FORMULAÇÃO, GESTÃO E AVALIAÇÃO DE POLITICAS PÚBLICAS

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FORMULAÇÃO, GESTÃO E AVALIAÇÃO DE 
POLITICAS PÚBLICAS 
2 
 
 
 
1 Sumário 
APOSTILA – FORMULAÇÃO, GESTÃO E AVALIAÇÃO DE 
POLITICAS PÚBLICAS .............................................................................. 1 
1 Sumário .......................................................................................... 2 
1- INTRODUÇÃO ........................................................................ 5 
1.1- METODOLOGIA .................................................................. 7 
2- POLÍTICAS PÚBLICAS 
........................................................... 9 
3- O PAPEL DOS GOVERNOS ................................................. 
14 
4- MODELOS DE FORMULAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 16 
5- OS SISTEMAS DE INDICADORES DE MONITORAMENTO 
NO CICLO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS ........................................... 19 
6- O MODELO ―GARBAGE CAN‖ 
............................................. 31 
7- COALIZÃO DE DEFESA ....................................................... 
32 
8- ARENAS SOCIAIS ................................................................ 
32 
9- MODELO DO ―EQUILÍBRIO INTERROMPIDO‖ 
.................... 33 
10- MODELOS INFLUENCIADOS PELO ―NOVO 
GERENCIALISMO PÚBLICO‖ E PELO AJUSTE FISCAL ........................ 34 
11- O PAPEL DAS INSTITUIÇÕES/REGRAS NA DECISÃO E 
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................ 38 
12- AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
.............................. 41 
13- BREVE HISTÓRICO SOBRE A AVALIAÇÃO DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS 43 
3 
 
 
14- DO ―ESTADO DO CAMPO‖ DE AVALIAÇÃO DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS 45 
15- METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
 49 
16- A AVALIAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO.......... 
58 
17- PROCESSOS DE GESTÃO DEMOCRÁTICA ...................... 
60 
18- MUDANÇA ORGANIZACIONAL NO SETOR PÚBLICO ....... 
63 
19- INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO 
 BRASILEIRO: 
DIMENSÕES GERENCIAIS E DEMOCRÁTICAS .................................... 74 
20- CONCLUSÃO 
........................................................................ 81 
21- REFERÊNCIAS 
..................................................................... 82 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
 
 
 
NOSSA HISTÓRIA 
 
 
A nossa história inicia-se com a ideia visionária e da realização do sonho 
de um grupo de empresários na busca de atender à crescente demanda de 
cursos de Graduação e Pós-Graduação. E assim foi criado o Instituto, como 
uma entidade capaz de oferecer serviços educacionais em nível superior. 
O Instituto tem como objetivo formar cidadão nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em diversos setores profissionais e para 
a participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e assim, colaborar 
na sua formação continuada. Também promover a divulgação de 
conhecimentos científicos, técnicos e culturais, que constituem patrimônio da 
humanidade, transmitindo e propagando os saberes através do ensino, 
utilizando-se de publicações e/ou outras normas de comunicação. 
Tem como missão oferecer qualidade de ensino, conhecimento e 
cultura, de forma confiável e eficiente, para que o aluno tenha oportunidade de 
construir uma base profissional e ética, primando sempre pela inovação 
tecnológica, excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. E dessa 
forma, conquistar o espaço de uma das instituições modelo no país na oferta 
de cursos de qualidade. 
 
 
 
 
5 
 
 
 
 
1- INTRODUÇÃO 
O processo de estruturação de Sistemas de Monitoramento e Avaliação 
(SM&A) de Políticas, programas ou mais amplamente, da ação governamental 
é um empreendimento complexo, como bem e extensamente revelam a 
literatura internacional sobre o tema e as experiências vivenciadas – e muitas 
vezes sofridas por que passam os gestores e técnicos públicos que procuram 
colocá-los em pé. 
Afinal, um SM&A pode ser entendido, em um sentido lato, como o 
conjunto de atividades – articuladas, sistemáticas e formalizadas – de produção, 
registro, acompanhamento e análise crítica de informações geradas na gestão 
de políticas públicas, de seus programas, produtos e serviços, por parte das 
organizações, agentes e público-alvo envolvidos, com a finalidade de subsidiar 
a tomada de decisão com relação aos esforços necessários para a melhoria da 
ação pública. 
Se trata, por tanto, de um conjunto de atividades inerentes ao ciclo de 
gestão e produção das Políticas Públicas, direcionadas à sistematização de 
informação acerca dos aspectos considerados críticos para o êxito dos 
programas. 
Ademais de prover informação para análise das ―entregas‖ de produtos 
e serviços e para a correção de eventuais falhas da ação governamental, os 
SM&A também se destinam a gerar conhecimentos a respeito dos impactos das 
políticas e programas, assim como de custos de produção dos mesmos. 
Sistemas de M&A seriam, portanto, instrumentos importantes para garantir 
maior transparência da forma de utilização dos recursos públicos e para 
subsidiar decisões sobre o mérito e relevância das políticas e programas na 
repartição orçamentária. 
6 
 
 
Os SM&A podem se diferenciam segundo vários critérios, como discutem 
MacDavid&Hawthorne (2006), Mackay (2007), Owen (2007), Cunill y Ospina 
(2008). Podem ser mais dirigidos à melhoria interna de programas, gestão e 
decisão orçamentárias ou prestação de contas da ação governamental ao 
parlamento ou à sociedade. O alcance conceitual e programático dos sistemas 
de M&A podem ser macro contextual quando fazem referência a políticas ou 
estratégias de governo; meso-contextual quando dirigidas ao acompanhamento 
gerencial e analítico de programas e organizações; e mesmo micro ambiental 
quando a ênfase da avaliação recai sobre indivíduos, processos o produtos 
muito específicos. Podem ainda abarcar a integralidade de ações de governo, 
algumas áreas setoriais ou um conjunto seletivo de projetos prioritários. 
Dependendo de onde estão localizados (Ministério da Fazenda, Ministério 
de Planejamento, Ministérios setoriais, assessorias de altos dirigentes, Casa 
Civil, órgão de controle interno ou externo) e da cultura existente em M&A no 
governo, estes sistemas podem dispor de um conjunto mais amplo ou restrito de 
ferramentas e produtos: mapas estratégicos, balanços de gestão, sistemas 
informatizados, indicadores de desempenho, indicadores de políticas e 
programas, painéis de indicadores, painéis situacionais, pesquisas de 
satisfação, desenhos experimentais ou quase experimentais, grupos focais, 
entre outros. 
Inicia-se com uma discussão sobre os desafios da legitimação e 
estruturação que os SM&A vêm passados no Brasil e outros países. 
Como se vê, a estruturação de sistemas de M&A envolvem decisões de 
natureza política, administrativa e técnica. Aportar reflexões sobre esse último 
aspecto é o que este texto se propõe. Mais especificamente, esta disciplina 
busca trazer alguma contribuição de natureza conceitual e metodológica para 
ajudar na estruturação dos sistemas de monitoramento e na especificação de 
pesquisas de avaliação que realmente se prestem ao objetivo de permitir o 
seguimento contínuo e aperfeiçoamento efetivo da ação governamental e, mais 
propriamente, a gestão de programas sociais, a partir da perspectiva de um 
7 
 
 
Ministério setorial (ou órgão equivalente, voltado a um campo específico da 
Política Social). 
Contudo, faz-se uma exposição do ciclo de formulação e avaliação de 
políticas públicas e programas, para, em seguida, discutir as especificidade dos 
sistemas de indicadores de monitoramento e das pesquisas de avaliação; de 
como e devem se integrar. 
1.1- METODOLOGIA 
Para a construção deste material, foi utilizada a metodologia utilizada de 
pesquisa bibliográfica, com o intuito de proporcionar um levantamento de maior 
conteúdo teórico a2000; Faria, 
2005). 
14- DO “ESTADO DO CAMPO” DE AVALIAÇÃO DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS 
Como já descrito, a avaliação tem um papel de destaque nas reformas 
do setor público, assim como tem estado cada vez mais presente nos 
processos de análise das políticas públicas. 
 Cabe destacar, contudo, que tal como no caso do movimento da nova 
administração pública, as avaliações de políticas passam atualmente por uma 
fase de críticas ao ―gerencialismo‖ de suas concepções. Wiesner Duran 
(citado por Mokate, 2002:90) chama a avaliação de ―proxy do mercado na 
administração pública‖. Tal como apontado por Misoczky (2004), Faria (2005) 
reconhece a ―hegemonia inconteste da perspectiva 
‗gerencialista‘‖ nas discussões sobre políticas públicas (no geral) e avaliação 
de políticas (em específico). De acordo com esse autor, a nova ênfase dada à 
avaliação de políticas públicas passa quase que despercebida (pelo menos 
sem interesse acadêmico equivalente) pelas áreas de sociologia e ciência 
política, no sentido de se abrirem novos campos de pesquisa. Por outro lado, 
no campo da administração pública o tema é frequente e pode ser consultado, 
por exemplo, em periódicos nacionais como a Revista do Serviço Público e 
Revista de Administração Pública. 
 Apesar disso, a escassez de estudos ―pós-decisão‖ (Faria, 2003, 
2005) pode ser explicada tanto pela frágil institucionalização da área no Brasil 
(o que faz com que a análise de políticas públicas continue imersa nas questões 
analíticas tradicionalmente valorizadas pela ciência política), quanto pela 
45 
 
 
―debilidade do campo de estudos da administração pública no país‖ (Faria, 
2003:22). 
Assim, une-se à crítica esposada a notória carência de estudos 
dedicados aos processos e às metodologias de avaliação, que é atribuída por 
Faria (2003) à rara utilização da avaliação, como instrumento de gestão, pelo 
setor público do Brasil nas três esferas de governo. Nessa linha, se a própria 
avaliação tem sido relegada, o papel das ideias e do conhecimento no 
processo das políticas públicas tem passado praticamente em branco no país 
(Faria, 2003). 
 Se, como reverbera na literatura em políticas públicas, a avaliação tem 
o condão de aumentar a eficiência e eficácia do setor público, é relevante 
mencionar que a avaliação ―ainda não logrou um papel significativo ou 
estratégico dentro do trabalho de desenhar e implementar estratégias, 
programas ou projetos‖ (Mokate, 2002:90). Em outras palavras, apesar do 
reconhecimento da avaliação como importante ferramenta, ela não se 
converteu em um processo indispensável que tome parte do processo de 
gestão (Cotta, 2001; Garcia, 2001; Mokate, 2002; Faria, 2005). 
Conforme Ala-Harja e Helgason (2000), as avaliações são malvistas 
porque representam um universo de muitas promessas e poucas realizações. 
Para alguns setores, a avaliação corresponde a um novo modismo, 
gerador de burocracia e poucos resultados. Cotta (2001) reconhece que o 
simples fato de realizar uma avaliação não significa, automaticamente, que as 
informações produzidas serão utilizadas. 
Dessa forma, para essa autora, uma resposta à posição apresentada 
por Ala-Harja e Helgason (2000) é que o principal motivo pelo qual a avaliação 
geralmente não atende às expectativas que cria é a presunção de que as 
condições para o aproveitamento desse tipo de informação estão dadas. 
―Ocorre justamente o contrário: a avaliação é uma atividade que, por suas 
46 
 
 
próprias características, exige que essas condições sejam intencional e 
meticulosamente criadas, sob pena de comprometer todo o esforço 
despendido‖ (Cotta, 2001:94). 
 
Faria (2005:102) aponta outros possíveis fatores que podem interferir na 
utilização dos resultados da avaliação: existência de crenças e interesses 
conflitantes na organização que gerencia o programa; ocorrência de conflitos 
de interesses entre as distintas unidades do programa; mudanças no pessoal 
encarregado (exemplo, novatos têm prioridades diferentes daquelas vigentes 
no início da avaliação); eventual inflexibilidade das regras e dos padrões 
operacionais da organização, que pode impedir a adoção das recomendações 
feitas quando da avaliação; mudanças nas condições externas, tais como 
cortes orçamentários e alterações no ambiente político. 
 Uma vez superados os fatores impeditivos da utilização da avaliação, 
Faria (2005) distingue quatro tipos de uso da avaliação: 
 Instrumental — depende não apenas da qualidade da avaliação, 
mas também da adequada divulgação de seus resultados, sua 
inteligibilidade e da factibilidade das recomendações propostas; 
 Conceitual — as descobertas da avaliação podem alterar a 
maneira como esses técnicos entendem a natureza, o modo de 
47 
 
 
operação e o impacto do programa que implementam. Nenhuma 
decisão ou ação é esperada, pelo menos não imediatamente; 
 Instrumento de persuasão — quando a avaliação é utilizada 
para mobilizar o apoio para a posição que os tomadores de 
decisão já têm sobre as mudanças necessárias na política ou 
programa; 
 “esclarecimento” — ―acarreta, pela via do acúmulo de 
conhecimento oriundo de diversas avaliações, impacto sobre as 
redes de profissionais, sobre os formadores de opinião e sobre 
as advocacy coalitions, bem como alterações nas crenças e na 
forma de ação das instituições‖ (Faria, 2005:103), orientando a 
agenda governamental. 
Referente aos usos da avaliação, além dos diretamente envolvidos nos 
programas, diversos outros usuários podem se valer das descobertas da 
avaliação: gerentes de programas similares e/ou de diferentes níveis 
governamentais; agentes do governo e representantes de fundações, 
interessados em conhecer projetos bem-sucedidos que mereçam 
financiamento ou preocupados em aprimorar os programas dos quais são 
responsáveis; membros do Legislativo interessados na melhoria de programas 
existentes ou na elaboração de novas propostas; cientistas sociais e outros 
avaliadores que buscam aprender com as descobertas e com as metodologias 
empregadas (Faria, 2005). 
Por fim, o interessado final é o público em geral ou a sociedade civil, a 
qual o governo deve ser accountable for. Dessa forma, os relatórios das 
avaliações podem servir tanto para divulgação, quanto para fomento do debate 
público em torno das alternativas de intervenção governamental em uma dada 
realidade social. 
48 
 
 
15- METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
De acordo com Faria (2005), parte significativa dos estudos sobre os 
processos de avaliação de políticas públicas desde a década de 1960 refere-
se às questões de ordem metodológica e/ou às distintas maneiras de se 
classificar a avaliação. Para Cotta (2001:91), a avaliação tem sido classificada 
―em função do seu timing (antes, durante ou depois da implementação da 
política ou programa), da posição do avaliador em relação ao objeto avaliado 
(interna, externa ou semi-independente) e da natureza do objeto avaliado 
(contexto, insumos, processo e resultados)‖. 
Sem ordem de principalidade, uma das primeiras observações remete à 
diferenciação entre o timing da avaliação. A avaliação antes (ex ante) sempre 
foi muito estimulada e induzida nos programas financiados pelos organismos 
multilaterais de financiamento, especialmente aqueles voltados à infraestrutura 
econômica e ao desenvolvimento urbano. Essas avaliações consistem em 
análises de custo-benefício, de custo-efetividade, das taxas de retorno 
econômico dos investimentos previstos (Lobo, 1998). 
 A avaliação intermediária, também chamada de formativa, é conduzida 
durante a implementação de um programa como meio de se adquirir mais 
conhecimento quanto a um processo de aprendizagem para o qual se deseja 
contribuir. 
O objetivo é dar suporte e melhorar a gestão, a implementação e o 
desenvolvimento do programa. A ênfase é dada à aplicabilidade direta dos 
resultados(Ala-Harja e Helgason, 2000). As avaliações posteriores à 
implementação do programa são chamadas ex post ou somativas, e visam 
trabalhar com impactos e processos, portanto, estuda-se a eficácia e o 
julgamento do valor geral do programa. 
49 
 
