curso…, op. cit., p. 485). Fernanda Dias Menezes de Almeida, no entanto, citando Ferreira Filho,
Cretella Jr. e Celso Bastos, considera que ambos os termos (“privativa e “exclusiva”) significam a mesma coisa e
podem ser usados indistintamente (Competências na Constituição de 1988, p. 85-87).
80 Op. cit., p. 105.
81 Curso…, op. cit., p. 485.
82 Op. cit., p. 88.
83 Op. cit., p. 252, grifos no original.
84 Apud Sarlet e Fensterseifer, op. cit., p. 257, grifos no original.
85 Curso…, op. cit., p. 485.
86 Op. cit., p. 88, grifos no original.
87 Idem, grifos no original.
88 Op. cit., p. 202.
89 Direito Municipal Brasileiro, apud Milaré, op. cit., p. 203, grifos no original.
90 Op. cit., p. 268.
91 Marcelo Abelha Rodrigues, op. cit., p. 144.
92 STJ, REsp 29.299 apud Amado, p. 45.
93 Op. cit., p. 88.
94 Cf. Abelha Rodrigues, op. cit., p. 146.
95 José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, Atlas, 30. ed.
96 Direito Administrativo e Políticas Públicas, Saraiva,2006, p. 241.
97 Op. cit., p. 280.
98 Op. cit., p. 79.
99 Op. cit., p. 279.
100 Op. cit., p. 89, grifos no original.
101 Op. cit., p. 87.
102 Curso…, cit., p. 485.
103 Ibidem.
104 José Afonso da Silva, Curso…, p. 485.
105 Op. cit., p. 41.
106 Ibidem.
CAPÍTULO 5
A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
A Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei 6.938, de 31.08.1981,
foi, sem questionamento, um passo pioneiro na vida pública nacional, no que
concerne à dinâmica da realidade ambiental. Esse caráter de vanguarda não se
limitou à esfera do meio ambiente: teve significado também na história da
Administração Pública brasileira.
(Édis Milaré)
5.1 Introdução
Como visto anteriormente, a Lei 6.938/81, que estabelece a
Política Nacional do Meio Ambiente, inaugurou o Direito
Ambiental no Brasil, tendo sido pioneira ao consagrar o meio
ambiente como objeto de tutela jurídica por si próprio, e não de
forma indireta, reflexa ou utilitária. E fez isso a propósito de
regulamentar o Art. 8º da Constituição de 1967-69, então
vigente, que sequer mencionava o meio ambiente, dispondo
apenas competir à União legislar sobre “jazidas, minas e outros
recursos minerais; metalurgia; florestas, caça e pesca e águas”.
Avançada para a época, a explicação para isso parece ser a de
que lei teve como o seu principal redator Paulo Affonso Leme
Machado, pioneiro do Direito Ambiental no Brasil.107
A Lei 6.938/81 foi recepcionada — e ressignificada — pela
Constituição de 1988, sofrendo posteriormente algumas
atualizações e modificações. Está em consonância com o Art. 24
da atual Constituição, que atribui à União a competência
concorrente para legislar sobre proteção do meio ambiente (inciso
VI), veiculando normas gerais, nos termos do § 1º do mesmo
artigo. A redação dada ao Art. 1º pela Lei 8.028/90 faz remissão
aos incisos VI e VII do Art. 23 e, em evidente equívoco, ao Art.
“235” (sic) da Constituição, quando deveria mencionar o Art. 225.
Como anunciado no Art. 1º, a Lei 6.938/81 estabelece a
Política Nacional do Meio Ambiente, formulando, portanto, as
bases de uma verdadeira e abrangente política pública.108 Como
escreve Abelha Rodrigues, “nessa lei, mais do que simples regras
de direito ambiental, há, de forma expressa, um conjunto de
valores e objetivos que devem reger a tutela ambiental em nosso
país, em todas as searas do Poder Público”.109
5.2 Estrutura
Segundo Abelha Rodrigues, estruturalmente, a Lei 6.938/81
pode ser dividida em três partes: princípios, fins e objetivos e
instrumentos.110
5.2.1 Objetivo
Como nota Abelha Rodrigues, ao enunciar o que chama de
objetivos, na verdade a lei trata de “fins abstratos”.111 Na dicção do
Art. 2º, caput: a Política Nacional do Meio Ambiente tem por
objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade
ambiental propícia à vida, visando assegurar, no país, condições
ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança
nacional e à proteção da dignidade da vida humana.
5.2.2 Princípios
Já ao relacionar o que denomina de princípios, segundo
Amado, a lei em comento, na verdade, estabelece metas.112 Essas
estão arroladas nos incisos do Art. 2º, a saber:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico,
considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas
representativas;
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou
efetivamente poluidoras;
VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas
para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII - recuperação de áreas degradadas;
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a
educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação
ativa na defesa do meio ambiente.
5.3 Educação Ambiental
A Educação Ambiental, mencionada no inciso X do Art. 2º,
merece menção à parte. Regulamentando dispositivo
constitucional (Art. 225, § 1º, VI), o tema é objeto da Lei
9.795/99, que “dispõe sobre a educação ambiental, institui a
Política Nacional de Educação Ambiental e dá outras
providências”. Frederico Amado considera que a educação
ambiental “talvez seja a saída para o futuro equacionamento da
questão ambiental”.113
Conforme o Art. 1º da Lei 9.795/99,  entendem-se por
educação ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e
a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos,
habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação
do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia
qualidade de vida e sua sustentabilidade.
Estatui o Art. 2º da Lei 9.795/99 que a educação ambiental é
um componente essencial e permanente da educação nacional,
devendo estar presente, de forma articulada, em todos os níveis e
modalidades do processo educativo, em caráter formal e não
formal.
Trata-se de um direito de todos e uma obrigação não apenas do
Poder Público, como das instituições públicas e privadas de ensino
e mesmo dos meios de comunicação de massa e da coletividade. Com
efeito, dispõe o Art. 3º que, como parte do processo educativo
mais amplo, todos têm direito à educação ambiental, incumbindo:
I - ao Poder Público, nos termos dos arts. 205 e 225 da
Constituição Federal, definir políticas públicas que incorporem a
dimensão ambiental, promover a educação ambiental em todos os
níveis de ensino e o engajamento da sociedade na conservação,
recuperação e melhoria do meio ambiente;
II - às instituições educativas, promover a educação ambiental de
maneira integrada aos programas educacionais que desenvolvem;
[…]
IV - aos meios de comunicação de massa, colaborar de maneira
ativa e permanente na disseminação de informações e práticas
educativas sobre meio ambiente e incorporar a dimensão ambiental
em sua programação;
V - às empresas, entidades de classe, instituições públicas e
privadas, promover programas destinados à capacitação dos
trabalhadores, visando à melhoria e ao controle efetivo sobre o
ambiente de trabalho, bem como sobre as repercussões do processo
produtivo no meio ambiente;
VI - à sociedade como um todo, manter atenção permanente à
formação de valores, atitudes e habilidades que propiciem a
atuação individual e coletiva voltada para a prevenção, a
identificação e a solução de problemas ambientais.
Conforme o Art. 4º da Lei 9.795/99, são princípios básicos da
educação ambiental, entre outros:
I - o enfoque humanista, holístico, democrático e participativo;
II - a concepção do meio ambiente em sua totalidade, considerando
a interdependência entre o meio natural, o socioeconômico e o
cultural, sob o enfoque da sustentabilidade;
III - o pluralismo de ideias e concepções pedagógicas, na
perspectiva da inter, multi e transdisciplinaridade;
[…]
O Art. 5º da Lei 9.795/99 dispõe que, entre os objetivos
fundamentais da educação ambiental, está “o desenvolvimento de
uma compreensão integrada do meio ambiente em suas
múltiplas e complexas relações, envolvendo aspectos ecológicos,
psicológicos, legais, políticos, sociais, econômicos, científicos,
culturais e éticos”.
A Lei 14.393, de 4 de julho de 2022, acrescentou o Art. 13-A à
Lei 9.795/99 para instituir a Campanha Junho Verde. Segundo esse
artigo, “Fica instituída a Campanha Junho Verde, a ser celebrada
anualmente como parte das atividades da educação ambiental
não formal”.
Esclarece o § 1º desse novo artigo que o objetivo da
Campanha Junho Verde é desenvolver o entendimento da
população acerca da importância da conservação dos
ecossistemas naturais e de todos os seres vivos e do controle da
poluição e da degradação dos recursos naturais, para as presentes
e futuras gerações.
O § 2º determina que a Campanha Junho Verde será
promovida pelo poder público federal,Interesse
Ecológico (Arie)
8.4.8.3 Floresta Nacional (Flona)
8.4.8.4 Reserva Extrativista (RESEX)
8.4.8.5 Reserva de Fauna (Refau)
8.4.8.6 Reserva de Desenvolvimento
Sustentável (RDS)
8.4.8.7 Reserva Particular do Patrimônio
Natural (RPPN)
8.4.9 Criação, Desafetação, Implantação e
Gestão
8.4.9.1 Zona de Amortecimento,
Corredores Ecológicos e Mosaico
8.4.9.2 Plano de Manejo
8.4.9.3 Atividades Proibidas
8.4.9.4 Pesquisa Científica
8.4.9.5 Exploração Comercial
8.4.9.4.6 Recursos e Doações
8.4.9.4.6 EIA/RIMA
8.4.9.4.7 Infrações e Penalidades
8.4.9.4.8 Populações Tradicionais
8.4.10 Reservas da Biosfera
8.4.11 Cadastro Nacional
8.4.12 Crime
CAPÍTULO 9
RECURSOS AMBIENTAIS: ÁGUA
9.1 Introdução
9.2 Panorama Histórico
9.3 Fundamentos Constitucionais
9.4 O Código de Águas
9.5 Competências
9.6 A Política Nacional de Recursos Hídricos
9.6.1 Recursos Hídricos
9.6.2 Fundamentos
9.6.3 Objetivos
9.6.4 Diretrizes
9.6.5 Instrumentos
9.6.5.1 Planos de Recursos Hídricos
9.6.5.2 Enquadramento dos Corpos
D’água
9.6.5.3 Outorga
9.6.5.4 Cobrança
9.6.6 Competências Federais, Estaduais e
Municipais
9.6.7 Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos
9.6.7.1 Conselho Nacional de Recursos
Hídricos
9.6.7.2 Comitês de Bacia Hidrográfica
9.6.7.3 A Agência Nacional de Águas
(ANA)
9.6.7.4 Agências de Águas
9.6.8 Infrações e Sanções
9.7 Proteção Contra a Poluição
9.7.1 Poluição Marítima
9.8 Zona Costeira
9.9 A Convenção sobre o Direito do Mar
9.10 Saneamento Básico
CAPÍTULO 10
SANEAMENTO BÁSICO
10.1 Introdução
10.2 Quadro Dramático
10.3 Fundamentos Constitucionais
10.4 Lei Complementar 140/2011
10.5 Lei 10.257/2001
10.6 A Lei 11.445/2007 e o “Novo Marco do
Saneamento”
10.6.1 A ANA
10.6.2 Conceitos
10.6.3 Recursos Hídricos
10.6.4 Princípios
10.6.5 Titularidade
10.6.6 Contrato de Concessão
10.6.7 Serviço Regionalizado
10.6.8 Órgão Regulador
10.6.9 Direitos dos Usuários
10.6.10 Conexão Obrigatória
10.6.11 Licenciamento Ambiental
10.6.12 Controle Social
10.6.13 Política Federal
10.6.14 Resíduos Sólidos
10.6.15 Veto Polêmico
10.6.16 Mínimo Existencial x Reserva do
Possível
CAPÍTULO 11
RESÍDUOS SÓLIDOS
11.1 Introdução
11.2 Fundamentos Constitucionais
11.3 Lei Complementar 140/2011
11.4 A Lei 11.445/2007
11.5 A Lei 12.305/2010
11.5.1 Definições
11.5.2 A Política Nacional de Resíduos Sólidos
11.5.3 Princípios
11.5.4 Objetivos
11.5.6 Ordem de Prioridade
11.5.7 Incumbências Estaduais e Municipais
11.5.8 Classificação
11.5.9 Planos de Resíduos Sólidos
11.5.9.1 Plano Nacional
11.5.9.2 Planos Estaduais
11.5.9.3 Planos Municipais
11.5.9.4 Plano de Gerenciamento
11.5.10 Responsabilidades
11.5.11 Resíduos Perigosos
11.5.12 Instrumentos Econômicos
11.5.13 Proibições
11.5.14 Responsabilidade por Dano Ambiental
11.5.15 Novo Marco do Saneamento
CAPÍTULO 12
SOLO
12.1 Introdução
12.2 Fundamentos Constitucionais
12.3 Bem Ambiental
12.4 Formas de Degradação do Solo
12.5 Mineração
12.5.1 O Código de Mineração
12.5.2 Mineração na Legislação Ambiental
12.5.3 Garimpo
12.5.4 Responsabilidade Civil, Administrativa e
Criminal
12.6 Agrotóxicos
12.6.1 Agrotóxicos e Direito Ambiental
12.7 Áreas Contaminadas
12.8 Cemitérios
CAPÍTULO 13
AR
13.1 Introdução
13.2 Fundamentos Constitucionais
13.3 Bem Ambiental
13.4 Poluição Atmosférica
13.5 Combate à Poluição Atmosférica
13.5.1 Decreto-lei 1.413/75
13.5.2 Lei 6.803/80
13.5.3 São Paulo
13.5.4 Padrões de Qualidade do Ar
13.5.4 Queimadas e Incêndios
13.6 Poluição Sonora
13.7 Disposições Penais
13.8 Direito de Vizinhança
CAPÍTULO 14
CLIMA
14.1 Introdução
14.2 Mudanças Climáticas e Aquecimento Global
14.3 Panorama Histórico e Cenário Internacional
14.4 Fundamentos Constitucionais
14.5 Legislação Climática
14.5.1 A Lei 12.187/2009
14.5.2 Políticas Estaduais e Municipais
CAPÍTULO 15
BIODIVERSIDADE E PATRIMÔNIO GENÉTICO
15.1 Introdução
15.2 Fundamentos Constitucionais
15.3 Biodiversidade na Lei Complementar 140/2011
15.4 Biodiversidade na Lei 6.938/81
15.5 Biodiversidade no Código Florestal
15.6 Biodiversidade na Lei 9.985/2000
15.7 Biodiversidade na Lei 11.428/2006
15.8 A Convenção sobre a Diversidade Biológica
15.9 Decreto 4.339/2002
15.10 Lei de Biossegurança
15.11 A Lei 13.123/2015
CAPÍTULO 16
FAUNA
16.1 Introdução
16.2 Panorama Histórico
16.3 Fundamentos Constitucionais
16.4 Lei Complementar 140/2011
16.5 Lei 6.938/81
16.6 O Decreto 24.645/34
16.7 A Lei de Proteção à Fauna
16.8 O “Código de Pesca”
16.9 Experimentação Animal
16.10 Zoológicos
16.11 Rodeios
16.12 Crimes
16.13 Personalidade Jurídica e Direitos dos Animais
CAPÍTULO 17
MEIO AMBIENTE URBANO
17.1 Introdução
17.2 A Cidade
17.3 Panorama Internacional
17.4 Fundamentos Constitucionais
17.5 Urbanismo na Legislação Ambiental
17.6 Direito Urbanístico
17.6.1 Estatuto da Cidade
17.6.2 Parcelamento do Solo
17.6.3 Paisagem Urbana
17.6.4 Mobilidade Urbana
17.6.5 Metrópoles
CAPÍTULO 18
MEIO AMBIENTE CULTURAL
18.1 Introdução
18.2 Fundamentos Constitucionais
18.3 O Decreto-lei 25/37 e o Tombamento
18.4 Patrimônio Arqueológico, Paleontológico e
Espeleológico
18.5 Lei 12.343/2010
18.6 Instrumentos de Proteção
CAPÍTULO 19
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
AMBIENTAL
19.1 Introdução
19.2 Fundamentos Constitucionais
19.3 Lei 6.938/81
19.4 Lei Complementar 140/2011
19.5 Lei 9.605/98
CAPÍTULO 20
RESPONSABILIDADE CIVIL PELO DANO
AMBIENTAL
20.1 Introdução
20.2 A Responsabilidade Objetiva
20.3 O Dano Ambiental
20.4 Instrumentos de Tutela
20.4.1 Ação Civil Pública
20.4.2 Inquérito Civil
20.4.3 Ação Popular
CAPÍTULO 21
RESPONSABILIDADE AMBIENTAL CRIMINAL
21.1 Introdução
21.2 A Lei 9.605/98
21.2.1 A Responsabilidade Penal da Pessoa
Jurídica
21.2.2 Penas
21.2.3 A Ação Penal Ambiental
21.2.4 Crimes em Espécie
REFERÊNCIAS
SOBRE O AUTOR
SOBRE A OBRA
CONTRACAPA
PREFÁCIO
Jorge Alberto de Oliveira Marum ingressou no Ministério
Público paulista quando a Constituição de 88 ainda era novinha
em folha, vindo a tomar posse no cargo de promotor de justiça
no ano seguinte à promulgação da nossa festejada Carta Verde.
Coincidência ou não, o fato é que a defesa do meio ambiente se
transformou na principal marca de sua carreira, que já ultrapassa
30 anos de amor e dedicação à causa pública. Após o período de
promotor substituto, Marum foi titular nas comarcas de Iguape e
Tatuí, até chegar à sua terra do coração, Sorocaba, onde atua
desde o ano de 1993. Foi nesta cidade, aliás, que ele deu asas à
vocação que o acompanha desde cedo, o Direito Ambiental. E
assim pode alçar voos cada vez mais altos, que lhe permitiram
enxergar a paisagem do entorno e ouvir as vozes quase sempre
silenciadas das outras realidades sensíveis. A promotoria do meio
ambiente de Sorocaba passou a ter não apenas um funcionário
público exemplar e cumpridor de seus deveres funcionais, mas
acima de tudo um ser humano dotado de consciência ecológica e
sensibilidade pelos animais.
Discípulo de Édis Milaré e Paulo Affonso Leme Machado,
pioneiros do direito ambiental brasileiro, tornou-se um dos
promotores verdes surgidos na época em que o Centro de Apoio
Operacional doas Promotorias de Justiça do Meio Ambiente
Ministério Público do Estado de São Paulo era coordenado pelo
então procurador de Justiça Antonio Herman Benjamin, que
idealizou os inesquecíveis congressos ambientais realizados a
partir de 1997 em Águas de São Pedro, Ubatuba, Campos do
Jordão e noutras cidades do interior paulista. Nestes eventos
históricos, que contavam com a participação de colegas idealistas
como Daniel Fink, Fillipe Augusto Vieira de Andrade, Marcelo
Pedroso Goulart, José Carlos de Freitas, Fernando Reverendo
Vidal Akaoui, Alexandra Faccioli Martins, Luís Fernando Rocha,
Liliane Garcia Ferreira, dentre outros tantos, o Ministério
Público debatia e construía a sua melhor forma de atuação na
área do meio ambiente. Presença constante em cada um deles,
seja com a apresentação de ideias inovadoras ou teses submetidas
a plenário, Jorge Marum passou a ser uma figura exponencial
entre seus pares, contribuindo para o avanço da tutela jurídica
ambiental.
Na Promotoria de Justiça do Meio Ambienteestadual, distrital e
municipal em parceria com escolas, universidades, empresas
públicas e privadas, igrejas, comércio, entidades da sociedade
civil, comunidades tradicionais e populações indígenas, e incluirá
ações direcionadas para:
I - divulgação de informações acerca do estado de conservação das
florestas e biomas brasileiros e dos meios de participação ativa da
sociedade para a sua salvaguarda;
II - fomento à conservação e ao uso de espaços públicos urbanos
por meio de atividades culturais e de educação ambiental;
III - conservação da biodiversidade brasileira e plantio e uso de
espécies vegetais nativas em áreas urbanas e rurais;
IV - sensibilização acerca da redução de padrões de consumo, da
reutilização de materiais, da separação de resíduos sólidos na
origem e da reciclagem;
V - divulgação da legislação ambiental brasileira e dos princípios
ecológicos que a regem;
VI - debate sobre transição ecológica das cadeias produtivas,
economia de baixo carbono e carbono neutro;
VII - inovação ambiental por meio de projetos educacionais
relacionados ao potencial da biodiversidade do País;
VIII - preservação da cultura dos povos tradicionais e indígenas
que habitam biomas brasileiros, inseridos no contexto da proteção
da biodiversidade do País;
IX - debate sobre as mudanças climáticas e seus impactos nas
cidades e no meio rural, com a participação dos Poderes
Legislativos estaduais, distrital e municipais;
X - estímulo à formação da consciência ecológica cidadã a respeito
de temas ambientais candentes, em uma perspectiva
transdisciplinar e social transformadora, pautada pela ética
intergeracional;
XI - debate, em todos os níveis e modalidades do processo
educativo, sobre ecologia, conservação ambiental e cadeias
produtivas;
XII - fomento à conscientização ambiental em áreas turísticas, com
estímulo ao turismo sustentável;
XIII - divulgação e disponibilização de estudos científicos e de
soluções tecnológicas adequadas às políticas públicas de proteção
do meio ambiente;
XIV - promoção de ações socioeducativas destinadas a diferentes
públicos nas unidades de conservação da natureza em que a
visitação pública é permitida;
XV - debate, divulgação, sensibilização e práticas educativas
atinentes às relações entre a degradação ambiental e o surgimento
de endemias, epidemias e pandemias, bem como à necessidade de
conservação adequada do meio ambiente para a prevenção delas; e
XVI - conscientização relativa a uso racional da água, escassez
hídrica, acesso a água potável e tecnologias disponíveis para
melhoria da eficiência hídrica.
Por fim, o § 3º do Art. 13-A da Lei 9.795/99 dispõe que, “na
Campanha Junho Verde, será observado o conceito de Ecologia
Integral, que inclui dimensões humanas e sociais dos desafios
ambientais”.
5.4 Conceitos
Voltando à Lei 6.938/81, o Art. 3º, como se tornará comum
na legislação ambiental posterior, expressa, em seus incisos,
importantes conceitos para seu melhor entendimento,
estabelecendo que, para os fins previstos nesta Lei, entende-se
por:
I – Meio Ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e
interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga
e rege a vida em todas as suas formas.
II – Degradação Ambiental: a alteração adversa das características
do meio ambiente.
III – Poluição: a degradação da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a
segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas
às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a
biota (conjunto de seres vivos); d) afetem as condições estéticas ou
sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em
desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.
IV – Poluidor: a pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade
causadora de degradação ambiental.
V – Recursos Ambientais (ou bens ambientais): a atmosfera, as
águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar
territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a
flora.
5.5 Objetivos
No Art. 4º a Lei traça seus “objetivos” ou, no dizer de Abelha
Rodrigues, seus “fins concretos”.114 Dispõe o Art. 4º que a Política
Nacional do Meio Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a
preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio
ecológico;115
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa
à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos
Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade
ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos
ambientais;
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais
orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à
divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma
consciência pública sobre a necessidade de preservação da
qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com
vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente,
concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à
vida;
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de
recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da
contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins
econômicos.116
5.6 Princípio do Poluidor-pagador
Os objetivos anteriormente arrolados veiculam alguns
importantes princípios de Direito Ambiental, como é o caso do
princípio do poluidor-pagador (Art. 4º, VII). Sobre o tema, escreve
Roger Scruton que
[…] o primeiro passo em qualquer política ambiental será conceber
um esquema de cobrar pela poluição e pelo lixo produzindo, de
modo que tanto produtores quanto consumidores se sintam
incentivados a contê-los. Essa é a base do ‘Polluter Pays Principle’
formulado e recomendado pela Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) em 1975.117
Conforme Amado,
[…] por este princípio, deve o poluidor responder pelos custos
sociais da degradação causada por sua atividade impactante (as
chamadas externalidades negativas), devendo-se agregar esse valor
no custo produtivo da atividade, para evitar que se privatizem os
lucros e se socializem os prejuízos.118
No entanto, não se trata de “pagar para poluir”. Com efeito,
adverte Abelha Rodrigues que esse princípio “não pode ser
interpretado ao pé da letra. Jamais pode traduzir a ideia de pagar
para poluir”.119 No mesmo sentido, José Afonso da Silva, citando
Fernando Alves Correia, ensina que:
[…] o chamado princípio do poluidor-pagador é equivocado
quando se pensa que dá o direito de poluir, desde que pague. Não é
isso, não pode ser isso. Ele significa, tão só, que aquele que polui
fica obrigado a corrigir ou recuperar o meio ambiente, suportando
os encargos daí resultantes, não lhe sendo permitido continuar a
ação poluente.120
Trata-se, o princípio do poluidor-pagador, de um dos
postulados fundamentais do Direito Ambiental.121 Como
exemplos de concretização desse princípio, podemos citar as
responsabilidades civil, administrativa e penal pelo dano ambiental
e a logística reversa (obrigação que certos fabricantes têm de se
responsabilizar pelo retorno dos resíduos resultantes de seus
produtos).
5.7 Princípio do Usuário-pagador
Pelo princípio do usuário-pagador, também previsto no artigo
4º, inciso VII, da Lei 6.938/81, aplica-se o mesmo regime do
poluidor-pagador ao usuário de bens ambientais (águas, ar, solo,
florestas etc.). Esse princípio significa que, “dado o caráter difuso
e esgotável dos bens ambientais, todos que sejam responsáveis
pela utilização desses bens em seu proveito (e em detrimento da
sociedade) devem arcar com esse déficit da sociedade”.122 A
diferença desse princípio com o princípio do poluidor-pagador
decorre do fato de que ele incide mesmo que não hajapoluição.123
Um exemplo é a outorga do uso da água, que está sujeita a
pagamento, nos termos dos artigos 11 e seguintes da Lei
9.433/97, que será vista em momento oportuno.
5.8 Destinatários
O Art. 5º aponta os destinatários da Política Nacional do Meio
Ambiente, determinando que as diretrizes desta serão
formuladas em normas e planos destinados a orientar a ação dos
Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a
preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio
ecológico, observados os princípios estabelecidos no Art. 2º
dessa lei. O parágrafo único do mesmo artigo deixa claro que as
atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas em
consonância com as diretrizes da PNMA.
5.9 Sisnama
O Art. 6º cuida da estrutura do Sistema Nacional do Meio
Ambiente (Sisnama), determinando que os órgãos e entidades da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem
como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis
pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão
esse sistema, assim estruturado:
I - órgão superior: o Conselho de Governo,124 com a função de
assessorar o Presidente da República na formulação da política
nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os
recursos ambientais;
II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e
propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e
deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões
compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
essencial à sadia qualidade de vida; 
III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência
da República,125 com a finalidade de planejar, coordenar,
supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e
as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
IV - órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico
Mendes de Conservação da Biodiversidade - 
Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer
executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o
meio ambiente, de acordo com as respectivas competências;
V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais
responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle
e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação
ambiental;
VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais,
responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas
respectivas jurisdições. 
O § 1º do Art. 6º dispõe que os estados, na esfera de suas
competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas
supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio
ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo Conama.
No mesmo sentido, o § 2º diz que os municípios, observadas as
normas e os padrões federais e estaduais, também poderão
elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.
5.9.1 Conama
Conforme o inciso II do Art. 6º, o Conselho Nacional do
Meio Ambiente (Conama), é o órgão consultivo e deliberativo do
Sisnama, com a finalidade de assessorar, estudar e propor, ao
Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais
para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no
âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis
com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à
sadia qualidade de vida.
Nos termos do Art. 5º-A do Decreto 99.274/90, recentemente
modificado pelo Decreto 11.417, de 16 de fevereiro de 2023,
integram o Plenário do Conama: 
I - o Ministro de Estado do Meio Ambiente e Mudança do Clima,
que o presidirá;
II - o Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente e
Mudança do Clima, que será o seu Secretário-Executivo;
III - um representante do IBAMA;
IV - um representante do Instituto Chico Mendes;
V - um representante do Serviço Florestal Brasileiro do Ministério
do Meio Ambiente e Mudança do Clima;
VI - um representante da Agência Nacional de Águas e Saneamento
Básico - ANA;
VII - um representante: a) de cada um dos Ministérios; b) de cada
um dos seguintes órgãos da Presidência da República: 1. Casa Civil;
2. Secretaria-Geral; e 3. Secretaria de Relações Institucionais; e c)
de cada um dos Comandos do Ministério da Defesa: 1. da Marinha;
2. do Exército; e 3. da Aeronáutica;
VIII - um representante de cada um dos Governos estaduais e do
Distrito Federal, indicados pelos respectivos Governadores;
IX - oito representantes dos Governos municipais que possuam
órgão ambiental estruturado e conselho de meio ambiente com
caráter deliberativo, dos quais: a) um representante de cada região
geográfica do País; b) um representante da Associação Nacional de
Municípios e Meio Ambiente - 
ANAMMA; e c) dois representantes de entidades municipalistas de
âmbito nacional;
X - vinte e dois representantes de entidades de trabalhadores e da
sociedade civil, dos quais: a) dois representantes de entidades
ambientalistas de cada uma das regiões geográficas do País; b) três
representantes de entidades ambientalistas de âmbito nacional; c)
três representantes de associações legalmente constituídas para a
defesa dos recursos naturais e do combate à poluição, de livre
escolha do Presidente do Conama; d) um representante de
entidades profissionais, de âmbito nacional, com atuação na área
ambiental e de saneamento, indicado pela Associação Brasileira de
Engenharia Sanitária e Ambiental - ABES; e) um representante de
trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e confederações de
trabalhadores da área urbana (Central Única dos Trabalhadores -
CUT, Força Sindical, União Geral dos Trabalhadores - UGT,
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria - CNTI e
Confederação Nacional dos Trabalhadores no Comércio - CNTC),
escolhido em procedimento sob a coordenação conjunta da CNTI e
da CNTC; f) um representante de trabalhadores da área rural,
indicado pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais
Agricultores e Agricultoras Familiares - CONTAG; g) um
representante de populações tradicionais, escolhido em processo
estabelecido por meio de ato do Ministro de Estado do Meio
Ambiente e Mudança do Clima; h) um representante da
comunidade indígena, escolhido em procedimento sob a
coordenação da Articulação dos Povos Indígenas do Brasil - APIB;
e i) um representante da comunidade científica, indicado pela
Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência - SBPC;
XI - oito representantes de entidades empresariais, dos quais: a)
dois da Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil - 
CNA; b) dois da Confederação Nacional da Indústria - 
CNI; c) um da Confederação Nacional do Comércio de Bens,
Serviços e Turismo - CNC; d) um da Confederação Nacional do
Transporte - CNT; e e) dois do setor florestal, indicados nos termos
de regulamento do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do
Clima;
XII - um membro honorário indicado pelo Plenário.
Conforme o § 1º do Art. 5º-A do Decreto
99.274/90,  integram também o Plenário do Conama, na
condição de conselheiros convidados, sem direito a voto:
I - um representante do Ministério Público Federal;
II - um representante dos Ministérios Públicos Estaduais, indicado
pelo Conselho Nacional de Procuradores-Gerais do Ministério
Público dos Estados e da União - CNPG;
III - um representante da Comissão de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados;
IV - um representante da Comissão de Meio Ambiente do Senado
Federal.
5.9.2 Competências do Conama
O Art. 8º trata das competências do Conama, a saber:
I - estabelecer, mediante proposta do  Ibama, normas e critérios
para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo
IBAMA; 
II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos
das alternativas e das possíveis consequênciasambientais de
projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais,
estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as
informações indispensáveis para apreciação dos estudos de
impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou
atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas
áreas consideradas patrimônio nacional;
III - […] revogado;
IV - homologar acordos visando à transformação de penalidades
pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a
proteção ambiental; 
V - determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou
restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em
caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de
participação em linhas de financiamento em estabelecimentos
oficiais de crédito;
VI - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de
controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e
embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes;
VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e
à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso
racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.
Parágrafo único. O Secretário (rectius: Ministro) do Meio
Ambiente é, sem prejuízo de suas funções, o presidente do
CONAMA.
5.9.3 Resoluções Conama
Como visto anteriormente, o Conama tem competência para
editar normas, as quais são veiculadas por meio de resoluções. As
resoluções do Conama são de suma importância na
regulamentação da Política Nacional do Meio Ambiente. No
entanto, não raro são acusadas de extrapolar o poder
regulamentar. Sobre o tema, escreve Frederico Amado que
[…] a questão dos limites do poder normativo do CONAMA,
mutatis mutandis, gera a mesma polêmica do poder normativo das
agências reguladoras, pois é sabido que, em regra, o poder
regulamentar tem por fundamento de validade a lei em sentido
estrito, que deve fixar, ao menos, os parâmetros a serem
pormenorizados pelo ato regulamentar, ou seja, é vedada a
delegação incondicionada do Poder Legislativo ao Poder Executivo
(Princípio da Estrita Legalidade), sendo a função política
legiferante irrenunciável e indelegável, salvo as exceções previstas
constitucionalmente.126
Contudo,
[…] por questões de conveniência ambiental ou em aplicação direta
do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, considerado como fundamento primário de inúmeros
atos do Conselho, pois é preciso uma regulamentação estatal
específica da matéria, aliada ao fato de as resoluções do CONAMA
serem, normalmente, regras de boa qualidade técnica, não é
comum a sua invalidação pelo Poder Judiciário.127
Além disso, ainda conforme Amado,
[…] é possível a criação de deveres ambientais por simples ato
regulamentar, desde que a norma secundária tenha fundamento de
validade diretamente na Constituição, na aplicação direta do
direito fundamental ao meio ambiente equilibrado ecologicamente
ou em outro dispositivo da Lei Maior (STF, ADPF 101/2009).128
Não obstante, informa o mesmo autor que “o STF não tem
conhecido ação direta de inconstitucionalidade proposta contra
ato normativo do CONAMA (ADI 2.714)”.129
5.9.4 Ibama
Nos termos do Art. 6º, inciso IV, o Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) é
um dos dois órgãos executores da Política Nacional do Meio
Ambienta. Trata-se de “autarquia federal em regime especial,
criado pela Lei 7.735/1989, vinculado ao MMA, a quem compete
exercer o poder de polícia ambiental federal, executar ações da
Política Nacional do Meio Ambiente na esfera federal e ações
supletivas”.130
5.9.5 ICMBio
O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
(ICMBio) é o outro órgão executor mencionado no inciso IV do
Art. 6º, cuidando-se de autarquia federal criada pela Lei
11.516/07, que o desmembrou do Ibama, sendo incumbido da
“tarefa de conservação ambiental, mediante a gestão das
unidades de conservação federais”.131 O tema das unidades de
conservação será abordado em capítulo futuro.
5.10 Instrumentos da PNMA
O Art. 9º traz os instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente, quais sejam:
I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
II - o zoneamento ambiental;
III - a avaliação de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras;
V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a
criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da
qualidade ambiental;
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo
Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de
proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas
extrativistas; 
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de
Defesa Ambiental;
IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não
cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção
da degradação ambiental;
X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a
ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA; 
XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio
Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando
inexistentes; 
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente
poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais.
XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal,
servidão ambiental, seguro ambiental e outros.
Desse extenso rol de instrumentos, podemos destacar alguns:
5.10.1 Padrões de Qualidade Ambiental
Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, “os
padrões de qualidade ambiental estão estabelecidos no Brasil por
resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA.
No presente, já estão regulamentados os Padrões de Qualidade
Á
do Ar, das Águas e dos Níveis de Ruído”.132 Embora redigidos em
linguagem técnica, “como parâmetros técnicos, estão
incorporados à legislação, e assim devem ser entendidos”.133
Veremos mais sobre esses instrumentos em outro capítulo.
5.10.2 Zoneamento Ambiental
Instrumento da PNMA, o zoneamento ambiental, também
chamado de Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE), é
definido por Milaré como “o resultado de estudos conduzidos
para o conhecimento sistematizado de características,
fragilidades e potencialidades do meio a partir de aspectos
ambientais escolhidos em espaço geográfico limitado”, visando “a
subsidiar os processos de planejamento e de ordenamento do uso
e da ocupação do território, bem como da utilização de recursos
ambientais”. 134
O ideal é que seja realizado por lei específica,135 porém foi
regulamentado pelo Decreto 4.297/2002, cujo Art. 2º define o
ZEE como
[…] instrumento de organização do território a ser
obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e
atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de
proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental,
dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade,
garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das
condições de vida da população.
