Livro Digital de Legislação Urbanística Aplicada

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LEGISLAÇÃO 
URBANÍSTICA APLICADA
Legislação Urbanística Aplicada
Flávio Kendi HiasaFlávio Kendi Hiasa 
GRUPO SER EDUCACIONAL
gente criando o futuro
A disciplina de Legislação Urbanística Aplicada irá apresentar ao aluno os elemen-
tos do Direito Urbanístico Brasileiro, indo desde a origem do conceito até seus prin-
cípios, regulamentação das cidades, direitos e deveres da vizinhança, construção, 
tombamento, desapropriações e usucapião, entre outros.
Inicialmente, será apresentado o conceito de cidades, e as necessidades do ser hu-
mano em relação a estas, a evolução histórica do pensamento urbanístico e a de-
manda pela gestão democrática das cidades, com a participação orgânica dos entes 
públicos e privados.
Posteriormente, será apresentada a visão geral das políticas públicas urbanísticas, 
tais como as diretrizes do Estatuto da Cidade, o plano diretor e os instrumentos de 
intervenção urbanística na propriedade.
Por � m, serão estudados os direitos e deveres individuais nas edi� cações, e como dá-
-se a obtenção de licenças, além do parcelamento do solo e as políticas de regulariza-
ção fundiária, dando, assim, uma visão completa da legislação urbanística brasileira.
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URBANÍSTICA APLICADA
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Flávio Kendi Hiasa
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ASSISTA
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mentares ou aprofundadas sobre o conteúdo estudado.
CITANDO
Dados essenciais e pertinentes sobre a vida de uma determinada pessoa 
relevante para o estudo do conteúdo abordado.
CONTEXTUALIZANDO
Dados que retratam onde e quando aconteceu determinado fato;
demonstra-se a situação histórica do assunto.
CURIOSIDADE
Informação que revela algo desconhecido e interessante sobre o assunto 
tratado.
DICA
Um detalhe específico da informação, um breve conselho, um alerta, uma 
informação privilegiada sobre o conteúdo trabalhado.
EXEMPLIFICANDO
Informação que retrata de forma objetiva determinado assunto.
EXPLICANDO
Explicação, elucidação sobre uma palavra ou expressão específica da 
área de conhecimento trabalhada.
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Unidade 1 - Direito Urbanístico: noções gerais
Objetivos da unidade ........................................................................................................... 12
Direito urbanístico e o urbanismo .................................................................................... 13
Legislação urbanística básica e competências em matéria urbanística ................. 25
Princípios do direito urbanístico ...................................................................................... 27
Função social da cidade ................................................................................................ 31
Função social da propriedade ....................................................................................... 32
Planejamento participativo ............................................................................................ 34
Gestão democrática das cidades ................................................................................. 36
Sintetizando ........................................................................................................................... 39
Referências bibliográficas ................................................................................................. 40
Sumário
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Sumário
Unidade 2 - Direito urbanístico 
Objetivos da unidade ........................................................................................................... 42
Estatuto da Cidade................................................................................................................ 43
Diretrizes gerais ............................................................................................................... 44
Rol de instrumentos da política urbana ....................................................................... 46
Função social da propriedade urbana ............................................................................. 47
Instrumentos de intervenção urbanística na propriedade ........................................... 56
Efetividade dos instrumentos urbanísticos ..................................................................... 64
Sintetizando ........................................................................................................................... 66
Referências bibliográficas ................................................................................................. 67
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Sumário
Unidade 3 - Direito urbanístico 
Objetivos da unidade ........................................................................................................... 69
Direito de construir e seus limites: fundamentos .......................................................... 70
Restrições de vizinhança ............................................................................................... 70
Limitações administrativas ................................................................................................ 74
Licenças e autorizações urbanísticas ......................................................................... 74
Poder de polícia ............................................................................................................... 75
Elementos do traçado urbano ....................................................................................... 77
Parcelamento do solo urbano: conceitos ....................................................................... 78
Fases .................................................................................................................................. 82
Modalidades de parcelamento .......................................................................................... 86
Desmembramento ........................................................................................................... 86
Loteamento ....................................................................................................................... 87
Concurso voluntário ........................................................................................................ 89
Loteamentos fechados ................................................................................................... 90
Loteamentos ilegais ............................................................................................................. 91
Loteamentos irregulares ................................................................................................ 92
Loteamentos clandestinos ............................................................................................. 96
Sintetizando ...........................................................................................................................99
Referências bibliográficas ............................................................................................... 100
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Sumário
Unidade 4 - Direito urbanístico 
Objetivos da unidade ......................................................................................................... 103
Regularização fundiária .................................................................................................... 104
Espécies de regularização fundiária .......................................................................... 106
Interesse social e interesse específico na regularização fundiária ....................... 108
Instrumentos de regularização fundiária ...................................................................... 109
Legitimação de posse ................................................................................................... 111
Usucapião especial de imóvel urbano ....................................................................... 113
Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (Cuem) .................................... 115
Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) ............................................................... 116
Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) .............................................................. 118
Estratégia de regularização fundiária urbana no PDOT ............................................. 121
Registro da regularização fundiária urbana ................................................................. 125
Sintetizando ......................................................................................................................... 129
Referências bibliográficas ............................................................................................... 130
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Olá alunos e alunas!
A disciplina de Legislação Urbanística Aplicada irá apresentar ao aluno os 
elementos do Direito Urbanístico Brasileiro, indo desde a origem do concei-
to até seus princípios, regulamentação das cidades, direitos e deveres da vizi-
nhança, construção, tombamento, desapropriações e usucapião, entre outros.
Inicialmente, será apresentado o conceito de cidades, e as necessidades do 
ser humano em relação a estas, a evolução histórica do pensamento urbanísti-
co e a demanda pela gestão democrática das cidades, com a participação orgâ-
nica dos entes públicos e privados.
Posteriormente, será apresentada a visão geral das políticas públicas ur-
banísticas, tais como as diretrizes do Estatuto da Cidade, o plano diretor e os 
instrumentos de intervenção urbanística na propriedade.
Por fi m, serão estudados os direitos e deveres individuais nas edifi cações, 
e como dá-se a obtenção de licenças, além do parcelamento do solo e as políti-
cas de regularização fundiária, dando, assim, uma visão completa da legislação 
urbanística brasileira.
Bons estudos!
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Apresentação
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Aos meus pais, Cassia e Keizo, meus irmãos, Yuri e Igor, à Mylla e ao Felipe, 
pessoas essenciais para a conclusão desta obra.
O professor Flávio Kendi Hiasa é 
advogado e possui mais de 15 anos 
de experiência nos setores público 
e privado, é inscrito na Ordem dos 
Advogados do Brasil, seção São Pau-
lo, OAB/SP, membro do Núcleo de 
Memória dos Direitos Humanos da 
Ordem dos Advogados do Brasil, Se-
ção São Paulo, OAB/SP e bacharel em 
Direito pela Pontifícia Universidade 
Católica de São Paulo, SP, PUC/SP, for-
mado em 2003.
Atualmente, é sócio do departamen-
to contencioso cível de um renomado 
escritório de advogados. Já foi diretor 
judicial na Prefeitura de Osasco, SP e 
coordenou o departamento jurídico de 
grandes multinacionais.
Currículo Lattes:
http://lattes.cnpq.br/6761657612944688
LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA APLICADA 10
O autor
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DIREITO URBANÍSTICO: 
NOÇÕES GERAIS
1
UNIDADE
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Objetivos da unidade
Tópicos de estudo
 Introduzir o direito urbanístico;
 Conceituar cidade;
 Conhecer a evolução dos princípios do urbanismo;
 Compreender a adoção das diretrizes do urbanismo no direito pátrio;
 Explorar a cooperação entre o setor público e privado e a gestão democrática 
das cidades.
 Direito urbanístico e o urbanismo
 Legislação urbanística básica e 
competências em matéria urba-
nística
 Princípios do direito urbanístico
 Função social da cidade
 Função social da propriedade
 Planejamento participativo
 Gestão democrática das cidades
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Direito urbanístico e o urbanismo
Conceito de cidade
Originalmente, o termo “cidade” era utilizado de forma a conceituar um con-
glomerado urbano, nos quais as pessoas eram regidas por uma mesma norma. 
Somente no século XIX passou-se a tentar precisar um outro conceito para cida-
de, ainda próximo à visão anterior, defi nindo-a como um adensamento de pes-
soas em determinado local do solo de forma a facilitar a realização do trabalho, 
comércio, lazer e demais necessidades.
A partir de então, o conceito de cidade passou a evoluir além dos simples cri-
térios de aglomeração em um espaço, levando-se em consideração as atividades 
humanas exercidas nesse mesmo local, como infl uência de aspectos culturais, 
sociais e políticos, concebendo assim, também, o conceito de urbanismo e a ne-
cessidade da construção das cidades para o ser humano.
Atualmente, o conceito de cidade ultrapassa a mera noção espacial de um 
conglomerado, e leva-se em consideração toda a sua estrutura para o aten-
dimento do ser humano, principalmente após a evolução do urbanismo. Im-
portante ressaltar que esse último apregoa a necessidade da construção da 
urbe, de forma a atender todas as demandas dos indivíduos, como pode ser 
verifi cado a seguir.
Carta de Atenas
O atual conceito de urbanismo começou a tomar forma no início do sécu-
lo XX, tendo como marco o evento denominado 1º Congresso Internacional 
de Arquitetura Moderna, ou o I-CIAM, realizado no Castelo de La Sarraz, 
Suíça, em 1928, sendo esse o responsável por defi nir os novos parâmetros 
da arquitetura e urbanismo.
Com o urbanismo, nascia a noção de construção e desenvolvimento das ci-
dades para o atendimento das necessidades do indivíduo em sua moradia, tra-
balho, lazer e transporte. Isso deve ocorrer de forma totalmente funcional, ao 
mesmo tempo em que deve haver preocupação com a preservação do patrimô-
nio histórico da cidade. Surge, assim, a ideia de zoneamento do espaço urbano.
Pensava-se que, por meio da certifi cação de plena circulação, garantir-se-ia, 
também que todas as outras necessidades do indivíduo pudessem ser atendidas 
ante a possibilidade de acesso ao trabalho, lazer e moradia. Ademais, há a pers-
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Figura 1. Ilustração chave contida em A Carta de Atenas. Fonte: CORBUSIER, 1992, n.p.
pectiva de a cidade prover equipamentos suficientes para a salvaguarda do lazer 
e moradia, com amplos espaços para o convívio público.
Posto isso, de tais congressos o francês Le Corbusier compilou as princi-
pais ideias envolvidas, nascendo, assim, a obra denominada Carta de Atenas. 
Ela é dividida em três partes, a saber: generalidades, estado atual crítico das 
cidades e conclusões.
Na seção introdutória, Le Corbusier procura demonstrar que a cidade é 
uma parte orgânica de um conjunto de fatores sociais, políticos e econômicos, 
submetidos às condições geográficas, que acabaram por moldar as cidades ao 
longo do tempo.
Já na segunda parte, são apresentados os novos ideais de habitação e urba-
nismo, explanando os principais conceitos que ainda permeiam o urbanismo 
contemporâneo. Um exemplodisso é a noção de circulação como forma de ga-
rantir o acesso aos equipamentos públicos, trabalho, lazer e moradia; embora, 
àquela época, imaginava-se que as vias de circulação deveriam ser ocupadas, 
predominantemente, por carros, o que, atualmente, demonstra não ser o mé-
todo mais adequado para um grande centro urbano.
Uma das características do que se pensava para o desenvolvimento das ci-
dades presente na Carta de Atenas é a total segregação espacial por funções, ou 
seja: a completa separação da moradia, equipamentos de lazer e também dos 
locais de trabalho de acordo com suas funções.
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Um dos maiores exemplos que se pode ter do modelo estrutural de cida-
de construída sob os princípios desse conceito de urbanismo é o Plano Piloto 
de Brasília, no Distrito Federal, em que pode-se notar a distribuição dos equi-
pamentos públicos, áreas de habitação e lazer próximos, grandes vias para a 
circulação predominantemente de automóveis e isolamento de determinados 
serviços, como bairros somente de hotéis ou hospitais.
Figura 2. Visão panorâmica de Brasília, DF, demonstrando a separação das edificações e o modelo de circulação que 
prioriza automóveis. Fonte: Shutterstock. Acesso em: 16/07/2020. 
Todavia, tomando-se como exemplo o próprio Plano Piloto, nota-se que os 
ideais preconizados não resistiriam ao avanço do crescimento populacional 
e, consequentemente, das cidades, trazendo grandes desafios aos pensado-
res urbanistas. Não obstante, o entendimento da importância da circulação, 
o meio de transporte anteriormente eleito, sobrecarrega, fatalmente, todo o 
sistema, assim como a própria demanda pela construção de equipamentos pú-
blicos nas grandes cidades.
Outras questões passam a ser discutidas e apontadas nos resultantes críti-
cos da cidade tida como moderna. Assim, a cidade-máquina modela um novo 
tipo de homem universal urbano, pautando-se no modo de vida consumista 
que contribui para a perda do sentido de lugar nas cidades, bem como inter-
pretando a natureza como uma resultante das fabricações humanas.
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CURIOSIDADE
Vale destacar o surgimento de um movimento norte-americano cha-
mado Novo Urbanismo que, ao elaborar uma carta no modelo da Carta 
de Atenas, almeja uma remodelação na forma de conceber o espaço 
urbano. Com uma visão focada no conceito de garantia de um sentido 
de lugar, busca garantir um sentimento de pertencimento por meio da 
elaboração de comunidades compactas, multifuncionais e independen-
tes do transporte particular. 
A cidade formulada pelo pensamento desenvolvimentista não considerava 
as relações complexas da vida urbana: os valores da população e a inter-rela-
ção das funções e atividades humanas. Esses novos desafios demonstraram a 
impotência da gestão vertical do processo de formação e desenvolvimento das 
cidades, culminando, assim, em novas soluções e aprimoramento dos concei-
tos outrora bastante festejados. Essas novas soluções foram condensadas na 
chamada Nova Carta de Atenas, de 1998.
Nova Carta de Atenas
Com o avanço da tecnologia, como a produção em massa trazida pelo for-
dismo, além das melhorias em saúde e saneamento básicos, houve um cresci-
mento populacional acelerado. Isso demandou da cidade uma capacidade de 
gestão que ultrapassa os próprios limites do Estado em relação às políticas 
urbanas, sendo inevitável, assim, contar com a participação popular para as 
decisões nessa área.
A preocupação com o bem-estar do ser humano ainda persiste, mas diante 
da impossibilidade de concretização dos princípios preconizados na Carta de 
Atenas, entendeu-se que os Estados sozinhos são incapazes de refletir acerca 
do desenvolvimento das cidades. Isso se dá, também, pelo avanço tecnológico, 
com a evolução industrial e a popularização de automóveis, eletrodomésticos 
e desenvolvimentos na área de saúde.
Preservando-se os conceitos já existentes anteriormente, a Nova Carta de 
Atenas (1998) procura dar uma visão adaptada, que evolui simultaneamente às 
novas demandas de crescimento populacional e das cidades, definindo uma 
agenda urbana e abordando o papel do Planejamento Urbano como um novo 
pensar e fazer a cidade. Verifica-se, ainda, o predomínio do conceito da circula-
ção, ligando as demandas de habitação, trabalho e lazer.
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A carta, resultante de discussões ocorridas no âmbito europeu no decorrer da dé-
cada de 90, enfatiza a necessidade de ação em postos-chave: promoção da competi-
tividade econômica e empregos; amparo da coesão social e econômica; efetivação do 
desenvolvimento sustentável e da qualidade de vida; e melhoria do transporte.
Norteada pela análise de dez questões (demografia e habitação, questões sociais, 
cultura e educação, sociedade informatizada, meio ambiente, economia, movimento, 
escolha e diversidade, segurança e saúde) atreladas ao aspecto espacial de planeja-
mento, a carta relaciona a forma urbana ao seu caráter intrínseco (genius loci). Dessa 
forma, o planejamento regional deve possibilitar a hierarquia e a funcionalidade das 
relações intra-urbanas e regionais.
Ela também reconhece, de forma positiva, o desenvolvimento do conceito de “ci-
dade cluster”, cada qual com suas propostas e identidades, interligadas por um eficien-
te transporte.
A grande alteração trazida, no entanto, é a adição da necessidade de horizontali-
zar as decisões para o desenvolvimento das cidades, democratizando-se, por meio da 
criação de conselhos populares, realização de consultas públicas e referendos. Assim, 
estipula-se uma cidade para todos, estabelecendo que seja garantida a incorporação 
dos grupos na vida econômica, social e cultural, por meio da participação popular nas 
diversas tomadas de decisões.
Participação popular
Conceito modermo de urbanismo
Lazer
Trabalho
Habitação
C
I
R
C
U
L
A
Ç
Ã
O
Figura 3. Gráfico visual do modelo pensado na Nova Carta de Atenas com a participação popular, permeando todo o 
processo de desenvolvimento, enquanto a circulação garante o acesso a todos os espaços.
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A Carta busca assegurar uma maior harmonia entre as construções, ob-
jetivando o desenvolvimento de uma rede de cidades coerentes. Para essa 
finalidade, a de pensar o espaço urbano como um local de desenvolvimento 
sustentável, pauta-se no planejamento estratégico do território que engloba 
trabalhos multidisciplinares, os quais irão debater, no plano crítico, a melhor 
gestão do espaço comum. Assim, a atividade do urbanista possibilita a anteci-
pação e prevenção dos impactos no espaço e na sociedade.
A Nova Carta de Atenas é dividida em duas grandes partes: na Parte A, são 
apresentados os objetivos de uma rede de cidades, que devem conservar a 
riqueza cultural e diversidade concebidas durante suas histórias, além de pro-
mover uma multitude de redes, plenas de conteúdos e funções úteis. Essas ci-
dades também devem buscar a completude e a cooperação, embora permane-
çam competitivas e criativas, contribuindo ao bem-estar dos seus habitantes.
Ainda na Parte A, a Nova Carta elenca uma visão de cidade coerente, uma 
projeção daquilo que entendemos e desejamos como cidade hoje e em seu 
plano futuro. Essa cidade busca uma ampla interligação, atuando em diferen-
tes escalas, passando pelas coerências visuais e materiais das edificações, de 
funções urbanas, infraestruturas e uso das tecnologias como ferramenta de 
informação e comunicação.
A cidade do século XXI não apresenta um discernimento óbvio em função 
do espraiamento das atividades humanas, que avançam sobre os tecidos ur-
banos e espaços limítrofes, sejam eles rurais ou naturais. Assim, as redes de 
transporte e outras infraestruturas urbanas consolidadaspara promover as 
ligações das atividades são afetadas, diretamente, por esse comportamento, 
que promove a degradação do espaço.
Colabora com o agravamento desse fato o surgimento de ligações entre ci-
dades pequenas e grandes, as quais favorecem o aparecimento de um conti-
nuum urbano, transformando, dessa maneira, as cidades em componentes de 
uma rede informal.
Como uma questão de construção temporal, falta às cidades uma coerência 
de evolução no tempo, uma identidade que as preserve diante de um mundo 
em constantes transformações e que não afete as diferenças sociais e cultu-
rais. Assim, a Cidade Coerente deve prezar pelo reconhecimento de cada um 
como indivíduo livre e representante de um todo.
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Para se alcançar a coerência no plano das disparidades sociais, a cidade al-
mejada deve buscar uma abrangente diversidade de escolhas, sejam econômi-
cas ou de empregos, para seus habitantes e trabalhadores. Deve-se assegurar 
saúde, educação e acesso ao maior número possível de equipamentos para o 
homem que habita e trabalha.
Outro fator relevante, que contribui para o equilíbrio social, é o desenvol-
vimento de uma nova forma de representação e participação, facilitando o 
acesso às informações, tanto dos residentes quanto dos cidadãos. Forma-se, 
assim, uma rede de cidadãos ativos que possuem voz e representatividade, 
participando da solidificação do ambiente urbano.
Outrossim, as diferentes culturas provenientes de imigrações urbanas po-
derão contribuir para o fortalecimento de um fator muito arraigado para a for-
mação da identidade pessoal do cidadão: a identidade urbana. Essa proverá de 
uma maior ou total integração entre culturas distintas, garantindo uma diversi-
dade maior e contribuindo para o enriquecimento da vida citadina.
O sistema de transporte deverá ser composto das mais diversas modali-
dades, facilitando a relação de escala estratégica entre vizinhança, cidade e 
região. A escala das cidades, compostas em rede, deve facilitar a melhoria das 
condições de trocas nas diferentes modalidades de transporte, contribuindo, 
assim, para sua mobilidade.
O acesso aos equipamentos e serviços (educativos, culturais, comerciais e de 
lazer), bem como a moradia, devem ser assegurados, seja nos setores de segu-
rança ou financeiros. Esse acesso deve estar adaptado, notadamente, às rápidas 
evoluções de necessidades e disponibilidade, apresentando um programa que 
permita a flexibilização e adaptação aos novos modelos de usos da cidade.
Outro conceito que a Carta enfoca é relativo às novas abordagens que as 
cidades deverão adotar em relação a sua estratégia de escolha econômica, le-
vando em consideração as aplicações tecnológicas, tanto nos meios de pro-
dução, como nos de serviço. Tratando-se dos meios de produção, a relação 
qualidade/preço entre os custos a pagar e as facilidades disponíveis serão fa-
tores fundamentais para a eleição dos locais de instalação das empresas. Com 
relação aos serviços, as características qualitativas prevaleceram.
O sucesso econômico dessas cidades se dá por meio da capitalização de 
suas vantagens competitivas, em que cidades coerentes que capitalizam seus 
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atributos culturais e naturais administram seus valores culturais e históricos e 
promovem suas singularidades apresentam vantagens notáveis.
A competitividade das cidades ocorre por meio de uma rede interligada (em 
que o papel do desenvolvimento estratégico é de suma importância), onde as 
cidades surgem como nós. Cada uma delas poderá desempenhar papéis distin-
tos, indo desde especializações diferentes ou semelhantes até trocas de bens 
e partilha de interesses comuns. Essas inter-relações dependerão da natureza 
das relações esperadas, podendo ser de fluxo de bens materiais e imateriais, 
informações e funções comuns.
A harmonização econômica entre as cidades favorece suas diversida-
des, encorajando a especialização e diversificação em decorrência das 
vantagens competitivas. O desempenho econômico (patrimônio natural e 
cultural, recursos humanos habilitados e especializados, localização estra-
tégica) remodelado de diferentes formas, contribui para a determinação 
do equilíbrio próprio de cada cidade.
O desenvolvimento sustentável do 
espaço urbano, visando uma maior sa-
lubridade e, consequentemente, uma 
vida urbana mais saudável, leva, em 
consideração, aspectos de preserva-
ção das cidades contra o excesso de 
poluição; a utilização de forma racio-
nal dos recursos disponíveis; a pro-
dução de energias majoritariamente 
renováveis; um sistema coerente e 
autossuficiente de transformação dos resíduos produzidos e o gerenciamento 
dos recursos consumidos, readaptando suas necessidades com o auxílio da 
tecnologia voltada para reutilização e reciclagem.
Configurando-se como um recurso para a obtenção de maior saúde nas 
cidades, o planejamento territorial atua como ferramenta para a criação de 
espaços livres, bem como garantindo a proximidade humana de seu espaço 
de vivência e trabalho, com os patrimônios culturais e naturais preservados. 
Dessa forma, este atua como uma eficaz garantia da relação de pertencimento 
do homem ao sítio do qual faz parte.
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A prudência do planejamento possibilitará uma melhora na articulação 
das diferentes redes espaciais. Nas cidades coerentes, as funções essen-
ciais dos centros e demais nós serão mantidas e melhoradas, ao passo que 
os espaços naturais serão protegidos contra a extensão e multiplicação 
das redes urbanas.
Tanto o desenho urbano como a composição urbana apresenta-se como 
ferramenta importante para o renascimento das cidades. Esses elementos 
permitem a preservação da característica própria das cidades, contrarian-
do a tendência de homogeneização das relações interpessoais através de 
politicas de espaços urbanos e intervenções distintas, como: o desenho 
e a composição urbana (melhorias e proteções das ruas, praças, ou seja, 
locais de coesão social); a reabilitação das áreas degradadas; melhorias no 
sentimento individual e coletivo de segurança (fatores para a liberdade e o 
bem-estar individual e social); excelência estética nos locais da cidade; va-
lorização da diversidade de caráter das cidades (espírito próprio do lugar) 
e a proteção dos elementos naturais ou culturais.
Já a Parte B traz as visões que fundamentam a Nova Carta de Atenas, 
com o levantamento dos desafios e questões que afetam as cidades, além 
dos compromissos que urbanistas precisam assumir para dar prática a essa 
nova visão, separando-as em quatro grupos, a saber: sociais e políticas, eco-
nômicas e tecnológicas, ambientais e, por fim, urbanas, assim preconizadas.
Alterações sociais e políticas 
Tendências
A globalização fez com que houvesse mais diversidade dentro das cida-
des europeias, do ponto de vista das questões socioculturais, passando a 
oferecer produtos e serviços influenciados tecnologicamente e culturalmen-
te por imigrantes. Também foi possível perceber que as pessoas precisaram 
se deslocar mais entre as cidades, para que fosse possível oferecer ou con-
sumir esses serviços e produtos.
Cresceu, assim, a competição entre as cidades, baseando-se, princi-
palmente, no fornecimento dessa diversificação. Então, um novo estilo 
de gestão foi adotado: a empresarial, com sua principal função ligada à 
promoção do interesse público, criando, assim, maiores parcerias entre 
o público/privado.
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Questões das cidades
Sendo assim, certas melhorias são pensadas apenas para a população com 
rendimento mais elevado, que podem e querem usufruir desses benefícios, 
excluindo os mais necessitados e sem posses, que precisamsair e procurar 
lugares mais degradados e/ou afastados.
Essas parcerias com o mercado fizeram com que aumentassem os proble-
mas sociais e financeiros dentro das cidades, criando deficiências na democra-
cia local e instaurando, em seus cidadãos, sentimentos de abandono por parte 
de seus representantes eleitos democraticamente.