 
 A objetividade e a credibilidade dos achados são mais importantes que a 
aplicabilidade direta dos resultados (Lobo, 1998; Ala-Harja e Helgason, 2000). 
No que diz respeito à posição do avaliador ante o objeto avaliado, Arretche 
(1998) defende que, porque destinadas a exercer controle sobre as intervenções 
públicas, seja dos cidadãos sobre o governo, seja do governo sobre si mesmo, 
as avaliações precisam ser conduzidas por órgãos independentes. 
O ponto em questão é a neutralidade da avaliação. Para a autora, é 
muito difícil que avaliações realizadas pelas próprias equipes governamentais 
encarregadas da execução de uma dada política sejam críveis e isentas 
(embora a neutralidade absoluta seja impossível). Há uma série de incentivos 
para que tais avaliações concluam pelo sucesso do programa ou, pelo menos, 
que tendam a minimizar seus elementos de fracasso. 
 Tais razões vão desde a manutenção dos próprios empregos até o 
interesse das burocracias em aumentar suas margens de poder e de gasto. 
Por isso, é mais difícil que tais ―avaliações‖ tenham em geral valor avaliativo, 
ainda que possam ser bons instrumentos de pesquisa para estudos de 
avaliação, mais particularmente avaliações de eficácia (Arretche, 1998:3738). 
É impossível prevenir erros em julgamentos ou tendências na forma como o 
homem pensa ou age. 
Em vista disto, Henry (2002) defende que o ide al é tornar as decisões 
transparentes e identificar os participantes nas decisões e suas afiliações 
ideológicas. Com essas informações em mãos as tendências podem ser 
confrontadas. O mesmo deve valer para os resultados de avaliações que, além 
da transparência, devem ser amplamente disponíveis, com descrição do 
desenho do estudo e os processos. 
Henry (2002) oferece pelo menos duas razões para transparência dos 
processos de avaliação de políticas públicas. O primeiro motivo é o 
aprendizado decorrente do trabalho de outros pesquisadores, substantiva e 
metodologicamente. De acordo com o autor (2002:424), ―evaluation reports 
50 
 
 
should make the methods for systematic inquiry transparent, as the best reports 
do currently‖. 
 A segunda razão apontada é demonstrar mais sistematicamente os 
benefícios de processos específicos que podem ser usados para selecionar 
indicadores de sucesso, como diálogos deliberativos, negociações com os 
usuários ou stakeholders. 
Nas palavras de Henry (2002:421), 
―to stand up in the contentious environs of modern democracies, 
evaluation must be perceived as producing credible information that 
is not unduly biased by its sponsor or by bad decisions of the 
evaluator (...)‖. Continuando com Henry (2002:425) Without making 
evaluations transparent, we are forced into arguments that can gain 
no traction because of information asymmetry; that is, those who 
have used the approaches have complete control over what 
information is available to those who are considering the use or 
adaptation of the approaches. 
 Assim, as avaliações podem ser discutidas em uma arena pública, onde 
os cidadãos têm pleno acesso às informações, à metodologia empregada e 
aos resultados alcançados. 
A avaliação torna-se, assim, um verdadeiro instrumento democrático de 
controle sobre a ação dos governos (Arretche, 1998). Arretche (1998) assevera 
que a literatura de avaliação de políticas públicas costuma distingui-la em 
termos de sua eficácia, eficiência e efetividade, recurso analítico destinado a 
separar aspectos distintos dos objetivos, da abordagem e dos métodos e 
técnicas de avaliação. 
 Uma postura mais abrangente sobre a metodologia de avaliação de 
políticas públicas é exposta por Costa e Castanhar (2003). Os autores partem 
do pressuposto que se avaliação é uma forma de mensuração, de julgamento 
51 
 
 
de valor, é preciso estabelecer, antes de tudo, os critérios de avaliação, e 
nesse ponto não há consenso sobre aspectos metodológicos e conceituais. 
O que existe é um autêntico ―emaranhado conceitual‖. A lista de 
critérios é longa e a escolha de um, ou vários deles, depende do que se deseja 
privilegiar na avaliação. Com fulcro no manual da Unicef, Costa e Castanhar 
(2003:973) listam os mais comuns: eficiência, eficácia, impacto (efetividade), 
sustentabilidade, análise custo-efetividade, satisfação do usuário, equidade. 
No entanto, a aplicação dos critérios depende de operacionalização 
para identificação e quantificação dos resultados obtidos. A operacionalização 
pode ser feita, segundo Costa e Castanhar (2003), por meio de indicadores. O 
termo indicador é derivado da palavra latina indicare, que significa ―tornar 
patente; demonstrar, revelar, denotar; expor‖ (Ferreira, 1999). 
 
Para a OCDE, um indicador deve ser compreendido como um 
parâmetro, ou valor derivado de parâmetros que forneçam informações sobre 
o estado de um fenômeno, com uma extensão significativa (van Bellen, 2005). 
Tendo em mente os critérios e indicadores a serem utilizados, resta fazer as 
comparações com o referencial, tal como aludido por Garcia (2001). 
Os padrões de referência para guiar a avaliação podem ser classificados 
em: absolutos (as metas estabelecidas são consideradas como o padrão a ser 
alcançado), históricos (comparação dos resultados ao longo do tempo), 
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normativos (comparação do desempenho com programas similares ou 
semelhantes), teóricos (estabelecidos na própria elaboração do programa, sob 
a hipótese da obtenção dos resultados planejados), negociados ou de 
compromisso (baseiam-se em algum procedimento específico para sua 
fixação, normalmente decorrente de consensos entre as partes envolvidas na 
gestão e os formuladores) (Costa e Castanhar, 2003). 
O desenho de um programa público pode ser sintetizado em uma 
sequência de definições correspondentes a graus sucessivos de agregação de 
objetivos. A tradição brasileira costuma organizar, segundo Costa e Castanhar 
(2003), de maneira hierarquizada, a sequência de compromissos de um 
programa público da seguinte forma: 
 
 
 Atualmente maior atenção tem sido dada a uma metodologia de 
estruturação de políticas públicas chamada metodologia do marco lógico. Esta 
metodologia parte da concepção de políticas públicas como processos 
articulados e estabelece os recursos que configuram a política pública, seus 
programas e projetos, e encadeiam as etapas de um mesmo programa, desde 
o diagnóstico da população-alvo até a definição de critérios para intervenção 
(Carvalho, 2003). 
A ferramenta de base se estrutura em forma de uma matriz de 
organização: de um lado ficam os objetivos, indicadores, meios de aferição e 
fatores externos a influenciar os resultados do programa; de outro, a 
especificação dos objetivos geral e específicos, componentes e atividades 
(Carvalho, 2003). 
PROPÓSITO OBJETIVO META ATIVIDADE 
53 
 
 
Outra forma de se estruturar a matriz lógica é dada por Costa e 
Castanhar (2003): começa-se pela identificação dos objetivos gerais e 
específicos do programa e dos indicadores pelos quais o programa será 
avaliado, assim como a identificação das fontes de dados que serão usadas 
para as mensurações, comparações e análises. Num segundo momento volta-
se para a identificação dos recursos (financeiros, humanos, infraestrutura) 
alocados ao programa, as atividades previstas, os resultados esperados e as 
relações causais que a teoria por trás do programa pressupõe que podem ser 
atingidas. 
Um exemplo de modelo lógico, para primeira etapa descrita por esses 
autores, relacionando objetivo do projeto, variáveis operacionais, indicadores, 
informação necessária e forma de obtenção dos dados são apresentadas na 
tabela1. 
 
 
A identificação de recursos do programa, as atividades e os resultados 
esperados (imediatos, médio e longo prazos) pode ser visualizada no exemplo 
da tabela 2. 
54 
 
 
 
Os fatores contextuais dizem respeito aos aspectos que estão fora do 
controle da equipe de planejamento e gestão do programa, porém podem 
exercer impacto positivo ou negativo sobre os resultados, tais como: 
 Características empreendedoras dos beneficiários, 
 Perfis de gerentes envolvidos na execução do projeto,  
Características e atuação dos líderes comunitários. 
55 
 
 
Conforme Carvalho (2003:193), a metodologia do marco lógico se 
destaca pela clareza na distinção dos conceitos de avaliação e das atividades 
necessárias para seu desenvolvimento, bem como na proposição de 
dimensões para avaliação, ―possibilitando resultados analíticos baseados em 
uma interpretação integrada do comportamento dos agentes, das atribuições 
das instâncias de implementação e da interação com as populações potencial 
e beneficiária‖. 
Diante dos diversos objetivos de uma avaliação de política pública, 
podem-se distinguir três modalidades de avaliação: avaliação de metas, 
avaliação de processos e avaliação de impacto (Garcia, 2001; Carvalho, 2003; 
Costa e Castanhar, 2003). 
A avaliação de metas tem como propósito mensurar o grau de êxito que 
um programa alcança. As metas de um programa são os resultados mais 
imediatos que dele decorrem (número de pessoas atendidas em centros de 
saúde, número de horas de aula, número de leitos hospitalares). 
 Trata-se, pois, de uma avaliação ex post facto, visto que pressupõe a 
atribuição de valores a um conjunto de metas, definindo-se o êxito do programa 
em função de que tais metas tenham sido cumpridas. Algumas limitações 
desse tipo de avaliação são: dificuldade de especificar as metas de forma 
precisa; seleção de metas a serem incluídas no processo de avaliação; 
mudanças nas metas ao longo da própria execução do programa (Costa e 
Castanhar, 2003). 
A avaliação de processo visa detectar defeitos na elaboração dos 
procedimentos, acompanhar e avaliar a execução dos procedimentos de 
implantação dos programas, identificar barreiras e obstáculos à sua 
implementação e gerar dados para sua reprogramação, por meio do registro 
de intercorrências e de atividades. 
56 
 
 
 Essa avaliação se realiza concomitantemente ao desenvolvimento do 
programa, portanto, o uso adequado das informações produzidas permite 
incorporar mudanças ao seu conteúdo (Carvalho, 2003; Costa e Castanhar, 
2003). Já a avaliação de impacto, conforme Carvalho (2003:186), ―é aquela 
que focaliza os efeitos ou impactos produzidos sobre a sociedade e, portanto, 
para além dos beneficiários diretos da intervenção pública, avaliando-se sua 
efetividade social‖. 
Busca-se nessa avaliação detectar as mudanças que efetivamente 
ocorreram e em que medida as mudanças ocorreram na direção desejada. De 
acordo com a autora, dois pressupostos orientam a avaliação de impacto: o 
primeiro reconhece propósitos de mudança social na política em análise e, 
dessa forma, faz sentido configurar a investigação para mensurar seus 
impactos; o segundo pressuposto é o que estrutura a análise com base em 
uma relação causal entre o programa e a mudança social provocada. 
Não basta constatar a ocorrência de mudança, é preciso estabelecer a 
relação causa-efeito entre as ações de um programa e o resultado final obtido; 
entre essas e a ação pública realizada por meio da política (Garcia, 2001; 
Carvalho, 2003; Costa e Castanhar, 2003). Por sua natureza avaliativa ela é 
considerada ex post facto. Por fim, a avaliação, como instrumental de análise, 
pode-se valer também dos métodos próprios da pesquisa social. 
A sua escolha, entretanto, não é casual nem mesmo predeterminada, 
pois o pressuposto é que seja conforme os objetivos (explícitos ou implícitos) 
estabelecidos pela política (Carvalho, 2003). Um último comentário merece ser 
prestado aos estudos de avaliação de avaliações, ou metaavaliações. 
Segundo Henry (2001), em algum momento os avaliadores também serão 
responsabilizados (accountable) pelas suas decisões. 
 Mais provavelmente, os avaliadores serão responsabilizados não 
apenas em adotar procedimentos-padrão, mas pelos seus resultados e pelos 
impactos de seus achados. Para esse autor, o futuro da metaavaliação passará 
57 
 
 
a focar com mais intensidade as avaliações individuais — durante o processo, 
os critérios para definir o que é certo nas avaliações individuais serão 
melhorados, criticados, revisados e, talvez, aceitos. Conforme Henry (2001), o 
interesse em metaavaliações pode produzir duas linhas importantes de 
trabalhos para o campo. 
Em primeiro lugar, um resultado muito positivo poderia ser um conjunto 
de estudos empíricos que examinam os impactos verdadeiros das avaliações. 
A segunda contribuição das meta avaliações diz respeito às revisões de 
avaliações individuais. Henry (2001) assinala que os métodos para testar 
avaliações específicas devem trazer à luz preconceitos e inclinações quando 
eles ocorrerem e devem fazer com que esses achados sejam acessíveis. 
Além disso, ―eventually, to engender confidence in the independence of these 
reviews, the methods must not only be capable of a determination of bias, they 
must actually determine some instances in which it has actually occurred‖ 
(Henry, 2001:426). 
16- A AVALIAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO 
Entre as inúmeras definições existentes pode-se sustentar que 
avaliação formal é (1) um julgamento (porque envolve valores) (2) sistemático 
(porque baseia-se em critérios e procedimentos previamente reconhecidos) (3) 
dos processos ou dos produtos de (4) uma política, programa ou projeto, tendo 
como referência (5) critérios explícitos, a fim de contribuir para (6) o seu 
aperfeiçoamento, a melhoria do processo decisório, o aprendizado institucional 
e/ou o aumento da accountability. Assim sendo, é possível reconhecer que a 
avaliação contém duas dimensões. 
A primeira é técnica, e caracteriza-se por produzir ou coletar, segundo 
procedimentos reconhecidos, informações que poderão ser utilizadas nas 
decisões relativas a qualquer política, programa ou projeto. A segunda é 
valorativa, consistindo na ponderação das informações obtidas com a 
58 
 
 
finalidade de extrair conclusões acerca do valor da política, programa ou 
projeto. 
Ainda assim, a finalidade da avaliação não é necessariamente distinguir 
as intervenções de qualquer natureza segundo sejam ―boas‖ ou ―más‖, 
―exitosas‖ ou ―fracassadas‖. Muito mais importante e proveitoso é apropriar-
se da avaliação como um processo de apoio a um aprendizado contínuo, de 
busca de melhores decisões e de amadurecimento da gestão. 
A avaliação formal permite julgar processos e produtos de vários modos. 
Primeiro, levantando questões básicas tais como os motivos de certos 
fenômenos (por exemplo: o que causa os elevados índices de morte violenta 
entre os jovens brasileiros?). Este tipo de avaliação pode focalizar relações de 
causa e efeito com a finalidade de recomendar medidas para lidar com o 
problema. 
 Em segundo lugar, a avaliação formal pode ser usada como 
instrumento de acompanhamento de políticas ou programas de longo prazo. 
Nesses casos são realizadas várias avaliações em estágios-chave da política 
ou programa, a fim de prover dados confiáveis sobre os seus impactos e sobre 
como podem ser estes mitigados ou melhorados. 
Em terceiro, ao final de um programa ou projeto a avaliação pode indicar 
o seu sucesso na consecução dos seus objetivos e permitir avaliar a sua 
sustentabilidade, ou seja, a possibilidade da sua continuidade através do 
tempo. 
 A avaliação formal pode contribuir para aperfeiçoar a formulação de 
políticas e projetos especialmente tornando mais responsável a formulação de 
metas, e apontar em quemedida os governos se mostram responsivos frente 
às necessidades dos cidadãos. Pode mostrar se as políticas e programas 
estão sendo concebidos de modo coordenado ou articulado; e em que medida 
estão sendo adotadas abordagens inovadoras na resolução de problemas que 
antes pareciam intratáveis. 
59 
 
 
Pode indicar como vão sendo construídas as parcerias entre governo 
central e local, entre os setores público, privado e terceiro setor, identificar as 
condições de sucesso ou fracasso dessas parcerias e apontar como podem ser 
aperfeiçoadas a fim de ganharem abrangência e se tornarem estratégias 
nacionais das políticas de desenvolvimento. 
 Os modelos contemporâneos de formulação de políticas enfatizam a 
importância dos objetivos compartilhados em lugar das estruturas 
organizacionais ou das funções existentes. Mas a articulação de 
políticas/programas não se resume a abordagens compartilhadas de questões 
comuns. 
A articulação horizontal entre agências ou organizações requer melhor 
coordenação entre os gestores e melhor articulação vertical entre os que 
tomam as decisões e os que os implementam. Isto não é um fim em si mesmo, 
mas deve estar presente onde agrega valor, e é especialmente importante 
quando as políticas ou programas se dirigem às questões socialmente 
perversas. Nesses casos, avaliação formal permite aprender e incorporar 
lições à implementação de novas políticas/programas. 
 
