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A Metrópole em Forma de Mão: Copenhague, Dinamarca
A história de Copenhague é a história do papel do transporte ferroviário como um
instrumento para criar uma forma construída desejada - uma região em forma de mão com
corredores radiais, ou dedos, que emanam do centro de Copenhague, separados por
cunhas verdes de bosques, terras agrícolas e espaço recreativo aberto. Em 1947, os
planejadores de Copenhague introduziram o Plano Finger, adotando a imagem de uma mão
com cinco dedos que irradiam do centro de Copenhague para o norte, oeste e sul, com
cada dedo alinhado na direção de uma histórica cidade mercantil dinamarquesa. O Plano
Finger assumiu uma qualidade quase religiosa ao longo dos anos. Acima de tudo, provou
ser uma ferramenta de marketing incrivelmente eficaz para o planejamento espacial. Os
dinamarqueses o entendem e o respeitam. Com relativamente pouca supervisão regional, o
Plano Finger foi implementado, passo a passo, por meio de uma série de decisões locais de
zoneamento e uso do solo que o honram como um princípio orientador. Os serviços
ferroviários radiais, juntamente com a reatribuição de ruas para pedestres e ciclistas,
fortaleceram o centro histórico. Hoje, a maioria dos moradores de novas cidades que vão
para empregos no centro da cidade usam o transporte público para ir ao trabalho.
Copenhague deve ser entendida no contexto de uma cidade relativamente grande em um
país relativamente pequeno. A Grande Copenhague, situada no leste da Dinamarca, na ilha
da Zelândia, tem uma população de cerca de 1,7 milhão em uma nação de apenas cerca de
5 milhões. Dentro de sua área de terra de 2.800 quilômetros quadrados, há cinco
jurisdições: dois municípios centrais, a cidade de Copenhague e a cidade de Frederiksborg,
que juntos têm cerca de 500.000 residentes; o condado de Copenhague, que circunda a
cidade central, com 600.000 habitantes; e dois condados externos, Frederiksborg e
Roskilde, também com 600.000 residentes (Mapa 5.1). A cidade de Copenhague é a capital
da nação, bem como seu centro comercial, industrial e cultural.
Para garantir que o desenvolvimento de Copenhague apoiasse interesses nacionais mais
amplos, o governo dinamarquês liderou grande parte do planejamento regional que ocorreu
durante a era pós-Segunda Guerra Mundial. Novas cidades servidas por ferrovias
construídas ao sul e sudoeste, por exemplo, foram concebidas, planejadas e desenvolvidas
por ministérios nacionais. Ao longo dos anos, autoridades metropolitanas surgiram e
desapareceram, enquanto os líderes dinamarqueses pesavam os prós e os contras da
governança regional. Mas as diretivas nacionais têm sido uma influência constante para
promover o crescimento coordenado.
A luz guia de Copenhague para coordenar o desenvolvimento tem sido o Plano Finger de
1947 e suas encarnações subsequentes. Como na grande Estocolmo, uma forte visão
regional de uso do solo deu origem a um sistema ferroviário radial que conecta
eficientemente subúrbios planejados. Hoje, Copenhague se destaca como um dos melhores
exemplos em qualquer lugar de como uma visão convincente do futuro — apoiada por uma
extensa rede ferroviária e serviços alimentadores — produziu um nexo viável de uso do solo
e trânsito.
Paisagem Institucional
O cenário institucional da Grande Copenhague dificilmente poderia ser chamado de
simplificado. Ao longo dos anos, tanto o planejamento do uso do solo quanto os serviços de
transporte público foram moldados por uma multidão de agências e autoridades operando
em diferentes níveis de governo e frequentemente competindo pelos mesmos recursos
limitados. O planejamento e o desenvolvimento do uso do solo e do transporte são
institucionalmente divididos. Ainda assim, existem freios e contrapesos suficientes, e
políticas de persuasão gentil, para garantir que o desenvolvimento seja razoavelmente bem
coordenado.
Transporte público: organizações e serviços
Os serviços ferroviários regionais são de propriedade e operados por duas entidades
diferentes. A DSB, a agência ferroviária estatal dinamarquesa, opera o S-Train, que
funciona principalmente como uma ferrovia de passageiros em um raio de 30 a 40
quilômetros do centro de Copenhague. O sistema S-Train de 170 quilômetros e 79
estações, mostrado no Mapa 5.1, irradia ao longo dos dedos estendidos da grande
Copenhague. Os serviços ferroviários urbanos, que para a maioria dos clientes são
indistinguíveis do S-Train, concentram-se na região central e são operados pela
Copenhagen Transport. Complementando-os, há ferrovias privadas. O sistema de trânsito
de ônibus de Copenhague, HT (abreviação de Hovedstadsområdets Trafikselskab),
coordena e opera os 1.100 ônibus que atualmente atendem ao norte da Zelândia. Como em
Estocolmo, os planos exigem a contratação competitiva de todos os serviços de ônibus HT.
Desde 1989, quando começaram os concursos públicos, até 1996, os custos operacionais
dos autocarros caíram 18,5 por cento em termos reais, enquanto os quilómetros de serviço
de autocarro aumentaram 5 por cento.
Hierarquia de planejamento do uso do solo da Dinamarca
Na Dinamarca, o planejamento do uso físico do solo é conduzido hierarquicamente, com o
governo nacional firmemente posicionado no topo. As diretivas nacionais moldam os Planos
Regionais, que por sua vez moldam os Planos Municipais, que por sua vez moldam os
Planos Locais (de bairro).