Desafios para as cidades do futuro
Assuntos como desenvolvimento sustentável, identidade ur-
bana, vida na comunidade, segurança e saúde tornaram-se os 
principais assuntos para urbanistas, que buscam, 
dentro do planejamento estratégico, oferecer me-
lhorias na qualidade de vida em conjunto com 
melhorias na saúde e segurança, tornando es-
sencial o equilíbrio entre a sustentabilidade social, 
econômica e ambiental.
Outrossim, pode-se afirmar que é necessária a recuperação de laços de so-
lidariedade, os quais poderiam ser iniciados através do desenvolvimento de 
novas identidades culturais, baseadas na diversidade e respeito entre a popu-
lação. Por fim, um dos melhores caminhos para a evolução cultural e preserva-
ção da identidade da cidade ocorre através da participação dos cidadãos, que 
possuem necessidades ímpares.
Alterações econômicas e tecnológicas
Tendências
Foi grande, nítida e veloz a influência do desenvolvimento tecnológico refle-
tido nos modos de vida, na economia, nas estruturas do território e nas quali-
dades das cidades no início do séc. XXI.
Com a informática e a internet, passou a ser possível realizar trabalhos em 
casa, por exemplo, além do comércio, que também ganhou força na forma ele-
trônica, angariando um maior alcance de clientes, expandindo o comércio local 
para o regional, nacional e internacional, mudando os fundamentos econômi-
cos e exigindo novos meios no desenvolvimento urbano.
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Questões das cidades
Essa nova forma de vida possibilita uma menor necessidade de edificações 
nas cidades, mas, em contrapartida, impacta significativamente no serviço de 
transportes para a entrega das mercadorias, aumentando a circulação de veí-
culos nas vias das cidades.
Outro impacto no desenvolvimento urbano e que não deve ser desconside-
rado é a depreciação da economia e da cultura locais, que acabam por aumen-
tar a exclusão social das categorias menos favorecidas.
Desafios para as cidades do futuro
Tendo em vista a facilidade que o desenvolvimento tecnológico trouxe para 
o novo modo de vida e para a economia, seria necessário investir em atividades 
de lazer e culturais, tornando os espaços públicos mais atrativos para a socie-
dade, valorizando a paisagem e a identidade local e criando, assim, uma maior 
diversidade, sempre assegurando a inclusão da população.
Alterações ambientais
Tendências
O meio ambiente sofre bastante com a urbanização desenfreada e o 
aumento das atividades econômicas descontroladas, uma vez que ambos 
retiram as áreas naturais e a agricultura dos espaços urbanos. Isso faz com 
que a poluição e o consumo de recursos não renováveis só aumentem, con-
taminando cada vez mais o solo, a água, o ar e induzindo a aceleração das 
mudanças climáticas.
Questões das cidades
Com o número cada vez menor de biodiversidade nas cidades e nos espaços 
públicos, a qualidade de vida e a saúde da sociedade são deterioradas pela poluição.
Desastres naturais, como inundações, deslizamentos de terra, tempestades 
muito fortes e o aumento do nível da água do mar vêm acontecendo com maior 
frequência, tornando as cidades inseguras e exigindo a adoção de novas medidas 
públicas para proteção da população contra essas catástrofes naturais.
Desafios para as cidades do futuro
Faz-se necessário uma gestão preocupada com o urbanismo, que defenda o 
plano estratégico, proteja e integre os ecossistemas nas cidades e traga um equi-
líbrio entre o crescimento urbano e econômico, gerando, assim, uma melhoria 
na qualidade de vida.
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Incentivos financeiros para o desenvolvimento agrícola próximo aos espa-
ços construídos também é uma iniciativa que deve ser adotada nas gestões ur-
banas, principalmente quando falamos de abastecimento dos mercados locais 
e dos métodos de plantio orgânico.
Alterações urbanas
Tendências
Ante ao crescimento acelerado das cidades, é possível identificar o desen-
volvimento informal e não planejado, que precisa ser repensado para a conti-
nuidade do crescimento das cidades no futuro. Pode-se afirmar que, no geral, 
houve melhorias nas infraestruturas e nos transportes, que com o tempo fun-
cionará de forma mais eficaz e com custos reduzidos, criando, também, novas 
soluções e novos modelos urbanos.
Questões das cidades
As melhorias nas infraestruturas de transporte foram dedicadas, predomi-
nantemente, para veículos de circulação rápida, em detrimento dos meios de 
transportes alternativos, mais lentos, criando fragmentações nas estruturas e 
nas paisagens da cidade.
A globalização transformou a forma de dispersão da economia mundial-
mente, o que resultou em gestões e distribuições das funções nas grandes 
cidades, aumentando-as e criando as regiões metropolitanas, uma nova for-
ma de organização territorial. Podemos ver, como resultado, a segregação das 
classes sociais, separando-as e contrastando-as pelo desenvolvimento, ora so-
fisticado, ora não.
Desafios para as cidades do futuro
O desenvolvimento tecnológico deve ser utilizado de forma igualitária, a fim 
de que toda a população possa usufruí-lo. Assim como deve haver um equilí-
brio entre o passado das cidades, é necessário criar novas edificações, com no-
vas tecnologias, mas sempre mantendo a identidade histórica urbana, ornando 
e deixando-a mais atraente no futuro. É preciso, também, oferecer espaços ur-
banos integrados entre o público e o privado, combinados com áreas de lazer.
Lembrando que a globalização traz consigo novos usuários, que não ne-
cessariamente residem naquela cidade, mas que, de alguma forma, precisam 
estar ali e precisam ser bem acolhidos, com serviços de alta qualidade. Os es-
paços precisam assegurar o desenvolvimento sustentável e a coesão social, 
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além das adaptações e competições entre o desenvolvimento econômico.
Por fi m, é fundamental explicitar que o planejamento territorial e o urbanis-
mo sejam um trabalho em conjunto e multidisciplinar, aliado ao Poder Público. 
O urbanista possui o papel de aprimorar o desenvolvimento da sociedade, das 
leis e das políticas territoriais, concentrando seus estudos na sociedade e no 
desenvolvimento de longo prazo.
O desafi o do papel do urbanista, em meio a toda essa com-
plexidade, está ligado à presença de conselheiros estratégicos 
e planejadores do território, visando atingir um 
equilíbrio entre as causas e o público e o privado, 
mediando sempre com base em aproximações 
e fundamentações humanistas e científi cas, o 
que concebe consenso social e respeito pelas 
diferenças individuais.
Legislação urbanística básica e competências em 
matéria urbanística
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a competência legislativa 
que afeta o direito urbanístico é realizada de forma concorrente (em conjunto) 
entre a União, os Estados e o Distrito Federal, observando-se, no entanto, que 
a União será responsável apenas pelo estabelecimento de normas gerais, como 
pode ser verifi cado no artigo 24, inciso I e § § 1º e 2º, da Constituição:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legis-
lar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, fi nanceiro, penitenciário, econômico e ur-
banístico;
(...)
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da 
União limitar-se-á a estabelecer normas gerais;
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais 
não exclui a competência suplementar dos Estados.
Em outraspalavras, a União é responsável por indicar a direção de como 
deverão agir os Estados membros da Federação, enquanto que os Estados e o 
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Distrito Federal irão traçar as diretrizes executivas das políticas urbanísticas de 
desenvolvimento das cidades.
Já aos municípios, compete a legislação sobre as micropolíticas de de-
senvolvimento urbano, como a separação do espaço em zonas residenciais, 
comércio, industriais e rurais, delimitação da utilização do solo, normas 
para edificações e circulações, entre outros.
Ultrapassado o conceito puramente estrutural da norma, quanto à ma-
téria de política urbanística em si, é necessário observar os componentes 
básicos de uma estrutura urbana, a saber: o território (espaço físico), a cir-
culação, o meio ambiente, os serviços urbanos e o mobiliário urbano.
Além dos componentes básicos, há, também, a divisão nos 
setores social, econômico, privado e público, sendo 
que todos são geridos pelos seus respectivos Ins-
trumentos Urbanísticos. Tal separação também é 
verificada na legislação, com seus respectivos re-
cortes, a seguir descritos:
Componentes:
I. Territorial: Lei de Uso e Ocupação do Solo e Lei de Zoneamentos;
II. Circulação: Plano do Sistema Viário;
III. Serviços Urbanos: Códigos de Obras;
IV. Mobiliário Urbano: Lei do Mobiliário Urbano;
V. Meio Ambiente: Código Ambiental, leis ambientais estaduais e munici-
pais, Código da Pesca, Código de Mineração, dentre outros.
Setores:
I. Social: Estatutos e Códigos de Defesa, tais como o Código de Defesa 
do Consumidor, Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), Estatuto do 
Idoso, dentre outros;
II. Econômico: Código Civil, que incorporou o Código Comercial em 
2002, Lei das Sociedades por Ações, Lei de Falências, Consolidação das 
Leis do Trabalho, dentre outros;
III. Entes Públicos: Constituição Federal, Código Tributário Nacional, 
Constituição Estadual, Lei Orgânica do Município, dentre outros;
IV. Entes Privados: Constituição Federal, Código Civil, Código Penal, 
dentre outros.
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É importante destacar, nesse momento, que a legislação é orgânica entre si, 
ou seja: embora uma lei específi ca possa estar direcionada a um determinado 
setor ou componente, outros setores ou componentes também poderão ser afe-
tados por aquela legislação e, em um conjunto único, todas devem ser harmôni-
cas entre si, sem apresentar contradições.
Tal conceito orgânico também é observado na estrutura legislativa, em que 
a Constituição Federal traz direitos e princípios gerais, regulamentados pelas 
leis federais e em uma escala nacional. Já as constituições 
federais e leis estaduais trazem esses mesmos conceitos 
aos estados-membros da federação, ao passo que as 
leis municipais visam delimitar a forma com que todos 
os demais princípios, regramentos e orientações funcio-
narão em determinado município.
Princípios do Direito Urbanístico
Princípios, no Direito, são normas ou enunciações, de valor genérico, que 
dão orientação ao ordenamento jurídico de forma geral, conferindo a todo o 
sistema a possibilidade de compreensão orgânica, não sendo necessário que 
estejam escritos na carta legal.
QUADRO 1. ELEMENTOS ESTRUTURAIS DO URBANISMO.
COMPONENTES
•Territorial
•Circulação
•Serviços urbanos
•Mobiliário urbano
•Meio ambiente
SETORES
•Social
•Econômico
•Entes públicos
•Entes privados
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CITANDO
Nas palavras do ilustre jurista Ataliba (1998, n.p.), princípios do direito 
são “as linhas mestras, os grandes nortes, as diretrizes magnas do 
sistema jurídico. Apontam os rumos a serem seguidos por toda a socie-
dade e obrigatoriamente perseguidos pelos órgãos do governo (pode-
res constituídos).”
Ante tal possibilidade, os princípios são classificados como explícitos (es-
critos na norma) ou implícitos (não escritos, mas decorrentes da interpretação 
do conjunto de legislação como um organismo único), sendo ambos de igual 
importância ao ordenamento jurídico.
É importante destacar, também, que os princípios não podem ser confundi-
dos com simples regras legais, uma vez que eles configuram-se como verdadei-
ros orientadores da interpretação da norma.
Principais princípios do direito urbanístico
Antes de se estudar os princípios do direito urbanístico, faz-se necessário co-
nhecer os principais desafios do urbanismo, a fim de que se possa extrair deles 
o norte e orientação para a interpretação e objetivos da aplicação da Lei. Isso 
posto, tem-se que os desafios do urbanismo também são diferenciados em seus 
componentes e setores, cada um com seus desafios próprios, a saber:
Componentes:
I. Territorial: enfrentamento da desordem urbana, desocupação desorde-
nada, especulação imobiliária, uso indevido do solo e busca da isonomia do 
eixo centro-periferia;
II. Circulação: enfrentamento da desorganização histórica causada pelo 
centrismo, ausência de sistema, falta de cultura coletiva de transporte e 
transporte de cargas;
III. Serviços urbanos: verticalização, ventilação, saneamento básico, clan-
destinidade, enchentes, epidemias e vazios urbanos;
IV. Mobiliário urbano: configura-se de forma geral, particularmente nas 
questões urbanas, sonoras, visuais, de inacessibilidade e da própria mobili-
dade urbana;
V. Meio ambiente: equilíbrio entre o desenvolvimento e a preservação de 
áreas verdes, saneamento, poluição, queimadas, tratamento de esgoto e lixo, 
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verticalização, recargas aquíferas comprometidas e preservação do patrimô-
nio histórico e cultural.
Setores:
I. Social: traz como principais desafios o desenvolvimento das cidades de 
forma a minimizar problemas como fome, sub-habitação, analfabetismo, anal-
fabetismo funcional, criminalidade, “coisificação”, drogas, marginalidades, epi-
demias e assistencialismo;
II. Econômico: combate à economia informal, desemprego, subemprego, 
marginalização, falta de mão-de-obra qualificada e globalização perversa;
III. Entes públicos: enfrentamento das questões trabalhistas, segurança pú-
blica, pulverização da saúde e educação para todos, dentre outros;
IV. Entes privados: desafios de enfrentamento da ausência do pensamento 
coletivo, classicismo e canais de comunicação adequados ao enfrentamento 
dos desafios urbanos, dentre outros.
Entendendo os desafios, bem como as principais diretrizes que deverão ser 
adotadas, tanto na legislação das normas urbanísticas, quanto na execução 
das políticas de desenvolvimento, bem como observados os princípios gerais 
do direito, pode-se encontrar, no direito urbanístico, os seguintes princípios:
I. Princípio da função social da propriedade urbana: este princípio, derivado 
da Constituição Federal, será tratado em capítulo próprio dada a sua impor-
tância. Mas, em síntese, ele traz em si um conjunto de orientações ao direito de 
moradia, edificações e preservação da história e cultura, estando esculpido no 
artigo 5º, inciso XXIII, Carta Maior, assim transcrito “a propriedade atenderá a 
sua função social”, sendo que, mais adiante, é verificado no artigo 182, § 2º, que 
a “propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”;
II. Princípio da vinculação urbana ao plano diretor: o plano diretor, determi-
nado pela Constituição Federal, artigo 182, § 1º, é uma lei orgânica (pois oriun-
da da Câmara Municipal), elaborada exclusivamente para trazer as diretrizes 
para o desenvolvimento urbano, descrito na Constituição Federal como “ins-
trumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”, ou 
seja: embora traga em seu bojo como se darão os zoneamentos, políticas de 
transporte, edificação e tombamento, seu conteúdonão é exaustivo, permi-
tindo que outras leis e normas o complementem. A vinculação trazida nesse 
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princípio, determina que não apenas os demais regramentos do ordenamento 
jurídico deverão obedecer às normas e diretrizes do plano diretor, como tam-
bém deverá ser com as atividades dos entes públicos e privados no desenvol-
vimento urbano;
III. Princípio da sustentabilidade urbana: tal princípio visa garantir que o 
desenvolvimento da cidade se dê de forma a garantir não apenas o bem-estar 
do ser humano, mas a possibilitar que a cidade possa sobreviver também para 
as próximas gerações, viabilizando sua duração no tempo. No Estatuto da Ci-
dade (Lei Federal nº 10.257/2001), assim ela está esculpida, no artigo 2º, caput 
e inciso I: “A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento 
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes 
diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como 
o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura 
urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as 
presentes e futuras gerações”;
IV. Direito à moradia: trazida na Constituição Federal, artigo 6º, é um direito 
social, em conjunto com a educação, saúde, alimentação, transporte e lazer, 
dentre outros. É importante verificar que o direito à moradia caminha em con-
junto com toda a política urbanística, configurando-se como um dos pilares do 
urbanismo moderno, como já explicitado anteriormente;
V. Princípio da gestão democrá-
tica das cidades: outro Princípio de-
corrente das diretrizes basilares do 
urbanismo moderno, dada a sua 
importância, é observado nas mais 
diversas normas, estando presente 
inclusive no Estatuto da Cidade e nas 
leis estaduais e municipais. Pode-se 
destacar o Capítulo IV, Lei nº 10257/2001, que trata dos instrumentos para 
possibilitar a gestão democrática, tais como audiências e consultas públicas, 
órgãos colegiados de política urbana, iniciativa popular para projetos de lei e 
de desenvolvimento urbano (art. 43), e também a obrigatoriedade de que os 
organismos gestores de política urbana possuam participação da população 
e associações representativas (art. 45).
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É evidente que tais princípios não são exaurientes, devendo ser observa-
dos os demais princípios do ordenamento jurídico, bem como outros urbanís-
ticos, que decorrem de normais locais (estaduais e municipais), e cujo estudo 
merece e precisa ser aprofundado para a correta aplicação do ordenamento 
jurídico na prática.
Função social da cidade
A Constituição Federal determina, em seu artigo 182, que
Política de desenvolvimento urbano, executada pelo 
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais 
fi xadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno de-
senvolvimento das funções sociais da cidade e ga-
rantir o bem-estar de seus habitantes.
Como se observa, embora seja determinado que o Poder Público tenha 
a obrigação de garantir o cumprimento da função social das cidades, não 
é explicitado quais seriam exatamente tais funções sociais, sendo possível 
identifi cá-las por meio da interpretação das normas (hermenêutica).
Assim, pode-se afirmar que uma das funções sociais das cidades é 
garantir que todos os componentes básicos estejam trabalhando em sua 
excelência, para que a sociedade possa exercer suas funções vitais, com 
todos seus direitos garantidos e com qualidade de vida.
QUADRO 2. QUADRO RESUMO DOS PRINCIPAIS PRINCÍPIOS DO DIREITO URBANÍSTICO 
PINCIPAIS PRINCÍPIOS DO DIREITO URBANÍSTICO
• Princípio da função social da propriedade urbana
• Princípio da vinculação urbana ao plano diretor
• Princípio da sustentabilidade urbana
• Direito à moradia
• Princípio da gestão democrática das cidades
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Da mesma forma, compete ao Poder Público que garanta, nas políticas 
urbanas, os objetivos fundamentais preconizados no artigo 3º, Constituição 
Federal, assim transcrita:
Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades 
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, 
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Assim sendo, para que se cumpra com a função social da cidade, não apenas o legis-
lador, como também o poder executivo, devem pensar no desenvolvimento das cidades 
em um molde, que busque o combate à desigualdade social, à pobreza e à fome, garan-
tindo, assim, uma sociedade mais justa e solidária.
Função social da propriedade
A Constituição de 1938 estabeleceu os critérios acerca da função social da pro-
priedade, que vinha sendo repetida desde a Constituição de 1934. A princípio, es-
tabelecido no Código Civil de 1916, e vigorando até o ano de 2002, esta pautava-se 
no direito à propriedade individual, direito considerado irrestrito e absoluto. 
FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE
• Combater a desigualdade social
• Diminuir a pobreza
• Garantir acesso à moradia, trabalho e lazer
• Garantir o desenvolvimento sustentável da cidade
QUADRO 3. PRINCIPAIS FUNÇÕES SOCIAIS DA CIDADE
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A Constituição de 1988 permitiu uma nova abordagem e tratamento pe-
rante o ideário do princípio individualista que o Código Civil de 1916 havia es-
tabelecido, adotando o conceito de função social da propriedade e da cidade. 
Dessa forma, implementou-se um novo alicerce jurídico-político de desenvol-
vimento e controle urbano, por parte do Poder Público e da sociedade civil, 
pautado no controle do uso do solo.
Essa abordagem foi possível através do fortalecimento do dispositivo 
constitucional, que passava para os municípios o dever de controlar os pro-
cessos de desenvolvimento urbano, por meio de políticas territoriais de uso 
do solo, utilizando leis e instrumentos jurídicos, urbanísticos e financeiros. 
Essas politicas deveriam permitir a coexistência dos interesses dos proprie-
tários de terras com outros setores sociais, culturais e ambientais de grupos 
socioeconômicos das cidades.
Verificando-se o que preconiza a Constituição Federal, o artigo 5º, inciso 
XXIII determina que a propriedade atenda a sua função social, enquanto que o 
artigo 182, § 2º, afirma que a propriedade cumprirá com sua função social caso 
cumpra com todas as exigências fundamentais contidas no plano diretor.
Deve-se destacar que, mesmo nos municípios que não possuem o pla-
no diretor, que é obrigatório somente nas cidades com mais de 20.000 ha-
bitantes (art. 182, § 1º, CF), conforme determina o Estatuto da Cidade (Lei nº 
10.257/2001), também é exigência para o cumprimento da função social que a 
propriedade urbana atenda as “necessidades dos cidadãos quanto à qualida-
de de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas”.
Não apenas isso: além do cumprimento dessas políticas, também é ne-
cessário que se observem os demais princípios do Ordenamento Jurídico, 
além dos preceitos e garantias fundamentais individuais e sociais, contidas 
na Constituição Federal.
Faz-se necessário ressaltar, nesse momento, a importância do 
cumprimento da função social pela propriedade, pos-
to que a própria Constituição Federal adverte que 
seu não cumprimento pode ensejar na perda da 
propriedade, por meio da desapropriação, nos 
termos do artigo 182, § 4º, inciso III, para os imóveis 
urbanos e 184, caput, para os rurais:
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Art. 182. (...)
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal,mediante lei especí-
fi ca para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei 
federal, do proprietário do solo urbano não edifi cado, subutiliza-
do ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamen-
to, sob pena, sucessivamente, de: (...)
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida 
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Fede-
ral, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, 
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e 
os juros legais;
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para 
fi ns de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo 
sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos 
da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, res-
gatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de 
sua emissão, e cuja utilização será defi nida em lei.
Assim, verifi ca-se que a função social da propriedade ultrapassa a caracte-
rística principiológica, sendo norma cogente e sujeitando, a quem a descum-
prir, a perda dos direitos de propriedade.
Planejamento participativo
Como já demonstrado anteriormente, um dos objetivos do urbanismo 
moderno para o desenvolvimento das cidades, de forma moldada a atender 
as necessidades humanas, é possibilitar a participação popular na tomada de 
decisões e desenvolvimento urbano.
Irradiado por essa moderna forma de política urbana, o legislador pátrio, 
quando da elaboração do Estatuto da Cidade, afi rmou que a participação po-
pular é uma das formas de se cumprir com a função social das cidades e das 
propriedades, como se verifi ca no artigo 2º, incisos II e III, daquela lei:
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno de-
senvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade 
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...)
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SER_DIR_LUAP_UNID1.indd 34 11/09/2020 09:57:30
II - Gestão democrática por meio da participação da popula-
ção e de associações representativas dos vários segmentos da 
comunidade na formulação, execução e acompanhamento de 
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III- Cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os 
demais setores da sociedade no processo de urbanização, 
em atendimento ao interesse social;
A fim de colocar em prática as políticas de participação popular, faz-se ne-
cessário um planejamento estratégico, devendo ser verificado três requisitos 
organizacionais:
I. Social: traz como principais desafios o desenvolvimento das cidades, 
de forma a minimizar problemas como fome, sub-habitação, analfabetismo, 
analfabetismo funcional, criminalidade, epidemias e assistencialismo;
II. Participação mista dos setores público e privado, incorporando pro-
fissionais dos setores privados e mobilização de recursos para pôr as 
ações em prática;
III. Participação de diversos níveis governamentais, a fim de cumprir 
o compromisso e conceber a união com os setores privados para efetivar 
as ações.
Impende destacar, também, que compete ao Poder 
Público promover as políticas de democratização das 
decisões relativas ao desenvolvimento 
urbano, ao passo em que é da respon-
sabilidade daquele executar as ações, 
existindo, assim, uma dualidade 
técnico-política para assumir as ta-
refas de análise e coordenações, ofe-
recendo conclusões para que decisões 
estratégicas sejam tomadas.
Afinal, criar políticas públicas e diretrizes para solucionar os proble-
mas de cada componente básico da estrutura urbana com a finalidade 
de, segundo a Constituição, “desenvolver as funções sociais da cidade e 
desenvolver as funções sociais da propriedade” é responsabilidade do 
Poder Público. 
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Dito isso, é importante destacar que ao Poder Público cabe o dever de 
possibilitar a participação popular na tomada de decisões para o desen-
volvimento urbano, além de traçar as prioridades e princípios para que, 
posteriormente, se realize a consulta pública.
Assim, com objetivos bem delineados, é possível garantir não 
apenas a participação popular e democrática, mas prin-
cipalmente o desenvolvimento sustentável e voltado 
a atingir as necessidades humanas a curto, médio e 
longo prazo.
Gestão democrática das cidades
A regulamentação do Estatuto das Cidades por meio da Constituição 
Federal de 1988 propiciou o surgimento de uma nova abor-
dagem política, tomando como princípio a via-
bilização da participação popular como per-
sonagem no desenvolvimento das cidades. 
Para sua realização, antes da solidificação 
de seus feitos, é necessária a criação de um 
ambiente propício para o nascimento da cida-
dania, por meio de uma “releitura das cidades”.
Nessa atividade, tomar consciência da estrutura das cidades como pal-
co das diferentes formas de consumo e produção de capital evidencia a 
segregação social como a grande mazela de nossa civilização, uma vez que 
arraigada em suas raízes está presente a valorização da propriedade pri-
vada urbana.
Nesse sentido, a cidade apresenta-se como o local onde as discrimi-
nações sociais se formam, principalmente levando-se em consideração 
as diferenciações de bens e serviços urbanos.
ASSISTA
Assista ao vídeo Cidade é luta de classes em que a douto-
ra e professora da FAU-USP, Ermínia Maricato, explica a 
relação entre a cidade e a luta de classes. 
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Como meio de gestão, principalmente por ser o elemento de definição dos 
usos do solo, o planejamento urbano deveria garantir uma igualdade de acesso 
e espaços urbanos para toda a sociedade.
É necessária uma nova forma de atuação estatal frente à maneira como se 
estrutura e pensa as cidades, tomando, como principal medida, a participação 
popular nas decisões e produção da cidade. 
Nesse sentido, a Gestão Democrática das Cidades, anunciada pelo Estatuto 
da Cidade, atua como diretriz de política pública, principalmente por se tratar de 
uma ferramenta que favorece o debate nos processos participativos, almejando 
superar as desigualdades sociais caraterísticas das cidades brasileiras. Trata-se 
de um mecanismo que propicia às populações de baixa renda poder decisório 
quanto aos usos dos investimentos públicos e utilização do uso do solo.