Conforme Amado, trata-se de “importante ferramenta para o
planejamento ambiental”, consistindo numa “modalidade de
intervenção estatal sobre o território, a fim de reparti-lo em
zonas consoante o melhor interesse na preservação ambiental e
no uso sustentável dos recursos naturais”.136 Trata-se de
competência comum entre as entidades políticas.137
5.10.3 Avaliação de Impactos Ambientais (AIA)
Conforme Milaré, a Avaliação de Impactos Ambientais (AIA)
constitui-se em “avaliação técnica e prévia (vale dizer, a priori e
não a posteriori) dos riscos e danos potenciais que determinado
empreendimento ou ação pode causar às características
essenciais do meio, seus recursos e seu equilíbrio ecológico”. “No
caso de licenciamento ambiental, figura como requisito de
absoluta necessidade”. A AIA é gênero, desdobrando-se “em
diferentes modelos outipos, por exemplo: Estudo de Impacto
Ambiental – EIA, Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV,
Relatório Ambiental Preliminar – RAP e outros”. O Decreto
99.274/90, ao regulamentar a Lei 6.938/81,
[…] vinculou a avaliação de impactos ambientais aos sistemas de
licenciamento, outorgando ao Conselho Nacional do Meio
Ambiente – CONAMA competência para “fixar os critérios
básicos, segundo os quais serão exigidos estudos de impacto
ambiental para fins de licenciamento”, com poderes, para tal fim, de
baixar as resoluções que entender necessárias.138
5.10.4 EIA-RIMA
Instrumento de estatura constitucional (Art. 225, § 1º), como
modalidade de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), “o Estudo
de Impacto Ambiental (EIA) é hoje considerado um dos mais
notáveis instrumentos de compatibilização do desenvolvimento
econômico-social com a preservação da qualidade do meio
ambiente”, devendo ser elaborado antes da instalação de obra ou
de atividade potencialmente causadora de significativa degradação,
nos termos do Art. 225, § 1º, IV, da CF/1988.139
O EIA é documento distinto do Relatório de Impacto ao
Meio Ambiente (Rima), pois é “de maior abrangência que o
relatório e o engloba em si mesmo”. O Rima, “destinando-se
especificamente ao esclarecimento das vantagens e
consequências ambientais do empreendimento, refletirá as
conclusões daquele”.140
O EIA-RIMA deve ser exigido, analisado e aprovado (ou não)
pelo órgão licenciador (Art. 7º a 10 da Lei Complementar
140/2011). Deve ser elaborado por equipe técnica
multidisciplinar, sob responsabilidade do empreendedor (Art. 8º
da Resolução Conama n.º 001/1986).
Impacto ambiental é definido pelo Art. 1º da Resolução
Conama 001/1986, que regulamenta o EIA-RIMA, nos seguintes
termos:
[…] qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e
biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de
matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta
ou indiretamente, afetam: I - a saúde, a segurança e o bem-estar da
população; II - as atividades sociais e econômicas; III - a biota; IV -
as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V - a
qualidade dos recursos ambientais.
Não há definição legal para aquilo que se considera como a
“significativa degradação” que faz surgir a necessidade do EIA-
RIMA. O Art. 2º da Resolução Conama 001/1986 traz um rol
exemplificativo de obras e atividades que obrigam a realização do
EIA-RIMA: estradas de rodagem com duas ou mais faixas de
rolamento, ferrovias, portos, aeroportos, oleodutos, gasodutos
etc.
Há controvérsia na doutrina acerca da natureza da presunção
do significativo impacto ambiental das atividades listadas nesse
rol. Segundo Frederico Amado, citando Paulo Affonso Leme
Machado, a presunção é absoluta.141 Já conforme Édis Milaré, a
presunção é relativa, podendo ser afastada pela comprovação, a
cargo do proponente, da ausência do significativo impacto.
Milaré baseia-se no Art. 3º da Resolução Conama n.º 237/1997,
que, ao dispor sobre o EIA-RIMA no caput, ressalva: “o órgão
ambiental competente, verificando que a atividade ou
empreendimento não é potencialmente causadora de
significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos
ambientais pertinentes ao respectivo processo de
licenciamento”.142
Dúvida não há, no entanto, de que o rol do Art. 2º da Res.
Conama 001/86 é exemplificativo, havendo outros exemplos,
como instalação de incineradores de lixo doméstico ou industrial
e plantio de sementes geneticamente modificadas.143
5.1.0.5 Licença Ambiental
O Art. 9º, IV, da Lei 6.938/81 arrola o licenciamento ambiental
como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente. Licenciamento é o meio pelo qual se obtém a licença
ambiental. Segundo Carvalho Filho, licença é o “ato vinculado por
meio do qual a Administração confere ao interessado
consentimento para o desempenho de certa atividade”.144 José
Afonso da Silva anota que, “se o titular do direito a ser exercido
comprova o cumprimento dos requisitos, para o seu efetivo
exercício, não pode ser recusada, porque do preenchimento dos
requisitos nasce o direito subjetivo à licença”.145 A licença
ambiental, no entanto, tem algumas peculiaridades.
Ensina Milaré que, por constituir o meio ambiente patrimônio
público, bem de uso comum do povo,
[…] inexiste direito subjetivo à sua utilização, que, à evidência, só
pode legitimar-se mediante ato próprio de seu direto guardião, o
Poder Público. Para tanto, arma-o a lei de uma série de
instrumentos de controle – prévios, concomitantes e sucessivos
como são, v.g., a autorização, a licença e a fiscalização.146
O Art. 1º, inciso II, da Resolução Conama n.º 237/97 define
licença ambiental como o
[…] ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente
estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental
que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou
jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos
ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental.
Conforme Frederico Amado, o Art. 19 da Res. Conama n.º
237/97 “estatui que o órgão ambiental poderá modificar os
condicionantes e as medidas de controle e adequação da licença
ambiental, assim como suspendê-la ou cancelá-la”. Assim, “pode
ocorrer que a licença ambiental tenha o regime jurídico similar
ou idêntico ao da autorização administrativa, em razão da
possibilidade de alteração ulterior do interesse ambiental, da
certa margem de discricionariedade e da presença constante de
conceitos abertos na legislação ambiental”.147 Nesse sentido,
assim já decidiu o TRF da 4ª Região: “a licença ambiental tem
natureza autorizatória, devido seu caráter precário”.148
5.10.6 Licenciamento Ambiental
O Art. 9º, inciso IV, da Lei 6.938/81 arrola o licenciamento
ambiental como um dos instrumentos da Política Nacional do
Meio Ambiente, porém não o define. Devemos, então, buscar a
definição de licenciamento ambiental no Art. 2º, I, da Lei
Complementar 140/2011, verbatim: “o procedimento
administrativo destinado a licenciar atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambiental”.
Milaré considera que
[…] o licenciamento constitui importante instrumento de gestão
do ambiente, na medida em que, por meio dele, a Administração
Pública busca exercer o necessário controle sobre as atividades
humanas que interferem nas condições ambientais, de forma a
compatibilizar o desenvolvimento econômico com a preservação
do equilíbrio ecológico.149
Para o mesmo autor, citando Bandeira de Mello, trata-se de
verdadeiro processo administrativo, como “uma sucessão itinerária
e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um
resultado final e conclusivo”.150
Dispõe o Art. 10 da Lei 6.938/81 que a construção, instalação,
ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental. O § 1º do
Art. 10 exige a publicidade do procedimento, determinando que
os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva
concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em
periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio
eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental
competente.
O licenciamento ambiental é regulamentado pela Resolução
Conama n.º 237/97. A rigor, escreve Abelha Rodrigues,
“nenhuma atividade econômica com possibilidade de impactar o
meio ambiente pode ser exercida sem a licença ambiental
respectiva”.151 Nos termos do Art. 2º da Resolução 237/97,
estarão sujeitas ao licenciamento ambiental as atividades
relacionadas no Anexo I, cujo rol, conforme Amado, não é
taxativo, “pois o ente ambiental poderá complementá-lo,
fundamentando a necessidade conforme as especificidades, os
riscosambientais o porte e outras características do
empreendimento ou atividade”.152
A competência para o licenciamento ambiental deriva da
competência administrativa comum determinada pelo Art. 23 da CF,
regulamentada pela Lei Complementar 140/2011 e informada
pelo princípio da predominância do interesse, conforme já visto no
capítulo respectivo. Nos termos da LC 140/2011, “os
empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados,
ambientalmente, por um único ente federativo” (Art. 13), e o
critério para a definição do órgão licenciador, conforme ensina
Milaré, é “misto, baseado não só na amplitude dos impactos,
como também na localização, na dominialidade, no porte, no
potencial poluidor e na natureza da atividade ou
empreendimento, conferindo o licenciamento a um único nível
de competência”,153 sem excluir a participação de mais de um
ente, quando haja superposição de interesses. Por exemplo:
[…] no licenciamento de rodovias ou de dutos que alcancem
parcialmente unidades de conservação estaduais, municipais e
terras indígenas. Não há se falar em tríplice atuação. A União
capitaneará o processo, por força dos comandos legais acima
expostos [arts. 231 da CF, e 7º, inciso XIV, c, da Lei Complementar
140/2011], restando aos Estados e Municípios a intervenção que
entenderem necessária para o acautelamento de seus interesses.154
5.10.7 Autorização Ambiental
Embora não arrolada no corpo da Lei 6.938/81, mas, sim, em
seu anexo, incluído pela Lei 9.960/2000, a autorização também
pode ser considerada um instrumento da Política Nacional do
Meio Ambiente. Genericamente, autorização é o “ato
administrativo pelo qual a Administração consente que o
particular exerça atividade ou utilize bem público no seu próprio
interesse. É ato discricionário e precário…”.155 Conforme Milaré,
isso “significa que a autoridade analisa discricionariamente,
segundo critérios de conveniência e oportunidade, a solicitação
para remover ou não a proibição do exercício da atividade
pretendida”.156
Na seara ambiental, interessa especialmente a autorização
para a supressão de vegetação. Nos termos do Art. 13, § 2º, da LC
140/2011, “a supressão de vegetação decorrente de
licenciamentos ambientais é autorizada pelo ente federativo
licenciador”. Já a supressão de vegetação nativa, em caso de
pedido desvinculado de licenciamento, deve ser autorizada pelo
órgão estadual competente do Sisnama, nos termos do Art. 26,
caput, do Código Florestal.157
Segundo o Art. 11 da LC 140/2011,
[…] a lei poderá estabelecer regras próprias para atribuições
relativas à autorização de manejo e supressão de vegetação,
considerada a sua caracterização como vegetação primária ou
secundária em diferentes estágios de regeneração, assim como a
existência de espécies da flora ou da fauna ameaçadas de extinção.
É o caso, por exemplo, da vegetação componente do Bioma
Mata Atlântica. Trataremos desse tema em capítulo futuro.
5.10.8 Concessão Florestal
Em Direito Administrativo, concessão é o “contrato
administrativo pelo qual a Administração Pública transfere a
pessoa jurídica ou a consórcio de empresas a execução de certa
atividade de interesse coletivo, remunerada através do sistema de
tarifas pagas pelo usuário”.158
A concessão florestal é instrumento econômico da Política
Nacional do Meio Ambiente. Consiste na
[…] delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de
praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e
serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa
jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do
respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.159
Conforme Milaré, “a intenção maior da concessão florestal é
transformar a biodiversidade em ativo real e, com isso, promover
o uso sustentável da floresta, auxiliando no combate ao
desmatamento ilegal e também à grilagem de terras em florestas
importantes, como a amazônica”.160
5.10.9 Servidão Ambiental
Outro instrumento econômico da PNMA é a servidão ambiental.
Conforme o Art. 9º-A da Lei 6.938/81, o proprietário ou
possuidor de imóvel, pessoa natural ou jurídica, pode, por
instrumento público ou particular ou por termo administrativo
firmado perante órgão integrante do Sisnama, limitar o uso de
toda a sua propriedade ou de parte dela para preservar,
conservar ou recuperar os recursos ambientais existentes,
instituindo servidão ambiental. Ressalva o § 2º que a servidão
ambiental não se aplica às Áreas de Preservação Permanente e à
Reserva Legal mínima exigida, nos termos do Código Florestal,
tema que será visto oportunamente. Exige o  § 3º do Art. 9º-A
que a restrição ao uso ou à exploração da vegetação da área sob
servidão ambiental deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida
para a Reserva Legal. Dispõe o Art. 9º-B que  a servidão
ambiental poderá ser onerosa ou gratuita, temporária ou
perpétua e, quanto ao tempo de duração, o § 1º do mesmo artigo
determina que o prazo mínimo da servidão ambiental
temporária é de 15 anos. Trata-se, conforme Amado, de “espécie
de servidão administrativa, com natureza de direito real sobre
coisa alheia”.161 Segundo o mesmo autor,
[…] existe interesse econômico de um proprietário imobiliário de
instituir servidão onerosa no seu imóvel para favorecer terceiro
(detentor da servidão) para que este compense reserva legal no seu
imóvel rural que não possua os percentuais mínimos….162
5.10.10 Seguro Ambiental
Previsto no Art. 9º, XIII, da Lei 6.938/81, ao lado da
concessão florestal e da servidão ambiental, como instrumento
econômico da Política Nacional do Meio Ambiente, o seguro
ambiental “é relevante, pois facilita a reparação de danos ao meio
ambiente”.163
5.11 Responsabilidade Administrativa
Segundo José Afonso da Silva,164 o Art. 14, caput, da Lei
6.938/81, que trata da responsabilidade administrativa pela
degradação ambiental, bem como seus incisos, que estabeleciam
as respectivas sanções, foi revogado pela Lei 9.605/98. Trata-se de
revogação tácita, que evidentemente não atingiu § 1º, que trata da
responsabilidade civil. O Decreto 6.514/2008, que regulamenta a
Lei 9.605/98, dispõe sobre as infrações e sanções administrativas
ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal
para apuração destas infrações e dá outras providências. A
matéria será vista em capítulo próprio.
5.12 Responsabilidade Civil
A Lei 6.938/81 foi inovadora ao estabelecer, no § 1º do Art.
14, que responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva,
averbando que, sem obstar a aplicação das penalidades previstas
neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência
de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente
e a terceiros, afetados por sua atividade. Trataremos desse tema
em capítulo próprio.
5.13 Ação Civil
A segunda parte do § 1º do Art. 14, introduziu no sistema
normativo brasileiro uma ação civil para a responsabilização civil
pelo dano ambiental, dispondo que o Ministério Público da União
e dos Estados terá legitimidade para propor ação de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio
ambiente. Essa ação deu lugar à Ação Civil Pública, instituída pela
Lei 7.347/85, que será estudada posteriormente.165
5.14 Crime
Por fim, o Art. 15 da Lei 6.938/81 introduz um tipo penal,
estatuindo que o poluidor que expuser a perigo a incolumidade
humana, animal ou vegetal ou estiver tornando mais grave
situação de perigo existente, fica sujeito à pena de reclusão de um
a três anos e multa. Nos termos do § 1º, a pena é aumentada até o
dobro se resultar em dano irreversível à fauna, à flora e ao meio
ambiente ou em lesão corporal grave (inciso I). Está sujeita ao
mesmo aumento de pena a poluição é decorrente de atividade
industrial ou de transporte (inciso II) ou se o crime é praticado
durante a noite, em domingo ou em feriado (inciso III).  Nos
termos do § 2º desse artigo, incorre no mesmo crime a
autoridade competente que deixar de promover as medidas
tendentes a impedir a práticadas condutas acima descritas.
Trata-se de dispositivo penal raramente aplicado. A maioria
dos crimes ambientais está prevista na Lei 9.605/98, que será
estudada em capítulo específico.
107 Cf. Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental brasileiro, JusPodivm, 28. ed., p. 8.
108 Como visto, “Políticas públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à
disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e
politicamente determinados” (Maria Paula Dallari Bucci, Direito Administrativo e Políticas Públicas, Saraiva, 2006,
p. 241). 
109 Op. cit., p. 166.
110 Ibidem, p. 167.
111 Ibidem, p. 168.
112 Op. cit., p. 97.
113 Op. cit., p. 98.
114 Op. cit., p. 168.
115 Princípio do desenvolvimento sustentável, já mencionado.
116 Princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador, a serem vistos a seguir.
117 Op. cit., p. 339.
118 Op. cit., p 70, grifos no original.
119 Op. cit., p 370.
120 José Afonso da Silva, op. cit., p. 120-121.
121 Cf. Abelha Rodrigues, op. cit., p. 377.
122 Abelha Rodrigues, op. cit., p. 375.
123 Cf. Amado, op. cit., p. 72.
124 Conforme a Lei 9.649/98, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, o
Conselho de Governo integra a Presidência da República (Art. 1º, § 1º, I) e é “integrado pelos Ministros de Estado,
pelos titulares dos órgãos essenciais da Presidência da República e pelo Advogado-Geral da União, que será
presidido pelo Presidente da República, ou, por sua determinação, pelo Chefe da Casa Civil, e secretariado por
um dos membros para este fim designado pelo Presidente da República” (Art. 7º, I).
125 Rectius: Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, cf. Art. 5º, II, do Dec. 99.274/90, em sua atual
redação.
126 Op. cit., p. 112.
127 Idem.
128 Ibidem, p. 25. Ainda sobre o tema, Édis Milaré, que em edições anteriores criticava a possibilidade do
estabelecimento, por via administrativa, de direitos e obrigações em matéria ambiental, reviu sua posição na 12ª
edição da obra Direito do ambiente, consignando que “é sabido que o Supremo Tribunal Federal – em virtude da
natureza exemplificativa do rol do art. 59 da Lei Maior, como visto no início do Título – tem se inclinado pela
concessão de força normativa primária aos regulamentos autônomos” (p. 1148-1149, nota).
129 Ibidem, p. 112, nota.
130 Frederico Amado, op. cit., p. 114.
131 Ibidem, p. 115.
132 Édis Milaré, op. cit., p. 699.
133 Idem.
134 Ibidem, p. 727.
135 Cf. Amado, p. 126.
136 Op. cit., p. 125.
137 Ibidem, p. 127.
138 Op. cit., p. 740.
139 Milaré, op. cit., p. 745
140 Ibidem, p. 746.
141 Op. cit., p. 189.
142 Op. cit., p. 755.
143 Milaré, op. cit., p. 752.
144 Op. cit., p. 147.
145 Direito…, op. cit., p. 302.
146 Op. cit., p. p. 776.
147 Op. cit., p. 146-147.
148 Apud Amado, op. cit., p. 147.
149 Op. cit., p. 777.
150 Apud: Milaré, op. cit., 12. ed., p. 1012.
151 Op. cit., p. 249.
152 Op. cit., p. 157.
153 Op. cit., 8. ed., p. 789.
154 Idem.
155 Carvalho Filho, op. cit., p. 151.
156 Direito do Ambiente, 11ª ed., p. 1057.
157 Milaré, op. cit., p. 797.
158 Carvalho Filho, op. cit., p. 152.
159 Art. 3º, VII, da Lei 11.284/2006, que trata da gestão de florestas públicas.
160 Op. cit., p. 849.
161 Op. cit., p. 105.
162 Ibidem, p. 106.
163 Idem.
164 Op. cit., p. 362.
165 A primeira lei a mencionar a ação civil pública foi a Lei Complementar 40/81 (art. 3º, III).
CAPÍTULO 6
CÓDIGO FLORESTAL
Uma floresta virgem é o produto de todos os milhões de anos desde o início da
vida em nosso Planeta. Se ela for derrubada, outra floresta pode crescer em seu
lugar, mas a continuidade terá sido interrompida. O rompimento dos ciclos
naturais da vida das plantas e dos animais significa que a floresta jamais será
como teria sido se não tivesse sido derrubada.
(Peter Singer)166
6.1 Introdução
Após o estudo das normas ambientais de caráter mais geral
contidas na Constituição, na Lei Complementar 140/2011 e na
Lei 6.938/81, passaremos a estudar a legislação ambiental
infraconstitucional mais específica, dividindo-a, para fins
didáticos, em setores correspondentes aos recursos ambientais.
Lembrando que, nos termos do Art. 3º, V, da Lei 6.938/81, são
recursos ou bens ambientais: a atmosfera, as águas interiores,
superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo,
o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
Começaremos pela flora, contemplada especialmente no Código
Florestal e em outros diplomas normativos.
6.2 O “Novo Código Florestal”
O chamado “Novo Código Florestal” não é propriamente um
código, seja porque não traz a disciplina fundamental e completa
do ramo do Direito de que trata, seja porque há outras leis que
tratam das florestas (v.g., Leis 9.985/2000 e 11.284/2006), seja
porque não existe um “Direito Florestal”, mas, sim, o Direito
Ambiental. A Lei 12.651/2012 — que, por sinal, não se
autodenomina “código” — é assim chamada só por tradição, pois
os diplomas legais que a antecederam (Decreto 23.793/34 e Lei
4.771/65) traziam essa denominação. Diante disso, Édis Milaré
passou a chamá-la simplesmente de “Lei Florestal”.167
A tramitação do projeto que resultou na Lei 12.651/2012 foi
conturbada, com duros embates entre ruralistas e ambientalistas,
sendo curioso notar que o relator do projeto na Câmara dos
Deputados, o então deputado Aldo Rebelo, embora seja um
histórico quadro da esquerda, não se alinhou com a pauta
ambientalista.168 Logo após a promulgação, a lei sofreu várias
alterações por medida provisória. Houve retrocessos em relação
ao Código anterior na proteção às florestas. A doutrina em geral
é muito crítica ao resultado.169
Atualmente, com o julgamento, pelo Supremo Tribunal
Federal, das ações diretas de inconstitucionalidade que pendiam
contra vários dispositivos do Código Florestal (ADIs 4901,4902 e
4903), encontra-se em grande parte superado o debate sobre a
constitucionalidade da lei.
Além disso, não obstante os retrocessos apontados pela
doutrina e pelos ambientalistas, a Lei Florestal brasileira é talvez
a mais protetiva do mundo.170 Cumpre aplicá-la. Assim, como
ensina Boris Starck, citado por Édis Milaré, “o jurista não pode
esperar por um direito ideal, mas trabalhar com o existente, em
busca de soluções melhores”.171
6.3 Fundamentos Constitucionais
Como visto, o Art. 225, § 1º, da Constituição Federal impõe
ao Poder Público, dentre outras obrigações, definir espaços
territoriais especialmente protegidos, preservar e restaurar os
processos ecológicos essenciais, prover o manejo ecológico das
espécies e ecossistemas, proteger a flora etc. Além disso, é
competência material comum da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios preservar as florestas, a fauna e a flora
(Art. 23, VII). E é competência legislativa concorrente da União
(normas gerais), dos Estados e do Distrito Federal legislar sobre
florestas conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais (Art. 24, inciso IV).
6.3 Abrangência
A Lei 12.651/12 trata, basicamente, de espaços territoriais
especialmente protegidos lato sensu172, nos termos do § 1º do Art.
225 da Constituição. Conforme o Art. 1º-A, a lei em comento
[…] estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas
de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a
exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o
controle da origem dos produtos florestais e o controle e
prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos
econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.
6.4 Objetivo e “Princípios”
No parágrafo único do Art. 1º-A, a lei declara que tem por
principal objetivo o desenvolvimento sustentável, que, como visto, é
um dos principais princípios do Direito Ambiental. Já nos incisos
desse parágrafo, são arrolados outros objetivos, que a lei
equivocadamente chama de princípios, a saber:
I - afirmação do compromisso soberano do Brasil com a
preservação das suas florestas e demais formas de vegetaçãonativa,
bem como da biodiversidade, do solo, dos recursos hídricos e da
integridade do sistema climático, para o bem estar das gerações
presentes e futuras; 
II - reafirmação da importância da função estratégica da atividade
agropecuária e do papel das florestas e demais formas de vegetação
nativa na sustentabilidade, no crescimento econômico, na melhoria
da qualidade de vida da população brasileira e na presença do País
nos mercados nacional e internacional de alimentos e bioenergia;
III - ação governamental de proteção e uso sustentável de florestas,
consagrando o compromisso do País com a compatibilização e
harmonização entre o uso produtivo da terra e a preservação da
água, do solo e da vegetação; 
IV - responsabilidade comum da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, em colaboração com a sociedade civil, na criação de
políticas para a preservação e restauração da vegetação nativa e de
suas funções ecológicas e sociais nas áreas urbanas e rurais; 
V - fomento à pesquisa científica e tecnológica na busca da
inovação para o uso sustentável do solo e da água, a recuperação e a
preservação das florestas e demais formas de vegetação nativa; 
VI - criação e mobilização de incentivos econômicos para fomentar
a preservação e a recuperação da vegetação nativa e para promover
o desenvolvimento de atividades produtivas sustentáveis.
6.5 Objeto da Tutela
O Art. 2º, caput, da Lei 12.651/12 dispõe que não apenas as
florestas existentes no território nacional, mas também “as demais
formas de vegetação nativa, reconhecidas de utilidade às terras
que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes
do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as
limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei
estabelecem”. Portanto, a lei não se restringe à proteção de
florestas, mas também de todas as formas de vegetação nativa
que tenham relevância ambiental de molde a justificar a especial
proteção do espaço onde ocorrem.
6.6 Função Socioambiental da Propriedade
O § 1º do Art. 2º trata da função socioambiental da propriedade,
estabelecendo que, na utilização e exploração da vegetação, as
ações ou omissões contrárias às disposições dessa lei são
consideradas uso irregular da propriedade, aplicando-se o
procedimento sumário (extinto), sem prejuízo da responsabilidade
civil, nos termos do § 1º do Art. 14 da Lei 6.938/81, e das sanções
administrativas, civis e penais.
No mesmo sentido, o Art. 1.228, § 1º, do Código Civil estatui
que
[…] o direito de propriedade deve ser exercido em consonância
com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam
preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a
flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o
patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar
e das águas.
6.7 Obrigações Propter Rem
O § 2º do Art. 2º deixa claro que as obrigações previstas nesta
lei são propter rem, ou seja, têm natureza real e são transmitidas ao
sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de
domínio ou posse do imóvel rural. Confirmando essa assertiva e
estendendo-a para todas as obrigações ambientais, a Súmula 623
do STJ dispõe:  “As obrigações ambientais possuem natureza
propter rem, sendo admissível cobrá-las do proprietário ou
possuidor atual e/ou dos anteriores, à escolha do credor.”
6.8 Bens de Interesse Comum
Ecoando o Art. 225 da Constituição Federal, que consagra o
meio ambiente ecologicamente equilibrado como “bem de uso
comum do povo”, o caput do Art. 2º da Lei Florestal proclama que
as florestas e demais formas de vegetação nativa são “bens de
interesse comum a todos”. Esclarecendo essa expressão, escreve
Amado que “em Direito Ambiental, é possível que um bem,
público ou privado, seja de uso comum do povo, em conotação
diversa à da classificação tradicional dos bens públicos […] tendo
em conta a natureza autônoma do bem ambiental, naturalmente
difuso”.173
Como exemplo, figura o autor
[…] uma pessoa proprietária de uma área com cobertura florestal
tem o direito real, mas, por outro lado, não poderá desmatar sem
licenciamento ambiental e acima dos limites legais de tolerância.
Assim, o bem é privado, mas o seu equilíbrio ambiental é direito difuso,
imaterial, de terceira geração, de todo o povo e tutelável
autonomamente.174
6.9 Conceitos
O Art. 3º da Lei Florestal traz os conceitos considerados
relevantes para a aplicação da lei em comento. Curiosamente,
porém, o chamado Código Florestal não define floresta. Segundo
Milaré, floresta é “associação arbórea de grande extensão e
continuidade”, o “império da árvore, num determinado território
dotado de condições climáticas e ecológicas para o
desenvolvimento de plantas superiores”. Segundo o mesmo
autor, “a floresta pode ser nativa ou natural (com espécies ou
essências características do meio ou ecossistema) ou plantada
(com essências nativas ou espécies exóticas)”.175
6.10 Áreas de Preservação Permanente
O inciso II do Art. 3º traz o importante conceito de Área de
Preservação Permanente (APP):
[…] área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a
função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a
estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de
fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das
populações humanas.
Conforme Amado, a Área de Preservação Permanente
constitui-se em “limitação de uso ao direito de propriedade,
porquanto genéricas, não sendo cabível indenização ao
proprietário pelo seu regime jurídico especial restritivo (STJ,
REsp 1.233.257/2012)”.176 Com efeito, como observa o clássico
autor Osny Duarte Pereira, “exigir reparação civil, por
manutenção de matas evidentemente protetoras, é o mesmo que
pedir ao Poder Público recompensa pelas áreas perdidas com
montes inaproveitáveis, lagoas e banhados, areias, pedreiras
etc.”.177
Há, basicamente, duas espécies de Áreas de Preservação
Permanente: as que existem por força de lei, previstas no Art. 4º,
e as que podem ser criadas pelo Poder Público, disciplinadas no
Art. 6º.
6.10.1 APPs Por Força de Lei
O Art. 4º relaciona as áreas que são consideradas como de
preservação permanente pelo simples fato de estarem previstas
na lei. Importante ressaltar que, nos termos do caput do artigo,
essas áreas podem estar tanto em zonas rurais como urbanas. São
elas:
As faixas marginais de qualquer curso d’água natural, perene e
intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do
leito regular,178 em largura mínima de: a) 30 metros, para os cursos
d’água de menos de dez metros de largura; b) 50 metros, para os
cursos d’água que tenham de dez a 50 metros de largura; c) 100
metros, para os cursos d’água que tenham de 50 a 200 metros de
largura; d) 200 metros, para os cursos d’água que tenham de 200
a 600 metros de largura; e) 500 metros, para os cursos d’água que
tenham largura superior a 600 metros (inciso I).
As áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com
largura mínima de: a) 100 metros, em zonas rurais, exceto para o
corpo d’água com até 20 hectares de superfície, cuja faixa
marginal será de 50 metros; b) 30 metros, em zonas urbanas (inc.
II).
As áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais,
decorrentes de barramento ou represamento de cursos d’água
naturais, na faixa definida na licença ambiental do
empreendimento (inc. III).179
As áreas no entorno das nascentes180 e dos olhos d’água perenes181,
qualquer que seja sua situação topográfica, no raio mínimo de 50
metros (inc. IV).
Trata-se, em todos os casos anteriores, da chamada “mata
ciliar”, assim denominada porque, da mesma forma que os cílios
protegem os olhos, essa vegetação protege os cursos, depósitos
ou nascentes de água.
Também são consideradas de preservação permanente:
As encostas ou partes dessas com declividade superior a 45º,
equivalente a 100% na linha de maior declive (inc. V).
As restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de
mangues (inc. VI).
Os manguezais, em toda a sua extensão (inc.VII).
As bordas dos tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do
relevo, em faixa nunca inferior a 100 metros em projeções
horizontais (inc. VIII).
No topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura
mínima de 100 metros e inclinação média maior que 25º, as
áreas delimitadas a partir da curva de nível correspondente a
dois terços da altura mínima da elevação sempre em relação à
base, sendo essa definida pelo plano horizontal determinado por
planície ou espelho d’água adjacente ou, nos relevos ondulados,
pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação (inc. IX).
As áreas em altitude superior a 1.800 metros, qualquer que seja a
vegetação (inc. X).
Em veredas, a faixa marginal, em projeção horizontal, com
largura mínima de 50 metros, a partir do espaço
permanentemente brejoso e encharcado (inc. XI).
6.10.2 Exceções
Os parágrafos do artigo 4º trazem algumas exceções relativas
às áreas de preservação permanente. Conforme o § 1º, não será
exigida Área de Preservação Permanente no entorno de
reservatórios artificiais de água que não decorram de
barramento ou represamento de cursos d’água naturais, e
segundo o § 4º, nas acumulações naturais ou artificiais de água com
superfície inferior a um hectare, fica dispensada a reserva da faixa
de proteção prevista nos incisos II e III do  caput, vedada nova
supressão de áreas de vegetação nativa, salvo autorização do
órgão ambiental competente do Sisnama. 
O § 5º, por sua vez, admite, para a pequena propriedade ou posse
rural familiar, de que trata o inciso V do Art. 3º desta Lei,182 o
plantio de culturas temporárias e sazonais de vazante de ciclo curto
na faixa de terra que fica exposta no período de vazante dos rios
ou lagos, desde que não implique supressão de novas áreas de
vegetação nativa, seja conservada a qualidade da água e do solo e
seja protegida a fauna silvestre. 
Nos termos do § 6º, nos imóveis rurais com até 15 módulos
fiscais, nas áreas de que tratam os incisos I e II do  caput  desse
artigo, é admitida a prática da aquicultura e a infraestrutura física
diretamente a ela associada, desde que: a) sejam adotadas práticas
sustentáveis de manejo183 de solo e água e de recursos hídricos,
garantindo sua qualidade e quantidade, de acordo com norma
dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente; b) esteja de acordo
com os respectivos planos de bacia ou planos de gestão de
recursos hídricos; c) seja realizado o licenciamento pelo órgão
ambiental competente; d) o imóvel esteja inscrito no Cadastro
Ambiental Rural (CAR); e) não implique novas supressões de
vegetação nativa.
6.10.3 APPs Criadas Pelo Poder Público
Além das APPs por força de lei, há a possibilidade da criação
APPs por ato do Poder Público. Essas são previstas no Art. 6º,
que consideram de preservação permanente, quando declaradas
de interesse social por ato do chefe do Poder Executivo, as áreas
cobertas com florestas ou outras formas de vegetação destinadas a
uma ou mais das seguintes finalidades: a) conter a erosão do solo
e mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de terra e de rocha;
b) proteger as restingas ou veredas; c) proteger várzeas; d)
abrigar exemplares da fauna ou da flora ameaçados de extinção;
e) proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico,
cultural ou histórico; f) formar faixas de proteção ao longo de
rodovias e ferrovias; g) assegurar condições de bem-estar
público; h) auxiliar a defesa do território nacional, a critério das
autoridades militares; i) proteger áreas úmidas, especialmente as
de importância internacional. 
Discute-se a possibilidade de criação de áreas de preservação
permanente por resolução do Conama, como é o caso da
Resolução 303/2002. Há decisões do STJ admitindo a hipótese,
porém sob o regime do Código anterior.184 Para Édis Milaré, no
entanto, tais resoluções foram revogadas pelo novo Código.185
6.10.4 Regime de Proteção das APPs
O Art. 7º da Lei Florestal trata do regime de proteção das áreas
de proteção permanente, determinando que a vegetação situada
nessas áreas deverá ser mantida pelo proprietário, possuidor ou
ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito
público ou privado. Tendo ocorrido supressão de vegetação
situada nessas áreas, o proprietário, possuidor ou ocupante a
qualquer título é obrigado a promover a recomposição dessa
vegetação, ressalvados os usos autorizados previstos na própria lei
(§ 1º). Essa obrigação tem natureza real e é transmitida ao
sucessor no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel
rural (§ 2º). Trata-se, portanto, de propter rem, como já referido
anteriormente.
O § 3º do Art. 7º determina que, no caso de supressão não
autorizada de vegetação realizada após 22/07/2008, é vedada a
concessão de novas autorizações de supressão de vegetação
enquanto não cumpridas as obrigações previstas no § 1º.
O Art. 8º prevê a possibilidade de intervenção ou a supressão de
vegetação nativa em Área de Preservação Permanente somente
nas hipóteses de utilidade pública186, de interesse social187 ou de baixo
impacto ambiental188 previstas nessa lei.
Com relação à vegetação protetora de nascentes, dunas e
restingas, o Art. 8º, em seu § 1º, determina que a supressão
somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública. Já a
intervenção ou a supressão de vegetação nativa em APP de que
tratam os incisos VI e VII do caput do Art. 4º (as restingas, como
fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues, e os
manguezais, em toda a sua extensão) poderá ser autorizada,
excepcionalmente, em locais onde a função ecológica do
manguezal esteja comprometida, para execução de obras
habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de
regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas
consolidadas ocupadas por população de baixa renda (Art. 8º, §
2º).
É dispensada a autorização do órgão ambiental competente
para a execução, em caráter de urgência, de atividades de
segurança nacional e obras de interesse da defesa civil destinadas
à prevenção e à mitigação de acidentes em áreas urbanas (Art.
8º, § 3º).
O § 4º do Art. 8º realça que não haverá, em qualquer
hipótese, direito à regularização de futuras intervenções ou
supressões de vegetação nativa, além das previstas nessa lei. 
O Art. 9º permite o acesso de pessoas e animais às Áreas de
Preservação Permanente para obtenção de água e para realização
de atividades de baixo impacto ambiental.
Segundo o Art. 52, a intervenção e a supressão de vegetação em
Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal para as
atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental, previstas no
inciso X do Art. 3º, excetuadas as alíneas  b  e  g,  quando
desenvolvidas nos imóveis a que se refere o inciso V do Art. 3º,
dependerão de simples declaração ao órgão ambiental competente,
desde que esteja o imóvel devidamente inscrito no CAR.
6.11 Áreas de Uso Restrito (AUR)
Os artigos 10 e seguintes da Lei Florestal cuidam das Áreas
de Uso Restrito, as quais, conforme Édis Milaré, constituem
“mais uma categoria de espaço protegido em sentido lato”.189
Trata-se dos pantanais e planícies pantaneiras, áreas de inclinação
entre 25º e 45º, Zona Costeira e apicuns e salgados.