Diretivas e Políticas Nacionais
Desde a Segunda Guerra Mundial, o governo nacional emite diretrizes políticas a cada
quatro anos visando moldar o desenvolvimento físico do país. Uma pedra angular da
política de urbanização da Dinamarca tem sido a canalização do crescimento para o sul e
oeste de Copenhague propriamente dita, levando ao surgimento de novas cidades
planejadas ao longo de corredores radiais. O governo central também tem buscado
espalhar o desenvolvimento de forma mais uniforme por todo o país, preservando terras
agrícolas e espaços abertos por meio de leis nacionais de zoneamento rigorosas.
Na última década, uma série de diretivas nacionais pediram que o crescimento futuro de
Copenhague fosse direcionado para estações de trânsito ferroviário. As diretivas estipulam
que todo o desenvolvimento urbano futuro deve ocorrer dentro de áreas de captação de 1
quilômetro de paradas ferroviárias estabelecidas ou planejadas. Embora não tenham
exatamente força de lei, as diretivas nacionais implicam claramente que as localidades
devem fazer esforços de boa-fé para encorajar o desenvolvimento orientado ao trânsito. Se
o Ministério do Meio Ambiente nacional sentir o contrário, ele tem poder de veto sobre os
projetos de desenvolvimento local propostos. Esses poderes de veto têm sido exercidos
com moderação até agora, em grande parte porque a maioria das localidades apoia
fortemente os padrões sustentáveis de desenvolvimento.
As leis tributárias nacionais também desempenharam um papel vital na promoção do
desenvolvimento regional coordenado. A Dinamarca tributa pessoas, não corporações ou
terras. Assim, quase todas as receitas públicas vêm de impostos de renda pessoal e
impostos especiais de consumo. Isso reduziu efetivamente a competição fiscal pela base
tributária, em nítido contraste com os Estados Unidos, onde a competição por usos de terra
com alto rendimento de impostos sobre a propriedade foi responsabilizada por padrões de
assentamentos fraturados e expansão urbana. Na Dinamarca, os municípios são menos
inclinados a zonear usos de terra com erciais e zonear apartamentos.
Plantas de nível inferior
A cada quatro anos, os três condados e dois municípios da grande Copenhague preparam
em conjunto um Plano Regional de acordo com as diretrizes nacionais. Por lei, o Plano deve
ser capaz de acomodar os próximos doze anos de crescimento regional previsto. De 1974 a
1989, o Conselho da Grande Copenhague preparou este plano; no entanto, a governança
regional foi abolida em 1989 sob pressão de políticos locais.5 A lei nacional também exige
que cada um dos quarenta e oito municípios independentes dentro da grande Copenhague
prepare um PlanoDiretor a cada quatro anos que seja coordenado e consistente com o
Plano Regional. Um Plano Municipal é revisado pelo condado em que um município está
localizado e pelo Ministério do Meio Ambiente. Níveis mais altos de governo podem rejeitar
Planos Municipais por serem inconsistentes com políticas regionais e diretrizes nacionais e
também podem interromper projetos de desenvolvimento local por razões semelhantes.
Abaixo do Plano Municipal estão os Planos Locais, que especificam o zoneamento e usos
permitidos para cada parcela de terra dentro de um bairro. Por diretriz nacional, então, cada
parcela dentro de um quilômetro de uma parada ferroviária deve ser zoneada para
atividades urbanas. Embora esse processo de elaboração de planos seja descaradamente
de cima para baixo, em cada etapa há participação de baixo para cima. Revisões de
planejamento regional, por exemplo, devem ser precedidas por um debate público com
duração de oito semanas, patrocinado por conselhos de condado.
Evolução dos Planos de Uso do Solo e Transporte de Copenhague
Um fluxo constante de Planos Regionais evoluiu ao longo do último meio século que
inequivocamente abraçam princípios de uso coordenado da terra e planejamento de
transporte. Com uma exceção notável, todos buscaram estender e refinar o que se tornou o
farol de todo o planejamento físico dentro da região, o Plano Finger.
O Plano do Dedo (Finger)
A população da região da capital ultrapassou 1 milhão durante a Segunda Guerra Mundial.
Com todos os sinais apontando para um crescimento futuro estável e um governo
progressista em vigor, o cenário estava pronto para a adoção de um plano regional ousado,
inventivo e voltado para o futuro. Influenciado pelos princípios de planejamento urbano
britânico do pós-guerra, o produto final, o Plano Finger de 1947, pedia o foco do
crescimento ao longo de dedos estreitos que apontavam na direção de cinco cidades
históricas de mercado no norte da Zelândia (Mapa 5.2). No entanto, diferentemente da
estratégia de Abercrombie para a grande Londres, que apresentava novas cidades situadas
nas bordas externas de um amplo cinturão verde, o Plano Finger direcionou a expansão de
Copenhague para municípios contíguos estendidos ao longo de corredores bem definidos
esculpidos por linhas de trem, com cunhas verdes abertas preservadas entre os dedos em
desenvolvimento. O zoneamento rural urbano estrito foi posteriormente promulgado para
fazer cumprir o plano.
Como no caso de Estocolmo, uma premissa central do Plano Finger era que, ao alinhar o
desenvolvimento ao longo de corredores bem definidos, uma grande parcela da força de
trabalho da região poderia chegar aos empregos por meio do transporte ferroviário. Fingers,
intercalados com cunhas verdes, permitiriam deslocamentos ferroviários radiais e eficientes
para o núcleo e, ao fazê-lo, ajudariam a manter uma cidade central viável. O padrão de
assentamento resultante também preservaria habitats naturais e conteria custos de
desenvolvimento de infraestrutura.