As cidades são os locais onde a atuação do Poder Público se evidencia. Des-
ta forma, a administração das cidades não é possível sem a participação e a 
intervenção popular, principalmente por atribuir ao cidadão o poder de intervir 
e transformar a realidade de sua cidade.
A Gestão Democrática das Cidades é garantida mediante a utilização de 
instrumentos como: criação de órgãos colegiados de política urbana (na-
cional, estadual e municipal); audiências públicas e debates; conferências 
sobre assuntos de interesses urbanos (nacional, estadual e municipal); ini-
ciativas populares de projetos de lei; e programas e projetos de desenvol-
vimento urbano.
Outro instrumento utilizado pelo Estado para a garantia da Gestão 
Democrática são as audiências públicas como ferramenta propícia ao di-
reito à informação e à participação proativa. São nas audiências públicas 
que os atos da administração ganham notoriedade e são disponibilizados 
à coletividade, bem como possibilitam a apresentação de propostas por 
parte da população.
As conferências atuam como uma ferramenta de participação da socie-
dade na elaboração e análise das políticas públicas, e como plano de discus-
são entre sociedade e governo. Como resultante, uma série de diretrizes e 
planos de ações devem nortear as gestões de políticas públicas e garantir 
um espaço para o fortalecimento do planejamento urbano estratégico, pro-
porcionado por debates técnicos, políticos, econômicos e sociais.
LEGISLAÇÃO PENAL APLICADA 37
SER_DIR_LUAP_UNID1.indd 37 11/09/2020 09:57:30QUADRO 4. INSTRUMENTOS GARANTIDORES DA GESTÃO
DEMOCRÁTICA DA CIDADE
INSTRUMENTOS GARANTIDORES DA GESTÃO
DEMOCRÁTICA DAS CIDADES (ART. 43 DO ESTATUTO DA CIDADE)
• Órgãos colegiados de política urbana nos níveis nacional,
estadual e municipal
 • Debates, audiências e consultas públicas
conferências sobre
• Assuntos de interesse urbano nos níveis nacional, estadual e municipal
• Iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano
Fortalecida pelo Estatuto da Cidade, a apresentação de programas e pro-
jetos por parte da população é outra ferramenta importante para a Gestão 
Democrática das Cidades, sem restrições quanto às matérias objetivadas. É 
importante salientar que o Estatuto das Cidades estipula, por 
meio da gestão orçamentária, a participação obrigatória da 
população através de debates, audiências e consultas pú-
blicas para as tomadas de decisões quanto à aprovação 
das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual.
LEGISLAÇÃO PENAL APLICADA 38
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Sintetizando
Com o crescimento tecnológico e populacional, os arquitetos e urbanistas 
passaram a pensar na indispensabilidade de desenvolvimento das cidades vol-
tado de forma a atender todas as necessidades humanas, garantindo moradia, 
trabalho, lazer e possibilidade plena de circulação. 
Posteriormente, tal pensamento foi aprimorado com a necessidade de par-
ticipação popular na tomada de decisões para o desenvolvimento das cidades. 
Da mesma forma, a legislação pátria contempla a visão moderna de urbanismo, 
criando leis e mecanismos que visam garantir a plena satisfação do ser humano. 
Igualmente, todo o ordenamento jurídico possui princípios garantidores do 
desenvolvimento urbano sustentável, voltado ao atendimento das necessidades 
humanas e de garantia da propriedade.
Todavia, a garantia à propriedade não é plena, devendo o particular verificar, 
também, os códigos e normas para cumprir com a função social proposta, evi-
tando-se, assim, eventual desapropriação do imóvel.
Por fim, mesmo sendo dever do Estado de garantir a participação popular, 
também é seu dever traçar metas e direções para o desenvolvimento das ci-
dades, sendo igualmente responsabilizado pela execução e cumprimento das 
normas.
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DIREITO URBANÍSTICO 
2
UNIDADE
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Objetivos da unidade
Tópicos de estudo
 Conhecer o Estatuto da Cidade;
 Compreender a função social da propriedade urbana;
 Conhecer os instrumentos de intervenção urbanística na propriedade.
 Estatuto da Cidade
 Diretrizes gerais
 Rol de instrumentos da política 
urbana
 Função social da propriedade 
urbanao
 Instrumentos de intervenção 
urbanística na propriedade
 Efetividade dos instrumentos 
urbanísticos
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Estatuto da Cidade
Estatuto da Cidade é o nome da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 
2001, criada com o objetivo de regulamentar os artigos 182 e 183 da Consti-
tuição Federal de 1988, que estabelece a formação do Estado Democrático de 
Direito. Entre os objetivos da lei, estão a construção de uma sociedade mais 
justa, livre e solidária, bem como a asseguração do desenvolvimento nacio-
nal, como forma de erradicar a pobreza e a marginalização no país. 
A rapidez com que as pessoas saíram dos campos e foram procurar uma 
nova vida nas cidades provocou um processo de urbanização descontrolada. 
Dessa forma, grandes problemas, como a segregação socioespacial, o défi cit 
habitacional, os impactos ambientais e os acessos informais à terra e à mo-
radia, foram criados. Além disso, outros fatores também contribuíram para 
o agravamento desses problemas, como a ordem jurídica obsoleta e as im-
probidades das respostas governamentais, que intensifi caram a tradição dos 
direitos individuais de propriedades.
Em 2003, a formação do Ministério das Cidades e do Conselho Nacional 
das Cidades ajudou a organizar as diretrizes gerais para o crescimento e o 
desenvolvimento urbano. Isso auxiliou os governos municipais a tornarem 
as cidades mais justas, favorecendo o coletivo, a segurança e o bem estar 
da sociedade, bem como equilibrando o desenvolvimento urbano e o meio 
ambiente. Para isso, o ministério também facilitou o acesso aos recursos fi -
nanceiros e à assistência técnica.
Mesmo assim, se quisermos um desenvolvimento urbano democrático e 
com moradia digna para todos, é necessário um futuro de mudanças para 
as cidades. Para isso, é preciso incorporar todos os setores, sejam os sociais, 
econômicos ou políticos, aos projetos de inclusão social.
Nesse sentido, o Estatuto da Cidade propõe que as cidades 
sejam construídas e reconstruídas de uma forma 
mais humana, tornando a cidade o meio, ou 
habitat, em que todos queiram morar, inte-
grando e aumentando as áreas ambientais, de 
forma a sempre respeitar as identidades e a di-
versidade cultural dos habitantes.
LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA APLICADA 43
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Diretrizes gerais
O Estatuto da Cidade consiste em 16 diretrizes gerais, objetivando mediar 
e orientar as políticas urbanas, em conjunto com as funções sociais da cidade 
e da propriedade urbana. Essas diretrizes são reconhecidas por serem inte-
gradas ao Plano Diretor Municipal, promovendo e auxiliando o desenvolvi-
mento urbano. Assim, analisaremos as dezesseis diretrizes:
I. afi rmar o direito de cidades mais sustentáveis, consistentes nos seguin-
tes direitos:
• Terra urbana;
• Moradia;
• Saneamento básico;
• Infraestrutura urbana;
• Transportes;
• Serviços públicos;
• Trabalho;
• Lazer.
II. gestão democrática, com a participação da população para formulação, 
execução e acompanhamento dos planos de governo;
III. cooperação entre público e privado nos processos de urbanização, 
atendendo ao interesse social;
IV. planejamento no desenvolvimento do espaço urbano, evitando e cor-
rigindo o crescimento desordenado da cidade, protegendoo meio 
ambiente;
V. oferecer transporte, serviços e equipamentos 
públicos, conforme a necessidade da população e 
do local;
VI. controle do uso do solo, evitando:
• a utilização inadequada de imóveis;
ASSISTA
Assista ao vídeo Como planejar o crescimento das 
cidades, um episódio de um documentário do Canal 
Futura, que mostra as contradições envolvidas no 
planejamento das cidades.
LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA APLICADA 44
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• a utilização inadequada na região;
• o parcelamento do solo e da edificação, tornando-o inadequado em relação 
à infraestrutura urbana;
• a instalação de empreendimentos que sobrecarreguem a infraestrutura local;
• a especulação imobiliária pela retenção de imóveis urbanos para subutiliza-
ção ou a falta de utilização;
• depredação das áreas urbanas;
• poluição e degradação do meio ambiente.
VII. agregar as atividades urbanas e rurais, complementando o desenvolvimen-
to socioeconômico da cidade;
VIII. obedecer aos padrões de produção e consumo compatíveis com os limites 
de sustentabilidade ambiental, social e econômico;
IX. tornar justa a distribuição de benefícios e ônus decorrentes do processo de 
urbanização;
X. adequar os instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos 
gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar 
os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferen-
tes segmentos sociais;
XI. recuperar os investimentos realizados pelo Poder Público, que acabou cul-
minando na valorização dos imóveis, 
de forma racional e de forma a rejeitar 
eventuais distorções na valorização de-
masiada dos imóveis, o que pode cau-
sar a especulação imobiliária;
XII. proteger, preservar e recuperar 
o meio ambiente natural e construído 
(patrimônios culturais, históricos, artís-
ticos, paisagísticos e arqueológicos);
XIII. promover audiências entre a po-
pulação e o Poder Público para decisões 
e o auxílio, em conjunto, ao desenvol-
vimento urbano, verificando os proble-
mas e as soluções deles para os espaços 
ambientais e urbanos;
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XIV. promover a regularização fundiária da população de baixa renda, ou seja, 
criar leis especiais para regularização de moradias. Ao mesmo tempo, promover a 
urbanização das áreas ocupadas por habitantes de assentos informais consolida-
dos, garantindo o direito à moradia e as funções sociais da propriedade urbana, 
dando importância às leis ambientais;
XV. legislações como parcelamento, uso e ocupação do solo deverão ser des-
complicadas, para reduzir os custos e aumentar a procura de lotes e unidades 
habitacionais;
XVI. equidade para agentes públicos e privados, que promovem serviços para 
o desenvolvimento urbano voltados ao interesse social.
Com essas diretrizes, o estatuto reconsidera o espaço da cidade, utilizando 
princípios de funções sociais da propriedade urbana. Passando o poder ao Poder 
Público municipal, o controle do uso do solo e do desenvolvimento urbano or-
ganiza as cidades e a população, assim como equilibra os interesses individuais, 
coletivos, sociais, culturais e ambientais dos envolvidos. 
Rol de instrumentos da política urbana
O Poder Público municipal ganha uma série de mecanismos jurídicos para 
garantir a inclusão social e sustentabilidade ambiental, a fi m de regularizar, 
reverter ou coibir que as ações do mercado imobiliário formal, informal e 
especulativo descumpram com a função social da cidade e da propriedade.
Com o escopo de construir cidades mais efi cientes, justas e sensíveis nas 
questões ambientais e sociais, é necessário que os municípios integrem, de 
forma democrática, o processo de decisões junto ao planejamento, os ins-
trumentos de políticas urbanas e as gestões urbanas e ambientais.
As políticas urbanas são utilizadas para que as administrações munici-
pais possam ter, como base, instrumentos para transformar suas 
cidades. As principais são as encontradas no Estatuto da Cidade: 
entre elas, o parcelamento do solo, a edifi cação com-
pulsória, o IPTU progressivo, a desapropriação com 
pagamento em títulos, preempção, outorga onero-
sa do direito de construir, operações urbanas con-
sorciadas, entre outras.
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Além desses instrumentos, o Poder Público também conta com o Plano Di-
retor, a Lei de Parcelamento do Uso 
e Ocupação do Solo, a Lei de Zonea-
mento Ambiental, o Plano Plurianual, 
a Lei das Diretrizes Orçamentárias 
e Orçamento Anual, a Lei de Gestão 
Orçamentária Participativa, a Lei dos 
Planos, programas e projetos seto-
riais e a Lei dos Planos de Desenvol-
vimento Socioeconômico. Ademais, o 
Poder Público pode utilizar os seguin-
tes institutos tributários e fi nanceiros: 
Imposto Sobre a Propriedade Predial 
e Territorial Urbana (IPTU); contribuição de melhorias e incentivos, além de be-
nefícios fi scais e fi nanceiros.
Ainda, como mencionado, o Poder Público municipal também pode contar 
com recursos previstos no Estatuto da Cidade que, por possuírem abrangência 
nacional, serão estudados a seguir. Assim, destaca-se, no Estatuto da Cidade, 
o instrumento denominado Gestão Democrática da Cidade, de natureza princi-
piológica, que versa sobre a necessidade de se realizar um planejamento par-
ticipativo, habilitando a sociedade para os debates e audiências públicas, uma 
vez que o início dos programas e planos de desenvolvimento urbano terão de 
ser aceitos pelos cidadãos.
Função social da propriedade urbana
Plano Diretor na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade
O Plano Diretor é um instrumento legal para o desenvolvimento urbano. 
É desenvolvido pela Câmara dos Vereadores de cada município (portanto, é 
uma lei orgânica, ou seja, lei municipal), embora seja obrigatório somente em 
municípios com mais de 20.000 habitantes.
A importância do Plano Diretor para o desenvolvimento das cidades é ta-
manha que a própria Constituição Federal traça as diretrizes fundamentais 
do Plano Diretor, no artigo 182, § § 1º e 2º:
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Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo 
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em 
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-
ções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigató-
rio para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumen-
to básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando 
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade ex-
pressas no plano diretor (BRASIL, 1988, p. n.p.). 
Como se observa da leitura do artigo 182, CF/88, o Plano Diretor é o instru-
mento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Ele traça, 
portanto, todas as regras, direitos e deveres para a construção e crescimento 
das cidades, observando-se, evidentemente, as regras gerais estabelecidas 
na Constituição Federal, nas leis federais (como o Estatuto da Cidade) e esta-
tuais (como a Constituição Estadual).
A importância dessa lei municipal também é reforçada ao ser estipulado 
que a propriedade somente cumprirá sua função social caso obedeça aos 
ditames, previstos no Plano Diretor. Assim, caso o terreno ou edificação de-
sobedeça aos comandos do Plano Diretor, o proprietário estará sujeito às 
punições previstas em lei, sendo a punição mais severa a desapropriação.
Já o Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001, aprofunda as diretri-
zes do Plano Diretor, reforçando a possibilidade de serem incluídas as obriga-
ções e punições para o direito de propriedade e edificação.
Entre as diretrizes gerais, destacam-se a necessidade do Plano Diretorenglobar todo o território do município (art. 40, § 2º), a revisão do PD a 
cada dez anos, no mínimo (art. 40, § 3º), o dever de preocupação com a 
circulação (art. 41, § 3º), bem como as determinações sobre como serão os 
parcelamentos, as edificações, a utilização de compul-
sórios (art. 42, inciso I), os parâmetros de uso do solo 
para promover a diversidade e geração de emprego 
e renda (art. 42-B, IV), além dos instrumentos para a 
proteção do meio ambiente e do patrimônio histórico e 
cultural da cidade (art. 42-B, VI). Observe o Quadro 1. 
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Ademais, o Estatuto da Cidade também ampliou o rol dos municípios que 
são obrigados a possuir o Plano Diretor em seu arcabouço legal, de acordo com 
o artigo 41:
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instru-
mentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou ati-
vidades com significativo impacto ambiental de âmbito regional 
ou nacional.
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas susce-
tíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inunda-
ções bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos 
(BRASIL, 2001, n.p.). 
Como mencionado, além da obrigatoriedade, já prevista na CF/88, quanto ao 
número de habitantes dos municípios, também são incluídas as cidades que este-
jam localizadas em regiões metropolitanas, as cidades estratégicas de interesses 
turísticos, as cidades que podem trazer impactos ambientais relevantes, além das 
cidades que demandam maior atenção para garantia da segurança da população.
QUADRO 1. DIRETRIZES GERAIS DO PLANO DIRETOR
Diretrizes gerais do Plano Diretor
(decorrentes do Estatuto da Cidade)
•O PD precisa englobar todo o território do município 
•O PD necessita ser revisto a cada dez anos, no mínimo
•Necessidade de delimitação das áreas urbanas, onde poderá ser 
aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
•A forma como se dará o direito de preempção
•A forma como se dará a outorga onerosa do direito de construir
•Como serão realizadas as operações urbanas consorciadas
•Como será realizada a transferência do direito de construir
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Quanto ao inciso III, ele traz a necessidade da existência de um Plano Diretor 
para todas as cidades que pretendam obrigar o proprietário de terras a realizar 
a plena utilização da área, sob pena de parcelamento ou edificação compulsória, 
imposto progressivo ou desapropriação. 
Além disso, é importante ressaltar que, se uma cidade não possuir 20.000 habi-
tantes, mas estiver sujeita à ocorrência de eventos naturais que causem risco à se-
gurança de seus habitantes, por exemplo, um Plano Diretor deverá ser delineado. 
No plano, serão listados quais os instrumentos serão utilizados pelo Poder Público 
para prevenir ou minimizar possíveis danos. Além disso, um município que terá 
atividades de grande impacto ambiental, como uma mina de minérios, também 
deverá ter um PD que defina como serão realizadas essas atividades, garantindo 
a preservação do meio ambiente e a sustentabilidade da operação. O Quadro 2 
apresenta um resumo da obrigatoriedade do Plano Diretor. 
O Estatuto da Cidade, entendendo que a obrigatoriedade de um Plano Diretor 
para esses municípios é de importância estratégica, para o desenvolvimento racio-
nal e sustentável das cidades, além de garantir a segurança dos próprios habitan-
tes, também estabeleceu uma punição para os representantes que deixarem de 
criar a lei ou realizar sua revisão, nos termos do artigo 52, VI e III:
Quando o Plano Diretor é obrigatório? (decorrentes do 
Estatuto da Cidade) 
• Para as cidades com mais de vinte mil habitantes 
• Cidades que integram regiões metropolitanas e 
aglomerações urbanas 
• Para o poder público que pretenda instituir as sanções no caso 
do uso inadequado do solo 
• Para as cidades integrantes de áreas com especial 
interesse turístico 
• Para as cidades que contenham atividades de significativo im-
pacto ambiental, no âmbito regional ou nacional 
• Para as cidades com riscos de desastres naturais de 
grande impacto 
QUADRO 2. CIDADES NAS QUAIS O PLANO DIRETOR É OBRIGATÓRIO
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Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos 
envolvidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito 
incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 
8.429, de 2 de junho de 1992, quando:
(...)
VI - impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos 
incisos I a III do § 4º do art. 40 desta Lei;
VII - deixar de tomar as providências necessárias para garantir 
a observância do disposto no § 3º do art. 40 e no art. 50 desta 
Lei; (BRASIL, 2001, n.p.). 
Especificamente em relação ao Plano Diretor, poderá o prefeito do município 
responder pela prática de improbidade administrativa, na hipótese de não garan-
tir, durante a elaboração do Plano Diretor, o pleno acesso da população ao projeto, 
documentos e informações produzidas, além de não promover as audiências pú-
blicas e debates com a população e associações.
Também poderá responder por improbidade administrativa o prefeito que não 
realizar a revisão de um Plano Diretor em vigor no período máximo de dez anos, 
sendo esse, inclusive, o posicionamento dos Tribunais.
Já o descumprimento do Plano Diretor existente pelos particulares, como já 
brevemente explanado, poderá sujeitar o proprietário às sanções impostas, isso 
é, ele poderá ser obrigado a parcelar, edificar ou utilizar, compulsoriamente, o 
imóvel, ter as medidas feitas em conjunto com o Poder Público (operações con-
sorciadas), pagar IPTU progressivo ou mesmo sofrer desapropriação. O Quadro 3 
apresenta um resumo das penalidades. 
Sanções caso o imóvel não cumpra com sua função social 
(decorrentes da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade)
• Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
• IPTU progressivo no tempo
• Desapropriação com pagamentos de títulos
QUADRO 3. SANÇÕES PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO DO PLANO DIRETOR
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Verifica-se, então, que o Plano Diretor possui o intuito de garantir as necessi-
dades da qualidade de vida de cada habitante, tornando o desenvolvimento e a 
expansão urbana justa e equilibrada. Nesse sentido, as diretrizes servem como 
norte, por isso devem ser seguidas e respeitadas. 
Parcelamento, edificação e utilização compulsórios
As hipóteses do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (obriga-
tórios) estão previstas na Seção II, do Capítulo II, do Estatuto da Cidade, contidos 
nos artigos 5º e 6º, desse dispositivo legal.
Tais obrigações demandam que o proprietário faça uso de sua propriedade, 
mesmo que pela determinação de edificação. Nesse sentido, o proprietário é in-
timado para que proceda com a edificação ou ocupação, a depender do disposto 
no Plano Diretor. Tal obrigatoriedade atinge, inclusive, quem adquire um imóvel 
não utilizado, subutilizado ou não edificado, na forma, condições e prazos que o 
imóvel apresentar. 
Também é importante destacar que, de acordo com a legislação local, o pro-
prietário, ao adquirir um imóvel ou mesmo um terreno, já é obrigado a adequá-lo 
à sua função social, cumprindo com as regras de edificação e uso do bem, inde-
pendente da prévia notificação do Poder Público.
Assim, considera-se o imóvel como não utilizado, aquele que não possui ocu-
pação alguma pelo proprietário, ou seja, aquele que se encontra em situaçãode 
abandono. Deve-se destacar, nesse momento, que a utilização do imóvel por ter-
ceiros (como por locação), não o torna não utilizado, já que o espaço urbano está 
sendo aproveitado. Afinal, um imóvel ocupado gera atividades dentro das funções 
sociais, acabando com os vazios urbanos, que geram a supervalorização da terra 
de forma artificial.
Já um imóvel não edificado é considerado como aquele sem construção algu-
ma, apenas o terreno, também não utilizado. Note que, para considerarmos um 
bem como edificado, basta que alguma benfeitoria tenha sido realiza-
da nele, como a construção de um estacionamento (desde que ele 
contenha todos os elementos necessários para a realiza-
ção da operação com segurança, garantindo a saúde 
dos usuários e trabalhadores), por exemplo. Nesse 
sentido, não é necessário que se trate exatamente de 
uma residência ou de um prédio comercial.
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Por fim, o imóvel subutilizado tem sua definição prevista no artigo 5º, § 1º, I, Es-
tatuto da Cidade: “considera-se subutilizado o imóvel (...) cujo aproveitamento seja 
inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente” 
(BRASIL, 2001, n.p.). Em outras palavras, para que o imóvel possa ser considera-
do subutilizado, faz-se necessária a existência prévia de uma definição contida no 
Plano Diretor de um município, ou de alguma lei municipal derivada desse plano.
Assim, a depender da situação concreta do imóvel, caberá ao Poder Público 
exigir que o proprietário efetue a edificação (edificação compulsória, portanto), 
passe a utilizar o imóvel, desmembre-o, aproveitando-se da parte utilizada, ou 
aliene a parte não utilizada para terceiros interessados.
Nesse sentido, para o proprietário cumprir a função social de sua propriedade, 
ele deve parcelar ou edificar os terrenos vazios ou subutilizados, quando o coefi-
ciente de aproveitamento for menor do que o exigido por lei. Caso a construção 
esteja vazia, o proprietário deve providenciar as reformas necessárias em caso de 
reutilização. Na Figura 1, encontramos um exemplo de imóvel subutilizado. 
Figura 1. Exemplo de imóvel subutilizado. Fonte: Adobe Stock. Acesso em: 10/08/2020. 
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Consórcio imobiliário urbanístico
O consórcio imobiliário é um instrumento da política urbana, previsto no artigo 
46, e subsequentes do Estatuto da Cidade, como forma de viabilizar financeira-
mente o aproveitamento do imóvel. Ele consiste na transferência, por parte do 
proprietário, do imóvel objeto do consórcio. Após a realização das obras para a re-
gularização, o proprietário recebe unidades imobiliárias já urbanizadas, enquanto 
as outras unidades são incorporadas ao patrimônio público.
É importante destacar que o consórcio, nesse aspecto, assemelha-se à desa-
propriação. O proprietário acaba por perder parte de seu patrimônio, recebendo, 
como indenização, uma parte dele, já urbanizado ou edificado, como forma de 
pagamento ou indenização. Evidentemente, a intervenção do Poder Público no 
imóvel não exime o proprietário das eventuais responsabilidades administrativas, 
civis ou, até mesmo, criminais, conforme dispõe o artigo 46, § 3º, Estatuto da cida-
de, na hipótese de que o proprietário tenha dado causa às formações de núcleos 
urbanos informais.
Note que essa modalidade de intervenção pública também é mais eficaz do 
que o simples parcelamento do solo, pois a parte desmembrada ainda demanda a 
realização de obras ou ocupação por terceiros. No consórcio imobiliário urbanísti-
co, o Poder Público já realiza as obras, e devolve parte delas ao proprietário. Nesse 
sentido, a parte incorporada também estará urbanizada.
IPTU progressivo no tempo
O IPTU progressivo é previsto no artigo 7º do Estatuto da Cidade, sendo uma 
espécie de sansão, caso o proprietário de um imóvel, mesmo após ser intimado a 
realizar a utilização, edificação ou desmembramento, fique inerte. Após o término 
do prazo estabelecido pelo Poder Público, esse imposto compreende a majoração 
da alíquota do IPTU pelo prazo de cinco anos consecutivos, não podendo exceder, 
no entanto, a duas vezes o valor referente ao ano anterior da sanção, além de tam-
bém ter de respeitar a alíquota máxima de 15%.
Nesse ponto, é importante destacar que o IPTU progressivo pode incorrer na 
perda da propriedade, já que o não pagamento desse imposto permite que o Po-
der Público execute judicialmente a dívida, realizando a penhora e o posterior lei-
lão judicial, retendo o valor da dívida corrigida e atualizada, devolvendo ao ex-pro-
prietário eventual valor remanescente. Essa é, inclusive, uma modalidade comum 
para a garantia da execução da dívida.