Nos termos do Art. 10, nos pantanais e planícies pantaneiras, é
permitida a exploração ecologicamente sustentável, devendo-se
considerar as recomendações técnicas dos órgãos oficiais de
pesquisa, ficando novas supressões de vegetação nativa para uso
alternativo do solo190 condicionadas à autorização do órgão estadual
do meio ambiente, com base nas recomendações mencionadas
neste artigo. 
Já nas áreas de inclinação entre 25º e 45º, serão permitidos o
manejo florestal sustentável e o exercício de atividades
agrossilvipastoris, bem como a manutenção da infraestrutura física
associada ao desenvolvimento das atividades, observadas boas
práticas agronômicas, sendo vedada a conversão de novas áreas,
excetuadas as hipóteses de utilidade pública e interesse social (Art.
11).
Na Zona Costeira,191 patrimônio nacional nos termos do § 4º do
Art. 225 da ConstituiçãoFederal,  sua ocupação e exploração
deve dar-se de modo ecologicamente sustentável  (Art. 11-A, §
1º). Os apicuns e salgados, áreas de elevada salinidade associadas
aos manguezais, podem ser utilizados em atividades de
carcinicultura e salinas, desde que observados os seguintes
requisitos previstos no Art. 11-A, § 2º, dentre os quais, a licença
ambiental.
6.12 Reserva Legal
A partir do Art. 12, a Lei Florestal passa a tratar de outro
espaço territorial especialmente protegido de grande
importância, qual seja, a Reserva Legal. Trata-se de um percentual
de sua área total que todo imóvel rural que deve possuir como
floresta protegida. A Reserva Legal é assim definida no Art. 3º,
III:
[…] área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,
delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso
econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel
rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos
ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como
o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa.
Dispõe o Art. 54 que, para cumprimento da manutenção da
área de Reserva Legal nos imóveis a que se refere o inciso V do
Art. 3º (pequena propriedade ou posse rural familiar), “poderão
ser computados os plantios de árvores frutíferas, ornamentais ou
industriais, compostos por espécies exóticas, cultivadas em
sistema intercalar ou em consórcio com espécies nativas da
região em sistemas agroflorestais”.
Note-se que, diferentemente das APPs, exigidas tanto em
áreas urbanas, como rurais, a Reserva Legal somente é exigida em
áreas rurais. Todavia, como anota Amado, “não há definição de
área rural na legislação ambiental, gerando a controvérsia de
qual critério deverá prevalecer para a sua conceituação”.192 Para o
Estatuto da Terra (Lei 4.504/64), imóvel rural é o
[…] o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua
localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária
ou agroindustrial, quer através de planos públicos de valorização,
quer através de iniciativa privada (Art. 4º, I).
O critério, aqui, é a destinação do imóvel, não importando a
sua localização. O Código Tributário Nacional, por sua vez, em
seu Art. 32, § 1º, considera zona urbana (portanto, não rural)
aquela definida em lei municipal, devendo, no entanto, ser
observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos
indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos
ou mantidos pelo Poder Público: I – meio-fio ou calçamento,
com canalização de águas pluviais; II – abastecimento de água;
III – sistema de esgotos sanitários; IV – rede de iluminação
pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V
– escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de
três quilômetros do imóvel considerado. Portanto, imóvel rural é
aquele que se enquadra na definição do Art. 4º, I, do Estatuto da
Terra, e não está abrangido pelas exceções do Art. 32, § 1º, do
CTN. A questão, no entanto, como observa Amado, “está longe
de ser pacificada”,193 havendo imóveis com características rurais
em áreas urbanas e imóveis com características urbanas em áreas
rurais.
6.12.1 Natureza Jurídica
Conforme a doutrina, a Reserva Legal constitui “limitação
administrativa (portanto, geral, gratuita e com finalidade pública)
fixada pelo legislador, tendo por fim condicionar o uso da
propriedade em prol do interesse público”.194 Dessa forma, não
enseja indenização, configurando-se como “materialização do
conceito de função socioambiental da propriedade”.195
6.12.2 Obrigação
O Art. 12 é taxativo ao dispor que todo imóvel rural deve
manter área com um percentual mínimo de cobertura de vegetação
nativa, a título de Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das
normas sobre as Áreas de Preservação Permanente. Conforme
José Afonso da Silva, caso a área não seja dotada de vegetação, “o
proprietário ou possuidor deve recompor a reserva legal de sua
propriedade (ou posse)”.196 Tal obrigação está expressa no Art. 99
da Lei 8.171/91 (Lei da Política Agrícola).
Uma exceção é prevista na parte final do caput, que se refere
aos proprietários ou possuidores de imóveis rurais mencionados
no Art. 68, quais sejam aquelas que realizaram supressão de
vegetação nativa respeitando os percentuais de Reserva Legal
previstos pela legislação em vigor à época em que ocorreu a
supressão.
6.12.3 Dimensões da Reserva Legal
Os incisos do Art. 12 estabelecem as dimensões da Reserva
Legal, que variam conforme a região do país ou o bioma onde
está localizado o imóvel, a saber: I – localizado na Amazônia
Legal:197 a) 80% no imóvel situado em área de florestas; b) 35% no
imóvel situado em área de cerrado; c) 20% no imóvel situado em
área de campos gerais; II – localizado nas demais regiões do país:
20%. Assim, um imóvel localizado, por exemplo, em área de
cerrado deve manter 35% de sua área como floresta nativa a
título de Reserva Legal.
6.12.4 Localização da Reserva Legal
O Art. 14 da Lei Florestal fixa os critérios para a localização da
Reserva Legal no interior do imóvel, a qual deverá levar em
consideração os estudos e critérios elencados nos incisos do
artigo, a saber:
I - o plano de bacia hidrográfica;
II - o Zoneamento Ecológico-Econômico;
III - a formação de corredores ecológicos com outra Reserva Legal,
com Área de Preservação Permanente, com Unidade de
Conservação ou com outra área legalmente protegida;
IV - as áreas de maior importância para a conservação da
biodiversidade; e
V - as áreas de maior fragilidade ambiental.
Nos termos do Art. 14, § 1º, cabe ao órgão estadual integrante
do Sisnama ou instituição por ele habilitada deverá aprovar a
localização da Reserva Legal após a inclusão do imóvel no
Cadastro Ambiental Rural (CAR), conforme o Art. 29 da lei.
6.12.5 Cômputo da APP
O Art. 15 da Lei Florestal, diferentemente do que dispunha o
Código revogado, permite o cômputo das Áreas de Preservação
Permanente para fins de Reserva Legal, ou seja, a metragem das
Áreas de Preservação Permanente pode ser descontada do
percentual do imóvel rural que deve ser preservado a título de
Reserva Legal. Para isso, os incisos do impõe algumas condições.
Primeiro, que o benefício previsto neste artigo não implique a
conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo, isto é,
que não signifique a possibilidade de supressão de vegetação em
novas áreas (inc. I). Exige-se também que a área a ser computada
esteja conservada ou em processo de recuperação, conforme
comprovação do proprietário ao órgão estadual integrante do
Sisnama (inc. II). Por fim, exige-se que o proprietário ou
possuidor tenha requerido inclusão do imóvel no Cadastro
Ambiental Rural (CAR), nos termos da Lei Florestal.
6.12.6 Regime de Proteção da Reserva Legal
O Art. 17 preceitua que a Reserva Legal deve ser conservada
com cobertura de vegetação nativa pelo proprietário, possuidor
ou ocupante a qualquer título do imóvel rural, pessoa física ou
jurídica, de direito público ou privado. É admitida apenas a
exploração econômica da Reserva Legal, desde que mediante
manejo sustentável, previamente aprovado pelo órgão competente
do Sisnama, de acordo com as modalidades previstas no Art. 20
(art. 17, § 1º).
O § 4º do Art. 17 dispõe que, sem prejuízo das sanções
administrativas, cíveis e penais cabíveis em relação às áreas
desmatadas irregularmente após 22 de julho de 2008 (§ 3º),
deverá ser iniciado, nessas áreas, o processo de recomposição da
Reserva Legal em até dois anos contados a partir da data da
publicação da lei, devendo tal processo ser concluído nos prazos
estabelecidos pelo Programa de Regularização Ambiental (PRA),
de que trata o Art. 59.
6.12.7 Registro da Reserva Legal
O Código revogado determinava a averbação da Reserva Legal
à margem da matrícula do imóvel no Registro de Imóveis. A lei
atual, em seu Art. 18, contenta-se com o registro da área no órgão
ambiental competente por meio de inscrição no Cadastro
Ambiental Rural (CAR), de que trata o Art. 29, sendo vedada a
alteração da destinação daReserva Legal após o registro no CAR,
nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de
desmembramento, com as exceções previstas na própria lei.
Não obstante a aparente dispensa da averbação da Reserva
Legal no Registro de Imóveis, a Procuradoria-Geral de Justiça de
São Paulo, em 23 de janeiro de 2023, publicou o Aviso n.º
039/2023 – PGJ-SUBJUR,198 recomendando aos membros do
Ministério Público paulista que atuam nas áreas ambiental e de
registro de imóveis
[…] que adotem providências administrativas e/ou judiciais para
garantir que os dados do registro da Reserva Legal no CAR, com a
devida especialização, sejam transpostos para o Registro de Imóveis
na primeira alteração subsequente do registro, pela prática de
qualquer ato registrário (via averbação), inclusive em casos de
retificação da área de imóvel rural.
Bem como para “exigir do proprietário rural a averbação da
Reserva Legal no Registro de Imóveis em caso de ausência de
cadastro do imóvel rural no CAR com a devida especialização da
Reserva Legal”.
A recomendação baseia-se na consideração, em primeiro
lugar, de que
[…] a evolução da relação entre o registro de imóveis e a proteção
do meio ambiente à luz do direito ambiental passou da condição de
guardião do direito de propriedade à condição de guardião da
função socioambiental da propriedade, segundo a doutrina
especializada, proporcionando grande contribuição para a
implementação do direito ambiental e a proteção do meio
ambiente, especialmente como instrumento de controle
urbanístico-ambiental (com a função de obstar a prática de atos
registrais enquanto não cumpridas pelo proprietário as prescrições
das normas ambientais).
O documento também cita que o entendimento
predominante no Tribunal de Justiça de São Paulo é o de que a
obrigação de averbar a reserva legal persiste (Art. 167, II, n.° 22, e
Art. 169, da Lei de Registros Públicos), “apesar das naturezas
diversas do CAR (função administrativa) e do Registro de
Imóveis (função de assegurar a publicidade e impor restrição
sobre do domínio, capaz de vincular terceiros)”. Como exemplos,
são citados os acórdãos n.° 0022012- 02.1996.8.26.0114 e
0015142-98.2011.8.26.0506, ambos de 2019, da 1ª Câmara
Reservada ao Meio Ambiente, com a ressalva de que o
proprietário decide sobre o melhor momento para a averbação
(princípio da instância).
São citados também os acórdãos prolatados pela Segunda
Turma do Superior Tribunal de Justiça, ambos relatados pelo
Min. Herman Benjamin, nos Recursos Especiais n.°
1.742.149/MG e 1.641.168/MG, ambos de 2019, com a ressalva
de que o registro da Reserva Legal no CAR “desobriga” a
averbação no Registro de Imóveis
[…] enquanto não houver necessidade de alteração, por outra razão
(transmissão de domínio, desmembramento, retificação compra e
venda, usucapião, hipoteca, loteamento, incorporação,
parcelamento do solo, servidão, usufruto, convenção antenupcial
etc. – que, por constituição, transferência ou modificação, judicial
ou extrajudicial, de direitos reais atrelados ao imóvel etc.) dos
assentos do Registro de Imóveis.
Ou seja, a prática de atos registrais subsequentes traz a
obrigatoriedade de transposição para o Registro de Imóveis dos
dados da Reserva Legal constantes do CAR.
6.12.8 Cadastro Ambiental Rural (CAR)
O Cadastro Ambiental Rural (CAR), anteriormente
mencionado, em que agora deve ser registrada a Reserva Legal,
foi criado por força do artigo 29 da Lei Florestal, consistindo em
registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos
os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações
ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de
dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e
econômico e combate ao desmatamento. O CAR faz parte do
Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima).
A inscrição do imóvel rural no CAR deverá ser feita,
preferencialmente, no órgão ambiental municipal ou estadual,
que, nos termos do regulamento, exigirá, além da identificação
do proprietário ou possuidor rural, a comprovação da
propriedade ou posse e a identificação do imóvel por meio de
planta e memorial descritivo, contendo a indicação das
coordenadas geográficas com pelo menos um ponto de
amarração do perímetro do imóvel, informando a localização
dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação
Permanente, das Áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e,
caso existente, também da localização da Reserva Legal (Art. 29,
incisos I a III).
Nos termos do § 3º do Art. 29, a inscrição do imóvel no CAR
é obrigatória e por prazo indeterminado para todas as propriedades
e posses rurais, sendo ainda condição obrigatória para a adesão ao
Programa de Regularização Ambiental – PRA (Art. 59, § 2º). O §
2º do mesmo artigo ressalva que o cadastramento não será
considerado título para fins de reconhecimento do direito de
propriedade ou posse.
Verifica-se, assim, que o CAR não é apenas um receptor do
registro da Reserva Legal, servindo como um importante
repositório de informações ambientais sobre os imóveis rurais.
6.12.9 Transformação em Área Urbana
A transformação da área rural em urbana não descaracteriza
automaticamente a Reserva Legal, dispondo o Art. 19 da Lei
Florestal que a inserção do imóvel rural em perímetro urbano,
definido mediante lei municipal, não desobriga o proprietário ou
posseiro da manutenção da área de Reserva Legal. Esta somente
será extinta quando do registro de eventual parcelamento do solo
para fins urbanos aprovado segundo a legislação específica e
consoante as diretrizes do plano diretor de que trata o  § 1º do
Art. 182 da Constituição Federal. Nesse caso, extinta a Reserva
Legal, essa poderá ser transformada em Área Verde Urbana, nos
termos do Art. 25, inciso II, conforme será visto a seguir.
6.12.10 Regularização da Reserva Legal
Como regra de transição, a Art. 66 prevê que o proprietário
ou possuidor de imóvel rural que detinha, em 22 de julho de
2008, área de Reserva Legal em extensão inferior ao estabelecido
no Art. 12, poderá regularizar sua situação, independentemente
da adesão ao Programa de Regularização Ambiental (PRA),
adotando as seguintes alternativas, isolada ou conjuntamente:
recompor a Reserva Legal; permitir a regeneração natural da
vegetação na área de Reserva Legal; compensar a Reserva Legal
(incisos I a III). Essa obrigação tem natureza real e é transmitida
ao sucessor no caso de transferência de domínio ou posse do
imóvel rural (§ 1º), ou seja, é propter rem. A recomposição de que
trata o inciso I deverá atender os critérios estipulados pelo órgão
competente do Sisnama e ser concluída em até 20 anos,
abrangendo, a cada dois anos, no mínimo 1/10 da área total
necessária à sua complementação.
6.13 Áreas Verdes Urbanas
O Art. 25 da Lei Florestal trata das Áreas Verdes Urbanas, que
também se constituem em espaços territoriais especialmente
protegidos, nos termos do Art. 225, § 1, III, da Constituição
Federal.199 Áreas Verdes Urbanas, na definição do Art. 3º, inciso
XX, são
[…] espaços, públicos ou privados, com predomínio de vegetação,
preferencialmente nativa, natural ou recuperada, previstos no
Plano Diretor, nas Leis de Zoneamento Urbano e Uso do Solo do
Município, indisponíveis para construção de moradias, destinados
aos propósitos de recreação, lazer, melhoria da qualidade ambiental
urbana, proteção dos recursos hídricos, manutenção ou melhoria
paisagística, proteção de bens e manifestações culturais.
Dispõe o Art. 25 que o poder público municipal contará, para
o estabelecimento de áreas verdes urbanas, com os seguintes
instrumentos:
I - o exercício do direito de preempção para aquisição de
remanescentes florestais relevantes, conforme dispõe a  Lei nº
10.257, de 10 de julho de 2001;200
II - a transformação das Reservas Legais em áreas verdes nas
expansões urbanas;
III - o estabelecimento de exigência de áreas verdes nos
loteamentos, empreendimentos comerciais e na implantação de
infraestrutura; e
IV - aplicação em áreas verdes de recursos oriundos da
compensaçãode Sorocaba o
trabalho desenvolvido por ele em três décadas fala por si. Basta
citar a infinidade de inquéritos civis que instaurou para apurar
ilícitos ambientais contra a Natureza-Mãe. Basta ver que a
maioria das suas ações civis públicas ajuizadas alcançou o
resultado almejado ou, ao menos, serviu como referência para
prevenir danos ambientais futuros. Basta ver, enfim, a
resolutividade das demandas obtida por meio de termos de
compromisso e ajustamento de conduta ou acordos judiciais, a
revelar que a atuação funcional do promotor do meio ambiente
sempre se mostrou eficiente e, sobretudo, comprometida com os
fins de direito e a busca da justiça. Em meio ao vasto repertório
de questões ambientais enfrentadas e resolvidas por ele merecem
menção, por exemplo, temas relacionados a saneamento básico,
resíduos sólidos, unidades de conservação, qualidade do ar e da
água, licenciamento ambiental, contaminação do solo,
desmatamento, incêndios florestais, mudanças climáticas, tutela
da flora e da fauna.
A ideia dos animais enquanto sujeitos de direito também se
vê no trabalho de Marum, que propôs ação civil pública para que
o elefante asiático confinado no zoo de Sorocaba fosse
transferido para um santuário de elefantes situado no estado do
Mato Grosso. Conforme argumentado na peça inicial, perante a
Vara da Fazenda Pública de Sorocaba, os zoos em geral não
atendem às necessidades de animais exóticos de grande porte,
seja em vista dos espaços artificiais disponibilizados, seja pela
falta de contato com semelhantes, seja em face da constante
circulação do público visitante, o que leva a concluir que o
modelo tradicional dos zoológicos passa longe do bem-estar
animal. Já no santuário que se propôs a acolher o elefante, como
enfatizado pelo autor no processo, o animal terá junto a si solo
natural, mata nativa e alimentação diversificada, com livre acesso
a bebedouros, tanque e lamaçais, além de um riacho sazonal e
uma lagoa, em meio à água corrente que certamente traria
benefícios à sua saúde física e psíquica.
Neste aspecto o empenho de Jorge Marum, na construção de
sua narrativa jurídica em favor de um paquiderme confinado em
espaço restrito e sem qualquer contato com outros membros da
espécie, vai ao encontro do pensamento crítico de José
Saramago, cuja cosmovisão solidária também contempla o Outro
biologicamente diferente de nós. Palavras do escritor Prêmio
Nobel de Literatura: “Pudesse eu, fecharia todos os zoológicos do
mundo. Pudesse eu, proibiria a utilização de animais nos
espetáculos de circo. Não devo ser o único a pensar assim, mas
arrisco o protesto, a indignação, a ira da maioria a quem encanta
ver animais atrás de grades ou em espaços onde mal podem
mover-se como lhes pede a sua natureza. (…) Pobres, animais,
vítimas inermes da crueldade humana”. A mensagem deixada
pelo laureado romancista português, já ao final da vida, não deixa
de ser um sensível apelo de irmandade interespécie que, sem
dúvida, aflora pelos caminhos da educação, na esperança de amar
e transformar as coisas.
Aparece aqui outra grande vocação de Jorge Marum: a arte de
ensinar. Não foi à toa que, há anos, ele é professor de Direito
Ambiental da Faculdade de Direito de Sorocaba, atividade esta
que lhe permite transmitir aos alunos toda sua experiência
adquirida na prática. Ao adentrar nos domínios do mundo
natural, as reflexões jurídicas apresentadas nas aulas trazem
temas para lá de relevantes e atuais: ética ambiental, unidades de
conservação, áreas de preservação permanente, biodiversidade,
ecossistemas, legislação, direito comparado,
interdisciplinaridade, mínimo existencial, competências e
princípios ambientais, responsabilidade objetiva,
responsabilidade penal da pessoa jurídica, aquecimento global,
mudanças climáticas, patrimônio genético e direitos dos animais.
Neste autêntico dossel de assuntos verdejantes, Marum traz
exemplos práticos, decerto inspirados por sua experiência
profissional, a envolver questões atinentes a biomas, Sistema
Nacional de Unidades de Conservação, Código Floresta, órgãos
ambientais, planos municipais de saneamento básico e resíduos
sólidos, EIA-RIMA, marco legal, mineração, combate a
agrotóxicos, biossegurança e proteção dos animais, além de
abordar assuntos atinentes ao meio ambiente urbano, que
envolvem Estatuto da Cidade, Lei de Zoneamento e Plano
Diretor. Assuntos tantos que dariam um livro.
Foi assim que nasceu Direito Ambiental sistematizado. O livro
ora apresentado é uma espécie de síntese da vida profissional e
acadêmica de Jorge Marum, em atividades que se entrelaçam, se
fundem e se abrem, como pétalas do conhecimento, àqueles que
se importam com a sobrevivência do planeta e o respeito a todas
as espécies que nele habitam. Trata-se de uma obra que, do
presente, se projeta para o futuro. Que dialoga e aprende com a
natureza. Que intercala leis positivas e naturais. Que aproxima
direito e educação. Que se põe a pensar sobre o valor da vida,
alargando o alcance da ética ambiental. Uma obra, enfim, que
desafia o secular paradigma que considera o ser humano como
senhor absoluto do mundo natural, expondo em seus capítulos a
raiz de muitos problemas centrais que colocam em risco o
mundo em que vivemos. Como se costuma dizer, não é mais
possível continuar enxergando a Terra como fonte inesgotável de
recursos, e os animais como eternos escravos do homem. É
preciso que a ciência jurídica, diante das perspectivas globais
pouco otimistas que se anunciam neste século caracterizado pelo
crescimento da tecnologia e, também, das incertezas, interaja
sempre com outros saberes, para que o direito avance e se torne,
verdadeiramente, uma garantia de equilíbrio e bem viver a todos
os seres.
Laerte Levai
Pesquisador de Ética e Direitos dos Animais no Diversitas-Núcleo 
de Estudo das Diversidades, Intolerâncias e Conflitos (FFCLH/USP).
Desenvolve Pós-doc. em Direito Animal pelo Programa de Pós-Graduação 
em Direito da Universidade Federal da Bahia (PPGD-UFBA).
Como promotor de Justiça do MPSP atuou, por mais de três décadas, 
na área criminal ambiental em São José dos Campos e no Grupo de Atuação 
Especial de Defesa do Meio Ambiente (GAEMA Núcleo Paraíba do Sul).
Autor do livro “Direito dos Animais: a teoria na prática” (Appris, 2023)
INTRODUÇÃO
Este livro é fruto de mais de 30 anos de vivência teórica e
prática na área do Direito Ambiental. Tudo começou em meados
dos anos 1980, quando fui atraído pela área, antes mesmo de
ingressar no Ministério Público, na ocasião em que, ainda
estudante de Direito e jornalista amador, fui entrevistar a então
promotora de Justiça de Piedade, interior de São Paulo, Dr.a
Parisina Lopes Zeigler, sobre o caso de dois caçadores presos por
assassinarem, no sertão de Tapiraí, um casal de bugios, com a
fêmea ainda grávida. A Dr.a Parisina percebeu o meu interesse
pela área e, como tinha muitos casos ambientais em andamento,
convidou-me para estagiar na Promotoria. Convite aceito com
muito entusiasmo, visto que o amor pela natureza me
acompanhava desde criança e a possibilidade de defendê-la por
meio do Direito era muito empolgante. O estágio depois
prosseguiu sob a orientação de outro promotor igualmente
entusiasta do Direito Ambiental, Dr. Daniel Isídio de Almeida.
Tendo ingressado como promotor de Justiça no Ministério
Público de São Paulo, em 1989, pude ainda por um tempo seguir
a liderança e o exemplo de Édis Milaré, um dos pioneiros na
defesa do meio ambiente em Juízo, então coordenador da área na
instituição e hoje um grande doutrinador do Direito Ambiental,
que nos chamava de “promotores verdes” (no meu caso,
duplamente…). Em dezembro de 1989, durante minha primeira
designação como promotor substituto, na comarca de Iguape,
deparei-me com alguns inquéritos civis, coisa rara na época, e
acabei ajuizando três ações civis públicas ambientais. No mês
seguinte, designado para a Capital, fui chamado à Corregedoria.
Temeroso, entrei no gabinete do assessor do corregedor, que
estava com o meu relatório em mãos e questionou: “vejo aqui que
você entrou com trêsambiental.
6.14 Supressão de Vegetação
O Art. 26 dispõe que a supressão de vegetação nativa, tanto
de domínio público como de domínio privado, para o chamado uso
alternativo do solo, somente é permitida nos casos previstos na
própria Lei Florestal e é condicionada à autorização do órgão
estadual competente do Sisnama, dependendo ainda do
cadastramento do imóvel no CAR, de que trata o Art. 29.201 O
requerimento de autorização de supressão de que trata
o caput conterá, entre outros requisitos, a previsão da reposição ou
compensação florestal, nos termos do § 4º do Art. 33 (art. 26, § 3º).
No caso de reposição florestal, deverão ser priorizados projetos
que contemplem a utilização de espécies nativas do mesmo bioma
onde ocorreu a supressão (§ 4º).
6.15 Exploração Florestal
O Art. 31 permite a exploração de florestas nativas e formações
sucessoras, de domínio público ou privado, ressalvados os casos
previstos nos Art. 21, 23 e 24 (Reserva Legal), desde que haja o
devido licenciamento pelo órgão competente do Sisnama,
“mediante aprovação prévia de Plano de Manejo Florestal
Sustentável - PMFS que contemple técnicas de condução,
exploração, reposição florestal e manejo compatíveis com os
variados ecossistemas que a cobertura arbórea forme”.
6.16 Controle dos Produtos Florestais
O Art. 35 trata do controle da origem da madeira, do carvão e
de outros produtos ou subprodutos florestais, que deverá incluir
um sistema nacional que integre os dados dos diferentes entes
federativos, coordenado e fiscalizado e regulamentado pelo órgão
federal competente do Sisnama. Nesse sentido, a Instrução
Normativa n° 21, de 24 de dezembro de 2014, criou o Sistema
Nacional de Controle da Origem dos Produtos Florestais
(Sinaflor), que “integra o controle da origem da madeira, do
carvão e de outros produtos ou subprodutos florestais, sob
coordenação, fiscalização e regulamentação do Ibama”.
É livre a extração de lenha e demais produtos de florestas
plantadas, desde que nas áreas não consideradas de preservação
permanente e de Reserva Legal (Art. 35, § 2º). Da mesma forma,
o corte ou a exploração de espécies nativas plantadas em área de
uso alternativo do solo são permitidos independentemente de
autorização prévia, “devendo o plantio ou reflorestamento estar
previamente cadastrado no órgão ambiental competente e a
exploração ser previamente declarada nele para fins de controle
de origem” (Art. 35, § 3º).
6.17 Transporte e Armazenamento
O transporte, por qualquer meio, e o armazenamento de
madeira, lenha, carvão e outros produtos ou subprodutos
florestais oriundos de florestas de espécies nativas, para fins
comerciais ou industriais, dependem licença do órgão
competente do Sisnama (Art. 36). Conforme o § 1º do Art. 36, “a
licença prevista no caput  será formalizada por meio da emissão
do DOF (Documento de Origem Florestal), que deverá
acompanhar o material até o beneficiamento final”. Segundo § 3º,
todo aquele que recebe ou adquire, para fins comerciais ou
industriais, madeira, lenha, carvão e outros produtos ou
subprodutos de florestas de espécies nativas é obrigado a exigir a
apresentação do DOF e munir-se da via que deverá acompanhar
o material até o beneficiamento final.
6.18 Comércio
O comércio de plantas vivas e outros produtos oriundos da
flora nativa também dependerá de licença do órgão estadual
competente do Sisnama e de registro no Cadastro Técnico Federal
de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de
Recursos Ambientais, previsto no Art. 17 da Lei nº 6.938, de 31
de agosto de 1981,  sem prejuízo de outras exigências cabíveis
(Art. 37). Já a exportação de plantas vivas e outros produtos da
flora dependerá de licença do órgão federal competente do
Sisnama, observadas as condições estabelecidas no caput (Art. 37,
parágrafo único).
6.19 Uso do Fogo
Nas palavras de Édis Milaré, “o uso do fogo para fins
agrícolas é prática comum e muito antiga, assim como há muito
vem sendo objeto de questionamento acerca de seus benefícios,
em razão dos possíveis impactos ao ambiente e à saúde
humana”.202 De fato, é sabido que o fogo destrói não apenas a
vegetação, mas também sementes, nutrientes e microrganismos
do solo, além de ameaçar a vida e a integridade física de animais
e seres humanos. Isso sem contar a fumaça produzida pelo fogo,
que polui a atmosfera e é igualmente nociva à vida e à saúde de
seres vivos. 203
Por tais motivos, o Art. 38 da Lei 12.651/2012 proíbe o uso de
fogo na vegetação, prática que, além de infração administrativa,
pode configurar o crime previsto no Art. 41 da Lei 9.605/98204 e
ensejar a responsabilidade civil pelo dano ambiental.205
Os incisos do Art. 38 trazem algumas exceções a essa
proibição, por exemplo, em locais ou regiões cujas peculiaridades
justifiquem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou
florestais, mediante prévia aprovação do órgão estadual ambiental
competente do Sisnama, para cada imóvel rural ou de forma
regionalizada, que estabelecerá os critérios de monitoramento e
controle (inc. I). Também é permitido o emprego da queima
controlada em Unidades de Conservação, em conformidade com o
respectivo plano de manejo e mediante prévia aprovação do órgão
gestor da unidade, visando ao manejo conservacionista da
vegetação nativa, cujas características ecológicas estejam
associadas evolutivamente à ocorrência do fogo (inc. II).
O § 2º do Art. 38, por sua vez, excetua da proibição do uso do
fogo as práticas de prevenção e combate aos incêndios, bem
como as práticas de agricultura de subsistência exercidas pelas
populações tradicionais206 e indígenas.
O §§ 3º e 4º do Art. 38 determinam que, na apuração da
responsabilidade pelo uso irregular do fogo em terras públicas
ou particulares, a autoridade competente para fiscalização e
autuação deverá comprovar o nexo de causalidade entre a ação do
proprietário ou qualquer preposto e o dano efetivamente
causado.
6.20 Apoio e Incentivo
Os artigos 41 e seguintes tratam do apoio e do incentivo à
preservação e recuperação do meio ambiente. Segundo o Art. 41,
é o Poder Executivo federal autorizado a instituir, sem prejuízo
do cumprimento da legislação ambiental, programa de apoio e
incentivo à conservação do meio ambiente, bem como para adoção
de tecnologias e boas práticas que conciliem a produtividade
agropecuária e florestal com redução dos impactos ambientais,
como forma de promoção do desenvolvimento ecologicamente
sustentável. Entre as linhas de ação previstas nos incisos está o
pagamento ou incentivo a serviços ambientais, definido como
Retribuição, monetária ou não, às atividades de conservação e
melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços ambientais, tais
como, isolada ou cumulativamente:
a) o sequestro, a conservação, a manutenção e o aumento do
estoque e a diminuição do fluxo de carbono;
b) a conservação da beleza cênica natural;
c) a conservação da biodiversidade; d) a conservação das águas e
dos serviços hídricos;
e) a regulação do clima;
f) a valorização cultural e do conhecimento tradicional
ecossistêmico;
g) a conservação e o melhoramento do solo;
h) a manutenção de Áreas de Preservação Permanente, de Reserva
Legal e de uso restrito.
Trata-se da materialização do princípio do “protetor-
recebedor”, tema que posteriormente foi detalhado na Lei
14.119/21, que institui a Política Nacional de Pagamento por
Serviços Ambientais.
Também é prevista, no inciso II do Art. 41, a compensação
pelas medidas de conservação ambiental necessárias para o
cumprimento dos objetivos dessa lei, utilizando-se dos seguintes
instrumentos, dentre outros, a obtenção de crédito agrícola com
taxas de juros menores, bem como limites e prazos maiores que
os praticados no mercado, a contratação do seguro agrícola em
condições melhores que as praticadas no mercado, a dedução das
Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso
restrito da base de cálculo do Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR), gerando créditos tributários etc.
Ainda como parte do programa de apoio e incentivo à
preservaçãoe recuperação do meio ambiente o Art. 44 prevê a
criação da Cota de Reserva Ambiental (CRA). Cuida-se, segundo
Abelha Rodrigues, de um título de crédito, instituído como
incentivo econômico para a manutenção de áreas com vegetação
nativa para além daquelas obrigatórias.207 A CRA constitui título
nominativo representativo de área com vegetação nativa, existente
ou em processo de recuperação, nas seguintes condições:
I - sob regime de servidão ambiental, instituída na forma do art. 9º-
A da Lei 6.938/81;
II - correspondente à área de Reserva Legal instituída
voluntariamente sobre a vegetação que exceder os percentuais
exigidos no art. 12 desta Lei;
III - protegida na forma de Reserva Particular do Patrimônio
Natural - RPPN, nos termos do  art. 21 da Lei nº 9.985, de 18 de
julho de 2000; IV - existente em propriedade rural localizada no
interior de Unidade de Conservação de domínio público que ainda
não tenha sido desapropriada.
Diz o § 1º do Art. 44 que a emissão de CRA será feita
mediante requerimento do proprietário, após a inclusão do
imóvel no CAR e a emissão de laudo comprobatório emitido
pelo próprio órgão ambiental ou por entidade 
credenciada, assegurado o controle do órgão federal competente
do Sisnama. O vínculo de área à CRA será averbado na matrícula
do respectivo imóvel no registro de imóveis competente (§ 3º).
É obrigatório o registro da CRA pelo órgão emitente, no prazo
de 30 dias, contado da data da sua emissão, em bolsas de
mercadorias de âmbito nacional ou em sistemas de registro e de
liquidação financeira de ativos autorizados pelo Banco Central
do Brasil (Art. 47).
A CRA pode ser transferida, onerosa ou gratuitamente, a
pessoa física ou a pessoa jurídica de direito público ou privado,
mediante termo assinado pelo titular da CRA e pelo adquirente
(Art. 48).
6.21 Controle do Desmatamento
Dispõe o Art. 51 que o órgão ambiental competente,
[…] ao tomar conhecimento do desmatamento em desacordo com
o disposto nesta Lei, deverá embargar a obra ou atividade que deu
causa ao uso alternativo do solo, como medida administrativa
voltada a impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a
regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da
área degradada.
Obviamente que, além do embargo, que pode e deve ser
realizado por órgão competente de qualquer ente federativo que
tiver conhecimento da infração, nos termos do Art. 17, § 2º, da
Lei Complementar 140/2011,208 o órgão ambiental competente
deverá impor as sanções administrativas correspondentes, nos
termos dos artigos 70 e seguintes da Lei 9.605/98 e seu
regulamento. Isso sem contar as respectivas responsabilidades
criminal e civil, conforme o caso.
6.22 Programas de Regularização Ambiental (PRAs)
O Art. 59 determina que a União, os Estados e o Distrito
Federal deverão implantar Programas de Regularização
Ambiental (PRAs) de posses e propriedades rurais, com o
objetivo de adequá-las aos termos da Lei. Na regulamentação dos
PRAs, a União estabelecerá normas de caráter geral e os Estados e o
Distrito Federal ficarão incumbidos do seu detalhamento por meio
da edição de normas de caráter específico, em razão de suas
peculiaridades territoriais, climáticas, históricas, culturais,
econômicas e sociais, conforme preceitua o  Art. 24 da
Constituição Federal (§ 1º).
Segundo o § 2º, a inscrição do imóvel rural no CAR é condição
obrigatória para a adesão ao PRA, que deve ser requerida nos
prazos estabelecidos no § 4º do Art. 29. O termo de
compromisso de adesão ao PRA constitui título executivo
extrajudicial (§ 3º).
Dispõe o Art. 60 que a assinatura de termo de compromisso
para regularização de imóvel ou posse rural perante o órgão
ambiental competente suspenderá a punibilidade dos crimes
previstos nos Art. 38, 39 e 48 da Lei 9.605/98, enquanto o termo
estiver sendo cumprido. Outrossim, a prescrição ficará
interrompida durante o período de suspensão da pretensão
punitiva (§ 1º) e será extinta a punibilidade com a efetiva
regularização prevista na Lei (§ 2º).
6.23 Regras de Transição
O Art. 61-A, incluído pela Lei 12.727/2012, traz algumas
regras de transição que amenizam o rigor da proteção das Áreas
de Preservação Permanente, começando pelo caput, que abre
exceção para a continuidade das atividades agrossilvipastoris, de
ecoturismo e de turismo rural  nas Áreas de Preservação
Permanente, nas chamadas áreas rurais consolidadas até
22/07/2008.
