Gestão e Fiscalização de Contratos Administrativos

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Logística e Compras Públicas
Gestão e Fiscalização de 
Contratos Administrativos
Enap, 2023
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista/s 
Anderson Luiz Batista (Coordenador, 2020).
Samara de Siqueira Pereira (revisor de conteúdo, 2023).
Curso desenvolvido no âmbito da Diretoria de Desenvolvimento Profissional – DDPRO
3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Sumário
Módulo 1 – Planejamento
Unidade 1 – O Planejamento nas Contratações .................................................. 7
1.1 O princípio do planejamento .................................................................................... 7
1.2 Planejamento na legislação vigente ......................................................................... 9
1.3 Gerenciamento de riscos ......................................................................................... 12
1.4 A importância do planejamento na fiscalização contratual ................................ 14
Módulo 2 – Contratos Administrativos
Unidade 1 – Conceitos básicos, especificidades e vigência do Contrato 
Administrativo ....................................................................................................... 17
1.1 O que é o contrato administrativo? ........................................................................ 17
1.2 Especificidades do contrato administrativo .......................................................... 23
1.3 Vigências do contrato administrativo .................................................................... 28
1.4 Contratações de serviços......................................................................................... 33
Unidade 2 – Alguns aspectos importantes dos Contratos Administrativos ...37
2.1 Alterações no contrato administrativo .................................................................. 37
2.2 Equilíbrio econômico-financeiro ............................................................................. 43
2.3 Extinção do contrato administrativo ...................................................................... 45
Módulo 3 – Terceirização
Unidade 1 – O que é terceirização? ...................................................................... 57
1.1 Como surgiu a terceirização? .................................................................................. 57
1.2 O que pode ser terceirizado no âmbito da Administração Pública? .................. 59
Unidade 2: O que observar na hora de decidir terceirizar? ..............................61
2.2 Os sete pecados da terceirização ........................................................................... 63
Módulo 4 – Fiscalização de Contratos Administrativos
Unidade 1 – Fiscalização dos Contratos Administrativos .................................65
1.1 As especificidades da fiscalização de contrato ..................................................... 65
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1.2 Pontos relevantes na gestão e fiscalização de contratos .................................... 82
1.3 Responsabilização do servidor público ................................................................. 86
Unidade 2 – Sanções administrativas .................................................................. 90
2.1 Tipologia das sanções administrativas .................................................................. 90
2.2 Quais são as fases e os procedimentos na Aplicação de Penalidades? ............ 96
2.3 Formalização processual – O papel do gestor e fiscal nesse processo ............. 98
Unidade 3 – Responsabilidade da Administração ............................................104
3.1 Principais assuntos ligados ao tema .................................................................... 104
3.2. Espécies .................................................................................................................. 105
3.2 Boas práticas na gestão e fiscalização de contratos .......................................... 116
Referências ........................................................................................................... 118
Glossário ............................................................................................................... 129
5Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Olá,
É um prazer ter você como participante do curso Gestão e Fiscalização de 
Contratos Administrativos. Este guia contém informações e orientações para que 
você possa obter o melhor aproveitamento nesta ação de aprendizagem. Este curso 
foi desenvolvido pela Escola Nacional de Administração Pública – Enap, em 2023. O 
conteúdo está organizado em 4 módulos:
• Módulo 1 – Planejamento
• Módulo 2 – Contratos administrativos
• Módulo 3 – Tercerização
• Módulo 4 – Fiscalização de contratos admnistrativos
Esperamos que a capacitação que você inicia neste momento atenda as suas 
necessidades e expectativas. Ao concluí-la, não se esqueça de realizar a avaliação 
de satisfação, pois é por meio dela que viabilizaremos eventuais aprimoramentos.
O objetivo do curso é preparar os agentes públicos para atuação efetiva na gestão 
e fiscalização de contratos administrativos, reconhecendo as competências dos 
principais atores envolvidos e considerando a legislação vigente, em especial no 
que diz respeito aos contratos de prestação de serviços terceirizados com dedicação 
exclusiva de mão de obra.
Ao final deste curso, espera-se que você seja capaz de:
• Reconhecer a importância do planejamento e demonstrar sua utilização 
nas contratações e fiscalizações de contratos administrativos 
• Reconhecer os conceitos, as especificidades e as vigências relativas aos 
contratos administrativos.
• Reconhecer os aspectos relacionados as alterações, ao equilíbrio 
econômico-financeiro e a extinção do contrato administrativo.
• Identificar os conceitos relativos à terceirização.
• Identificar os principais aspectos a serem observados quanto à decisão 
de terceirizar.
• Identificar os atores envolvidos na fiscalização e sua responsabilização 
nos contratos administrativos.
• Reconhecer as penalidades cabíveis nos contratos administrativos e 
demonstrar as fases de aplicação.
• Identificar e abordar falhas na gestão e fiscalização que acarreta 
consequências para Administração Pública, bem como mecanismos 
para evitá-las.
Desejamos um excelente estudo!
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Este curso tem como objetivo geral dotar o aluno de referencial teórico e prática 
simulada que permita o planejamento, controle, acompanhamento e fiscalização do 
fiel cumprimento das obrigações assumidas pelas partes contratantes.
Trata-se de tema que exige muita leitura da legislação e das instruções normativas 
que o regulamenta, portanto o estudo desses normativos é imprescindível para sua 
atuação como gestor(a) e/ou fiscal de contrato.
Ao finalizar o curso, você deverá ser capaz de: entender a importância do 
acompanhamento e fiscalização dos contratos; compreender as competências 
gerais de um gestor e fiscal; identificar as atribuições do gestor e do fiscal; conhecer 
o contrato a ser fiscalizado e seus termos; acompanhar a execução do contrato; 
conhecer a importância do planejamento e acompanhamento da contratação; 
conhecer os eventos que podem ocorrer durante a vigência contratual e as melhores 
soluções a serem adotadas ao caso concreto; identificar e entender as características 
dos contratos de terceirização; ser capaz de informar o cometimento de infrações por 
parte da contratada para embasar sanções administrativas pelo descumprimento 
do contrato; conhecer e discutir novas práticas a serem implementadas pela IN 
nº 05/2017 da SLTI/MPOG; realizar procedimentos e ações que propiciem maior 
agilidade e segurança à fiscalização de contratos.
Para tanto, o materialserá permeado de doutrina, legislação, jurisprudência, casos 
práticos, boas práticas na Administração Pública, exemplos de modelos de gestão e 
fiscalização, tudo com o enfoque nas informações que realmente importam. 
Com essa estrutura e proposta, pretende-se conferir segurança e tranquilidade para 
uma preparação completa na gestão e fiscalização de contratos.
NOTA DE ESCLARECIMENTO 
No transcorrer do curso, vocês observarão que o material aborda tanto os artigos da 
conhecida Lei n° 8.666/93 como também da nova lei de licitações, a Lei n° 14.133/2021, 
isso é necessário, visto que a antiga lei de licitações e contratos administrativos será 
inteiramente revogada e, a partir do dia 1º/04/2023, a nova Lei de licitações torna-se 
obrigatória para as novas contratações. 
 Módulo
Planejamento1
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É oportuno mencionar que os contratos que já estavam em vigor continuam a ser 
regidos pela Lei n° 8.666/93. 
Para que o curso possa abarcar tanto os gestores e fiscais dos contratos que se 
utilizem da antiga lei de licitações como da nova, serão estudadas essas duas 
normativas. 
Por fim, desde a promulgação e da publicação da Lei n° 14.133/21, as disposições 
relativas aos crimes licitatórios já foram revogadas de imediato, uma vez que este 
assunto passou a ser tratado integralmente pelos artigos 337-E a 337-P do Código 
Penal Brasileiro. 
Unidade 1 – O Planejamento nas Contratações 
Ao finalizar esta unidade, você deverá ser capaz de reconhecer 
a importância do planejamento e demonstrar sua utilização nas 
contratações
Para compreender a relevância da Gestão e Fiscalização de Contratos Administrativos: 
a legislação vigente, em especial, no que diz respeito aos contratos de prestação de 
serviços terceirizados com dedicação exclusiva de mão de obra, assista a videoaula 
a seguir:
Vídeo 1 – Apresentação do curso
Fonte: SIQUEIRA (2023).
Duração: 1min36.
1.1 O princípio do planejamento
A correta execução do contrato administrativo necessita de planejamento e controle. 
O planejamento cria uma visão global da situação e das alternativas existentes, 
possibilitando a gestão consciente dos recursos disponíveis e o afastamento dos 
riscos, mediante a elaboração de estratégias que otimizem os procedimentos e 
facilitem os resultados.
8Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Planejamento. Fonte: Freepick (2023).
É crucial destacar que o planejamento é um dos princípios fundamentais da 
Administração Federal, conforme dispõe o art. 6º, I, do Decreto-Lei nº 200, de 25 de 
fevereiro de 1967:
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios 
fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenação. 
III - Descentralização.
IV - Delegação de Competência.
V - Controle.
Bem por isso, o Tribunal de Contas da União (TCU) já teve oportunidade de asseverar 
que o princípio do planejamento é instrumento essencial e indispensável para a 
correta e adequada alocação dos recursos públicos, evitando desperdícios e o mau 
uso dos valores da coletividade. 
Para Marrara (2011), o Estado que descura do dever de planejar 
adequadamente suas ações, está, por via reflexa, ferindo o 
princípio da eficiência, diante da sua incapacidade de concretizar, 
de modo racional, socialmente eficaz e econômico, os interesses 
públicos primários sob sua tutela.
9Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.2 Planejamento na legislação vigente
Focado na importância do adequado planejamento das contratações públicas, a 
legislação pertinente impõe que qualquer processo de aquisição pública pressupõe 
a correta definição da estratégia de suprimento, alinhada com o planejamento 
estratégico do órgão, tomando como base a previsão de consumo e utilização 
provável, obtida por meio de técnicas adequadas de estimação, sendo vedadas 
aquisições que não representem a real demanda de desempenho do órgão ou 
entidade. Desse modo, o controle proporcionado pelo planejamento auxilia na 
tomada de decisões, reduzindo as reações baseadas na emoção, na suposição e na 
intuição. 