17- PROCESSOS DE GESTÃO DEMOCRÁTICA 
Vários estudiosos e pesquisadores da área de políticas públicas 
chamam a atenção para o fato de como tais políticas devem ser construídas 
https://www.sabedoriapolitica.com.br/ci%c3%aancia-politica/politicas-publicas/
https://www.sabedoriapolitica.com.br/ci%c3%aancia-politica/politicas-publicas/
60 
 
 
 
 
 
 
 
hoje com participação social, o que podemos chamar de Processos de Gestão 
Democrática. 
Em um modelo de gestão democrática a sociedade civil organizada 
deve ser estimulada a participar do monitoramento e implementação de 
políticas públicas, incluindo aí o monitoramento e implementação da política 
orçamentária com base no planejamento do governo que inclui o PPA (Plano 
Plurianual), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e LOA (Lei Orçamentária 
Anual). É o que podemos chamar de uma política de participação e controle 
social do processo orçamentário que deve ocorrer nas três esferas de governo: 
municipal, estadual e federal. 
 
 
O PPA é essencial ao planejamento das políticas públicas pois, define, 
em linhas gerais, as concepções, os programas, os objetivos e as metas para 
os próximos quatro anos. A LDO define os programas prioritários, as metas 
HORA DO SABER 
Separamos este artigo incrível e de 
suma importância para seu 
aprendizado. Acesse: 
 
http://antigo.enap.gov.br/downloads/ec43ea4f 
UFAM-MariadasGraAvaliaPol.pdf 
https://www.sabedoriapolitica.com.br/products/controle-social/
https://www.sabedoriapolitica.com.br/products/controle-social/
http://antigo.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fUFAM-MariadasGraAvaliaPol.pdf
http://antigo.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fUFAM-MariadasGraAvaliaPol.pdf
http://antigo.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fUFAM-MariadasGraAvaliaPol.pdf
61 
 
 
físicas e as linhas gerais de como deverá ser elaborado o orçamento do 
próximo ano. A LOA é como e onde os recursos públicos serão aplicados, isto 
é, o orçamento público (MORONI, 2009, p. 
129). 
Além disso, a imagem acima destaca a importância para o 
planejamento de políticas públicas no âmbito municipal o Plano Diretor, que 
deve servir de base para a execução dos programas de governo devendo ser 
revisto periodicamente, pois, como afirma Norma Lacerda et. al.: 
O Plano Diretor visa orientar as ações dos agentes públicos e privados 
no processo de desenvolvimento municipal, podendo se tornar um importante 
instrumento de planejamento se for capaz de aglutinar diversos atores sociais. 
O seu maior desafio é a combinação das dimensões técnica e política: 
dimensão técnica, à medida que tem de ser respaldado em análises 
fundamentadas em um conjunto informacional; dimensão política, uma vez que 
a sua elaboração constitui um espaço privilegiado de negociação entre os 
atores sociais, confrontando e articulando seus interesses (LACERDA et al., 
2005, p. 56). 
 Esse modelo de Gestão Democrática com participação popular 
foi implementado durante o governo do ex presidente Lula, considerando o 
PPA 2004-2007, embora sem muito êxito pois, como afirma José Moroni 
(2009), um dos grandes problemas foi a falta de continuidade do processo e 
que só em março de 2007 foi instituído pelo MPOG (Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão) um Grupo de Trabalho (GT) com a 
finalidade de elaborar propostas de participação social para 
 o acompanhamento do PPA, LDO e LOA. Além disso, o governo não 
considerou as contribuições da sociedade civil, o que levou as organizações 
representantes da sociedade civil a construírem em junho de 2009 uma saída 
em conjunto do GT. ―Para o PPA de 2008/2011 o Governo optou em não 
fazer nenhum processo participativo‖ (MORONI, 2009, p. 132). 
https://www.sabedoriapolitica.com.br/products/plano-diretor/
https://www.sabedoriapolitica.com.br/products/plano-diretor/
https://www.sabedoriapolitica.com.br/products/plano-diretor/
https://www.sabedoriapolitica.com.br/ciber-democracia/democracia-participativa/
https://www.sabedoriapolitica.com.br/ciber-democracia/democracia-participativa/
https://www.sabedoriapolitica.com.br/ciber-democracia/democracia-participativa/
62 
 
 
 Em nível federal, considerando o PPA 2004-2007, eis as ações 
que puderam ser desenvolvidas (MORONI, 2009, p. 131). 
(a) Formação de GT entre governo e sociedade civil para 
monitoramento do PPA; 
(b) Construção, com a sociedade civil, dos mecanismos e da 
metodologia de participação nos processos orçamentários; 
(c) Acesso às informações sobre a execução física e financeira do 
PPA através do Siafi (Sistema Integrado de Administração 
Financeira) e Sigplan (Sistema de Informações Gerais e de 
Planejamento); 
(d) Elaboração de indicadores para o acompanhamento do impacto 
das políticas públicas por parte da sociedade civil. 
18- IMPLEMENTAÇÃO DAS POLITICAS PUBLICAS 
Nas três primeiras etapas, são definidos os princípios e diretrizes que 
nortearão as ações, e são desenhadas as metas a serem atingidas, os 
recursos a serem utilizados e o horizonte temporal da intervenção. Durante 
esse processo, há invariavelmente embates entre grupos e posições, e os 
consensos, sempre provisórios, expressam as possibilidades de ação (PINTO; 
SILVA; BAPTISTA, 2014). 
O resultado dessas etapas constitui-se na formalização das decisões 
por meio de leis, decretos, medidas provisórias e resoluções, sendo essa a 
fase final do processo decisório (SERAFIM; DIAS, 2012). No Brasil, a estrutura 
decisória da política de saúde está assentada nos mecanismos de participação 
e controle social (FLEURY; OUVERNEY, 2008). 
A fase de implementação tem sido considerada, de acordo com Pinto, 
Silva e Baptista (2014), o momento crucial do ciclo da política, em que as 
propostas se materializam em ação institucionalizada mediante a atuação dos 
63 
 
 
agentes implementadores. Essa etapa é o momento de se colocar em prática 
as ações e projetos de governo. 
Sua discussão mais ampliada permite analisar esse processo dentro do 
contexto local. É fundamental essa discussão no nível da microgestão do 
governo - micro no âmbito do processamento da política - uma vez que é no 
nível local que os ajustes são realizados para alcançar as prerrogativas 
anteriormente desenhadas pelos fazedores de políticas ou não. Nesse sentido, 
para que uma política pública seja implementada, é necessário traduzi-la como 
uma política institucional. É importante destacar que o termo institucional aqui 
abordado deve ser entendido como sinônimo deorganizacional. 
É na etapa da implementação, que o papel dos gestores e o desenho 
institucional da política se tornam críticos, em função dos atores envolvidos, 
dos instrumentos estabelecidos e do grau de centralização dos processos. 
Salienta-se, ainda, a alta complexidade do processo de implementação, de 
uma política e, sobretudo, sua capacidade de gerar consequências sobre o 
funcionamento das organizações de saúde. 
 No contexto institucional brasileiro isto é especialmente verdadeiro nos 
municípios de pequeno porte, nos quais se destacam a forte diferenciação 
funcional e, principalmente, os problemas de coordenação e cooperação 
intergovernamental (SILVA; MELO, 2000). 
Inicialmente, a ideia de implementação pode se restringir ao cumprase 
da política, uma vez que se pressupõe que a decisão da autoridade seria 
automaticamente cumprida. No entanto, os estudos mostram que a 
operacionalização da política apresenta inúmeros entraves no nível local 
(PRESSMAN; WILDAVSKY apud PEREZ, 2006). O processo de 
implementação passa a ser entendido como um processo de aprendizado 
articulado em uma rede complexa de atores que dão sustentação à política, 
formando 'elos de ligação' que sustentam os programas por meio da 
64 
 
 
coordenação interinstitucional e da capacidade de mobilizar recursos 
institucionais (SILVA; MELO, 2000). 
Apesar da reconhecida importância da implementação, este tema mostra-
se carente de metodologias de análise (CARVALHO , 2010). 
Qualquer escolha tomada no ambiente institucional constitui-se em 
termos de responsabilidade e de poder, e, portanto, essas escolhas consistem 
em um espaço de liberdade política para aqueles que as fazem em processos 
de decisão que não se explicam pelos problemas colocados em nível de 
estratégia e de estrutura, mas sim pela maneira como a instituição trata esses 
problemas. A decisão é a parte menos visível da política institucional; no entanto, 
é o seu principal motor, pois é por meio dela que as ideias, os sentimentos e as 
ambições dos indivíduos transformam-se em ações estratégicas. A definição de 
decisão estratégica está assentada ao processo pelo qual a instituição modifica 
a sua estratégia real. É, portanto, por meio dos processos de decisão que 
introduzem as mudanças capazes de levar uma instituição do ponto t para o 
ponto t+1. É dentro dessa parte da política institucional que assentam as 
discussões sobre o planejamento, os processos de decisões, o domínio da 
estratégia e o problema da formação da estratégia e da sua evolução ao longo 
do tempo (STRATEGOR, 2000). 
O planejamento institucional é um processo de tomada de decisão que 
elabora uma representação pretendida do estado futuro da instituição e 
especifica as modalidades de concretização dessa vontade. É, portanto, um 
processo explícito que se apoia em um método e que se desenvolve no tempo 
e no espaço, segundo um programa predeterminado (um plano). É um modo 
de tomada de decisão que se distingue, em particular, pelo seu caráter 
formalizado, sem que signifique que seja inteiramente padronizado. O 
planejamento, portanto, caracteriza-se por uma atitude de compromisso 
baseada na antecipação, na finalização e na vontade. Requer o exame prévio 
de um conjunto de problemas e de ações para avaliar a possibilidade de se 
levar aos resultados pretendidos, com mais segurança e mais eficácia do que 
65 
 
 
decisões tomadas aleatoriamente. Determina, de maneira explícita, um estado 
desejado ou desejável em um determinado horizonte e considera necessário 
realizar ações para atingir esse estado desejado, que não está inscrito no curso 
natural das coisas (STRATEGOR, 2000). 
O processo de decisão, para Strategor (2000), para muitos, pode se 
colocar como uma ação bastante evidente do ser humano. No entanto, ao 
discutir a decisão, enquanto grupo ou instituição, pode-se apontar 
particularidades curiosas, no sentido de evidenciar problemas provocados pela 
decisão coletiva. A decisão estratégica não pode ser tratada como uma 
atividade individualista, e isso demonstra que o processo de decisão não é 
simples e está implicado por questões complexas, pois está relacionado com o 
coletivo. Nesse contexto, é importante ressaltar que as decisões tomadas 
dentro de uma instituição repercutem sobre todas as áreas. 
Rivera e Artmann (2006) apontam para características das instituições 
do tipo profissional que interferem diretamente sobre o processo decisório. A 
partir da caracterização de Mintzberg sobre a estrutura institucional tradicional, 
Crémadez e Grateau detalham algumas características das instituições do tipo 
profissional que interferem diretamente sobre o processo decisório. 
1) Primazia do centro operacional: os serviços de saúde 
compreendem um grande número de unidades bastante independente, 
altamente especializadas, que reconhecem um ambiente diferenciado. Isso 
significa que estas unidades são mais importantes do que outras instâncias 
institucionais por reunirem saber e autonomia suficiente para tomar suas 
próprias decisões. Dessa forma, cada um desses centros operacionais se 
diferencia por possuir suas próprias normas, procedimentos, usuários 
diferenciados e pela ligação que possuem com entidades ou sociedades de 
especialistas, como sociedade de cardiologia, sociedade de anestesiologia, de 
oftalmologia, entre outros. 
66 
 
 
2) Debilidade da tecnoestrutura: a tecnoestrutura tem um fraco 
poder de ingerência sobre os processos operacionais da instituição, a não ser 
na dimensão econômica. 
3) A logística é importante: o tipo de coordenação respectiva é do 
tipo procedural e por resultados e se efetiva de maneira centralizada. A 
organização diferenciada do universo médico e do logístico pode gerar 
problemas de coordenação. Destaca-se que essa expansão da importância 
dos meios logísticos, tipicamente médicos, como tecnologias hospitalares e 
equipamentos, resulta em um conflito de influências entre os administradores 
e profissionais da área médica, assim como gera conflitos dentro da própria 
comunidade médica. 
4) Ausência de linha hierárquica rígida: a direção não tem 
capacidade nem competência para dirigir diretamente os chefes dos vários 
serviços. Atua diretamente por meio da tecnoestrutura e dos serviços 
funcionais e/ou instâncias de negociação. 
Essas características apontam para uma forte diferenciação, com muitas 
dimensões: 
- Diferenciação entre o mundo administrativo e o mundo 
assistencial: o administrativo volta-se para instâncias de regulação, persegue 
objetivos quantitativos e econômicos, em uma perspectiva política, articulando 
o curto e o longo prazo. Por outro lado, o mundo assistencial percorre objetivos 
mais qualitativos, ligados a uma perspectiva de mais curto prazo, representada 
pelas demandas e necessidades dos pacientes. Estas atividades são 
exercidas de maneira liberal e têm uma fraca pertinência organizacional. O 
nível hierárquico, no mundo assistencial, está determinado pela competência. 
- Diferenciação entre logística e centro operacional: a logística está 
organizada de maneira mecanicista e coordenada segundo critérios 
econômicos, de forma centralizada. Já o mundo assistencial é descentralizado 
e organizado segundo o saber próprio e especializado, especialmente, o saber 
67 
 
 
médico. Dessa forma, ocorrem choques entre a administração e o centro 
operacional no que diz respeito ao controle dos equipamentos e das 
tecnologias médicas descentralizadas. 
- Diferenciação no centro operacional: existe uma forte 
especialização horizontal, assim como uma diferenciação no interior de cada 
serviço entre várias categorias de profissionais e entre os profissionais médico 
e não médicos. É necessário respeitar algum grau de diferenciação, valorizar 
as diferenças sem buscar homogeneidade ou simetria, pois a diferenciação é 
fonte de eficácia. 
A prática decisória emorganizações profissionais é incrementalista, 
dado o resultado de suas características estruturais e dinâmicas, ou seja, as 
decisões são tomadas em série, em função do poder de pressão momentâneo 
dos vários atores institucionais, sem uma perspectiva de conjunto, havendo 
assim uma justaposição de objetivos, não se verificando um processo de 
formulação de uma estratégia anterior. A estratégia seria o resultado 
emergente de decisões de natureza mais operacional e pontual. Dessa forma, 
a estratégia emergente é fruto de uma inflexão ou de um deslocamento 
discreto da estratégia anterior sob a influência de decisões sucessivas, não 
geradas de forma global na instituição (ARTMANN; RIVERA, 2003). 
Outro ponto a ser destacado sobre a dinâmica institucional dos serviços 
de saúde refere-se ao seu fechamento/isolamento em relação ao ambiente 
externo e ao baixo sentimento de pertencimento à instituição por parte dos 
profissionais de saúde. Nesse contexto, a postura tomada com relação ao 
ambiente é sempre reativa, pois a instituição está centrada sobre si mesma. 
Para inverter essas tendências, o processo de decisão estratégia pode 
contribuir, pois objetiva ajudar a criar uma cultura em que o ambiente seja 
percebido como recurso, no qual se antecipam as tendências do ambiente de 
modo a atuar criticamente sobre ele e no qual a instituição desenvolva 
sinergias e parcerias de modo a trabalhar dentro da premissa de redes de 
colaboração (ARTMANN, 2002b). 
68 
 
 
Em uma abordagem de gestão estratégica, existe o rompimento entre o 
estratégico e o operacional, que objetiva minimizar essa divisão verticalizada. 
A gestão estratégica baseia-se no poder de decisão difundida pela instituição 
sobre o aproveitamento de uma oportunidade, e não em uma decisão centrada 
no dirigente. A direção dá as orientações, os valores centrais do projeto 
institucional, mas não decide sobre a estratégia, pois esta depende de todos 
os atores da instituição (ARTMANN, 2002a). 
Para além da maneira como se tomam as decisões estratégicas, 
produz-se um fenômeno que interfere largamente na estratégia, a ponto de, às 
vezes, paralisá-la. Trata-se da identidade institucional, que consiste na imagem 
coletiva da instituição para todos os que lá trabalham. Identidade é uma 
imagem infinitamente mais complexa, que não se confunde de forma alguma 
com a imagem externa (percebida pelos clientes, fornecedores, usuários dos 
serviços), que é facilmente manipulável pela publicidade e pelas relações 
públicas (STRATEGOR, 2000; ARTMANN, 2002b). 
 