Os parágrafos desse artigo, por sua vez, regulamentam a
recomposição das faixas marginais em áreas consolidadas ao
longo de cursos d’água naturais, nascentes e olhos d’água perenes
e no entorno de lagos e lagoas naturais, em metragens diferentes
conforme o tamanho dos imóveis.
6.24 Outros Instrumentos de Proteção
O Art. 70 possibilita ao poder público federal, estadual ou
municipal a instituição de outros instrumentos de proteção da
flora, além do disposto na própria lei e “sem prejuízo da criação
de unidades de conservação da natureza, na forma da  Lei n.º
9.985, de 18 de julho de 2000, e de outras ações cabíveis voltadas
à proteção das florestas e outras formas de vegetação”, por
exemplo:
I - proibir ou limitar o corte das espécies da flora raras, endêmicas,
em perigo ou ameaçadas de extinção, bem como das espécies
necessárias à subsistência das populações tradicionais, delimitando
as áreas compreendidas no ato, fazendo depender de autorização
prévia, nessas áreas, o corte de outras espécies;
II - declarar qualquer árvore imune de corte, por motivo de sua
localização, raridade, beleza ou condição de porta-sementes;
III - estabelecer exigências administrativas sobre o registro e outras
formas de controle de pessoas físicas ou jurídicas que se dedicam à
extração, indústria ou comércio de produtos ou subprodutos
florestais.
6.25 Motosserras
O Art. 69, tendo em vista o potencial destrutivo das
motosserras, regulamenta a venda e a posse dessas máquinas,
dispondo que são obrigados a registro no órgão federal competente
do Sisnama os estabelecimentos comerciais responsáveis pela
comercialização de motosserras, bem como aqueles que as
adquirirem. O § 1º estabelece que a obrigatoriedade da licença
para o porte e uso de motosserras, que deverá ser renovada a cada
dois anos. Além disso, os fabricantes de motosserras são
obrigados a imprimir, em local visível do equipamento,
numeração cuja sequência será encaminhada ao órgão federal
competente do Sisnama e constará nas correspondentes notas
fiscais (§ 2º). O descumprimento dessas normas poderá
configurar o crime: Art. 51 da Lei 9.605/98.209
6.26 Proibição do Retrocesso
Como visto, a nova Lei Florestal abrandou a proteção
ambiental em determinadas situações (v.g., cômputo da APP na
Reserva Legal) em comparação com o Código revogado. A
doutrina e a jurisprudência, no entanto, têm entendido pela
irretroatividade desses dispositivos para atingir situações
consolidadas, em função do princípio da proibição do retrocesso em
matéria de Direito Ambiental. Esse princípio é extraído da
dicção do Art. 225, § 1º, III, in fine, da CRFB.210
Segundo o STJ,
O novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato
jurídico perfeito, direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada,
tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias
compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas
frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o
limite constitucional intocável e intransponível da incumbência do
Estado de garantir a preservação e restauração dos processos
ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I).211
Conforme Ingo Wolfgang Sarlet e Tiago Fensterseifer, o
princípio constitucional da proibição do retrocesso (ou regressividade)
ecológico
[…] apresenta-se como uma garantia constitucional, com base,
entre outros, nos princípios da segurança jurídica e da confiança,
objetivando blindar as conquistas legislativas – e também
administrativas – no âmbito dos direitos fundamentais ecológicos
contra retrocessos que venham a comprometer seu gozo e
exercício. Tal garantia evidencia o processo evolutivo ecumulativo
que subjaz ao reconhecimento dos direitos fundamentais ao longo
da trajetória histórico-constitucional […].212
Segundo os mesmos autores, a não adoção de medidas de
proteção ao meio ambiente “por parte do Estado – nas esferas
municipal, estadual e federal –, no sentido de assegurar a eficácia
e efetividade do direito fundamental em questão, resulta […] em
prática inconstitucional, passível de controle judicial, tanto sob a
via abstrata quanto difusa”.213
Herman Benjamin considera que a proibição do retrocesso
“transformou-se em princípio geral do Direito Ambiental, a ser
invocado na avaliação da legitimidade de iniciativas legislativas
destinadas a reduzir o patamar de tutela geral do meio ambiente”.
No REsp 1.434.797-PR, o STJ reconheceu “a existência de
direitos adquiridos ambientais, no sentido de impedir a redução
do patamar normativo de proteção ambiental vigente”.
Da mesma forma, o STF, no julgamento da ADI 4.717/DF,
aplicou o princípio da proibição do retrocesso socioambiental.
6.27 Gestão de Florestas Públicas
Fora do sistema da Lei Florestal, mas fazendo referência a
florestas, a Lei 11.284/2006 dispõe sobre a gestão de florestas
públicas para produção sustentável. Válida para União, DF, Estados
e Municípios, trata da gestão direta e da concessão da exploração
das florestas, mediante licitação.
Como já visto, a concessão florestal é instrumento econômico da
Política Nacional do Meio Ambiente, nos termos do Art. 9º, XIII,
da Lei 6.938/81.
Segundo o Art. 3º da Lei 11.284/2006, para os fins do
disposto nessa lei, consideram-se:
I - florestas públicas: florestas, naturais ou plantadas, localizadas
nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União,
dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades
da administração indireta;
II - recursos florestais: elementos ou características de determinada
floresta, potencial ou efetivamente geradores de produtos ou
serviços florestais;
III - produtos florestais: produtos madeireiros e não madeireiros
gerados pelo manejo florestal sustentável;
IV - serviços florestais: turismo e outras ações ou benefícios
decorrentes do manejo e conservação da floresta, não
caracterizados como produtos florestais;
[…]
VI - manejo florestal sustentável: administração da floresta para a
obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais,
respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema
objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou
alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de
múltiplos produtos e subprodutos não madeireiros, bem como a
utilização de outros bens e serviços de natureza florestal;
VII - concessão florestal: delegação onerosa, feita pelo poder
concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para
exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo,
mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que
atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado.
Sobre o tema, Édis Milaré comenta que “é oportuna a
inovação legislativa, que acompanha a exigência crescente por
mecanismos desta natureza para a gestão ambiental, a fim de
incentivar e propiciar a conservação do meio ambiente”.214
O Art. 6º, § 3º, da mesma lei abre uma exceção à exigência de
licitação, dispondo que
[…] o Poder Público poderá, com base em condicionantes
socioambientais definidas em regulamento, regularizar posses de
comunidades locais sobre as áreas por elas tradicionalmente
ocupadas ou utilizadas, que sejam imprescindíveis à conservação
dos recursos ambientais essenciais para sua reprodução física e
cultural, por meio de concessão de direito real de uso ou outra
forma admitida em lei, dispensada licitação.
6.28 Crimes
A Lei 9.605/98, em seus artigos 38, 39, 41, 42, 45, 46, 48, 49,
50, 50-A e 51, tipifica vários crimes relativos a florestas e áreas
protegidas. Analisaremos mais detidamente esses crimes em
capítulo próprio.
166 Apud Édis Milaré, Direito do Ambiente, 12. ed., p. 149.
167 Direito do Ambiente, 12. ed., p. 1594.
168 Cf. Aldo Rebelo, “O novo Código Florestal brasileiro pacificou o país”. SNA News, 21 mar. 2022. Disponível
em: https://www.sna.agr.br/artigo-o-novo-codigo-florestal-brasileiro-pacificou-o-pais-por-aldo-rebelo/
169 Cf., por exemplo, José Renato Nalini, Ética ambiental, 4. ed., p. 116 e segs.
170 Cf., nesse sentido, o artigo “O campeão da proteção florestal, de autoria de Evaristo de Miranda, doutor em
Ecologia e chefe-geral da Embrapa Territorial publicado na Revista Oeste. Disponível em:
https://revistaoeste.com/revista/edicao-59/o-campeao-da-protecao-florestal/
171 Apud Direito do Ambiente, p. 1253.
172 Cf. Milaré, op. cit., p. 1252.
173 Op. cit., p. 208.
174 Idem.
175 Direito do Ambiente, 5. ed., “Glossário”.
176 Op. cit., Amado, p. 223.
177 Apud José Afonso da Silva, op. cit. p. 188.
178 Art. 3º, XIX: leito regular: a calha por onde correm regularmente as águas do curso d’água durante o ano. “O
que se pretende proteger não é somente o leito menor ou o médio, mas também o leito maior resultante da
expansão sazonal dos rios” (Milaré, p. 1257).
179 O Art. 5º determina que, na implantação de reservatório d’água artificial destinado a geração de energia ou
abastecimento público, é obrigatória a aquisição, desapropriação ou instituição de servidão administrativa pelo
empreendedor das Áreas de Preservação Permanente criadas em seu entorno, conforme estabelecido no
licenciamento ambiental, observando-se a faixa mínima de 30 metros e máxima de 100 metros em área rural, e
a faixa mínima de 15 metros e máxima de 30 metros em área urbana.
180 Art. 3º, XVII: nascente: afloramento natural do lençol freático que apresenta perenidade e dá início a um
curso d’água.
181 Art. 3º, XVIII: olho d’água: afloramento natural do lençol freático, mesmo que intermitente.
182 Art. 3º, V: pequena propriedade ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho pessoal do
agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e projetos de reforma agrária, e
que atenda ao disposto no Art. 3º da Lei n.º 11.326, de 24 de julho de 2006 (agricultura familiar).
183 Art. 3º, VII: manejo sustentável: administração da vegetação natural para a obtenção de benefícios
econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do
manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras ou
não, de múltiplos produtos e subprodutos da flora, bem como a utilização de outros bens e serviços.
184 REsp 994.811/2008, cf. Amado, op. cit., p. 244.
185 Op. cit., p. 1258.
186 Art. 3º, VIII: são consideradas de utilidade pública: a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de transporte, sistema viário,
inclusive aquele necessário aos parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios,
saneamento,  energia, telecomunicações, radiodifusão,  bem como mineração, exceto, neste último caso, a
extração de areia, argila, saibro e cascalho; c) atividades e obras de defesa civil; d) atividades que
comprovadamente proporcionem melhorias na proteção das funções ambientais referidas no inciso II deste
artigo; e) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo
próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, definidas em ato do
Chefe do Poder Executivo federal.
187 Art. 3º, IX: são consideradas de interesse social: a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da
vegetação nativa, tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras
e proteção de plantios com espécies nativas; b) a exploração agroflorestal sustentável praticada na pequena
propriedade ou posse rural familiar ou por povos e comunidades tradicionais, desde quenão descaracterize a
cobertura vegetal existente e não prejudique a função ambiental da área; c) a implantação de infraestrutura
pública destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar livre em áreas urbanas* e rurais
consolidadas,** observadas as condições estabelecidas nessa lei; d) a regularização fundiária de assentamentos
humanos ocupados predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas consolidadas, observadas
as condições estabelecidas na  Lei n.º 11.977/2009; e) implantação de instalações necessárias à captação e
condução de água e de efluentes tratados para projetos cujos recursos hídricos são partes integrantes e
essenciais da atividade; f) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas pela
autoridade competente; g) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em
procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional à atividade proposta,
definidas em ato do Chefe do Poder Executivo federal.
*Art. 3º, XXVI – área urbana consolidada: aquela que atende os seguintes critérios: a) estar incluída no perímetro
urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica;  b) dispor de sistema viário
implantado; c) estar organizada em quadras e lotes predominantemente edificados;  d) apresentar uso
predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações residenciais, comerciais, industriais,
institucionais, mistas ou direcionadas à prestação de serviços; e) dispor de, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes
equipamentos de infraestrutura urbana implantados: 1. drenagem de águas pluviais; 2. esgotamento sanitário; 3.
abastecimento de água potável;  4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública; e  5. limpeza urbana,
coleta e manejo de resíduos sólidos (Redação do inciso alterada pela Lei 14.285/21.
**Art. 3º, IV – área rural consolidada: área de imóvel rural com ocupação antrópica preexistente a 22 de julho de
2008, com edificações, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, admitida, neste último caso, a adoção do
regime de pousio. Lei 11.428/2006, Art. 3º, III – pousio: prática que prevê a interrupção de atividades ou usos
agrícolas, pecuários ou silviculturais do solo por até 10 (dez) anos para possibilitar a recuperação de sua
fertilidade.
188 Art. 3º, X: são consideradas atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental: a) abertura de pequenas vias de
acesso interno e suas pontes e pontilhões, quando necessárias à travessia de um curso d’água, ao acesso de
pessoas e animais para a obtenção de água ou à retirada de produtos oriundos das atividades de manejo
agroflorestal sustentável; b) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e efluentes
tratados, desde que comprovada a outorga do direito de uso da água, quando couber; c) implantação de trilhas
para o desenvolvimento do ecoturismo; d) construção de rampa de lançamento de barcos e pequeno
ancoradouro; e) construção de moradia de agricultores familiares, remanescentes de comunidades quilombolas
e outras populações extrativistas e tradicionais em áreas rurais, onde o abastecimento de água se dê pelo esforço
próprio dos moradores; f) construção e manutenção de cercas na propriedade; g) pesquisa científica relativa a
recursos ambientais, respeitados outros requisitos previstos na legislação aplicável; h) coleta de produtos não
madeireiros para fins de subsistência e produção de mudas, como sementes, castanhas e frutos, respeitada a
legislação específica de acesso a recursos genéticos; i) plantio de espécies nativas produtoras de frutos,
sementes, castanhas e outros produtos vegetais, desde que não implique supressão da vegetação existente nem
prejudique a função ambiental da área; j) exploração agroflorestal e manejo florestal sustentável, comunitário e
familiar, incluindo a extração de produtos florestais não madeireiros, desde que não descaracterizem a
cobertura vegetal nativa existente, nem prejudiquem a função ambiental da área; k) outras ações ou atividades
similares, reconhecidas como eventuais e de baixo impacto ambiental em ato do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama) ou dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.
189 Direito do Ambiente, 12. ed., p. 1643.
190 Art. 3º, VI – uso alternativo do solo: substituição de vegetação nativa e formações sucessoras por outras
coberturas do solo, como atividades agropecuárias, industriais, de geração e transmissão de energia, de
mineração e de transporte, assentamentos urbanos ou outras formas de ocupação humana.
191 A Zona Costeira é definida pelo parágrafo único do Art. 2º da Lei 7.661/88, que institui o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro,  como “o espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus
recursos renováveis ou não, abrangendo uma faixa marítima e outra terrestre, que serão definidas pelo Plano”.
192 Op. cit., p. 263.
193 Idem.
194 Abelha Rodrigues, op. cit., p. 254.
195 Milaré, op. cit., p. 1271.
196 Op. cit., p. 203.
197 Art. 3º, I, Amazônia Legal: os Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, Amapá e Mato Grosso e
as regiões situadas ao norte do paralelo 13º S, dos Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meridiano de 44º
W, do Estado do Maranhão.
198 Disponível em: https://mpsp.mp.br/w/do-24-01-2023
199 Cf. Frederico Amado, op. cit., p. 314.
200 A Lei n.º 10.257 (Estatuto da Cidade) prevê o direito de preempção em seu Art. 4º, IV, m, como um dos
instrumentos da política urbana, tratando-se do direito que confere ao Poder Público municipal preferência para
aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares (Art. 25). A matéria será vista em
capítulo próprio.
201 O Art. 11 da LC 140/2011 diz que  “a lei poderá estabelecer regras próprias para atribuições relativas à
autorização de manejo e supressão de vegetação, considerada a sua caracterização como vegetação primária ou
secundária em diferentes estágios de regeneração, assim como a existência de espécies da flora ou da fauna
ameaçadas de extinção”. Trataremos desse tema em capítulo futuro.
202 Direito do ambiente, 12. ed., p. 1651.
203 Sobre o tema, vide Evaristo de Miranda, “Fogo aumenta na Europa e diminui no Brasil”. Revista Oeste, 26 ago.
2022. Disponível em: https://revistaoeste.com/revista/edicao-127/fogo-aumenta-na-europa-e-diminui-no-
brasil/
204 Art. 41. Provocar incêndio em mata ou floresta:
Pena – reclusão, de dois a quatro anos, e multa.
Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de detenção de seis meses a um ano e multa.
205 Evaristo de Miranda explica a diferença entre queimadas e incêndios florestais: “Muitos confundem
queimadas e incêndios florestais. Queimadas são um fenômeno generalizado na agricultura tropical. Mais de
98% das queimadas praticadas no Brasil são de natureza agrícola. O agricultor decide quando e onde queimar. É
uma prática controlada, desejadas e faz parte de seu sistema de produção. Tem objetivos e resultados esperados.
Exige cuidados, como aceiros e ausência de ventos. E depende de muito de fatores meteorológicos. […] Os
incêndios florestais são de natureza acidental, indesejados e difíceis de controlar. Basta ver o Canadá. Ocorrem
em vegetações florestais propícias pela comburência e combustibilidade das árvores. Essas vegetações
encontram-se essencialmente no Sul e Sudeste. Florestas degradadas, entremeadas por arbustos e gramíneas,
matas de araucária e floresta atlântica caducifólia de planalto, além das áreas de pinus e eucaliptus, são as mais
propícias a incêndios. Na floresta tropical úmida, um incêndio em vegetação primária é difícil de ocorrer e de se
propagar”. “Incêndios no Canadá e queimadas no Brasil: dois pesos e poucas medidas”. Revista Oeste, 7 jul. 2023.
Disponível em: https://revistaoeste.com/revista/edicao-172/incendios-no-canada-e-queimadas-no-brasil-
dois-pesos-e-poucas-medidas/
206 Segundo o Art. 3º, II, da Lei 11.428/2006 (Lei da Mata Atlântica), população tradicional é aquelavivendo em
estreita relação com o ambiente natural, dependendo de seus recursos naturais para a sua reprodução
sociocultural, por meio de atividades de baixo impacto ambiental, por exemplo, ribeirinhos, quilombolas etc.
207 Op. cit., p. 288.
208 Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um
empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a
apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou
autorizada. 
[…]
§ 2o Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver
conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando
imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis. 
209 Art. 51. Comercializar motosserra ou utilizá-la em florestas e nas demais formas de vegetação, sem licença
ou registro da autoridade competente:
Pena – detenção, de três meses a um ano, e multa.
210 Art. 225, § 1º, III: “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a
serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”.
211 STJ, REsp 1.462.208, Rel. Min. Humberto Martins; apud: Abelha Rodrigues, op. cit., p. 247.
212 Op. cit., p. 112.
213 Idem.
214 Direito do ambiente, 12. ed., p. 1107.
CAPÍTULO 7
BIOMA MATA ATLÂNTICA
Ecossistema de floresta de encosta da Serra do Mar brasileira, considerado o
mais rico do mundo em biodiversidade.
(Édis Milaré)
7.1 Introdução
Como visto no capítulo correspondente, para a garantia do
direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, o Art. 225, § 4º, da Constituição Federal, houve por
bem destacar alguns dos grandes biomas nacionais, dispondo que
a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar,
o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio
nacional e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de
condições que assegurem a preservação do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. Trata-se de espaços
territoriais especialmente protegidos em sentido lato, nos termos do
§ 1º, inciso III, do mesmo dispositivo.
Note-se que há outros grandes biomas não mencionados no
dispositivo, como o Cerrado e a Caatinga, que, não obstante a
omissão constitucional, também merecem atenção.
Dos grandes biomas nacionais, por enquanto somente a
proteção do Bioma Mata Atlântica recebeu detalhada
regulamentação legal, por meio da Lei 11.428/2006.
7.2 Bioma e Ecossistema
Antes de adentrar no estudo da proteção legal do Bioma
Mata Atlântica, é interessante fixar alguns conceitos básicos,
como bioma e ecossistema. Na definição de Édis Milaré, bioma é
um
Amplo conjunto de ecossistemas terrestres, caracterizados por
tipos fisionômicos semelhantes de vegetação com diferentes tipos
climáticos. São grandes ecossistemas que compreendem várias
comunidades bióticas em diferentes estágios de evolução, em vasta
extensão geográfica. Por necessidade ecológica, os biomas
apresentam intensa e extensa interação edáfica e climática,
definindo assim as condições ambientais características. É a
unidade ecológica imediatamente superior ao ecossistema. Há
biomas terrestres e aquáticos. Os grandes biomas brasileiros são a
Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, o Pantanal Mato-Grossense,
o Cerrado, a Caatinga, o Domínio das Araucárias, as Pradarias e os
ecossistemas litorâneos. Há autores que acrescentam outros
biomas.215
Ecossistema, por sua vez, teve sua definição legal veiculada no
Art. 2º, I, da Lei n.º 14.119/2021 (Política Nacional de
Pagamento por Serviços Ambientais), verbis: “complexo dinâmico
de comunidades vegetais, animais e de microrganismos e o seu
meio inorgânico que interagem como uma unidade funcional”.
Conforme Milaré, “o ecossistema é a unidade básica da
Ecologia”.216
7.3 Mata Atlântica
Segundo Édis Milaré, a Mata Atlântica é o
Ecossistema de floresta de encosta da Serra do Mar brasileira,
considerado o mais rico do mundo em biodiversidade. A Mata
Atlântica era a segunda maior floresta tropical úmida do Brasil, só
comparável à Floresta Amazônica. Originalmente percorria o
litoral brasileiro de ponta a ponta, estendendo-se do Rio Grande do
Norte ao Rio Grande do Sul, e ocupava uma área de 1,3 milhão que
quilômetros quadrados. Atualmente restam apenas cerca de 5% de
sua extensão original; em alguns lugares, como no Rio Grande do
Norte, nem vestígios. A variabilidade climática ao longo de sua
distribuição é grande, indo desde climas temperados superúmidos
no extremo sul a tropical úmido e semiárido no Nordeste. O relevo
acidentado da Zona Costeira adiciona ainda mais variabilidade a
este ecossistema. A grande quantidade de matéria orgânica em
decomposição sobre o solo dá à mata fertilidade suficiente para
suprir toda a rica vegetação; um solo pobre mantém uma floresta
riquíssima em espécies, graças à rápida reciclagem da enorme
quantidade de matéria orgânica que se acumula ao húmus. Um dos
principais motivos para preservar o que restou da Mata Atlântica é
sua biodiversidade; calcula-se que nela existam dez mil espécies de
plantas, 131 espécies de mamíferos, 214 espécies de aves, 23 de
marsupiais, 57 de roedores, 183 de anfíbios, 143 de répteis e 21 de
primatas. O mico-leão-dourado, uma das espécies mais ameaçadas
do mundo, só é encontrada em uma pequena área de mata atlântica
no Rio de Janeiro.217
7.4 A Lei 11.428/2006 – LBMA
Dando cumprimento ao mandamento constitucional, a Lei
11.428/2006 dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação
nativa do Bioma Mata Atlântica. Conforme seu Art. 1º, “a
conservação, a proteção, a regeneração e a utilização do Bioma
Mata Atlântica, patrimônio nacional, observarão o que estabelece
esta Lei, bem como a legislação ambiental vigente, em especial a
Lei. 4.771/65”.
Observe-se que, embora a lei faça menção ao antigo Código
Florestal, é evidente que, com a revogação da Lei. 4.771/65, deve-
se interpretar que a proteção do bioma também se faz pela Lei
12.651/2012. Na verdade, a LBMA, válida para um grande bioma
específico, acrescenta uma camada extra de proteção às áreas já
protegidas genericamente pelo Código Florestal, válido em todo
o território nacional.
Conforme Abelha Rodrigues, não se trata de uma lei que impede
o uso, pois “o legislador cuida de normatizar, mas não de impedir
a utilização econômica do bioma, destacando-se um regime
jurídico fixado de acordo com os estágios de regeneração da
vegetação”.218
Essa lei também é importante porque traz vários princípios e
conceitos de Direito Ambiental, que complementam e esclarecem
dispositivos do Código Florestal e de outras leis ambientais,
compondo o sistema.
Com efeito, em julgado relatado pelo Ministro Herman
Benjamin, o STJ declarou que há uma relação de coexistência e
complementariedade entre a Lei da Mata Atlântica e os demais
microssistemas-irmãos que compõem a ordem jurídica florestal:
A ordem jurídica florestal, no cotejo com a ordem jurídica
ambiental, é tão só uma entre várias que no corpo desta se alojam,
prisioneira aquela de inescapável vocação de unidade e
coexistência harmônica com os microssistemas-irmãos
elementares e temáticos (faunístico, hídrico, climático, de Unidades
de Conservação, da Mata Atlântica), tudo em posição de
subserviência aos domínios da norma constitucional e da nave-mãe
legislativa ambiental – a Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente –, que a eles todos se sobrepõem e contra eles todos
prevalecem. Dispensável, nesse diapasão, advertir que a
possibilidade de conflito somente se coloca entre duas normas que
se encontrem, hierarquicamente, em pé de igualdade.219
Sobre a abrangência da LBMA, Frederico Amado observa que
“a Lei 11.428/2006 – LBMA, para os seus fins, adotou uma
definição ampla” de Mata Atlântica.220 Com efeito, dispõe o Art.
2ºque, para os efeitos dessa lei,
Consideram-se integrantes do Bioma Mata Atlântica as seguintes
formações florestais nativas e ecossistemas associados, com as
respectivas delimitações estabelecidas em mapa do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, conforme
regulamento: Floresta Ombrófila Densa; Floresta Ombrófila Mista,
também denominada de Mata de Araucárias; Floresta Ombrófila
Aberta; Floresta Estacional Semidecidual; e Floresta Estacional
Decidual, bem como os manguezais, as vegetações de restingas,
campos de altitude, brejos interioranos e encraves florestais do
Nordeste.
O parágrafo único desse dispositivo, porém, ressalva que
somente os remanescentes de vegetação nativa no estágio primário
e nos estágios secundário inicial, médio e avançado de regeneração na
área de abrangência definida no caput desse artigo terão seu uso e
conservação regulados por essa lei. Em outras palavras, tendo em
vista que grande parte do bioma já sofreu ocupação humana, o
que se protege são os remanescentes de mata atlântica dentro da
área original do bioma. Pode ocorrer, por exemplo, de existir
remanescentes de mata atlântica até mesmo em áreas
densamente urbanizadas, como é o caso do Parque Trianon, em
plena Avenida Paulista, em São Paulo.221
7.5 Conceitos
O Art. 3º da Lei 11.428/2006, como se tornou comum na
legislação ambiental, traz importantes conceitos, aplicáveis não
apenas ao Bioma Mata Atlântica, mas a todo o Direito
Ambiental. Segundo esse dispositivo, consideram-se, para os
efeitos dessa lei:
I - pequeno produtor rural: aquele que, residindo na zona rural,
detenha a posse de gleba rural não superior a 50 hectares,
explorando-a mediante o trabalho pessoal e de sua família,
admitida a ajuda eventual de terceiros, bem como as posses
coletivas de terra considerando-se a fração individual não superior
a 50 hectares, cuja renda bruta seja proveniente de atividades ou
usos agrícolas, pecuários ou silviculturais ou do extrativismo rural
em 80% no mínimo;
II - população tradicional: população vivendo em estreita relação
com o ambiente natural, dependendo de seus recursos naturais
para a sua reprodução sociocultural, por meio de atividades de
baixo impacto ambiental;
III - pousio: prática que prevê a interrupção de atividades ou usos
agrícolas, pecuários ou silviculturais do solo por até dez anos para
possibilitar a recuperação de sua fertilidade;
IV - prática preservacionista: atividade técnica e cientificamente
fundamentada, imprescindível à proteção da integridade da
vegetação nativa, tal como controle de fogo, erosão, espécies
exóticas e invasoras;
V - exploração sustentável: exploração do ambiente de maneira a
garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos
processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais
atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente
viável;
VI - enriquecimento ecológico: atividade técnica e cientificamente
fundamentada que vise à recuperação da diversidade biológica em
áreas de vegetação nativa, por meio da reintrodução de espécies
nativas;
VII - utilidade pública:
a) atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infraestrutura de interesse nacional
destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e
energia, declaradas pelo poder público federal ou dos Estados;
VIII - interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da
vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do
fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de
plantios com espécies nativas, conforme resolução do Conselho
Nacional do Meio Ambiente - CONAMA;
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na
pequena propriedade ou posse rural familiar que não
descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função
ambiental da área;
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em
resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente.
7.6 Objetivos
O Art. 6º da Lei 11.428/2006 traça seus objetivos, declarando
que a proteção e a utilização do Bioma Mata Atlântica têm por
objetivo geral o desenvolvimento sustentável e, por objetivos específicos,
a salvaguarda da biodiversidade, da saúde humana, dos valores
paisagísticos, estéticos e turísticos, do regime hídrico e da
estabilidade social.
7.7 Princípios
O parágrafo único do Art. 6º enuncia importantes princípios
de Direito Ambiental, que transcendem o âmbito da Mata
Atlântica, determinando que, na proteção e na utilização do
Bioma Mata Atlântica, serão observados os princípios da função
socioambiental da propriedade, da equidade intergeracional, da
prevenção, da precaução, do usuário-pagador, da transparência das
informações e atos, da gestão democrática, da celeridade
procedimental, da gratuidade dos serviços administrativos
prestados ao pequeno produtor rural e às populações
tradicionais e do respeito ao direito de propriedade. Vejamos
alguns desses princípios:
7.7.1 Função Socioambiental da Propriedade
Como já mencionado em capítulo anterior, o Art. 5º, inciso
XXII, da Constituição Federal garante o direito de propriedade e o
inciso XXIII do mesmo artigo exige que a propriedade cumpra
sua função social. Desdobrando esse dispositivo, o § 2º do Art. 182
trata da função social da propriedade urbana e o Art. 186 fala da
função social da propriedade rural. Em relação a ambas, a função
social somente é cumprida de forma plena se houver o uso
adequado e a necessária proteção dos recursos ambientais.
Ademais, o Art. 2º da Lei 12.651/2012 (Código Florestal)
dispõe que
As florestas existentes no território nacional e as demais formas de
vegetação nativa, reconhecidas de utilidade às terras que revestem,
são bens de interesse comum a todos os habitantes do País,
exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a
legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
E o Art. 1.228, § 1º, do Código Civil enuncia que
O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as
suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam
preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a
flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o
patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar
e das águas.
Desses dispositivos constitucionais e legais, pode-se inferir o
princípio da função socioambiental da propriedade. Com efeito,
segundo Amado,
Já se fala atualmente em função socioambiental da propriedade,
uma vez que um dos requisitos para que a propriedade rural
alcance a sua função social é o respeito à legislação ambiental (art.
186, II, da CRFB), bem como a propriedade urbana, pois o plano
diretor (art. 182, § 2º) deverá necessariamente considerar a
preservação ambiental, a exemplo da instituição de áreas verdes.222
7.7.2 Princípios da Prevenção e da Precaução
A Lei 11.428/2006 introduz na legislação dois importantes
princípios de Direito Ambiental: o princípio da prevenção e o
princípio da precaução. Esses princípios baseiam-se na percepção
de que, uma vez ocorrido, um dano ambiental dificilmente é
integralmente reparado. Uma espécie extinta ou uma floresta
destruída são danos irreparáveis. Sendo assim, o Direito
Ambiental não pode se limitar a buscar a reparação ou
compensação desses danos.
Segundo Milaré, os princípios da prevenção e da precaução “são
basilares em Direito Ambiental, concernindo à prioridade que
deve ser dada às medidas que evitem o nascimento de agressões
ao ambiente, de modo a reduzir ou eliminar as causas de ações
suscetíveis de alterar a sua qualidade”.223 O eminente autor, que
anteriormente considerava que o princípio da precaução estava
contido no da prevenção, passou a diferenciá-los. Para tanto, cita
o jurista francês Michel Prieur, segundo quem o princípio da
prevenção embasa as ações administrativas de cunho preventivo,
inclusive a avaliação de impactos, ao passo que o princípio da
precaução lida com a irreversibilidade de certas agressões
ambientais e com as incertezas científicasque cercam tais
casos.224
Conforme Milaré, prevenção vem do latim prae (antes) venire
(vir) e significa “ato ou efeito de antecipar-se, chegar antes”. Já
precaução vem de prae (antes) cavere (tomar cuidado) e “sugere
cuidados antecipados com o desconhecido”. A prevenção trata
dos riscos ou impactos já conhecidos pela ciência (perigo
concreto), ao passo que a precaução se destina a gerir riscos ou
impactos desconhecidos (perigo abstrato).225
Sobre o tema, Sarlet e Fensterseifer observam que
Por força dos princípios da prevenção e da precaução, o Estado
deve atuar para se antecipar à ocorrência do dano ambiental
propriamente, tanto diante do perigo em face de causas em relação
às quais já há domínio e conhecimento científico atestando o seu
prejuízo ecológico, quanto em face do risco de ocorrência em
temas ainda controversos em termos científicos.226
O princípio da prevenção está previsto implicitamente no Art.
225 da CRFB, especialmente na exigência de EIA-RIMA (inciso
IV do § 1º). Segundo Amado, esse princípio incide quando “já se
tem base científica para prever os danos ambientais decorrentes
de determinada atividade lesiva ao meio ambiente, devendo-se
impor ao empreendedor condicionantes no licenciamento
ambiental mitigar ou elidir os prejuízos”.227 O licenciamento
ambiental, portanto, é um exemplo de aplicação desse princípio.
O princípio da precaução, por sua vez, consta do Princípio 15
da Declaração do Rio (Eco/92), nos seguintes termos: “Quando
houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de
absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão
para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para
precaver a degradação ambiental”. Em outras palavras, a
incerteza científica milita a favor do meio ambiente (in dubio pro
natura), invertendo o ônus da prova, de sorte que é o
empreendedor quem deve provar que a atividade não traz
riscos.228 Como ensina Amado, caso não haja essa comprovação,
a atividade não deve ser liberada.229
Segundo Milaré, o princípio da precaução está
implicitamente previsto no inciso V do § 1º do Art. 225, quando
incumbe ao Poder Público “controlar a produção, a
comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias
que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente”.230 Esse princípio incide, por exemplo, na produção de
organismos geneticamente modificados (Lei 11.105/2005 – 
Biossegurança).
É interessante registrar que o filósofo conservador Roger
Scruton, em seu Filosofia Verde, dedica todo um capítulo para
criticar o princípio da precaução, que, para ele, decorre de uma
cultura atual de aversão ao risco e pode ser utilizado para proibir
quase tudo. Lembra que a humanidade aprende por tentativa e
erro, porém esse princípio substitui essa técnica por uma
“tentativa sem erro, com a qual não podemos aprender”. Ao
“confiscar o risco”, esse princípio tolheria o progresso e
impediria o desenvolvimento do “senso de responsabilidade”.
Utilizando o princípio conservador da prudência, o filósofo
escreve que “uma decisão racional não pressupõe não correr
riscos, mas sim saber escolhê-los, ajustando-os continuamente
diante dos desafios e dos perigos”.231
7.8 Classificação da Vegetação
O Art. 11 da Lei Complementar 140/2011 dispõe que a lei
poderá estabelecer regras próprias para atribuições relativas à
autorização de manejo e supressão de vegetação, “considerada a
sua caracterização como vegetação primária ou secundária em
diferentes estágios de regeneração, assim como a existência de
espécies da flora ou da fauna ameaçadas de extinção”. É o que
acontece, por exemplo, em áreas com remanescentes de Mata
Atlântica, nos termos da Lei 11.428/2006.
Com efeito, o Art. 4º da LBMA enuncia uma classificação da
vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, baseada no grau de
desenvolvimento e regeneração, a fim de que depois se
estabeleçam regras próprias de proteção conforme essa
classificação. Segundo esse dispositivo, a vegetação da Mata
Atlântica divide-se em vegetação primária e vegetação secundária,
subdividindo-se essa vegetação secundária nos estágios avançado,
médio e inicial de regeneração.
O § 2º desse artigo determina que a definição dessas espécies
de vegetação fica a cargo do Conama, levando em conta os
seguintes parâmetros básicos:
I - fisionomia;
II - estratos predominantes;
III - distribuição diamétrica e altura;
IV - existência, diversidade e quantidade de epífitas;
V - existência, diversidade e quantidade de trepadeiras;
VI - presença, ausência e características da serapilheira;
VII - sub-bosque;
VIII - diversidade e dominância de espécies;
IX - espécies vegetais indicadoras.
Regulamentando esse dispositivo, a Resolução Conama n.º
388/3007 dispõe sobre a convalidação das resoluções que definem
a vegetação primária e secundária nos estágios inicial, médio e
avançado de regeneração da Mata Atlântica para fins do disposto
no Art. 4º, § 1º, da Lei n.º 11.428/2006, em especial a Resolução
n.º 10, de 1 de outubro de 1993.
A Resolução Conama n.º 10/93, por sua vez, em seu Art. 2º, I,
define vegetação primária como a vegetação de máxima expressão
local, com grande diversidade biológica, sendo os efeitos das ações
antrópicas mínimos, a ponto de não afetar significativamente suas
características originais de estrutura e de espécies.