Planejar provê diretrizes para ações ponderadas e, salvo o 
fortuito, impede que se instale a situação de emergência. Enfim, 
o planejamento capacita para decidir de antemão o que fazer, 
como fazer e quando fazer, além de indicar quem deve fazer.
Confira, a seguir, os normativos pertinentes, que, interpretados em conjunto, 
procuram inserir no processo de contratação pública boas práticas de gestão e 
planejamento: 
Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021
Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da 
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, 
da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, 
da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do 
julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, 
da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento 
nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de 
setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993
Art. 6º Para os fins desta Lei considera-se:
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível 
de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de 
obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos 
estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado 
tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a 
avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, 
devendo conter os seguintes elementos:
(...)
10Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, 
compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de 
fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (...)
§ 7º Nas compras deverão ser observadas, ainda: (...)
II - a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do 
consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, 
mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação;
Instrução Normativa nº 05, de 2017
Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, 
consistirá nas seguintes etapas:
I - Estudos Preliminares;
II - Gerenciamento de Riscos; e
III - Termo de Referência ou Projeto Básico.
(...)
Art. 21. Os procedimentos iniciais do Planejamento da Contratação consistem 
nas seguintes atividades:
I - elaboração do documento para formalização da demanda pelo setor 
requisitante do serviço, conforme modelo do Anexo II, que contemple:
a) a justificativa da necessidade da contratação explicitando a opção pela 
terceirização dos serviços e considerando o Planejamento Estratégico, se for o 
caso;
b) a quantidade de serviço a ser contratada;
c) a previsão de data em que deve ser iniciada a prestação dos serviços; e
d) a indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que irá elaborar 
os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se necessário, daquele a 
quem será confiada a fiscalização dos serviços, o qual poderá participar de todas 
as etapas do planejamento da contratação, observado o disposto no § 1º do art. 
22;
II - envio do documento de que trata o inciso I deste artigo ao setor de licitações 
do órgão ou entidade; e
III - designação formal da equipe de Planejamento da Contratação pela autoridade 
competente do setor de licitações.
Art. 22. Ao receber o documento de que trata o inciso I do art. 21, a autoridade 
competente do setor de licitações poderá, se necessário, indicar servidor ou 
servidores que atuam no setor para compor a equipe de Planejamento da 
Contratação.
§ 1º A equipe de Planejamento da Contratação é o conjunto deservidores, 
que reúnem as competências necessárias à completa execução das etapas de 
Planejamento da Contratação, o que inclui conhecimentos sobre aspectos 
técnicos e de uso do objeto, licitações e contratos, dentre outros.
§ 2º Os integrantes da equipe de Planejamento da Contratação devem ter 
ciência expressa da indicação das suas respectivas atribuições antes de serem 
formalmente designados.
11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 23. O órgão ou entidade poderá definir de forma diversa a formação de 
equipe responsável pelo Planejamento das Contratações quando contemplarem 
área técnica específica em sua estrutura, observadas as disposições desta Seção 
no que couber.
(...)
Art. 24. Com base no documento que formaliza a demanda, a equipe de 
Planejamento da Contratação deve realizar os Estudos Preliminares, conforme 
as diretrizes constantes do Anexo III.
§ 1º O documento que materializa os Estudos Preliminares deve conter, quando 
couber, o seguinte conteúdo:
I - necessidade da contratação;
II - referência a outros instrumentos de planejamento do órgão ou entidade, se 
houver;
III - requisitos da contratação;
IV - estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo e dos 
documentos que lhe dão suporte;
V - levantamento de mercado e justificativa da escolha do tipo de solução a 
contratar;
VI - estimativas de preços ou preços referenciais;
VII - descrição da solução como um todo;
VIII - justificativas para o parcelamento ou não da solução quando necessária 
para individualização do objeto;
IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e 
de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros 
disponíveis;
X - providências para adequação do ambiente do órgão;
XI - contratações correlatas e/ou interdependentes; e
XII - declaração da viabilidade ou não da contratação.
§ 2º Os Estudos Preliminares devem obrigatoriamente conter o disposto nos 
incisos I, IV, VI, VIII e XII do parágrafo anterior.
(...)
Em síntese, a dinâmica do planejamento resume-se nos seguintes procedimentos:
1. Solicitação da área requisitante, com as devidas justificativas;
2. Formação da equipe para condução do planejamento;
3. Elaboração dos estudos preliminares visando auferir qual é a melhor 
solução para atender à solicitação da área com base nas justificativas e 
estudos de soluções disponíveis no mercado;
4. Realização de gerenciamento de riscos que possam impactar na 
efetividade da contratação como um todo; e
12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
5. Elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico com base nas 
minutas padrões da Advocacia-Geral da União e Cadernos de Logística 
da Secretaria de Gestão.
A interpretação conjunta destes dois diplomas normativos 
infralegais corrobora a lição doutrinária administrativa que 
preconizava a fase de planejamento como providência antecedente 
e necessária ao sucesso da contratação propriamente dita.
 
1.3 Gerenciamento de riscos
O Gerenciamento de Riscos é o processo realizado para identificar, avaliar, administrar 
e controlar potenciais eventos ou situações, com o fim de fornecer razoável certeza 
quanto ao alcance dos objetivos da organização.
A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de Planejamento 
da Contratação, devendo abranger as fases do procedimento da contratação 
(Planejamento da Contratação, Seleção do Fornecedor, Gestão do Contrato). 
Segundo a Instrução Normativa nº 05, de 2017, em sua seção III:
Art. 25. O Gerenciamento de Riscos é um processo que consiste nas seguintes 
atividades:
I - identificação dos principais riscos que possam comprometer a efetividade do 
Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual 
ou que impeçam o alcance dos resultados que atendam às necessidades da 
contratação;
II - avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração da probabilidade 
de ocorrência e do impacto de cada risco;
III - tratamento dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição 
das ações para reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas 
consequências;
IV - para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição das 
ações de contingência para o caso de os eventos correspondentes aos riscos se 
concretizarem; e
V - definição dos responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das ações 
de contingência.
Parágrafo único. A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete 
à equipe de Planejamento da Contratação devendo abranger as fases do 
procedimento da contratação previstas no art. 19.
13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
O Gerenciamento de Riscos materializa-se no Mapa de Riscos.
Para maior aprofundamento a respeito do Mapa de Riscos, leia a 
Instrução Normativa nº 05, de 26 de maio de 2017, disponibilizada 
em PDF a seguir e na biblioteca virtual do curso.
Modelo de Mapa de Riscos:
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.4 A importância do planejamento na fiscalização 
contratual
Composição da equipe de planejamento e o papel do fiscal de 
contrato
Entende-se por equipe de planejamento o conjunto de servidores que reúne as 
competências necessárias à completa execução das etapas de Planejamento da 
Contratação, o que inclui conhecimentos a respeito dos aspectos técnicos e de uso 
do objeto, licitações e contratos, dentre outros (conceito extraído do § 1º do art. 22 
da IN n° 05/2017 da SLTI/MPOG.
Essa equipe é responsável por elaborar os documentos necessários para a realização 
de um novo procedimento licitatório.
A sua composição está disciplinada no artigo 21, em especial no seu inciso I, alínea “d”, 
da Instrução Normativa supracitada, que faz referência a respeito da possibilidade 
de inclusão do fiscal do contrato como um membro desta equipe, disciplinando o 
seguinte: 
A indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que irá elaborar 
os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se necessário, daquele a 
quem será confiada a fiscalização dos serviços, o qual poderá participar de todas 
as etapas do planejamento da contratação, observado o disposto no § 1º do art. 
22 (grifo nosso).
É importante observar que o setor requisitante indicará o servidor ou servidores 
no documento de formalização da demanda – DFD, o qual é enviado ao setor de 
licitações. 
Deverá constar neste documento o nome do servidor indicado e o número de sua 
matrícula no órgão, por exemplo seu SIAPE. O Anexo II da Instrução Normativa em 
apreço traz um modelo referencial de formalização da equipe de planejamento. 
Finalizada a etapa de indicações, os servidores escolhidos deverão ter ciência 
expressa da designação. Apenas após essa ciência, a autoridade competente do 
setor de licitação formalizará a equipe de planejamento. 
Surge a seguinte indagação: qual seria a necessidade de o fiscal participar da 
equipe de planejamento? A necessidade principal seria para que este servidor 
possa subsidiar a comissão de informações cruciais para realização de uma nova 
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
licitação sem os erros que aconteceram durante a execução contratual passada. 
Muitas vezes, os servidores responsáveis pela elaboração do edital e seus anexos 
não têm uma visão das dificuldades que o gestor e o fiscal de contrato encontram 
no decorrer da execução contratual.
Até aí tudo bem. E se for o primeiro contrato do órgão ou se o servidor nunca exerceu 
a atribuição de fiscal, por qual motivo participar da equipe de planejamento? Para 
que possa se apropriar do objeto que fiscalizará. 
Em ambas as situações, a sua participação na equipe de planejamento é 
relevante. 
A importância da segregação de funções
A segregação de funções é uma forma de controle, é princípio básico, sendo 
imprescindível para garantia dos princípios constitucionais da moralidade e da 
isonomia que devem permear os processos de contratação pública. 
Vale destacar que a novalei de licitações, em seu artigo 5°, caput, consagrou 
expressamente a necessidade de observar a segregação de funções na aplicação da 
referida lei. 
A seguir estão dispostos acórdãos do Tribunal de Contas da União que tratam a 
respeito do tema: 
Acórdão 2.455/2003 – TCU – Primeira Câmara: Indique, ao nomear representante 
da Administração para acompanhar e fiscalizar a execução de contratos da 
Unidade, servidor fiscal que não esteja envolvido diretamente com a obtenção 
e negociação das prestações de serviços e/ou fornecimentos, de acordo com as 
disposições do art. 67 da Lei n. 8.666/1993.
Acórdão TCU nº 2.146/2011 – Segunda Câmara: A execução de contrato 
deve ser acompanhada por servidor especialmente designado para tanto, não 
cabendo a designação de membros da comissão de licitação para o desempenho 
da atividade.