19- MUDANÇA ORGANIZACIONAL NO SETOR PÚBLICO 
Significativas intervenções no setor público ocorrem por meio das 
chamadas reformas ou modernizações administrativas. De acordo com Souza 
(1994), a grande questão a ser discutida no caso da área pública é se essas 
reformas podem de fato ser compreendidas como mudança organizacional. 
Para o autor, baseando-se nos argumentos de Bertero (1976), a mudança 
encontra-se sempre aliada ao processo decisório e se desenvolve a partir de 
duas perspectivas que devem ser complementares: de um lado a alteração na 
estrutura e de outro as modificações de cunho comportamental. 
Com base nessas premissas, ele sugere que "qualquer decisão por 
reformar ou modernizar o Estado conduz sim, necessariamente, a uma 
mudança na organização". Nesse sentido, o desafio proposto para o setor 
público passa a ser, segundo o autor, o de promover mudanças que abranjam 
69 
 
 
ao mesmo tempo as diversidades internas e o dinamismo organizacional, e 
adotem como pressuposto a relação de complementaridade existente entre 
estrutura e comportamento. 
Outra discussão interessante sobre essa temática foi abordada por 
Matos (1988) na tentativa de analisar a importância de se modernizar a 
administração pública, considerando para tanto a diferenciação entre 
modernização organizacional (MO) e modernização administrativa (MA). 
O conceito trazido pelo autor de modernização organizacional ampara-
se nas concepções teóricas de mudança social. Para ele, a MO é um processo 
complexo que envolve dimensões políticas e educacionais, que são 
desenvolvidas de forma constante nas organizações sociais, com o intuito de 
provocar transformações nas relações de trabalho e de poder 
(democratização), nos custos e nos resultados organizacionais. Por outro lado, 
a MA apresenta-se como uma alternativa limitada de modificar a organização 
somente no campo estrutural, alterando normas, procedimentos e 
simplificando rotinas. 
A partir de tais distinções, o autor argumenta que "a mudança no setor 
público, seja por reformas ou processos de modernização, só acontecerá de 
forma efetiva quando observar e colocar em prática os elementos inseridos na 
MO"; deixando de lado assim alternativas de mudanças meramente 
administrativas (normativas). 
Partindo-se do pressuposto de que a mudança no setor público pode 
ser caracterizada como uma mudança organizacional e de que seus processos 
devam se inserir no contexto da MO, cabe nesta parte do estudo desenvolver 
uma análise mais profunda acerca dos parâmetros conceituais da mudança, 
considerando suas diferentes perspectivas e abordagens. 
 
 
70 
 
 
Perspectivas e abordagens da mudança organizacional 
Em âmbito organizacional, a temática mudança organizacional começou 
a ser mais debatida em função da própria dimensão de velocidade com que as 
mudanças vinham ocorrendo. Essa rapidez se deveu, entre outras explicações, 
ao desenvolvimento das tecnologias, acompanhado dos avanços da era 
informacional, e às demais pressões que circundaram o ambiente (questões 
econômicas, culturais, sociais, políticas etc.). 
De acordo com Bennis (1976), uma das formas mais comuns de se 
constatar a mudança no mundo foi por meio da inovação tecnológica, 
subordinada aos avanços industriais e, principalmente, à transição dos regimes 
autocráticos para os democráticos. 
Segundo Cavalcanti (1979), a influência da questão ambiental no 
processo de mudança é clara. Para a autora, quaisquer que sejam os formatos 
de transformação das organizações, os mesmos só terão os seus "porquês", 
"o que" e "como" respondidos se observarem e entenderem as modificações 
ambientais (valores, produtos, relações, demandas socioeconômicas, 
tecnologias e anseios). Weick e Quinn (1999), por sua vez, argumentaram que 
as mudanças nunca se iniciam, uma vez que as mesmas nunca terminam - 
são constantes e contínuas. 
São distintos os olhares com que se compreendem os fenômenos 
organizacionais e consequentemente seus formatos de mudança. Para 
Morgan (1996), um entendimento efetivo sobre as organizações (em relação 
ao seu processo evolutivo - transformações ocorridas, bem como no tocante 
aos seus caminhos futuros - mudanças pretendidas) pode ser viabilizado por 
meio de abordagens metafóricas. 
Nesse sentido, o autor sugere, em uma de suas leituras, um olhar 
organizacional subsidiado por três imagens de mudança: autopoiesis - 
compreensão das organizações como sistemas autorreprodutores, através dos 
71 
 
 
quais as mudanças ocorrem por meio de parâmetros circulares e interativos; 
ideias cibernéticas - "a lógica da mudança se acha encoberta pelas tensões e 
tendências encontradas nas relações circulares (Morgan, 1996:241)"; 
mudança dialética - insere-se o estudo dos opostos, que estão imersos em um 
"estado de tensão que também define um estado de harmonia e totalidade 
(Morgan, 1996:261-262)". 
Além dessas perspectivas, a mudança nas organizações ainda pode ser 
compreendida em função de seus aspectos mais subjetivos - culturais, 
estéticos, políticos, entre outros. Segundo Wood Jr. (2008), em detrimento das 
abordagens mais focadas, como as já mencionadas, uma análise resumida e 
esquemática da mudança conduziria o tema a dois campos de entendimento: 
a abordagem estrutural (mais direcionada "aos princípios da escola de 
administraçãoclássica") e a dimensão comportamental (com "mais 
características da escola de relações humanas"). 
Para fins deste artigo, serão considerados como conceito e dimensões 
norteadoras de mudança organizacional os elementos definidos por Motta 
(2001). Para o autor, a mudança se define por meio de cinco diferentes 
paradigmas: (1) mudança como compromisso ideológico; (2) mudança como 
necessidade ambiental; (3) mudança como uma releitura crítica da realidade; 
(4) mudança como uma intencionalidade social; (5) mudança como um 
processo de transformação do indivíduo. Com um olhar mais sistêmico, o autor 
ainda analisa a mudança a partir de seis panoramas conceituais da 
organização: estratégico, estrutural, tecnológico, humano, cultural e político. 
No primeiro deles, o panorama estratégico, que enfatiza a racionalidade, 
a mudança só ocorre quando há uma redefinição da missão, finalidades e 
formas de atuação organizacionais. Já na perspectiva estrutural, 
fundamentada pelo princípio da hierarquia, mudar significa alterar a 
distribuição formal de autoridade e responsabilidade intraorganizacional. 
No campo tecnológico (divisão de trabalho, especialização e tipo de 
tecnologia), por sua vez, a mudança reflete modificações de cunho intelectual 
72 
 
 
e material. O quarto panorama, o humano, evidencia um olhar da mudança sob 
o indivíduo. Assim, são as transformações produzidas nas ações, nos 
comportamentos e nas formas de participação do ser humano dentro da 
organização que representam a mudança. 
A perspectiva cultural, em detrimento da anterior, direciona sua atenção 
para o coletivo compartilhado (grupo social ou organização), ao invés do focar 
o indivíduo. A mudança pretendida nessa dimensão só acontece quando há 
uma modificação de valores, hábitos, ritos, símbolos, linguagem, interesses 
comuns e crenças. No último panorama, o político, mudar significa interferir na 
estrutura de poder de modo a redistribuí-la e subsidiá-la a outras escolhas de 
ação. 
E, por fim, Motta (2001) apresenta, considerando o desenvolvimento da 
mudança, as duas vertentes que fomentam e subsidiam a ocorrência desta - o 
"incrementalismo" e o "radicalismo". Segundo o autor, na vertente incremental, 
mudar significa introduzir pequenas alterações organizacionais (no todo ou em 
parte) de maneira moderada e permanente, sem tender à conformação. Já a 
corrente radical, explica ele, prima pelo imediatismo e pressupõe uma 
mudança revolucionária (de impacto no curto e longo prazos), uma ruptura com 
o progresso natural das organizações, na tentativa de reagir à morte ou 
decadência dos sistemas. 
A inovação no setor público vista como uma mudança radical 
A concepção de inovação encontra-se muito próxima ao conceito de 
mudança. Há autores que não estabelecem distinções entre as duas 
abordagens - como o próprio Motta (2001). Spink (2006) argumenta que, antes 
de se analisar a concepção do que vem a ser inovação na gestão pública, é 
preciso entender o contexto no qual a mesma se desenvolve. Esta premissa, 
por si só, segundo o autor, inviabiliza a existência de um consenso acerca da 
temática e do seu conceito. 
73 
 
 
Por outro lado, para Klering e Andrade (2006), o setor público, em 
função da natureza complexa de suas políticas, precisa promover inovações 
concretas, que conduzam a transformações efetivas. De acordo com eles, o 
pressuposto mais adequado para a gestão pública era o de que se associasse 
o conceito de inovação no setor público à perspectiva de transformação radical. 
Dessa maneira, Klering e Andrade (2006), agregando um sétimo panorama 
conceitual aos seis já apresentados por Motta (2001), definiram a inovação no 
setor público como: "uma mudança de cunho radical que se justifica por fins 
estratégico, estrutural, humano, tecnológico, cultural, político e de controle 
(foco em transparência e accountability)". 
20- INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO BRASILEIRO: 
DIMENSÕES GERENCIAIS E DEMOCRÁTICAS 
Na opinião de Spink (2006), há dois tipos de abordagens, sutilmente 
distintas, usadas ao se analisar experiências de êxito na gestão pública. Uma 
delas, bem difundida, é a abordagem das melhores práticas, em que se 
compreende a experiência a partir de seus parâmetros de sucesso, que 
posteriormente acabam por se definir como padrões a ser seguidos, 
replicados. 
A segunda abordagem, de caráter mais reflexivo e dialógico, refere-se 
à que identifica tais experiências inovadoras como práticas emergentes, 
regadas por conhecimentos tácitos ou implícitos. Na última perspectiva não 
existe a pretensão de se definir o melhor, mas sim entender e discutir as 
experiências como possibilidades de ações válidas e enriquecedoras. 
O autor, com base em 100 experiências classificadas como 
semifinalistas no Programa Gestão Pública e Cidadania (instituído desde 1996 
pela Fundação Getúlio Vargas, em parceria com a Fundação Ford), realizou 
uma pesquisa com os gestores daquelas a fim de compreender o que eles 
entendiam por inovação; e para verificar em quais aspectos seus programas, 
projetos ou atividades inovavam em relação a experiências anteriores. 
74 
 
 
Os resultados obtidos explicavam a temática "inovação no setor público", 
aplicada ao contexto da gestão pública brasileira (estadual e local) e da gestão 
indígena, a partir dos seguintes temas: conjunto de soluções para os problemas 
vigentes; processo de mudança na forma de pensar a ação; processo novo de 
inclusão coletiva, a fim de desenvolver medidas de cogestão; processo de maior 
integração entre atores, criando mecanismos de articulação e novos arranjos 
institucionais com os mesmos; conjunto de ações que priorizem a 
"humanização" de serviços existentes a um público, antes não atingido, ou, até 
mesmo, a extensão de um serviço; ações novas, jamais vistas; e múltiplas 
temáticas. 
Com base em uma perspectiva histórica, Farah (2006) faz uma leitura 
das inovações vivenciadas na administração pública brasileira. Para a autora, 
o ciclo de inovações na gestão pública do país foi iniciado no governo de 
Getúlio Vargas, década de 1930, com a instituição de bases para consolidação 
de um novo papel para o Estado, o de desenvolvimentista e de articulador da 
formação de uma identidade nacional. 
Outro período apontado como palco de inovações na área pública 
brasileira foi a década de 1980, época que também priorizou a construção de 
novas instituições e práticas. Esses dois momentos de inovação no país, 1930 
e 1980, pautaram-se não apenas na criação de coisas novas, mas também na 
superação de características graves advindas de tempos anteriores, relativas 
à própria administração da máquina pública, bem como de suas políticas 
(Farah, 2006). 
As inovações trazidas na década de 1980 foram respostas às demandas 
dos movimentos sociais, no período de 1970, que pleiteavam contra: a 
centralização financeira e decisória na esfera federal; a perspectiva 
institucional fragmentada; a formulação de políticas sob a lógica clientelista; 
entre outros. 
75 
 
 
Paralelamente a essas dimensões democráticas da mudança ocorrida 
no setor público brasileiro, Farah (2006) relata que, em função do grave cenário 
de crise fiscal no país, a agenda de reformas, proposta na década de 1980, 
agregou às suas prioridades a temática gestão, dando ênfase aos fatores de 
empreendedorismo e eficiência. Com base nisso, de acordo com a autora, a 
inovação no setor público brasileiro assumiu duas direções efetivas e 
complementares: 
▼ uma direcionada para a eficiência - representada pelo processo das 
reformas gerenciais. Os avanços de gestão no setor privado (final dos anos 
1960 em países desenvolvidos) influenciaram as mudanças produzidas pelo 
setor público; principalmente em relação à questão da flexibilidade; 
▼ e outra voltada para a democracia - busca pela ampliação da 
participação social e da descentralização dos processos deconstrução de 
políticas públicas. 
Pautando-se nas discussões já apresentadas, para fins deste artigo, a 
inovação no setor público foi compreendida como uma mudança de caráter 
radical que se justifica por seus fins estratégico, estrutural, humano, 
tecnológico, cultural, político e de controle (de acordo com o conceito trazido 
por Klering e Andrade, 2006) e que se direciona tanto para a eficiência quanto 
para as dimensões mais democráticas da mudança (conforme abordado por 
Farah, 2006). 
 
76 
 
 
 Os aspectos inovadores do choque de gestão 
Esta seção do artigo analisa as dimensões abordadas pelo conceito de 
inovação no setor público (proposto por Klering e Andrade, 2006) - estratégica, 
estrutural, tecnológica, humana, cultural, política e de controle - e os aspectos 
gerenciais e democráticos da mudança produzida em Minas Gerais, por meio 
do choque de gestão. 
No tocante às dimensões trazidas por Klering e Andrade (2006), pôde-se 
constatar que o CG apresentou inovações nos seguintes campos: 
▼ estratégico - a descrição das "melhorias processuais voltadas para os 
resultados" evidenciou essa conclusão; 
▼ estrutural - ao redefinir a base estrutural da administração pública 
mineira, adquirindo um rearranjo matricial, de forma a alinhar projetos 
estruturadores a resultados e finalidades organizacionais, criando 
instrumentos de desempenho, avaliação e controle das políticas públicas, os 
formuladores do choque de gestão realizaram uma mudança de cunho 
estrutural. A criação dos cargos de empreendedores públicos também 
representou alterações nesse sentido. Além disso, os próprios investigados 
identificaram as "melhorias estruturais" como fator de inovação da política; 
▼ tecnológico - não apenas os recursos materiais foram modificados no 
CG, com a criação e desenvolvimento de sistemas, principalmente, vinculados 
às áreas de finanças, compras e pessoal, como também se investiu na 
perspectiva intelectual dentro do ambiente organizacional; 
▼ controle - as "melhorias sociais" resumiram de forma clara a 
perspectiva de controle priorizada na mudança pretendida pelos formuladores 
do choque. 
Quanto às demais dimensões se pôde concluir que em termos humano, 
cultural e político o choque de gestão não inovou. Uma análise mais cuidadosa 
foi exigida para a abordagem humana. Acredita-se que o modelo de gestão de 
77 
 