Muitos dos objetivos declarados do Plano Finger e atualizações subsequentes foram
enquadrados em torno de princípios de acessibilidade regional e sustentabilidade —
princípios que são hoje amplamente aceitos, mas que nos primeiros anos do pós-guerra
não eram tão comuns ou bem articulados. Entre os objetivos declarados estavam reduzir as
distâncias e os tempos de viagem diários, minimizar o congestionamento do tráfego na
cidade central: fornecer comércio e indústrias com localizações adequadas em relação aos
suprimentos de mão de obra; e preservar o equilíbrio entre áreas construídas e paisagens
abertas. Conforme declarado na atualização do Plano de 1961, esses objetivos deveriam
ser realizados:
“por meio da concentração consistente de todo o novo desenvolvimento ao longo das
ferrovias suburbanas.... Deveria ser um dos objetivos essenciais do planejamento não só
para aumentar a velocidade dos serviços de transporte, mas também para restringir a
duração real da viagem para o trabalho a não mais de 45 minutos.”
Ao longo dos anos, o Finger Plan se tornou o ícone da região, assumindo uma identidade
própria. A imagem de uma mão com cinco dedos provou ter um tremendo valor de
marketing e relações públicas. O cidadão comum poderia facilmente visualizar e se
relacionar com uma mão como um modelo para orientar o crescimento urbano futuro. Para
o leigo, sua lógica parece simples, mas eloquente e convincente. É em grande parte por
isso que o apoio público ao plano permaneceu sólido como uma rocha ao longo do último
meio século.
Uma metrópole multicêntrica?
No início da década de 1970, os esforços de planejamento do pós-guerra começaram a
parecer ambiciosos demais e fora de sincronia para algumas facções. Os planejadores
previram muito mais crescimento do que realmente ocorreu. A propriedade de automóveis e
as viagens estavam explodindo, e havia uma onda crescente de sentimentos
pró-desenvolvimento. Pela primeira vez, o Plano Finger foi seriamente desafiado. A
atualização do Plano Regional de 1973 propôs arquivar muitos dos princípios do Plano
Finger em favor da criação de grandes centros nodais em toda a região, interconectados
por estradas circulares e linhas de trânsito radiais em forma de teia de aranha. Cada nó se
tornaria um supercentro. E de maior importância, a região mudaria de um centro único para
uma metrópole multicêntrica. Um grupo de planejadores e arquitetos progressistas se uniu
contra essa mudança de paradigma, acusando a região de estar se rendendo a um padrão
de expansão dominada por carros no estilo americano. Nem a população em geral admitiu
abandonar o Plano Finger. Muitos estavam apreensivos com a perspectiva de rápida
suburbanização e a perda de espaços abertos cada vez menores. Foi necessária apenas a
confluência de dois eventos — o embargo mundial do petróleo e os movimentos ecológicos
para selar o destino do movimento de planejamento multicêntrico autoorientado de
Copenhague.
Conforme discutido posteriormente, atualizações subsequentes do Plano Regional
reafirmaram os princípios do Plano Finger original e a importância do transporte público
viável. O compromisso mais notável foi o desenvolvimento contínuo de novas cidades
orientadas para ferrovias, predominantemente no polegar (corredor mais ao sul) e no dedo
indicador (corredor sudoeste) do Plano Finger.
Desenvolvimento da Nova Cidade
Assim como em Estocolmo, foi a combinação bem-sucedida de investimentos em transporte
ferroviário e desenvolvimento de novas cidades — sob a orientação do Plano Finger — que
garantiu a posição de Copenhague como uma grande metrópole de transporte. Hoje, novas
cidades estão espalhadas ao longo dos cinco dedos da região, que se estendem para o sul
(até Køge), sudoeste (até Roskilde), oeste (até Frederikssund), noroeste (até Hillerød e o
distrito do parque) e norte (até a cidade costeira de Helsingør) (Mapa 5.1). A maior parte do
desenvolvimento de novas cidades foi concentrada no sul e sudoeste, projetada, financiada
e implementada pelo governo dinamarquês sob os auspícios do Ministério do Meio
Ambiente.
Comparado a Estocolmo, muito menos consideração foi dada para tornar as novas cidades
da grande Copenhague equilibradas e autocontidas. Conforme mostrado na Tabela 5.1,
novas cidades como Glostrup e Albertslund no anel suburbano interno (e principalmente ao
longo do dedo sudoeste) tornaram-se enclaves de emprego, apresentando grandes centros
de varejo e complexos industriais amontoados em torno de estações ferroviárias. Em
contraste, a maioria das novas cidades servidas por ferrovia nos subúrbios externos (por
exemplo, Greve e Solrød Strand ao longo do dedo sul) evoluíram para
comunidades-dormitório. Quando comparadas à cidade de Copenhague, as cidades
mercantis mais antigas nos terminais das linhas ferroviárias regionais (por exemplo,
Roskilde) e os três condados suburbanos como um todo, as novas cidades servidas por
ferrovia da região tendiam a ser muito menos equilibradas em 1991 (conforme revelado na
Tabela 5.1 por proporções detrabalhador/residente empregado que estão muito abaixo ou
acima do valor). Desequilíbrios entre empregos e moradia resultaram em muito mais
deslocamento externo (fora da comunidade) entre moradores e trabalhadores de novas
cidades servidas por ferrovia. Os índices de independência na Tabela 5.2 mostram um grau
particularmente alto de deslocamento externo entre as novas cidades servidas por ferrovias
que circundam a cidade de Copenhague. Em contraste, a cidade de Copenhague e as
cidades históricas de mercado têm em média taxas significativamente mais altas de
deslocamento dentro da cidade de deslocamento. Assim, ainda mais do que no caso de
Estocolmo, os moradores e trabalhadores da nova cidade da grande Copenhague
tornaram-se fortemente dependentes de modos mecanizados de deslocamento.