Acórdão TCU nº 1.375/2015 – Plenário: É vedado o exercício, por uma mesma 
pessoa, das atribuições de pregoeiro e de fiscal do contrato celebrado, por atentar 
contra o princípio da segregação das funções.
Acórdão nº 38/2013-TCU – Plenário: estabeleça critérios para seleção dos 
servidores que recebem e atestem bens e serviços, de forma a evitar que eles 
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
exerçam outras atividades incompatíveis, tais como ordenador de despesa, 
pregoeiro, membros das comissões de licitação.
Dessa forma, percebe-se a importância de assegurar a segregação de funções na 
gestão e fiscalização dos contratos administrativos. Nota-se que nenhum agente 
público, isoladamente, deve ser o único responsável por todo o processo de 
contratação pública. 
Contudo, algumas ressalvas são necessárias: em unidades pequenas, em que não 
seja possível essa segregação, o dirigente do órgão ou entidade pode justificar 
fundamentalmente a designação de um mesmo servidor para exercer mais de uma 
atribuição. Outro importante aspecto é que não é recomendado aos pregoeiros e 
membros da comissão de licitação exercer a fiscalização das licitações nas quais 
atuaram efetivamente, mas naquelas que não exerceram suas atribuições não se vê 
óbice à designação. 
Impacto da Covid-19 nos contratos administrativos
Devido à pandemia de Covid-19, tal tema tem gerado dúvidas na tomada de decisões 
por parte das organizações. Aliás, as chances de seu órgão já ter enfrentado essa 
questão são enormes, pois é um problema real que cedo ou tarde afetará os 
contratos administrativos em vigor. 
Assim, é imprescindível que o gestor e fiscal do contrato subsidie a Administração 
Pública com informações necessárias para a adequação dos contratos aos problemas 
trazidos em decorrência da pandemia. Essas alterações contratuais devem ser 
fundamentadas em questões fáticas e jurídicas, uma vez que as consequências 
decorrentes da Covid-19 afetaram a realidade da execução contratual, tratando-se 
de um evento extraordinário ou previsível, mas de consequências incalculáveis. De 
tais fatos, decorrem a importância de um gestor e fiscal atuantes para verificação de 
adversidades e proposição de soluções. 
Que bom que você chegou até aqui! Agora é a hora de testar seus conhecimentos. 
Para isso, acesse o exercício avaliativo disponível no ambiente virtual. 
Bons estudos!
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos básicos, especificidades 
e vigência do Contrato Administrativo
Ao finalizar esta unidade, você deverá ser capaz de reconhecer 
os conceitos, as especificidades e as vigências relativas aos 
Contratos Administrativos.
1.1 O que é o contrato administrativo?
Antes do aprofundamento a respeito do conceito de Contrato Administrativo, veja a 
animação a seguir a respeito das origens de um contrato: 
 Módulo
Contratos Administrativos2
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Pode-se conceituar contrato como uma manifestação recíproca de vontades entre 
dois entes, conformando uma relação jurídica bilateral em que os respectivos 
interesses das partes se compõem e instituem uma vontade comum nascida do 
consenso, autônoma e diferenciada das vontades individuais originais que, a ambas 
subordinando, passará a reger a relação assim formada.
21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Para fins da Lei nº 8.666, de 1993, considera-se contrato todo e 
qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração 
Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para 
a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, 
seja qual for a denominação utilizada (art. 2º, parágrafo único). 
Quando a Administração figura na relação contratual, a doutrina administrativista 
brasileira, de maneira quase uníssona, separa esses negócios em contratos de direito 
privado da Administração, ou também chamados de contratos semipúblicos, e, por 
outro lado, os contratos administrativos. Aqueles seriam regidos em seu conteúdo 
por normas de direito privado, com derrogações do regime público, enquanto esses 
ostentariam o caráter público, com todas as suas prerrogativas.
Essa dicotomia, que legitima a presença de cláusulas exorbitantes nos contratos 
administrativos, finca raiz na doutrina clássica do direito administrativo, de 
elaboração francesa, que tem como núcleo a puissance publique, conforme Maurice 
Hauriou (2010). A jurisprudência acolhe a supremacia do poder da administração 
como marca do contrato administrativo, como consta no voto do Exmo. Ministro 
Moreira Alves, relator da ADI nº 493-DF, reproduzido no trecho pertinente, a seguir:
Também não tem maior valia alegação de que os 
contratos imobiliários em causa teriam natureza 
biface, porque seriam contratos de natureza, em 
parte, privada e, em parte, pública. Essa natureza 
bifronte decorreria da circunstância de que, embora 
o contrato seja celebrado entre mutuante e mutuário, 
ambos privados, os recursos utilizados nesses 
financiamentos decorrem de fundo e de depósitos 
disciplinados por normas de direito público. (...) De fato, 
apesar dessas características, é inegável que esses 
contratos, celebrados entre particulares, não podem 
caracterizar-se como contratos administrativos, e, 
portanto, de direito público, pela singela razão de 
que não estão presentes os elementos essenciais à 
existência de tais contratos, como, entre outros, a 
participação, como contratante, da administração 
pública com supremacia de poder, de que resultam 
as denominadas cláusulas exorbitantes explícitas 
ou implícitas. Sendo as partes contratantes entes 
privados, colocados juridicamente em plano de 
igualdade, são contratos de direito privado, ainda 
que de adesão, não lhe alterando essa natureza o 
dirigismo contratual imposto pela lei, para atender 
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
às necessidades econômico-financeiras do sistema 
habitacional que está subjacente (ADI nº 493-DF).
Nas duas espécies de contratos da Administração (contratos administrativos e 
contratos semipúblicos), a Administração é parte do ajuste e o objetivo é a satisfação 
do interesse público. A principal diferença se encontra na igualdade ou desigualdade 
entre as partes contratantes. 
Sabe-se que tanto a Lei n° 8.666/93 quanto a Lei n° 14.133/21 são aplicadas aos 
casos de contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder Público 
seja locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por 
norma de direito privado; como também aos contratos em que a Administração for 
parte como usuária de serviço público.
Marçal Justen Filho destaca a dificuldade de se estabelecer um critério diferenciador 
entre as duas figuras para, ao final, propor a seguinte solução:
Talvez a melhor solução seja reconhecer que a 
satisfação de determinadas necessidades estatais 
pressupõe a utilização de mecanismos próprios 
e inerentes ao regime privado, subordinados 
inevitavelmente a mecanismos de mercado. As 
característicasda estruturação empresarial conduzem 
à impossibilidade de aplicar o regime de direito 
público, eis que isso acarretaria a supressão do regime 
de mercado que dá identidade à contratação ou o 
desequilíbrio econômico que inviabilizaria a empresa 
privada. Não por acaso, o art. 62, § 3º, I, alude a seguro 
e a financiamento. Ambos os contratos são objeto 
de regulação estatal muito estrita, subordinando-se 
a exploração profissional dessas atividades a regras 
severas, inclusive para evitar a diferenciação de 
tratamento entre os clientes diversos (JUSTEN FILHO, 
2014, p. 701).
Se é certo que a diferenciação dessas duas figuras não é tarefa fácil, de igual modo 
não restam dúvidas quanto à natureza de contrato administrativo atribuída aos 
contratos de prestação de serviços terceirizados com dedicação de mão de obra, 
ora estudados.
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.2 Especificidades do contrato administrativo
Termo de contrato ou instrumentos equivalentes
Chegado o momento de confecção do instrumento contratual, a Administração deve 
decidir se utilizará um termo contratual ou se esse será substituído por algum dos 
instrumentos equivalentes.
É importante esclarecer, desde logo, que contrato administrativo 
é a própria relação jurídica entretida entre a Administração e o 
particular, enquanto o termo de contrato ou os instrumentos 
equivalentes são apenas os instrumentos que formalizam essa 
relação.
É importante recordar que a Lei nº 8.666, de 1993, refuta, de maneira geral, a 
possibilidade de a Administração firmar um contrato verbal, sendo esse autorizado 
apenas para as compras abaixo de R$4.000,00 (quatro mil reais), conforme dispõe o 
art. 60, parágrafo único, da Lei Geral de Licitações (LGL).
Já a Lei n° 14.133/21, em seu art. 95, §2º, disciplina que é nulo e 
de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo 
o de pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto 
pagamento, assim entendidos aqueles de valor não superior a 
R$10.000,00 (dez mil reais).
Pode-se concluir da leitura dos dispositivos legais mencionados que, sendo o objeto 
contratado a prestação de serviços, ou havendo obrigações futuras, o termo de 
contrato deve ser utilizado de maneira obrigatória, não podendo ser substituído por 
instrumentos equivalentes, logo, na hipótese de contrato de serviços terceirizados, 
o instrumento de contrato é obrigatório em todos os casos.
Para maior aprofundamento a respeito do termo de contrato ou 
instrumentos equivalentes, leia o art. 62, §1º e §2º da Lei nº 8.666, 
de 1993, disponibilizada no PDF, a seguir, e na biblioteca virtual 
do curso.
Cláusulas necessárias
O art. 55 estabelece, em conjunto com o art. 61, ambos da Lei nº 8.666, de 1993, 
as cláusulas que devem constar em todo instrumento de contrato e, no que couber, 
nos instrumentos equivalentes. Confira suas disposições:
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam: 
I - o objeto e seus elementos característicos;
- o regime de execução ou a forma de fornecimento;
- o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do 
reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do 
adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
- os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de 
observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;
- o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional 
programática e da categoria econômica;
- as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;
- os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os 
valores das multas;
- os casos de rescisão;
- o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão 
administrativa prevista no art. 77 desta Lei;
- as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando 
for o caso;
- a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, 
ao convite e à proposta do licitante vencedor;
- a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos;
- a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, 
em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de 
habilitação e qualificação exigidas na licitação.
§ 1º (Vetado) (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994).
§ 2º Nos contratos celebrados pela Administração Pública com pessoas físicas 
ou jurídicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, deverá constar 
necessariamente cláusula que declare competente o foro da sede da Administração 
para dirimir qualquer questão contratual, salvo o disposto no § 6º do art. 32 
desta Lei.