O inciso II do mesmo artigo define vegetação secundária ou em
regeneração como aquela resultante dos processos naturais de
sucessão, após supressão total ou parcial da vegetação primária por
ações antrópicas ou causas naturais, podendo ocorrer árvores
remanescentes da vegetação primária.
A vegetação secundária comporta subtipos, conforme o grau
de regeneração. O Art. 3º da mesma Resolução dispõe que os
estágios de regeneração da vegetação secundária a que se refere o
Art. 6º do Decreto n.º 750/93 passam a ser assim definidos:
estágio inicial,232 estágio médio233 e estágio avançado de
regeneração.234
O Art. 5º da Resolução em comento determina que a
vegetação primária ou a vegetação secundária em qualquer estágio
de regeneração do Bioma Mata Atlântica não perderão esta
classificação nos casos de incêndio, desmatamento ou qualquer
outro tipo de intervenção não autorizada ou não licenciada.
7.9 Regime Jurídico Geral
Os Art. 7º e seguintes da LBMA tratam do chamado regime
jurídico geral de proteção e utilização do Bioma. O Art. 7º inicia
estabelecendo que a proteção e a utilização do Bioma Mata
Atlântica far-se-ão dentro de condições que assegurem as
seguintes condições:
I - a manutenção e a recuperação da biodiversidade, vegetação,
fauna e regime hídrico do Bioma Mata Atlântica para as presentes e
futuras gerações;
II - o estímulo à pesquisa, à difusão de tecnologias de manejo
sustentável da vegetação e à formação de uma consciência pública
sobre a necessidade de recuperação e manutenção dos
ecossistemas;
III - o fomento de atividades públicas e privadas compatíveis com a
manutenção do equilíbrio ecológico;
IV - o disciplinamento da ocupação rural e urbana, de forma a
harmonizar o crescimento econômico com a manutenção do
equilíbrio ecológico.
O Art. 8º determina que deve haver critérios diferenciados a
informar a autorização para o corte, a supressão e a exploração da
vegetação do Bioma Mata Atlântica, conforme se trate de
vegetação primária ou secundária, nesta última, levando-se em
conta o estágio de regeneração.
Conforme o Art. 9º, a exploração eventual, sem propósito
comercial direto ou indireto, de espécies da flora nativa, para
consumo nas propriedades ou posses das populações tradicionais ou
de pequenos produtores rurais, independe de autorização dos órgãos
competentes, conforme regulamento. O parágrafo único desse
dispositivo determina que os órgãos competentes, sem prejuízo
do disposto no caput, deverão assistir as populações tradicionais
e os pequenos produtores no manejo e exploração sustentáveis
das espécies da flora nativa.
Nos termos do Art. 10, o poder público deverá fomentar o
enriquecimento ecológico da vegetação do Bioma Mata Atlântica,bem como o plantio e o reflorestamento com espécies nativas, em
especial as iniciativas voluntárias de proprietários rurais. Nos
casos em que o enriquecimento ecológico exigir a supressão de
espécies nativas que gerem produtos ou subprodutos
comercializáveis, será exigida a autorização do órgão estadual ou
federal competente, mediante procedimento simplificado (§ 1º).
O Art. 11 estabelece algumas vedações, dispondo que o corte e
a supressão de vegetação primária ou secundária, nos estágios
avançado e médio de regeneração do Bioma Mata Atlântica ficam
vedados quando:
I - a vegetação:
a) abrigar espécies da flora e da fauna silvestres ameaçadas de
extinção, em território nacional ou em âmbito estadual, assim
declaradas pela União ou pelos Estados, e a intervenção ou o
parcelamento puserem em risco a sobrevivência dessas espécies;
b) exercer a função de proteção de mananciais ou de prevenção e
controle de erosão;
c) formar corredores entre remanescentes de vegetação primária
ou secundária em estágio avançado de regeneração;
d) proteger o entorno das unidades de conservação; ou
e) possuir excepcional valor paisagístico, reconhecido pelos órgãos
executivos competentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente -
SISNAMA;
II - o proprietário ou posseiro não cumprir os dispositivos da
legislação ambiental, em especial as exigências da Lei 4.771/65
(Código Florestal, vale o novo), no que respeita às Áreas de
Preservação Permanente e à Reserva Legal.
Parágrafo único. Verificada a ocorrência do previsto na alínea a do
inciso I deste artigo, os órgãos competentes do Poder Executivo
adotarão as medidas necessárias para proteger as espécies da flora e
da fauna silvestres ameaçadas de extinção caso existam fatores que
o exijam, ou fomentarão e apoiarão as ações e os proprietários de
áreas que estejam mantendo ou sustentando a sobrevivência dessas
espécies.
O Art. 12 trata dos novos empreendimentos que impliquem o
corte ou a supressão de vegetação do Bioma Mata Atlântica, os
quais deverão ser implantados preferencialmente em áreas já
substancialmente alteradas ou degradadas.
O Art. 13 abre exceções em razão das peculiaridades de
algumas situações especiais:
Os órgãos competentes do Poder Executivo adotarão normas e
procedimentos especiais para assegurar ao pequeno produtor e às
populações tradicionais, nos pedidos de autorização de que trata
esta Lei:
I - acesso fácil à autoridade administrativa, em local próximo ao
seu lugar de moradia;
II - procedimentos gratuitos, céleres e simplificados, compatíveis
com o seu nível de instrução;
III - análise e julgamento prioritários dos pedidos.
Na dicção do Art. 14, a supressão de vegetação primária e
secundária no estágio avançado de regeneração somente poderá ser
autorizada em caso de utilidade pública. Já a vegetação secundária
em estágio médio de regeneração poderá ser suprimida nos casos
de utilidade pública e interesse social. Todos os casos devem ser
devidamente caracterizados e motivados em procedimento
administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e
locacional ao empreendimento proposto, ressalvado o disposto
no inciso I do Art. 30 e nos §§ 1º e 2º do Art. 31 dessa lei.
O Art. 14, § 1º, estabelece a regra de que a supressão de que
trata o caput desse artigo dependerá de autorização do órgão
ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando
couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente,
ressalvado o disposto no § 2º desse artigo. 
O § 2º do mesmo artigo abre exceção à regra da competência
estadual, determinando que a supressão de vegetação no estágio
médio de regeneração situada em área urbana dependerá de
autorização do órgão ambiental municipal competente, desde que
o município possua conselho de meio ambiente, com caráter
deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão
ambiental estadual competente fundamentada em parecer
técnico.
O § 3º do Art. 14 exige que, na proposta de declaração de
utilidade pública disposta na alínea b do inciso VII do Art. 3º dessa
lei235, o proponente indique de forma detalhada a alta relevância
e o interesse nacional.
Reforçando o já estabelecido na Constituição Federal, o Art.
15 determina que, na hipótese de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, o órgão competente exigirá a elaboração de Estudo
Prévio de Impacto Ambiental, ao qual se dará publicidade,
assegurada a participação pública.
Diz o Art. 16 que, na regulamentação dessa lei, deverão ser
adotadas normas e procedimentos especiais, simplificados e
céleres, para os casos de reutilização das áreas agrícolas
submetidas ao pousio.
O Art. 17 trata da compensação pelo corte ou supressão de
vegetação do Bioma Mata Atlântica, dispondo que o corte ou a
supressão de vegetação primária ou secundária nos estágios médio ou
avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica, autorizados por
essa lei, ficam condicionados à compensação ambiental, na forma
da destinação de área equivalente à extensão da área desmatada,
com as mesmas características ecológicas, na mesma bacia
hidrográfica, sempre que possível na mesma microbacia
hidrográfica, e nos casos previstos nos Art. 30 e 31, ambos dessa
lei, em áreas localizadas no mesmo Município ou região
metropolitana.
O § 1º desse artigo ressalva que, verificada pelo órgão
ambiental a impossibilidade da compensação ambiental prevista
no caput, será exigida a reposição florestal, com espécies nativas,
em área equivalente à desmatada, na mesma bacia hidrográfica,
sempre que possível na mesma microbacia hidrográfica.
Conforme o § 2º, a compensação ambiental a que se refere este
artigo não se aplica aos casos previstos no inciso III do Art. 23
dessa lei (pequeno produtor ou populações tradicionais236) ou de
corte ou supressão ilegais, os quais ensejarão compensações
maiores, a título de penalidades administrativas (Art. 26 e 27 do
Decreto 6.660/2008).
Segundo o Art. 18, no Bioma Mata Atlântica é livre a coleta de
subprodutos florestais, tais como frutos, folhas ou sementes, bem
como as atividades de uso indireto, desde que não coloquem em
risco as espécies da fauna e flora, observando-se as limitações
legais específicas e em particular as relativas ao acesso ao
patrimônio genético, à proteção e ao acesso ao conhecimento
tradicional associado e de biossegurança.
O corte eventual de vegetação primária ou secundária nos
estágios médio e avançado de regeneração do Bioma Mata
Atlântica, para fins de práticas preservacionistas e de pesquisa
científica, será devidamente regulamentado pelo Conselho
Nacional do Meio Ambiente e autorizado pelo órgão competente
do Sisnama (Art. 19).
7.10 Regime Jurídico Especial
Os artigos 20 e seguintes traçam o regime jurídico especial para
o corte e a supressão da vegetação do Bioma Mata Atlântica,
conforme os respectivos estágios.
Com relação à vegetação primária, o Art. 20 determina que o
seu corte ou supressão somente serão autorizados em caráter
excepcional, quando necessários à realização de obras, projetos ou
atividades de utilidade pública, pesquisas científicas e práticas
preservacionistas. O parágrafo único averba que o corte e a
supressão de vegetação, no caso de utilidade pública, obedecerão
ao disposto no Art. 14 dessa lei, além da realização de Estudo
Prévio de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental
(EIA/Rima).
Tratando-se de vegetação secundária em estágio avançado de
regeneração, o Art. 21 estabelece que o corte, a supressão e a
exploração somente serão autorizados, em caráter excepcional,
quando necessários à execução de obras, atividades ou projetos
de utilidade pública, pesquisa científica e práticas
preservacionistas ou nos casos previstos no inciso I do Art. 30 da
lei. O Art. 22 especifica que o corte e a supressão previstos no
inciso I do Art. 21, no caso de utilidade pública serão realizados
na forma do Art. 14, devendo ser realizado Estudo Prévio de
Impacto Ambiental, bem como na forma do Art. 19 para os casos
de práticas preservacionistas e pesquisas científicas.O Art. 23 cuida do corte, da supressão e da exploração da
vegetação secundária em estágio médio de regeneração, os quais
somente serão autorizados, “em caráter excepcional, quando
necessários à execução de obras, atividades ou projetos de
utilidade pública ou de interesse social, pesquisa científica e
práticas preservacionistas”. Também poderão ser autorizados,
quando “necessários ao pequeno produtor rural e populações
tradicionais para o exercício de atividades ou usos agrícolas,
pecuários ou silviculturais imprescindíveis à sua subsistência e
de sua família, ressalvadas as áreas de preservação permanente e,
quando for o caso, após averbação da reserva legal, nos termos da
Lei 4.717/65”. Por fim, também podem ser autorizados nos casos
previstos nos §§ 1º e 2º do Art. 31 da lei (atividades minerárias).
Segundo o Art. 24, o corte e a supressão da vegetação
secundária em estágio médio de regeneração, de que trata o inciso
I do Art. 23, nos casos de utilidade pública ou interesse social,
obedecerão ao disposto no Art. 14. Já na hipótese do inciso III do
Art. 23, a autorização é de competência do órgão estadual,
informando-se ao Ibama (parágrafo único).
O Art. 25 trata do corte, da supressão e da exploração da
vegetação secundária em estágio inicial de regeneração do Bioma
Mata Atlântica, os quais devem ser autorizados pelo órgão
estadual competente. O parágrafo único desse artigo determina
corte, a supressão e a exploração de que trata este artigo, nos
estados em que a vegetação primária e secundária remanescente
do Bioma Mata Atlântica for inferior a 5% da área original,
deverão submeter-se ao regime jurídico aplicável à vegetação
secundária em estágio médio de regeneração, ressalvadas as áreas
urbanas e regiões metropolitanas.
A prática agrícola do pousio, nos estados da Federação onde
tal procedimento é utilizado tradicionalmente, é admitido pelo
Art. 26. Pousio é definido pelo Art. 3º, III, da LBMA, como a
prática que prevê a interrupção de atividades ou usos agrícolas,
pecuários ou silviculturais do solo por até dez anos, a fim
possibilitar a recuperação de sua fertilidade. É o conhecido
“descanso” da terra.
Conforme o Art. 28, o corte, a supressão e o manejo de
espécies arbóreas pioneiras nativas em fragmentos florestais em
estágio médio de regeneração, em que sua presença for superior a
60% em relação às demais espécies, poderão ser autorizados pelo
órgão estadual competente, observado o disposto no Código
Florestal.
A lei em comento trata de forma diferenciada os
remanescentes da Mata Atlântica localizados em áreas urbanas.
Como escreve Frederico Amado, “a LBMA restringiu ainda mais
a exploração da Mata Atlântica nas áreas urbanas e regiões
metropolitanas, proibindo a supressão de vegetação primária
para fins de loteamento e edificação”.237 Com efeito, dispõe o Art.
30:
É vedada a supressão de vegetação primária do Bioma Mata
Atlântica, para fins de loteamento ou edificação, nas regiões
metropolitanas e áreas urbanas consideradas como tal em lei
específica, aplicando-se à supressão da vegetação secundária em
estágio avançado de regeneração as seguintes restrições:
I - nos perímetros urbanos aprovados até a data de início de
vigência desta Lei, a supressão de vegetação secundária em estágio
avançado de regeneração dependerá de prévia autorização do
órgão estadual competente e somente será admitida, para fins de
loteamento ou edificação, no caso de empreendimentos que
garantam a preservação de vegetação nativa em estágio avançado
de regeneração em no mínimo 50% (cinquenta por cento) da área
total coberta por esta vegetação, ressalvado o disposto nos arts. 11,
12 e 17 desta Lei e atendido o disposto no Plano Diretor do
Município e demais normas urbanísticas e ambientais aplicáveis;
II - nos perímetros urbanos aprovados após a data de início de
vigência desta Lei, é vedada a supressão de vegetação secundária
em estágio avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica para
fins de loteamento ou edificação.
No mesmo sentido, o Art. 31 acrescenta que, nas regiões
metropolitanas e áreas urbanas, assim consideradas em lei, o
parcelamento do solo para fins de loteamento ou qualquer
edificação em área de vegetação secundária, em estágio médio de
regeneração, do Bioma Mata Atlântica, devem obedecer ao
disposto no Plano Diretor do Município e demais normas
aplicáveis e dependerão de prévia autorização do órgão estadual
competente, ressalvado o disposto nos Art. 11, 12 e 17 dessa lei.
Já nos perímetros urbanos aprovados até a data de início de
vigência dessa lei, a supressão de vegetação secundária em estágio
médio de regeneração somente será admitida, para fins de
loteamento ou edificação, no caso de empreendimentos que
garantam a preservação de vegetação nativa em estágio médio de
regeneração em no mínimo 30% da área total coberta por essa
vegetação (§ 1º). Nos perímetros urbanos delimitados após a data
de início de vigência dessa lei, a supressão de vegetação
secundária em estágio médio de regeneração fica condicionada à
manutenção de vegetação em estágio médio de regeneração em
no mínimo 50% da área total coberta por esta vegetação (§ 2º).
As atividades minerárias na Mata Atlântica também estão
sujeitas a regime jurídico especial, dispondo o Art. 32 que a
supressão de vegetação secundária em estágio avançado e médio
de regeneração para fins de atividades minerárias somente será
admitida mediante:
I - licenciamento ambiental, condicionado à apresentação de
Estudo Prévio de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto
Ambiental - EIA/RIMA, pelo empreendedor, e desde que
demonstrada a inexistência de alternativa técnica e locacional ao
empreendimento proposto;
II - adoção de medida compensatória que inclua a recuperação de
área equivalente à área do empreendimento, com as mesmas
características ecológicas, na mesma bacia hidrográfica e sempre
que possível na mesma microbacia hidrográfica,
independentemente do disposto no art. 36 da Lei n. 9.985/2000
(SNUC).
7.11 Incentivos Econômicos
Os Art. 33 e seguintes estipulam incentivos econômicos para a
proteção e manutenção da Mata Atlântica. Determina o Art. 33
que o poder público, sem prejuízo das obrigações dos
proprietários e posseiros estabelecidas na legislação ambiental,
estimulará, com incentivos econômicos, a proteção e o uso
sustentável do Bioma Mata Atlântica. Nos termos do § 1º, na
regulamentação dos incentivos econômicos ambientais, serão
observadas as seguintes características da área beneficiada:
I - a importância e representatividade ambientais do ecossistema e
da gleba;
II - a existência de espécies da fauna e flora ameaçadas de extinção;
III - a relevância dos recursos hídricos;
IV - o valor paisagístico, estético e turístico;
V - o respeito às obrigações impostas pela legislação ambiental;
VI - a capacidade de uso real e sua produtividade atual.
O Art. 35 estabelece que a conservação, em imóvel rural ou
urbano, da vegetação primária ou da vegetação secundária em
qualquer estágio de regeneração do Bioma Mata Atlântica,
representa cumprimento função social e é de interesse público,
podendo, a critério do proprietário, as áreas sujeitas às restrições
de que trata a LBMA ser computadas para efeito da Reserva
Legal e seu excedente utilizado para fins de compensação
ambiental ou instituição de Cota de Reserva Ambiental (CRA). O
parágrafo único desse artigo, determinando que, ressalvadas as
hipóteses previstas em lei, as áreas de preservação permanente
não integrarão a Reserva Legal, ficou anacrônico diante do que
veio a dispor o Art. 15 da Lei 12.651/2012.
O Art. 36 institui um Fundo de Restauração do Bioma Mata
Atlântica destinado ao financiamento de projetos de restauração
ambiental e de pesquisa científica. Segundo o Art. 37,
constituirão recursos desse Fundo:
I - dotações orçamentárias da União;
II - recursos resultantes de doações, contribuições em dinheiro,
valores, bens móveis e imóveis, que venha a receber de pessoas
físicas e jurídicas, nacionais ou internacionais;
III - rendimentos de qualquer natureza, quevenha a auferir como
remuneração decorrente de aplicações do seu patrimônio;
IV - outros, destinados em lei.
Serão beneficiados com recursos do Fundo de Restauração
do Bioma Mata Atlântica, conforme o Art. 38, os projetos que
envolvam conservação de remanescentes de vegetação nativa,
pesquisa científica ou áreas a serem restauradas, implementados
em Municípios que possuam plano municipal de conservação e
recuperação da Mata Atlântica, devidamente aprovado pelo
Conselho Municipal de Meio Ambiente. Terão prioridade de
apoio os projetos destinados à conservação e à recuperação das
áreas de preservação permanente, reservas legais, reservas
particulares do patrimônio natural e áreas do entorno de
unidades de conservação (§ 1º). Os projetos poderão beneficiar
áreas públicas e privadas e serão executados por órgãos públicos,
instituições acadêmicas públicas e organizações da sociedade
civil de interesse público que atuem na conservação, restauração
ou pesquisa científica no Bioma Mata Atlântica (§ 2º).
Dispõe o Art. 41 que o proprietário ou posseiro que tenha
vegetação primária ou secundária em estágios avançado e médio
de regeneração do Bioma Mata Atlântica receberá das
instituições financeiras benefícios creditícios, entre os quais,
prioridade na concessão de crédito agrícola, para os pequenos
produtores rurais e populações tradicionais (inc. I).
O Art. 34 dispõe que as infrações dos dispositivos que regem
os benefícios econômicos ambientais, sem prejuízo das sanções
penais e administrativas cabíveis, sujeitarão os responsáveis a
multa civil de três vezes o valor atualizado recebido ou do
imposto devido em relação a cada exercício financeiro, além das
penalidades e demais acréscimos previstos na legislação fiscal. O
§ 1º considera solidariamente responsável por inadimplência ou
irregularidade a pessoa física ou jurídica doadora ou propositora
de projeto ou proposta de benefício. Conforme o § 2º, a
existência de pendências ou irregularidades na execução de
projetos de proponentes no órgão competente do Sisnama
suspenderá a análise ou concessão de novos incentivos, até a
efetiva regularização.
7.12 Infrações e Penalidades
O Art. 42 trata das infrações e respectivas penalidades pelo
descumprimento dos preceitos da LBMA, em combinação com
outros diplomas legais. Dispõe esse artigo que
[…] a ação ou omissão das pessoas físicas ou jurídicas que
importem inobservância aos preceitos desta Lei e a seus
regulamentos ou resultem em dano à flora, à fauna e aos demais
atributos naturais sujeitam os infratores às sanções previstas em lei,
em especial as dispostas na Lei n. 9.605/98  e seus decretos
regulamentadores.
A Lei n.º 9.605/98 trata das responsabilidades administrativa
e penal por danos ou ameaças ao meio ambiente, havendo ainda
a possibilidade da responsabilização civil, nos termos das Lei
6.938/81 e 7.347/85. Essas três formas de responsabilização
serão vistas em capítulos próprios.
7.13 Disposições Finais
Já nas disposições finais, o Art. 46 determina que
[…] os órgãos competentes adotarão as providências necessárias
para o rigoroso e fiel cumprimento desta Lei, e estimularão estudos
técnicos e científicos visando à conservação e ao manejo racional
do Bioma Mata Atlântica e de sua biodiversidade.
O Art. 47, por sua vez, estabelece que, para os efeitos do
inciso I do caput do Art. 3º dessa lei (pequena propriedade),
“somente serão consideradas as propriedades rurais com área de
até cinquenta hectares, registradas em cartório até a data de
início de vigência desta Lei, ressalvados os casos de
fracionamento por transmissão causa mortis”.
7.14 Crime
Por fim, o Art. 48 da LBMA incluiu o Art. 38-A na Lei
9.605/98, instituindo um tipo penal específico para a proteção da
Mata Atlântica:
Destruir ou danificar vegetação primária ou secundária, em estágio
avançado ou médio de regeneração, do Bioma Mata Atlântica, ou
utilizá-la com infringência das normas de proteção: pena -
detenção, de um a três anos, ou multa, ou ambas as penas
cumulativamente.
Parágrafo único: se o crime for culposo, a pena será reduzida à
metade.
215 Direito do ambiente, 5. ed., Glossário.
216 Idem.
217 Idem, grifos no original.
218 Op. cit., p. 211.
219 STJ, PET no REsp 1240122/PR.
220 Op. cit., p. 446.
221 Disponível em:
ttps://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/meio_ambiente/parques/regiao_centrooeste/index.php?
p=5773
222 Op. cit., p. 77.
223 Direito do ambiente, 12. ed., p. 255.
224 Ibidem, p. 256.
225 Idem.
226 Op. cit., p. 390.
227 Op. cit., p. 58-59.
228 Cf. Rodrigues, op. cit., p. 380; Amado, op. cit., p. 60.
229 Op. cit., p. 59.
230 Op. cit., p. 259.
231 Op. cit., p. 95 e segs.
232 
“a) fisionomia herbáceo/arbustiva de porte baixo, com cobertura vegetal variando de fechada a aberta; b)
espécies lenhosas com distribuição diamétrica de pequena amplitude; c) epífitas, se existentes, são representadas
principalmente por líquenes, briófitas e pteridófitas, com baixa diversidade; d) trepadeiras, se presentes, são
geralmente herbáceas; e) serapilheira, quando existente, forma uma camada fina pouco decomposta, contínua
ou não; f) diversidade biológica variável com poucas espécies arbóreas ou arborescentes, podendo apresentar
plântulas de espécies características de outros estágios; g) espécies pioneiras abundantes; h) ausência de
sobosque”.
233 
“a) fisionomia arbórea e/ou arbustiva, predominando sobre a herbácea, podendo constituir estratos
diferenciados; b) cobertura arbórea, variando de aberta a fechada, com a ocorrência eventual de indivíduos
emergentes; c) distribuição diamétrica apresentando amplitude moderada, com predomínio de pequenos
diâmetros; d) epífitas aparecendo com maior número de indivíduos e espécies em relação ao estágio inicial,
sendo mais abundantes na floresta ombrófila; e) trepadeiras, quando presentes são predominantemente
lenhosas; f) serapilheira presente, variando de espessura de acordo com as estações do ano e a localização; g)
diversidade biológica significativa; h) subosque presente”.
234 
“a) fisionomia arbórea, dominante sobre as demais, formando um dossel fechado e relativamente uniforme
no porte, podendo apresentar árvores emergentes; b) espécies emergentes, ocorrendo com diferentes graus de
intensidade; c) copas superiores, horizontalmente amplas; d) distribuição diamétrica de grande amplitude; e)
epífitas, presentes em grande número de espécies e com grande abundância, principalmente na floresta
ombrófila; f) trepadeiras, geralmente lenhosas, sendo mais abundantes e ricas em espécies na floresta estacional;
g) serapilheira abundante; h) diversidade biológica muito grande devido à complexidade estrutural; i) estratos
herbáceo, arbustivo e um notadamente arbóreo; j) florestas neste estágio podem apresentar fisionomia
semelhante à vegetação primária; l) subosque normalmente menos expressivo do que no estágio médio; m)
dependendo da formação florestal, pode haver espécies dominantes”.
235 Obras essenciais de infraestrutura de interesse nacional destinadas aos serviços públicos de transporte,
saneamento e energia, declaradas pelo poder público federal ou dos Estados.
236 Quando necessários ao pequeno produtor rural e populações tradicionais para o exercício de atividades ou
usos agrícolas, pecuários ou silviculturais imprescindíveis à sua subsistência e de sua família, ressalvadas as
áreas de preservação permanente e, quando for o caso, após averbação da reserva legal.
237 Op. cit., p. 453.
CAPÍTULO 8
O SISTEMA NACIONAL DAS UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO (SNUC)
Não faz muito tempo, por exemplo, descobriu-se, na Secretaria de Agricultura
do Acre, um decreto do presidente Hermes da Fonseca, datado de 25 de julho de
1911, criando quatro reservas florestais naquele antigo território, numa área
total de 5 milhões de hectares, justificadas pela grande preocupação com a
depredação dos recursos naturais em todo o país.
(José Afonso da Silva)
8.1 Introdução
No passado, certas florestas eram objeto de proteção, mas
não por seu valor ecológico, e sim por sua importânciaações civis públicas em um mês”. Suspense.
“Queria lhe dar os parabéns”, completou o Dr. Nelson Gonzaga
de Oliveira, para meu alívio! Aprendi que Corregedoria não deve
servir só para vigiar e punir, mas também para orientar e
incentivar.
Alguns anos depois, tive também o privilégio de fazer parte
de um grupo de promotores ambientalistas liderados pelo então
procurador de Justiça coordenador da área no estado de São
Paulo e hoje ministro do Superior Tribunal de Justiça e eminente
doutrinador do Direito Ambiental, Dr. Antônio Herman de
Vasconcellos e Benjamin. Integrando esse grupo pude participar
de produtivas reuniões e de profícuos congressos e seminários ao
lado de colegas que se transformaram em luminares do Direito
Ambiental, como Laerte Fernando Levai, que me honra com o
prefácio deste livro, Daniel Roberto Fink,
Fernando Reverendo Vidal Akaoui e tantos outros.
Na faina diária da Promotoria de Justiça do Meio Ambiente
em diversas comarcas do interior de São Paulo, primeiro como
substituto, depois como titular em Iguape, Tatuí e Sorocaba,
mesmo acumulando diversas outras atribuições, foram centenas,
quiçá milhares de representações, atendimentos, reuniões,
procedimentos preparatórios, inquéritos civis, termos de
ajustamento de conduta, audiências públicas e ações civis
públicas na defesa judicial e extrajudicial do meio ambiente. Há
30 anos exercendo, por opção, o cargo de 4º Promotor de Justiça
de Sorocaba, pude somar, à atuação ambiental, as áreas de
Habitação e Urbanismo e Patrimônio Histórico, com evidentes
interfaces com o Direito Ambiental.
A prática profissional e o necessário estudo me levaram
naturalmente à docência da disciplina de Direito Ambiental na
septuagenária Faculdade de Direito de Sorocaba, minha alma
mater, para a qual tive a honra de ser escalado pelo então diretor,
Dr. Hugo Leandro Maranzano. E foi nessa prazerosa e
estimulante atividade que comecei a elaborar o material que
resultou neste livro. São apostilas que, sem pretender substituir a
doutrina especializada, costumo disponibilizar semanalmente
aos alunos, procurando sistematizar e resumir o vasto e
intrincado universo do Direito Ambiental. Ano a ano, o material
foi atualizado, complementado e enriquecido, principalmente
buscando atender às necessidades e às dúvidas dos alunos, com
os quais também aprendi.
Foi também na docência do Direito Ambiental que pude
perceber a falta, no mercado editorial brasileiro, de um manual
introdutório da disciplina que abrangesse o essencial da matéria
em linguagem simples e acessível, tanto para estudantes, como
para profissionais do Direito. Com efeito, a literatura jurídica
ambiental já conta com obras de fôlego, verdadeiros tratados,
como são o Direito Ambiental brasileiro, do pioneiro Paulo
Affonso Leme Machado, o Direito do ambiente, de Édis Milaré, o
Direito Ambiental esquematizado, de Frederico Amado, e o Direito
Ambiental esquematizado, de Marcelo Abelha Rodrigues e vários
outros. Conta também com obras de caráter mais monográfico,
como o Direito Ambiental constitucional, de José Afonso da Silva,
Direito Constitucional ecológico, de Ingo Wolfgang Sarlet e Tiago
Fensterseifer, e Ética ambiental, de José Renato Nalini, dentre
outros. Sem qualquer demérito para essas e outras obras de
grande qualidade e importância, o fato é que, salvo melhor juízo,
faltava um manual nos moldes ora apresentado.
A obra, portanto, não pretende esgotar o tema, nem se
aprofundar em pormenores, mas apenas servir como manual de
consulta e guia, uma espécie de “mapa do caminho”, para ser
utilizado no dia a dia, e a partir do qual o estudante e o
profissional possam depois se aprofundar no amplo universo do
Direito Ambiental, sobretudo utilizando a doutrina abalizada
citada ao longo do texto.
Assim é que, depois de uma breve introdução geral à questão
da ecologia e da importância da preservação ambiental, tema
cada vez mais candente na atualidade, o texto vem estruturado a
partir da Constituição Federal, com seu capítulo específico sobre
o meio ambiente e disposições esparsas relativas ao tema. No
âmbito infraconstitucional, passa pelo exame das competências
ambientais dos entes federativos estipuladas na Lei
Complementar 140/2011 e pela disciplina geral da Política
Nacional do Meio Ambiente dada pela Lei 6.836/81. Em seguida,
os temas são divididos, para fins didáticos, em setores
correspondentes aos recursos ou bens ambientais mais
relevantes: flora, água, solo, ar, fauna e biodiversidade. Trata
também da questão do clima, tema abrangente e que hoje domina
o debate público ambiental em âmbito mundial e norteia
políticas públicas e as atividades do setor privado. Por fim, o
texto também aborda as formas de defesa administrativa e
judicial do meio ambiente, por meio da explanação das
responsabilidades administrativa, civil e criminal pelo dano ou
pela ameaça ao meio ambiente.
Também por opção didática, não há capítulos exclusivos para
tratar do Direito Internacional do Meio Ambiente e dos
princípios do Direito Ambiental. Isso, no entanto, não significa
que esses temas foram ignorados, sendo abordados ao longo dos
diversos capítulos, conforme a necessidade.
Na crença de que o Direito Ambiental é uma poderosa
ferramenta para a defesa do meio ambiente, a obra pretende ser
útil para estudantes de graduação, aspirantes à OAB, candidatos
a concursos públicos e profissionais, não apenas da área jurídica,
mas de todos os campos acadêmicos e profissionais que lidam
com a matéria.
O autor.
CAPÍTULO 1
MEIO AMBIENTE E ECOLOGIA
A civilização tem isto de terrível: o poder indiscriminado do homem abafando
os valores da natureza. Se antes recorríamos a esta para dar uma base estável
ao Direito (e, no fundo, essa é a razão do Direito Natural), assistimos, hoje, a
uma trágica inversão, sendo o homem obrigado a recorrer ao Direito para
salvar a natureza que morre.
(Miguel Reale)
1.1 Introdução
A Terra é o habitat do ser humano, o único possível, talvez
mesmo a longo prazo. É a nossa casa comum (oikos). Pode também
ser comparada a uma imensa nave espacial, que transporta toda a
humanidade para um destino comum, numa viagem que não tem
volta e não se sabe quando nem como irá terminar. O que se sabe
é que os estoques de água e de oxigênio dessa nave são limitados
e não podem ser repostos, nem fabricados, podendo apenas ser
reciclados. Também não há como jogar o esgoto, nem o lixo para
fora, podendo-se apenas tratá-los ou reciclá-los. Há um limite
para a produção de alimentos, enquanto o número de
passageiros só aumenta. Pensando dessa forma, podemos
enxergar mais claramente a necessidade de cuidar do nosso
planeta e a responsabilidade de todos por esse cuidado.
Também podemos pensar na Terra como algo que não é
nosso, mas que nos foi emprestado pelo Criador e pelo qual,
portanto, devemos zelar da melhor forma possível, e que, ao
devolvermos, deve estar, no mínimo, no mesmo estado em que
recebemos. Claro que, sendo um bem tão precioso e que vai ser
herdado por nossos filhos, netos e bisnetos, o ideal é que o
devolvamos numa condição melhor do que aquela em que o
recebemos.
O planeta Terra existe há bilhões de anos e sempre passou
por alterações, tanto em sua superfície, como no seu interior e
em sua atmosfera. Essas alterações decorreram de fenômenos
naturais e correspondem, grosso modo, às eras geológicas
(pleistoceno, holoceno etc.). Nos últimos três séculos, no entanto,
conforme observam Sarlet e Fensterseifer, a magnitude da
intervenção do ser humano no planeta é tão grande que já se fala
numa nova era geológica, “com o término do Período Geológico do
Holoceno (ou Holocênico) e o início do novo Período Geológico do
Antropoceno (“Era dos Seres Humanos”)”.1 Esse epíteto não é
exatamente uma homenagem, ressaltam os autores.
No entanto, como bem adverte José Renato Nalini, não é
propriamente o planeta que corre risco, mas a humanidade e
outras formas: “o planeta poderá prosseguir em sua existência
física por não se sabe quanto tempo mais. Porém, prescindirá da
espécie humana para isso”.2econômica ou mesmo simbólica. Historicamente, considera-se
que a primeira reserva ambiental criada no mundo foi o Parque
Nacional de Yellowstone, nos EUA, em 1872, sob a influência do
escritor e ecologista John Muir. No Brasil, Dom Pedro II, criou
em 1861, a Floresta da Tijuca iniciando um programa de
recuperação da vegetação que, ao longo de 13 anos, ali plantou
mais de 100.000 árvores nativas. Hoje, essa floresta compõe o
Parque Nacional da Tijuca, a maior floresta urbana do mundo.
Criado em 1961, o Parque tem cerca de 4.000 hectares.238 As
primeiras reservas florestais formais foram criadas em 1911, no
então território do Acre, porém nunca implantadas de fato.239 O
primeiro Parque Nacional brasileiro foi o de Itatiaia, criado em
1937.
No entanto, até a edição da Lei 9.985/2000, que instituiu o
Sistema Nacional das Unidades de Conservação (SNUC), não
havia uma sistematização adequada do tema e muitos parques e
reservas ambientais eram criados, mas não implantados, sendo
conhecidos como “parques de papel”.
8.2 Fundamentos Constitucionais
Como já visto em capítulo anterior, o Art. 225, § 1o, inciso III,
da Constituição Federal prevê, como um dos instrumentos do
Poder Público para a assegurar a efetividade do direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a
definição, em todas as unidades da Federação, de “espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei”, vedando “qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”. Trata-se
dos espaços territoriais especialmente protegidos, dentre os quais
estão as Unidades de Conservação.
Em matéria de competência material, dispõe o Art. 23 da
CRFB:
É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios: […] III - proteger os documentos, as obras e
outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos,
as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos […] VI -
proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora […]”.
Quanto à competência legislativa, determina o Art. 24 que
[…] compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: […] VI - florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção
ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
[…]. E, segundo o art. 30, “compete aos Municípios: I - legislar
sobre assuntos de interesse local […].
Desses dispositivos constitucionais, infere-se a competência
de todos os entes federativos para instituir e manter unidades de
conservação da natureza.
8.3 Fundamentos Legais
Tratando da repartição de competências materiais e da
cooperação entre os entes federados em matéria ambiental, a Lei
Complementar 140/2011 estabelece, em seu Art. 3º, que
[…] constituem objetivos fundamentais da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, no exercício da competência
comum a que se refere esta Lei Complementar:  I - proteger,
defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado,
promovendo gestão descentralizada, democrática e eficiente […].