 
Minas deu muita ênfase à questão da eficiência organizacional e não avançou 
no tocante à mudança de papel do indivíduo; o qual, na perspectiva humana, 
deixaria de ser tratado como um recurso e passaria a ser visto como uma 
"pessoa talentosa". 
Além disso, a remuneração oferecida ao indivíduo, que deixaria de ser 
meramente sinônimo de incentivos financeiros para se ajustar aos desejos 
pessoais daquele, também não foi percebida como prioridade no CG. Embora 
as "melhorias pessoais concretas" tenham sido consideradas inovadoras, 
pelos servidores investigados, quando analisadas em função do teor e 
abrangência da abordagem humana da mudança, elas não representaram, de 
fato, inovações. 
Em relação à perspectiva cultural, poucos foram os parâmetros obtidos 
nas entrevistas que puderam subsidiar sua análise. Contudo, apresenta-se 
aqui uma tentativa nesse sentido. Observando a visão dos idealizadores do 
CG, não se pode diagnosticar em nenhum momento das entrevistas a 
preocupação deles de que a política do choque fosse direcionada a uma 
mudança cultural. 
Por outro lado, a percepção dos servidores executores, ao mencionarem 
as "melhorias pessoais subjetivas", deixa a entender que houve, na realidade 
desses atores, de acordo com seus relatos, alterações, principalmente, de 
valores, atitudes, hábitos e interesses. O que se concluiu disso foi o seguinte: 
a política do CG não definiu como finalidade produzir uma transformação 
cultural, mas ao longo de sua implementação, gerou efeitos que conduziram a 
isso, ainda que de forma incipiente. 
E, por fim, considerando o fator político, pôde-se observar que foram 
muitas alterações provocadas na estrutura formal de órgãos e entidades, em 
função do choque de gestão; mas elas não necessariamente refletiram um 
ganho na questão participativa. Não se sabe até que ponto essas mudanças 
representaram objetivamente uma escolha de transformação política ou, 
78 
 
 
simplesmente, soluções ajustáveis às necessidades demandadas pelos 
idealizadores do CG. Com base nas entrevistas, especialmente as realizadas 
com os servidores dos grupos executores, percebeu-se que a questão da 
participação, da comunicação e do diálogo entre as partes, parece ter ocorrido 
muito em função do interesse dos formuladores da política; demonstrando 
certa centralização das informações e da tomada de decisões por parte deles. 
Uma segunda base de análise teórica se referiu às dimensões 
gerenciais e democráticas da mudança (abordadas por Farah, 2006). Das oito 
melhorias identificadas pelos atores entrevistados apenas duas poderiam ser 
analisadas, a priori, como inovações de tendências democráticas - as "de 
desenvolvimento e evolução das políticas públicas" e a "social". As outras seis, 
claramente, representaram intervenções de âmbito gerencial nas áreas de 
pessoal, finanças, planejamento e resultados, tecnologia e estrutura a fim de 
promover a organização da máquina pública em busca de maior eficiência. 
Quanto aos dois possíveis fatores de inovação de cunho democratizante, 
pode-se verificar que: 
▼ quando mencionaram as mudanças produzidas "no desenvolvimento 
e evolução das políticas públicas", os servidores entrevistados direcionaram 
suas argumentações, basicamente, para três tipos de melhorias - criação de 
indicadores que evidenciavam quantitativamente e qualitativamente as 
demandas sociais, instituição e aprimoramento de mecanismos de integração 
entre a sua secretaria e outros órgãos e entidades governamentais, bem como 
entre aquela e a comunidade, e entrega de serviços prestados à sociedade no 
prazo estipulado, durante a fase de formulação e implementação das políticas. 
 
Desses três 
aspectos, o primeiro e o terceiro apresentaram uma relação evidente de 
melhorias voltadas para a forma de gestão das políticas. Em relação ao 
As demanda sociais são classificadas como: 
Demandas novas, demandas 
 recorrentes e demandas reprimidas. 
79 
 
 
segundo aspecto, no entanto, dúvidas foram levantadas sobre a possibilidade 
de as duas abordagens - a gerencial e a democrática - estarem presentes. No 
entanto, em todas as vezes que esse tipo de melhoria foi citado, durante as 
entrevistas, verificou-se que o seu significado resumiu-se apenas a alterações 
na forma de gerir determinados processos, com o intuito de dar à sociedade 
condições mais adequadas de monitorar a prestação dos mesmos, e não de 
fornecer a ela poder para tomar decisões na formulação ou implementação das 
políticas; 
▼ a segunda possibilidade de análise sobre as melhorias que poderiam 
ter representado inovações democráticas no choque de gestão referiu-se às 
mudanças produzidas em âmbito social. No tocante aos instrumentos 
instituídos para promover maior transparência, ficou claro que essa iniciativa 
representou uma mudança de caráter gerencial. Já no tocante às "melhorias 
sociais" de cunho subjetivo não foi possível fazer uma análise das mesmas 
como inovações gerenciais ou democráticas, já que, embora relevantes, as 
respostas obtidas não forneceram parâmetros suficientes para mensurar a 
abrangência real da mudança. 
Assim, a conclusão a que se chegou foi a de que todas as oito melhorias 
ou categorias de inovações do choque de gestão, identificadas pelos 
servidores investigados, aproximaram-se estritamente da perspectiva 
gerencial, tendo como principal preceito, a partir das mudanças nos processos 
e do foco em resultados, ampliar a eficiência com que o estado prestava seus 
serviços à sociedade. Quantoà dimensão democrática, a mesma não pôde ser 
observada com clareza em nenhum fator de inovação da política. 
21- CONCLUSÃO 
Nas primeiras páginas de Implementation, precisamente na página 
anterior ao sumário, Pressman e Wildavsky (1984) apresentam o significado 
do verbo implementar: levar algo a cabo, realizar, cumprir, executar. Desde o 
princípio, os autores esclarecem que o termo refere-se à ação e perguntam: 
mas o que está sendo implementado? Deve haver algo prévio à 
implementação, que estabeleça o que deve ser alcançado, o que deve ser 
80 
 
 
executado. "O verbo implementar precisa ter como objeto uma política pública" 
(idem, p. 21; grifo no original)11. Com isso, marcam os termos de um debate 
que dura até hoje: o da interdependência entre a formulação e a 
implementação. 
Apesar disso e das reverências a essa obra, os estudos sobre 
implementação ainda baseiam-se em grande parte na abordagem sequencial, 
tratando os processos de formulação e implementação como fases 
independentes, e são focados nos incentivos e constrangimentos materiais à 
ação dos atores. Partimos da constatação empírica de que esse quadro 
analítico é estreito e não permite acessar elementos essenciais para o 
entendimento dos processos de implementação. Nossas pesquisas em 
políticas sociais nos setores de saúde e educação exigiram ampliar as 
variáveis explicativas e explorar elementos como as ideias e concepções de 
mundo dos atores, suas estratégias, normatividades e intencionalidades 
próprias. Esses elementos formam a conexão entre as intenções contidas no 
plano e sua apropriação nos contextos locais de ação. 
Acreditamos que a trajetória e conformação do processo de 
implementação são influenciadas pelas características e o conteúdo do plano, 
pelas estruturas e dinâmicas dos espaços organizacionais e pelas ideias, 
valores e as concepções de mundo dos atores implementadores. Isso 
pressupõe o seguinte: esses atores exercem sua discricionariedade, com base 
em sistemas de ideias específicos; as normas organizacionais formais e 
informais constrangem e incentivam determinados comportamentos; por 
último, o plano é um ponto de partida que será interpretado e adaptado às 
circunstâncias locais. Nesse quadro, as variáveis cognitivas recebem 
destaque, pois atuam como mediadoras entre as intenções contidas no plano 
e sua apropriação nos espaços locais. 
Os elementos listados permitem diversas possibilidades e formam um 
quadro amplo para a análise. Como todo plano, porém, sua adequação 
depende da aplicação em situações reais. 
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-44782013000400006&script=sci_arttext&tlng=pt#nt11
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-44782013000400006&script=sci_arttext&tlng=pt#nt11
81 
 
 
 
 
22- REFERÊNCIAS 
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públicas. RBCS, v. 18, n. 51, fev. 2003. Acesso em: 
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programas sociais no Brasil e América Latina: apontamentos 
conceituais, considerações metodológicas e reflexões sobre as 
práticas. ESTUDO TÉCNICO N.º 07/2013. Acesso em: 
24/03/2020. Disponível 
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3. LACERDA, Norma [et al.]. Planos Diretores Municipais: aspectos 
legais e conceituais. R. B. de Estudos Urbanos e 
Regionais, v. 7, n. 1, maio/2005, pp. 55-72. Acesso em: 
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4. OLLAIK, Leila Giandoni; MEDEIROS, Janann Joslin. Instrumentos 
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https://www.sabedoriapolitica.com.br/products/politicas-publicas-e-processos-de-gestao/
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5. Queiroz, Roberta Graziella Mendes . Inovação no setor público: 
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servidores e dos preceitos teóricos relacionados à inovação no 
setor público. Rev. Adm. Pública vol.44 no.3 Rio de Janeiro 
maio/jun. 2010. Acesso em: 24/03/2020. Disponível 
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6. SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. 
Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n. 16, jul.-dez 2006, p. 20-45. 
Acesso em: 24/03/2020. Disponível em: 
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7. SOUZA, Celina. Políticas Públicas: questões temáticas e de 
pesquisa. Caderno CRH, Salvador, n. 39, p. 11-24, jul.-dez. 
2003. Acesso em: 24/03/2020. Disponível em: 
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8. TREVISAN, Andrei Pittol. Avaliação de políticas públicas: uma 
revisão teórica de um campo em construção*. Acesso em: 
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http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16
https://portalseer.ufba.br/index.php/crh
http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n3/a05v42n3.pdfrespeito dos assuntos abordados. 
Através de pesquisa bibliográfica em diversas fontes, o estudo se 
desenvolve com base na opinião de diversos autores, concluindo que a 
formação e a motivação são energias que conduzem a atividade humana para 
o alcance dos objetivos de excelência na prestação de serviços públicos e 
podem também se converter nos principais objetivos da gestão de pessoas no 
setor público e no fundamento de sua existência. 
Segundo Gil, a pesquisa bibliográfica consiste em um levantamento de 
informações e conhecimentos acerca de um tema a partir de diferentes materiais 
bibliográficos já publicados, colocando em diálogo diferentes autores e dados. 
Entende-se por pesquisa bibliográfica a revisão da literatura sobre as 
principais teorias que norteiam o trabalho científico. Essa revisão é o que 
chamamos de levantamento bibliográfico ou revisão bibliográfica, a qual pode 
ser realizada em livros, periódicos, artigo de jornais, sites da Internet entre outras 
fontes. 
 Ainda para a construção deste, foi utilizado a etnometodologia, pela 
fenomenologia e pelo legado de Wittgenstein, além de alguns elementos 
marxistas e outros pensamentos mais contemporâneos, como os desenvolvidos 
por Pierre Bourdieu e Anthony Giddens. 
8 
 
 
Segundo Nicolini, Gherardi e Yanow (2003) a noção de prática, na sua 
essência filosófica, está baseada em quatro grandes áreas do saber - na tradição 
marxista, na fenomenologia, no interacionismo simbólico e no legado de 
Wittgenstein -, das quais podem ser citados fenômenos como: conhecimento, 
significado, atividade humana, poder, linguagem, organizações, transformações 
históricas e tecnológicas, que assumem lugar e são componentes do campo das 
práticas para aqueles que delas compartilham. 
Com tudo, o intuito deste modelo é possibilitar os estudos e contribuir para 
a aprendizagem de forma eficaz, clara e objetiva, sobre os conhecimentos de 
aprendizagem organizacional e gerencial. 
 
 
2- POLÍTICAS PÚBLICAS 
É inegável o recente crescimento dos estudos na área de políticas 
públicas no Brasil. Multiplicaram-se as dissertações e teses sobre temas 
relacionados às políticas governamentais; disciplinas de ―políticas públicas‖ 
foram criadas ou inseridas nos programas de graduação; nos programas de pós-
graduação, criaram-se linhas de pesquisa especialmente voltadas para esse 
campo do conhecimento; agências de fomento à pesquisa criaram linhas 
especiais de financiamento para as investigações nessa área. Além disso, a 
área de políticas públicas é uma das seis áreas temáticas da Associação 
Brasileira de Ciência Política (ABCP). E, finalmente, o Grupo de Trabalho (GT) 
de Políticas Públicas tem mantido, embora com intervalos, uma presença regular 
na Associação Nacional de Pós-Graduação em Ciências Sociais (Anpocs) desde 
o início dos anos de 1980. Não há dúvidas, portanto, quanto à institucionalização 
e expansão dessa subdisciplina no Brasil. 
9 
 
 
 
 Como e por que surgiu a área de políticas públicas? 
Entender a origem e a ontologia de uma área do conhecimento é 
importante para melhor compreender seus desdobramentos, sua trajetória e 
suas perspectivas. A política pública enquanto área de conhecimento e disciplina 
acadêmica nasce nos EUA, rompendo ou pulando as etapas seguidas pela 
tradição europeia de estudos e pesquisas nessa área, que se concentravam, 
então, mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na produção 
dos governos. 
Assim, na Europa, a área de política pública vai surgir como um 
desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel 
do Estado e de uma das mais importantes instituições do Estado o governo, 
produtor, por excelência, de políticas públicas. Nos EUA, ao contrário, a área 
surge no mundo acadêmico sem estabelecer relações com as bases teóricas 
sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos estudos sobre a 
ação dos governos. 
O pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos 
estudos sobre políticas públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo 
que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser (a) formulado 
cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes. A trajetória 
da disciplina, que nasce como subárea da ciência política, abre o terceiro 
10 
 
 
grande caminho trilhado pela ciência política norte-americana no que se refere 
ao estudo do mundo público. 
O primeiro, seguindo a tradição de Madison, cético da natureza humana, 
focalizava o estudo das instituições, consideradas fundamentais para limitar a 
tirania e as paixões inerentes à natureza humana. O segundo caminho seguiu 
a tradição de Paine e Tocqueville, que viam, nas organizações locais, a virtude 
cívica para promover o ―bom‖ governo. O terceiro caminho foi o das políticas 
públicas como um ramo da ciência política para entender como e por que os 
governos optam por determinadas ações. 
Considera-se que a área de políticas públicas contou com quatro 
grandes ―pais‖ fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. 
Laswell (1936) introduz a expressão policy analysis (análise de política 
pública), ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento 
científico/acadêmico com a produção empírica dos governos e também como 
forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e 
governo. 
Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos 
decisores públicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitação da 
racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, 
a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas tais 
como informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, 
auto-interesse dos decisores, etc., mas a racionalidade, segundo Simon, pode 
ser maximizada até um ponto satisfatório pela criação de estruturas (conjunto 
de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e modele 
esse comportamento na direção de resultados desejados, impedindo, 
inclusive, a busca de maximização de interesses próprios. 
Lindblom (1959; 1979) questionou a ênfase no racionalismo de Laswell 
e Simon e propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise 
de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as 
11 
 
 
diferentes fases do processo decisória o que não teria necessariamente um fim 
ou um princípio. Daí por que as políticas públicas precisariam incorporar outros 
elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de 
racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e 
dos grupos de interesse. 
Easton (1965) contribuiu para a área ao definir a política pública como 
um sistema, ou seja, como uma relação entre formulação, resultados e o 
ambiente. Segundo Easton, políticas públicas recebem inputs dos partidos, da 
mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos. 
 
No entanto, não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que 
seja política pública. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo 
da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn 
(1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos 
específicos. 
Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das 
atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e 
que influenciam a vida dos cidadãos. 
Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como ―o que o 
governo escolhe fazer ou não fazer‖. A definição mais conhecida continua 
sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública 
implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que 
diferença faz. 
Na definição popular políticas públicas são conjuntos de programas, 
ações e atividades desenvolvidas pelo Estado diretamenteou indiretamente, 
com a participação de entes públicos ou privados, que visam assegurar 
problemas. Críticos dessas definições, que superestimam aspectos racionais 
12 
 
 
e procedimentais das políticas públicas, argumentam que elas ignoram a 
essência da política pública, isto é, o embate em torno de ideias e interesses. 
Pode-se também acrescentar que, por concentrarem o foco no papel dos 
governos, essas definições deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites 
que cercam as decisões dos governos. Deixam também de fora possibilidades 
de cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras instituições e 
grupos sociais. 
No entanto definições de políticas públicas, mesmo as minimalistas, 
guiam o nosso olhar para o lócus onde os embates em torno de interesses, 
preferências e ideas se desenvolvem, isto é, os governos. Apesar de optar por 
abordagens diferentes, as definições de políticas públicas assumem, em geral, 
uma visão holística do tema, uma perspectiva de que o todo é mais importante 
do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia 
e interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância 
relativa destes fatores. 
Assim, do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública em geral e 
a política social em particular são campos multidisciplinares, e seu foco está 
determinado direito, de forma difusa ou para determinado seguimento social, 
cultural, étnico ou econômico. 
 