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Há de se destacar, também, que essa modalidade de penhora de imóvel é pos-
sível, inclusive, para aqueles bens considerados “de família”, o que, pela regra ge-
ral, prevista no artigo 1º, Lei nº 8.009/1990, seriam impenhoráveis. Essa é, inclusive, 
a posição pacífica dos Tribunais:
DÉBITO PROVENIENTE DO PRÓPRIO IMÓVEL. RECURSO NÃO 
PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.
1 – Em se tratando de execução fiscal que visa a cobrança de 
débitos oriundos do próprio imóvel, como no caso do IPTU, in-
cide, à espécie, a exceção ao regime de impenhorabilidade do 
bem de família, nos termos do disposto no artigo 3º, inciso IV, 
da Lei 8.009/90. Precedentes jurisprudenciais.
2 – Recurso conhecido e não provido. Sentença mantida (BRA-
SIL, 2019, p. 11). 
Ademais, mesmo se o Poder Público optar por não executar a dívida, ainda 
é possível a desapropriação, ultrapassados os cinco anos, sendo esse o método 
mais eficaz para garantir o cumprimento da política urbana.
Desapropriação
A desapropriação é um dos instrumentos que o Poder Público pode se valer 
para o cumprimento de uma necessidade pública ou interesse social, como, por 
exemplo, a construção de uma linha férrea ou de um novo hospital, mediante o 
pagamento de indenização ao proprietário, pelo valor de venda do imóvel.
CITANDO
Nas palavras de André Ramos Tavares, a desapropriação é “a transfe-
rência involuntária do particular de sua propriedade para o Estado ou 
delegados deste. Pode ocorrer por utilidade ou necessidade pública, ou, 
ainda, por interesse social” (TAVARES, 2006, p. 168). 
Todavia, a desapropriação também pode ser um instrumento derivado de 
uma sanção, como se verifica no artigo 8º do Estatuto da Cidade, que permite ao 
município realizar a desapropriação de um imóvel que já tenha so-
frido a sanção do IPTU progressivo pelo prazo de cinco anos e que 
tenha se quedado inerte. O pagamento pelo imóvel, nesse caso, 
será em títulos da dívida pública.
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Importante observar que essa modalidade de desapropriação não decorre 
do não pagamento do IPTU pelo proprietário, mas pelo fato de que a proprie-
dade não está cumprindo sua função social. Assim, ultrapassado o prazo para 
sanar o problema, acrescido aos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo, 
o imóvel permaneceu a descumprir sua função social, o que ocasionou a perda 
da propriedade.
Ademais, o valor a ser pago a título indenizatório também não segue o pa-
drão das desapropriações, porque, nesse caso, o valor terá, como parâmetro, a 
base de cálculo para o IPTU (valor venal do imóvel), descontando-se os gastos 
que o Poder Público teve de realizar para a adequação do imóvel, conforme 
determina o artigo 8º, § 2º, inciso I, do Estatuto da Cidade. Além disso, não se-
rão computados os ganhos, eventuais lucros cessantes e juros compensatórios 
(art.8º, § 2º, II, Lei nº 10.257/2001).
Instrumentos de intervenção urbanística na propriedade
Tombamento
O tombamento atua como instrumento de intervenção urbanística, garan-
tido peloEstatuto da Cidade, em seu artigo 4º, inciso V, como uma ferramenta 
que objetiva a transmissão de algo que apresenta algum valor, seja artístico, 
histórico ou cultural, para as futuras gerações.
Amplamente abordado pela Constituição Federal de 1988, o tombamento 
é considerado como uma intervenção pública sobre a propriedade privada 
que, embora não desemposse o proprietário, não permite que ele realize in-
tervenções no imóvel. Uma vez que surja o interesse por parte do Estado em 
um bem de valor histórico, ao realizar o tombamento, ele garante à proprie-
dade não apenas a proteção cultural, mas a ressignifi cação pela 
atribuição de sua função social.
Ao ser tombado, as restrições impostas pelo ato 
não se restringem apenas ao objeto em si, mas ao 
seu entorno, garantindo que a vizinhança não 
se descaracterize e, consequentemente, que o 
imóvel, na qual está inserida, também não sofra 
alterações. 
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São previstas duas formas de tombamento: o tombamento provisório, e 
o definitivo. No primeiro caso, o proprietário do imóvel recebe uma notifi-
cação por parte da administração municipal, com o intuito de informar que 
um determinado imóvel apresenta um valor para o campo histórico, cultural 
ou artístico. Já o tombamento definitivo, se dará apenas quando o imóvel for 
inscrito no Livro Tombo.
Após a inscrição no Livro do Tom-
bo, o Poder Público instituirá as regras 
de proibição perante o imóvel tomba-
do, uma vez que o proprietário, bem 
como o entorno do imóvel, estará su-
jeito a qualquer intervenção por parte 
do possuidor, podendo sofrer demoli-
ções, destruições ou mutilações.
O exercício da atividade de tombamento pode ocorrer de duas formas, 
a voluntária ou a compulsória, sendo que a primeira ocorre mediante solici-
tação de inscrição do imóvel no Livro do Tombo, por parte do proprietário. 
Uma vez realizada, o imóvel passará por uma análise técnica que constatará 
seu valor para o campo histórico ou artístico. Em relação à segunda forma de 
exercício de tombamento, a compulsória, ela ocorre independente da vonta-
de do dono do imóvel.
O processo pode sofrer impugnação pedida pelo proprietário, que, caso 
indeferida, não impossibilita a inscrição do imóvel no Livro do Tombo.
Direito de superfície
Entende-se o Direto de Superfície como um instrumento que garante o 
uso do solo ao indivíduo que não corresponde ao proprietário em si, ou seja, 
é a possibilidade do aproveitamento do solo passada para outra pessoa. 
Estabelecido pelo do Estatuto da Cidade como um instrumento de Direito 
Urbanístico, e pelo Código Civil de 2002, como instituto do Direito Civil, o Es-
tatuto utiliza o Direito de Superfície como permissão de construir uma edifi-
cação em solo alheio, e não como aquisição de uma edificação pré-existente. 
Sendo assim, aquele que adquire a possibilidade do uso de um solo edificado, 
será o adquirente obrigado a realizar a demolição para, assim, realizar nova 
edificação.
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O Estatuto garante o direito de superfície como um contrato estabelecido en-
tre o proprietário e o seu usuário, garantindo o uso do terreno, onerosamente ou 
não, por tempo determinado ou indeterminado, mediante registro em cartório; 
possibilitando o uso do solo, subsolo e espaço aéreo do referido terreno. Esse 
contrato se extingue de duas maneiras: de forma temporal, ou seja, tendo seu 
prazo finalizado, ou mediante ao não cumprimento das obrigações contratuais 
previamente estabelecidas.
Vale ressaltar que o Poder Público pode ser o proprietário do terreno, ou seja, 
o direito à superfície também ocorre no território de domínio público.
Nesse sentido, para que se possa exercer o direito de superfície, é necessário 
que a formalização do contrato seja feita por meio de escritura pública registra-
da em cartório, passando ao beneficiário o direito de ocupar o terreno ou edifi-
cação por essa outra pessoa. Quando essa escritura for desfeita, o proprietário 
tomará posse novamente, usufruindo das benfeitorias executadas.
Direito de preempção
O Estatuto da Cidade determina, em seus artigos 25 a 27, outra ferramen-
ta de intervenção urbana, que garante ao Poder Público municipal a aquisição, 
mediante compra, de imóveis frutos de alienação onerosa entre particulares; o 
chamado direito de preempção.
Tal instrumento é regulamentado por meio de lei municipal, a partir do Plano 
Diretor, que fornecerá as áreas em que a atividade poderá ser desempenhada, 
bem como seu tempo de vigência, que não pode ultrapassar os cinco anos, sujei-
to à renovação após um ano de início.
Sendo assim, o direito de preempção ocorre em situações em que o Poder 
Público necessita de uma área para fins de regularização fundiária, reserva fun-
diária, elaboração de projetos habitacionais de cunho social, execução de equi-
pamentos urbanos e comunitários, ordenamento da expansão urbana, criação 
de espaços públicos destinados ao lazer e áreas verdes, zelo pelas áreas de inte-
resse histórico, paisagístico e cultural ou criação de áreas de proteção ambiental.
No tocante à regularização fundiária, o papel da preempção consiste em 
legalizar áreas de loteamentos irregulares, de forma que, após a realização da 
atividade, seja garantido às famílias residentes, o direito de posse mediante a 
obtenção da escritura definitiva, o que garante a possibilidade de venda e trans-
missibilidade por herança.
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Outro favorecimento garantido pela preempção é a elaboração de equipa-
mentos urbanos e comunitários. Entre eles, se destacam: o abastecimento de 
água, energia, gás, serviço de coleta de esgoto, telefonia e centros de educa-
ção, saúde, cultura, segurança e lazer.
O procedimento para a realização do direito de preempção se inicia com o 
interesse do proprietário, cujo imóvel esteja na área com direito à preempção. 
O Poder Público notificará o proprietário no prazo de trinta dias, caso haja inte-
resse na aquisição do imóvel. Caso o período transcorrido ultrapasse o estima-
do, o proprietário tem liberdade para oferecê-lo a um terceiro.
Caso haja o interesse do Poder Público na aquisição do imóvel, ele deverá 
notificar a população, por meio da publicação nos periódicos locais, as con-
dições da proposta, com a finalidade de que a comunidade tome ciência das 
atividades exercidas pela administração.
Ocorrendo qualquer exercício de má-fé, que prejudique o Poder Público, ele 
poderá adquirir o imóvel em questão sobre o valor de cálculo do IPTU, ou pelo 
valor indicado na proposta, caso seja inferior.
Outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso (solo criado)
A Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alteração de Uso é outro 
instrumento instituído pelo Estatuto da Cidade, do artigo 28 ao 31, que discor-
re sobre a formação do solo criado, um espaço edificado acima do coeficiente 
estabelecido em lei.
Aos municípios e seus respectivos Planos Diretores, cabem estipular quais 
serão as áreas nas quais o exercício da outorga onerosa será permitido, esta-
belecendo os tributos prestados por conta do beneficiário.
Para a realização de tal instrumento, cabe ao proprietário do lote obter uma 
licença da prefeitura para o exercício da atividade, 
retribuindo a ela os recursos auferidos, cujo 
destino será voltado às regularizações fun-
diárias; projetos destinados a programas de 
habitação social; ordenamento e direciona-
mento da expansão urbana; reserva fundiária; 
criação de espaços públicos e de lazer; unidades 
de preservação ambiental e proteção de áreas de interesse his-
tórico, paisagístico e cultural.
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EXEMPLIFICANDO
A aplicabilidade da Outorga Onerosa apresenta-secomo importante 
ferramenta para o investimento dos recursos auferidos desse pro-
cesso na construção da cidade, bem como na capacidade de agir 
como instrumento de justiça social. Salienta-se que esse recurso 
provém do cálculo de contrapartida, na qual o proprietário inte-
ressado em realizar a outorga deverá retribuir ao município como 
forma de benefício recuperado para a comunidade, para evitar que 
a sociedade assuma os custos pelo aumento do adensamento em 
uma determinada área.
É importante frisar que a definição das áreas em que é possível a realização 
da atividade do solo criado está diretamente relacionada ao zoneamento urba-
no, uma vez que a realização dessa atividade, de forma desordenada e irracio-
nal, contribui para a deformação do território urbano. Outro fator levado em 
consideração para a estipulação dos coeficientes é a relação entre a densidade 
da área e a sua infraestrutura urbana.
Situações em que o proprietário do lote almeje uma construção além da 
estabelecida para a realização da outorga onerosa, cabe à municipalidade, me-
diante forma de lei, estipular qual será o cálculo de cobrança, as possibilidades 
de isenção e a contrapartida do beneficiário.
Além disso, é preciso entender o conceito de coeficiente de aproveitamen-
to, que é a relação entre a área edificada e a área do terreno, diferente para 
cada região da cidade. Nesse sentido, essa relação deve ser consultada nas 
diretrizes municipais antes do início de qualquer edificação.
Sendo assim, caso o proprietário queira ultrapassar o coeficiente de apro-
veitamento do solo, terá de pagar uma taxa chamada de Outorga Onerosa do 
Direito de Construir. Contudo, mesmo com o pagamento, o Plano Diretor esti-
pulará, para cada região, o máximo de aproveitamento, mantendo o bem estar 
dos moradores da área.
Os municípios têm liberdade para estabelecer, em seus Planos Diretores, o 
coeficiente de aproveitamento, para que atendam às necessidades de cada re-
gião. Esse coeficiente pode ser igual para toda a cidade, dividido por regiões ou 
em quantidades de metros quadrados por área, denominadas estoques. Esses 
estoques podem ser divididos entre diferentes tipos de uso.
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A Outorga Onerosa do Direito de Construir possui dois objetivos principais, 
a saber, regularizar o mercado e complementar o orçamento urbano, nos ter-
mos do artigo 31 do Estatuto da Cidade.
Transferências do direito de construir, operações urbanas consorciadas
Presente no artigo 35 do Estatuto da Cidade, a transferência do direito de 
construir pode operar quando, por algum motivo, a edificação não utiliza todo 
o seu potencial de construção. Esse é um instrumento voltado para o interesse 
público, para implantação de equipamentos urbanos e comunitários, preserva-
ção do imóvel (quando for de interesse histórico, cultural, ambiental, social ou 
paisagístico) e para a regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas 
ou habitações de interesse social.
Assim, a transferência do direito de construir opera de duas formas, de 
acordo com lei municipal específica, seguindo o Plano Diretor.
Uma das formas de atuação desse instrumento é por meio da transferência 
interlocativa. Nessa modalidade, o proprietário do terreno em questão poderá 
exercer seu direito de construir em outra localidade, desde que seja o proprie-
tário. Outra possibilidade, correspondente à segunda forma de atuação do ins-
trumento referenciado, ocorre mediante transferência do direito de construir 
para outra pessoa, podendo essa atividade sobrevir ao título oneroso ou não.
QUADRO 4. FINALIDADES DA OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
Finalidades da Ortoga Onerosa do Direito de Construir: 
• Regularização fundiária; 
• Projetos e programas habitacionais de interesse social; 
• Direcionar a expansão e o desenvolvimento urbano; 
• Implantar equipamentos públicos e comunitários; 
• Espaços públicos de lazer e áreas verdes; 
• Unidades de conservação ou proteção de 
interesse ambiental 
• Proteção do patrimônio histórico sendo cultural 
ou paisagístico.
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Ademais, essa alienação de bens pode acontecer, também, entre o proprie-
tário e o Poder Público, segundo os incisos I a III do artigo 35 do Estatuto da 
Cidade, cuja finalidade corresponde a:
I. Implantação de equipamentos urbanos comunitários;
II. Preservação do imóvel quando ele apresentar interesse histórico, paisa-
gístico, social, cultural ou ambiental;
III. Apresentar utilidade para fins de regularização fundiária, habitação de in-
teresse social e regularização de áreas ocupadas por população de baixa renda.
No tocante aos imóveis, que apresentam interesse no tombamento históri-
co, alguns fatores entram em cena, dificultando a relação entre o Poder Público 
e o proprietário. Uma vez apresentado o interesse no tombamento e as restri-
ções perante o imóvel, ele perderá valor e o proprietário não poderá realizar 
o seu desmanche. Nesse momento, a possibilidade de transferir o direito de 
construir para outro imóvel ou proprietário contribui para amenizar os impas-
ses em relação às dificuldades de preservação do patrimônio cultural.
Figura 2. Exemplo do emprego da transferência do direito de construir como auxílio na preservação do Patrimônio 
Histórico. Fonte: Shutterstock. Acesso em: 10/08/2020.
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Fica a cargo das municipalidades estabelecerem a possibilidade da ocorrên-
cia de acréscimo do direito de construir acima do coeficiente de aproveitamen-
to estabelecido no Plano Diretor, transferindo-o para um imóvel. O Estatuto 
da Cidade não impõe nenhuma regulamentação quanto a essa atividade, mas 
garante à lei municipal a viabilização dessa eventualidade.
O estatuto sintetiza duas modalidades de intervenção urbana, surgidas em 
São Paulo (as Operações Urbanas Integradas e as Operações Urbanas Interliga-
das), nas Operações Urbanas Consorciadas.
O objetivo desse instrumento, segundo o artigo 32 do Estatuto da Cidade, 
visa promover modificações no parcelamento, uso e ocupação do solo e sub-
solo; alterar as normas de edificação, mediante estudos dos impactos ambien-
tais decorrentes de intervenções; regularizar as construções ou reformas em 
desacordo com a legislação vigente, aperfeiçoando a infraestrutura local ou 
adequando-as aos padrões de acessibilidade.
Sua utilização deve seguir o Plano Diretor municipal, que estipulará as áreas 
de aplicabilidade do referido instrumento, de acordo com investidores particu-
lares, proprietários, moradores e usuários, almejando intervir, em determina-
das áreas urbanas, com o intuito de operar transformações estruturais, sociais 
e de valorização ambiental. Assim, os recursos do Poder Público serão empre-
gados na realização da operação urbana consorciada em questão.
O Estatuto autoriza a emissão de Certificados de Potencial de Construção 
(CEPC), determinados por lei específica para a captação de recursos, advindos 
de leilão, que serão aplicados para o pagamento das obras em operação.
Estudo de impacto de vizinhança
Esse instrumento é um complemento às diretrizes municipais como uso 
e ocupação do solo, que visa minimizar os danos causados por construções 
grandes, que geram um fluxo maior do que a infraestrutura pode suportar.
Alguns empreendimentos, sejam eles públicos ou privados, requerem deta-
lhamento no estudo de impacto de vizinhança, que analisa e informa 
os impactos causados ao redor do empreendimento. Com 
esse levantamento, é possível equilibrar o desenvolvimen-
to urbano, garantindo a qualidade de vida dos habitan-
tes, mesmo que minimamente, além de ordenar as cida-
des com usos sociais e ambientais.
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Efetividade dos instrumentosurbanísticos
A Constituição Federal de 1988, em seus artigos 182 e 183, determinou, como 
responsabilidade do Poder Público, por meio dos Planos Diretores, o desenvolvi-
mento de políticas urbanas com o intuito do estabelecer garantia à função social 
da propriedade e da cidade.
Esse enfoque ganhou maior envergadura após a aprovação, em 2001, do Es-
tatuto da Cidade, por estabelecer os meios pelos quais poderiam ser atingidas 
as efetividades desses instrumentos na composição de uma cidade mais justa, e 
por ampliar a gama de instrumentos urbanísticos.
Desde a efetivação da Constituição, os instrumentos de atuação urbanística 
apresentam uma demorada aplicabilidade em decorrência da falta de consonân-
cia entre os componentes atuantes na composição do território da cidade, ou 
seja, o Poder Público, a sociedade e o setor privado. Esse entrave resulta em uma 
difícil regulamentação dos instrumentos, bem como uma carência por parte dos 
municípios em aplicá-los. 
Perante a execução do Estatuto da Cidade, ou pela necessária elaboração dos 
Planos Diretores nos municípios que possuírem os requisitos no artigo 41 dessa 
Lei, constata-se a presença da infl uência do Governo Federal na organização das 
políticas urbanas municipais. É patente a constatação da inefi ciência quanto à 
previsibilidade de aplicação dos instrumentos por parte dos municípios.
QUADRO 5. REQUISITOS PARA O ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA
Requisitos mínimos para a realização do estudo de 
impacto de vizinhança:
• Adensamento populacional
• Equipamentos urbanos e comunitários
• Uso e ocupação do solo
• Valorização imobiliária
• Geração de tráfego e demanda por transporte público 
• Ventilização e iluminação 
• Paisagem urbana e patromônio natural e cultural
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Nesse ponto, vale ressaltar que os instrumentos foram elaborados como 
uma ferramenta de caráter prático, tendo em vista a necessária revisão dos 
Planos Diretores dentro do prazo de dez anos.
Para que haja total eficiência na aplicabilidade dos instrumentos, é necessá-
rio que haja políticas públicas provenientes do âmbito federal, cujo intuito seja 
erigir ações e programas voltados à difusão dos instrumentos, e sua utilização 
por meio dos Planos Diretores municipais. Constata-se que municípios que 
apresentam maior porte desempenham de forma mais eficiente os instrumen-
tos urbanísticos, o que lhes garante, em termos, um Plano Diretor completo.
A efetividade dos instrumentos urbanísticos e de suas aplicações precisa-
riam passar, necessariamente, por uma atitude crítica dos municípios. Ques-
tões como: planejamento (observação, análise da realidade, definição de metas 
e solidificação de instrumentos que auxiliem na concretização da atividade); 
preparação orçamentaria para efetivação e gestão dos recursos; plena ação 
governamental; monitoramento e avaliação dos progressos (de suma impor-
tância para reelaborações críticas, no que se refere à aplicabilidade diante do 
cenário concreto) e controle dos gastos públicos; contribuem para aprimorar o 
campo de aplicação desses instrumentos.
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Sintetizando
Embora seja competência do Poder Público municipal regularizar e regula-
mentar as políticas públicas urbanísticas, de modo a melhor aplicar as ferramen-
tas para um desenvolvimento sustentável das cidades, é certo, também, que tan-
to a Constituição Federal quanto a Legislação Federal, em especial, o Estatuto da 
Cidade, trazem diretrizes e instrumentos que deverão ser utilizados pelo Poder 
Público municipal, para a garantia do desenvolvimento urbano.
Assim, observa-se que não apenas a Legislação Federal obriga determinadas 
cidades a criarem uma legislação que verse sobre o desenvolvimento urbanís-
tico, mas também determina que essa lei apresente instrumentos mínimos e 
necessários, tais como a previsão de como será operado o tombamento, direito 
de superfície, preempção do Poder Público, entre outros.
Da mesma forma, além dos instrumentos de intervenção, também são pre-
vistas as sanções que o Poder Público municipal pode aplicar, para fazer garantir 
os princípios básicos do Direito Urbanístico. Enquadram-se em tais sanções a 
aplicação do parcelamento, edificação e utilização compulsórios, IPTU progressi-
vo no tempo e a desapropriação.
Dessa forma, o Poder Público municipal exerce o Direito Urbanístico de forma 
autônoma, com liberdade para regulamentar, de acordo com as necessidades lo-
cais, embora não de forma soberana, já que é obrigado a cumprir o proposto na 
Constituição Federal e na Legislação Federal acerca desse tema.
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Acesso em: 25 jun. 2020.
TAVARES, A. R. Direito constitucional econômico. 2. ed. São Paulo: Método, 
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DIREITO URBANÍSTICO 
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UNIDADE
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Objetivos da unidade
Tópicos de estudo
 Explorar o direito de construir e seus limites;
 Reconhecer limitações administrativas;
 Estudar o parcelamento do solo urbano;
 Compreender as modalidades de parcelamento; 
 Analisar os loteamentos ilegais.
 Direito de construir e seus 
limites: fundamentos
 Restrições de vizinhança
 Limitações administrativas
 Licenças e autorizações 
urbanísticas
 Poder de polícia
 Elementos do traçado urbano
 Parcelamento do solo urbano: 
conceitos
 Fases
 Modalidades de parcelamento
 Desmembramento
 Loteamento
 Concurso voluntário
 Loteamentos fechados
 Loteamentos ilegais
 Loteamentos irregulares
 Loteamentos clandestinos 
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Direito de construir e seus limites: fundamentos
Como se sabe, o proprietário de um lote não tem apenas o direito mas, 
muita vezes, também o dever de edifi car, seja para fi ns residenciais ou comer-
ciais, com o objetivo de que sua propriedade atenda à função social.
Nesse sentido, o direito de construir ( jus aedifi candi) precisa obedecer não 
apenas ao direito urbanístico, ou seja, às legislações e regramentos emana-
dos do Poder Público, como também ao direito de vizinhança, que nada mais 
é do que o direito privado do urbanismo, resumindo-se basicamente ao dever 
de garantir a harmonia entre a vizinhança. Assim também determina o artigo 
1.299 do Código Civil brasileiro, ao dispor: “o proprietário pode levantarem 
seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os 
regulamentos administrativos” (TJDFT, 2015).
Tal qual o direito urbanístico, o direito de vizinhança também busca garan-
tir que as edifi cações possuam harmonia com o meio ao seu redor, 
mas em escala bem menor, respeitando-se os vizinhos diretos.
Assim, enquanto o direito urbanístico defi ne zonas 
de áreas residenciais, comerciais ou híbridas, determi-
nando também o tamanho máximo de uma edifi ca-
ção horizontal ou mesmo a eventual necessidade 
de se edifi car e ocupar o imóvel, a depender da de-
manda da região, o direito de vizinhança busca regu-
lar as edifi cações de modo a garantir o convívio harmô-
nico entre os vizinhos, limitando o direito de edifi car de forma a não interferir 
no espaço de terceiros.
Restrições de vizinhança
O Estatuto da Cidade, em seus artigos 36 a 38, estabelece de forma su-
cinta que uma lei municipal irá defi nir quais empreendimentos e atividades 
privadas ou públicas em área urbana se sujeitarão à necessidade de elabo-
rar o estudo de impacto de vizinhança (EIV). Tal estudo, de iniciativa do pro-
prietário da área que se pretende edifi car ou realizar atividades, irá analisar 
os impactos dessa obra ou atividade.
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Figura 1. Requisitos para a elaboração do EIV. 
Requisitos para o estudo de impacto de vizinhança
(de acordo com o Estatuto da Cidade)
• Adensamento populacional;
• Equipamentos urbanos e comunitários;
• Uso e ocupação do solo;
• Valorização imobiliária;
• Geração de tráfego e demanda por transporte público;
• Ventilação e iluminação e;
• Paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
 Esse estudo e os devidos documentos serão analisados pelo Poder Pú-
blico municipal, que irá autorizar a obra ou atividade ou exigir modificações. 
Posteriormente, estudo e documentos ficarão disponíveis para consulta no 
órgão competente do Poder Público municipal. Já o Código Civil, em seu Ca-
pítulo V, regula de forma mais aprofundada quais restrições devem ser ob-
servadas pelo proprietário que pretende edificar, indicando na Seção I o que 
é considerado uso anormal da propriedade (artigos 1.277 a 1.281).