§ 3º No ato da liquidação da despesa, os serviços de contabilidade comunicarão, 
aos órgãos incumbidos da arrecadação e fiscalização de tributos da União, 
Estado ou Município, as características e os valores pagos, segundo o disposto no 
art. 63 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.
Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus 
representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número 
do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos 
contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Nesse mesmo sentido, a Lei n° 14.133/21 disciplinou as chamadas cláusulas 
exorbitantes no art. 92, in verbis:
Art. 92. São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam:
I - o objeto e seus elementos característicos;
II - a vinculação ao edital de licitação e à proposta do licitante vencedor ou ao ato 
que tiver autorizado a contratação direta e à respectiva proposta;
III - a legislação aplicável à execução do contrato, inclusive quanto aos casos 
omissos;
IV - o regime de execução ou a forma de fornecimento;
V - o preço e as condições de pagamento, os critérios, a data-base e a periodicidade 
do reajustamento de preços e os critérios de atualização monetária entre a data 
do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
VI - os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e o prazo para 
liquidação e para pagamento;
VII - os prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação 
e recebimento definitivo, quando for o caso;
VIII - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação 
funcional programática e da categoria econômica;
IX - a matriz de risco, quando for o caso;
X - o prazo para resposta ao pedido de repactuação de preços, quando for o 
caso;
XI - o prazo para resposta ao pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-
financeiro, quando for o caso;
XII - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas, 
inclusive as que forem oferecidas pelo contratado no caso de antecipação de 
valores a título de pagamento;
XIII - o prazo de garantia mínima do objeto, observados os prazos mínimos 
estabelecidos nesta Lei e nas normas técnicas aplicáveis, e as condições de 
manutenção e assistência técnica, quando for o caso;
XIV - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os 
valores das multas e suas bases de cálculo;
XV - as condições de importação e a data e a taxa de câmbio para conversão, 
quando for o caso;
XVI - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, 
em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições 
exigidas para a habilitação na licitação, ou para a qualificação, na contratação 
direta;
XVII - a obrigação de o contratado cumprir as exigências de reserva de cargos 
prevista em lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com 
deficiência, para reabilitado da Previdência Social e para aprendiz;
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
XVIII - o modelo de gestão do contrato, observados os requisitos definidos em 
regulamento;XIX - os casos de extinção.
§ 1º Os contratos celebrados pela Administração Pública com pessoas físicas 
ou jurídicas, inclusive as domiciliadas no exterior, deverão conter cláusula que 
declare competente o foro da sede da Administração para dirimir qualquer 
questão contratual, ressalvadas as seguintes hipóteses:
I - licitação internacional para a aquisição de bens e serviços cujo pagamento 
seja feito com o produto de financiamento concedido por organismo financeiro 
internacional de que o Brasil faça parte ou por agência estrangeira de cooperação;
II - contratação com empresa estrangeira para a compra de equipamentos 
fabricados e entregues no exterior precedida de autorização do Chefe do Poder 
Executivo;
III - aquisição de bens e serviços realizada por unidades administrativas com 
sede no exterior.
§ 2º De acordo com as peculiaridades de seu objeto e de seu regime de execução, 
o contrato conterá cláusula que preveja período antecedente à expedição da 
ordem de serviço para verificação de pendências, liberação de áreas ou adoção 
de outras providências cabíveis para a regularidade do início de sua execução.
§ 3º Independentemente do prazo de duração, o contrato deverá conter cláusula 
que estabeleça o índice de reajustamento de preço, com data-base vinculada 
à data do orçamento estimado, e poderá ser estabelecido mais de um índice 
específico ou setorial, em conformidade com a realidade de mercado dos 
respectivos insumos.
Esse alerta é importante, pois é um erro comum a Administração acreditar que, 
por utilizar uma nota de empenho, por exemplo, não precisa se preocupar com 
a redação de cláusulas essenciais regedoras da relação negocial. O Manual de 
Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União esclarece que esses mesmos 
documentos precisam estabelecer regras mínimas para o negócio (BRASIL, 2010). 
Como no Acórdão nº 1.179/2006 – Primeira Câmara, o TCU recomendou que 
ao utilizar nota de empenho de despesa como instrumento hábil de contratação, 
que se indique explicitamente, no anexo denominado de “cláusulas necessárias”, 
o número da nota de empenho associado à contratação (item 3.5 da instrução 
de fls. 1400A/1435), como demonstração da importância da correta previsão das 
cláusulas essenciais.
A tarefa de elaborar o contrato administrativo não se encerra 
com a simples leitura dos dispositivos da Lei nº 8.666, de 1993, 
ou da Lei n° 14.133, de 2021. Com efeito, são necessários alguns 
cuidados no momento da confecção tanto do edital convocatório 
27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
quanto do instrumento de contrato para que sua execução ocorra 
sem sobressaltos ou contratempos.
A primeira observação a ser feita nesse ponto é a salutar medida implementada pela 
IN n° 5, de 2017, que determinou o uso das minutas padronizadas da Advocacia-
Geral da União, salvo justificativa expressa nos autos. 
Para maior aprofundamento a respeito desta temática, leia o art. 
35, caput, e §1º da IN nº 5, de 2017, disponibilizada no PDF a seguir 
e na biblioteca virtual do curso.
Essa medida, sem dúvida, contribuirá muito para o incremento da segurança jurídica 
dos procedimentos licitatórios, não só por determinar a utilização de documentos 
aprovados pelo órgão competente pela assessoria jurídica do Poder Executivo 
Federal, mas também em razão da própria padronização dos artefatos utilizados 
nos procedimentos licitatórios.
Assim, alterações legislativas ou novos entendimentos serão adotados de modo 
uniforme e simultâneo por todos os órgãos licitantes, favorecendo a adoção de 
boas práticas.
É importante destacar que a existência de minutas padronizadas 
não desonera os entes licitantes do dever de adaptar a minuta 
padronizada à sua realidade específica ou ao objeto pretendido. 
Desse modo, persiste a necessidade de alertar os setores 
competentes para que se abstenham de meramente reproduzir 
em contrato as mesmas regras já existentes nos diplomas legais.
Nesse sentido, convém recordar que o TCU já teve oportunidade de recomendar 
a Ente público que, ao redigir os clausulados de seus instrumentos contratuais, 
cuidasse para descrever, de maneira objetiva, as hipóteses e motivos de aplicação 
de penalidade, rescisão, ou demais mecanismos que auxiliem o trabalho a ser 
desenvolvido pelo fiscal do contrato durante o acompanhamento da execução do 
negócio jurídico. 
Também a adoção de tabelas de penalidades específicas, com punições proporcionais 
à gravidade, elaboradas para cada contratação especificamente considerada, 
incrementa a segurança jurídica do processo de aplicação de penalidade, favorece a 
atuação do fiscal do contrato e constitui uma boa prática na adequação da minuta 
padrão da AGU à realidade específica do objeto contratual.
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Para maior aprofundamento a Portaria nº 443, de 27 de dezembro 
de 2018 estabelece os serviços que serão preferencialmente 
objeto de execução indireta, como por exemplo: conservação 
e jardinagem. Portanto, quando você estiver com dúvidas a 
respeito de qual serviço pode ser objeto de execução indireta 
deverá consultar a portaria mencionada. Disponível em: https://
www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/
portarias/portaria-no-443-de-27-de-dezembro-de-2018. Acesso 
em: 18 abr. 2023. 
1.3 Vigências do contrato administrativo
Entende-se por duração ou prazo de vigência o período em que os contratos 
firmados produzem direitos e obrigações para as partes contratantes. A regra geral, 
é que os contratos têm sua vigência atrelada ao exercício orçamentário e, como se 
sabe, o exercício orçamentário coincide com o ano civil, por força do disposto no 
art. 34 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Logo, um contrato de compra 
de combustível celebrado em 1º/08/2022, por exemplo, teria sua vigência limitada 
ao dia 31/12/2022, data de encerramento da vigência do crédito orçamentário que 
suporta a despesa contratada.
Contudo, a Advocacia-Geral da União, por meio da Orientação Normativa – ON/
AGU nº 39, entendeu que os contratos podem estabelecer prazo de vigência que 
ultrapasse o exercício financeiro em que celebrados, bastando que a Administração, 
antes do encerramento do exercício financeiro, empenhe o valor integral do contrato, 
inscrevendo em restos a pagar os valores correspondentes ao período de vigência 
contratual que se estender pelo ano subsequente. 
Assim, no exemplo do contrato de compra de combustível celebrado em 1º/08/2022, 
esse poderia ter sua vigência fixada em 1º/08/2023, bastando para isso que a 
Administração empenhe, até o dia 31/12/2022, a integralidade da despesa prevista 
em contrato, executando o saldo contratual que correrá no ano de 2023 como restos 
a pagar. 
É importante destacar que o TCU, no bojo do recente Acórdão nº 
2.823/2015-Plenário, alertou que o uso desmesurado de inscrições 
e reinscrições de obrigações financeiras na rubrica Restos a 
Pagar configura desvirtuamento do princípio da anualidade, de 
modo que, conforme consta na fundamentação da ON/AGU nº 
39, é recomendável cautela em sua utilização.
https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias/portaria-no-443-de-27-de-dezembro-de-2018
https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias/portaria-no-443-de-27-de-dezembro-de-2018
https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias/portaria-no-443-de-27-de-dezembro-de-2018
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Vigência dos contratos de serviços continuados
De acordo com a ON/AGU nº 01, a vigência do contrato de serviço 
contínuo não está adstrita ao exercício financeiro, afastando-se 
por completo da discussão pertinente aos contratos enquadrados 
na regra geral. 
Para o TCU, a caracterização de determinado serviço como contínuo não está 
relacionada com as suas qualidades intrínsecas, devendo, isto sim, estar voltado ao 
atendimento de necessidade perene da Administração contratante. É nesse mesmo 
sentidoa disposição contida no art. 15 da IN nº 05, de 2017, reproduzida a seguir:
Art. 15. Os serviços prestados de forma contínua são aqueles que, pela sua 
essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma permanente e 
contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a integridade do 
patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou 
entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um 
serviço público ou o cumprimento da missão institucional.