Ao especificar as ações administrativas dos entes estatais, a
mesma lei incumbe à União, aos Estados e aos Municípios
“definir espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos” (artigos 7º, X; 8º, X; e 9º, X, e 10).
Nos termos do Art. 9º, VI, da Lei 6.938/81 (Política Nacional
do Meio Ambiente), “a criação de espaços territoriais
especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e
municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante
interesse ecológico e reservas extrativistas” constitui instrumento
da Política Nacional do Meio Ambiente.
8.4 A Lei 9.985/2000
Atendendo ao mandamento constitucional, a Lei 9.985/2000
instituiu o Sistema Nacional das Unidades de Conservação
(SNUC), estabelecendo critérios e normas para a criação,
implantação e gestão das unidades de conservação (Art. 1º).
Supriu, assim, uma deficiência na legislação ambiental brasileira,
que possibilitava a criação dos chamados “parques de papel”
(nunca implantados) e outras reservas ambientais sem critérios
uniformes e normas eficientes.
Unidades de Conservação são espaços territoriais e seus recursos
ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características
naturais relevantes, legalmente instituídos pelo Poder Público, com
objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial
de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteção (Art. 2º, I).
Conforme Milaré, as Unidades de Conservação são espaços
territoriais especialmente protegidos em sentido estrito (stricto
sensu), ao passo que as Áreas de Preservação Permanente, a
Reserva Legal, as Áreas de Uso Restrito e as Áreas Verdes
Urbanas, previstas no Código Florestal, também são ETEPs, estas
em sentido amplo (lato sensu).240
8.4.1 Conceitos
Além do conceito de unidade de conservação (inc. I), o Art. 2º
da Lei 9.985/2000, em seus incisos II e XIX, apresenta vários
conceitos, válidos não apenas para o Sistema das Unidades de
Conservação, mas para o Direito Ambiental em geral, verbis:
II - conservação da natureza: o manejo do uso humano da natureza,
compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização
sustentável, a restauração e a recuperação do ambiente natural,
para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis,
às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as
necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a
sobrevivência dos seres vivos em geral;
III - diversidade biológica: a variabilidade de organismos vivos de
todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas
terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os
complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a
diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas;
IV - recurso ambiental: a atmosfera, as águas interiores, superficiais
e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os
elementos da biosfera, a fauna e a flora;
V - preservação: conjunto de métodos, procedimentos e políticas
que visem a proteção a longo prazo das espécies, habitats e
ecossistemas, além da manutenção dos processos ecológicos,
prevenindo a simplificação dos sistemas naturais;
VI - proteção integral: manutenção dos ecossistemas livres de
alterações causadas por interferência humana, admitido apenas o
uso indireto dos seus atributos naturais;
VII - conservação  in situ: conservação de ecossistemas e habitats
naturais e a manutenção e recuperação de populações viáveis de
espécies em seus meios naturais e, no caso de espécies
domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido
suas propriedades características;
VIII - manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a
conservação da diversidade biológica e dos ecossistemas;
IX - uso indireto: aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou
destruição dos recursos naturais;
X - uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial ou não,
dos recursos naturais;
XI - uso sustentável: exploração do ambiente de maneira a garantir
a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos
ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos
ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável;
XII - extrativismo: sistema de exploração baseado na coleta e
extração, de modo sustentável, de recursos naturais renováveis;
XIII - recuperação: restituição de um ecossistema ou de uma
população silvestre degradada a uma condição não degradada, que
pode ser diferente de sua condição original;
XIV - restauração: restituição de um ecossistema ou de uma
população silvestre degradada o mais próximo possível da sua
condição original; […]
XVI - zoneamento: definição de setores ou zonas em uma unidade
de conservação comobjetivos de manejo e normas específicos, com
o propósito de proporcionar os meios e as condições para que
todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma
harmônica e eficaz;
XVII - plano de manejo: documento técnico mediante o qual, com
fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação,
se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o
uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a
implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade;
XVIII - zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de
conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e
restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos
negativos sobre a unidade;
XIX - corredores ecológicos: porções de ecossistemas naturais ou
seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam
entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a
dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem
como a manutenção de populações que demandam para sua
sobrevivência áreas com extensão maior do que aquela das
unidades individuais.
8.4.2 Sistema Nacional
Como visto, a criação de espaços territoriais especialmente
protegidos é competência comum federal, estadual e
municipal (artigos 9, VI, da Lei da Lei 6.938/81, e 7º, X; 8º, X; e
9º, X, e 10 da LC 140/2011). Nesse sentido, dispõe o Art. 3º da
Lei 9.985/2000 que o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza (SNUC) é constituído pelo conjunto
das unidades de conservação federais, estaduais e municipais.
8.4.3 Objetivos do SNUC
Nos termos do Art. 4º, o Sistema Nacional das Unidades de
Conservação (SNUC) tem os seguintes objetivos:
I - contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos
recursos genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais;
II - proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito regional
e nacional;
III - contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de
ecossistemas naturais;
IV - promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos
naturais;
V - promover a utilização dos princípios e práticas de conservação
da natureza no processo de desenvolvimento;
VI - proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável
beleza cênica;
VII - proteger as características relevantes de natureza geológica,
geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e
cultural;
VIII - proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos (solo);
IX - recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
X - proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa
científica, estudos e monitoramento ambiental;
XI - valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica;
XII - favorecer condições e promover a educação e interpretação
ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo
ecológico;
XIII - proteger os recursos naturais necessários à subsistência de
populações tradicionais, respeitando e valorizando seu
conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e
economicamente.
8.4.4 Diretrizes do SNUC
As diretrizes do SNUC são estabelecidas pelo Art. 5º, que
determina que o Sistema será regido diretrizes que:
I - assegurem que no conjunto das unidades de conservação
estejam representadas amostras significativas e ecologicamente
viáveis das diferentes populações, habitats e ecossistemas do
território nacional e das águas jurisdicionais, salvaguardando o
patrimônio biológico existente;
II - assegurem os mecanismos e procedimentos necessários ao
envolvimento da sociedade no estabelecimento e na revisão da
política nacional de unidades de conservação;
III - assegurem a participação efetiva das populações locais na
criação, implantação e gestão das unidades de conservação;
IV - busquem o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de
educação ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico,
monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão das
unidades de conservação;
V - incentivem as populações locais e as organizações privadas a
estabelecerem e administrarem unidades de conservação dentro do
sistema nacional;
VI - assegurem, nos casos possíveis, a sustentabilidade econômica
das unidades de conservação;
VII - permitam o uso das unidades de conservação para a
conservação in situ de populações das variantes genéticas selvagens
dos animais e plantas domesticados e recursos genéticos silvestres;
VIII - assegurem que o processo de criação e a gestão das unidades
de conservação sejam feitos de forma integrada com as políticas de
administração das terras e águas circundantes, considerando as
condições e necessidades sociais e econômicas locais;
IX - considerem as condições e necessidades das populações locais
no desenvolvimento e adaptação de métodos e técnicas de uso
sustentável dos recursos naturais;
X - garantam às populações tradicionais cuja subsistência dependa
da utilização de recursos naturais existentes no interior das
unidades de conservação meios de subsistência alternativos ou a
justa indenização pelos recursos perdidos;
XI - garantam uma alocação adequada dos recursos financeiros
necessários para que, uma vez criadas, as unidades de conservação
possam ser geridas de forma eficaz e atender aos seus objetivos;
XII - busquem conferir às unidades de conservação, nos casos
possíveis e respeitadas as conveniências da administração,
autonomia administrativa e financeira; e
XIII - busquem proteger grandes áreas por meio de um conjunto
integrado de unidades de conservação de diferentes categorias,
próximas ou contíguas, e suas respectivas zonas de amortecimento
e corredores ecológicos, integrando as diferentes atividades de
preservação da natureza, uso sustentável dos recursos naturais e
restauração e recuperação dos ecossistemas.
8.4.5 Órgãos Gestores
Nos termos do Art. 6º, o SNUC será gerido pelos seguintes
órgãos, com as respectivas atribuições:
I – Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio
Ambiente - Conama, com as atribuições de acompanhar a
implementação do Sistema;
II - Órgão central: o Ministério do Meio Ambiente, com a
finalidade de coordenar o Sistema; e
III - órgãos executores: o Instituto Chico Mendes e o Ibama, em
caráter supletivo, os órgãos estaduais e municipais, com a função
de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e
administrar as unidades de conservação federais, estaduais e
municipais, nas respectivas esferas de atuação.
Dentre os órgãos gestores merece destaque o Instituto Chico
Mendes de Conservação da Biodiversidade, cuja incumbência
principal é gerir as unidades de conservação federais. Trata-se de
uma autarquia em regime especial, criada dia 28 de agosto de
2007, pela Lei 11.516. O ICMBio é vinculado ao Ministério do
Meio Ambiente e integra o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(Sisnama). Compete ao Instituto executar as ações do Sistema
Nacional de Unidades de Conservação, podendo propor,
implantar, gerir, proteger, fiscalizar e monitorar as UCs
instituídas pela União. Cabe-lhe ainda fomentar e executar
programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da
biodiversidade e exercer o poder de polícia ambiental para a
proteção das Unidades de Conservação federais.241
8.4.6 Classificações
Conforme Abelha Rodrigues, as unidades de conservação
podem ser: a) públicas ou privadas; b) de proteção integral ou de uso
sustentável; c) de uso direto ou indireto dos seus recursos
ambientais.
A mais importante das classificações é aquela que decorre do
Art.  7º da Lei 9.985/2000, segundo o qual as unidades de
conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos,
com características específicas:
I – Unidades de Proteção Integral, cujo objetivo básico das é
preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto
dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos
nesta Lei (Art. 7º, § 1º).
II – Unidades de Uso Sustentável, cujo objetivo básico das é
compatibilizara conservação da natureza com o uso
sustentável de parcela dos seus recursos naturais (Art. 7º, §
2º).
8.4.7 Unidades de Proteção Integral
As Unidades de Proteção Integral têm por objetivo básico
preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos
seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei
(Art. 7º, § 1º). Nos termos do Art. 2º, IX, uso indireto é aquele que
não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos
naturais.
Segundo o Art. 8º, o grupo das Unidades de Proteção Integral é
composto pelas seguintes espécies de unidade de conservação: I
– Estação Ecológica; II – Reserva Biológica; III – Parque Nacional; IV
– Monumento Natural; V – Refúgio de Vida Silvestre. Vejamos como
a lei trata cada uma delas:
8.4.7.1 Estação Ecológica (ESEC)
A Estação Ecológica tem como objetivo a preservação da
natureza e a realização de pesquisas científicas (Art. 9º). Essa
categoria de unidade de conservação é de posse e domínio públicos,
sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão
desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei (§ 1º). Nela, é
proibida a visitação pública, exceto quando com objetivo
educacional, de acordo com o que dispuser o Plano de Manejo da
unidade ou regulamento específico (§ 2º). A pesquisa científica
depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e às
restrições por esse estabelecidas, bem como àquelas previstas em
regulamento (§ 3º).
Dispõe o § 4º do Art. 9º que na Estação Ecológica só podem
ser permitidas alterações dos ecossistemas no caso de:
I - medidas que visem a restauração de ecossistemas modificados;
II - manejo de espécies com o fim de preservar a diversidade
biológica;
III - coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades
científicas;
IV - pesquisas científicas cujo impacto sobre o ambiente seja maior
do que aquele causado pela simples observação ou pela coleta
controlada de componentes dos ecossistemas, em uma área
correspondente a no máximo três por cento da extensão total da
unidade e até o limite de um mil e quinhentos hectares.
8.4.7.2 Reserva Biológica (REBIO)
A Reserva Biológica tem como objetivo a preservação integral
da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites,
sem interferência humana direta ou modificações ambientais,
excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas
alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e
preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os
processos ecológicos naturais (Art. 10).
A Reserva Biológica é de posse e domínio públicos, sendo que as
áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas,
de acordo com o que dispõe a lei (§ 1º). É proibida a visitação
pública, exceto aquela com objetivo educacional, de acordo com
regulamento específico (§ 2º). A pesquisa científica depende de
autorização prévia do órgão responsável pela administração da
unidade e está sujeita às condições e às restrições por este
estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento (§ 3º).
8.4.7.3 Parque Nacional (PN)
O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de
ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza
cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o
desenvolvimento de atividades de educação e interpretação
ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo
ecológico (Art. 11).
O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as
áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas,
de acordo com o que dispõe a lei (§ 1). A visitação pública está
sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo
da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por
sua administração e àquelas previstas em regulamento (§ 2º). A
pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão
responsável pela administração da unidade e está sujeita às
condições e às restrições por este estabelecidas, bem como
àquelas previstas em regulamento (§ 3º).
As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado ou
Município, serão denominadas, respectivamente, Parque
Estadual e Parque Natural Municipal (§ 4º).
8.4.7.4 Monumento Natural (MONAT)
O Monumento Natural tem como objetivo básico preservar
sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica (Art.
12). Essa categoria de unidade de conservação pode ser
constituída por áreas particulares, desde que seja possível
compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra
e dos recursos naturais do local pelos proprietários (§ 1º).
Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as
atividades privadas ou não havendo aquiescência do proprietário
às condições propostas pelo órgão responsável pela
administração da unidade para a coexistência do Monumento
Natural com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada,
de acordo com o que dispõe a lei (§ 2º). A visitação pública está
sujeita às condições e às restrições estabelecidas no Plano de
Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão
responsável por sua administração e àquelas previstas em
regulamento (§ 3º).
8.4.7.5 Refúgio de Vida Silvestre (RVS)
O Refúgio de Vida Silvestre tem como objetivo proteger
ambientes naturais, onde se asseguram condições para a
existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local
e da fauna residente ou migratória (Art. 13). Essa categoria de
unidade de conservação pode ser constituída por áreas
particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da
unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local
pelos proprietários (§ 1º). Havendo incompatibilidade entre os
objetivos da área e as atividades privadas ou não havendo
aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão
responsável pela administração da unidade para a coexistência
do Refúgio de Vida Silvestre com o uso da propriedade, a área
deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei (§ 2º). A
visitação pública está sujeita às normas e às restrições
estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas
estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração e
àquelas previstas em regulamento (§ 3º). A pesquisa científica
depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e às
restrições por esse estabelecidas, bem como àquelas previstas em
regulamento (§ 4º).
8.4.8 Unidades de Uso Sustentável
Diferentemente das Unidades de Proteção Integral, as
Unidades de Uso Sustentável têm por objetivo básico compatibilizar a
conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus
recursos naturais (Art. 7º, § 2º). Uso sustentável significa a
exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos
recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos,
mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de
forma socialmente justa e economicamente viável (Art. 2º, XI).
Segundo o Art. 14, constituem o grupo das Unidades de Uso
Sustentável as seguintes categorias de unidade de conservação: I –
Área de Proteção Ambiental; II – Área de Relevante Interesse Ecológico;
III – Floresta Nacional; IV – Reserva Extrativista; V – Reserva de
Fauna; VI – Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e VII – Reserva
Particular do Patrimônio Natural.
8.4.8.1 Área de Proteção Ambiental (APA)
A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com
um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos
abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente
importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das
populações humanas e tem como objetivos básicos proteger a
diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e
assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais (Art.
15). A APA é constituída por terras públicas ou privadas (§ 1º).
Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas
normas e restrições para a utilização de uma propriedade
privada localizada em uma Área de Proteção Ambiental(§ 2º). As
condições para a realização de pesquisa científica e visitação
pública nas áreas sob domínio público serão estabelecidas pelo
órgão gestor da unidade (§ 3º). Nas áreas sob propriedade
privada, cabe ao proprietário estabelecer as condições para
pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e
restrições legais (§ 4º).
A Área de Proteção Ambiental disporá de um Conselho
presidido pelo órgão responsável por sua administração e
constituído por representantes dos órgãos públicos, de
organizações da sociedade civil e da população residente,
conforme se dispuser no regulamento dessa lei (§ 5º).
8.4.8.2 Área de Relevante Interesse Ecológico (Arie)
A Área de Relevante Interesse Ecológico é uma área em geral
de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana,
com características naturais extraordinárias ou que abriga
exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter
os ecossistemas naturais de importância regional ou local e
regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo
com os objetivos de conservação da natureza (Art. 16).
Essa categoria de unidade de conservação é constituída por
terras públicas ou privadas (§ 1º). Respeitados os limites
constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restrições
para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma
Área de Relevante Interesse Ecológico (§ 2º).
8.4.8.3 Floresta Nacional (Flona)
A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de
espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico
o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa
científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de
florestas nativas (Art. 17).
Essa categoria de unidade de conservação é de posse e domínio
públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites
devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei (§ 1º).
Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações
tradicionais que a habitam quando de sua criação, em
conformidade com o disposto em regulamento e no Plano de
Manejo da unidade (§ 2º). A visitação pública é permitida,
condicionada às normas estabelecidas para o manejo da unidade
pelo órgão responsável por sua administração (§ 3º). A pesquisa é
permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do
órgão responsável pela administração da unidade, às condições e
às restrições por este estabelecidas e àquelas previstas em
regulamento (§ 4º).
A Floresta Nacional disporá de um Conselho Consultivo,
presidido pelo órgão responsável por sua administração e
constituído por representantes de órgãos públicos, de
organizações da sociedade civil e, quando for o caso, das
populações tradicionais residentes (§ 5º). A unidade desta
categoria, quando criada pelo Estado ou Município, será
denominada, respectivamente, Floresta Estadual e Floresta
Municipal (§ 6º).
8.4.8.4 Reserva Extrativista (RESEX)
A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações
extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no
extrativismo e, complementarmente, na agricultura de
subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem
como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura
dessas populações e assegurar o uso sustentável dos recursos
naturais da unidade (Art. 18).
A Reserva Extrativista é de domínio público, com uso concedido
às populações extrativistas tradicionais, conforme o disposto no
Art. 23 dessa lei e em regulamentação específica, sendo que as
áreas particulares incluídas em seus limites devem ser
desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei (§ 1º).
A RESEX será gerida por um Conselho Deliberativo,
presidido pelo órgão responsável por sua administração e
constituído por representantes de órgãos públicos, de
organizações da sociedade civil e das populações tradicionais
residentes na área, conforme se dispuser em regulamento e no
ato de criação da unidade (§ 2º). A visitação pública é permitida,
desde que compatível com os interesses locais e de acordo com o
disposto no Plano de Manejo da área (§ 3º). A pesquisa científica é
permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do
órgão responsável pela administração da unidade, às condições e
às restrições por esse estabelecidas e às normas previstas em
regulamento (§ 4º).
O Plano de Manejo da unidade será aprovado pelo seu
Conselho Deliberativo (§ 5º). São proibidas a exploração de
recursos minerais e a caça amadorística ou profissional (§ 6º). A
exploração comercial de recursos madeireiros só será admitida em
bases sustentáveis e em situações especiais e complementares às
demais atividades desenvolvidas na Reserva Extrativista,
conforme o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da
unidade (§ 7º).
8.4.8.5 Reserva de Fauna (Refau)
A Reserva de Fauna é uma área natural com populações
animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou
migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o
manejo econômico sustentável de recursos faunísticos (Art. 19).
A Refau é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas,
de acordo com o que dispõe a lei (§ 1º). A visitação pública pode
ser permitida, desde que compatível com o manejo da unidade e
de acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável
por sua administração (§ 2º).  É proibido o exercício da caça
amadorística ou profissional (§ 3º). A comercialização dos
produtos e subprodutos resultantes das pesquisas obedecerá ao
disposto nas leis sobre fauna e regulamentos (§ 4º).
8.4.8.6 Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS)
A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área
natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se
em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais,
desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições
ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na
proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica
(Art. 20). A Reserva de Desenvolvimento Sustentável tem como
objetivo básico preservar a natureza e, ao mesmo tempo,
assegurar as condições e os meios necessários para a reprodução
e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e exploração dos
recursos naturais das populações tradicionais, bem como
valorizar, conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas
de manejo do ambiente, desenvolvido por essas populações (§
1º).
Essa categoria de unidade de conservação é de domínio
público, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites
devem ser, quando necessário, desapropriadas, de acordo com o
que dispõe a lei (§ 2º). O uso das áreas ocupadas pelas populações
tradicionais será regulado de acordo com o disposto no Art. 23
dessa lei e em regulamentação específica (§ 3º). 
A Reserva de Desenvolvimento Sustentável será gerida por
um Conselho Deliberativo, presidido pelo órgão responsável por
sua administração e constituído por representantes de órgãos
públicos, de organizações da sociedade civil e das populações
tradicionais residentes na área, conforme se dispuser em
regulamento e no ato de criação da unidade (§ 4º).  Nela, é
permitida e incentivada a visitação pública, desde que compatível
com os interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de
Manejo da área. Também é permitida e incentivada a pesquisa
científica voltada à conservação da natureza, à melhor relação
das populações residentes com seu meio e à educação ambiental,
sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela
administração da unidade, às condições e às restrições por este
estabelecidas e às normas previstas em regulamento. Sempre
deve ser sempre considerado o equilíbrio dinâmico entre o
tamanho da população e a conservação. É admitida a exploração
de componentes dos ecossistemas naturais em regime de manejo
sustentável e a substituição da cobertura vegetal por espécies
cultiváveis, desde que sujeitas ao zoneamento, às limitações
legais e ao Plano de Manejo da área (§ 5º). 
O Plano de Manejo da Reserva deDesenvolvimento
Sustentável definirá as zonas de proteção integral, de uso
sustentável e de amortecimento e corredores ecológicos e será
aprovado pelo Conselho Deliberativo da unidade (§ 6º).
8.4.8.7 Reserva Particular do Patrimônio Natural
(RPPN)
A Reserva Particular do Patrimônio Natural é a única
categoria de unidade de conservação que pode ser criada por
iniciativa particular, embora com a participação do poder público.
Trata-se de uma área privada, gravada com perpetuidade, com o
objetivo de conservar a diversidade biológica (Art. 21). Esse
gravame deverá constar de termo de compromisso assinado perante
o órgão ambiental, a ser averbado à margem da inscrição no
Registro Público de Imóveis (§ 1º). O órgão ambiental verificará a
existência de interesse público na instituição da RPPN.
Nessa categoria de unidade de conservação só poderá ser
permitida, conforme se dispuser em regulamento, a pesquisa
científica e a visitação com objetivos turísticos, recreativos e
educacionais (§ 2º). Os órgãos integrantes do SNUC, sempre que
possível e oportuno, prestarão orientação técnica e científica ao
proprietário de Reserva Particular do Patrimônio Natural para a
elaboração de um Plano de Manejo ou de Proteção e de Gestão
da unidade (§ 3º).
8.4.9 Criação, Desafetação, Implantação e Gestão
Nos termos do Art. 22 da Lei do SNUC, as unidades de
conservação são criadas por ato do Poder Público, que pode ser uma
lei ou um decreto, exceto a RPPN, que pode ser criada por portaria
do órgão ambiental.242
A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida
de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a
localização, a dimensão e os limites mais adequados para a
unidade, conforme se dispuser em regulamento (§ 2º). No
processo de consulta, o Poder Público é obrigado a fornecer
informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras
partes interessadas (§ 3º). Na criação de Estação Ecológica ou
Reserva Biológica, não é obrigatória a consulta (§ 4º).
O subsolo e o espaço aéreo, sempre que influírem na
estabilidade do ecossistema, integram os limites das unidades de
conservação (Art. 24).
As unidades de conservação do grupo de Uso Sustentável
podem ser transformadas, total ou parcialmente, em unidades do
grupo de Proteção Integral, por instrumento normativo do
mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que
obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2º
do Art. 22  (§ 5º). A ampliação dos limites de uma unidade de
conservação, sem modificação dos seus limites originais, exceto
pelo acréscimo proposto, pode ser feita por instrumento
normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade,
desde que obedecidos os procedimentos de consulta
estabelecidos no § 2º desse artigo (§ 6º).
Já a desafetação ou redução dos limites de uma unidade de
conservação só pode ser feita mediante lei específica, mesmo que
eventualmente criada por decreto (§ 7º). Esse dispositivo ecoa a
determinação constante do Art. 225, § 1o, inciso III, da
Constituição Federal no sentido de que a alteração e a supressão
das unidades de conservação somente poderão ocorrer por meio
de lei. A propósito, na ADI 4.717/DF, o plenário do STF
reconheceu a impossibilidade de diminuição ou supressão de
espaços territoriais especialmente protegidos, por meio de
medida provisória, somente admitindo que isso ocorra por meio
de lei formal.243
Nos termos do Art. 22-A, quando da criação das unidades de
conservação, o Poder Público poderá, ressalvadas as atividades
agropecuárias e outras atividades econômicas em andamento e
obras públicas licenciadas, na forma da lei, decretar limitações
administrativas provisórias ao exercício de atividades e
empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de
degradação ambiental, para a realização de estudos com vistas na
criação de Unidade de Conservação, quando, a critério do órgão
ambiental competente, houver risco de dano grave aos recursos
naturais ali existentes. Sem prejuízo da restrição e observada a
ressalva constante do caput, na área submetida a limitações
administrativas, não serão permitidas atividades que importem
em exploração a corte raso da floresta e demais formas de
vegetação nativa (§ 1º). A destinação final da área submetida ao
disposto nesse artigo será definida no prazo de sete meses,
improrrogáveis, findo o qual fica extinta a limitação
administrativa (§ 2º).
8.4.9.1 Zona de Amortecimento, Corredores Ecológicos
e Mosaico
As unidades de conservação, exceto Área de Proteção
Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem
possuir uma zona de amortecimento e, quando conveniente,
corredores ecológicos (Art. 25). O órgão responsável pela
administração da unidade estabelecerá normas específicas
regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da zona de
amortecimento e dos corredores ecológicos de uma unidade de
conservação (§ 1º). Os limites da zona de amortecimento e dos
corredores ecológicos e as respectivas normas de que trata o § 1º
poderão ser definidas no ato de criação da unidade ou
posteriormente (§ 2º).
Quando existir um conjunto de unidades de conservação de
categorias diferentes ou não, próximas, justapostas ou
sobrepostas, e outras áreas protegidas públicas ou privadas,
constituindo um mosaico, a gestão do conjunto deverá ser feita de
forma integrada e participativa, considerando-se os seus
distintos objetivos de conservação, de forma a compatibilizar a
presença da biodiversidade, a valorização da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentável no contexto regional (Art. 26).
8.4.9.2 Plano de Manejo
As unidades de conservação devem dispor de um Plano de
Manejo (Art. 27), que deve abranger a área da unidade de
conservação, sua zona de amortecimento e os corredores
ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua
integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas
(§ 1º). Na elaboração, atualização e implementação do Plano de
Manejo das Reservas Extrativistas, das Reservas de
Desenvolvimento Sustentável, das Áreas de Proteção Ambiental
e, quando couber, das Florestas Nacionais e das Áreas de
Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla
participação da população residente (§ 2º). O Plano de Manejo de
uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de
cinco anos, a partir da data de sua criação (§ 3º). O Plano de
Manejo poderá dispor sobre as atividades de liberação planejada
e cultivo de organismos geneticamente modificados nas Áreas de
Proteção Ambiental e nas zonas de amortecimento das demais
categorias de unidade de conservação, observadas as
informações contidas na decisão técnica da Comissão Técnica
Nacional de Biossegurança (CTNBio) sobre:  I – o registro de
ocorrência de ancestrais diretos e parentes silvestres;  II – as
características de reprodução, dispersão e sobrevivência do
organismo geneticamente modificado;  III – o isolamento
reprodutivo do organismo geneticamente modificado em relação
aos seus ancestrais diretos e parentes silvestres; e IV – situações
de risco do organismo geneticamente modificado à
biodiversidade (§ 4º). 
Cada unidade de conservação do grupo de Proteção Integral
disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão
responsável por sua administração e constituído por
representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade
civil, por proprietários de terras localizadas em Refúgio de Vida
Silvestre ou Monumento Natural, quando for o caso, e, na
hipótese prevista no § 2º do Art. 42, das populações tradicionais
residentes, conforme se dispuser em regulamento e no ato de
criação da unidade (Art. 29).
As unidades de conservação podem ser geridas por
organizações da sociedade civil de interesse público com
objetivos afins aos da unidade, mediante instrumento a ser
firmado com o órgão responsável por sua gestão (Art. 30).
8.4.9.3 Atividades Proibidas
São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer
alterações, atividades ou modalidades de utilização em
desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus
regulamentos (Art.28). Até que seja elaborado o Plano de
Manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades
de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas
destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade
objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais
porventura residentes na área as condições e os meios
necessários para a satisfação de suas necessidades materiais,
sociais e culturais (parágrafo único).
É proibida também a introdução nas unidades de conservação
de espécies não autóctones (Art. 31). Excetuam-se do disposto
neste artigo as Áreas de Proteção Ambiental, as Florestas
Nacionais, as Reservas Extrativistas e as Reservas de
Desenvolvimento Sustentável, bem como os animais e plantas
necessários à administração e às atividades das demais categorias
de unidades de conservação, de acordo com o que se dispuser em
regulamento e no Plano de Manejo da unidade (§ 1º). Nas áreas
particulares localizadas em Refúgios de Vida Silvestre e
Monumentos Naturais, podem ser criados animais domésticos e
cultivadas plantas considerados compatíveis com as finalidades
da unidade, de acordo com o que dispuser o seu Plano de Manejo
(§ 2º).
8.4.9.4 Pesquisa Científica
Os órgãos executores articular-se-ão com a comunidade
científica com o propósito de incentivar o desenvolvimento de
pesquisas sobre a fauna, a flora e a ecologia das unidades de
conservação e sobre formas de uso sustentável dos recursos
naturais, valorizando-se o conhecimento das populações
tradicionais (Art. 32). As pesquisas científicas nas unidades de
conservação não podem colocar em risco a sobrevivência das
espécies integrantes dos ecossistemas protegidos (§ 1º). A
realização de pesquisas científicas nas unidades de conservação,
exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do
Patrimônio Natural, depende de aprovação prévia e está sujeita à
fiscalização do órgão responsável por sua administração (§ 2º).
Os órgãos competentes podem transferir para as instituições de
pesquisa nacionais, mediante acordo, a atribuição de aprovar a
realização de pesquisas científicas e de credenciar pesquisadores
para trabalharem nas unidades de conservação (§ 3º).
8.4.9.5 Exploração Comercial
A exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços
obtidos ou desenvolvidos a partir dos recursos naturais,
biológicos, cênicos ou culturais ou da exploração da imagem de
unidade de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e
Reserva Particular do Patrimônio Natural, dependerá de prévia
autorização e sujeitará o explorador a pagamento, conforme
disposto em regulamento (Art. 33).
8.4.9.4.6 Recursos e Doações
Os órgãos responsáveis pela administração das unidades de
conservação podem receber recursos ou doações de qualquer
natureza, nacionais ou internacionais, com ou sem encargos,
provenientes de organizações privadas ou públicas ou de pessoas
físicas que desejarem colaborar com a sua conservação (Art. 34).
A administração dos recursos obtidos cabe ao órgão gestor da
unidade, e esses serão utilizados exclusivamente na sua
implantação, gestão e manutenção (parágrafo único). Os recursos
obtidos pelas unidades de conservação do Grupo de Proteção
Integral mediante a cobrança de taxa de visitação e outras rendas
decorrentes de arrecadação, serviços e atividades da própria
unidade serão aplicados, de acordo com os seguintes critérios: I
– até cinquenta por cento, e não menos que vinte e cinco por
cento, na implementação, manutenção e gestão da própria
unidade; II – até cinquenta por cento, e não menos que vinte e
cinco por cento, na regularização fundiária das unidades de
conservação do Grupo; III – até cinquenta por cento, e não
menos que quinze por cento, na implementação, manutenção e
gestão de outras unidades de conservação do Grupo de Proteção
Integral (Art. 35).
Nesse sentido, por meio do Decreto 10.623/2021,
regulamentando o Art. 34 da Lei 9.985/2000, o governo federal
instituiu o programa “Adote um Parque”, para permitir que
pessoas físicas e jurídicas, nacionais e estrangeiras, doem bens e
serviços que serão destinados a atividades de preservação de
unidades de conservação. A primeira fase do programa é voltada
exclusivamente as 132 unidades de conservação federais na
Amazônia. Os parques ocupam 15% do bioma, totalizando 63,6
milhões de hectares. Os recursos serão aplicados diretamente
pelos parceiros nas unidades adotadas. Futuramente, a ideia é
expandir o programa para parques nacionais localizados em
outros biomas do país. Entre as ações de proteção ambiental no
escopo do programa, estão a prevenção e combate a incêndios e
desmatamentos, recuperação de áreas degradadas, consolidação
e implementação de planos de manejo, vigilância e
monitoramento dos parques. As pessoas físicas e jurídicas que
adotarem os parques serão reconhecidas pelo governo federal
como “Parceiros do Meio Ambiente” e poderão divulgar essa
parceria. A adoção será de um ano, podendo ser renovada por até
cinco anos. A primeira empresa a patrocinar uma unidade de
conservação será a rede Carrefour no Brasil.244 Mais
recentemente, a Coca-Cola também aderiu ao programa.
8.4.9.4.6 EIA/RIMA
O Art. 36 determina que, nos casos de licenciamento ambiental
de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim
considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento
em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório –
EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e
manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção
Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento
dessa lei. O montante de recursos a ser destinado pelo
empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio
por cento dos custos totais previstos para a implantação do
empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão
ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto
ambiental causado pelo empreendimento (§ 1º). Ao órgão
ambiental licenciador compete definir as unidades de
conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas
apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo
inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de
conservação (§ 2º). Quando o empreendimento afetar unidade de
conservação específica ou sua zona de amortecimento, o
licenciamento a que se refere ao caput desse artigo só poderá ser
concedido mediante autorização do órgão responsável por sua
administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente
ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias
da compensação definida nesse artigo (§ 3º). A obrigação de que
trata o  caput  desse artigo poderá, em virtude do interesse
público, ser cumprida em unidades de conservação de posse e
domínio públicos do grupo de Uso Sustentável, especialmente as
localizadas na Amazônia Legal (§ 4º).
8.4.9.4.7 Infrações e Penalidades
Preceitua o Art. 38 que a ação ou omissão das pessoas físicas
ou jurídicas que importem inobservância aos preceitos dessa lei e
a seus regulamentos ou resultem em dano à flora, à fauna e aos
demais atributos naturais das unidades de conservação, bem
como às suas instalações e às zonas de amortecimento e
corredores ecológicos, sujeitam os infratores às sanções previstas
em lei. Em se tratando de infrações administrativas e penais, os
tipos e as respectivas sanções estão previstos na Lei 9.605/98 e
seu regulamento. Conforme o caso, a infração pode também
ensejar a responsabilidade civil, nos termos das Leis 6.938/81 e
7.347/85, temas esses a serem tratados oportunamente.
8.4.9.4.8 Populações Tradicionais
Dispõe o Art. 23 da Lei 9.985/2000 que a posse e o uso das
áreas ocupadas pelas populações tradicionais nas Reservas
Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável serão
regulados por contrato, conforme se dispuser no regulamento da
lei. Essas populações devem obrigar-se a participar da
preservação, recuperação, defesa e manutenção da unidade de
conservação (§ 1º). O uso dos recursos naturais pelas referidas
populações obedecerá às seguintes normas: I – proibição do uso
de espécies localmenteameaçadas de extinção ou de práticas que
danifiquem os seus habitats; II – proibição de práticas ou
atividades que impeçam a regeneração natural dos ecossistemas;
III – demais normas estabelecidas na legislação, no Plano de
Manejo da unidade de conservação e no contrato de concessão
de direito real de uso (§ 2º).
O Art. 42, por sua vez, preceitua que as populações tradicionais
residentes em unidades de conservação nas quais sua
permanência não seja permitida serão indenizadas ou compensadas
pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo Poder
Público, em local e condições acordados entre as partes. § 1o O
Poder Público, por meio do órgão competente, priorizará o
reassentamento das populações tradicionais a serem realocadas.
§ 2o Até que seja possível efetuar o reassentamento de que trata
esse artigo, serão estabelecidas normas e ações específicas
destinadas a compatibilizar a presença das populações
tradicionais residentes com os objetivos da unidade, sem
prejuízo dos modos de vida, das fontes de subsistência e dos
locais de moradia dessas populações, assegurando-se a sua
participação na elaboração das referidas normas e ações. § 3o Na
hipótese prevista no § 2o, as normas regulando o prazo de
permanência e suas condições serão estabelecidas em
regulamento.