Isso preparou o cenário para o que viria a se tornar um padrão radial e de maré de
deslocamento, que, devido à integração do trânsito e do desenvolvimento de novas cidades,
tem sido predominantemente ferroviário. Cerca de um terço dos que trabalham na cidade de
Copenhague hoje se deslocam por transporte público (com a maioria dos outros
caminhando e pedalando para o trabalho). Entre aqueles que vivem em uma nova cidade
suburbana e vão para um emprego no centro da cidade, o trânsito captura cerca de 70% de
todas as viagens de deslocamento. Uma consequência de ser uma metrópole amplamente
centralizada, no entanto, tem sido os desequilíbrios direcionais. Em 1981, 80% do uso do
S-Train das 7h00 às 9h00 era na direção de entrada. Em 1992, essa parcela caiu para 72%
à medida que o emprego se descentralizou. Ainda assim, o uso do transporte ferroviário em
Copenhague permanece direcionalmente unilateral durante os horários de pico,
especialmente em comparação com o par escandinavo de Copenhague, Estocolmo.
Três fases notáveis da evolução de novas cidades na grande Copenhague foram o
desenvolvimento inicial do dedo sul, a abertura da nova cidade emblemática da região, Høje
Taastrup, e, mais recentemente, a criação de um sexto dedo para a nova cidade planejada
de Ørestad. Elas são elaboradas abaixo.
Tabela 5.1 ESTATÍSTICAS DE EQUILÍBRIO E DESLOCAÇÃO PEMBRAL ENTRE NOVAS
CIDADES E ÁREAS DE COMPARAÇÃO, GRANDE COPENHAGUE, 1991
Tabela 5.2 PADRÕES DE DESLOCAMENTO: ÍNDICES DE INDEPENDÊNCIA ENTRE
NOVAS CIDADES E ÁREAS DE COMPARAÇÃO, GRANDE COPENHAGUE, 1991
Dedo Sul: O Polegar
O dedo sul, ou polegar da mão, hoje se estende até a charmosa cidade medieval de Køge,
abraçando a costa da baía por cerca de 30 quilômetros de extensão. Desenvolvido no final
da década de 1960 sob legislação nacional especial, o corredor sul foi alvo de grande parte
do crescimento excessivo da classe trabalhadora da região. Sob um acordo de parceria, os
municípios prepararam planos locais específicos, enquanto o governo nacional forneceu
financiamento para grandes infraestruturas e desenvolvimento habitacional ao longo do
corredor. Embora eminentemente bem-sucedido do ponto de vista do transporte, com cerca
de dois terços dos moradores empregados de novas cidades ao longo do dedo sul se
deslocando de transporte público, as novas cidades do dedo sul foram duramente criticadas
por arquitetos locais por suas habitações sociais de alto padrão e qualidades institucionais
estéreis. O crítico de arquitetura dinamarquês Peter Olesen lamenta que os subúrbios ao
longo do dedo sul tenham sido "desfigurados por blocos altos e desinteressantes,
apartamentos de vários andares e outros edifícios de terceira categoria" e proclama que a
nova cidade de Ishøj, servida por ferrovias, é "a produtora número um de horrores de
arranha-céus" (Foto 5.1). Ainda assim, é importante que as novas cidades do dedo sul
sejam locais acessíveis e desejáveis para muitas famílias de baixa renda e iniciantes. Além
disso, um progresso considerável foi feito na adição de comércio, indústrias e lojas de
varejo a muitas novas cidades e na melhoria dos designs e do caráter estético de seus
centros urbanos servidos por ferrovias.
Alto Taastrup
Em parte como reação às deficiências das novas cidades do dedo sul, a partir de meados
da década de 1960, os planejadores regionais embarcaram em um esforço para criar uma
nova cidade mais equilibrada e em escala humana que serviria de modelo para as gerações
futuras. A escolha deles foi Høje Taastrup, no meio do dedo sudoeste. Anunciada como
uma comunidade independente e projetada expressamente em torno do trânsito ferroviário,
Høje Taastrup seguiu de perto as tradições de design das novas cidades britânicas e
suecas (Figura 5.1). Planejada para uma população eventual de 400.000, Høje Taastrup foi
configurada como uma série de bairros celulares, cada um acomodando o equivalente a
1.000 apartamentos e interconectados por sistemas de vias. Em parte para estabelecer o
impulso e fazer um compromisso nacional simbólico, a área de varejo do centro da cidade
foi construída no início da década de 1980, antes mesmo que as moradias fossem
instaladas (Foto 5.2). Com uma população de apenas um décimo de sua meta final em
1993, o júri ainda não decidiu se Høje Taastrup algum dia corresponderá às suas
expectativas. Até o momento, no entanto, provou ser um local de residência popular entre
as famílias de classe média, e um número crescente de empresas de alta tecnologia
escolheu se instalar lá. E do ponto de vista da mobilidade, Høje Taastrup tem sido um
sucesso absoluto, com quase metade de todos os deslocamentos intra finger feitos por
moradores empregados da comunidade por meio de transporte público.