Parágrafo único. A contratação de serviços prestados de forma contínua deverá 
observar os prazos previstos no art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993.
O manual de licitações e contratos do TCU recomenda como uma boa prática 
administrativa editar ato normativo interno indicando expressamente quais são os 
serviços considerados contínuos para cada um dos órgãos públicos contratantes. 
É importante destacar que, em conformidade com a ON/AGU nº 
38, de 13 de dezembro de 2011, é possível fixar o prazo original 
do contrato em período inicial superior a 12 meses, além de ser 
possível estabelecer prazo diverso do original na prorrogação do 
ajuste, ainda que o inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993, 
faça menção a prorrogações por iguais e sucessivos períodos.
Para esses contratos, que possuem duração que ultrapassa o exercício financeiro, a 
indicação do crédito orçamentário e do respectivo empenho para atender à despesa 
relativa ao exercício futuro poderá ser formalizada por apostilamento, conforme 
dispõe a Orientação Normativa AGU nº 35, de 13 de dezembro de 2011.
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Vigência por prazo indeterminado
A ON/AGU nº 36 estabelece ser possível fixar prazo indeterminado nos contratos 
em que a Administração seja usuária de serviços públicos de energia elétrica, água 
e esgoto, serviços postais monopolizados pela ECT (Empresa Brasileira de Correios 
e Telégrafos) e ajustes firmados com a imprensa nacional. 
A lógica utilizada pela AGU é que, nesses casos, “aos contratos em que a Administração 
for parte como usuária do serviço público” não seria aplicável a regra limitadora de 
sessenta meses, nem a regra que veda a existência de contratos administrativos 
com prazos indeterminados. 
Além disso, a AGU destaca que esses serviços são todos prestados em regime 
de exclusividade, o que removeria o óbice da vigência indeterminada da relação 
jurídica. Nessas condições, haverá sempre uma única titular ou sua autorizada para 
prestar os serviços em determinada localidade para prestação dos serviços públicos 
essenciais, por exemplo, de saneamento básico, de onde a sua contratação se dá 
mediante inexigibilidade de licitação.
O fato de estar autorizada a contratação direta para esses 
serviços por impossibilidade de competitividade faz com que, 
em termos lógicos, não haja a incidência de limitação temporal. 
Se há um único fornecedor do serviço público – não havendo 
que falar, portanto, em viabilidade de competição –, não há, a 
princípio, óbice jurídico a que contratos da espécie contemplem 
prazo indeterminado de vigência.
Vigência e eficácia
Como visto, a vigência de um contrato consiste no período em que os contratos 
firmados podem produzir direitos e obrigações para as partes contratantes. 
Contudo, conforme dispõe o art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993, o 
contrato somente será eficaz após a sua publicação na imprensa oficial. 
Para a nova lei de licitações (art. 94 da Lei n° 14.133/21) a divulgação no Portal 
Nacional de Contratações Públicas (PNCP) é condição indispensável para a eficácia 
do contrato e de seus aditamentos e deverá ocorrer nos seguintes prazos, contados 
da data de sua assinatura: 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação; ou 10 (dez) dias 
úteis, no caso de contratação direta. Entretanto, os contratos celebrados em caso de 
urgência terão eficácia a partir de sua assinatura, mas deverão ser publicados nos 
prazos previstos supracitados, sob pena de nulidade. 
Se o prazo de vigência contratual tem por finalidade determinar o período de tempo 
durante o qual um contrato administrativo se apresenta como obrigatório para as 
partes, por outro lado a eficácia consiste na potencialidade de produção de efeitos 
do contrato. Eis a lição de Marçal Justen Filho, que esclarece bem essa relação:
31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Eficácia e vigência não são expressões sinônimas, mas 
há relação entre ambos os institutos. Para ou fins ora 
estudados, a vigência consiste no período de tempo 
durante o qual um contrato administrativo se apresenta 
como obrigatório para as partes. A eficácia significa 
a potencialidade de produção de efeitos do contrato. 
Quando a lei estabelece que a publicação é condição 
de início de eficácia do contrato administrativo, isso 
acarreta que a própria vigência não se inicia antes da 
publicação. Isso não equivale a afirmar que a vigência 
se inicie na data da publicação. Até é possível que 
a vigência se inicie em data posterior à publicação. 
Basta que o contrato preveja o início de sua vigência 
para momento futuro, dando-se a publicação com 
uma certa antecedência. Ressalve-se que a cláusula 
contratual que fixar o início de vigência de modo 
incompatível com a regra do art. 61, parágrafo único, 
deverá ser interpretada adequadamente. Enquanto 
não se produzir a publicação, não pode ter início 
a vigência. É possível afirmar, por isso, que a data 
da publicação prevalecerá sobre a redação formal 
do instrumento contratual se esta fixar início de 
vigência em momento anterior à publicação do 
extrato na imprensa (JUSTEN FILHO, 2008, p. 608, 
grifo nosso).
Defende o administrativista que os prazos contratuais deverão ser computados a 
partir da data da publicação e não a partir da data da assinatura. Por sua vez, consta 
expresso acatamento da tese exposta acima pelo Tribunal de Contas da União no 
Acórdão nº 1.248/2007 – Plenário. Por outro lado, a lição extraída da doutrina de 
Lucas Rocha Furtado (2009) caminha no sentido de que a ausência de publicação é 
uma ilegalidade de natureza formal que não deve afetar a execução ou validade do 
contrato.
A Câmara Permanente de Licitações e Contratos (CPLC) da Procuradoria-Geral 
Federal (PGF), no bojo do Parecer nº 06/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU, adotou 
esse último entendimento como orientação aos seus órgãos assessorados, com a 
seguinte conclusão:
32Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, conclui-se que os termos de contrato não devem condicionar o início de 
sua vigência à publicação do extrato de que trata o art. 61, parágrafo único da Lei 
n. 8.666/93, mas indicar como início de sua vigência a data de sua assinatura ou 
de prazo expressamente indicado no instrumento contratual, ainda que anterior 
ou posterior à publicação (CPLC, 2014).
Forma da contagem do prazo contratual
Por fim, cumpre estudar a forma de fixação e contagem do prazo de vigência 
contratual. Como destacado na Orientação Normativa AGU nº 03, esse tema é 
determinante para a possibilidade da prorrogação de um contrato, pois caso ocorra 
extrapolação do prazo de vigência, o contrato estará extinto, não sendo possível 
prorrogá-lo.
No Parecer nº 06/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU, a PGF 
uniformizou o entendimento de que a contagem dos prazos 
contratuais deve seguir as regras estabelecidas no Código Civil; 
deve ocorrer sendo aplicável aos contratos que possuem prazo 
de vigência fixado em meses a regra do art. 132, §2º, do Código 
Civil, que dispõe que “os prazos de meses e anos expiram no dia 
de igual número do de início, ou no imediato, se faltar exata 
correspondência”.
Assim, por exemplo, se a vigência de 12 meses de um contrato administrativo iniciou 
em 31/05/2016, o seu termo final (dies ad quem) será 31/05/2017, podendo ser 
prorrogado até essa data, e assim sucessivamente, ou seja, 31/05/2018, 31/05/2019, 
31/05/2020, até completar 60 meses, em 31/05/2021. 
33Enap Fundação Escola Nacional deAdministração Pública
1.4 Contratações de serviços
Diferenciação entre serviços continuados e não continuados. Fonte: Freepick (2023).
De acordo com o art. 16 da IN n° 05/2017, os serviços considerados não continuados 
são aqueles que impõem aos contratados o dever de realizar a prestação de um 
serviço específico em um período predeterminado, podendo ser prorrogado, desde 
que justificadamente, pelo prazo necessário à conclusão do objeto, observadas as 
hipóteses previstas na legislação (Lei n° 8.666/93 ou Lei nº 14.133/21).
A construção de uma ponte ou rodovia caracteriza-se como um contrato de obra 
pública, por exemplo. 
Por outro lado, no artigo 15, parágrafo único, da mesma instrução normativa, tem-
se a definição de serviços prestados de forma continuada, que são aqueles que, 
pela sua essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma permanente 
e contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a integridade do 
patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou 
entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um 
serviço público ou o cumprimento da missão institucional. 
A contratação de serviços prestados de forma contínua deverá observar os prazos 
previstos na Lei nº 8.666, de 1993 ou na Lei nº 14.133, de 2021.
Ressalta-se que a determinação como serviço de prestação 
continuada depende muito da necessidade do órgão público. A 
caracterização de determinado serviço como contínuo não está 
relacionada com as suas qualidades intrínsecas, mas, sim, ao 
atendimento de necessidade perene da administração contratante. 
Por isso, a imprescindibilidade de ser feito um normativo interno 
disciplinando os serviços essenciais para o órgão. 
34Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
São exemplos de serviços continuados: compra de passagens áreas, manutenção 
de ar-condicionado, entre outros. 
Diferenciação entre serviços prestados com cessão e sem 
cessão de mão de obra. Fonte: Freepick (2023).
Os serviços prestados de forma contínua podem ainda ser subdivididos naqueles 
com cessão de mão de obra, também chamado de contratos terceirizados, ou sem 
cessão de mão de obra. 
Os serviços continuados sem cessão de mão de obra são aqueles 
em que não há necessidade de que os trabalhadores executantes 
dos serviços fiquem à disposição do órgão contratante ou nas suas 
dependências. Cita-se, por exemplo, o contrato de publicação 
em jornal de grande circulação ou o serviço de dedetização, 
descupinização.
Com base no art. 17 da IN n° 05/2017, os serviços com regime de dedicação exclusiva 
de mão de obra são aqueles em que o modelo de execução contratual exige, dentre 
outros requisitos, que:
I - Os empregados da contratada fiquem à disposição nas dependências da 
contratante para a prestação dos serviços; II - a contratada não compartilhe os 
recursos humanos e materiais disponíveis de uma contratação para execução 
simultânea de outros contratos; e III - a contratada possibilite a fiscalização pela 
contratante quanto à distribuição, controle e supervisão dos recursos humanos 
alocados aos seus contratos.
35Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, pode-se definir a terceirização como a contratação entre o tomador de 
serviços (órgão contratante) e a mão de obra de serviços (empregado terceirizado) 
por meio de empresa interposta (contratada), mediante contrato de prestação de 
serviços. A relação de emprego se faz entre o trabalhador e a empresa prestadora 
de serviços, e não diretamente com o contratante (tomador) destes.
Há três pessoas envolvidas na relação jurídica da terceirização: 
trabalhador terceirizado; empresa prestadora de serviços a 
terceiros; órgão ou entidade contratante.
Nesse ínterim, para que não seja gerado o vínculo entre a Administração Pública e 
o funcionário terceirizado, é primordial que o gestor e o fiscal de contratos tomem 
algumas precauções. Nesse caso, deve-se observar as vedações impostas no art. 5° 
da IN n° 05/2017, quais sejam: 
Art. 5º É vedado à Administração ou aos seus servidores praticar atos de ingerência 
na administração da contratada, a exemplo de:
I - Possibilitar ou dar causa a atos de subordinação, vinculação hierárquica, 
prestação de contas, aplicação de sanção e supervisão direta sobre os empregados 
da contratada;
II - Exercer o poder de mando sobre os empregados da contratada, devendo 
reportar-se somente aos prepostos ou responsáveis por ela indicados, exceto 
quando o objeto da contratação previr a notificação direta para a execução 
das tarefas previamente descritas no contrato de prestação de serviços para a 
função específica, tais como nos serviços de recepção, apoio administrativo ou 
ao usuário;
III - Direcionar a contratação de pessoas para trabalhar nas empresas contratadas;
IV - Promover ou aceitar o desvio de funções dos trabalhadores da contratada, 
mediante a utilização destes em atividades distintas daquelas previstas no objeto 
da contratação e em relação à função específica para a qual o trabalhador foi 
contratado;
V - Considerar os trabalhadores da contratada como colaboradores eventuais 
do próprio órgão ou entidade responsável pela contratação, especialmente para 
efeito de concessão de diárias e passagens;
VI - Definir o valor da remuneração dos trabalhadores da empresa contratada 
para prestar os serviços, salvo nos casos específicos em que se necessitam de 
profissionais com habilitação/experiência superior a daqueles que, no mercado, 
são remunerados pelo piso salarial da categoria, desde que justificadamente; e
VII - Conceder aos trabalhadores da contratada, direitos típicos de servidores 
públicos, tais como recesso, ponto facultativo, dentre outros.
36Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Trata-se de rol meramente exemplificativo, isto é, outras situações não previstas 
nos incisos deste artigo podem caracterizar atos de ingerência na administração da 
contratada. 
Dessa forma, são exemplos de serviços terceirizados: limpeza, segurança, vigilância, 
transporte, recepção, copeiragem, entre outros. 
A título de conhecimento, o Supremo Tribunal Federal ainda 
terá que deliberar os limites da terceirização no serviço público, 
tendo em vista que, no âmbito da Administração Pública, a regra 
é no sentido de que as admissões deverão ocorrer por meio 
de concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição 
Federal de 1988.
A respeito do tema, vale destacar que a Presidência da República editou o Decreto 
nº 9.507/2018, que dispõe a respeito da execução indireta, mediante contratação de 
serviços da Administração Pública federal (terceirização na Administração Pública 
federal). Esse Decreto prevê em seu artigo 3° que não serão objeto de execução 
indireta na Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, os 
serviços:
I - Que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento institucional nas áreas 
de planejamento, coordenação, supervisão e controle;
II - Que sejam considerados estratégicos para o órgão ou a entidade, cuja 
terceirização possa colocar em risco o controle de processos e de conhecimentos 
e tecnologias;
III - Que estejam relacionados ao poder de polícia, de regulação, de outorga de 
serviços públicos e de aplicação de sanção; e
IV - Que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de 
cargos do órgão ou da entidade, exceto disposição legal em contrário ou quando 
se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de 
pessoal.
Portanto, em tese, tirando essas hipóteses, seria permitida a terceirização de todas 
as demais atividades na Administração Pública. 
Você chegou ao fim desta unidade de estudo. Caso ainda tenha dúvidas, reveja o 
conteúdo e se aprofunde nos temas propostos. 
Bons estudos! Até a próxima! 
37Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 2 – Alguns aspectos importantes dos 
Contratos Administrativos
Ao finalizar esta unidade, você deverá ser capaz dereconhecer 
os aspectos relacionados às alterações, ao equilíbrio econômico-
financeiro e à extinção do Contrato Administrativo.
2.1 Alterações no contrato administrativo
O contrato administrativo pode ser alterado em conformidade com o que dispõe o 
art. 65 da Lei nº 8.666/93 e os arts. 124 a 136 da Lei n° 14.133/21, desde que sejam 
observados os pressupostos legais, quais sejam: necessidade da administração, 
interesse público e motivação do ato, o qual tem que ser justificado e aprovado pela 
autoridade competente. Há, também, regras estabelecidas que limitam as alterações 
contratuais com o objetivo de evitar a fuga do processo licitatório e, ainda, proteger 
o interesse do particular contratado.
Há que se ressaltar que o objeto do contrato não pode ser 
alterado e que, se descaracterizado, implicará no desrespeito aos 
princípios da igualdade, da competitividade entre os licitantes e 
da obrigatoriedade da licitação.
Ainda que as alterações contratuais sejam permitidas, elas são sempre limitadas e 
devem ser vistas como exceção, razão pela qual deve a Administração planejar os 
seus contratos adequadamente, realizando estudos prévios consistentes para que 
eles sejam executados nos exatos termos em que as obrigações contratuais foram 
avençadas inicialmente.
A alteração contratual deve pressupor alteração efetiva na demanda de interesse 
público que se busca atender com o contrato administrativo e não para a correção 
de falhas substanciais provenientes de projetos básicos ou de termos de referência 
deficientes e omissos. Desse modo, o planejamento eficiente e adequado das 
licitações reduz, significativamente, as demandas por alterações contratuais.
As hipóteses de alteração do contrato administrativo são basicamente: 
I – alteração unilateral, determinada pela Administração; e
II – alteração por acordo entre as partes.
38Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A Administração possui a prerrogativa de alterar o contrato unilateralmente, ou seja, 
o contratado é obrigado a aceitar a alteração, garantido o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato. Trata-se da aplicação de cláusula exorbitante, conforme 
dispõe o art. 58 da Lei nº 8.666, de 1993, e o art. 92 da Lei n° 14.133/21.
Alteração unilateral
A alteração unilateral permite a modificação contratual, sendo aplicável em duas 
situações: alteração de natureza qualitativa e alteração de natureza quantitativa.
A alteração qualitativa unilateral decorre da necessidade de mudar a característica 
técnica do projeto e das especificações, porém sem alterar o objeto do contrato. No 
entanto, devem ser observados requisitos mínimos para se promover a alteração 
qualitativa do contrato, quais sejam:
a) existência de fato superveniente, ou pelo menos de conhecimento 
superveniente, capaz de ensejá-la;
b) justificativa técnica adequada e suficiente;
c) não transmutação ou desnaturação do objeto; e
d) respeito aos direitos do contratado.
A alteração quantitativa unilateral afeta a dimensão do objeto e se caracteriza pela 
supressão e acréscimo de quantitativo, sem que se modifiquem as especificações 
do contrato e os critérios definidos nas planilhas que o integram.
 + Alteração por acordo entre partes
Art. 65, II, da Lei nº 8.666/93. 
Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas 
justificativas, nos seguintes casos:
(...)
II - por acordo das partes:
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou 
serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica 
da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
c) quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição 
de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada 
a antecipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, 
sem a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução 
de obra ou serviço;
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre 
os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa 
39Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do 
equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem 
fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, 
retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de 
força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica 
extraordinária e extracontratual (Redação dada pela Lei n. 8.883 de 1994).
Art. 124, II, da Lei n° 14.133/21. II - por acordo entre as partes: 
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou do 
serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica 
da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
c) quando necessária a modificação da forma de pagamento por imposição de 
circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado e vedada a 
antecipação do pagamento em relação ao cronograma financeiro fixado sem 
a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de 
obra ou serviço;
d) para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato 
em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência 
de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que 
inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada, em 
qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato.
Além das alterações unilaterais, determinadas pela 
Administração, o contrato pode ser solapado por fatos imprevistos 
ou imprevisíveis que alterem substancialmente as condições 
do ajuste. Nessa situação, é importante ressaltar que, uma vez 
verificado o rompimento do equilíbrio econômico-financeiro, o 
contratado deverá provocar a Administração para a adoção do 
reequilíbrio contratual, não existindo discricionariedade em seu 
deferimento.
A Administração somente poderá recusar o restabelecimento da equação se 
ausentes os seguintes pressupostos necessários:
a) ausência de elevação dos encargos do particular;
b) ocorrência de evento antes da formulação das propostas;
c) ausência de vínculo de causalidade entre o evento ocorrido e a majoração 
dos encargos do contratado;
d) culpa do contratado pela majoração dos seus encargos (o que inclui a 
previsibilidade da ocorrência do evento).
40Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Quais são os limites legais para as alterações contratuais?
Os dispositivos legais que indicam os limites permitidos para as alterações contratuais 
são: o art. 58, I, c/c art. 65, I, e §1° e §2° da Lei n° 8.666/93, e arts. 125 a 136 da Lei 
nº 14.133/21. 
Por esses dispositivos, os contratos poderão ser alterados, 
entretanto a Administração deverá ter cautela e prudência, 
lembrando sempre a necessidade de processo licitatório e 
observando os princípios constitucionais, entre eles o da 
igualdade, da impessoalidade e o da razoabilidade.
Dessa forma, em análise dos dispositivos citados, verifica-se que os contratos podem 
ser alterados tanto qualitativamente quanto quantitativamente.
Em consonância ao prescrito, pode-se extrair duas hipóteses: alteração quantitativa 
dentro do limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato para o caso 
de acréscimos ou de supressões em obras, serviços ou compras. Alteração 
quantitativa dentro do limite de 50% para o caso de acréscimos, na hipótese de 
reforma de edifício ou de equipamento.