 
Outras definições enfatizam o papel da política pública na solução de 
Entes públicos ou privados: 
São pessoas jurídicas de direito público ou 
privado, ou até mesmo órgãos públicos, integrantes da 
Administração Pública Direta ou Indireta, que podem 
celebrar contrato de gestão com de reduzir objetivo 
custos, otimizar e aperfeiçoar a de prestação 
serviços públicos. 
13 
 
 
nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos. Por 
isso, uma teoria geral da política pública implica a busca de sintetizar teorias 
construídas no campo da sociologia, da ciência política e da economia. As 
políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades, daí por que 
qualquer teoria da política pública precisa também explicar as inter-relações 
entre Estado, política, economia e sociedade. Tal é também a razão pela qual 
pesquisadores de tantas disciplinas – economia, ciência política, sociologia, 
antropologia, geografia, planejamento, gestão e ciências sociais aplicadas – 
partilham um interesse comum na área e têm contribuído para avanços 
teóricos e empíricos. 
Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento 
que busca, ao mesmo tempo, ―colocar o governo em ação‖ e/ou analisar essa 
ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo 
ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas 
constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus 
propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão 
resultados ou mudanças no mundo real. 
 
Debates sobre políticas públicas implicam responder à questão sobre o 
espaço que cabe aos governos na definição e implementação de políticas 
públicas. Não se defende aqui que o Estado (ou os governos que decidem e 
implementam políticas públicas ou outras instituições que participam do 
 
3 - O PAPEL DOS GOVERNOS 
HORA DO SABER 
 
 
 
Antes de continuar a cesse o link 
 . 
Para e saber mais sobre as políticas públicas 
como ela se integra no dia a dia . 
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE
14 
 
 
processo decisório) reflete tão-somente as pressões dos grupos de interesse, 
como diria a versão mais simplificada do pluralismo. Também não se defende 
que o Estado opta sempre por políticas definidas exclusivamente por aqueles 
que estão no poder, como nas versões também simplificadas do elitismo, nem 
que servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como 
diriam as concepções estruturalistas e funcionalistas do Estado. 
No processo de definição de políticas públicas, sociedades e Estados 
complexos como os constituídos no mundo moderno estão mais próximos da 
perspectiva teórica daqueles que defendem que existe uma ―autonomia 
relativa do Estado‖, o que faz com que o mesmo tenha um espaço próprio de 
atuação, embora permeável a influências externas e internas (Evans, 
Rueschmeyer e Skocpol, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas 
capacidades, as quais, por sua vez, criam as condições para a implementação 
de objetivos de políticas públicas. A margem dessa ―autonomia‖ e o 
desenvolvimento dessas ―capacidades‖ dependem, obviamente, de muitos 
fatores e dos diferentes momentos históricos de cada país. 
 
Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que não os 
governos se envolvem na formulação de políticas públicas, tais como os 
grupos de interesse e os movimentos sociais, cada qual com maior ou menor 
influência a depender do tipo de política formulada e das coalizões que 
integram o governo, e apesar de uma certa literatura argumentar que o papel 
dos governos tem sido encolhido por fenômenos como a globalização, a 
15 
 
 
diminuição da capacidade dos governos de intervir, formular políticas públicas 
e de governar não está empiricamente comprovada. 
Visões menos ideologizadas defendem que, apesar da existência de 
limitações e constrangimentos, estes não inibem a capacidade das instituições 
governamentais de governar a sociedade (Peters, 1998: 409), apesar de tornar 
a atividade de governar e de formular políticas públicas mais complexa. 
 
4- MODELOS DE FORMULAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
Dentro do campo específico da política pública, alguns modelos 
explicativos foram desenvolvidos para se entender melhor como e por que o 
governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos 
cidadãos. Muitos foram os modelos desenvolvidos e aqui serão mapeados 
apenas os principais. 
 O tipo da política pública 
Theodor Lowi (1964; 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida 
tipologia sobre política pública, elaborada através de uma máxima: a política 
pública faz a política. Com essa máxima Lowi quis dizer que cada tipo de 
política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e que 
disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas. Para Lowi, 
a política pública pode assumir quatro formatos. 
O primeiro é o das políticas distributivas, decisões tomadas pelo 
governo, que desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando 
impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos 
sociais ou regiões, em detrimento do todo. 
O segundo é o das políticas regulatórias, que são mais visíveis ao 
público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse. 
16 
 
 
O terceiro é o das políticas redistributivas, que atinge maior número de 
pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, 
e ganhos incertos e futuro para outros; são, em geral, as políticas sociais 
universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil 
encaminhamento. 
O quarto é o das políticas constitutivas, que lidam com procedimentos. 
Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de 
apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistemapolítico de forma 
também diferente. 
 Incrementalismo 
A visão da política pública como um processo incremental foi 
desenvolvida por Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavisky 
(1992). Baseados em pesquisas empíricas, os autores argumentaram que os 
recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política 
pública não partem do zero e sim, de decisões marginais e incrementais que 
desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas 
públicos. Assim, as decisões dos governos seriam apenas incrementais e 
pouco substantivas. A visão incrementalista da política pública perdeu parte do 
seu poder explicativo com as profundas reformas ocorridas em vários países, 
provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto os que trabalham nos governos e os 
que pesquisam os orçamentos públicos conhecem bem a força do 
incrementalismo, que mantém intactos estruturas governamentais e recursos 
para políticas públicas que deixaram de estar na agenda dos governos. Mas é 
do incrementalismo que vem a visão de que decisões tomadas no passado 
constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar 
novas políticas públicas ou de reverter a rota das políticas atuais. 
 O ciclo da política pública 
 Esta tipologia vê a política pública como um ciclo deliberativo, formado 
por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. 
17 
 
 
O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: 
 
Definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, 
seleção das opções, implementação e avaliação. Esta abordagem enfatiza 
sobremodo a definição de agenda (agenda setting) e pergunta por que 
algumas questões entram na agenda política, enquanto outras são ignoradas. 
Algumas vertentes do ciclo da política pública focalizam mais os participantes 
do processo decisório, e outras, o pro cesso de formulação da política pública. 
Cada participante e cada processo pode atuar como um incentivo ou 
como um ponto de veto. À pergunta de como os governos definem suas 
agendas, são dados três tipos de respostas. 
A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda 
quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a 
definição dos problemas afeta os resultados da agenda. 
A segunda resposta focaliza a política propriamente dita, ou seja, como 
se constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um 
dado problema. Essa construção se daria via processo eleitoral via mudanças 
18 
 
 
nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias (ou na forma de 
ver o mundo), aliados à força ou à fraqueza dos grupos de interesse. 
Segundo esta visão, a construção de uma consciência coletiva sobre 
determinado problema é fator poderoso e determinante na definição da 
agenda. 
Quando o ponto de partida da política pública é dado pela política, o 
consenso é construído mais por barganha do que por persuasão, ao passo 
que, quando o ponto de partida da política pública encontra-se no problema a 
ser enfrentado, dá-se o processo contrário, ou seja, a persuasão é a forma 
para a construção do consenso. 
 A terceira resposta focaliza os participantes, que são classificados como 
visíveis, ou seja, políticos, mídia, partidos, grupos de pressão, etc. e invisíveis, 
tais como acadêmicos e burocracia. Segundo esta perspectiva, os 
participantes visíveis definem a agenda e os invisíveis, as alternativas. 
5- OS SISTEMAS DE INDICADORES DE MONITORAMENTO NO 
CICLO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS 
A preocupação com a construção de indicadores de monitoramento da 
ação governamental é tão ou mais antiga que a própria avaliação de 
programas públicos, se forem consideradas as medidas de performance mais 
geral do setor público baseadas na entrega de obras e produtos e na 
19 
 
 
computação de indicadores de custos de serviços, a partir da execução 
orçamentária. 
Como registram Mcdavid e Hawthorn (2006) em livro que procura 
oferecer uma visão integrada entre avaliação de programas e medição do 
desempenho governamental: 
While we have tended to situate the beginnings of 
performance measures in the United States, in the 1960s, with the 
development of performance management systems such as 
programmed planned budgeting systems (PPBS)[…] there is good 
evidence that performance measurement and reporting was 
welldeveloped in some American local governments early in the 20th 
century. (MCDAVID; HAWTHORN, 2006, p.283). 
Os autores citam as iniciativas de alguns governos locais nos EUA, 
antes da 2ª Guerra Mundial, na elaboração de relatórios com computação 
regular de medidas de eficiência dos serviços públicos então oferecidos, como 
a construção e manutenção das ruas e rodovias, distribuição de água e 
recolhimento de lixo. Os produtos e serviços disponibilizados pelo setor público 
municipal eram bastante simples e tangíveis, assim como a contabilização dos 
custos para sua produção. 
Mas é a introdução das técnicas de programação orçamentária por 
programas no Governo Kennedy que marcaria um momento de maior 
aprimoramento na medição do desempenho – expresso por indicadores de 
eficiência e efetividade – na esfera federal americana. Ao propor a estruturação 
do orçamento segundo conjunto de atividades e programas afins – agora bem 
 
20 
 
 
mais complexos que os oferecidos pelos municípios na primeira metade do 
século XX – e não segundo as agências e organizações que as executavam, 
esperava-se conseguir apurar resultados e custos mais consistentes dos 
serviços públicos disponibilizados e, portanto, medidas de eficiência mais 
precisas. (MCDAVID; HAWTHORN, 2006). 
Em que pesem o fracasso na implementação do orçamento-programa – 
na vinculação entre recursos-produtos ao nível de programas, e o contexto de 
crise fiscal do estado, comentam os autores que a orientação voltada à 
medição dos resultados ganhou força nos anos 1970 e na década seguinte, 
Os governos conservadores desse período – em especial na Inglaterra, com 
Tatcher, e nos EUA, com Reagan – imprimem reformas no setor público, que 
vieram a ser conhecidas como o movimento da Nova Administração Pública, 
preconizando a adoção de instrumentos de controle e gestão de resultados do 
setor privado. 
Sem entrar na discussão acerca dos excessos, limitações e aspectos 
meritórios de tal movimento – debate esse já empreendido no Brasil por vários 
autores, com muito mais competência, autoridade e espaço, do que o 
disponível para este texto –, o legado de preocupação com a transparência e 
responsabilização pública criou oportunidades para aprimoramento da gestão 
de programas, seja para a estruturação de sistemas de indicadores de 
monitoramento, seja para a realização das pesquisas de avaliação. Neste 
tópico do texto, discute-se o primeiro desses instrumentos de gestão: os 
sistemas de monitoramento. 
 O modelo idealizado de ―ciclo de vida‖ de políticas e programas 
apresentado anteriormente é uma referência conceitual interessante para 
ilustrar como os sistemas de indicadores de monitoramento podem ser 
estruturados e como as pesquisas de avaliação podem ser especificadas de 
forma a potencializar seu emprego na gestão dos programas. 
21 
 
 
A proposta básica desta seção é mostrar a importância de se dispor de 
indicadores relevantes e periodicamente atualizados para acompanhar as 
atividades e a produção de serviços dos programas, que permitam corrigir 
desvios, reprogramar atividades ou mesmo especificar pesquisas de avaliação 
para entender por que determinados processos não estão se encaminhando 
no sentido idealizado originalmente. 
Como discutido em texto anterior, as atividades de cada etapa do ciclo 
apoiam-se em um conjunto específico de indicadores. Na definição da agenda, 
os indicadores são recursos valiosos para dimensionar os problemas sociais,servindo como instrumentos de advocacy e pressão de demandas sociais não 
satisfeitas. Indicadores produzidos pelas instituições oficiais de estatísticas – 
sobretudos os computados a partir de censos demográficos e pesquisas 
amostrais regulares – prestam-se bem a esse papel, pela legitimidade que 
gozam perante diferentes públicos. 
No Brasil, o relatório ―Síntese de Indicadores Sociais‖, publicado 
anualmente pelo IBGE, é uma referência importante nesse sentido, 
provocando grande interesse na mídia quando de sua divulgação. O Índice de 
Desenvolvimento Humano (IDH) computado para países, municípios, 
mulheres e negros é outro bom exemplo de como uma medida simples pode 
mobilizar os veículos de comunicação e recolocar anualmente o debate sobre 
desigualdade social e os impactos das políticas públicas na mídia e nas esferas 
de governo. 
22 
 
 
 
Na elaboração dos diagnósticos para formulação de programas, os 
indicadores são imprescindíveis para qualificar os públicos-alvo, localizá-los e 
retratá-los de modo tão amplo e detalhado quanto possível. É preciso adequar 
as intervenções às características e necessidades dos demandantes dos 
programas. De modo geral, na elaboração de diagnósticos socioeconômicos 
propositivos para programas públicos empregam-se indicadores de várias 
áreas temáticas analíticas ou de atuação governamental. Para desenvolver 
programas no campo da educação básica, por exemplo, é preciso conhecer 
não apenas as condições de acesso à escola, a infraestrutura escolar, o 
desempenho dos alunos, mas também aspectos relacionados às condições de 
vida dos estudantes, como moradia, nível de pobreza e rendimento familiar, 
acesso a serviços de saúde, escolaridade dos pais, fatores esses que 
certamente podem afetar ou potencializar as ações programáticas específicas. 
Indicadores construídos a partir dos censos demográficos são 
particularmente úteis nessa fase, pela amplitude do escopo temático 
investigado e pela possibilidade de desagregação territorial ou por grupos 
sociodemográficos específicos. O Censo Demográfico 2010 potencializou 
ainda mais essas duas características – escopo e desagregabilidade –, 
constituindo-se em marco importante para reavaliação das demandas sociais 
23 
 
 
da população brasileira, nesse momento de ampliação da estrutura de 
proteção social no país. 
 Na seleção de alternativas programáticas idealizadas para atender à 
questão pública colocada na agenda e eleger prioridades de intervenção, é 
preciso dispor de indicadores que operacionalizem os critérios técnicos e 
políticos definidos. Indicadores sintéticos, como o já citado Índice de 
Desenvolvimento Humano, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, 
o Índice da Pegada Humana (Footprint Index) ou as classificações geradas por 
técnicas de análise multicritério podem ser úteis para apoiar decisões nessa 
fase do ciclo, como discutido em Scandar et al. (2006) e Jannuzzi et al. (2009) 
10. 
Para acompanhar a implementação dos programas e, posteriormente, 
para gestão, quando eles entrarem em plena operação, são necessários 
indicadores que permitam acompanhar regularmente as ações programadas, 
do previsionamento e alocação do gasto à produção dos serviços e, 
idealmente, aos eventuais resultados e impactos esperados quando da 
idealização dos programas. 
São os indicadores que estruturam processos formais de 
monitoramento, entendido, nas palavras de Coutinho (2001, p.11) como ―um 
processo sistemático e contínuo que, produzindo informações sintéticas e em 
tempo eficaz, permite rápida avaliação situacional e a intervenção oportuna 
que confirma ou corrige as ações monitoradas‖. 
Dispostos em painéis ou em sistemas informatizados, os indicadores de 
monitoramento devem ser atualizados com regularidade e tempestividade 
adequada à tomada de decisão. Idealmente, esses indicadores devem ser 
específicos e sensíveis às ações programadas, a fim de se tornarem, de fato, 
úteis para inferir se o programa está sendo implantado conforme planejado ou 
para permitir as correções de rumo (aspectos que só poderão ser comprovados 
24 
 
 
mais precisamente por meio de pesquisas de avaliação específicas, durante 
ou após a implantação). 
Para isso, esses painéis ou sistemas de indicadores de monitoramento 
devem se valer dos dados continuamente atualizados nos cadastros e registros 
administrados pelos gestores e operadores envolvidos nos programas. Devem 
estar interligados aos sistemas informatizados de gestão do programa, no qual 
são registrados atendimentos prestados, informações dos agentes que o 
operam, características dos beneficiários, processos intermediários, que 
produzirão os efeitos idealizados pelo programa. 
Diferentemente do que se passa nas pesquisas de avaliação, na 
estruturação de sistemas de monitoramento não se prevê levantamentos 
primários de dados. Pode ser necessário criar rotinas de coleta de dados que 
operem fora dos círculos normais de produção de serviços dos programas, 
mas é preciso fazer esforços para aproveitar as informações geradas no 
âmbito de operação cotidiana dos programas. 
A criação de mais uma rotina para registro de informação, pelo 
beneficiário do programa ou pelo agente envolvido na implementação, pode 
implicar atrasos indesejados e, pior, declarações mal preenchidas que acabam 
não se prestando à sua finalidade original. 
Vale observar que, em geral, as informações compiladas e enviadas 
para atualização dos registros de acompanhamento do Plano Plurianual, no 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, são somente a ponta do 
iceberg de dados armazenados em planilhas eletrônicas e gavetas nos 
escritórios da administração pública. Aliás, é curioso que, nas médias e altas 
gerências do setor público – prefeituras, secretarias de estados ou ministérios 
–, reclame-se de falta de informação para gestão em meio a tanta informação 
continuamente produzida nas unidades de prestação de serviços públicos 
(escolas, postos de saúde, delegacias, centros de referência da assistência 
social, postos de intermediação de mão de obra, agências do INSS etc). 
25 
 