Remodelação de Ørestad
Um sexto dedo está agora tomando forma para o sudeste, em direção ao aeroporto
internacional e uma ponte planejada que conectará a Dinamarca com a Suécia. Em 1992,
um ato nacional reservou uma área de 310 hectares, conhecida como Ørestad, como uma
futura cidade nova/dentro da cidade orientada em torno de uma nova linha de trânsito
ferroviário moderna. A esperança é criar uma zona de emprego linear com cerca de 70.000
empregos e 10.000 a 15.000 residentes. A ênfase será colocada em atrair negócios
baseados em pesquisa e alta tecnologia, apoiados por uma universidade, funções cívicas e
uma diversidade de moradias. O desenvolvimento será organizado em torno de uma linha
avançada de trânsito ferroviário leve, chamada City Line, que está sendo modelada a partir
dos SkyTrains de Toronto e Vancouver e do sistema de trem leve Docklands de Londres.
Para implementar o projeto, uma corporação de desenvolvimento, Orestadsselsk-abet, foi
formada, com propriedade dividida entre o município de Copenhague e o governo nacional.
A corporação planeja financiar empréstimos bancários por meio da captura do valor
agregado do desenvolvimento de propriedades adjacentes e da venda de terras
recuperadas do mar há meio século. Os lucros da venda de locais totalmente atendidos
serão usados para pagar os empréstimos de investimento garantidos para financiar a City
Line e a infraestrutura principal do município.
O sexto dedo emergente de Copenhague não escapou das críticas. Alguns oponentes
acusam que a reconstrução de Ørestad representa um preconceito entre autoridades
públicas em relação a grandes projetos na tradição francesa de Haussman. O dinheiro
poderia ser melhor gasto, argumentam os críticos, ao reconstruir as áreas de estações
ferroviárias existentes. Alguns até temem que a mão de cinco dedos quase sagrada de
Copenhague — o guia para o crescimento físico na era pós-guerra — seja irrevogavelmente
transformada em um apêndice deformado, talvez um dia substituído por braços sinuosos
serpenteando em todas as direções. Com o potencial crescimento de empregos
dependendo do projeto e do apoio inabalável do governo, tais críticas até agora não
conseguiram desacelerar o progresso de Ørestad.
Tendências de desenvolvimento e passageiros de transporte
público
A descentralização representou uma séria ameaça ao Plano Finger de Copenhague nas
últimas quatro décadas (Tabela 5.3). A partir do final da década de 1970, o crescimento
industrial começou a se intrometernas cunhas verdes dos cinco dedos. Enfrentando uma
desaceleração no crescimento regional, muitos municípios acolheram a chegada de novas
indústrias e negócios, mesmo aqueles que queriam se localizar nas cunhas verdes, na
esperança de atrair trabalhadores para residências locais (portanto, aumentando os
rendimentos do imposto de renda local). 10 Assim, apesar da ausência de impostos sobre a
propriedade ou sobre as empresas que pudessem motivar o zoneamento fiscal, alguns
municípios aceitaram de bom grado novos comércios e indústrias, mesmo que isso
significasse comprometer os princípios estimados do Plano Finger.
Apesar das melhores intenções de integrar o desenvolvimento urbano e o trânsito
ferroviário, o Plano Finger de Copenhague e os investimentos em ferrovias radiais falharam
em fortalecer a cidade central como uma base de emprego. De fato, o S-Train
provavelmente ajudou a estimular a descentralização. A mudança de empregos para os
subúrbios se reflete nas estatísticas de deslocamento. De 1980 a 1990, o número de
viagens de trabalho de subúrbio para subúrbio dentro da região aumentou em 47%,
enquanto os deslocamentos radiais caíram em 3% e os deslocamentos dentro dos fingers
caíram em 5%. Com origens e destinos de viagem cada vez mais espalhados em todas as
direções, o número de passageiros do trânsito sofreu, como em praticamente toda a
Europa. O número anual de viagens de transporte público na grande Copenhague caiu de
310 milhões em 1982 para 242 milhões em 1992. A participação de mercado do S-Train em
todas as viagens motorizadas caiu de 11,5% em 1981 para 10% em 1990. Ainda assim, o
transporte continua sendo um componente vital do sistema de transporte da grande
Copenhague, capturando cerca de um terço de todos os quilômetros-pessoa de viagens
motorizadas. Sua participação relativamente alta no total de quilômetros de viagens
motorizadas reflete a forte dependência do transporte ferroviário para viagens mais longas e
intrafinger. E, como observado, o transporte ferroviário continua a transportar a maior parte
das viagens de trabalho dos subúrbios externos para o centro da cidade.
A tendência para padrões de desenvolvimento mais espalhados não prejudicou todas as
formas de transporte de massa. Hoje, o número de passageiros de ônibus está aumentando
2% ao ano. Durante a década de 1990, o número de passageiros no sistema S-Bus —
serviço de qualidade premium para viagens de longa distância (por exemplo, serviços de
parada rápida e ônibus rodoviários) aumentou de 6 a 7% ao ano, em comparação com a
queda de 2 a 3% em outras rotas de ônibus. Em geral, uma maior complexidade nos
padrões de viagem levou a uma maior segmentação na escolha do modo de viagem. O
transporte ferroviário continua a lidar principalmente com viagens radiais, que constituem
uma fatia decrescente do mercado. O transporte de ônibus atende principalmente a viagens
de longa distância, atualmente compreendendo 15 por cento de todas as viagens de
transporte público e crescendo. Os ônibus também atendem cada vez mais viagens radiais
dentro de fingers cujas origens e destinos são muito distantes das paradas ferroviárias.