Nessa seção, não obstante a região ou zoneamento do imóvel, fica de-
finido que o proprietário deve observar as regras de vizinhança de forma 
a cessar interferências prejudiciais à saúde, segurança e sossego dos vizi-
nhos, inclusive autorizando os vizinhos a buscarem o apoio judicial caso 
uma edificação viole um desses princípios, seja para reparar ou até demolir 
a obra já construída.
Já a Seção II versa sobre as árvores limítrofes, ou seja: aquelas cujo tron-
co esteja localizado na linha divisória de áreas confinantes. Caso a árvore 
esteja localizada em um terreno próximo a outro, as raízes e galhos que 
invadirem a área vizinha poderão ser cortados pelo proprietário do terreno 
invadido e, por fim, em relação aos frutos dessa árvore, uma vez caídos, 
pertencerão ao dono do solo no qual os frutos caíram.
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A Seção III é destinada à criação do direito de passagem forçada. Caso 
uma área edificada não possua acesso a uma via pública, o indivíduo pode 
requerer e ter o direito de criação de uma via dentro do terreno vizinho, de 
forma que aquele possua garantido o seu direito de locomoção. O proprie-
tário deverá tolerar essa passagem e poderá exigir, em contrapartida, um 
pagamento ou indenização para reparação da área de seu terreno que foi 
transformada em via.
A Seção IV versa sobre a passagem de cabos e tubulações e, tal qual a 
passagem forçada, o vizinho de uma área que não tenha como receber tais 
passagens diretamente das vias públicas poderá solicitar a tolerância do 
vizinho, mediante indenização justa. Tais instalações deverão ser realizadas 
de forma menos gravosa ao prédio onerado e não oferecer riscos.
A Seção V traz a regulação sobre as águas e, em linhas gerais, obriga o 
proprietário de imóvel inferior a receber as águas do prédio superior, desde 
que essa corra naturalmente. Por exemplo: em um córrego que vai em dire-
ção do prédio A ao prédio B, esse deverá receber as águas sem criar barra-
gens que prejudiquem o terreno do prédio A. Caso o proprietário do prédio 
superior artificialmente o faça receber águas, e se tal excesso prejudicar o 
prédio inferior, poderá ser exigida a realização de obras de reparo, sem pre-
juízo do pagamento de indenização.
Da mesma forma, caso se queira criar barragens, açudes ou outras obras 
de represamento de águas, aqueles proprietários que perderão tal acesso 
poderão exigir indenização. Essa indenização é devida, inclusive se o pro-
prietário do prédio superior chegar a poluir as águas, prejudicando, assim, 
os proprietários dos prédios inferiores.
A Seção VI traz os limites entre os prédios e o direito de tapagem que, ba-
sicamente, versa não apenas sobre o direito de cercar, murar, valar ou tapar a 
propriedade, como obriga o confinante a proceder com a demarcação entre os 
prédios. Tais muros, mesmo em cerca viva, somente poderão ser derrubados ou 
reformados, com a aprovação de ambos os confrontantes, caso estejam sobre 
o limite, pois presumem-se como pertencentes aos proprietários confinantes. 
Por evidente, caso seja vontade de ambos, ou mesmo de um, é possível elaborar 
esses muros ou tapagens exclusivamente em seu próprio solo, garantindo a esse 
proprietário o direito de dispor do marco como bem lhe aprouver.
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Por fim, a Seção VII versa sobre o direito de construir, trazendo regras 
gerais quanto aos direitos e deveres do proprietário que pretende construir 
ou edificar. A regra geral é a total liberdade para a realização de tais atos, 
salvo se for contra as regras do direito urbanístico ou fira alguma das seções 
já trazidas anteriormente, com alguns acréscimos explicitados a seguir.
Em relação às limitações ao direito de construir, pode-se elencar a proi-
bição de construir o prédio de maneira que as águas da chuva sejam despe-
jadas diretamente sobre o prédio vizinho, assim como não é possível abrir 
janelas, terraços ou varanda a menos de um metro do terreno vizinho ou 
mesmo edificações a menos de três metros. 
Em se tratando de imóvel rural, proíbe-se construir ou encostar à pare-
de divisória de imóveis confinantes chaminés, fogões (com exceção às cha-
minés ordinárias ou fogões de cozinha), fornos ou outros aparelhos que 
possam produzir infiltrações ou interferências prejudiciais ao vizinho; fazer 
escavações ou outras obras que tirem do poço ou nascente de outrem a 
água indispensável às necessidades normais; e, por fim, realizar obras ou 
serviços que possam causar desmoronamento ou deslocação de terra ou 
mesmo que comprometam a segurança dos prédios vizinhos.
Por outro lado, é permitido que se obstrua a claridade do prédio vizi-
nho quando se edificar ou erguer contramuro, sendo possível madeirar 
apoios nos prédios vizinhos enquanto se realiza as obras de edificação. 
Permite-se, inclusive, que um vizinho entre no imóvel do outro, tempo-
rariamente e mediante aviso-prévio, para realização de obras de reparo, 
limpeza, reparação de esgotos, goteiras ou mesmo para resga-
te de animais.
Como se verifica, portanto, muitos dos regra-
mentos previstos no Código Civil estão atre-
lados ao bom senso para uma convivência 
harmoniosa entre os vizinhos, e eventuais 
descumprimentos de normas e regras per-
mitem ao lesado que busque judicialmente 
a realização de obras de reparação, demoli-
ção do construído fora dos parâmetros legais 
ou mesmo indenização, em caso de prejuízo.
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Limitações administrativas
O Poder Público municipal precisa ter controle,corrigir ou intervir nas cons-
truções para conseguir cumprir seu papel e tornar as cidades sustentáveis. É 
necessário analisar atentamente os projetos de edifi cações a fi m de que não se 
construa edifícios insalubres ou fora das legislações de cada cidade. 
Já na área urbana, é necessário verifi car o local no qual aquela construção 
será inserida, avaliando impactos ambientais, zonas e até mesmo o uso de 
determinando local, sempre de acordo com o plano urbanístico, que deve ser 
realizado de forma democrática.
Para grandes empreendimentos realiza-se, também, o estudo de impactos 
da vizinhança, assim como o de impactos ambientais, que têm como objetivo 
resguardar a qualidade de vida da população que já habita determinado local.
Licenças e autorizações urbanísticas
Após a análise realizada para qualquer tipo de projeto de construção, refor-
ma, ampliação ou até mesmo demolição, o Poder Executivo gera a licença de 
construção ou licença urbanística, denominada de alvará, e fi ca encarregado 
de acompanhar o andamento das obras por meio de fi scalização, a fi m de que 
as construções sejam efetuadas conforme a licença. Os alvarás geralmente têm 
prazo para início e fi m da obra, previstos no Código de Obras, e, fi ndado esse 
prazo, um novo alvará deverá ser solicitado.
Após executada e fi scalizada a obra por parte do Poder Público municipal, 
esse expedirá outra licença, denominada de habite-se. Essa licença consiste em 
um certifi cado de conclusão da obra, atestando que a construção foi realizada 
da mesma forma que o projeto foi avaliado. Caso a execução da construção 
não tenha sido efetuada conforme o projeto, ou a construção não tenha o al-
vará, a obra será considerada clandestina, e o Poder Executivo municipal fi cará 
responsável por embargá-la, paralisando as atividades e os trabalhos que se 
desenvolvem no local.
Caso não seja possível regularizar a construção, o procedimento adota-
do será a demolição compulsória. Na hipótese de haver descumprimento 
quanto ao uso ou ocupação do solo, nos termos do Código de Obras de 
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cada município, as sanções tomadas serão por meio de multas. Construções 
realizadas de forma clandestina, mas dentro das legislações, podem ser re-
gularizadas mediante a outorga de licença a posteriori.
Cidades em que a fi scalização não é efetuada da forma adequada, tole-
rando construções clandestinas e irregulares, geralmente são degradadas 
e com grandes problemas na qualidade de vida da sociedade que ali habi-
ta, causando transtornos à coletividade e, não obstante, sujeição à especu-
lação imobiliária, trazendo um mercado artifi cial desigual e prejudicando 
ainda mais o desenvolvimento sustentável e em desacordo com os 
interesses dos habitantes.
A Constituição Federal aborda os objetos legislativos 
com lógica e consequências diversas, tanto no direito 
administrativo, tratando da relação entre o Poder Pú-
blico (Estado) e a população, quanto no direito ur-
banístico, com relação direta entre o Poder Público 
e a regulação do espaço urbano.
Desta forma, os dois objetos legislativos precisam tra-
balhar de forma conjunta, uma vez que há muitos casos em que o objeto 
é o espaço urbano e existem confl itos entre o interesse público e o privado. 
Isso deve ser resolvido de forma democrática pelo Poder Público por meio de 
consultas populares, referendos e audiências públicas, entre outros.
O mesmo ocorre com o poder de polícia, no qual o direito administrativo 
também possui relevância no que tange ao interesse urbanístico. Esse é 
considerado um importante meio de intervenção nas dinâmicas urbanas e, 
apesar de ser um instrumento jurídico de grande importância, o Estatuto 
da Cidade não diz nada a respeito em seu artigo 4 (sobre os instrumentos 
da política urbana). Assim, essa falta limita a gestão dos espaços urbanos.
Poder de polícia
O poder de polícia atua entre os poderes Legislativo e Executivo e visa 
impor as obrigações ou proibições de acordo com a lei, limitando os direitos 
individuais e abrangendo os atos normativos do Poder Executivo, que são as 
autorizações, as fi scalizações, o controle, as licenças e as sanções.
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Os atos normativos estabelecem normas gerais e abstratas para agir me-
diante as atividades individuais, o que pode ocasionar diferentes ações para 
situações iguais. Já nos atos administrativos e operações materiais, existem 
os atos preventivos e as medidas repressivas. 
Figura 2. Atos da Administração Pública. 
Atos da Administração Pública
• Atos preventivos: aplicados em casos concretos e cotidianos,
tais como vistorias, fiscalizações, notificações, autorizações
e licenças. Possui como objetivo adequar à lei cada caso individual, 
prevenindo construções ou loteamentos fora das
legislações vigentes;
• Medidas repressivas: coage o infrator a cumprir a lei com
interdição de atividades, apreensão de mercadorias, embargo
de obras, entre outras medidas.
Em quesitos urbanísticos, a proteção pode ser classificada em três clas-
ses, a saber: o meio artificial, que são os espaços urbanos construídos pelo 
homem, o meio cultural, que engloba patrimônios históricos e/ou artísticos, 
arqueológicos, paisagísticos e turísticos e, por fim, o meio natural, compos-
to por solo, água, ar e flora. Dessa maneira, cabe às autoridades adminis-
trativas competentes, com base no poder de polícia, fiscalizar a execução da 
obra ou loteamento, assegurando que este esteja sendo construído confor-
me o alvará aprovado pelo Poder Público municipal.
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Elementos do traçado urbano
Existem alguns elementos que estruturam os traçados urbanos de forma 
universal e são essenciais para a construção do espaço físico na topografi a 
das cidades, como as vias, as quadras, as calçadas e os lotes. 
Figura 3. Vias, quadras e lotes já edifi cados. Fonte: Arquivo pessoal do autor (imagem cedida pelo escritório de consul-
toria urbanística 28MH Arquitetos Urbanistas).
Diversos estudos foram realizados por urbanistas com a intenção de 
chegar a uma dimensão ideal. Alguns desses estudos, elaborados no mes-
mo período dos CIAMs, chegaram a eliminar os lotes de tal forma que os 
edifícios tomassem o tamanho total da quadra, criando as superquadras. 
Isso ocorre no Plano Piloto de Brasília, em que grandes conjuntos ha-
bitacionais com a dimensão de toda a quadra foram construídos, diferen-
temente das construções mais comuns que vemos em capitais como São 
Paulo, Rio de Janeiro e São Luiz. Nesses locais, vários conjuntos de prédios 
independentes entre si dividem uma mesma quadra.
Um componente importante para este estudo é a densidade populacio-
nal, ou seja, a quantidade de habitantes dividida pelo espaço, que varia con-
forme o tamanho das quadras e lotes, bem como a quantidade de moradias 
naquele local. Um local de baixa densidade remete a uma cidade mais hori-
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zontal e espalhada, ocasionando o aumento dos custos com infraestrutura 
(água tratada, esgoto, energia, drenagem de águas pluviais, equipamentos 
públicos, transporte e recapeamento de ruas, entre outros), pois obriga o 
Poder Público a investir mais em equipamentos que possibilitem levar os 
serviços essenciais para todo o local habitado.
Vale ressaltar ainda que, no meio urbano, existe uma relação entre os 
elementos estruturadores, as condições históricas, sociais, econômicas e as 
políticas geradas pela sociedade em seu espaço de habitar.
Parcelamento do solo urbano: conceitos
Desde a Revolução Industrial, a concentração da população em grandes 
centros urbanos é uma constante, trazendo grandes desafi os quanto ao de-
senvolvimento das cidades, que gradativamentesofrem com inchaços po-
pulacionais. Como resultado desse processo gradual, a cidades apresentam 
mazelas ante a falta de planejamento e suas consequências, como baixa qua-
lidade habitacional, condições insalubres, ausência de rede de esgoto, ilumi-
nação, pavimentação e falta de instrumentos de educação, saúde e lazer.
O ato de parcelar o solo como mecanismo de criação do chamado solo 
urbano surge como primeira intenção no que diz respeito à construção das 
cidades. A criação desse solo faz surgir os loteamentos que, em conjunto, per-
mitem o desenho das vilas, que ocasionarão o surgimento das metrópoles.
Essa é a ferramenta que estruturará todo o espaço urbano. Sendo assim, é 
importante que os profi ssionais encarregados da elaboração do parcelamento 
do solo se preocupem em manusear de forma efi caz os elementos que com-
põem um meio urbano de qualidade, tendo em vista que espaços mal projeta-
dos e elaborados contribuem para problemas futuros de difícil solução.
Para que seja possível compreender o parcelamento do solo, é necessário 
verifi car os elementos que o compõem: o ato de parcelar o solo, dividindo-o 
em áreas menores destinadas à edifi cação original, e o solo urbano, ou seja, os 
lotes que em seu conjunto formam o loteamento. De sua formulação, resultam 
não apenas as unidades providas de potencial construtivo, mas as vias e lo-
gradouros públicos. Como uma imagem estruturante desse cenário, é possível 
notar a formação do espaço urbano dividido em lote, quarteirão e rua.
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O loteamento surge como patrimônio coletivo, uma vez que a realidade ur-
bana sofre um processo de transformação quando esse é formado. Altera-se a 
paisagem local, integrando aquela região a um contexto mais amplo: a cidade, 
provida de equipamentos urbanos, malhas viárias e infraestruturas públicas.
Caso o loteamento não seja efetivamente planejado, há o risco de sobre-
carga de todo o sistema, a partir do momento que se geram novos lotea-
mentos de forma desordenada. Isso acaba por evidenciar uma característica 
intrínseca a qualquer desenvolvimento, planejado ou não, afinal, qualquer 
intervenção tem influência direta sobre o ambiente, seja ele natural ou cons-
truído, e consequentemente na coletividade.
A topografia, bem como o reconhecimento das condições morfológicas 
do solo, apresenta-se como um elemento importante para a formulação da 
intenção de parcelamento, configurando-se como uma diretriz. Em conso-
nância, aspectos como direção predominante do vento, presença de recursos 
hídricos e características de fauna e flora, além de condições de insolação, 
contribuem para as tomadas de decisões do parcelamento do solo.
Para compor esses elementos prévios de tomada de decisões, outros ele-
mentos que relacionam-se com o sistema viário contribuem para um parcela-
mento bem-sucedido: sistemas de drenagem, abastecimento de água, redes 
de energia, coleta de esgoto sanitário e transporte urbano. No tocante aos 
sistemas de serviços públicos, ressalta-se a presença de centros educacio-
nais e de saúde, segurança e coleta de resíduos sólidos.
Além dos aspectos anteriormente elencados, o parcelamento do solo ur-
bano necessita de uma objetividade que lhe forneça caráter de necessidade. 
Neste aspecto, despontam dois objetivos: reais e formais. Os objetivos reais 
apresentam-se com foco na obtenção de maior rentabilidade do investimen-
to empregado na realização do parcelamento, ou uma maior taxa 
de aproveitamento do terreno por ela gerado. Além dessas carac-
terísticas, há a busca pelo início acelerado de vendas e 
retorno do capital em menor tempo.
Na outra ponta dessas características, neces-
sárias para a realização objetiva do parcelamento 
do solo, estão os intuitos formais, notadamente a 
criação de espaços propícios para a habitabilidade hu-
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mana, com foco em atender a necessidade real do mercado-alvo ou merca-
do imobiliário. Ambos os objetivos necessitam de elementos que garantam 
qualidade adequada para a frutificação do parcelamento do solo, como se 
verifica na Figura 4. 
Figura 4. Requisitos para o parcelamento do solo. 
Requisitos para o parcelamento do solo
• Qualidade paisagística, ambiental e, necessariamente, de vida;
• Sustentabilidade;
• Adequado dimensionamento dos lotes e vias;
• Áreas para uso livres e públicas;
• Equipamentos públicos e comunitários.
Algumas precauções devem ser tomadas ao se elaborar um projeto de 
parcelamento do solo urbano, a fim de garantir um produto final qualificado e 
que atenda às condições de vida necessárias para aqueles irão usufruir desse 
espaço. Nesse ponto, é importante destacar as peculiaridades que compõem 
o parcelamento do solo. 
Figura 5. Requisitos para elaborar um bom projeto de parcelamento do solo. 
Requisitos para o projeto de parcelamento do solo
• Sua inserção: rural ou urbano;
• Sua legalidade: legais ou ilegais (clandestinos ou irregulares);
• Sua forma: convencional ou especial (loteamento fechado).
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A Lei de Parcelamento do Solo Urbano (6.766 de 19 de dezembro de 1979), 
em seu Capítulo I – Disposições Preliminares, artigo 2º, parágrafo 1º e 2º, re-
gulamenta que:
Art. 2º - O parcelamento do solo urbano poderá ser feito median-
te loteamento ou desmembramento, observadas as disposições 
desta lei e a das legislações estaduais e municipais pertinentes.
§1º - Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes 
destinados a edificação, com abertura de novas vias de circula-
ção, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou 
ampliação das vias existentes.
§2º - Considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em 
lotes destinados à edificação, com aproveitamento do sistema 
viário existente, desde que não implique na abertura de novas 
vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modifica-
ção ou ampliação dos já existentes (BRASIL, 1979).
Em conjunto com as leis municipais e estaduais, a lei federal possibilitou 
maior controle dos conflitos existentes no processo de parcelamento do solo, 
majoritariamente provenientes dos interesses entre proprietários do lotea-
mento e habitantes das cidades. Nesse momento, um jogo de interesses pas-
sou a reger os conflitos, opondo os objetivos reais aos formais.
Havendo interesse do proprietário (público ou privado) em parcelar o solo, e 
obtendo uma gleba que será transformada em loteamento, o interessado deve 
recorrer a um profissional capacitado para a realização dessa atividade, como 
arquitetos urbanistas e engenheiros civis. Os objetivos estabelecidos para a 
realização do parcelamento surgem dos interesses conflituosos das entidades 
envolvidas, podendo configurar-se como proprietário da gleba as empresas lo-
teadoras, as construtoras ou a população, representada pelo Poder Público.
Somente depois de superados os conflitos e estabelecido um comum 
acordo benéfico a todos, principalmente aos habitantes que irão ali residir 
ou utilizar, chega-se à etapa da elaboração do parcelamento propriamente 
dito. É necessário ressaltar que qualquer atuação no meio urbano impacta 
diretamente na qualidade do espaço pré-existente.
Sendo assim, a criação de áreas urbanas de baixa qualidade ou movidas ape-
nas pelo interesse de geração de capital acarreta não só na formação de espaços 
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irracionais, de baixa qualidade e habitabilidade, como ocasiona gastos públicos 
para a solução de problemas advindos de atuações precipitadas.
Fases
A realização de intervenções urbanas requer uma interdisciplinaridade 
em que se necessita uma gama de metodologias de pesquisas, diagnósticos 
e análises ambientais. Elementos como topografi a, recursoshídricos, áreas 
de preservação, aspectos geológicos, fauna, fl ora, permeabilidade do solo, 
cursos d’água, mananciais e áreas alagadiças, entre outros, devem ser ana-
lisados.
Ademais, outros fatores contribuem para o aumento da gama de infor-
mação, como declividade da área, existência de arruamentos geradores de 
confl itos, abastecimento de água, redes de esgoto e energia, frenagem de 
águas pluviais, conhecimento de leis do sistema viário, Plano Diretor, zonea-
mento e parcelamento do solo, além de averiguação da existência de leis 
federais e municipais que atuem na operação.
Aos elementos elencados anteriormente, somam-se mais três etapas 
que garantem o parcelamento do solo sustentável, responsável por causar 
menores danos tanto para o ambiente, seja ele natural ou construído, quan-
to para os habitantes das cidades.
Como primeira medida, a obtenção de estudos de impacto de ambiental 
e relatórios de impacto ambiental (EIA-RIMA), em conjunto com estudos de 
Impacto de vizinhança e relatórios de impacto de vizinhança (EIV-RIVI), for-
necem dados para uma elaboração adequada do parcelamento do solo e, 
consequentemente, do loteamento.
Já a segunda etapa visa estabelecer uma estratégia ecológica, ou seja: 
princípios ecológicos que irão reger as tomadas de decisões para o projeto, 
tendo como diretrizes interdependência das áreas, reciclagem de insumos, 
implementação de sólida aliança entre moradores, diversifi cação de usos 
e elaboração dinâmica de um projeto de vias de circulação. A última etapa 
é o desenho urbano propriamente dito; nesse caso, o conjunto de relações 
físico-espaciais que permeiam as atividades do homem dentro do campo de 
vivências cotidianas.
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O projeto de parcelamento do solo se desenvolve obedecendo quatro 
fases, a saber: a obtenção das diretrizes iniciais emitida pela prefeitura, 
que evidencia os dados iniciais; a delineação do plano urbanístico por meio 
do estudo preliminar; a elaboração de um projeto básico que permite um 
maior detalhamento das dimensões dos lotes, bem como do sistema viário; 
e o projeto executivo com todas as especificações construtivas para a elabo-
ração do objeto. Nesse caso, o solo edificável.
Obtendo as diretrizes fornecidas 
pelo Poder Público municipal, é pos-
sível analisar as vias existentes ou 
projetadas, as regiões cujo destino 
será o uso público e institucional e 
as faixas impossibilitadas de receber 
qualquer tipo de intervenção cons-
trutiva (non aedificandi) como aque-
las ao longo de cursos d’água, ferro-
vias e rodovias e os sistemas viários 
principais, entre outros.
Ao tomar posse desses conhe-
cimentos, conjuntamente com as 
questões inerentes à topografia e 
conteúdos ambientais operantes na área em questão, parte-se para a ela-
boração do estudo preliminar, que apresenta o sistema viário como eixo 
condutor da elaboração do parcelamento.
O papel do sistema viário no projeto e em sua solidificação, o espaço 
urbano, é fundamental. Inicialmente, é necessário notar que esse sistema 
corresponde ao espaço público mais abundante em uma cidade. Afinal, sua 
função social é vital para as operações citadinas e vida dos cidadãos.
Portanto, além de servir como eixo de circulação de pessoas, mercado-
rias e serviços, as vias devem garantir à cidade um sentimento de dimensão 
pública, principalmente por se tratar de um elemento capaz de prover um 
aspecto de coletividade. Assim, o sistema viário deve ser pensando obede-
cendo a uma hierarquização de vias, subdividindo-as mediante sua função 
dentro do cenário urbano. 
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Espécies de vias
• Vias arteriais (preferenciais): permitem a circulação entre áreas
diferentes;
• Vias coletoras (secundárias): permitem a circulação entre as vias 
arteriais e acesso às vias locais;
• Vias locais: permitem acesso direto aos lotes;
• Via de pedestres: permitem o trânsito livre dos transeuntes;
• Ciclovias: permitem trânsito exclusivo de veículos de duas rodas
não motorizados;
• Vias marginais: vias arteriais com uso específico de grandes
larguras e;
• Vias expressas: vias de alta velocidade, correspondentes às
rodovias de acesso às cidades.
Figura 6. Espécies de vias.
Durante a elaboração do sistema viário, é necessário se atentar para a 
existência de malhas adjacentes pré-estabelecidas. Na inexistência dessas, 
deve-se estabelecer vias coletoras a cada 400 m. O dimensionamento das 
vias varia em função do volume de tráfego, mas é possível estabelecer um 
grau de motorização na ordem de três a cinco habitantes por veículo. 
Figura 7. Esquema de hierarquia viária dividida em via arterial, via coletora e via local. Fonte: Arquivo pessoal 
do autor (imagem cedida pelo escritório de consultoria urbanística 28MH Arquitetos Urbanistas).
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No processo de elaboração desse sistema, o fator topográfico auxilia na 
tomada de decisões racionais. Assim, as vias devem se moldar à topografia, 
garantindo deslocamentos rápidos, fáceis e diretos no que tange à relação tra-
balho, habitação e lazer. Ademais, é necessário criar ligações isentas de conflito 
com circulações existentes ou internas, descartar trechos supérfluos ou exces-
sivos, elaborar racionalmente os quarteirões, logradouros e praças e adequar 
as condições para implantação dos equipamentos de infraestrutura urbana.
Predominantemente, o sistema viário se caracteriza como uma rede de cir-
culação multimodal (pedestres, veículos motorizados e ciclistas), além de ser 
complementado por um sistema de infraestrutura, possuindo as drenagens de 
águas pluviais como elemento que garante seu uso em quaisquer condições 
climáticas. Feito esse panorama, é possível salientar que de todo o processo 
de parcelamento do solo, a elaboração do sistema viário apresenta-se como o 
mais delicado e, consequentemente, merecedor de alto grau de atenção.
Afinal, corresponde ao sistema que mais gera gastos para os cofres públi-
cos, abrangendo em torno de 50% dos custos de urbanização. Sua ocupação 
no solo urbano é da ordem de 20%-25%, além de ser um sistema que gera 
inúmeros transtornos em uma operação pós-ocupação, em decorrência das 
dificuldades de alteração e operação, causando assim diversos danos para a 
vida dos cidadãos. Por fim, é o sistema que lida diretamente com as pessoas 
que lhe garantem um sentido de uso.