 
Para superar esse paradoxo da ―escassez na abundância‖, é preciso 
aprimorar os processos de gestão da informação nos escritórios em que se 
planejam e coordenam as políticas e programas públicos. Os fluxos de 
informação, os processos de tratamento, validação, classificação e, 
naturalmente, de armazenamento precisam ser pensados de forma articulada, 
valendo-se de aplicativos e ferramentas de integração de dados (e não dos 
custosos – em planejamento, tempo é dinheiro – sistemas informatizados de 
4ª, 5ª ou enésima geração propostos por consultorias experientes em 
automação de processos na iniciativa privada, mas pouco conhecedoras da 
complexidade operacional da gestão de programas públicos). 
É possível que algumas informações produzidas pelas agências 
estatísticas – no caso brasileiro, o IBGE, o Datasus, o Inep, a Secretaria de 
Avaliação do Ministério de Desenvolvimento Social, entre outros11 – possam 
ser úteis para a construção de indicadores de monitoramento de programas, 
sobretudo de natureza universal ou com público-alvo numeroso. 
Em geral, essas fontes proveem informações para avaliações de 
políticas ou para um conjunto de políticas e macroações governamentais – 
mais adequadas para composição de mapas estratégicos da ação 
governamental – e não para os propósitos de monitoramento de programas 
específicos, em função da escala territorial de desagregação dos dados ou do 
tempo que levam para serem produzidas. Esse quadro pode mudar para 
melhor com as transformações anunciadas nas pesquisas amostrais do IBGE 
para a década de 2010, com maior integração conceitual, maior possibilidade 
de incorporação de temas suplementares, ampliação e adensamento da 
amostra pelo interior do país. 
 Não só se poderá disporde um escopo mais amplo de estatísticas e 
indicadores sociais divulgados mais regularmente ao longo do ano, como 
também referidos para domínios territoriais e grupos sociodemográficos bem 
mais diversos. Aos indicadores mensais de emprego, hoje restritos às seis 
principais regiões metropolitanas, somar-se-ão muitos outros indicadores – 
educacionais, habitacionais, de rendimentos etc. – divulgados em base 
26 
 
 
trimestral (semestral ou anual) para todos os estados brasileiros. Mediante o 
emprego de métodos estatísticos avançados, usando informação combinada 
dessas pesquisas com outras fontes de dados, pesquisadores de centros de 
análise de políticas públicas e universidades poderão estimar indicadores 
sociais com bom grau de precisão para domínios territoriais ainda mais 
específicos. 
Um bom sistema de indicadores de monitoramento não é 
necessariamente composto de grande quantidade de informação, mas sim um 
sistema em que a informação foi selecionada de diferentes fontes e está 
organizada de forma sintetizada e mais adequada ao uso analítico pelos 
diferentes gestores. 
 
É preciso encontrar um ponto de equilíbrio entre o ―caos 
informacional‖, potencialmente gerado pela estruturação de sistemas de 
monitoramento construídos de baixo para cima (em que participam inicialmente 
técnicos e gestores da base e depois de níveis táticos e mais estratégicos), e 
a pobreza analítica das propostas desenvolvidas de cima para baixo. 
27 
 
 
 Um sistema de indicadores de monitoramento não é um sistema de 
gestão operacional do programa, que provê acesso aos incontáveis registros 
diários e individuais de operação de convênios, prestação de serviços, 
recursos transferidos, projetos e atividades concluídas. Um sistema de 
monitoramento vale-se do(s) sistema(s) de gestão dos programas para buscar 
informações, integrá-las segundo unidades de referência comum (município, 
escola etc.), sintetizá-las em indicadores e conferir-lhes significado analítico. 
Ao apresentar informações sintetizadas na forma de indicadores, que 
podem ser analisados no tempo, por regiões e públicos-alvo, ou que podem 
ser comparados com metas esperadas, os sistemas de monitoramento 
permitem ao gestor avaliar se os diversos processos e inúmeras atividades sob 
sua coordenação estão se ―somando‖ no sentido preconizado. 
Um sistema de monitoramento não é, pois, um conjunto exaustivo de 
medidas desarticuladas, mas uma seleção de indicadores de processos e 
ações mais importantes. Um sistema que não provê acesso orientado às 
centenas de indicadores disponíveis talvez não se preste ao propósito de 
monitoramento (ainda que possa ser útil como base de dados para estudos 
avaliativos a posteriori). Também não se presta ao monitoramento um sistema 
em que a informação não está organizada segundo o nível de relevância 
operacional-estratégica do gestor usuário. 
 Ao gerente de processos operacionais básicos, deve estar disponível a 
informação essencial para o bom desempenho das atividades de seus 
coordenados. Ao gestor mais estratégico, devem estar disponíveis indicadores 
que lhe permitam acompanhar os macroprocessos segundo o modelo lógico 
do programa. 
Para um e para outro gestor, os indicadores devem ser os pertinentes à 
sua esfera de decisão, ajustados à referência temporal e territorial que lhes 
compete e interessa. As novas ferramentas de integração de dados permitem 
construir painéis de indicadores de forma ―customizada‖, possibilitando, 
inclusive, acesso a informação mais detalhada se assim o gestor o desejar. 
28 
 
 
Podem-se construir painéis em camadas ―explicativas‖, isto é, 
organizando indicadores segundo uma estrutura nodal, em que um primeiro 
conjunto reduzido de indicadores estratégicos seja acompanhado de um 
segundo conjunto mais amplo de indicadores mais específicos, que ajudem a 
entender o comportamento e a evolução dos primeiros, e assim por diante. 
Na realidade, trata-se de um sistema de monitoramento que reúne 
informações sintéticas – para análise de tendências gerais das atividades 
estratégicas – e informações analíticas – para entendimento mais aprofundado 
das tendências Chave de integração de dados: municípios, CPF, CNIS 
Pesquisas do IBGE Cadastros públicos Dados de execução orçamentária 
Registros de gestão dos programas Indicadores de recursos Indicadores de 
processos Registros de outros ministérios Sistema de Indicadores de 
Monitoramento Indicadores de resultados Indicadores de impactos Indicadores 
de contexto Indicadores estratégicos Indicadores referentes a processos 
operacionais Ferramentas para análise comparativa no tempo e espaço 
Indicadores de eficiência qualidade observadas. 
A proposta de acompanhamento das metas de inclusão social nos 
países da Comunidade Europeia segue essa lógica de estruturação, dispondo 
os indicadores em três painéis articulados (ATKINSON et al., 2005), como se 
vê no Diagrama abaixo: 
29 
 
 
básicas para escolha de indicadores que parece oportuno resgatar neste texto, 
pois podem ser úteis em outras aplicações .Vale registrar que tal escolha deveria 
se orientar também pela análise da aderência dos indicadores às propriedades 
de relevância social, validade de constructo, confiabilidade, periodicidade, 
sensibilidade às mudanças, especificidades das ações programadas, como 
discutido em Jannuzzi (2005). 
 
 
Tal proposta de organização vem acompanhada de algumas premissas 
30 
 
 
Se o programa foi especificado segundo as boas práticas e técnicas de 
planejamento de projetos, deve haver um desenho lógico de encadeamento de 
atividades e etapas. Tal sistema deve conseguir oferecer evidências acerca da 
execução do gasto, da produção, eficiência e qualidade dos serviços, do 
consumo e usufruto por parte do público-alvo e, se possível, antecipar 
dimensões impactadas pelo programa. Isto é, um bom sistema de 
monitoramento deve prover indicadores de insumo, processo, resultado e 
possíveis impactos do programa. 
Exemplificando, tal sistema deve permitir monitorar, simultaneamente: o 
dispêndio realizado por algum tipo de unidade operacional prestadora de 
serviços ou subprojeto; o uso dos recursos humanos, financeiros e físicos; a 
geração de produtos e a percepção dos efeitos gerados pelos programas. Em 
Resende e Jannuzzi (2008), é apresentado o exemplo de Painel de Indicadores 
de Monitoramento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) 
estruturado na lógica insumo-processo-resultado-impacto. 
 
6- O MODELO “GARBAGE CAN” 
O modelo garbage can ou ―lata de lixo‖ foi desenvolvido por Cohen, 
March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de políticas públicas são 
feitas como se as alternativas estivessem em uma ―lata de lixo‖. Ou seja, 
existem vários problemas e poucas soluções. As soluções não seriam 
detidamente analisadas e dependeriam do leque de soluções que os decisores 
(policy makers) têm no momento. Segundo este modelo, as organizações são 
formas anárquicas que compõem um conjunto de ideias com pouca 
consistência. 
 As organizações constroem as preferências para a solução dos 
problemas - ação - e não, as preferências constroem a ação. A compreensão 
do problema e das soluções é limitada, e as organizações operam em um 
sistema de tentativa e erro. Em síntese, o modelo advoga que soluções 
procuram por problemas. 
31 
 
 
As escolhas compõem um reconhecimento de vários tipos de problemas 
e soluções são colocados pelos participantes (apoio político) à medida que eles 
aparecem. Esta abordagem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando 
também elementos do ciclo da política pública, em especial a fase de definição 
de agenda (agenda setting), constituindo o que se classifica como outro 
modelo, o de multiple streams, ou ―múltiplas correntes‖ em português 
múltiplos fluxos. 
 
 
 
7- COALIZÃO DE DEFESA 
O modelo da coalizão de defesa (advocacy coalition),de Sabatier e 
Jenkins-Smith (1993), discorda da visão da política pública trazida pelo ciclo 
da política e pelo garbage can por sua escassa capacidade explicativa sobre 
por que mudanças ocorrem nas políticas públicas. Segundo estes autores, a 
política pública deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas 
relativamente estáveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os 
quais dão os parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada 
política pública. 
Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e JenkinsSmith 
defendem que crenças, valores e ideais são importantes dimensões do 
processo de formulação de políticas públicas, em geral ignorados pelos 
modelos anteriores. Assim, cada subsistema que integra uma política pública 
é composto por um número de coalizões de defesa que se distinguem pelos 
seus valores, crenças e ideias e pelos recursos de que dispõem. 
32 
 
 
8- ARENAS SOCIAIS 
O modelo de arenas sociais vê a política pública como uma iniciativa 
dos chamados empreendedores políticos ou de políticas públicas. Isto porque, 
para que uma determinada circunstância ou evento se transforme em um 
problema, é preciso que as pessoas se convençam de que algo precisa ser 
feito. É quando os policy makers do governo passam a prestar atenção em 
algumas questões e a ignorar outras. Existiriam três principais mecanismos 
para chamar a atenção dos decisores e formuladores de políticas públicas: 
A. Divulgação de indicadores que desnudam a dimensão do 
problema; 
B. Eventos tais como desastres ou repetição continuada do mesmo 
problema; e 
C. Feedback, ou informações que mostram as falhas da política atual 
ou seus resultados medíocres. 
Esses empreendedores constituem a policy community, comunidade de 
especialistas, pessoas que estão dispostas a investir recursos variados 
esperando um retorno futuro, dado por uma política pública que favoreça suas 
demandas. Eles são cruciais para a sobrevivência e o sucesso de uma ideias 
e para colocar o problema na agenda pública. 
Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes 
sociais. Redes envolvem contatos, vínculos e conexões que relacionam os 
agentes entre si e não se reduzem às propriedades dos agentes individuais. 
As instituições, a estrutura social e as características de indivíduos e 
grupos são cristalizações dos movimentos, trocas e ―encontros‖ entre as 
entidades nas múltiplas e intercambiantes redes que se ligam ou que se 
superpõem. O foco está no conjunto de relações, vínculos e trocas entre 
entidades e indivíduos e não, nas suas características. Este método e 
referencial teórico partem do estudo de situações concretas para investigar a 
integração entre as estruturas presentes e as ações, estratégias, 
33 
 
 
constrangimentos, identidades e valores. As redes constrangem as ações e as 
estratégias, mas também as constroem e reconstroem continuamente. A força 
deste modelo está na possibilidade de investigação dos padrões das relações 
entre indivíduos e grupos. 
9- MODELO DO “EQUILÍBRIO INTERROMPIDO” 
O modelo do ―equilíbrio interrompido‖ (punctuated equilibium) foi 
elaborado por Baumgartner e Jones (1993), baseado em noções de biologia e 
computação. Da biologia veio a noção de ―equilíbrio interrompido‖, isto é, a 
política pública se caracteriza por longos períodos de estabilidade, 
interrompidos por períodos de instabilidade que geram mudanças nas políticas 
anteriores. 
Da computação e dos trabalhos de Simon, vem a noção de que os seres 
humanos têm capacidade limitada de processar informação, daí por que as 
questões se processam paralelamente e não, de forma serial, ou seja, uma de 
cada vez. Os subsistemas de uma política pública permitem ao sistema 
político-decisório processar as questões de forma paralela, ou seja, fazendo 
mudanças a partir da experiência de implementação e de avaliação, e somente 
em períodos de instabilidade ocorre uma mudança serial mais profunda. 
 Este modelo, segundo os autores, permite entender por que um sistema 
político pode agir tanto de forma incremental, isto é, mantendo o status quo, 
como passar por fases de mudanças mais radicais nas políticas públicas. 
Fundamental ao modelo é a construção de uma imagem sobre determinada 
decisão ou política pública (policy image), e a mídia teria papel preponderante 
nessa construção. 
Marques (2000) analisa a formulação de políticas na área de 
saneamento básico na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, 
através do modelo das redes sociais. Sua pesquisa mostra que, ao 
contrário do padrão norte-americano de lobbies ou do corporativismo 
socialdemocrata europeu, a intermediação de interesses ocorre aqui 
de forma disseminada por inúmeros e diversos contatos pessoais 
entre os integrantes do governo e os interesses privados, 
34 
 
 
intermediada por uma policy community. Também o papel 
desempenhado por um grupo de médicos sanitaristas que se 
organizou em torno da reforma do sistema de saúde pública no Brasil, 
no sentido da sua universalização e descentralização, é um bom 
exemplo das possibilidades explicativas desse modelo. 
 