As alterações relativas às supressões possuem tratamento diferenciado, ou seja, 
podem exceder os limites estabelecidos, devendo, no entanto, ser obrigatoriamente 
acatadas pelo contratado e mantidas as condições da avença. Nesse caso, configura-
se alteração quantitativa consensual.
As alterações unilaterais não poderão transfiguraro objeto da 
contratação.
E para a alteração qualitativa, existe limite de acréscimo e de 
supressão?
O Tribunal de Contas da União, na Decisão nº 215/99 – Plenário, firmou entendimento 
de que tanto as alterações contratuais quantitativas quanto as alterações unilaterais 
qualitativas estão condicionadas aos percentuais especificados nos §§ 1º e 2º do 
art. 65 da Lei nº 8.666/93. É entendimento, também do TCU, que nas alterações 
contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de contratos de obras 
e serviços é facultado à Administração ultrapassar os limites determinados no art. 
65 da Lei nº 8.666/93. No entanto, o TCU estabeleceu alguns pressupostos que são 
obrigatórios e que devem ser respeitados. 
41Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Para maior aprofundamento a respeito desta temática, leia a 
Decisão nº 215/99 – Plenário, disponibilizada em PDF a seguir, e 
na biblioteca virtual do curso. 
De acordo com o entendimento do relator Ministro Valmir Campelo, 30/01/2013, 
proferido no Acórdão TCU nº 89/2013–Plenário, para fins de enquadramento 
na hipótese de excepcionalidade prevista na Decisão nº 215/1999–Plenário, as 
alterações qualitativas havidas não podem decorrer de culpa do contratante nem 
do contratado.
Como apurar o valor dos limites percentuais indicados (25% e 50%)?
Os limites percentuais estabelecidos no §1º do art. 65 da Lei n° 8.666/93 e arts. 125 
a 127 para as alterações contratuais realizadas pela Administração Pública devem 
ser calculados com base no valor inicial atualizado do contrato. Desta forma, a base 
de cálculo será sempre o valor inicial atualizado do contratado, sendo que esse valor 
somente sofrerá alteração por força de reajuste ou revisão.
Ressalta-se que os acréscimos e supressões quantitativas não 
alteram a base de cálculo para novas alterações quantitativas. 
O entendimento do Tribunal de Contas da União e da Advocacia-Geral da União é 
no sentido de aplicar o cálculo de forma isolada para cada conjunto de acréscimos 
e para cada conjunto de reduções e sem nenhum tipo de compensação entre eles. 
Desta forma, o limite de percentual é aplicado individualmente a respeito do valor 
original do contrato.
De acordo com a jurisprudência do TCU, não é permitido utilizar-se compensação 
entre as alterações (acréscimo/supressão), ou seja, realizar um acréscimo de 60% 
do valor do contrato e, em contrapartida, compensar realizando a supressão 40%, 
salvo nas hipóteses disciplinadas no Acórdão nº 1799-29/15-P reproduzido a seguir:
É permitida, apenas para contratos de obras de infraestrutura, celebrados antes 
de 25/11/11 (data do trânsito em julgado do Acórdão 749/2010-TCU-Plenário) 
por órgãos e entidades vinculados ao Ministério dos Transportes, a compensação 
entre o conjunto de supressões e acréscimos realizados por aditivos contratuais, 
42Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
para fins de observância dos limites impostos no art. 65 da Lei n. 8.666/93. Nas 
contratações ocorridas a partir dessa data, as reduções ou supressões devem ser 
consideradas de forma isolada, calculadas sobre o valor original do contrato, 
aplicando-se a cada um destes conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de 
compensação entre eles, os limites estabelecidos na legislação. AC-1799-29/15-P 
- Vital do Rêgo.
Qual é o procedimento adequado para a formalização das alterações 
contratuais?
Toda e qualquer alteração contratual ou prorrogação de prazos deverá ser 
formalizada por meio de celebração de Termo Aditivo ao contrato. Além de outras 
modificações admitidas em lei que possam ser caracterizadas como alterações do 
contrato, a exemplo: alteração do nome ou denominação empresarial da contratada; 
alteração do endereço da contratada; retificação de cláusula contratual e retificação 
de dados (CNPJ) da empresa contratada (quando, por equívoco, ocorrer falha no 
registro desses dados).
Convém ressaltar que a lavratura do Termo Aditivo não é exigida para todos os 
eventos que ocorrem durante a execução do contrato. Há casos que não caracterizam 
alteração contratual, podendo ser formalizados por Apostila e, consequentemente, 
dispensada a celebração de Termo Aditivo, por exemplo: variação do valor 
contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no próprio contrato, as 
atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições 
de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias 
suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do 
mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração 
de aditamento. 
Pode-se definir Apostila como um registro que poderá ser realizado no próprio 
contrato original ou em outro documento oficial, enquanto o Aditivo é um 
instrumento realizado separadamente e segue toda a formalidade, inclusive a 
obrigatoriedade de publicação na Imprensa Oficial, do contrato. A formalização do 
Termo Aditivo deve, necessariamente e obrigatoriamente, seguir o seguinte fluxo: 
43Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Formalização de Termo Aditivo. Fonte: Elaborada pela autora (2023).
O posicionamento do TCU é firme quanto à obrigatoriedade da 
formalização de Termo Aditivo para as alterações contratuais, 
sendo que a ausência desse instrumento é considerada 
irregularidade grave, passível, inclusive, da aplicação de multa 
aos gestores. 
2.2 Equilíbrio econômico-financeiro
Os contratos administrativos, na esteira da regra aplicável aos contratos regidos 
pelo direito privado, permitem alteração de cunho econômico durante sua vigência, 
seja em virtude do advento de fatos imprevisíveis e inevitáveis não imputados 
ao contratado ou à própria Administração Pública, ou mesmo com o objetivo de 
recompor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato desgastado pelo mero 
transcurso do tempo.
Seguindo essa diretriz lógico-jurídica, o princípio do equilíbrio econômico-financeiro 
dos contratos administrativos encontra-se positivado em nível constitucional, à 
luz do art. 37, XXI, da Constituição Federal. Portanto, o direito à manutenção do 
equilíbrio econômico-financeiro é garantia constitucional conferida a todos aqueles 
que contratam com a Administração Pública. Com o intuito de corroborar essas 
afirmações iniciais, será apresentado um trecho da obra de Celso Antônio Bandeira 
de Melo:
44Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Enquanto o particular procura o lucro, o Poder Público 
busca a satisfação de uma utilidade coletiva. Calha, 
pois, à Administração atuar em seus contratos com 
absoluta lisura e integral respeito aos interesses 
econômicos legítimos de seu contratante, pois não 
lhe assiste minimizá-los em ordem a colher benefícios 
econômicos suplementares ao previsto e hauridos 
em detrimento da outra parte.
Para tanto, o que importa, obviamente, não é a 
‘aparência’ de um respeito ao valor contido na equação 
econômico-financeira, mas o real acatamento dele. 
De nada vale homenagear a forma quando se agrava 
o conteúdo. O que as partes colimam em um ajuste 
não é a satisfação de fórmulas ou de fantasias, mas 
um resultado real, uma realidade efetiva que se 
determina pelo espírito da avença; vale dizer, pelo 
conteúdo verdadeiro do convencionado (MELO, 2003, 
p. 564).
Mais à frente em sua obra, Melo (2003), evoca as situações que podem alterar a 
equação econômica do contrato:
1. Agravos econômicos oriundos das sobrecargas decididas pelo 
contratante no uso de seu poder de alteração unilateral do contrato;
2. Agravos econômicos resultantes de medidas tomadas sob titulação 
jurídica diversa da contratual (fato do príncipe);
3. Agravos econômicos sofridos em razão de fatos imprevisíveis produzidos 
por forças alheias às pessoas contratantes e que convulsionam 
gravemente a economia do contrato;
4. Agravos econômicos provenientes das chamadas “sujeições imprevistas”; e
5. Agravos econômicos resultantes da inadimplência da Administração 
contratante,isto é, de uma violação contratual.
Contudo, é importante que seja afirmado desde já que a alteração da equação 
econômico-financeira do contrato não está adstrita ao acontecimento de um evento 
extraordinário que impacte sobremaneira o contrato, pois a Lei de Licitações e 
Contratos Administrativos prevê a possibilidade de readequar a equação econômico-
financeira tanto nas hipóteses de álea ordinária quanto extraordinária. 
45Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Para maior aprofundamento a respeito, leia o Acórdão nº 1.563/2004 
– Plenário do Tribunal de Contas da União disponibilizado em PDF 
e na biblioteca virtual do curso.
Além das hipóteses anteriormente referidas, todas vinculadas ao 
surgimento de um evento expressivo e superveniente, existem os 
casos de alteração da equação econômico-financeira do contrato 
em razão da necessidade de reajuste do valor inicialmente 
apresentado, desgastado em seu poder de compra diante da 
inflação experimentada no período. 
2.3 Extinção do contrato administrativo
O fim esperado do contrato é a sua extinção pela conclusão ou execução do seu 
objeto, que ocorre quando as partes contratantes cumprem perfeitamente as 
cláusulas do contrato. É importante esclarecer, conforme disposto na ON/AGU nº 
51, que, caso a Administração identifique um vício após a extinção do contrato, é 
possível responsabilizar o contrato pelo que foi executado.
Extinção do Contrato Administrativo. Fonte: Freepick (2023).
Na hipótese de encerramento do contrato em razão da execução do objeto ou 
do escoamento do prazo contratual, cabe aos fiscais do contrato a execução das 
atividades de transição contratual regulamentadas nos arts. 69 e 70 da IN nº 05, de 
2017:
46Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 69. Os fiscais do contrato deverão promover as atividades de transição 
contratual observando, no que couber:
I - a adequação dos recursos materiais e humanos necessários à continuidade do 
serviço por parte da Administração;
II - a transferência final de conhecimentos sobre a execução e a manutenção do 
serviço;
III - a devolução ao órgão ou entidade dos equipamentos, espaço físico, crachás, 
dentre outros; e
IV - outras providências que se apliquem.