Seria errado culpar a queda no número de passageiros somente pela descentralização e
pela não adesão ao Plano Finger. O papel decrescente do transporte público na grande
Copenhague pode ser atribuído a pelo menos dois outros fatores também: aumentos
rápidos na propriedade de veículos particulares (apesar de um sistema de imposto sobre
veículos punitivo) e declínio nos custos reais de automobilismo. Ajustado pela inflação, o
preço do combustível para motores caiu 50% na Dinamarca entre 1980 e 1994, enquanto as
tarifas de transporte público aumentaram 85% no mesmo período. 12 Essas diferenças de
preço inevitavelmente encorajaram o automobilismo, pois é bem sabido que os viajantes
pesam muito as despesas conspícuas e diretas, como as tarifas de transporte, ao tomar
decisões de escolha de modo.
Reforçando o plano do dedo
Os padrões de desenvolvimento regional pós-1980 e suas implicações para a
sustentabilidade futura não passaram despercebidos. Em resposta ao desenvolvimento
espalhado e à erosão do número de passageiros do transporte público, os planejadores
regionais começaram um processo de reforço e, de fato, reafirmação de muitos dos
princípios do Plano Finger original, especialmente aqueles relacionados ao desenvolvimento
orientado ao transporte público. A importância do transporte público, tanto em um sentido
restrito de transporte de passageiros quanto em um contexto ambiental mais amplo, foi
enfatizada em todos os níveis de planejamento nos últimos anos. 13
A atualização do plano regional de 1987 determinou que todas as funções regionalmente
importantes fossem localizadas a uma distância de caminhada de 1 quilômetro das
estações ferroviárias. A atualização do plano de acompanhamento de 1993 foi ainda mais
longe. Sob as "Diretivas de Limitação" definidas pelo Ministério do Meio Ambiente nacional,
os municípios com serviços ferroviários foram solicitados a canalizar o crescimento urbano
futuro dentro do horizonte de planejamento imediato para dentro de 1 quilômetro das
estações ferroviárias. Atualmente, há terra edificável suficiente ao redor das estações para
acomodar o maior crescimento de Copenhague nos próximos trinta anos em todas as
categorias de usos do solo urbano. Com cerca de 3.000 novas unidades habitacionais
sendo construídas anualmente na região, a atualização mais recente do plano pede a
concentração de todo esse crescimento ao redor das estações de trânsito.
Consequentemente, as densidades permitidas foram substancialmente aumentadas ao
redor das estações ferroviárias durante os últimos cinco anos. O desenvolvimento comercial
também foi alavancado por meio de bônus de densidade. Em estações como Ballerup,
localizadas ao longo do dedo noroeste, shopping centers fechados foram construídos nos
direitos aéreos acima da linha ferroviária (Foto 5.3).
No nível sub-regional, a cidade de Copenhague fez mais do que qualquer município na
promoção do desenvolvimento orientado ao trânsito. O plano municipal atual de
Copenhague estipula que: "locais para instalações industriais propósitos serão localizados
em relação às principais redes de trânsito da cidade. Indústrias de serviços e operações
similares serão localizadas dentro de um quilômetro, e preferencialmente dentro de meio
quilômetro, de estações no sistema ferroviário regional, especialmente as estações
existentes fora da cidade histórica."
Transporte não motorizado
O compromisso da cidade de Copenhague com o desenvolvimento orientado ao trânsito foi
vinculado a uma agenda maior de contenção de viagens de automóvel no centro da cidade.
Nesse sentido, modos não motorizados — a saber, caminhar e andar de bicicleta — estão
sendo chamados, não apenas como alternativas de viagem, mas também como meios
viáveis de acesso às estações de S-Train,
A Cidade Pedestre
Como em muitas cidades europeias, o centro de Copenhague mantém seu padrão de ruas
medievais e estoque de prédios antigos sem elevador. A cidade medieval provou ser um
habitat natural para criar o que hoje é uma das maiores e mais bem-sucedidas redes de
pedestres em qualquer lugar. A primeira rua de pedestres de Copenhague, Strøget, foi
inaugurada em 1962 e rapidamente se tornou a principal espinha dorsal de compras e
calçadão da cidade - na verdade, a rua principal da cidade. Hoje, é a maior rua sem carros
da Europa, acomodando cerca de 55.000 pedestres, muitas vezes ombro a ombro, durante
os movimentados dias de verão. 14
Esperando imitar o sucesso de Strøget, outras ruas centrais da cidade foram convertidas
para tráfego somente de pedestres em rápida sucessão por insistência de comerciantes
locais. Muitas dessas sireets convertidas, como Strædet, permitem carros e pessoas, mas
dão prioridade a pedestres e bicicletas. Hoje, Copenhague tem seis vezes mais áreas sem
carros e voltadas para pedestres do que em 1962, quando Strøget foi criada. Vendedores
ambulantes, músicos itinerantes,mercados ao ar livre e festivais de rua tomaram as ruas de
pedestres do centro. O chefe de tráfego e planejamento de Copenhague observou: "o
centro da cidade mudou visivelmente em apenas três décadas de um centro da cidade
voltado para carros para um centro da cidade voltado para as pessoas", 15
Em Copenhague, é importante notar que os designers urbanos veem a vida nas ruas não
apenas em termos de fluxo de tráfego de pedestres, mas também em relação às atividades
estacionárias. Copenhague é abençoada com grandes praças públicas (por exemplo,
Gammeltory e Nytorv), bem como pequenas e remotas (por exemplo, Gră brødretorv). Dos
quase 100.000 metros quadrados de espaços voltados para as pessoas no centro de
Copenhague, as praças públicas representam dois terços do total. Em contraste com as
ruas de pedestres, as praças convidam as pessoas a sentar, observar e aproveitar a vida da
cidade. Grandes espaços públicos acomodam não apenas pedestres ocupados e
celebrações da cidade, mas também lugares casuais para sentar e relaxar. Em um estudo
fascinante da vida de pedestres em Copenhague, os designers urbanos Jan Gehl e Lars
Gemzøer descobriram que o número médio de pessoas sentadas e perambulando em
praças cívicas e ruas de pedestres durante o dia aumentou de 1.750 em 1968 para 5.900
em 1995.16 Para eles, essas ocorrências frequentemente esquecidas são parte do coração
e da alma de uma cidade.