8.4.10 Reservas da Biosfera
Paralelamente ao Sistema Nacional das Unidades de
Conservação, o Art. 41 da Lei 9.985/2000 prevê a Reserva da
Biosfera, consistente num modelo, adotado internacionalmente, de
gestão integrada, participativa e sustentável dos recursos
naturais, com os objetivos básicos de preservação da diversidade
biológica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa, o
monitoramento ambiental, a educação ambiental, o
desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida
das populações.
A Reserva da Biosfera é constituída por: I – uma ou várias
áreas-núcleo, destinadas à proteção integral da natureza; II – uma
ou várias zonas de amortecimento, onde só são admitidas atividades
que não resultem em dano para as áreas-núcleo; e III – uma ou
várias zonas de transição, sem limites rígidos, onde o processo de
ocupação e o manejo dos recursos naturais são planejados e
conduzidos de modo participativo e em bases sustentáveis (§ 1º).
Sua composição é formada por áreas de domínio público ou privado
(§ 2º), podendo ser integrada por unidades de conservação já criadas
pelo Poder Público, respeitadas as normas legais que disciplinam
o manejo de cada categoria específica (§ 3º).
Cada unidade é gerida por um Conselho Deliberativo,
formado por representantes de instituições públicas, de
organizações da sociedade civil e da população residente,
conforme se dispuser em regulamento e no ato de constituição
da unidade (§ 4º).
A Reserva da Biosfera é reconhecida pelo Programa
Intergovernamental “O Homem e a Biosfera – MAB”,
estabelecido pela Unesco, organização da qual o Brasil é membro
(§ 5º)
No Brasil, já foram reconhecidos pela Unesco, como Reservas
de Biosfera, a Mata Atlântica, o Cinturão Verde da Cidade de São
Paulo, o Cerrado, o Pantanal, a Floresta Amazônica etc.
8.4.11 Cadastro Nacional
Já em sede de disposições finais e transitórias, pode-se
destacar que, no Art. 50, determina-se que o Ministério do Meio
Ambiente organizará e manterá um Cadastro Nacional de Unidades
de Conservação, com a colaboração do Ibama e dos órgãos
estaduais e municipais competentes. Esse cadastro conterá os
dados principais de cada unidade de conservação, incluindo,
dentre outras características relevantes, informações sobre
espécies ameaçadas de extinção, situação fundiária, recursos
hídricos, clima, solos e aspectos socioculturais e antropológicos
(§ 1º).
O Art. 55 determina que as unidades de conservação e áreas
protegidas criadas com base nas legislações anteriores e que não
pertençam às categorias previstas nessa lei serão reavaliadas, no
todo ou em parte, no prazo de até dois anos, com o objetivo de
definir sua destinação com base na categoria e função para as
quais foram criadas.
8.4.12 Crime
A Lei 9.605/98, em seu Art. 40, prevê um crime específico
relativo às unidades de conservação: causar dano direto ou
indireto às Unidades de Conservação e às áreas de que trata o Art.
27 do Dec. 99.274/90 (áreas circundantes das UCs, num raio de 10
Km), independentemente de sua localização. A pena é reclusão,
de um a cinco anos. A ocorrência de dano afetando espécies
ameaçadas de extinção no interior das Unidades de Conservação
de Proteção Integral será considerada circunstância agravante
para a fixação da pena (§ 2º). Se o crime for culposo, a pena será
reduzida à metade (§ 3º). Nos termos do Art. 40-A, § 2º,  a
ocorrência de dano afetando espécies ameaçadas de extinção no
interior das Unidades de Conservação de Uso Sustentável será
considerada circunstância agravante para a fixação da pena. 
238 Disponível em: http://www.rbma.org.br/rbma/pdf/11_Parque%20Nacional%20da%20Tijuca.pdf
239 Disponível em: https://www.halacsolcha.org/index.php/halac/article/view/318
240 Op. cit., p. 1203.
241 Disponível em: https://www.icmbio.gov.br/portal/oinstituto
242 Cf. Amado, op. cit., p. 285.
243 Cf. Sarlet e Fensterseifer, op. cit. p. 455.
244 Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2021-02/governo-lanca-
programa-de-captacao-de-recursos-para-amazonia
CAPÍTULO 9
RECURSOS AMBIENTAIS: ÁGUA
Louvado sejas, ó meu Senhor, pela irmã Água, 
que é tão útil e humilde, e preciosa e casta.
(São Francisco de Assis)
9.1 Introdução
A água é essencial para a vida no planeta e, embora
aparentemente abundante, na verdade é um bem caro e limitado.
Primeiramente, é preciso lembrar que a quantidade total de água
no planeta é fixa, não se podendo fabricar esse recurso ambiental,
mas apenas retirá-lo da natureza.245 Além disso, conforme
Milaré, “embora ¾ da superfície da Terra sejam cobertos de água
(curiosamente, a mesma proporção do corpo humano), apenas
2,5% desse total são formados por água doce, aproveitável para o
consumo humano e animal, para irrigação e outros usos
condizentes”.246 Desses 2,5%, 80% estão contidos “na criosfera,
em geleiras e nos polos do Planeta. (Portanto, menos de 1% está
disponível.) Isso nos permite concluir que a água, ao contrário do
que se possa imaginar, não é, paradoxalmente, um recurso
abundante e tampouco barato”.247 Segundo Nalini, “a água
significa, para o século XXI, o mesmo que o petróleo significou
para o século XX”.248
Além de ser cara e rara, a água potável é mal distribuída,
tanto no Brasil como no mundo. Enquanto muitos países sofrem
com escassez de água e a China está importando água do
Canadá,249 o Brasil abriga 12% da água doce disponível no
Planeta. Esse total, porém, está mal distribuído em território
nacional, com 80% dele na Amazônia, onde a densidade
populacional é baixa, enquanto o Nordeste e até mesmo, mais
recentemente, o Sudeste, enfrentam escassez de água. Além
disso, grande parte das águas com potencial de aproveitamento
está poluída. Cerca de 90% do esgoto doméstico e 70% dos
efluentes industriais são despejados nos corpos d’água. Cerca de
40% da água tratada é desperdiçada nas redes, sendo que a média
mundial é de 10%.250
E não é apenas a água doce que merece atenção. Embora de
certa forma negligenciada em função da grande atenção
direcionada atualmente ao clima e às florestas, a poluição
marítima, provocada por derrames de óleo, detritos diversos e
especialmente plástico, tem atingido níveis preocupantes, para
não dizer alarmantes. Em artigo publicado na revista Oeste em
junho de 2023, denominado “O sétimo continente” (um
“continente” de plástico), o cientista Evaristo de Miranda relata
que, “a cada minuto, o equivalente a um caminhão de lixo
plástico é lançado nos oceanos”. E informa:
Segundo o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
(PNUMA), a poluição plástica  mata mais de 1 milhão de aves
marinhas e 100 mil mamíferos marinhos no planeta todos os anos.
E, seguindo as cadeias alimentares, por meio dos peixes esses
detritos plásticos chegam aos pratose ao sistema digestivo dos
humanos, e até ao leite materno.251
Milaré conclui o capítulo sobre a água de sua obra afirmando
que “a gestão dos recursos hídricos, por tudo já exposto, talvez seja o
maior desafio para o jurista na atualidade”.252
A água, em suma, é um bem ambiental da mais alta
importância, constituindo, por isso, objeto de tutela do Direito
Ambiental, tratando-se, nas palavras de Édis Milaré, de “recurso
ambiental primário”.253
9.2 Panorama Histórico
No Brasil, as Constituições anteriores à de 1988 trataram da
propriedade de rios e lagos e da competência para legislar sobre
a matéria. O Código Civil de 1916 falava da propriedade de águas
particulares e da proteção das águas contra a poluição, sempre
sob o ponto de vista do direito de vizinhança.
O primeiro diploma legal a cuidar especificamente do
assunto foi o Código de Águas (Decreto 24.643/34), ainda em
vigor, porém com muitos dispositivos não recepcionados pela
Constituição de 1988, como o que trata de “águas particulares”
(art. 8º). O Código Penal traz o crime de corrupção ou poluição
de água potável (art. 271).
Desde o Decreto 23.793/34, os Códigos Florestais protegem
a vegetação no entorno das nascentes e dos corpos d’água (rios,
lagos etc.).254
Em 1990, o Brasil promulgou a Convenção Sobre o Direito
do Mar, de 1982, com dispositivos voltados à proteção do
ambiente marítimo.
Como já referido, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários e o mar territorial estão entre os bens
ou recursos ambientais, listados no nos termos Art. 3º, V, da Lei
6.938/81.
Finalmente, em 1997, foi editada a Lei 9.433, que instituiu a
Política Nacional de Recursos Hídricos, incrementando a
proteção das águas não apenas como bem econômico, mas
também sob o ponto de vista ambiental.
9.3 Fundamentos Constitucionais
O Art. 225 da Constituição Federal não menciona
expressamente a água, mas, obviamente, protege esse precioso
recurso ambiental ao consagrar o direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado (caput), bem como ao
determinar a preservação dos ecossistemas (§ 1º, I), dos espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos
(§ 1º, III) etc. Ainda conforme o Art. 225, em seu § 4º, a Zona
Costeira é patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma
da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio
ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais, dentre
os quais se destaca a água.
A Constituição de 1988 transformou todos os corpos d’água
(rios, lagos etc.) em bens públicos de uso comum do povo.255 De
acordo com o STJ, “a Constituição Federal aboliu expressamente
a dominialidade privada dos cursos de água” (REsp 763.591).
Com efeito, segundo o Art. 20, são bens da União: “III - os lagos,
rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio,
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais”,
bem como “V - os recursos naturais da plataforma continental e
da zona econômica exclusiva; VI - o mar territorial”. Já o Art. 26
dispõe que são bens dos Estados: “I - as águas superficiais ou
subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas,
neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União”.
Portanto, não existem águas municipais, nem águas particulares, não
tendo sido recepcionados dispositivos legais em sentido
contrário. Já os Art. 1.288 a 1.296 do Código Civil devem ter
interpretação conforme à Constituição, ou seja, no sentido de que
os corpos d’água ali mencionados não pertencem aos
proprietários dos imóveis onde se localizam.256
Em matéria de competência legislativa, dispõe o Art. 22 que
compete privativamente à União legislar sobre águas (inc. IV).
Não obstante, Milaré alerta para o fato de que a proteção do
recurso água “pode ser também regulamentada pelos Estados e
Municípios, em vista de suas competências concorrente e
suplementar para legislar sobre a preservação da fauna, da flora e
do meio ambiente, bem como de combater a poluição em todas
as suas formas”.257
Tratando da competência legislativa concorrente, o Art. 24
dispõe que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre: “VI - florestas, caça, pesca,
fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição”.
No que concerne à competência material (Art. 21), compete à
União: “XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de
recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu
uso”. O Art. 23, por sua vez, estabelece que é competência comum
(material) da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios: “proteger o meio ambiente e combater a poluição
em qualquer de suas formas” (inc. VI), bem como “registrar,
acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios”
(inc. XI).
9.4 O Código de Águas
Conforme Édis Milaré, o Código de Águas – Decreto
24.643/34, “foi o primeiro diploma legal que possibilitou ao
Poder Público disciplinar o aproveitamento industrial das águas
e, de modo especial, o aproveitamento e exploração de energia
hidráulica”.258 Não obstante ser nominalmente um decreto, trata-
se, materialmente, de lei ordinária, “de cunho essencialmente
privatista, direcionado à tutela do direito individual e
econômico”.259 Tais circunstâncias, aliadas ao fato de que, na
parte da dominialidade das águas, o Código ficou obsoleto,
ensejam o diminuto interesse desse diploma legal para o Direito
Ambiental.
9.5 Competências
Conforme o Art. 7º, VII, da Lei Complementar 140/2011,
compete à União “promover a articulação da Política Nacional
do Meio Ambiente com as de Recursos Hídricos,
Desenvolvimento Regional, Ordenamento Territorial e outras”.
Aos demais entes federativos, conforme a mesma lei, compete
executar a Política Nacional do Meio Ambiente e demais
políticas nacionais relacionadas à proteção ambiental, inclusive a
de Recursos Hídricos (Art. 8º, I; 9º, I, e 10). 
9.6 A Política Nacional de Recursos Hídricos
A Lei 9.433/97, conhecida como “Lei das Águas”, instituiu a
Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), elaborada sob a
influência da Conferência  Internacional sobre Água e Meio
Ambiente organizada pela ONU em  Dublin, Irlanda, em janeiro
de 1992. Dessa conferência resultou a Declaração de Dublin, cujo
primeiro princípio afirma que “a água doce é um recurso finito e
vulnerável, essencial para garantir a vida, o desenvolvimento e o
meio ambiente”.260
9.6.1 Recursos Hídricos
Amado esclarece que “a expressão água é gênero, sendo
recurso hídrico a água como bem econômico”.261 Segundo o mesmo
autor, “de acordo com o Vocabulário Básico de Recursos
Naturais e Meio Ambiente do IBGE, recursos hídricos são a
quantidade das águas superficiais e/ou subterrâneas presente em
uma região ou bacia, disponível para qualquer tipo de uso”.262
9.6.2 Fundamentos
O Art. 1º da Lei 9.433/97 proclama que a Política Nacional
de Recursos Hídricos é baseada nos seguintes fundamentos:
I - a água é um bem de domínio público;
II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor
econômico;
III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos
hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais;
IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso
múltiplo das águas;
V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação
da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos;
VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e
contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das
comunidades.
Como se vê, o Art. 1º, I, da Lei 9.433/97, ecoando a
Constituição Federal, reitera que a água é um bem de domínio
público. Conforme Frederico Amado, trata-se de bem de uso
comum do povo, inexistindo águas de propriedade particularno
Brasil, como, aliás, já decidiu o STJ no REsp 518.744. Segundo o
mesmo autor,
[…] esse processo de publicização das águas decorre de sua
escassez, especificamente das águas doces, em virtude do
desperdício mundial e da poluição irracional das correntes de água,
sendo estratégico para o Estado brasileiro converter as águas em
bens públicos, visando uma tutela mais rígida para preservar os
interesses nacionais, pois preservá-las com boa qualidade é
imprescindível condição para a continuidade da vida em todas as
suas formas.263
Dentre os fundamentos listados no Art. 1º também merece
destaque a bacia hidrográfica, referida no inciso V como “a
unidade territorial para implementação da Política Nacional de
Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos”. Segundo Édis Milaré,
bacia hidrográfica é “a área total de drenagem que alimenta uma
determinada rede hidrográfica; espaço geográfico de sustentação
dos fluxos d’água de um sistema fluvial hierarquizado”.264
Frederico Amado, por sua vez, explica que bacia hidrográfica é a
área “onde ocorre a drenagem das águas destinadas a um curso
de água, normalmente um grande rio. Ou seja, normalmente
vários cursos de água convergem para um rio principal,
formando uma bacia hidrográfica. Trata-se da unidade territorial
sobre a qual será construída a PNRH”.265
9.6.3 Objetivos
Conforme o Art. 2º da Lei 9.433/97, são objetivos da Política
Nacional de Recursos Hídricos:
I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária
disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos
respectivos usos;
II - a utilização racional e integrada dos recursos hídricos,
incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento
sustentável;
III - a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de
origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos
naturais;
IV - incentivar e promover a captação, a preservação e o
aproveitamento de águas pluviais.
9.6.4 Diretrizes
O Art. 3º estabelece as diretrizes gerais de ação para
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, a
saber:
I - a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos
aspectos de quantidade e qualidade;
II - a adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades
físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das
diversas regiões do País;
III - a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão
ambiental;
IV - a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos
setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e
nacional;
V - a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do
solo;
VI - a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos
sistemas estuarinos e zonas costeiras.
9.6.5 Instrumentos
No Art. 5º são listados os instrumentos da Política Nacional de
Recursos Hídricos, verbatim:
I - os Planos de Recursos Hídricos;
II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os
usos preponderantes da água;
III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos;
IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;
V - a compensação a municípios;
VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.
Os Art. 6º e seguintes detalham esses instrumentos.
9.6.5.1 Planos de Recursos Hídricos
O Art. 6º cuida dos Planos de Recursos Hídricos, instrumentos
definidos como planos diretores que visam a fundamentar e
orientar a implementação da Política Nacional de Recursos
Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos. O Art. 8º
determina que os Planos de Recursos Hídricos serão elaborados
por bacia hidrográfica, por Estado e para o país, ou seja, cada bacia
hidrográfica deve ter o seu plano, assim como cada estado da
Federação e a União. A propósito, informa Frederico Amado que
“o Plano Nacional de Recursos Hídricos foi aprovado em 2006,
por meio da Resolução CNRH 58”.266
9.6.5.2 Enquadramento dos Corpos D’água
O enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os
usos preponderantes da água, como instrumento da Política
Nacional de Recursos Hídricos, é objeto do Art. 9º e visa a
“assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais
exigentes a que forem destinadas” (inc. I) e “diminuir os custos de
combate à poluição das águas, mediante ações preventivas
permanentes” (inc. II).
O Art. 10 diz que as classes de corpos de água serão
estabelecidas pela legislação ambiental. Conforme o Art. 8º, VII,
da Lei 6.938/81, compete ao Conama:  “estabelecer normas,
critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da
qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos
recursos ambientais, principalmente os hídricos”. O
enquadramento vigente é feito pela Resolução Conama n.
357/2005, que “dispõe sobre a classificação dos corpos de água e
diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como
estabelece as condições e padrões de lançamento de efluentes, e
dá outras providências”.
9.6.5.3 Outorga
Tratando-se de bens públicos, o uso dos recursos hídricos
somente é possível por meio do instrumento da outorga.
Conforme Amado, a outorga de direito de uso de recursos hídricos é
definida como “o ato administrativo mediante o qual a
autoridade outorgante competente faculta ao requerente o
direito de uso dos recursos hídricos, por prazo determinado, nos
termos e condições expressas no respectivo ato, consideradas as
legislações específicas vigentes”267. Sendo, em regra, onerosa, é um
exemplo da aplicação do princípio do usuário-pagador (Art. 4º,
VII, da Lei 6.938/81).
Pela outorga o Poder Público controla o uso dos recursos
hídricos, podendo suspendê-la em caso de infração ou
necessidade ou mesmo revogá-la. É o que dispõe o Art. 11, que o
regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem como
objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos
da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água.
A outorga é uma figura sui generis em Direito Administrativo.
Com efeito, ensina Frederico Amado a outorga “ostenta a
natureza de autorização administrativa, conquanto tenha prazo
que limite a sua precariedade, desnaturando em parte seu regime
jurídico”, pois a revogação poderá se dar apenas nas hipóteses
previstas em lei.268 Segundo Milaré, a outorga não é um ato
meramente discricionário, como são as autorizações em geral,
porém não tem o caráter definitivo, como as licenças em geral.
Para esse autor, a outorga não se enquadra em nenhuma dessas
duas categorias, constituindo categoria autônoma.269
Conforme o Art. 12, estão sujeitos à outorga pelo Poder
Público os direitos dos seguintes usos de recursos hídricos:
I - derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo
de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou
insumo de processo produtivo;
II - extração de água de aquífero subterrâneo para consumo final
ou insumo de processo produtivo;
III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos
líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição,
transporte ou disposição final;
IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos;
V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade
da água existente em um corpo de água.
Milaré adverte que “uma das diretrizes da gestão de recursos
hídricos é sua integração na gestão ambiental (Art. 3º, III, da Lei
9.433/97)”. Ora, “várias atividades que se utilizam das águas são,
por sua vez, também sujeitas ao licenciamento ambiental”. Nos
termos da Resolução Conama 237/97, o licenciamento é
condicionado à prévia outorga (Art. 10, § 1º). Dessa forma, trata-se
de “outorga preventiva”, que não permite o uso da água antes da
concessão da licença ambiental.270
A outorga pode ser dispensada em alguns casos, tendo em
conta a insignificância do volume de recursos hídricos utilizados.
O § 1º do Art. 12 trata dos casos de dispensa de outorga,
assentando que independem de outorga pelo Poder Público,
conforme definido em regulamento: “o uso de recursos hídricos
para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos
populacionais,distribuídos no meio rural” (inc. I), “as derivações,
captações e lançamentos considerados insignificantes” (inc. II) e
“as acumulações de volumes de água consideradas
insignificantes” (inc. III).
Nos termos do Art. 13, toda outorga estará condicionada às
prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos
(Art. 1º, III) e deverá respeitar a classe em que o corpo de água
estiver enquadrado e a manutenção de condições adequadas ao
transporte aquaviário, quando for o caso. O parágrafo único
desse artigo dispõe que a outorga de uso dos recursos hídricos
deverá preservar o uso múltiplo desses, em obediência ao
princípio estabelecido no Art. 1º, inciso IV.
O Art. 14 determina que a outorga deverá ser efetivada por
ato da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos
Estados ou do Distrito Federal, podendo o Poder Executivo
Federal delegar aos Estados e ao Distrito Federal competência
para conceder outorga de direito de uso de recurso hídrico de
domínio da União (§ 1º).
A outorga de direito de uso de recursos hídricos poderá ser
suspensa, parcial ou totalmente, em definitivo ou por prazo
determinado, nas seguintes circunstâncias, arroladas no Art. 15:
I - não cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga;
II - ausência de uso por três anos consecutivos;
III - necessidade premente de água para atender a situações de
calamidade, inclusive as decorrentes de condições climáticas
adversas;
IV - necessidade de se prevenir ou reverter grave degradação
ambiental;
V - necessidade de se atender a usos prioritários, de interesse
coletivo, para os quais não se disponha de fontes alternativas;
VI - necessidade de serem mantidas as características de
navegabilidade do corpo de água.
Toda outorga de direitos de uso de recursos hídricos far-se-á
por prazo não excedente a 35 anos, renovável (Art. 16).
O Art. 18 deixa claro que a outorga não implica a alienação
parcial das águas, que são inalienáveis, conferindo apenas o direito
de seu uso.
9.6.5.4 Cobrança
Os Art. 19 e seguintes tratam do instrumento da Política
Nacional de Recursos Hídricos consistente na cobrança pelo uso
da água. Segundo o Art. 19, a cobrança pelo uso de recursos
hídricos objetiva: “reconhecer a água como bem econômico e dar ao
usuário uma indicação de seu real valor” (inc. I) “incentivar a
racionalização do uso da água” (inc. II) e “obter recursos
financeiros para o financiamento dos programas e intervenções
contemplados nos planos de recursos hídricos”.
O Art. 20 determina que que serão cobrados os usos de
recursos hídricos sujeitos à outorga, nos termos do Art. 12,
reforçando que a outorga é, em regra, onerosa.
O Art. 21 estabelece que, na fixação dos valores a serem
cobrados pelo uso dos recursos hídricos, devem ser observados,
dentre outros, os seguintes parâmetros: I – nas derivações,
captações e extrações de água, o volume retirado e seu regime de
variação; II – nos lançamentos de esgotos e demais resíduos
líquidos ou gasosos, o volume lançado e seu regime de variação e
as características físico-químicas, biológicas e de toxidade do
afluente.
Segundo Milaré, essa cobrança não tem natureza de imposto,
“pois este é pago genericamente, sem vinculação a um fim
determinado”, nem de taxa, porque “não se relaciona à prestação
de um serviço público”. Trata-se, escreve o autor, de um “preço
público, pago pelo uso de bem público, no interesse particular,
como ocorre, por exemplo, com o estacionamento em vias
públicas de intenso tráfego”.271
O Art. 22 determina que os valores arrecadados com a
cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados
prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados e
serão utilizados “no financiamento de estudos, programas,
projetos e obras incluídos nos Planos de Recursos Hídricos” (inc.
I) e “no pagamento de despesas de implantação e custeio
administrativo dos órgãos e entidades integrantes do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos” (inc. II). O §
2º do mesmo artigo permite que os valores previstos
no  caput  sejam aplicados a fundo perdido em projetos e obras
que alterem, de modo considerado benéfico à coletividade, à
qualidade, à quantidade e ao regime de vazão de um corpo de
água.
9.6.6 Competências Federais, Estaduais e Municipais
Como visto, dispõe o Art. 7º, VII, da Lei Complementar
140/2011 competir à União “promover a articulação da Política
Nacional do Meio Ambiente com as de Recursos Hídricos,
Desenvolvimento Regional, Ordenamento Territorial e outras”.
Nesse sentido, dispõe o Art. 29 da Lei 9.433/97 que, na
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos,
compete ao Poder Executivo Federal:
I - tomar as providências necessárias à implementação e ao
funcionamento do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos;
II - outorgar os direitos de uso de recursos hídricos, e regulamentar
e fiscalizar os usos, na sua esfera de competência;
III - implantar e gerir o Sistema de Informações sobre Recursos
Hídricos, em âmbito nacional;
IV - promover a integração da gestão de recursos hídricos com a
gestão ambiental.
Aos estados, aos municípios e ao Distrito Federal cumpre
executar a Política Nacional de Recursos Hídricos no âmbito de
suas respectivas competências. Nessa conformidade, o Art. 30
trata das competências estatuais, dispondo que, na implementação
da Política Nacional de Recursos Hídricos, cabe aos Poderes
Executivos Estaduais e do Distrito Federal, na sua esfera de
competência:
I - outorgar os direitos de uso de recursos hídricos e regulamentar
e fiscalizar os seus usos;
II - realizar o controle técnico das obras de oferta hídrica;
III - implantar e gerir o Sistema de Informações sobre Recursos
Hídricos, em âmbito estadual e do Distrito Federal;
IV - promover a integração da gestão de recursos hídricos com a
gestão ambiental.
No âmbito local, dispõe o Art. 31 que, na implementação da
Política Nacional de Recursos Hídricos, os Poderes Executivos
do Distrito Federal e dos municípios promoverão a integração das
políticas locais de saneamento básico, de uso, ocupação e
conservação do solo e de meio ambiente com as políticas federal
e estaduais de recursos hídricos.
9.6.7 Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos
O Art. 32 cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos (SINGREH), com os seguintes objetivos:
I - coordenar a gestão integrada das águas;
II - arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os
recursos hídricos;
III - implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos;
IV - planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a
recuperação dos recursos hídricos;
V - promover a cobrança pelo uso de recursos hídricos. 
Integram o SINGREH, nos termos do Art. 33,
I – o Conselho Nacional de Recursos Hídricos; 
I-A – a Agência Nacional de Águas;
II – os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito
Federal;
III – os Comitês de Bacia Hidrográfica;
IV – os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito
Federal e municipais cujas competências se relacionem com a
gestão de recursos hídricos;
V – as Agências de Água.
9.6.7.1 Conselho Nacional de Recursos Hídricos
O Art. 34 dispõe que o Conselho Nacional de Recursos
Hídricos, mencionado no inc. I do Art. 33, é composto por:
I - representantes dos Ministérios e Secretarias da Presidência da
República com atuação no gerenciamento ou no uso de recursos
hídricos;
II - representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de
Recursos Hídricos;
III - representantes dos usuários dos recursos hídricos;
IV - representantes das organizações civis de recursos hídricos.272
O Conselho Nacional de Recursos Hídricos será gerido por: I
– um presidente, que será o ministro de Estado do
Desenvolvimento Regional; II – um secretário-executivo, que
será o titular do órgão integrante da estrutura do Ministério do
Desenvolvimento Regional responsável pela gestão dos recursos
hídricos (Art. 36).
Compete ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos,
conforme o Art. 35:
I - promover a articulação do planejamentoSerá, na verdade, um imenso e
desolado deserto.
Os problemas ambientais que afligem o planeta são bem
conhecidos: poluição do ar, das águas e do solo, destruição das
florestas, mudanças climáticas, escassez de água potável, acúmulo
de lixo, rompimento de barragens etc. A grande questão é que as
demandas humanas são infinitas, em contraste com os recursos
finitos da Terra. Décadas atrás se falava num cálculo segundo o
qual se todos os seres humanos que vivem na Terra tivessem um
nível de vida de classe média, o planeta não suportaria. Esse
cálculo parece estar ultrapassado: segundo o Relatório Planeta
Vivo 2002, do Fundo Mundial para a Natureza, a humanidade “já
está consumindo 20% além da capacidade de reposição e suporte
do meio ambiente terrestre”.3
As consequências já sentidas são mortes, doenças, epidemias
(e pandemias), fome, sede, guerras, baixa qualidade de vida,
migrações, extinção de espécies etc. Conforme Frederico Amado,
já há uma nova categoria de refugiados, os “refugiados
ambientais”, que podem chegar a 50 milhões neste século.4
No livro Colapso, o renomado cientista Jared Diamond
observa que a maior parte dos colapsos das antigas civilizações
foi provocada por problemas ecológicos,
[…] pelo fato de as pessoas terem destruído inadvertidamente os
recursos ambientais dos quais as suas sociedades dependiam. A
suspeita de suicídio ecológico não intencional – ecocídio – vem
sendo confirmada por descobertas em décadas recentes.5
No entanto, conforme o mesmo autor, “pela primeira vez na
história enfrentamos o risco de um colapso global”.6 A diferença
é que, dessa vez, estamos conscientes do problema e o ecocídio
pode ser considerado doloso.
1.2 O Que Fazer?
É praticamente consenso mundial que a chave para resolver
— ou, pelo menos, amenizar — os problemas ambientais é a
busca do desenvolvimento sustentável, conceito formulado, em
1987, no Relatório Bruntland, que consiste em satisfazer as
necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das
gerações futuras (atuais?) de suprir suas próprias necessidades.
Todavia, os problemas são tantos e tão complexos que podemos
ficar perplexos e paralisados, sem saber o que fazer ou por onde
começar.
Um bom começo é seguir o lema ambientalista cunhado pelo
filósofo Ulrich Beck, em 1972: “pense globalmente, aja localmente”.
Com esse lema em mente, devemos, em primeiro lugar, ter
presente que a proteção do meio ambiente é dever de todos (da
“coletividade”, nos termos do Art. 225, caput, da Constituição
Federal). É o que se chama de “cidadania ambiental”. Ou seja:
com a consciência e o conhecimento dos problemas ambientais
globais, procurar fazer o possível para melhorar o nosso entorno
(casa, bairro, cidade, município, região metropolitana…).
Estamos fazendo a nossa parte?
Nesse sentido, o Direito Ambiental pode ser uma útil e
poderosa ferramenta para a defesa e a melhoria do meio
ambiente.
1.3 Ecologia
Quando se fala em meio ambiente e Direito Ambiental, logo
vem à mente o termo Ecologia. Ao que consta, o termo foi
cunhado pelo cientista Ernst Haeckel, em 1866, e vem da junção
dos vocábulos gregos: oikos (casa) + logos (conhecimento, ciência).
Nas palavras do filósofo Ávila Coimbra, é a “Ciência do Hábitat”,
“pois é o conhecimento do mundo como nossa casa”.7 Conforme
Roger Dajoz, citado por Ávila Coimbra, “a ecologia é a ciência
que estuda as condições de existência dos seres vivos e as
interações, de qualquer natureza, existentes entre esses seres
vivos e seu meio”.8
A preocupação com o meio ambiente é fruto do chamado
movimento ecológico, que surgiu após a II Guerra Mundial e
ganhou força nos anos 60 e 70 do século XX. Esse movimento
teve precursores visionários, como São Francisco de Assis, com
seu Cântico das Criaturas (1224). Mais adiante, vem o Iluminismo
dos séculos XVIII e XIX, especialmente a vertente inglesa, com
seu culto à beleza das paisagens, destacando-se o poeta
romântico W. Wordsworth (1770-1850). No século XIX, o poeta
romântico J. W. Goethe (1749-1832) e o naturalista Alexander
von Humboldt (1769-1859), ambos alemães, deram grandes
contribuições, cada um em sua seara. Nos EUA, o escritor Henry
David Thoreau, com a obra Walden (1854), expressou o amor à
natureza e influenciou gerações, e o ativista John Muir (1838-
1914) contribuiu para a criação dos primeiros parques
ecológicos.
No século XX, o filósofo Aldo Leopold, na obra A sand county
almanac (1948), lançou o conceito de “ecocentrismo”,
fundamentando a proteção do meio ambiente não apenas nos
interesses humanos ou na preservação da vida, mas sim na
necessidade de proteger o planeta como um todo. O movimento
ecológico ganhou força com a impactante obra de Rachel
Carson, Primavera silenciosa (1962), na qual ela denuncia os males
dos agrotóxicos utilizados sem critério na época, envenenando
plantações e levando à extinção de pássaros e insetos. Em 1972,
James Lovelock, com A hipótese Gaia, apresentou a Terra como
um organismo vivo e integrado. Em 1973, Arne Naess, em sua
Ecologia profunda, sustentou que a natureza possui um valor
intrínseco, independentemente de seu valor de uso pelo ser
humano. Em 1975, o filósofo neoutilitarista australiano Peter
Singer lançou a obra Libertação animal, defendendo a proteção
integral dos animais por seu valor intrínseco, e não por sua
utilidade ao ser humano. Essas e outras obras formaram o
substrato teórico do movimento ecológico e da ética ambiental.
Neste século, o movimento ecológico ganhou impulso com a
questão climática, decorrente do aquecimento global, que gera
mudanças climáticas, já se falando em “emergência climática”
planetária, a justificar medidas cada vez mais drásticas. Essa
questão vem permeando as discussões internacionais e influi
fortemente na política, no direito, na economia e na sociedade,
impondo mudanças de paradigmas, como a economia verde,
fontes alternativas de energia, governança ambiental etc.9 É
simbolizada pelo conceito ESG (Environmental, Social and
Governance, na sigla em inglês), que vem permeando ações
governamentais e da iniciativa privada.
1.4 Ética Ambiental
Como decorrência do movimento ecológico, surgiu um novo
ramo da ética: a Ética Ambiental. Segundo Nalini, “a ética é a
ciência do comportamento moral do homem na sociedade” e,
atualmente, abrange quatro esferas de relacionamento de que o
ser humano tem necessidade: o conhecimento de si próprio, o
relacionamento com o outro, o culto ao divino ou a
transcendência e a interação com a natureza, de onde deriva a ética
ambiental.10 Conforme o mesmo autor, “a ameaça ao ambiente é
questão eminentemente ética. Sua proteção eficiente depende de
uma conversão, de uma alteração de conduta”.11
Nesse sentido, Aldo Leopold, pioneiro dessa nova ética,
formulou o seguinte postulado: “uma coisa está bem enquanto tende
a preservar a integridade, estabilidade e a beleza da comunidade
biótica. Está mal, se tende a fazer o contrário”. O também filósofo
Hans Jonas afirma que a ética ambiental é uma ética da
responsabilidade, responsabilidade com os outros; o futuro da
humanidade e o futuro da natureza são inseparáveis.12
Segundo Milaré, trata-se de uma ética de “terceira geração” (a
primeira é individual, a segunda é social, a terceira é planetária):
preocupa-se com “a sobrevivência do Planeta Terra, com todos
os seus ecossistemas e a família humana”.13
Basicamente, há três visões distintas sobre o fundamento ético
da proteção ao meio ambiente: o antropocentrismo, o biocentrismo e
o ecocentrismo.
No antropocentrismo, protege-se o meio ambiente, porque este
é importante para a vida, a saúde e o bem-estar do ser humano.
Segundo António Almeida, citado por Frederico Amado,14 “o
antropocentrismo defende a centralidade indiscutível do ser
humano e valoriza a natureza de um ponto de vista instrumental.
Tal centralidade não implica a negação da necessidade de
preservação da natureza […]”.
Pelo biocentrismo, a proteção do meio ambiente visa beneficiar
todas as formas de vida, sem uma consideração especial com o
ser humano ou visando à utilidadede recursos hídricos
com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores
usuários;
II - arbitrar, em última instância administrativa, os conflitos
existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos;
III - deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos
hídricos cujas repercussões extrapolem o âmbito dos Estados em
que serão implantados;
IV - deliberar sobre as questões que lhe tenham sido encaminhadas
pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos ou pelos Comitês
de Bacia Hidrográfica;
V - analisar propostas de alteração da legislação pertinente a
recursos hídricos e à Política Nacional de Recursos Hídricos;
VI - estabelecer diretrizes complementares para implementação da
Política Nacional de Recursos Hídricos, aplicação de seus
instrumentos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos;
VII - aprovar propostas de instituição dos Comitês de Bacia
Hidrográfica e estabelecer critérios gerais para a elaboração de seus
regimentos;
VIII - (vetado)
IX – acompanhar a execução e aprovar o Plano Nacional de
Recursos Hídricos e determinar as providências necessárias ao
cumprimento de suas metas;
X - estabelecer critérios gerais para a outorga de direitos de uso de
recursos hídricos e para a cobrança por seu uso.