As etapas descritas referem-se aos procedimentos materiais da elabo-
ração do parcelamento do solo, uma vez que correspondem à realização de 
projetos e seus desdobramentos. Após o planejamento, é necessário regis-
trar o loteamento para que, formalmente, passe a existir para fins legais. 
Assim, em lugar da unidade de terreno loteada, passa a existir a pluralidade 
de terrenos: os lotes.
A Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n. 6.766/79), em seu Capítulo 
VI, artigo 18, estabelece as diretrizes a serem seguidas para um loteamento 
ou desmembramento, submetido a registro no prazo de 180 dias e sob pena 
de caducidade de aprovação. Como um fator de favorecimento à aprovação 
de loteamentos destinados à classe de renda baixa (parcelamentos popu-
lares), a lei anteriormente referida sofreu alterações pelo advento da Lei n. 
9.785/99.
LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA APLICADA 85
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Realizada a entrada do processo 
de registro do loteamento ou des-
membramento, há um processo de 
exame da documentação, visando 
verifi car sua probidade e confi abi-
lidade. Em qualquer indício de defi -
ciências, deve haver um processo de 
regularização. Na hipótese de os pedidos de regularizações serem contesta-
dos pelo proprietário ou requerente, cabe o direito de se socorrer ao Poder 
Judiciário, sendo que o juiz competente apreciará o caso apósa manifes-
tação do Ministério Público. Caso não exista nenhum impasse, ou quando 
esse for superado, um comunicado é emitido ao Poder Público municipal 
por parte do cartório, determinando o registro.
Quando aprovado o registro, o loteador inicia o processo de vendas dos 
lotes. Destaca-se, nesse ponto, que o processo de registro transfere à es-
fera municipal o domínio das vias, espaços livres, áreas destinadas ao uso 
comunitário, equipamentos urbanos e praças.
Modalidades de parcelamento
Segundo disposto na Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n. 6.766/79) 
o parcelamento do solo urbano ocorre mediante processo de loteamento ou 
desmembramento, seguindo as disposições da lei em questão e as leis esta-
duais e municipais pertinentes.
Isso posto, pode-se afi rmar que é oportuno destacar as defi nições desses 
dois conceitos expressos pela lei, bem como outras modalidades de interven-
ção no solo urbano.
Desmembramento
O desmembramento atua na formulação do solo edifi cável, diferencian-
do-se do loteamento por sua característica de não prolongar, criar, modifi -
car ou ampliar vias e logradouros públicos. Dessa forma, de acordo com o 
artigo 2º, § 2º, Lei de Parcelamento do Solo:
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Art. 2º (...) §2º Considera-se desmembramento a subdivisão de 
gleba em lotes destinados à edifi cação, com aproveitamento do 
sistema viário existente, desde que não implique abertura de 
novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, mo-
difi cação ou ampliação dos já existentes (BRASIL, 1979).
Ressalta-se, mediante o explicitado anteriormente, que o ato de desmem-
bramento atua apenas como uma repartição da gleba em frações menores, 
não confi gurando-se como ferramenta de urbanização, principalmente por 
seu caráter de não provir ao espaço urbano elementos que contribuem para 
a formulação do ambiente urbanístico almejado no parcelamento do solo.
O procedimento de desmembramento pode ocorrer mediante o proprie-
tário, por meio de alienação gratuita ou onerosa, dação em pagamento ou 
permuta, entre outros, ou por imposições judiciais, como arrecadação, par-
tilha ou regularização fundiária, entre outros.
Para o desenvolvimento do desmembramento, é necessário fornecer à 
municipalidade a certidão de matrícula atualizada da gleba e da planta do 
imóvel que irá sofrer o processo. Conjuntamente, informam-se as vias exis-
tentes e os loteamentos lindeiros, a tipologia de uso predominante no local 
e as indicações dos lotes pretendidos para a área.
Loteamento
Conceitua-se loteamento, segundo a Lei de Parcelamento do Solo Urba-
no (6.766/79), como uma subdivisão da gleba em lotes correspondentes a 
porções menores de terra destinadas a edifi cação, juntamente com a aber-
tura de novas vias de circulação, logradouros públicos e/ou modifi cações ou 
prolongamento de vias existentes.
Para que se efetue o processo de loteamento como fator de urbanização, esse 
deve ocorrer de forma voluntária e formal por parte do proprietário da gleba a ser 
loteada, submetendo-se à aprovação do Poder Público e ao Cartório de Registro de 
Imóveis. Ressalta-se a ocorrência de duas modalidades ilegais de loteamentos que 
serão abordados posteriormente: os loteamentos irregulares, aprovados pela prefei-
tura, mas não inscritos ou executados assimetricamente ao projeto aprovado, e os 
loteamentos clandestinos, procedimentos realizados sem a aprovação da prefeitura.
LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA APLICADA 87
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Para a realização dos loteamentos, é necessário obedecer alguns requisi-
tos previstos no artigo 4º da Lei de Parcelamento do Solo Urbano:
• Existir proporcionalidade entre as áreas de circulação, espaços livres e 
uso público em relação a densidade de ocupação;
• Áreas mínimas de 125 m² e frente mínima de 5 m para os lotes habita-
cionais;
• Prever uma faixa de 15 m destinados à área non aedifi candi ao longo de 
correntes de água, ferrovias e rodovias;
• Harmonização entre topografi a e as vias do loteamento.
Figura 8. Exemplo de um projeto de loteamento para a cidade de Ribeirão Preto - SP. Fonte: Arquivo pessoal do 
autor (imagem cedida pelo escritório de consultoria urbanística 28MH Arquitetos Urbanistas).
 Como material de apresentação perante os órgãos de aprovação, é neces-
sário demonstrar as curvas de nível, as divisas da gleba a ser loteada, a loca-
lização dos meios naturais, como bosques e cursos d’água, a predominância 
do uso a que os lotes irão ser destinados, a caracterização, dimensionamento 
e localização das áreas contíguas e a indicação de vias de comunicação, áreas 
livres e equipamentos urbanos de uso comunitário.
Desdobro do lote
O processo de desdobro ocorre com o intuito de formar um ou múltiplos 
lotes, tendo como raiz originária um lote subdividido. Ressalta-se que este di-
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fere do processo de desmembramento, posto que seu produto resultante vem 
da divisão de uma gleba. Para o controle dessa modalidade de parcelamento 
do solo, a Lei Federal n. 6.766/79 deixou a cargo das administrações públicas a 
regulamentação dos critérios de ocorrência do desdobro em um lote.
Remembramento ou reparcelamento do solo
O remembramento tem como intuito a formação de outro lote ou lotea-
mento por meio da reunião de mais de um lote. Tal procedimento legal fi ca re-
gido apenas pelo Poder Público municipal, não sendo previsto ou mencionado 
na Lei Federal de Parcelamento do Solo Urbano.
Concurso voluntário
No tocante aos processos envolvidos no parcelamento do solo urbano 
previsto na Lei n. 6.766/79, o artigo 22 salienta a existência de uma moda-
lidade de transferência de certa parcela de bens privados para o domínio 
público, promovido pela aprovação de um loteamento.
O chamado concurso voluntário, do francês off re de concours, representa 
uma proposta formada entre o loteador e a administração pública com rela-
ção à transferência dos domínios e posses de praças, vias e espaços de uso 
comunitário elaborados no plano urbanístico.
Tendo encaminhado a aprovação de loteamento, inicia-se o processo de 
concurso voluntário pela transferência de domínio de vias, praças, instala-
ções de equipamentos urbanos (abastecimento de água, energia, serviços 
de coleta de esgoto, aguas pluviais, rede de telefonia e gás canalizado), equi-
pamentos comunitários (educação, saúde e lazer) e espaços de uso públicos 
e livres, bem como áreas de preservação ambiental ou paisagística, 
para posse do domínio público.
Nesse momento, tais elementos que atendam a co-
letividade passam a integrar o patrimônio público 
municipal. Notadamente, muitos desses elemen-
tos tornam-se características qualifi cadoras para a 
disponibilidade de venda dos lotes, atuando como 
marcas do empreendimento capitalizadas pelos to-
madores de lotes de terreno.
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Loteamentos fechados
Na grande maioria das cidades brasileiras, em um simples trajeto pe-
las ruas é possível observar uma modalidade de loteamento que vem se 
tornando patente. Com um discurso de defesa que justifi ca tal medida em 
decorrência do aumento nos índices de violência urbana e empobrecimento 
de setores populacionais, os condomínios horizontais ou loteamentos fe-
chados apresentam-se como uma solução para rechaçar uma determinada 
parcela da população.
Caracterizados por utilizarem uma área de direito público de forma par-
ticular, essa modalidade de loteamento se concretiza seguindo legislações 
próprias, tendo em vista que, segundo Mesquita, (2008, p. 82): “o fecha-
mento do perímetro do loteamento por muros ou cercas e o consequente 
uso exclusivo das vias públicas contraria todo o espírito das normas sobre 
loteamentos constantes da Lei 6.766/79”.
Ressalta-se que a Leide Parcelamento do Solo Urbano garante o aprovei-
tamento do solo urbano na modalidade condominial apenas na inviabilida-
de de qualquer tipologia de parcelamento do solo previsto em tal lei. Desta 
forma, observa-se nos constantes parcelamentos do solo e edifi cações aqui 
abordadas o papel das municipalidades, que devem amparar essa moda-
lidade de uso do solo urbano, a qual não apresenta uma regulamentação 
adequada na ordem jurídico-urbanística.
Os municípios preveem formas de garantir a doação das áreas públicas 
verdes e institucionais fornecidas por esses empreendimentos, utilizando-
-as no interior dos próprios condomínios ou subdividindo os percentuais 
para uso externo e interno. Ademais, a adoção da modalidade de condo-
mínios fechados restringe o uso das vias, que segundo a Lei Fe-
deral n. 6.766/79 são de uso comunitário, por meio de 
concessões ou permissões e, em muitos casos, sem 
a anuência da municipalidade.
Diante desse cenário e com a crescente im-
plantação dessa modalidade de parcelamento 
e uso do solo, produz-se uma nova concepção de 
cidade que, em sua essência, não contribui para so-
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lucionar as problemáticas existentes em nossa sociedade e que repercutem 
na modalidade de cidade que almejamos. Adotando-se essa forma de “solu-
ção urbanística”, vende-se uma falsa impressão de segurança, oferecendo 
uma proteção que na realidade escancara o real problema da exclusão so-
cial reverberado, nesse caso, na exclusão territorial.
Loteamentos ilegais
A problemática referente ao acesso à moradia nas cidades brasileiras 
surge em decorrência do crescimento acelerado e desordenado das cidades. 
Caso não haja uma resposta rápida do Poder Público, que deve reconhecer 
a habitação como um direito básico do cidadão, isso pode gerar uma forte 
especulação imobiliária, valorizando artifi cialmente as áreas centrais das ci-
dades e empurrando grande parte dos cidadãos para áreas ainda mais mais 
afastadas, demandando maior gasto público para levar a infraestrutura ne-
cessária para tais locais e permitindo, novamente, o crescimento da especu-
lação também nessas áreas. Um círculo vicioso, portanto.
O cenário formado não propicia uma perspectiva de melhora, principal-
mente para as classes mais vulneráveis de nossa sociedade. Assim, forma-se o 
palco para a realização de uma modalidade de parcelamento do solo que con-
tribui de forma negativa para a qualidade de meio urbano e para a sociedade 
em geral: os loteamentos ilegais, subdivididos em clandestinos e os irregulares.
A partir do momento em que se conceitua a ideia de loteamento ilegal, 
automaticamente cria-se uma dicotomia: de um lado a cidade legal ou lega-
lizada, dotada das infraestruturas necessárias e serviços urbanos que lhe 
atribuem um caráter de valorização perante o mercado, e do outro a cidade 
informal ou ilegal, desprovidas dos serviços essenciais que deveriam ser co-
muns a todos os cidadãos. 
ASSISTA
Confi ra no vídeo O crescimento das cidades e a periferiza-
ção, postado no canal Multipress Digital, uma abordagem 
sobre a formação dos espaços urbanos ilegais, promovidos 
pelo procedimento de exclusão social, que contribui para o 
crescimento desordenado dos meios urbanos brasileiros. 
LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA APLICADA 91
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O ideário do mercado de terras se realiza por meio de duas frentes de 
atuação: uma formal, em decorrência do parcelamento do solo mediante o 
cumprimento das exigências legais, e a outra informal, mediante o parcela-
mento da gleba em lotes sem a anuência ou devidas aprovações por parte do 
Poder Público.
Foi com a promulgação da Lei de Parcelamento do Solo Urbano que pas-
sou a fazer parte do escopo do Poder Público municipal as formas de controle 
e combate da cidade ilegal, seja mediante acionamento criminal dos lotea-
dores ou exigência de regularização do parcelamento. Vale salientar que, em 
muitos casos, o município pode assumir a regularização desses loteamentos 
quando o proprietário é incapaz de realiza-la, garantindo assim um caráter 
de interesse público.
Entretanto, a Lei n. 6.799/79 apresenta algumas brechas que permitem 
que o loteamento ilegal e a consequente especulação imobiliária continuem 
ocorrendo nas cidades brasileiras, a ausência de ferramentas de controle das 
atividades de especulação imobiliária bem como incentivos ao uso dos vazios 
urbanos, muitas vezes promovidos por esse tipo de atuação na forma de se 
fazer o espaço urbano, não extinguem a ideia de uso do solo urbano como 
moeda de valorização e obtenção de capital.
No que tange as duas modalidades ilegais de parcelamento do solo, clan-
destinos e irregulares, há de se esclarecer que a diferença entre elas resi-
de no fato de que o parcelamento clandestino ocorre sem a autorização da 
Prefeitura Municipal, ao passo que o irregular possui tal autorização, mas é 
realizado de forma diversa da aprovada ou não passa pelo devido processo 
de inscrição municipal após sua conclusão.
Loteamentos irregulares
Ao abordar a questão dos loteamentos irregulares, é necessário, como 
exercício de refl exão crítica, rememorar os conceitos referentes às cidades 
legais e ilegais abordados.
Fruto das desigualdades sociais e da falta de oportunidades oferecidas 
aos mais necessitados, a formação da cidade ilegal apresenta raízes histó-
ricas, principalmente pela abordagem do solo como forma de exploração 
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simples. O ato de parcelar o solo e obter como resultado um objeto de in-
teresse da população (o lote urbano), atribui a esse um valor de moeda que 
o insere no palco de disputas: lotear tornou-se sinônimo de valorização e 
ganhos capitais.
Prole do crescimento urbano proveniente da industrialização, a cidade 
ilegal destinou-se à instalação da população mais vulnerável, que se deslo-
cou às cidades como forma de melhoria na qualidade de vida. Em seu sen-
tido estrito, essas localidades são excluídas do conceito geral de cidade por 
não apresentarem condições de infraestrutura e serviços urbanos.
Seu histórico aponta a adoção do termo “cidade clandestina” em decor-
rência da metodologia de formação de loteamentos sem nenhum tipo de 
licença, alvará ou registro nos órgãos municipais, acarretando em proble-
mas fundiários e de posse da propriedade. Posteriormente, com a tentativa 
de regularização destes empreendimentos, a denominação “clandestino” foi 
substituída pelo termo “irregular” que passou a compreender todos os em-
preendimentos ilegais mesmo quando apresentados diante de aprovação 
da prefeitura, mas que, em sua implantação, tornaram-se irregulares por 
motivos de registro, urbanísticos ou administrativos.
Figura 9. Ilegalidade da formação do território urbano: processo de favelização. Fonte: Shutterstock. Acesso 
em: 20/08/2020.
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Como possíveis soluções, há o controle de tal procedimento e um justo 
e qualificado desenvolvimento urbano, além da gestão democrática das ci-
dades, respaldada pelas medidas recomendadas pelo Estatuto da Cidade. É 
necessária a conscientização da sociedade perante o direito à moradia e às 
formas de distribuição de renda, além de uma real e efetiva punição para 
aqueles que se utilizam do solo urbano como forma de enriquecimento ilíci-
to, em detrimento do cumprimento da função social das cidades.
A aprovação de um loteamento, como abordado anteriormente, passa 
por duas etapas: material e jurídica. Apenas após o registro do imóvel o par-
celamento passa a existir como um fato consumado. É nesse processo de 
aprovação que muitos parceladores passam à ilegalidade do parcelamento, 
o executando em desacordo com as exigências previstas na Lei n. 6.766/79 
ou desrespeitando o projetopreviamente aprovado.
As cidades brasileiras se desenvolveram à sombra do Decreto-lei n. 
58/37, apresentado no Congresso Nacional em 1935 como ferramenta que 
regulamenta a compra e venda de terrenos. Em suma, tal projeto de lei re-
queria do loteador uma série de apresentações referentes ao lote em ques-
tão, como: informações sobre o objeto a ser parcelado, histórico das rela-
ções de domínio e plantas e planos de loteamento devidamente assinados, 
entre outras documentações. Omitiu-se qualquer tipo de penalidade ao 
parcelador quanto ao descumprimento de tais exigências, o que permitiu 
uma vasta proliferação de loteamentos irregulares.
Com o advento da Lei Federal n. 6.766/79, as lacunas do âmbito jurídico 
foram preenchidas. Todavia, sua realização efetiva encontrou, e 
continua encontrando, dificuldade de aplicabilidade em conse-
quência dos conflitos territoriais arraigados nas cidades bra-
sileiras. Entende-se que essa Lei Federal con-
tribuiu para fortalecer o mercado de terras 
tido como formal em decorrência das altas 
exigências burocráticas exige. Em contra-
partida, observou-se um aumento do nú-
mero de favelas.
Dessa maneira, novas modalidades e tenta-
tivas de burlar as exigências relacionadas à apro-
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CITANDO
“Grande parte dos loteamentos populares no Rio de Janeiro foram im-
plementados por agentes descapitalizados que realizavam a operação 
por etapas, sem investir previamente grande soma de recursos. Desse 
universo, arte significativa tornou-se ‘regular’ e entre os loteamentos que 
permaneceram ilegais, parte entrou na categoria de “irregular” (projeto 
aprovado na prefeitura, mas sem a conclusão das obras exigidas pela lei) 
e parte na categoria de ‘clandestino’ (sem projeto aprovado)” (MESQUITA, 
2008, p. 165).
vação de loteamentos passaram a vigorar a partir de 1980 e 1990 por meio de 
parcerias entre organizações populares e empreendedores, visando a forma-
ção de loteamentos irregulares. 
Ressalta-se que a Lei n. 6.766/79, em seu Capítulo IX, prevê sanções pe-
nais pela implantação de loteamentos irregulares, posteriormente modificadas 
pela Lei n. 9.785/99, com referência às seguintes disposições:
Art. 50. (...)
Parágrafo único. (...)
II - com inexistência de título legítimo de propriedade do imó-
vel loteado ou desmembrado, ressalvado o disposto no art. 18, 
§§4.º e 5.º, desta Lei, ou com omissão fraudulenta de fato a ele 
relativo, se o fato não constituir crime mais grave.
Art. 53 - A. São considerados de interesse público os parcela-
mentos vinculados a planos ou programas habitacionais de 
iniciativa de Prefeituras Municipais e do Distrito Federal, ou 
entidades autorizadas por lei, em especial as regularizações de 
parcelamentos e de assentamentos.
Parágrafo único - Às ações e intervenções de que trata este ar-
tigo não será exigível documentação que não seja a mínima ne-
cessária e indispensável aos registros no cartório competente, 
inclusive sob a forma de certidões, vedadas as exigências e as 
sanções pertinentes a realização de obras e serviços, ou que vi-
sem prevenir questões de domínio de glebas, que se presumirão 
asseguradas pelo Poder Público respectivo.
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Loteamentos clandestinos
A expansão das cidades brasileiras, principalmente a partir da década 
de 1930, decorreu do vasto contingente populacional emigrado do campo 
para os espaços urbanos. Na perspectiva do antropólogo e filósofo fran-
cês Claude Lévi-Strauss (1908-2009) dizia-se, pejorativamente, que São 
Paulo nessa época edificava uma casa a cada hora.
Essa situação, a título de anedota, reflete uma constante no cenário 
de formação das cidades brasileiras. Dela, acarretou-se uma busca pela 
moradia que favoreceu a transformação da terra em um bem altamente 
valorizado, configurando o nascimento das cidades modernas brasileiras 
como fruto de uma vasta desigualdade no tratamento e ocupação do es-
paço urbano.
Somando-se às modalidades de ocupação do território urbano ante-
riormente abordadas, surge uma nova tipologia pautada pelas desigual-
dades sociais, a ausência de controle da expansão urbana e as frágeis ins-
tituições: os chamados loteamentos clandestinos. Essa modalidade tem 
caráter de um perfil periférico que convive lado a lado com territórios lu-
xuosos e de alto padrão.
Suas raízes vão além da escassez de moradia para as populações de 
renda mais baixa, adentrando nos campos de disputa por terras públicas 
frutificada pela especulação imobiliária patente no território brasileiro. 
Organiza-se pela fusão de interesses que vão desde os loteadores, passan-
do por investidores e associações de moradores e chegando aos políticos 
e setores públicos, cujo intuito comum é a valorização do loteamento.
O método pelo qual são implantados os loteamentos clandestinos 
ocorre por meio de duas estratégias: por proprietários de 
terrenos que desejam se livrar de encargos provenien-
tes das implantações de infraestruturas, bem como 
das reservas de áreas voltadas ao uso público; ou 
pelo uso de loteamentos promovidos por terceiros, 
nesse caso sobre a égide de um processo de grila-
gem por meio da venda de terras não pertencentes aos 
promotores do processo de loteamento. 
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CITANDO
“Nem sempre é imediata a identificação da grilagem de terras. Em virtude 
da fragilidade do sistema de registros de imóveis, muitas vezes apresen-
tam-se mais de uma pessoa com títulos de propriedade sobre o mesmo 
terreno. É comum também a existência de títulos com descrições vagas do 
imóvel, que não permitem sua precisa delimitação” (PINTO, 2003, p. 2).
Ressalta-se que os moradores de loteamentos elaborados mediante ativi-
dades clandestinas não são proprietários dos terrenos em virtude da ausên-
cia de seu registro perante o cartório. Conforme observado, em relação às 
questões jurídicas, o loteamento só passa a existir de fato mediante o regis-
tro legal dos lotes.
Três são os tipos de parcelamento clandestino: falsos condomínios ordi-
nários e falsos condomínios de casas, associações cooperativas habitacionais 
e loteamentos fechados. No que se refere à modalidade das associações coo-
perativas habitacionais, essas atuam pela requisição de associados e coope-
radores que contribuem mensalmente na compra de glebas para a realização 
de projetos de preparação do terreno, como topográficos, nivelamento de 
terrenos e marcação de lotes, entre outros.
Já os falsos condomínios ordinários utilizam-se de meios regulatórios pre-
vistos no Código Civil para burlar a Lei Federal n. 6.766/79. Seu objetivo é o 
não cumprimento das obras de infraestrutura previstas, bem como a doação 
de áreas públicas, como previstos na Lei de Parcelamento do Solo Urbano. 
Sua realização ocorre por meio da transferência de partes iguais ou próximas 
de uma gleba de maneira a formar um condomínio, por meio de contratos 
padronizados. 
Não constam nos registros dessas partes iguais a localização das partes 
adquiridas, as quais são vistas apenas na contratação, quando são apresen-
tadas as plantas indicativas dos locais dessas partes.
A modalidade de falsos condomínios de casas utiliza-se do 
previsto na Lei n. 4.591/64, que dispõe sobre os condomínios 
em edificações e incorporações imobiliárias. Tal modalidade 
ocorre em zonas periféricas e rurais sob a alegoria de que o 
cidadão poderá dispor de uma vida mais tranquila e afastada 
dos grandes centros urbanos.
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Ao adotar esses procedimentos de implantação de loteamentos clandes-
tinos, muitos são os impactos gerados, que acarretam em problemas para a 
cidade e seu processo de planejamento, como: retirada da vegetação existen-
te, assoreamentode rios e córregos e sobrecarga das redes de infraestrutura 
urbanas, entre outros.
O tema é delicado e contribui muito para a impossibilidade de se realizar 
um planejamento adequado para as cidades brasileiras. Como início de refle-
xão, faz-se necessário o debate relativo aos anseios de empreendedores que 
visam apenas a lucratividade por meio do uso inadequado do solo urbano. To-
mar ciência de que o solo urbano, bem como a cidade como um todo, é de 
direito do cidadão é o primeiro passo para o combate a esse tipo de atividade. 
Por fim, ter o Estado como responsável pela gestão democrática das cidades e 
entidade garantidora do direito à habitação é de extrema relevância para cons-
truirmos, em comunhão, a cidade que almejamos.
LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA APLICADA 98
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Sintetizando
É natural, e até direito do proprietário, edificar seu lote, sendo, inclusive, obri-
gatório em determinadas regiões, mas, além de ser mandatório respeitar os limi-
tes e imposições em relação ao direito urbanístico, também é preciso respeitar o 
direito de vizinhança, para que haja um convívio e desenvolvimento harmônico 
das cidades.
Ademais, além de ser obrigado a respeitar os limites legais, também é preciso 
tornar o imóvel legal com autorizações para a construção e, após edificado, para 
uso. Assim, garante-se formalmente a certeza de que o imóvel possui condições 
de habitabilidade e seguranças para seus ocupantes.
Vimos também que é possível desmembrar um lote, seja para otimizar o es-
paço, seja para garantir o pleno cumprimento da função social da propriedade. 
No entanto, tal procedimento deve ser aprovado pelo Poder Público municipal 
e também realizado em alinhamento com o que foi aprovado; caso contrário, 
ter-se-á um loteamento ilegal, seja pela ausência de prévia autorização, seja pela 
execução fora dos padrões aprovados pelo Poder Público, tornando-se necessá-
rio regularizar o imóvel.