A Cidade da Bicicleta
Complementando as abundantes ofertas de pedestres de Copenhague, há uma rede em
expansão de instalações e comodidades para bicicletas. Nos últimos anos, a cidade fez um
progresso impressionante na promoção de viagens de bicicleta intramunicipais, bem como
no recrutamento de bicicletas como meios de conexões alimentadoras para paradas
ferroviárias.
Desde meados da década de 1980, a cidade de Copenhague vem desapropriando faixas de
carros e vagas de estacionamento na calçada para uso exclusivo de ciclistas. Entre 1970 e
1995, as ciclovias aumentaram de 210 para mais de 300 quilômetros de extensão. Durante
o mesmo período, o número de viagens de bicicleta aumentou 65%. Quando o tempo está
bom, mais moradores de Copenhague vão para o trabalho de bicicleta (34%) do que de
carro ou transporte público (31% cada).17 Mesmo em dias chuvosos, 60% dos ciclistas
permanecem fiéis aos seus meios de transporte preferidos. 30% dos ciclistas dedicados
enfrentam granizo, geada e neve para chegar ao trabalho.18
Para promover ainda mais o ciclismo. Copenhague introduziu um programa de aluguel de
bicicletas de curto prazo, chamado City Bike, em 1995. A ideia básica é povoar a cidade
com bicicletas "sobressalentes" suficientes para atender viagens que são longas demais
para caminhar, mas curtas demais para justificar a espera por um trem ou ônibus. O sistema
opera como carrinhos de compras empilhados em supermercados. Mais de 2.000 bicicletas
brancas, reduzidas ao essencial e facilmente distinguíveis das bicicletas comuns, foram
colocadas em cerca de 125 bicicletários pela cidade. Inserir 20 coroas (cerca de US$ 3,70)
em um slot para moedas fornece uma bicicleta; os mutuários recebem seu dinheiro de volta
ao devolver a bicicleta. O programa está sendo parcialmente financiado por anúncios nas
próprias bicicletas. Além de melhorar o acesso ferroviário, as autoridades de trânsito
esperam que as City Bikes reduzam o transporte de bicicletas nos veículos, liberando assim
mais capacidade de trem para passageiros.
Até agora, não houve bicicletas suficientes para todos. Como pode ser esperada, parte do
déficit se deve às pessoas que mantêm bicicletas em casa, apesar da ameaça de uma
multa de 1.000 coroas (US$ 185) por tais infrações. Os patrocinadores também
responderam por meio de modificações no design: alterando componentes para que
nenhuma parte da bicicleta caiba em uma bicicleta comum; equipando-as para tornar o
ciclismo de longa distância cansativo: e equipando-as com pequenos dispositivos de
localização de microchip.
Acesso não motorizado às estações de trem
O valor de criar uma cidade de pedestres e bicicletas é ressaltado pelas cotas incrivelmente
altas de viagens de acesso a pontos de trânsito por meio de modos não motorizados em
Copenhague. Uma pesquisa de 1994 sobre viagens de acesso a quinze estações
suburbanas descobriu que a caminhada dominou distâncias de até 1 quilômetro das
estações, capturando 38 a 100 por cento das viagens de acesso. Para 1 a 1,5 quilômetro de
distância, o ciclismo foi o modo de acesso dominante, respondendo por cerca de 40 por
cento das viagens de acesso. Somente para distâncias de acesso além de 1,5 quilômetro
os modos motorizados dominaram, com ônibus transportando 40 a 50 por cento dessas
viagens de acesso. Mesmo a 2,5 quilômetros de distância das estações, o acesso de
bicicleta excedeu o acesso de automóvel - 30 por cento contra 19 por cento. Esses números
contrastam fortemente com as divisões modais de acesso ferroviário encontradas na
América do Norte. No caso da área da baía de São Francisco, por exemplo, a caminhada e
o ciclismo representam menos de 4 por cento das viagens de acesso a 2,5 quilômetros de
estações de trânsito ferroviário, enquanto os carros particulares são usados dois terços do
tempo. 20 Designers urbanos como Richard Untermann demonstraram que distâncias
aceitáveis para caminhadas podem ser consideravelmente ampliadas (talvez até dobradas)
criando espaços e corredores urbanos agradáveis e interessantes.21 O desgosto por
caminhar em ambientes pouco atraentes é demonstrado na ironia de que muitos
americanos farão de tudo para encontrar uma vaga de estacionamento perto da entrada de
um shopping, mas não pensam duas vezes antes de caminhar 1 ou 2 milhas dentro do
shopping. Experiências em Copenhague ressaltam claramente a importância do design
urbano e das disposições básicas para pedestres e ciclistas para convencer as pessoas a
deixarem seus carros em casa ao acessarem pontos de trânsito.