XI - zelar pela implementação da Política Nacional de Segurança de
Barragens (PNSB);273
XII - estabelecer diretrizes para implementação da PNSB, aplicação
de seus instrumentos e atuação do Sistema Nacional de
Informações sobre Segurança de Barragens (SNISB);
XIII - apreciar o Relatório de Segurança de Barragens, fazendo, se
necessário, recomendações para melhoria da segurança das obras,
bem como encaminhá-lo ao Congresso Nacional.
Segundo o Art. 45, a Secretaria-Executiva do Conselho
Nacional de Recursos Hídricos será exercida pelo órgão
integrante da estrutura do Ministério do Desenvolvimento
Regional responsável pela gestão dos recursos hídricos. Dispõe o
Art. 46 que compete à Secretaria Executiva do Conselho Nacional
de Recursos Hídricos:
I – prestar apoio administrativo, técnico e financeiro ao Conselho
Nacional de Recursos Hídricos; 
II – (revogado);
III – instruir os expedientes provenientes dos Conselhos Estaduais
de Recursos Hídricos e dos Comitês de Bacia Hidrográfica;
V – elaborar seu programa de trabalho e respectiva proposta
orçamentária anual e submetê-los à aprovação do Conselho
Nacional de Recursos Hídricos.
9.6.7.2 Comitês de Bacia Hidrográfica
Os Art. 37 a 40 da Lei 9.433/97 tratam dos Comitês de Bacia
Hidrográfica, que são “órgãos colegiados com atribuições
normativas, deliberativas e consultivas a serem exercidas na
bacia hidrográfica de sua jurisdição”.274 Nas palavras de Édis
Milaré, “um Comitê funciona como se fosse o parlamento da
correspondente bacia”.275
Os Comitês de Bacia Hidrográfica terão como área de
atuação, normalmente, a área de uma bacia hidrográfica (Art. 37,
I), podendo, no entanto, corresponder a “uma sub-bacia
hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia, ou
de tributário desse tributário” (inc. II) ou, mesmo, a “um grupo de
bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas” (inc. III).
São competências dos Comitês de Bacia Hidrográfica, no
âmbito de sua área de atuação, conforme o Art. 38:
I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos
e articular a atuação das entidades intervenientes;
II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos
relacionados aos recursos hídricos;
III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;
IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da
bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas
metas;
V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de
Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e
lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da
obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos,
de acordo com os domínios destes;
VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos
hídricos e sugerir os valores a serem cobrados; IX - estabelecer
critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de
interesse comum ou coletivo.
Das decisões dos Comitês de Bacia Hidrográfica caberá
recurso ao Conselho Nacional ou aos Conselhos Estaduais de
Recursos Hídricos, de acordo com sua esfera de competência
(Art. 38, parágrafo único).
Nos termos do Art. 39, os Comitês de Bacia Hidrográfica são
compostos por representantes:
I - da União;
II - dos Estados e do Distrito Federal cujos territórios se situem,
ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação;
III - dos Municípios situados, no todo ou em parte, em sua área de
atuação;
IV - dos usuários das águas de sua área de atuação;
V - das entidades civis de recursos hídricos com atuação
comprovada na bacia.
9.6.7.3 A Agência Nacional de Águas (ANA)
Dispõe o Art. 33, I-A, que a Agência Nacional de Águas
(ANA) compõe o Conselho Nacional de Recursos Hídricos.
Conforme Frederico Amado, a ANA “é uma autarquia federal em
regime especial, criada pela Lei 9.984/2000”.276 Os Art. 2° e 3° da
Lei 14.026/2020, conhecida como “Novo Marco Legal do
Saneamento Básico”, alteram a Lei 9.984/2000 (que criou a ANA)
para renomear a agência como Agência Nacional de Águas e
Saneamento Básico (ANA),
[…] entidade federal de implementação da Política Nacional de
Recursos Hídricos, integrante do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos (Singreh) e responsável pela
instituição de normas de referência para a regulação dos serviços
públicos de saneamento básico.
9.6.7.4 Agências de Águas
Segundo Frederico Amado, “as Agências de Águas funcionarão
como Secretarias Executivas dos Comitês de Bacias Hidrográficas”,
ou seja, “as Agências de Águas serão as ‘pontas’ do SINGREH,
atuando como órgãos executores dos Comitês de Bacias
Hidrográficas”.277 Com efeito, dispõe o Art. 41 que as Agências de
Água exercerão a função de secretaria executiva do respectivo
Comitê de Bacia Hidrográfica. As Agências de Água terão a
mesma área de atuação de um ou mais Comitês de Bacia
Hidrográfica (Art. 42). O Art. 43 dispõe que a criação de uma
Agência de Água é condicionada ao atendimento dos seguintes
requisitos: “I - prévia existência do respectivo ou respectivos
Comitês de Bacia Hidrográfica; II - viabilidade financeira
assegurada pela cobrança do uso dos recursos hídricos em sua
área de atuação”.
O Art. 44 cuida das competências das Agências de Água,
determinando que a elas compete, no âmbito de sua área de
atuação:
I - manter balanço atualizado da disponibilidade de recursos
hídricos em sua área de atuação;
II - manter o cadastro de usuários de recursos hídricos;
III - efetuar, mediante delegação do outorgante, a cobrança pelo
uso de recursos hídricos;
IV - analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem
financiados com recursos gerados pela cobrança pelo uso de
Recursos Hídricos e encaminhá-los à instituição financeira
responsável pela administração desses recursos;
V - acompanhar a administração financeira dos recursos
arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos em sua
área de atuação;
VI - gerir o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos em
sua área de atuação;
VII - celebrar convênios e contratar financiamentos e serviços para
a execução de suas competências;
VIII - elaborar a sua proposta orçamentária e submetê-la à
apreciação do respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica;
IX - promover os estudos necessários para a gestão dos recursos
hídricos em sua área de atuação;
X - elaborar o Plano de Recursos Hídricos para apreciação do
respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica;
XI - propor ao respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica:
a) o enquadramento dos corpos de água nas classes de uso, para
encaminhamento ao respectivo Conselho Nacional ou Conselhos
Estaduais de Recursos Hídricos, de acordo com o domínio destes;
b) os valores a serem cobrados pelo uso de recursos hídricos;
c) o plano de aplicação dos recursos arrecadados com a cobrançapara este.
Por fim, segundo o ecocentrismo, deve-se proteger a Biosfera
(Terra, Gaia) como um todo, um organismo integrado e com
valor intrínseco, independentemente do seu interesse para o ser
humano.
Como veremos em momento oportuno, essas diferentes
visões servirão para fundamentar posições jurídicas em matéria
de Direito Ambiental. Atualmente, entre os estudiosos e
aplicadores do Direito Ambiental, inclusive no Supremo
Tribunal Federal, parece prevalecer o paradigma ecocêntrico.
1.5 Visão Conservadora
Atualmente, a militância ambientalista é praticamente
monopolizada pela visão de esquerda do espectro político. A
chamada Nova Esquerda adotou o meio ambiente como uma de
suas principais bandeiras. Nesse contexto, é interessante
observar que o filósofo conservador britânico Roger Scruton
(1944-2020) vê uma convergência entre o conservadorismo, que se
posiciona à direita no espectro político, e o ambientalismo,
afastando-se, aqui, do liberalismo contemporâneo, que em certas
vertentes vê as preocupações ambientais como um entrave ao
livre mercado.
Em suas obras, especialmente em Filosofia verde, Scruton
lembra que o conservador luta para conservar aquilo que merece
ser preservado, inclusive, obviamente, a natureza. Segundo o
filósofo, essa atitude, no conservadorismo, decorre do amor
compartilhado por nosso lar comum (oikophilia) e deve se
expressar por meio da intendência zelosa, da gestão fiduciária e de
iniciativas locais (“pequenos pelotões”, na expressão de Burke),
contra o radicalismo salvacionista, que mais atrapalha do que
ajuda na conservação da natureza. Em suas palavras,
Conservadorismo e conservação são dois aspectos de uma única
política de longo prazo: gerenciar recursos e assegurar a sua
renovação. Esses recursos incluem o capital social das leis, dos
costumes e das instituições; incluem também o capital material
contido no meio ambiente e o capital econômico de uma economia
livre sob o regime das leis.15
1.6 Meio Ambiente
O que é, então, meio ambiente, objeto de proteção do Direito
Ambiental? Conforme Ávila Coimbra, a expressão é formada por
meio, com conotação espacial, “estar num meio significa, na
prática, estar dentro dele, por ele envolvido”; e por ambiente, do
latim, amb (ao redor, à volta), ire (ir), “tudo o que vai à volta, o que
rodeia determinado ponto ou ser”.16
Ao que consta, a expressão foi usada pela primeira vez pelo
cientista francês Saint-Hilaire, em 1835 (milieu ambiant): meio
como contexto, espaço ou lugar; ambiente, do latim, o que rodeia
por todos os lados. Daí vieram as expressões environment (inglês),
ambiente (italiano), medio ambiente (espanhol), environnement
(francês), Umwelt (alemão) etc.
Meio ambiente é, então, definido por Ávila Coimbra como o
[…] conjunto dos elementos físicos, químicos, e biológicos e de
suas múltiplas relações, ordenados para a perpetuação da vida e
organizados em ecossistemas naturais e sociais, constituindo uma
realidade complexa e marcada pela ação da espécie humana.17
A lei da Política Nacional do Meio Ambiente, por sua vez,
define meio ambiente como “conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (Art. 3º,
inciso I, da Lei 6.938/81).
Numa definição mais abrangente, que leva em conta não
apenas o meio ambiente natural como o artificial, produto da
ação humana, a Resolução Conama 306 assim define meio
ambiente: “conjunto de condições, leis, influência e interações de
ordem física, química, biológica, social, cultural e urbanística,
que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”
(Resolução Conama n.º 306, de 5 de julho de 2002).
1 Direito Constitucional ecológico, p. 15.
2 Ética ambiental, p. 16.
3 Frederico Amado, Direito Ambiental esquematizado, 7. ed., p. 2.
4 Ibidem, p. 3.
5 Colapso: como as sociedades escolhem o fracasso ou o sucesso, 9. ed., p. 18, grifos no original.
6 Ibidem, p. 41.
7 O outro lado do meio ambiente, 2002, p. 20.
8 Ibidem, p. 21.
9 No Brasil, por exemplo, em 2023, o Ministério do Meio Ambiente foi rebatizado como Ministério do Meio
Ambiente e Mudança do Clima e está prevista a criação de uma autoridade climática para zelar para que a
questão climática seja levada em conta em todos as decisões governamentais. Na reforma tributária em
andamento, são previstos vários mecanismos de extrafiscalidade voltados à proteção ambiental.
10 Nalini, Op. cit., p. 13.
11 Ibidem, p. 17.
12 Cf. Roger Scruton, Filosofia verde, p. 83.
13 Direito do ambiente, 8. ed., p. 142.
14 Op. cit., p.5.
15 Op. cit., p. 15.
16 Op. cit., p. 24.
17 Op. cit., p. 32.
CAPÍTULO 2
DIREITO AMBIENTAL: NOÇÕES
PRELIMINARES E PANORAMA GERAL
O Direito, em seu conjunto, é indispensável ao ordenamento feliz da vida da
família humana em sua permanência na Casa Comum. Por sua vez, o Direito
do Ambiente estabelece as bases indispensáveis ao bom relacionamento da
sociedade com o seu entorno (local, nacional e planetário), para estabelecer – de
maneira racional, científica e social – os fundamentos e objetivos dessas
relações.
(Édis Milaré)
2.1 Direito Ambiental
Conforme José Afonso da Silva, sob o ponto de vista objetivo,
Direito Ambiental pode ser definido como o “conjunto de normas
jurídicas disciplinadoras da proteção da qualidade do meio
ambiente”. Como ciência, assinala o mesmo autor, o Direito
Ambiental “busca o conhecimento sistematizado das normas e
princípios ordenadores da qualidade do meio ambiente”.18
Frederico Amado, por sua vez, define Direito Ambiental como o
“ramo do direito público composto por princípios e regras que
regulam as condutas humanas que afetem, potencial ou
efetivamente, direta ou indiretamente, o meio ambiente, quer o
natural, o cultural ou o artificial”.19
Como relata Talden Farias, teria sido Paulo Affonso Leme
Machado pioneiro da área no Brasil,
[…] o primeiro a usar e a defender a terminologia Direito Ambiental
como a mais adequada, já que na década de 1970 a expressão Direito
Ecológico estava mais em voga. Ou seja, é um dos raros juristas que
batizou um ramo da Ciência Jurídica.20
Interessante observar que, segundo Sarlet e Fensterseifer,
diante do fortalecimento do paradigma ecocêntrico, “cada vez
mais autores começam a questionar a própria raiz
antropocêntrica da expressão Direito Ambiental, propondo a sua
substituição por Direito Ecológico”.21
Édis Milaré, por sua vez, prefere a denominação Direito do
Ambiente, embora registre que “não importam as
denominações”.22
Sem entrar na discussão sobre a melhor denominação, fato é
que Direito Ambiental é a denominação oficial, porquanto
utilizada pelo Ministério da Educação em suas Diretrizes
Curriculares Nacionais do Curso de Graduação em Direito,
publicadas em 2021.23
Trata-se, enfim, de disciplina jurídica autônoma, dotada de
um conjunto de princípios e normas específicos.
2.2 Panorama Histórico
Os mais antigos diplomas jurídicos já continham normas de
proteção ao que hoje se chama de meio ambiente. Até as
primeiras décadas do século XX, no entanto, essa proteção
jurídica era feita sob uma perspectiva utilitarista, isto é,
protegiam-se os elementos da natureza em função de sua
utilidade para o ser humano.
Renato Guimarães Junior, em interessante estudo sobre a
história do Direito Ambiental, lembra que documentos como o
Código de Hamurabi, o Livro dos Mortos do antigo Egito e o hino
persa de Zaratustra já demonstram a preocupação dessas antigas
civilizações com o respeito à natureza.24 A preservação do meio
ambiente também foi uma preocupação da lei mosaica, quando
determinava que, em caso de guerra, fosse poupado o arvoredo.25 A
Magna Carta, assinada por João Sem Terra, em 1215, também
continha minuciosos dispositivos sobre a utilização das florestas.
O mesmo autor assinala que esse documento “divide-se em
verdade, depois, só depois, em dois diplomas: a Carta da Floresta,
na época muito mais importante e polêmica, e a Carta das
Liberdades, hoje tão reverenciada em todos os sistemas
jurídicos”.26É que as florestas pertenciam ao rei, sendo proibidas
aos súditos a caça e a exploração da madeira.
Outros países europeus, como Portugal e Espanha, também
tradicionalmente tiveram normas de proteção à natureza em
seus ordenamentos jurídicos, por exemplo, a proibição do corte
do carvalho e do sovereiro em Portugal e o crime de poluição das
águas previsto nas Ordenações Filipinas (1603).27 Além das
Filipinas, as Ordenações Afonsinas (1446) e as Manuelinas (1521)
também proibiam o corte de árvores frutíferas e a caça e a pesca
por meios cruéis. Curiosamente, a pena era o degredo para o
Brasil…
No Brasil colônia, o Regimento do Pau-Brasil, de 1605,
pretendeu proteger essas árvores nobres da exploração
descontrolada. Na época do Império, o Código Criminal (1830)
proibia o corte ilegal de madeiras. Em 1911, foi criada a primeira
Reserva Florestal, no então Território do Acre, nunca implantada
de fato. O Código Civil de 1916 estabelecia o direito de
vizinhança contra interferências nocivas e proibia a poluição das
águas, propiciando a ação cominatória, inclusive contra indústrias.
O Código Penal, já em 1940, tipificou o crime de corrupção ou
poluição de “água potável” (Art. 271).
Uma nova fase se inaugura com o nosso primeiro Código
Florestal, destinado especificamente à proteção das florestas
(Decreto 23.793/34).28 A primeira lei específica de proteção aos
animais data do mesmo ano (Decreto 24.645/34). O segundo
Código Florestal foi a Lei 4.771/65. Da mesma época, são os
Códigos de Caça (hoje Lei de Proteção à Fauna), de Pesca e de
Mineração (1967).
Marco pioneiro e importantíssimo foi a Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), seguida da Lei da
Ação Civil Pública (Lei 7.347/85), instrumento essencial para a
defesa do meio ambiente em juízo.
2.3 Constituições Brasileiras
Até 1988, as Constituições brasileiras praticamente
ignoraram o meio ambiente. A Constituição Imperial de 1824,
talvez já prevendo as consequências da Revolução Industrial,
proibia indústrias nocivas à saúde das pessoas. No entanto, ao
que parece, a norma não teve a devida efetividade, embora a
indústria no Brasil da época fosse ainda incipiente. A
Constituição republicana de 1891 foi ainda mais lacônica, apenas
estabelecendo a competência da União para legislar sobre suas
minas e terras, o que poderia significar qualquer coisa em termos
ambientais. A Constituição de 1934 lembrou-se da proteção das
belezas naturais e do patrimônio histórico artístico e cultural.
Também previu a competência da União para legislar sobre
minas, águas, florestas, caça e pesca. As Constituições de 1937,
1946 e 1967 apenas repetiram esses dispositivos. A Emenda
Constitucional n.º 1, de 1969, foi a que, pela primeira vez, usou o
termo “ecológico” (Art. 172).29
A Constituição democrática de 1988 constituiu um marco
histórico no Direito Ambiental brasileiro, sendo a primeira a
tratar do meio ambiente e a consagrá-lo como direito
fundamental, além de prever instrumentos importantes para a sua
garantia, como a ação popular e a ação civil pública. Voltaremos
ao tema no Capítulo 3.
2.4 Direito Comparado
No Direito Comparado, a Constituição da então Alemanha
Ocidental, de 1949, estabeleceu a competência estatal para
proteger a fauna e a flora e combater a poluição.
No campo socialista, as Constituições da Bulgária (1971), de
Cuba (1976) e da URSS (1977) previam a defesa do meio
ambiente, porém de forma inefetiva, como lembra Herman
Benjamin,30 haja vista o histórico de desastres ambientais
provocado por tais regimes, como a destruição do Mar de Aral e
a tragédia de Chernobyl.
A Constituição de Portugal (1976) foi primeira a tratar o
meio ambiente como um direito, seguida pelas Constituições da
Espanha (1978), do Chile (1981) e da Argentina (1994), entre
outras. A Constituição do Equador, de 2008, inovou ao
consagrar a natureza (“Pacha Mama”) como sujeito de direitos.
No âmbito infraconstitucional, a legislação ambiental dos
EUA foi pioneira e constituiu exemplo para o mundo,
destacando-se os seguintes diplomas legais: Clean Air Act (1963
e 1970), National Environmental Policy Act (NEPA) e
Environmental Protection Agency (EPA, 1970),  Federal Water
Pollution Control Act – Clean Water Act (1972) etc. Além disso,
várias Constituições estaduais estabelecem normas ambientais.
Na União Europeia, o Direito Comunitário é rico em matéria
de legislação protetiva do meio ambiente, aplicando-se no
âmbito interno dos países membros e muitas vezes se
constituindo em barreiras para a entrada de produtos
importados de países de fora do bloco, como é o caso do Brasil.
2.5 Direito Internacional
Como é cediço, o meio ambiente desconhece limites
municipais, estaduais, nem nacionais, havendo questões que
transcendem as fronteiras entre os países, como são as mudanças
climáticas, a desertificação, a diminuição da camada de ozônio
etc. Daí, a importância do estabelecimento de tratados e
convenções internacionais nessa área. Historicamente, podem
ser citadas a Convenção de Londres para a criação de parques na
África (1933), a Convenção sobre a Atividade Baleeira (1946), a
Convenção de Paris sobre poluição nuclear (1960) etc.
Em 1966, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais (PIDESC), assinado pelo Brasil, previu o
direito ao mínimo existencial, incluindo meio o ambiente:
Art. 12, 1. Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o
direito de toda pessoa de desfrutar o mais elevado nível possível de
saúde física e mental. 2. As medidas que os Estados Partes do
presente Pacto deverão adotar com o fim de assegurar o pleno
exercício desse direito incluirão as medidas que se façam
necessárias para assegurar:
a) A diminuição da mortinatalidade e da mortalidade infantil, bem
como o desenvolvimento é das crianças;
b) A melhoria de todos os aspectos de higiene do trabalho e do meio
ambiente;
c) A prevenção e o tratamento das doenças epidêmicas, endêmicas,
profissionais e outras, bem como a luta contra essas doenças;
d) A criação de condições que assegurem a todos assistência médica
e serviços médicos em caso de enfermidade.
O grande marco inaugural do Direito Internacional
Ambiental foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, na Suécia, em 1972,
reunindo representantes de 113 países e de mais de 400
instituições governamentais e não governamentais. Dessa
conferência resultou a Declaração da Conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, primeiro documento
internacional a reconhecer o meio ambiente como um direito
humano. Segundo a Declaração, “o homem tem o direito
fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições
de vida adequadas em um meio ambiente de qualidade tal que lhe
permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar, tendo a
solene obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente para
as gerações presentes e futuras” (Princípio 1). Interessante
também o Princípio 4, segundo o qual, “nos países em
desenvolvimento, a maioria dos problemas ambientais estão
motivados pelo subdesenvolvimento”.
No âmbito da Convenção de Estocolmo foi criado o Programa
das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA).
O Brasil teve um papel polêmico nessa Conferência, ao que
consta reclamando que os países desenvolvidos pretendiam
solapar o desenvolvimento dos demais, sobrepondo a
preservação ambiental ao necessário crescimento econômico.
Do mesmo ano de 1972 é a Convenção para a Proteção do
Patrimônio Mundial, Cultural e Natural, concluída em Paris, no
âmbito da Unesco.
Em 1973, foi assinada a Convenção sobre o Comércio
Internacional das Espécies da Fauna e Flora Selvagens em Perigo
de Extinção (CITES), de grande importância para o combate ao
tráfico de animais e vegetais, à qual o Brasil aderiu.
Em 1992, vinte anos após a Convenção de Estocolmo, foi
realizada no Rio de Janeiro a Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio/92 ou Eco/92).
No âmbito dessa cúpula, foi proclamada a Declaração do Rio
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,estabelecendo que “os
Estados devem cooperar num espírito de parceria global para
conservar, proteger e restaurar a saúde e a integridade do
ecossistema da Terra” (Princípio 7). Foi também firmada a
Convenção sobre a Diversidade Biológica e editada a Agenda 21,
definida como “um instrumento de planejamento para a
construção de sociedades sustentáveis, em diferentes bases
geográficas, que concilia métodos de proteção ambiental, justiça
social e eficiência econômica”.31
No mesmo ano, foi firmada em Nova York a Convenção-
Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima,
posteriormente complementada pelo Protocolo de Kyoto (1997)
e pelo Acordo de Paris (2015) e determinou a realização de
conferências anuais das partes, as chamadas “COPs”.
Na Declaração e programa de ação de Viena (1993), editada
na Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, foi
proclamado que o direito ao desenvolvimento deve ser realizado de
modo a satisfazer as “necessidades ambientais e de
desenvolvimento das gerações presentes e futuras”.
Conforme dispõe a Constituição Federal em vigor, os
tratados e convenções internacionais, celebrados pelo presidente
da República (Art. 83, VIII) e aprovados pelo Congresso Nacional
(Art. 49, I), têm força de lei no território nacional, sendo que
aqueles que versem sobre Direitos Humanos e que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros,
serão equivalentes às emendas constitucionais (Art. 5º, § 3º).
O meio ambiente, destarte, foi consagrado como um
verdadeiro direito humano, entre os chamados de terceira geração.
Isso porque, conforme o esquema proposto pelo teórico
britânico T. H. Marshall, os Direitos Humanos surgiram em
gerações consecutivas, sendo os de primeira geração os direitos
civis e políticos e os de segunda geração os direitos sociais. Os
direitos de terceira geração são os direitos dos povos e da
humanidade ou direitos de solidariedade, categoria na qual figura
o direito ao meio ambiente. Também se fala em direitos de
quarta geração:  direitos à democracia, à informação e ao
pluralismo. É importante notar, no entanto, que hoje se fala mais
propriamente em dimensões de direitos, pois a sua classificação
em gerações pode dar a ideia de que uma geração teria
substituído a outra, o que não acontece, já que eles são
cumulativos.
Conforme a doutrina, os Direitos Humanos, quando
consagrados na Constituição, ganham o status de direitos
fundamentais. É o que acontece, no Brasil, com o direito ao meio
ambiente, já que a nossa Constituição proclama:
Art. 225. todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
O direito ao meio ambiente também é considerado um direito
difuso, categoria identificada na década de 1970 por juristas
como o italiano Mauro Cappelletti, que, transcendendo os
direitos individuais, não coincidem, necessariamente, com o
interesse público, enquanto interesse da Administração. É
clássica a pergunta de Cappelletti “a quem pertence o ar que eu
respiro?”. Direito ou interesse difuso é definido no Art. 81,
parágrafo único, inciso I, da Lei n.º 8.078/90 (Código de Defesa
do Consumidor) como aquele “transindividual (ou
metaindividual), de natureza indivisível, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato”.
Desenvolveremos melhor esse tema em outros capítulos.
2.6 Panorama da Legislação Vigente
O Brasil possui uma das mais pródigas legislações ambientais
do mundo,32 destacando-se as seguintes leis: Lei 6.938/81
(Política Nacional do Meio Ambiente); Lei 7.347/85 (Ação Civil
Pública); Lei 9.433/97 (Política Nacional de Recursos Hídricos);
Lei 9.605/98 (Crimes Ambientais); Lei 9.985/2000 (Unidades de
Conservação); Lei 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos
Sólidos); Código Florestal (Lei 12.651/2012); Lei 14.026/2020
(“Novo Marco” do Saneamento Básico); Lei 12.187/2009
(Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC); Lei
Complementar 140/2011 (Competências Ambientais) etc.
O Direito Ambiental também está presente nas Constituições
Estaduais e em leis estaduais, Leis Orgânicas Municipais, leis
municipais, bem como em decretos, resoluções, portarias etc.
2.7 Relações com Outras Disciplinas
Conforme será visto nos capítulos seguintes, o Direito
Ambiental relaciona-se com o Direito Internacional, o Direito
Constitucional, o Direito Administrativo, o Direito Penal, o
Direito Civil, o Direito Processual, o Direito do Trabalho, o
Direito Tributário etc.
Além disso, o Direito Ambiental utiliza conhecimentos e
conceitos de outras ciências, como Biologia, Física, Engenharias,
Arquitetura e Urbanismo, História, Geografia etc.
18 Op. cit., p. 45.
19 Op. cit., p. 15.
20 
“A trajetória de Paulo Affonso Leme Machado e o Direito Ambiental brasileiro”. Revista Consultor Jurídico, 21
maio 2016. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2016-mai-21/ambiente-juridico-trajetoria-paulo-
affonso-leme-machado-direito-ambiental-brasileiro, grifado no original.
21 Op. cit., p. 22, grifado no original.
22 Direito do Ambiente, RT, Prefácio à 8ª edição.
23 Disponível em: http://portal.mec.gov.br/docman/abril-2021-pdf/181301-rces002-21/file
24 
“O futuro do Ministério Público como guardião do meio ambiente e a história do direito ecológico”. In:
Justitia, v. 113, p. 152-153.
25 Deuteronômio, 20, 19.
26 Art. cit., p. 154-155.
27 Ibidem, p. 162-163.
28 Por terem sido editados pelo chamado “governo provisório”, de Getúlio Vargas, que prescindia do Parlamento,
os decretos da época tinham força de lei e alguns deles foram recepcionados como tal pelas Constituições
posteriores, inclusive a atual.
29 
“Art. 172. A lei regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o aproveitamento agrícola de terras sujeitas
a intempéries e calamidades. O mau uso da terra impedirá o proprietário de receber incentivos e auxílios do
Govêrno (sic)”.
30 Antonio Herman de V. Benjamin, “Direito Constitucional Ambiental brasileiro”, in: Direito Constitucional
Ambiental brasileiro, J. J. Gomes Canotilho e José Rubens Morato Leite (org.), Saraiva, 4. ed.
31 Disponível em: https://antigo.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/agenda-21/agenda-21-
global.html
32 Sobre o tema, cf. Evaristo de Miranda, “O campeão da proteção florestal”. Revista Oeste, 7 maio 2021.
Disponível em: https://revistaoeste.com/revista/edicao-59/o-campeao-da-protecao-florestal/
CAPÍTULO 3
DIREITO AMBIENTAL CONSTITUCIONAL
Os mais recentes modelos constitucionais elevam a tutela ambiental ao nível
não de um direito qualquer, mas de um direito fundamental.
(Herman Benjamin)
3.1 Introdução
Como vimos no capítulo anterior, a partir do Pacto
Internacional de Direitos Econômicos Sociais e Culturais
(PIDESC, 1966) e da Declaração de Estocolmo (1972), consolida-
se a ideia de que o meio ambiente é um direito em si, e não um
instrumento para a proteção de outros bens ou direitos,
configurando-se, ademais, como um direito humano. A
Constituição Alemã, de 1949, inaugurou o Direito Ambiental
Constitucional, mas primeira Constituição a reconhecer o meio
ambiente como um direito fundamental foi a de Portugal (1976). Esta
foi o modelo para a Constituição brasileira de 1988.
Vimos também que, no Brasil, a tutela jurídica do meio
ambiente foi inaugurada pela Lei 6.938/81, ao estabelecer a
responsabilidade civil objetiva do causador do dano ambiental,
além das responsabilidades administrativa e criminal. A primeira
lei brasileira a consagrar expressamente o meio ambiente como
um direito foi a Lei da Ação Civil Pública, listando o meio
ambiente como um dos interesses difusos tuteláveis por essa
espécie de ação (Lei 7.347/85, Art. 1º, I). A Constituição de 1988
foi a primeira Constituição brasileira a tratar do meio ambiente,
sendo também a primeira consagrar o meio ambiente
ecologicamente equilibrado como um direito fundamental,contendo ainda um vasto aparato de normas protetivas desse
direito, no que é chamado de “Constituição Ambiental”.
O que mudou? Como observa Marcelo Abelha Rodrigues,
[…] antes, o que ocorria era a proteção de alguns microbens
ambientais específicos (recursos ambientais), contudo sem viés
ecológico, mas apenas sanitário e econômico. Atualmente, é o
macrobem (equilíbrio ecológico) que é protegido a partir da função
ecológica dos microbens (recursos ambientais).33
Conforme salientam Sarlet e Fensterseifer, o meio ambiente
é, inegavelmente, um direito humano, já esboçado no Pacto
Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de
1966 (Art. 12), e assim proclamado na Declaração de Estocolmo,
de 1972. Foi também consagrado como tal no Protocolo de San
Salvador à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em
Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1988
(Art. 2 e 11), e na Opinião Consultiva 23/2017, da Corte
Interamericana de Direitos Humanos.34
Uma vez abrigado na Constituição Federal, o meio ambiente
torna-se também um direito fundamental.35 Sua natureza, segundo
José Afonso da Silva, é de direito social, porquanto localizado no
capítulo da Ordem Social.36 Conforme Édis Milaré, trata-se
também de um direito público subjetivo, “vale dizer, exigível e
exercitável em face do próprio Estado”.37 É também direito difuso,
nos termos do Art. 129, III, da Constituição Federal, e do Art. 1º,
I, da Lei 7.347/85.
Sobre o fato de não figurar no rol do Art. 5º, nem no Título
dos Direitos e Garantias Fundamentais, comenta Abelha
Rodrigues que
[…] embora a Constituição Federal brasileira não tenha incluído o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado de modo
expresso nos direitos e garantias fundamentais, há muito a
doutrina já reconhece que esse direito possui tal natureza (direito
fundamental), na medida em que não há vida, não há dignidade,
não há isonomia, não há segurança, não há saúde sem a existência
de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.38
Da qualificação do meio ambiente como direito fundamental,
resulta sua aplicabilidade imediata (Art. 5º, § 1º) e sua natureza de
cláusula pétrea (Art. 60, § 4º, IV) e de norma de eficácia plena.39
3.2 Objeto de Tutela
O que a Constituição tutela é o direito ao “meio ambiente
ecologicamente equilibrado”, qualificado como “bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-
lo para as presentes e futuras gerações” (Art. 225, caput). Segundo
José Afonso da Silva, há dois objetos de tutela: “um imediato, que é
a qualidade do meio ambiente; e outro mediato, que é a saúde o
bem-estar e a segurança da população”.40
Tutela-se, pois, o meio ambiente, assim definido pela lei:
“conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem
física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em
todas as suas formas” (Art. 3º, I, da Lei 6.938/81).41 O direito
tutelado, no entanto, não é a qualquer meio ambiente, mas, sim, a
um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Conforme José
Afonso da Silva, ecologicamente equilibrado significa equilibrado
segundo a Ecologia, que é a ciência do habitat ou “ciência que
estuda as condições da existência dos seres vivos e as interações,
de qualquer natureza, existentes entre seres vivos e seu meio”.42
Sobre o tema, escreve Abelha Rodrigues que “o equilíbrio
ecológico é o bem jurídico (imaterial) que constitui o objeto de
direito a que alude o texto constitucional”.43 Imaterial porque é
abstrato, um conceito, não se referindo a um bem material
específico. Assim,
[…] conjugando o mandamento constitucional com a definição de
meio ambiente constante do art. 3º, I, da Lei n. 6.938/81 – no
sentido de que é formado pela interação de diversos fatores bióticos e
abióticos –, temos que o direito ambiental visa proteger exatamente o
equilíbrio nessa interação. E mais: a proteção a cada um desses elementos
justifica-se na medida em que serve à manutenção desse
equilíbrio.44
O Art. 225, caput, da Constituição Federal também qualifica o
meio ambiente como um bem de uso comum do povo. É, portanto,
um bem público. Nos termos do Código Civil, “são públicos os
bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público interno” (Art. 98). Bens de uso comum do povo, por
sua vez, são aqueles “tais como rios, mares, estradas, ruas e
praças” (Art. 99, I).
A propósito dos bens de uso comum do povo, ensina Hely
Lopes Meirelles,
[…] no uso comum do povo os usuários são anônimos,
indeterminados, e os bens utilizados o são por todos os membros
da coletividade – uti universi –, razão pela qual ninguém tem direito
ao uso exclusivo ou a privilégios na utilização do bem…45
Importante ressaltar, ainda, como ensinam Sarlet e
Fensterseifer, que, por força do tratamento constitucional de
“bem de uso comum do povo” dispensado ao ambiente, “o Poder
Público passa a figurar, não como proprietário de bens
ambientais – por exemplo, das águas e da fauna –, mas como
gestor, o qual administra bens que não são dele e, por isso, deve
explicar convincentemente sua gestão”.46 Ademais, é um bem
indisponível.47
3.3 Estrutura do Direito
Segundo José Afonso da Silva, o direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado é composto por três
conjuntos de normas: norma princípio ou matriz (caput); instrumentos
de garantia da efetividade do direito (§ 1º); determinações
particulares, em relação a objetos e setores específicos (§§ 2º a
7º).48
A norma princípio ou matriz está contida no caput:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
Dessa norma, por sua vez, emanam vários princípios que
informam o Direito Ambiental. A doutrina identifica que o caput
do Art. 225 veicula os princípios do desenvolvimento sustentável, da
solidariedade ou equidade intergeracional e do mínimo existencial
ambiental.
3.3.1 Desenvolvimento Sustentável
O princípio do desenvolvimento sustentável foi proclamado pela
Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CMED) da ONU, no relatório Nosso Futuro Comum, coordenado
pela então primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem
Brundtland, publicado em 1987. Nos termos desse relatório, o
desenvolvimento sustentável é aquele que “atende às necessidades
atuais sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras
atenderem a suas próprias necessidades”.  Segundo Amado, é a
capacidade de utilizar os recursos e os bens da natureza sem
comprometer a disponibilidade desses elementos para as
gerações futuras.49 Sarlet e Fensterseifer destacam os três eixos
nucleares do conceito de desenvolvimento sustentável: ecológico,
social e econômico. Os mesmos autores asseveram que o conceito
de desenvolvimento “transcende, substancialmente, a ideia
limitada de crescimento econômico”, lembrando que
[…] a Declaração sobre Direito ao Desenvolvimento (1986), da qual
o Brasil é signatário, no § 1º do seu art. 1º, dispõe que “o direito ao
desenvolvimento é um direito humano inalienável, em virtude do
qual toda pessoa e todos os povos estão habilitados a participar do
desenvolvimento econômico, social, cultural e político, para ele
contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e
liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados.50
3.3.2 Solidariedade Intergeracional
Segundo Sarlet e Fensterseifer, citando Ramón Martín
Mateo, o desenvolvimento sustentável “vai mais além de uma
mera harmonização entre a economia e a ecologia, incluindo
novos valores morais relacionados à solidariedade”, inclusive
“considerando a dimensão intergeracional que lhe é inerente”.51
Ligado, portanto, ao desenvolvimento sustentável, o princípio da
solidariedade ou equidade intergeracional, por sua vez, significa que
[…] as presentes gerações devem preservar o meio ambiente