Por fim verificou-se que, infelizmente, é comum ainda no Brasil a existência 
de loteamentos irregulares decorrentes da exploração da terra para fins de es-
peculação imobiliária, que por muitos anos ocorreu de forma desordenada e 
gerou bolsões de loteamentos improvisados. Tais efeitos ainda são vistos em 
grandes cidades, com atuação pouco efetiva do Estado para reverter o cenário e 
garantir moradia digna a todos.
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DIREITO URBANÍSTICO 
4
UNIDADE
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Objetivos da unidade
Tópicos de estudo
 Conhecer a regularização fundiária;
 Conhecer o interesse social e interesse específico na regularização fundiária;
 Conhecer os instrumentos de regularização fundiária;
 Conhecer a estratégia de regularização fundiária urbana no PDOT;
 Conhecer o registro da regularização fundiária urbana.
 Regularização fundiária
 Espécies de regularização 
fundiária
 Interesse social e interesse espe-
cífico na regularização fundiária
 Instrumentos de regularização 
fundiária
 Legitimação de posse
 Usucapião especial de imóvel 
urbano
 Concessão de Uso Especial 
para fins de Moradia (Cuem)
 Concessão de Direito Real de 
Uso (CDRU)
 Zonas Especiais de Interesse 
Social (Zeis)
 Estratégia de regularização 
fundiária urbana no PDOT
 Registro da regularização fun-
diária urbana
LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA APLICADA 103
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Regularização fundiária
A regularização fundiária é uma modalidade de intervenção pública elabo-
rada após 15 audiências públicas com três mil pessoas e é marcada pelo respei-
to à diversidade cultural, concedendo o título de propriedade aos ocupantes e 
assegurando o direito à moradia.
Ante sua importância, a mobilização e união da comunidade é fundamental 
para ocorrer, necessitando, também, ser contínua, mesmo havendo trocas de 
governo, dando o direito do cidadão em ordem urbanística de ser o dono da 
sua propriedade. Previsto no Estatuto da Cidade, a regularização fundiária se 
manifesta por meio do documento denominado Título de Regularização Fun-
diária, emitido pelo governo do Estado ou da União.
Figura 1. Exemplo de assentamento irregular. Fonte: Adobe Stock. Acesso em: 31/08/2020
Esse é um instrumento com um conjunto de medidas urbanísticas, sociais, 
ambientais e jurídicas para regularizar assentamentos irregulares consolida-
dos. Então, é preciso comprometimento para recuperar esse tempo histórico 
perdido e admitir que, em algum momento, as leis não foram sufi cientes. Ao 
mesmo tempo, o Estado precisa se preocupar em fi scalizar e não deixar que 
novas irregularidades continuem acontecendo, além de incluir toda a popula-
ção nos planos de zoneamento dos espaços urbanos, racionalizando e plane-
jando o território de tal modo a utilizar toda infraestrutura já existente, tornan-
do, assim, as cidades sustentáveis.LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA APLICADA 104
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• Terrenos alagadiços, sendo necessário assegurar o escoamento das 
águas antes de se iniciar o procedimento e regularização;
• Terrenos aterrados com materiais nocivos à saúde;
• Terrenos com declividade superior a 30%, salvo quando atendidas 
as exigências das autoridades competentes;
• Terrenos com condições geológicas que não atentem às edificações;
• Terrenos nos quais as condições sanitárias não sejam suportáveis 
por conta da poluição.
ASSISTA
Assista ao vídeo do Instituto de Pesquisas Econômica Apli-
cada (IPEA) sobre a regularização fundiária das favelas 
Para um melhor desenvolvimento urbano que inclua o direito à mora-
dia, é necessário, então, regularizar e produzir habitações de interesse social 
evitando as irregularidades. O processo de regularização legaliza e insere 
a população que habita assentamentos ilegais na cidade, dando o título de 
propriedade legalmente reconhecido, com o direito de ter um endereço, sa-
neamento básico, energia elétrica, água tratada, pavimentação das vias e 
equipamentos públicos ligados à saúde, à educação, ao lazer, aos espaços 
públicos, entre outros.
Como sabido, tais irregularidades podem ser classificadas em loteamentos 
irregulares e clandestinos, invasões e ocupações consolidadas e conjuntos ha-
bitacionais. Veja no Quadro 1:
QUADRO 1. ÁREAS NÃO REGULARIZÁVEIS
Os fatores que levam a tal fenômeno urbano informal estão diretamente 
ligados à falta de políticas fundiárias que insiram e regulamentem o mercado 
de terras à população de baixa renda em locais urbanos providos de infraestru-
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Espécies de regularização fundiária
As propriedades urbanas irregulares no Brasil são atingidas, conforme 
a Lei Federal n° 13.465/2017, por três espécies de regularização fundiária, a 
saber: a regularização fundiária de interesse social, a regularização de 
interesse específi co e a regularização sumária ou inominada, conforme 
será demonstrado a seguir.
A regularização fundiária de interesse social, de obrigação dos poderes 
públicos, deve ser implantada por diversos agentes de diversos setores, tais 
como os cartórios, Ministério Público, Poder Judiciário, Defensoria Pública, Po-
der Legislativo e Câmara dos Vereadores.
Por meio do programa Cidade Le-
gal, destina-se aos assentamentos ur-
banos informais, de interesse social, 
portanto, com o objetivo de titular os 
ocupantes de baixa renda. A regulari-
zação, neste caso, é feita por meio de 
parcerias entre o município e o Estado 
para implementar equipamentos co-
munitários, melhorias habitacionais e 
arcar com ônus a manutenção.
Enquadram-se na regularização fundiária de interesse social os assen-
tamentos que têm como predominância a população de baixa renda e que 
se enquadre nas seguintes situações: ocupados sem nenhuma intervenção 
do Poder Judiciário por, pelo menos, cinco anos e que estejam localizados 
na zona de interesse social ou em áreas públicas destinadas para fins de 
interesse social.
Cumpridas tais condições, os órgãos do poder público lavram o auto 
de demarcação urbanística e notificam os interessados. Tal documento 
regulariza e caracteriza a ocupação existente. O aludido auto contém as 
tura, gerando a segregação socioespacial, a expansão urbana desenfreada sem 
infraestrutura adequada e a falta de aplicação dos instrumentos urbanísticos 
que fazem a prevenção das informalidades.
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demarcações nas quais serão realizadas as regularizações e deve conter, 
de acordo com o artigo 19, § 1º, da Lei nº 13.465/2017, os seguintes docu-
mentos: planta e memorial descritivo da área a ser regularizada, números 
das matrículas ou transcrições atingidas e planta de sobreposição do imó-
vel demarcado com a situação da área constante do registro de imóveis.
A gratuidade dos custos ocorre apenas aos beneficiários das regularizações 
fundiárias de interesse social e são aplicáveis às seguintes etapas: registro de 
legitimação fundiária; registro de título de legitimação de posse e sua conver-
são em títulos de propriedade; registro da CRF (Certidão de Regularização Fun-
diária) e projeto de regularização fundiária, incluindo a abertura de matrícula 
para cada habitação; primeira averbação de construção residencial, desde que 
a edificação possua até 70 m²; aquisição do primeiro direito real sobre a uni-
dade imobiliária; o primeiro registro de direito real de laje; e fornecimento das 
certidões de registro dos atos citados.
A regularização de interesse específico é destinada à população que 
não se enquadra na anterior e é determinada por predominância. Tal mo-
dalidade é promovida pelas pessoas que se beneficiam de forma indivi-
dual ou coletiva. O Ministério Público e as associações que representam 
essa população implantam sistemas viários, infraestrutura essencial, equi-
pamentos públicos ou comunitários, além de realizar compensação urba-
nística e ambiental.
Para tanto, competem às autoridades do Distrito Federal ou municipais 
aprovarem o projeto elaborado para a regularização, sendo necessário aten-
tar-se às restrições nas ocupações de áreas de proteção ambientais.
A regularização sumária ou inominada é destinada à regularização dos 
núcleos urbanos informais e consolidados em situação irreversível. É uma re-
gularização rápida, sendo que o Município precisa apenas atestar que tal nú-
cleo aconteceu anteriormente ao ano de 1979 ou com mais de 30 anos.
De acordo com a Lei n° 13.465/2017, em seu artigo 36, inciso I, a infraes-
trutura essencial é composta dos seguintes equipamentos urbanos: abasteci-
mento de água potável, coleta de lixo e tratamento de esgoto (sendo este cole-
tivo ou individual), rede de energia elétrica domiciliar, soluções de drenagem e 
eventuais outros equipamentos que o município entenda como necessário, de 
acordo com as características locais.
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QUADRO 2. METAS DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA PELAS QUATRO PRINCIPAIS ÁREAS
Interesse social e interesse específico na
regularização fundiária
A regularização fundiária possui quatro principais áreas com metas distin-
tas em cada uma, sendo tais áreas a jurídica, a urbanística, a social e a ambien-
tal, conforme o Quadro 2:
Para tanto, faz-se necessário um levantamento físico para o reconhecimen-
to da área, terra ou imóvel, sendo possível, após a realização de tal estudo, 
verifi car se a área está localizada em área urbana ou rural, se é particular ou 
pública, se está em uma área de proteção ambiental ou de risco, se a ocupação 
é recente ou consolidada, e se são conjuntos habitacionais ou comunidades 
tradicionais (quilombolas, indígenas, comunidade de pescadores, fundo de 
pasto ou terreiros de candomblé).
De posse de tais dados, também é possível verifi car quais os 
melhores instrumentos a serem utilizados para cada situação, 
como, por exemplo, na hipótese da terra ser particular, 
é possível conseguir o título de usucapião coletivo 
por meio do uso daquela determinada região. Caso 
seja pública, de propriedade do município, estado, 
Distrito Federal ou União, é possível a concessão, 
doação, aforamento ou venda.
• Jurídica: regulariza as bases imobiliárias por meio dos registros e 
títulos do parcelamento ou unidades imobiliárias;
• Urbanística: analisa as condições urbanísticas das ocupações e ade-
qua as medidas para consolidação da área;
• Social: ajusta a regularização fundiária efetuando o controle social 
em conjunto com a participação comunitária, titularizando preferen-
cialmente a mulher no núcleo familiar;
• Ambiental: analisa as condições ambientais das ocupações e adequa 
as medidas ambientais do assentamento.
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Instrumentos de regularização fundiária
Dentro do âmbito jurídico de regularização fundiária, é necessário enfatizar 
a elaboração da Lei nº 11.977/2009, que, em seu capítulo III, discorre sobre os 
elementos de regularização fundiária em assentamentos urbanos.
São previstos meios legais que fornecem os requisitos necessários para efe-
tivar, de forma insigne, o procedimento de regularização fundiária tendo como 
objetivo principal proporcionar a conversão, por meio da política pública de 
remissão da cidadania, a “cidade irregular” em “cidade legal”.
Seu advento contribui para uma reformulação do conceito de parcelamen-
to, no que tange à questão da irregularidade do uso do solo, fornecendo requi-
sitos contrários à remoção das populações estabelecidas irregularmente por 
meio da promoção de novas possibilidades no trato do parcelamento do solo 
das periferias urbanas.
Demarcação urbanística
Correspondente a um mecanismo administrativo de atuação do poder público, 
descrito a partir do artigo 19 da Lei Federal nº 13.465/2017, executa-se por meio 
da demarcação de imóveis, sejam eles públicos ou particulares, consolidados e 
ocupados por populações de baixa renda, por meio da defi nição de seus limites, 
localização e confrontantes. Seu intuito é o reconhecimento de seus residentes, 
bem como a sua natureza e o tempo decorrido da posse do imóvel, formalizando-
-se a posse e propriedade, gerando consequências, portanto, fáticas e jurídicas.
Ocorre exclusivamente como uma regularização fundiária das áreas de inte-
resse social realizadas apenas pelo poder público, seja ele da União, estadual, 
Distrito Federal ou municipal. Realizando-se em terrenos de uso particular, 
qualquer um desses poderes poderá exercer a demarcação urbanística. Em 
se tratando de área pública, somente o Ente Público responsável por tal área 
poderá realizar a regularização.
A regularização é formalizada ao se efetuar um cadastro fundiário, con-
tendo os seguintes elementos: físicos, contendo o limite da área ocupada e as 
plantas das unidades habitacionais, e socioeconômico, levantando os dados 
das famílias benefi ciadas. O município, então, efetuará o cadastro em parceria 
com a União para que as famílias possam receber as escrituras.
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O procedimento de demarcação urbanística ocorre após os Entes Públicos 
anteriormente citados tomarem a demarcação urbanística com base em levan-
tamentos da área a sofrer o processo de regularização, bem como nas caracte-
rísticas advindas do tipo de ocupação prestado naquela região.
QUADRO 3. DOCUMENTAÇÃO NECESSÁRIA PARA A DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA
Seguindo o processo de regularização, o poder público efetua a notifica-
ção do proprietário e dos confrontantes da área em questão via postal ou por 
edital, nos casos de não se encontrarem os proprietários ou confrontantes ou 
caso estes se recusem a receber a notificação via postal. Os notificados pode-
rão apresentar pedido de impugnação no prazo comum de trinta dias e, no 
caso de ocorrer a impugnação, estabelece-se um acordo entre os envolvidos, 
por meio de procedimento extrajudicial para solução de conflitos, para o pos-
terior encerramento do processo relacionado à área.
Caso não se apresente impugnação ou a impugnação apresentada verse 
sobre apenas parte do auto de demarcação, a parte não impugnada do auto é 
encaminhada ao cartório de registro de imóveis para averbação nas matrículas 
por ele atingidas. Quanto à parte impugnada, esta somente será levada a regis-
tro após a resolução do conflito.
Após tal processo, passa-se à aprovação do projeto de regularização fundiá-
ria e, a posteriori, ao registro do parcelamento mediante abertura das matrí-
• Memorial descritivo da área a ser regularizada e planta do imóvel, 
dotados de medidas, áreas totais, coordenadas georreferenciadas 
dos vértices definidores de seus limites, entorno imediato, determi-
nação dos proprietários, identificados ou não, segundo os dados do 
registro de imóveis;
• Planta de sobreposição do imóvel para comparativo entre as áreas 
apresentadas no registro de imóveis e as identificadas mediante o 
levantamento anteriormente abordado;
• Certidão de matrícula ou cópia da área a ser regularizada fornecida 
pelo registro de imóveis.
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culas dos respectivos lotes. Efetuado o processo de abertura das matrículas, é 
possível legitimar a posse em favor dos ocupantes da área demarcada, assegu-
rando, assim, o real direito de posse.
Ressalta-se que a demarcação urbanística, quando incorporar e/ou con-
frontar imóveis de domínio público, incumbe ao ente promotor a notifi cação 
do poder público responsável pela área em questão. Caso não seja possível 
o reconhecimento dos proprietários ou confrontantes da área incumbida de 
sofrer o processo de demarcação urbanística e, consequentemente, sua notifi -
cação pessoal, caberá ao promotor do procedimento notifi cá-los por meio de 
publicação de edital.
Legitimação de posse
Proveniente do reconhecimento por parte do poder público, a legitimação 
de posse é um instrumento jurídico que garante, de fato, a posse de uma área 
decorrente da demarcação urbanística aos seus moradores, desde que não 
possuam títulos de propriedade ou de concessão. Tal instrumento objetiva 
a garantia de fé público, ou seja, crédito às posses, em decorrência de título 
fornecido pelo poder público, favorecendo o morador e registrando junto ao 
cartório de registro de imóveis. Neste procedimento, vale salientar o papel do 
cartório como garantidor da possibilidade de atuação do poder público em de-
corrência do ato de registro.
Este instrumento pode ocorrer tanto em áreas privadas quanto públicas. 
No tocante às áreas privadas, a legitimação de posse favorece a aquisição do 
proprietário por meio do processo de “usucapião administrativa”. Já em se tra-
tando de áreas públicas, a legitimação de posse não garante o título de proprie-
dade, uma vez que se encontra vedada a usucapião dessas áreas pela Consti-
tuição Federal. Nestes casos, converte-se a posse ao título de Concessão de 
Uso Especial para Fins de Moradia (Cuem).
Desta forma, caso o poder público seja o responsável pela demarcação ur-
banística de uma área da qual já possui o domínio, o procedimento de legiti-
mação de posse é desnecessário, pois o processo de transferência do direito 
ocorre de forma imediata, por meio da já mencionada Cuem, ou da Concessão 
de Direito Real de Uso (CDRU).
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QUADRO 4. QUEM NÃO PODE SOLICITAR A LEGITIMAÇÃO DE POSSE
Caso exista o interesse de transferir a um terceiro o direito de legitima-
ção de posse, o titular poderá realizar a empreitada mediante registro na 
matrícula do imóvel, além de o adquirente estar em conformidade com os 
requisitos da usucapião.
O procedimento necessário para a realização da legitimação de posse, 
como visto anteriormente, transcorre primeiramente do vínculo deste com a 
demarcação urbanística.
Ademais, é necessário verificar e comprovar que o assentamento irregu-
lar tenha passado pelos processos de demarcação urbanística, projeto de 
regularização fundiária de interesse social devidamente elaborado e apro-
vado e o registro do parcelamento do solo urbano proveniente do referido 
projeto de regularização.
Confirmados estes elementos, cabe ao ente promotor confeccionar os títu-
los que serão concedidos aos futuros proprietários, de preferência em nome 
da mulher, obrigatoriamente registrada na matrícula do imóvel. Estes títulos 
serão concedidos mediante uma análise do poder público, que deverá identi-
ficar a casa e o lote inseridos na área de demarcação urbanística, bem como 
realizar seus devidos registros, obter informações no tocante à existênciaou 
não de propriedade em nome do indivíduo, de concessões ou direito de uso de 
outro imóvel (urbano ou rural) e a ausência de prévias legitimações de posse, 
bem como comprovar atendimento aos requisitos legais que possibilitem a le-
gitimação de posse e dar sequência ao processo administrativo.
• Aqueles que forem concessionários, possuam direito de uso ou se-
jam proprietários de outro imóvel, rural ou urbano;
• Aqueles que já tenham sido beneficiados por outra legitimação 
de posse;
• Aqueles que estão em processo de realocação previstos nos proje-
tos de regularização fundiária de interesse local.
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Após o processo abordado anteriormente, obtém-se os títulos que, neces-
sariamente, deverão conter o nome do morador responsável pelo lote, prefe-
rencialmente a mulher, ou do casal, além de conter a referência ao lote e as 
informações que permitam identifi car seu possuidor.
Usucapião especial de imóvel urbano
Decorrente da Constituição Federal e reafi rmado nos artigos 9º ao 14 do 
Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257/2001), são abordados conceitos referentes 
à implementação da usucapião especial em imóvel urbano, sendo essa uma 
ferramenta facilitadora da regularização fundiária em áreas informais pelo for-
necimento de título de propriedade aos habitantes mais vulneráveis.
Antes de adentrar neste instrumento de regularização fundiária, vale apon-
tar que o advento da usucapião no Brasil se deu como uma solução para a 
problemática da urbanização descontrolada que assolou o território, principal-
mente pela consolidação da urbanização brasileira na década de 1980, quando 
o Brasil perdeu a condição de ser um país primordialmente agrícola.
Desta forma, ocupou-se de maneira desordenada o território, intensifi can-
do as ocupações informais e irregulares nas áreas periféricas das grandes ci-
dades. Esta população, desprovida da titulação de propriedade sobre o que 
possui, vive à mercê de tensões sociais e na informalidade.
Diante deste breve panorama da formação dos núcleos irregulares no territó-
rio brasileiro, a Constituição Federal de 1988 promulga a usucapião como forma 
de contribuir para o exercício da função social da propriedade, pois demonstra a 
preocupação do poder público em combater as questões inerentes ao interesse 
coletivo sobre o de caráter individualista. Desta forma, este instrumento surge 
como uma forma de penalizar o proprietário de lotes urbanos vazios e ociosas, 
atribuindo-lhe o caráter a ele intrínseco, ou seja, sua função social.
O mecanismo de implementação da usucapião ocorre após a obtenção dos 
títulos já mencionados alhures e sua concessão aos moradores de áreas pri-
vadas, possibilitando ao proprietário requerer a conversão da legitimação de 
posse em propriedade, desde que transcorrido e reconhecido, pelo prazo de 
cinco anos, a legitimação de posse. Soma-se a este fator temporal a neces-
sidade de que os lotes sujeitos a este procedimento apresentem dimensões 
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menores ou iguais a 250 m² e sejam destinados à moradia. No tocante aos lotes 
superiores ao valor estipulado, o prazo de reconhecimento da propriedade fica 
determinado pela legislação regente quanto às formas de usucapião.
O procedimento de conversão é de iniciativa do beneficiário, e deve ser feito 
diretamente no registro de imóveis e exige documento de identidade, declara-
ção da inexistência de qualquer outro imóvel registrado, bem como prévio usu-
capião, sejam eles urbanos ou rurais, declaração de uso do imóvel pela família 
do beneficiário e apresentação da não existência de andamentos relativos à 
posse ou propriedade de imóveis.
Outra modalidade que o Estatuto 
da Cidade discorre, em seu artigo 10, 
aborda a modalidade de usucapião es-
pecial urbano coletivo, que abrange a 
regularização fundiária de áreas supe-
riores a 250 m² ocupadas por cidadãos 
de baixa renda, na qual exista uma ca-
racterística de coletividade e seu uso 
seja para fins exclusivamente residen-
ciais. Outros elementos necessários 
para a realização desta modalidade da 
usucapião correspondem à necessida-
de de residência ininterrupta no local pelo tempo estipulado de cinco anos, 
notadamente similar à usucapião abordada anteriormente, e sem oposições.
Ressalta-se que, obrigatoriamente, a metragem quadrada para caracterizar 
a adoção da modalidade de regularização fundiária da usucapião coletiva apre-
senta-se no valor de 250 m², uma vez que valores inferiores a estes recaem na 
adoção da usucapião de acordo com o já visto artigo 9º da referida Lei. 
Quanto aos desenvolvimentos processuais da usucapião coletiva, é impor-
tante pontuar um elemento que atua como avanço na questão de representa-
tividade dos indivíduos carentes desprovidos de recursos no tocante às ações 
aqui descritas. O Estatuto da Cidade permite afigurar como direito de atuação 
na tomada de medidas para a aquisição deste benefício o detentor em estado 
isolado ou de litisconsórcio, os possuidores por meio de composse ou as asso-
ciações de moradores, sob a figura de personalidade jurídica.
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Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (Cuem)
Caracterizado como um instrumento jurídico de regularização fundiária pre-
visto na Constituição Federal de 1988 e regulamentado na Lei nº 10.257/2001 
(Estatuto da Cidade), a concessão de uso especial para fi ns de moradia (Cuem) 
atua como relevante ferramenta social que contribui para a regularização de 
áreas com ocupações consolidadas em terrenos de caráter público.
Os artigos 15 e 20 do Estatuto da Cidade discorriam os atributos do referido 
instrumento, porém tais artigos sofreram processo de veto por parte do Poder 
Executivo, ante à justifi cativa de que tal instrumento contrariava os interesses 
públicos. No mesmo ano de promulgação do Estatuto da Cidade, no mês de 
setembro, o então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, regu-
lamentou o instrumento de concessão de uso especial para fi ns de moradia por 
meio de edição da Medida Provisória nº 2.220/2001.
O principal entrave, que exige uma readequação do referido instrumento, 
encontra-se no impedimento de prescrição dos bens públicos à indisponibili-
dade do interesse público, uma vez que o atual Código Civil, em seu artigo 102, 
declara que os bens públicos não se sujeitam à realização da usucapião.
Ressalta-se que há uma diferenciação entre a aquisição do domínio e a aquisi-
ção de outros direitos inerentes ao domínio, sendo assim, o advento da usucapião 
fornece, entre as conceituações elencadas anteriormente, o direito de uso.
Neste caso, embora o interessado possa exercer a posse direta sobre o 
bem, a propriedade (posse indireta) permanece com o poder público, embora 
o interessado possa se utilizar do bem como se dele fosse, com a obrigação de 
não o degradar além das condições normais de uso.
A Medida Provisória, portanto, em seu artigo 1º, garante o direito de uso mediante 
o cumprimento dos requisitos elencados que, se não respeitado pelo poder público, 
passa a ser exigido pelo Poder Judiciário, por meio do prazo prescricional aquisitivo, 
ou seja, perante o transcorrer do tempo. Este instrumento aplica-se exclusivamente 
para fi ns de moradia, uma vez que, constatado qualquer desvio de conduta, gera-se 
a extinção da concessão, retornando o imóvel à administração pública.
Outra importante diferença entre a Cuem e a usucapião reside no fato de que 
o artigo 4º, da Medida Provisória nº 2.220/2001, determina que, caso o interessa-
do cumpra com todos os requisitos para a concessão do benefício, todavia a área 
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pública esteja situada em área de risco (à saúde ou à segurançado interessado e 
dos demais moradores), competirá ao poder público transferi-lo para outro local 
e, ainda, garantir a concessão de uso especial para fi ns de moradia ao interessa-
do, fazendo-se cumprir, portanto, o direito à moradia digna.
Concessão de Direito Real de Uso (CDRU)
Previsto no artigo 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, a 
Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) caracteriza-se pela transferência 
do direito de uso de terreno público ao particular, sem ocorrer, no entanto, a 
transferência de propriedade.
CITANDO
“É o contrato pelo qual a Administração transfere, como direito real reso-
lúvel, o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou do espaço aéreo 
que o recobre, para que seja utilizado com fi ns específi cos por certo ou 
por prazo indeterminado” (ROSA, 2010, p. 176.).
Este instrumento ocorre por meio de um contrato público, bem como por 
termo administrativo, ou seja, um acordo de vontades, sendo devidamente re-
gistrado em cartório em função de seu caráter de direito. Mesmo se apontando 
como termo administrativo, o que lhe garante uma atuação mediante terrenos 
públicos, não signifi ca que este instrumento não possa ser empregado tam-
bém em terrenos particulares, a lei não sustenta essa distinção.
Podendo ser gratuito ou oneroso, vale salientar que os encargos que re-
caem naquele que adquiriu o direito de uso do imóvel apresentam uma natu-
reza de concessão, o que não modifi ca o grau do contrato em uma concessão 
remunerada, tendo em vista que aquele que forneceu o direito de uso, no caso 
o concedente, obtém proveitos por conta da concessão.