Outras restrições ao uso de automóveis
A cidade de Copenhague tomou medidas adicionais ao longo dos anos para conter o
tráfego de automóveis no núcleo. Um desdobramento de dar prioridades a pedestres e
ciclistas tem sido uma política de "congestionamento gerenciado". Por design, os
engenheiros de tráfego da cidade têm procurado moderar o uso de carros mantendo a
capacidade total da rede rodoviária central da cidade constante desde 1970. Em parte como
resultado, os volumes de tráfego, medidos em termos de quilômetros percorridos por ano,
caíram cerca de 10 por cento abaixo do nível de 1970. Além de expandir a rede de ciclismo
e pedestres da cidade, as políticas de gerenciamento de tráfego de Copenhague
enfatizaram a sinalização preferencial e faixas reservadas para ônibus, realocação de
estacionamento na rua para a periferia e a expansão e diversificação das ofertas de trânsito
(incluindo circuladores de microônibus elétricos e novas linhas de bonde). O objetivo do
gerenciamento de tráfego não tem sido tanto remover carros da cidade, mas sim garantir
que qualquer crescimento nas viagens não se traduz em aumento do tráfego de
automóveis.
A gestão de suprimentos e preços de estacionamento também tem sido crítica para conter o
tráfego de automóveis no centro da cidade. Nas últimas décadas, a cidade de Copenhague
vem reduzindo os suprimentos de estacionamento em 2 a 3 por cento ao ano. Hoje, o
centro de Copenhague tem apenas um terço da quantidade de estacionamento de
Estocolmo. Além disso, as taxas de estacionamento flutuam para garantir que os preços
sejam altos o suficiente para induzir uma rotatividade rápida. Hoje, o estacionamento na
calçada no centro da cidade custa até US$ 4 por hora. As taxas de estacionamento são
mais altas em áreas bem servidas por transporte público.
Por fim, o sistema tributário da Dinamarca também tem sido usado para restringir a
propriedade e o consumo de automóveis. Atualmente, impostos e taxas quase triplicam o
custo de compra de um automóvel particular. Para desencorajar a compra de veículos
grandes e ineficientes em termos de combustível,os impostos aumentam com o peso do
veículo e o tamanho do motor. Atualmente, os dinamarqueses têm em média 330 carros por
1.000 habitantes, abaixo da taxa de dez outros países europeus (incluindo nações mais
pobres como a Espanha) e até menos do que a taxa do Japão. A combinação de altas taxas
de automóveis, desenvolvimento pró-trânsito, comodidades para pedestres e restrições às
viagens de automóvel suprimiram as taxas de propriedade de veículos em Copenhague
propriamente dita para uma das mais baixas entre as cidades do Primeiro Mundo. Em 1994,
havia apenas 185 carros por 1.000 residentes, até menos do que a taxa de propriedade de
Bangkok.
Aprendendo com Copenhague
A paisagem urbana em forma de mão de Copenhague é o produto de um trânsito ferroviário
e desenvolvimento urbano cuidadosamente integrados, orquestrados sob o Plano Finger de
1947 e suas atualizações subsequentes. A maior parte do crescimento urbano ocorreu ao
longo dos cinco dedos e, até recentemente, as cunhas verdes não foram invadidas
intensamente. O centro de Copenhague continua facilmente acessível por trem ao longo de
todos os cinco dedos. Muitos suburbanos vivem a uma caminhada conveniente ou viagem
de ônibus de uma estação ferroviária. Ao se dirigir ao centro da cidade, a combinação de
serviços de trem eficientes e restrições de estacionamento e automobilismo tornam o
transporte público uma escolha sensata. No entanto, Copenhague não é apenas uma
história de construção de novas cidades orientadas para ferrovias ao longo dos dedos. O
município fortaleceu a integração do transporte público e do desenvolvimento urbano ao
aumentar a viabilidade e as qualidades estéticas do núcleo tradicional da cidade. Ruas e
meio-fios foram dedicados a pedestres e bicicletas. A maioria dos usuários de transporte
público hoje chega às estações de trem centrais da cidade de bicicleta e a pé. Embora a
participação de mercado do transporte público tenha diminuído nas últimas décadas, como
no caso de quase todas as cidades europeias, iniciativas recentes para direcionar o
crescimento urbano futuro em torno das estações de transporte ferroviário são bastante
promissoras para reverter essa tendência.
Copenhague dificilmente pode ser considerada um modelo de eficiência institucional.
Múltiplas camadas de governo estão envolvidas no planejamento físico, em em grande
parte de forma hierárquica e de cima para baixo. Os níveis de comprometimento com o
planejamento regional oscilaram ao longo dos anos com oscilações no clima político. Em
muitos casos, tal instabilidade seria uma fórmula para planejar desastres. A graça salvadora
da Grande Copenhague, no entanto, tem sido seu Plano Finger, uma norma quase
universalmente aceita para organizar o crescimento físico da região. É difícil exagerar o
significado simbólico do Plano Finger. Pode haver pouca dúvida de que, se não fosse por
essa visão normativa de uma forma urbana futura em forma de mão, o nexo de trânsito e
paisagem urbana atualmente encontrado em toda a Grande Copenhague seria muito mais
fraco do que existe hoje. Os planos atuais para direcionar o crescimento futuro a um
quilômetro de estações ferroviárias existentes e planejadas só podem fortalecer esse nexo
nos próximos anos.