10- MODELOS INFLUENCIADOS PELO “NOVO 
GERENCIALISMO PÚBLICO” E PELO AJUSTE FISCAL 
A partir da influência do que se convencionou chamar de ―novo 
gerencialismo público‖ e da política fiscal restritiva de gasto, adotada por vários 
governos, novos formatos foram introduzidos nas políticas públicas, todos 
voltados para a busca de eficiência. 
Assim, a eficiência passou a ser vista como o principal objetivo de 
qualquer política pública, aliada à importância do fator credibilidade e à 
delegação das políticas públicas para instituições com ―independência‖ 
política. Estes novos formatos, que guiam hoje o desenho das políticas 
públicas mais recentes, ainda são pouco incorporados nas pesquisas 
empíricas. A ênfase na eficiência nasceu da premissa de que as políticas 
públicas e suas instituições estavam fortemente influenciadas por visões 
redistributivas ou distributivas, na linguagem de Lowi, desprezando-se a 
questão da sua eficiência. As razões para tal reconhecimento estão na crise 
fiscal e ideológica do Estado, aliadas ao declínio do sonho pluralista que 
caracterizou a visão norte-americana sobre políticas públicas em décadas 
passadas. 
 O primeiro grande ataque às possibilidades das ações coletivas e no 
qual decisões sobre políticas públicas podem ser situadas, veio de Olson 
(1965), ao afirmar que interesses comuns, os quais, em princípio, guiariam o 
processo decisório que afetam os indivíduos, não resultam necessariamente 
em ação coletiva e sim em free riding, pois os interesses de poucos têm mais 
chances de se organizarem do que os interesses difusos de muitos. 
35 
 
 
Existe, segundo Olson, um interesse público que não é a soma dos 
interesses dos grupos. Assim, a ―boa‖ política pública não poderia resultar da 
disputa entre grupos, mas de uma análise racional. Como consequência, 
embora indireta, do influente trabalho de Olson, passou-se a enfatizar a 
questão da eficiência/ racionalidade das políticas públicas, que seria alcançada 
por novas políticas voltadas, por exemplo, para a desregulamentação, 
privatização e para reformas no sistema social, as quais, afirma-se, poderiam 
diminuiriam os riscos da ação coletiva. 
O elemento credibilidade das políticas públicas também ganhou 
importância, ou seja, a prevalência de regras pré-anunciadas seria mais 
eficiente do que o poder discricionário de políticos e burocratas, contido nas 
políticas públicas. 
O fator credibilidade passou a ser fundamental para políticas como a 
monetária, mas também influenciou o novo desenho das políticas públicas em 
várias outras áreas. A credibilidade baseia-se na existência de regras claras 
em contraposição à discricionariedade dos decisores públicos e burocratas, a 
qual levaria à inconsistência. Além do mais,a discricionariedade gera altos 
custos de transação. 
Assim, a discricionariedade, de acordo com esta visão, seria minimizada 
ou eliminada, delegando poder a instituições bem desenhadas e 
―independentes‖ do jogo político e fora da influência dos ciclos eleitorais. A 
delegação para órgãos ―independentes‖ nacionais, mas também 
internacionais, passou a ser outro elemento importante no desenho das 
políticas públicas. 
 Mas por que os políticos (governantes e parlamentares) abririam mão 
do seu poder? A resposta estaria na credibilidade desses órgãos 
―independentes‖ devido à experiência técnica de seus membros e para que 
as regras não fossem, aqui também, submetidas às incertezas dos ciclos 
eleitorais, mantendo sua continuidade e coerência. 
36 
 
 
Concorrendo com a influência do ―novo gerencialismo público‖ nas 
políticas públicas, existe uma tentativa, em vários países do mundo em 
desenvolvimento, de implementar políticas públicas de caráter participativo. 
Impulsionadas, por um lado, pelas propostas dos organismos multilaterais e, 
por outro, por mandamentos constitucionais e pelos compromissos assumidos 
por alguns partidos políticos, várias experiências foram implementadas 
visando à inserção de grupos sociais e/ou de interesses na formulação e 
acompanhamento de políticas públicas, principalmente nas políticas sociais. 
No Brasil, são exemplos dessa tentativa os diversos conselhos 
comunitários voltados para as políticas sociais, assim como o Orçamento 
Participativo. Fóruns decisórios como conselhos comunitários e Orçamento 
Participativo seriam os equivalentes políticos da eficiência. Apesar da 
aceitação de várias teses do ―novo gerencialismo público‖ e da 
experimentação de delegação de poder para grupos sociais comunitários e/ou 
que representam grupos de interesse, os governos continuam tomando 
decisões sobre situações-problema e desenhando políticas para enfrenta-las, 
mesmo que delegando parte de sua responsabilidade, principalmente a de 
implementação, para outras instâncias, inclusive não-governamentais. 
Das diversas definições e modelos sobre políticas públicas, podemos 
extrair e sintetizar seus elementos principais: 
 A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende 
fazer e o que, de fato, faz. 
 A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, 
embora seja materializada através dos governos, e não 
necessariamente se restringe a participantes formais, já que os 
informais são também importantes. 
 A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras. 
 A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem 
alcançados. 
37 
 
 
 A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma 
política de longo prazo. 
 A política pública envolve processos subsequentes após sua 
decisão e proposição, ou seja, implica também implementação, 
execução e avaliação. 
11- O PAPEL DAS INSTITUIÇÕES/REGRAS NA DECISÃO E 
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
Não só a produção desenvolvida dentro da moldura teórica específica 
da política pública é utilizada nos seus estudos. O debate sobre políticas 
públicas também tem sido influenciado pelas premissas advindas de outros 
campos teóricos, em especial do chamado neo-institucionalismo, que enfatiza 
a importância crucial das instituições/regras para a decisão, formulação e 
implementação de políticas públicas. Uma grande contribuição a esse debate 
foi dada pela teoria da escolha racional pelo questionamento de dois mitos. 
38 
 
 
 O primeiro é o de que, conforme mencionado acima, interesses 
individuais agregados gerariam ação coletiva (Olson, 1965). O segundo é o de 
que a ação coletiva produz necessariamente bens coletivos (Arrow, 1951). 
Definições sobre políticas públicas são, em uma democracia, questões de 
ação coletiva e de distribuição de bens coletivos e, na formulação da escolha 
racional, requerem o desenho de incentivos seletivos, na expressão de Olson, 
para diminuir sua captura por grupos ou interesses personalistas. 
Outros ramos da teoria neo-institucionalista, como o institucionalismo 
histórico e o estruturalista, também contribuem para o debate sobre o papel 
das instituições na modelagem das preferências dos decisores. Para estas 
variantes do neo-institucionalismo, as instituições moldam as definições dos 
decisores, mas a ação racional daqueles que decidem não se restringe apenas 
ao atendimento dos seus auto interesses. 
A ação racional também depende das percepções subjetivas sobre 
alternativas, suas consequências e avaliações dos seus possíveis resultados. 
Sem negar a existência do cálculo racional e auto interessado dos decisores, 
esses ramos do neoinstitucionalismo afirmam que o cálculo estratégico dos 
decisores ocorre dentro de uma concepção mais ampla das regras, papéis, 
identidades e ideias. 
 Portanto, a visão mais comum da teoria da escolha pública, de que o 
processo decisório sobre políticas públicas resulta apenas de barganhas 
negociadas entre indivíduos que perseguem seu auto-interesse, é contestada 
pela visão de que interesses (ou preferências) são mobilizados não só pelo 
auto-interesse, mas também por processos institucionais de socialização, por 
novas ideias e por processos gerados pela história de cada país. 
 Os decisores agem e se organizam de acordo com regras e práticas 
socialmente construídas, conhecidas antecipadamente e aceitas (March e 
Olsen, 1995: 28-29). Tais visões sobre o processo político são fundamentais 
para entendermos melhor as mudanças nas políticas públicas em situações de 
39 
 
 
relativa estabilidade. Já a teoria da escolha pública adota um viés 
normativamente cético quanto à capacidade dos governos de formularem 
políticas públicas devido a situações como auto-interesse, informação 
incompleta, racionalidade limitada e captura das agências governamentais por 
interesses particularistas. 
 Essa teoria é, provavelmente, a que demonstra mais mal-estar e 
desconfiança na capacidade dos mecanismos políticos de decisão, 
defendendo a superioridade das decisões tomadas pelo mercado vis-à-vis as 
tomadas pelos políticos e pela burocracia. 
 Aprofundando um pouco mais as contribuições do chamado 
neoinstitucionalismo para a área de políticas públicas, sabemos que, de acordo 
com os vários ramos desta teoria, instituições são regras formais e informais 
que moldam o comportamento dos atores. Como as instituições influenciam os 
resultados das políticas públicas e qual a importância das variáveis 
institucionais para explicar resultados de políticas públicas? 
 A resposta está na presunção de que as instituições tornam o curso de 
certas políticas mais fáceis do que outras. Ademais, as instituições e suas 
regras redefinem as alternativas políticas e mudam a posição relativa dos 
atores. Em geral, instituições são associadas a inércia, mas muita política 
pública é formulada e implementada. Assim, o que a teoria neoinstitucionalista 
nos ilumina é no entendimento de que não são só os indivíduos ou grupos que 
têm força relevante influenciam as políticas públicas, mas também as regras 
formais e informais que regem as instituições. 
A contribuição do neo-institucionalismo é importante porque a luta pelo 
poder e por recursos entre grupos sociais é o cerne da formulação de políticas 
públicas. Essa luta é mediada por instituições políticas e econômicas que 
levam as políticas públicas para certa direção e privilegiam alguns grupos em 
detrimento de outros, embora as instituições sozinhas não façam todos os 
papéis - há também interesses, como nos diz a teoria da escolha racional, 
40 
 
 
ideias, como enfatizam o institucionalismo histórico e o estrutural, e a história, 
como afirma o institucionalismo histórico. 
A despeito das contribuições das diversas vertentes da teoria 
neoinstitucionalista para a análise de políticas públicas,é preciso lembrar que, 
como ocorre com qualquer referencial teórico, é preciso ter clareza sobre 
quando e como utilizá-lo. Isso porque, como já argumentado anteriormente 
(Souza, 2003), analisar políticas públicas significa, muitas vezes, estudar o 
―governo em ação‖, razão pela qual nem sempre os pressupostos 
neoinstitucionalistas se adaptam a essa análise. 
 Ademais, os procedimentos metodológicos construídos pelas diversas 
vertentes neo-institucionalistas, em especial a da escola racional, são 
marcados pela simplicidade analítica e pela elegância, no sentido que a 
matemática dá a essa palavra, e pela parcimônia, o que nem sempre é 
aplicável à análise de políticas públicas. 
12- AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Avaliar significa determinar a valia de algo, atribuir um valor (Ferreira, 
1999) e outras línguas, incluindo o espanhol e o inglês, coincidem na 
associação de avaliação como atribuição de valor (Mokate, 2002; Garcia, 
2001). 
No entanto, Ala-Harja e Helgason (2000) advertem, de início, que não 
existe consenso quanto ao que seja avaliação de políticas públicas, pois o 
conceito admite múltiplas definições, algumas delas contraditórias. Esse fato 
se explica justamente porque a área de políticas públicas é perpassada por 
uma variedade de disciplinas, instituições e executores, abrangendo diversas 
questões, necessidades e pessoas. 
Ala-Harja e Helgason (2000:8) definem avaliação em termos simples, 
afirmando que ―o termo compreende a avaliação dos resultados de um 
programa em relação aos objetivos propostos‖. Combinando contribuições de 
diversos autores, Garcia (2001:31) define avaliação: 
41 
 
 
Avaliação é uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa 
organizacional, a partir de um quadro referencial ou padrão 
comparativo previa mente definido. Pode ser considerada, também, 
como a operação de constatar a presença ou a quantidade de um valor 
desejado nos resultados de uma ação empreendida para obtê-lo, 
tendo como base um quadro referencial ou critérios de aceitabilidade 
pretendidos. 
O Comitê de Assistência ao Desenvolvimento da OCDE assinala que o 
propósito da avaliação é determinar a pertinência e alcance dos objetivos, a 
eficiência, efetividade, impacto e sustentabilidade do desenvolvimento. 
A avaliação deve proporcionar informação que seja crível e útil para 
permitir a incorporação da experiência adquirida no processo de tomada de 
decisão. A avaliação deve ser vista como um mecanismo de melhoria no 
processo de tomada de decisão, a fim de garantir melhores informações, sobre 
as quais eles possam fundamentar suas decisões e melhor prestar contas 
sobre as políticas públicas (Ala-Harja e Helgason, 2000). 
Thoenig (2000) declara que o uso da avaliação é orientado para ação, 
assim, a prioridade dela é fornecer informação. Contudo, Mokate (2002) 
acautela que diversas definições, inclusive a do comitê, falham em resgatar 
explicitamente o conceito de ―valor‖ ou de ―mérito‖, pois se centram na 
verificação do cumprimento de um plano e análise do atingimento de objetivos, 
supondo que o plano e os objetivos correspondentes têm um valor já 
reconhecido e aceito em si. Não obstante a grande utilidade das informações 
provindas da avaliação, esta é muito pouco utilizada. 
No caso das reformas do setor público, Thoenig (2000:55) observa que 
nenhuma iniciativa foi lançada para avaliar as reformas; pelo contrário, ―pode-
se encontrar um relativo ceticismo para com a avaliação, particularmente, entre 
praticantes bem-informados e experientes em reforma da gestão pública, 
alguns até mesmo expressam uma resistência à avaliação que parece 
predominar no seu próprio governo‖. 
42 
 
 
As avaliações podem ser um ―problema‖ para os governantes, 
executores e gerentes de projetos porque os resultados podem causar 
constrangimentos públicos. As informações e resultados das avaliações 
podem ser usados pelo público e pela imprensa para criticar os governos, da 
mesma forma que, em caso de ―boas notícias‖, os governos podem usá-las 
para legitimar as próprias políticas, como ganho político etc. 
13- BREVE HISTÓRICO SOBRE A AVALIAÇÃO DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS 
Os esforços e estudos de avaliação de políticas públicas se 
desenvolveram em diversas fases. De acordo com a literatura sobre o assunto, 
Faria (2005) afirma que existe uma diversidade de maneiras de se pensar a 
evolução do papel atribuído à pesquisa avaliativa, desde o boom da avaliação 
de políticas públicas nos Estados Unidos, principalmente após a década de 
1960. 
Uma classificação é fornecida por Derlien (2001). Ele parte da distinção 
das três funções básicas atribuídas à avaliação — informação, realocação e 
legitimação — para dividir em três as fases evolutivas das pesquisas de 
avaliação, dos anos 1960 aos anos de 1990. Nos anos 1960, a ênfase política 
sobre a avaliação de políticas públicas preponderou sobre a função de 
informação. 
O foco era a melhoria dos programas, e os gerentes tinham interesse 
em usar a avaliação como mecanismo de feedback. A função (re)alocação foi 
predominante nos anos 1980, durante a segunda etapa de institucionalização, 
a qual estava claramente destinada a promover uma alocação racional de 
recursos no processo orçamentário (Derlien, 2001; 
Ala-Harja e Helgason, 2000). Durante a década de 1990, a tônica 
política na avaliação de políticas passa a ser a função de legitimação. Esse 
deslocamento, segundo Derlien (2001) e Faria (2005), teria sido causado por 
43 
 
 
fatores político-econômicos específicos, havendo também uma mudança dos 
atores dominantes. 
A influência da nova administração pública é percebida na década de 
1990, quando os avaliadores se convertem em auditores que privilegiam a 
medição dos resultados. Assim, a avaliação é substituída (novos mercados 
internos surgem como avaliadores intrínsecos), complementada (a 
regulamentação de monopólios privatizados cria uma enorme demanda por 
avaliações) e aplicada a novas questões (novas ferramentas de avaliação, 
como os contratos) (Faria, 2005; Ala-Harja e Helgason, 2000). 
 A partir dos anos 1990, na América Latina, ocorre um questionamento 
crescente sobre o tamanho e a eficiência do setor público. Daí surgiram novas 
iniciativas para desenhar e pôr em marcha processos de avaliação (Mokate, 
2002). 
Para Faria (2005), nas décadas de 1980 e 1990, a avaliação das 
políticas públicas foi posta a serviço da reforma do setor público, entretanto, a 
avaliação não se circunscreve a um tipo específico de Estado ou cultura 
administrativa. A coprodução de serviços considera o envolvimento de atores 
públicos, sociais e privados no processo de formulação, produção e/ou 
avaliação de serviços públicos. Faria (2005:99) assinala que o desenho das 
reformas do setor público privilegiou dois supostos básicos: 
A adoção de uma perspectiva de contenção dos gastos públicos, de 
busca de melhoria da eficiência e da produtividade, de ampliação da 
flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta dos governos, 
bem como de maximização da transparência da gestão pública e de 
responsabilização dos gestores, em um processo no qual o 
―consumidor‖ dos bens e serviços públicos estaria, supostamente, 
em primeiro plano. O segundo propósito ou expectativa é de que tais 
reformas pudessem contribuir para uma reavaliação da pertinência 
das organizações governamentais preservarem todo o seu leque 
tradicional de atribuições, prevalecendo um contexto de valorização 
do modelo de provisão privada de bens e serviços. 
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Assim, a avaliação ganha centralidade porque se esperava que 
garantisse a credibilidade do processo de reforma e sustentabilidade política 
das diretrizes de desregulamentação e de diminuição do tamanho do governo, 
seja pelo deslocamento das funções e dos serviços para as esferas 
subnacionais, quer pela via da privatização (Ala-Harja e Helgason,