Outra questão importante de salientar, presente no escopo da defi nição 
do instrumento em questão, é o fator temporal, pois, embora exista a possibi-
lidade de se possuir um prazo indeterminado, ele jamais poderá ser perpétuo, 
pois, indiretamente, estar-se-ia transferindo, de fato, a propriedade, o que é 
vedado, de acordo com os artigos 11 e 145 do Código Civil.
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A concessão do direito real de uso recai em fins previstos na lei, no que 
tange a garantia de uso para edificação, urbanização, industrialização, cultivo 
ou usos que apresentem caráter de interesse social. Uma vez apontado e con-
firmado, qualquer desvio de conduta no tocante ao uso instituído para a devida 
concessão resulta em um processo de reversão, ou seja, o ente que concedeu 
o direito retoma a posse direta.
Uma característica que aproxima esta modalidade de concessão à descri-
ta anteriormente, ou seja, a concessão de uso especial para fins de moradia 
(Cuem), corresponde à extinção de tal ato mediante a aquisição de qualquer 
outro imóvel por parte do concessionário, seja ele urbano ou rural, de acordo 
com o artigo 8º da Medida Provisória nº 2.220/2001, que assim dispõe:
Art. 8º. O direito à concessão de uso especial para fins de mora-
dia extingue-se no caso de:
I - O concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia 
para si ou para sua família; ou
II - O concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de 
uso de outro imóvel urbano ou rural.
Parágrafo único: A extinção de que trata este artigo será averba-
da no cartório de registro de imóveis, por meio de declaração do 
Poder Público concedente.
Outra característica que favorece um exercício de aproximação entre as 
duas concessões é a natureza de uso real atribuída a elas, ou seja, a adesão das 
características que são atribuídas diretamente à coisa em si. Desta forma, fica 
impossibilitado que recaia sobre esta outro direito de mesma espécie.
Por suas características de direito real, é necessário que ambas as concessões 
sejam inscritas no cartório de registro de imóveis, impossibilitando que ocorra 
eventual interferência de terceiros, sendo inscrito, no caso da concessão de direi-
to real de uso, um termo administrativo e, em se tratando de concessão de uso 
especial para fins de moradia, um termo administrativo ou uma sentença judicial.
Retomando as características particulares desta concessão, é indispensável 
o processo licitatório para que o poder público conceda o devido uso do bem 
ao ente beneficiário. Outra característica particular atribuída a esta concessão 
é seu parentesco com o direito de superfície, tendo em vista a característica de 
uso do espaço aéreo sobre a superfície do terreno.
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Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis)
Apresentando-se como principal instrumento urbanístico que possibilita a 
realização da regularização fundiária dos assentamentos urbanos edifi cados 
de forma irregular, as Zeis – Zonas Especiais de Interesse Social – favorecem o 
cumprimento da função social da propriedade, tendo em vista que possibilitam 
destinar, perante a gestão do solo, terrenos urbanos para a realização de habi-
tações voltada às classes sociais mais vulneráveis.
Seu exercício pode ocorrer em áreas já solidifi cadas e ocupadas por assenta-
mentos urbanos precários, com características que permitam elencá-lo como in-
formais ou que apresentem qualquer irregularidade, denominadas “Zeis de regu-
larização”, pela qual se pretende demarcar essas áreas ocupadas irregularmente, 
entregando-as à cidade por meio de um plano de reurbanização e requalifi cação.
Outra forma de caracterização deste instrumento, denominada “Zeis de va-
zios”, é implementada em áreas vazias que, preferencialmente, já apresentam 
uma infraestrutura devidamente consolidada, objetivando o uso do parcela-
mento do solo como forma de ampliação e oferta de terras urbanizadas para a 
execução de moradias de interesse social.
O surgimento das Zeis ocorreu a partir de 1980, em decorrência das inúmeras 
leituras críticas quanto ao processo de urbanização latino-americano, que apontava 
as segregações socioterritoriais e a desigualdade no acesso à terra urbana como fa-
tores provenientes de um modelo de desenvolvimento urbano pautado na exclusão.
Sua adoção no zoneamento urbano, durante o processo de concepção da cidade, 
contribuiu para a ampliação de acesso à terra por parte da população de baixa renda 
que sofre com o descaso social, revertendo a lógica predominante de elaboração da 
cidade, ou seja, pautada na produção desta apenas para as classes mais abastadas.
A experiência mais efetiva ocorreu em São Paulo, precisamente na cidade de 
Diadema, nos anos de 1990. Tendo passado por outras amostragens de aplica-
bilidade desse instrumento, como em Recife e Belo Horizonte, foi em São Paulo 
que surgiu uma inovação no que diz respeito às Zeis pela incorporação de Zeis 
de vazios, ou seja, terras reservadas para habitação de interesse social que, no 
escopo dos Planos Diretores, eram consideradas vazias ou subutilizadas.
Já nos anos de 1999/2000, alterava-se a Lei Federal nº 6.766/1979, que trata 
do parcelamento do solo, permitindo o parcelamento nas áreas declaradas de 
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interesse social com uma menor rigidez e aplicando as infraestruturas básicas. 
As medidas adotadas partiam do pressuposto que, reduzindo os custos de pro-
dução do lote urbano, automaticamente seria reduzido o valor final de compra.
Por fim, nos anos de 2001, com a promulgação do Estatuto da Cidade, os instru-
mentos de garantia à regularização fundiária foram aprofundados, definindo parâme-
tros de revisões dos planos diretores a cada cinco anos, bem como a obrigatoriedade 
da elaboração desta Lei Orgânica às cidades com as características contidas no Artigo 
41 da referida Lei, além de incorporar a participação popular. O Estatuto da Cidade, 
ademais, definiu princípios e diretrizes de gestão do solo urbano, promovendo uma 
aplicação da disseminação do instrumento de Zeis pelos municípios brasileiros.
Sua plena realização, cujo objetivo principal é a garantiade acesso à mo-
radia, tanto físico quanto digno, parte do pressuposto de “dignidade humana” 
advinda do pensamento do jurista Ingo Wolfgang Sarlet, ou seja, da “qualidade 
intrínseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo 
respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade” (SARLET, 2001, 
p. 60), em consonância como os encargos urbano-ambientais. Para sua efetiva-
ção, a Lei Federal nº 6.766/1979, em seu artigo 2º, §6º, estabelece:
Art. 2º. (...) § 6º A infraestrutura básica dos parcelamentos situa-
dos nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interes-
se social (ZHIS) consistirá, no mínimo, de:
I - Vias de circulação;
II - Escoamento das águas pluviais;
III - rede para o abastecimento de água potável; e
V - Soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elé-
trica domiciliar.
Figura 2. Construções em Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS. Fonte: Shutterstock. Acesso em: 01/09/2020. 
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Uma abordagem que se permite dar às Zeis é considerá-las como inclusionary 
zoning (zoneamento includente), correspondendo a programas, normas ou leis que 
estimulam os empreendedores privados a ofertarem, em seus empreendimentos, 
habitações de interesse social, por meio de preços acessíveis, situadas no próprio 
empreendimento ou em outros setores da cidade, ou por meio de pagamentos em 
dinheiro ou terras destinados à produção de habitações de interesse social.
Retomando o caso de Diadema citado anteriormente, cumpre-se destacar 
a atuação do processo de implantação das Zeis de vazios no que tange às de-
marcações das Zonas Especiais de Interesse Social destinadas à produção de 
habitações de interesse social. Sua implantação iniciou-se pelo processo de ur-
banização de comunidades informais (favelas), bem como de assentamentos 
precários, o que possibilitou à cidade criar infraestruturas básicas que favore-
ceram na redução do número de habitantes nesta situação.
A partir do momento em que o instrumento de inclusão territorial passou 
a vigorar no plano diretor do município, exprimiu-se uma estratégia global de 
cidade, uma vez que o zoneamento da cidade foi revisto incluindo áreas vazias 
destinadas à habitação popular (AEIS-1) e áreas dotadas de núcleos habitacio-
nais a serem urbanizados (AEIS-2).
Este breve panorama da aplicação do instrumento de regularização fundiá-
ria faz-se necessário, pois aponta uma possível conduta em favor de minimizar 
a formação das favelas no território nacional, promovendo os meios que impe-
çam a realização de ocupações irregulares, já que dele surgem, como fatores 
de extrema importância, a garantia de acesso à terra urbana e, principalmente, 
o sentido de pertencimento daqueles excluídos de nossa sociedade. Neste 
sentido, as Zeis combatem em ambos os lados pelo seu caráter de favoreci-
mento e fortalecimento da função social da propriedade.
ASSISTA
Assista ao vídeo do Diário de Pernambuco, que mostra 
a luta das Zeis pela garantia de permanência em face à 
pressão do mercado imobiliário. 
Para uma efetiva aplicação das Zeis, é necessária a existência de recursos 
provindos de programas habitacionais que financiem a produção juntamente 
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com a atuação ativa das políticas locais de habitação. Tendo o envolvimento 
do município por meio de criação de comissões envolvendo secretarias muni-
cipais, conselhos de habitação e interessados no desenvolvimento do projeto, 
bem como a devida orientação jurídica em relação ao cadastramento, desen-
volvimento de um plano de ZEIS de qualidade é favorecido.
Estratégia de regularização fundiária urbana no PDOT
Em 1985, foi elaborado o Plano de Ocupação Territorial (POT) com o intuito 
de defi nir melhor os limites e os usos das áreas de macrozoneamento do plano 
anterior (PEOT), concretizado de forma a ampliar algumas áreas ambientais 
que estavam sendo invadidas, aumentando, assim, sua preservação, além de 
cuidar dos mananciais de abastecimento de água, diminuir as transformações 
das áreas rurais em áreas urbanas e minimizar os agentes e as instituições que 
organizavam as áreas do Distrito Federal.
Por sua vez, o arquiteto Lúcio Costa, em 1987, preocupado com o cresci-
mento da cidade de Brasília, apresentou um documento denominado Brasília 
Revisada. Segundo ele, a capital federal não foi projetada e construída para ser 
uma grande metrópole, mas uma capital político-administrativa, e, com isso, 
deveria haver um limite populacional. Este documento trouxe diretrizes para 
preservação, complementação, adensamento e expansão urbana de Brasília.
Com o aumento da população, o documento trouxe como solução o acrés-
cimo de algumas áreas destinadas à moradia com adensamento controlado e 
tornou claro que as preocupações deveriam ser voltadas às cidades satélites.
O Conselho de Arquitetura, Urbanismo e Meio Ambiente (Cauma) aprovou, 
em 1990, o Plano de Ocupação do Solo (Pouso), que dava continuidade aos ou-
tros planos, introduzindo as diretrizes do documento Brasília Revisada e acres-
centando proteção dos mananciais e áreas de preservação permanente.
Aprovado em 1992, o Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT) 
trouxe instrumentos para conduzirem as zonas urbanas e rurais do Distrito 
Federal, plano esse que surgiu buscando atender ao artigo 182 da Constituição 
Federal, com base em estudos demográfi cos, socioeconômicos e ambientais, 
focando no desenvolvimento descontínuo e das ocupações urbanas com dinâ-
micas metropolitanas.
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Elaborado após a realização de seminários públicos, foi o primeiro dos planos 
que contou com a participação da sociedade e teve integração interdisciplinar.
QUADRO 5. METAS DO PDOT DE 1992
A Lei Complementar n° 17, de 1997, foi aprovada e denominada PDOT/1997, 
tendo sido estruturada a partir dois tópicos. O primeiro era para que o PDOT 
começasse a valer em todo o território do Distrito Federal e o segundo impu-
nha que os Planos Diretores Locais incluíssem as áreas e expansões urbanas.
Em 2007, os planos diretores locais foram extintos, tornando obrigatória 
uma única lei de uso e ocupação do solo para todo o território do Distrito Fede-
ral. As leis de preservação do conjunto urbanístico e de planos de desenvolvi-
mento local foram feitas por agrupamentos definidos no PDOT, o que aconte-
ceu decorrente do fato de que muitas destas áreas eram consideradas regiões 
administrativas e não cidades, no sentido estrito do termo.
A PDOT/1997 teve sua revisão aprovada em 2009 pela Lei Complementar nº 
803, que foi elaborada com embasamento na Constituição Federal, no Estatuto 
da Cidade e na Lei Orgânica do Distrito Federal, além das leituras técnicas e 
comunitárias.
Metas do Plano Diretor de Ordenamento Territorial de 1992
• Localizar os assentamentos, estudar o processo de desenvolvimento 
e as condições socioeconômicas;
• Conciliar os planos e as diretrizes de desenvolvimento territorial;
• Integrar uso, ocupação do solo e equipamentos públicos das
cidades-satélites;
• Associar as diretrizes gerais do Distrito Federal com o Plano Piloto 
de Brasília;
• Detalhar e estabelecer diretrizes para os Planos Diretores das ci-
dades-satélites, com foco no macrozoneamento e ocupação do solo;
• Criar diretrizes para preservação, conservação e recuperação das 
áreas de preservação ambiental;
• Estudar o plano de macrozoneamento, consistente nas áreas de ex-
pansão urbana, áreas rurais e de preservação permanente;
• Preservar os bens materiais e imateriais, principalmente seus 
mananciais que abastecem as cidades;
• Fortalecer o setor rural, interligando ao meio urbano através de 
núcleos de apoio.
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Nas leiturastécnicas, foram analisadas as seguintes situações: aspectos fí-
sico-ambientais e seu histórico de ocupação; dinâmicas demográficas; desen-
volvimento socioeconômico; estrutura urbana e rural; habitação; mobilidade 
urbana; infraestrutura e saneamento ambiental; equipamentos regionais; pa-
trimônio ambiental e cultural; regularização fundiária; sistema de planejamen-
to e gestão territorial; metropolização; e cenários ambientais.
Reuniões populares em diversas localidades foram efetuadas para que as 
reais necessidades da sociedade fossem conhecidas e diversas diretrizes fos-
sem elaboradas. Esse plano incorporou o planejamento, a gestão territorial e 
o projeto do espaço urbano com artifícios para intervenções no território, com 
diretrizes setoriais integrando as políticas públicas e definindo critérios para 
organizar o território dentro do processo urbano.
Algumas diretrizes foram mantidas, como, por exemplo, a proteção das 
áreas mananciais. Após estudos, foram incluídas no macrozoneamento urbano 
as áreas de interesse ambiental.
Novas mudanças na estrutura urbana foram implementadas, incorporando 
instrumentos propostos no Estatuto da Cidade, atentando-se às diretrizes: di-
namização de espaços urbanos; revitalização de conjuntos urbanos; estrutura 
viária; regularização fundiária urbana; oferta de áreas habitacionais; implanta-
ção de polos multifuncionais; e integração ambiental do território.
Quanto à mobilidade, o transporte coletivo se tornou um elemento impor-
tante para o desenvolvimento das atividades sociais e econômicas. Para dimi-
nuir a segregação socioespacial, foram pensadas novas centralidades, estabe-
lecendo maiores relações entre as cidades, articulação entre as unidades de 
conservação, valorizando o patrimônio cultural por meio dos espaços públicos 
e setores habitacionais manifestando novo núcleos urbanos.
Em outubro de 2012, houve uma atualização da Lei Complementar nº 803/2009, 
pela promulgação da Lei Complementar nº 854/2012. Tal alteração se deu para os 
proprietários de áreas rurais que tiveram suas áreas parceladas e transformadas 
em urbanas, colocando prazos para apresentação do projeto urbanístico.
O plano diretor de ordenamento territorial trouxe multifunções para as 
áreas rurais, incentivando ocupações como o lazer, o ecoturismo, o turismo ru-
ral, a verticalização da produção com o auxílio da agroindústria, moradias para 
os trabalhadores, equipamentos públicos, entre outros. Mas, em virtude do 
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Figura 3. Exemplo de área rural desfragmentada e descaracterizada. Fonte: Google Maps. Acesso em: 01/09/2020.
Assim, a unidade de regularização fundiária identificou as áreas e o PDOT 
acabou por estabelecer novos critérios para regularização de áreas rurais com 
características urbanas, classificando-as no parcelamentos urbanos isolados 
como zona de urbanização específica.
Em 2013, foi criado o Estatuto Urbanístico nº 001/2013, que classificou 
tais áreas em quatro categorias para aplicar os instrumentos de regulariza-
ção fundiária: ocupação consolidada com configuração urbana; ocupação 
consolidada sem configuração urbana; ocupação não consolidada; e ocupa-
ção não identificada.
Tal estatuto trouxe alterações para regulamentar o PDOT, tais como a ne-
cessidade de haver consultas à Agência de Desenvolvimento do Distrito Fe-
deral e à SEGETH - Secretaria de Estado de Gestão do Território e Habitação, 
para as questões que envolvessem as glebas rurais inseridas em zona urbana.
Com a finalidade de manter a preservação e a manutenção das áreas na-
turais, a zona de contenção urbana recebeu diretrizes mais severas quanto ao 
alto custo das terras nas áreas urbanas, os espaços rurais têm sido descarac-
terizados e ocupados de forma irregular, como pode ser verificado na Figura 3:
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uso e ocupação do solo, e se tornou proibido o parcelamento de glebas meno-
res a dez hectares, tornou válida três unidades de habitação a cada dois hec-
tares para manutenção das ocupações rurais, permitiu densidade baixa, como 
até 15 habitantes por hectare, tornou mínima a área do lote em 100.000 m², 
permitiu condomínios residenciais dentro dos limites de 32% para unidades 
autônomas e 68% para área de uso comum, obrigou as unidades habitacionais 
a respeitarem a proporção máxima de quatro por hectare e, por fi m, estabele-
ceu como 8% o teto para se estabelecer a área de lazer do condomínio.
São três as categorias de assentamentos utilizadas como estratégias de re-
gularização fundiária urbana, sendo que, além do parcelamento urbano isola-
do, é possível identifi car também:
• Áreas de regularização: assentamentos urbanos irregulares defi nidos 
por meio de estudos socioeconômicos dos moradores, com o objetivo de pro-
porcionar um tratamento em conjunto na regularização;
• Setores habitacionais de regularização: incorpora a categoria anterior 
às áreas não parceladas, com o objetivo de facilitar a promoção do ordenamen-
to territorial e o processo de regularizar a partir de diretrizes que abrangem os 
parâmetros urbanísticos.
Registro da regularização fundiária urbana
No Brasil, não basta o contrato de compra e venda para aquisições de pro-
priedade referentes a bens imóveis, sendo necessário o ato de registro em car-
tório para, assim, passar a produzir os efeitos da transmissão e propriedade, 
pois, nos termos do artigo 1.227 do Código Civil, “os direitos reais sobre imóveis 
constituídos, ou transmitidos por atos entre vivos, só se adquirem com o regis-
tro no cartório de registro de imóveis dos referidos títulos (Arts. 1.245 a 1.247), 
salvo os casos expressos neste Código” (BRASIL, 2002).
Desta forma, conforme elucidado pelo tal dispositivo legal, enquanto o títu-
lo não for registrado em cartório de registro de imóveis, não existe a transfe-
rência propriamente dita da propriedade.
A Lei nº 11.977/2009, referente ao Programa Minha Casa Minha Vida, a Lei 
nº 13.645/2017, bem como a Lei nº 6.015/1973, a Lei de Registros Públicos, 
orientam o ato da regularização fundiária. Salienta-se que esta última sofreu 
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alterações com o advento da Lei nº 12.424/2011, atribuindo mecanismos que 
favorecem a abertura de matrículas de áreas públicas e retificação de registro.
A mesma lógica, em relação aos requisitos burocráticos de registro de imó-
veis, ocorre para os beneficiários das regularizações fundiárias. Sem o devido 
registro em cartório, a posse não é concretizada. Sendo assim, antes do regis-
tro dos lotes de cada beneficiário, é preciso que tenha ocorrido o registro da 
área total do loteamento regularizado.
Ao final de cada procedimento de regularização, é expedido, pela muni-
cipalidade, uma Certidão de Regularização Fundiária (CRF), documentação 
composta pelo projeto de regularização fundiária devidamente aprovado, os 
termos de compromisso de sua execução e a listagem dos beneficiários, bem 
como os direitos a eles concedidos.
Em todo o desenrolar do processo de registro da regularização fundiária, o 
papel do cartório de registros de imóveis se mostra de essencial importância, 
afinal, por meio da demarcação urbanística é o cartório de registro de imóveis 
o responsável por emitir a matrícula ou a transcrição da área a ser regulariza-
da, bem como encarregar-se da recepção e da análise do auto de demarcação 
urbanística, proveniente do poder público com o intuito de promoção da regu-
larização fundiária de zonas de interesse social. Ademais, responsabiliza-se na 
identificação dos proprietários e das matrículas correspondentes à área cujo 
ato de demarcação urbanística será devidamente efetuado.
Na existência de impugnação no que se refere ao procedimento de demarcação 
urbanística, é incumbido ao cartório deregistro de imóveis notificar o proprietário 
da área ou seus confrontantes, além de realizar a mediação entre promotor e im-
pugnante para o estabelecimento de um acordo na ocorrência do ato impugnatório.
Embasando-se no artigo 288, inciso I, Lei de Registros Públicos (6.015/73), o 
cartório de registro de imóveis também é incumbido de proceder com a aber-
tura de matrículas referentes à área que receberá o exercício de regularização 
fundiária. Tendo concluído e aprovado pelo poder público o projeto de regula-
rização fundiária, fica a cargo do cartório registrar o parcelamento do solo em 
devida matrícula, no caso de sua exigência, ou quando não houver obrigatorie-
dade na execução do projeto. Encarrega-se, também, de registrar o título de le-
gitimação de posse, que é adquirido pelo beneficiário das áreas cuja operação 
de demarcação urbanística foi efetuada, fornecido pelo poder público, além de 
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registrar outros benefícios de títulos provenientes de outorga de programas de 
regularização fundiária de interesse social.
Por fim, adquirindo um caráter efetivo de posse, compete ao cartório de 
registro de imóveis converter a legitimação de posse em propriedade em de-
corrência da análise das documentações que cumpram com as exigências e 
os requerimentos legais exigidos para consagração definitiva do ato de posse.
Além da modalidade e registro de imóveis abordado, há duas outras que 
apresentam importância de destaque. Uma se caracteriza pela regularização 
fundiária realizada por etapas, na qual o registro ocorre mediante a apre-
sentação de planta e memorial descritivo, constando a totalidade da área a 
de regularização, bem como os valores referentes às partes que ainda não 
sofreram o processo regulatório. A segunda modalidade trata da regulariza-
ção fundiária de interesse social, na qual o registro do parcelamento ocorre 
mediante a apresentação de certidões atualizadas de matrícula, tais como 
o projeto de regularização devidamente aprovado, a instituição condominial 
no caso de ocorrer, e as certidões que comprovem a regularização fundiária, 
quando solicitadas pelas associações de moradores, organizações sociais, 
cooperativas habitacionais e sociedade civil, voltadas para o desenvolvimen-
to da regularização fundiária.
São possíveis, mediante garantia fornecida pela Lei nº 6.015/1973, moda-
lidades simplificadas de abertura de matrículas de uma totalidade ou parte 
referente à área pública. Para sua realização, é necessário um pedido do titular 
ao oficial de registro da circunscrição imobiliária no qual o imóvel se situa. É 
garantida pela mesma lei a possibilidade de unificação de matrículas, sendo 
referentes a imóveis contíguos.
No que tange à gratuidade dos atos e registros, convém mencionar que as 
Leis nº 11.977/2009 e nº 6.015/1973 possibilitam a gratuidade de atos àque-
les que comprovadamente não possuem condições de arcar com as despesas, 
concedendo a isenção em relação a:
• Averbação do auto de demarcação urbanística;
• Registo originado de regularizações fundiárias das áreas de interesse social;
• Primeira averbação de construções com limite de 70 m² que sejam de in-
teresse social;
• O primeiro registro favorecido ao do beneficiário;
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• O registro do título que legitima a posse fornecia pelo poder público e a 
converte em propriedade;
• Demais ferramentas provenientes das regularizações fundiárias de inte-
resse social.
Como se verifica, portanto, a legislação urbanista apresentou mudanças 
significativas a partir de 1980, buscando sanar o grande abismo social que 
existia – e ainda existe – no País, não apenas realizando programas de mora-
dia e de regularização fundiárias, mas também concedendo isenção de taxas 
e emolumentos, fazendo cumprir, assim, a função social da cidade e também 
da propriedade, nos moldes dos preceitos trazidos na Nova Carta de Atenas.
Ainda há muito a ser realizado neste sentido, pois as feridas causadas pela 
ausência de uma política de moradia digna para todos foi a regra existente 
desde a fundação do País, sendo que somente no final do século passado que 
o poder público começou a se preocupar com este assunto, sendo dever de 
todos, portanto, cobrar e fazer realizar o direito de participação popular nas 
decisões urbanísticas, a fim de que este problema, eventualmente, fique regis-
trado somente nos livros de história.
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Sintetizando
Como estudado, o processo de regularização fundiária no Brasil voltou os 
olhos para a população mais carente há menos de 100 anos, sendo que esta 
lacuna causou grandes cicatrizes nas áreas urbanas do país, pois uma grande 
parcela da população vivia – e ainda vive – em condições precárias de habita-
ção, sem registro algum, estando sujeita a desapropriações, desmoronamento 
ou eventos naturais, como as enchentes.
Atualmente, existem diversos instrumentos para a regularização fundiária, 
visando atender, assim, às demandas das diferentes espécies de loteamento e 
situação socioeconômica daqueles que buscam registrar os imóveis, legalizan-
do-os e tornando-os aptos para a moradia, produção ou comércio, inclusive 
para os casos mais excepcionais, com atuação direta do poder público.
Foi estudado, também, que mesmo uma cidade planejada, como o exemplo 
do plano piloto de Brasília, sem uma revisão periódica do Plano Diretor pode 
acabar enfrentando diversos desafios ante ao simples fato de que, ainda hoje, 
os centros urbanos brasileiros possuem a expansão de demandas por mão de 
obra e aumento da moradia. Daí o motivo, também, da obrigatoriedade, pelo 
Estatuto das Cidades, em atualizar o plano diretor a cada dez anos.
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