Art. 70. Os fiscais deverão elaborar relatório final acerca das ocorrências da fase 
de execução do contrato, após a conclusão da prestação do serviço, para ser 
utilizado como fonte de informações para as futuras contratações.
A extinção do contrato administrativo, nas palavras dos professores Marcelo 
Alexandrino e Vicente Paulo, “é o término do vínculo obrigacional existente entre a 
administração e o particular”. Esse termo pode se dar em virtude: 
a) Da conclusão do objeto, que é a via normal. Exemplo: término da 
construção de uma obra pública; 
b) Do advento do termo contratual (preclusão temporal);
c) Da rescisão contratual: a) rescisão administrativa (por ato da 
administração pública, independentemente de prévia apreciação 
judicial); b) rescisão judicial (intervenção do Poder Judiciário); c) rescisão 
amigável ou consensual (comum acordo entre as partes, ressaltando-se 
que esse tipo de rescisão tem carácter subsidiário); 
d) No caso de anulação: ocorre quando existe ilegalidade no contrato ou 
mesmo no procedimento licitatório que o antecedeu. A anulação exerce 
efeitos ex tunc, isto é, efeitos retroativos, devendo, no entanto, serem 
ressarcidos prejuízos comprovados pelo contratado, contanto que não 
tenha dado causa ao vício que maculou o contrato. Salienta-se que a 
anulação pode ser realizada pelo próprio órgão público, ex officio, ou por 
provocação, ou pelo Poder Judiciário, desde que demandado 
judicialmente. 
47Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A Lei n° 8.666/93 trata da anulação dos contratos administrativos 
no art. 59, in verbis: 
Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente 
impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de 
desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar 
o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada 
e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja 
imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
Por outro lado, a nova lei de licitações (Lei n° 14.133/2021), no 
artigo 147, previu um capítulo específico para tratar sobre as 
nulidades. A princípio, não teve maiores alterações, contudo houve 
pormenorização do procedimento, conforme legislação a seguir:
Art. 147. Constatada irregularidade no procedimento licitatório ou na execução 
contratual, caso não seja possível o saneamento, a decisão sobre a suspensão da 
execução ou sobre a declaração de nulidade do contrato somente será adotada 
na hipótese em que se revelar medida de interesse público, com avaliação, entre 
outros, dos seguintes aspectos:
I - impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dos 
benefícios do objeto do contrato;
II - riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do 
atraso na fruição dos benefícios do objeto do contrato;
III - motivação social e ambiental do contrato;
IV - custo da deterioração ou da perda das parcelas executadas;
V - despesa necessária à preservação das instalações e dos serviços já executados;
VI - despesa inerente à desmobilização e ao posterior retorno às atividades;
VII - medidas efetivamente adotadas pelo titular do órgão ou entidade para o 
saneamento dos indícios de irregularidades apontados;
VIII - custo total e estágio de execução física e financeira dos contratos, dos 
48Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
convênios, das obras ou das parcelas envolvidas;
IX - fechamento de postos de trabalho diretos e indiretos em razão da paralisação;
X - custo para realização de nova licitação ou celebração de novo contrato;
XI - custo de oportunidade do capital durante o período de paralisação.
Parágrafo único. Caso a paralisação ou anulação não se revele medida de 
interesse público, o poder público deverá optar pela continuidade do contrato 
e pela solução da irregularidade por meio de indenização por perdas e danos, 
sem prejuízo da apuração de responsabilidade e da aplicação de penalidades 
cabíveis.
Art. 148. A declaração de nulidade do contrato administrativo requererá análise 
prévia do interesse público envolvido, na forma do art. 147 desta Lei, e operará 
retroativamente, impedindo os efeitos jurídicos que o contrato deveria produzir 
ordinariamente e desconstituindo os já produzidos.
§ 1º Caso não seja possível o retorno à situação fática anterior, a nulidade será 
resolvida pela indenização por perdas e danos, sem prejuízo da apuração de 
responsabilidade e aplicação das penalidades cabíveis.
§ 2º Ao declarar a nulidade do contrato, a autoridade, com vistas à continuidade 
da atividade administrativa, poderá decidir que ela só tenha eficácia em momento 
futuro, suficiente para efetuar nova contratação, por prazo de até 6 (seis) meses, 
prorrogável uma única vez.
Art. 149. A nulidade não exonerará a Administração do dever de indenizar o 
contratado pelo que houver executado até a data em que for declarada ou 
tornada eficaz, bem como por outros prejuízos regularmente comprovados, 
desde que não lhe seja imputável, e será promovida a responsabilização de quem 
lhe tenha dado causa.
Art. 150. Nenhuma contratação será feita sem a caracterização adequada de 
seu objeto e sem a indicação dos créditos orçamentários para pagamento das 
parcelas contratuais vincendas no exercício em que for realizada a contratação, 
sob pena de nulidade do ato e de responsabilização de quem lhe tiver dado 
causa.
O gestor ou fiscal do contrato no caso de nulidade deve 
dimensionar os serviços que foram prestados até o momento 
da declaração de nulidade e solicitar ao setor responsável o 
pagamento por esses serviços, salvo comprovada má-fé por 
parte da empresacontratada. Nesse sentido, é a jurisprudência 
exarada pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do AgRg 
no REsp nº 1.394.161-SC, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 
08/10/2013.
49Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
DIREITO ADMINISTRATIVO. INDENIZAÇÃO POR SERVIÇOS PRESTADOS NO CASO DE 
CONTRATO ADMINISTRATIVO NULO.
Reconhecida a nulidade de contrato administrativo por ausência de prévia 
licitação, a Administração Pública não tem o dever de indenizar os serviços 
prestados pelo contratado na hipótese em que este tenha agido de má-fé ou 
concorrido para a nulidade do contrato. Realmente, o fato de um contrato 
administrativo ter sido considerado nulo por ausência de prévia licitação não 
exime, em princípio, a Administração do dever de indenizar o contratado pelos 
serviços por ele prestados. Todavia, em consideração ao disposto no art. 59 da Lei 
8.666/1993, devem ser ressalvadas as hipóteses de má-fé ou de ter o contratado 
concorrido para a nulidade do contrato.
As causas que permitem a rescisão do contrato administrativo 
estão dispostas no artigo 78 da Lei n° 8.666/93, cuja transcrição é 
oportuna:
Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:
I - o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou 
prazos;
II - o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos e 
prazos;
III - a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar a 
impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos prazos 
estipulados;
IV - o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento;
V- a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e prévia 
comunicação à Administração;
VI- a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado 
com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão 
ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;
VII - o desatendimento das determinações regulares da autoridade designada 
50Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
para acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de seus superiores;
VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execução, anotadas na forma do 
§ 1° do art. 67 desta Lei;
IX - a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil;
X - a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado;
XI - a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da empresa, 
que prejudique a execução do contrato;
XII - razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, 
justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a 
que está subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que 
se refere o contrato;
XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras, 
acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido 
no §1° do art. 65 desta Lei;
XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por prazo 
superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública, grave 
perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões 
que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatório 
de indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações 
e mobilizações e outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o 
direito de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações assumidas até 
que seja normalizada a situação;
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela 
Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas 
destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave 
perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito 
de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja 
normalizada a situação;
XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para 
execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como 
das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;
XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, 
impeditiva da execução do contrato.
XVIII – descumprimento do disposto no inciso V do art. 27, sem prejuízo das 
sanções penais cabíveis.
Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente motivados 
nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa.
51Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Já a recente lei de licitações elenca as causas de rescisão contratual 
no artigo 137, ipsis litteris: 
Art. 137. Constituirão motivos para extinção do contrato, a qual deverá ser 
formalmente motivada nos autos do processo, assegurados o contraditório e a 
ampla defesa, as seguintes situações:
I - não cumprimento ou cumprimento irregular de normas editalícias ou de 
cláusulas contratuais, de especificações, de projetos ou de prazos;
II - desatendimento das determinações regulares emitidas pela autoridade 
designada para acompanhar e fiscalizar sua execução ou por autoridade 
superior;
III - alteração social ou modificação da finalidade ou da estrutura da empresa 
que restrinja sua capacidade de concluir o contrato;
IV - decretação de falência ou de insolvência civil, dissolução da sociedade ou 
falecimento do contratado;
V - caso fortuito ou força maior, regularmente comprovados, impeditivos da 
execução do contrato;
V§ 1º Regulamento poderá especificar procedimentos e critérios para verificação 
da ocorrência dos motivos previstos no caput deste artigo.
§ 2º O contratado terá direito à extinção do contrato nas seguintes hipóteses:
I - supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras que 
acarrete modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido no art. 
125 desta Lei;
II - suspensão de execução do contrato, por ordem escrita da Administração, por 
prazo superior a 3 (três) meses;
III - repetidas suspensões que totalizem 90 (noventa) dias úteis, independentemente 
do pagamento obrigatório de indenização pelas sucessivas e contratualmente 
imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas;
IV - atraso superior a 2 (dois) meses, contado da emissão da nota fiscal, dos 
pagamentos ou de parcelas de pagamentos devidos pela Administração por 
despesas de obras, serviços ou fornecimentos;
V - não liberação pela Administração, nos prazos contratuais, de área, local ou 
objeto, para execução de obra, serviço ou fornecimento, e de fontes de materiais 
naturais especificadas no projeto, inclusive devido a atraso ou descumprimento 
das obrigações atribuídas pelo contrato à Administração relacionada a 
desapropriação, a desocupação de áreas públicas ou a licenciamento ambiental.
§ 3º As hipóteses de extinção a que se referem os incisos II, III e IV do § 2º deste 
artigo observarão as seguintes disposições:
I - não serão admitidas em caso de calamidade pública, de grave perturbação da 
ordem interna ou de guerra, bem como quando decorrerem de ato ou fato que 
52Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
o contratado tenha praticado, do qual tenha participado ou para o qual tenha 
contribuído;
II - assegurarão ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento 
das obrigações assumidas até a normalização da situação, admitido o 
restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, na forma da 
alínea “d” do inciso II do caput do art. 124 desta Lei.
§ 4º Os emitentes das garantias previstas no art. 96 desta Lei deverão ser 
notificados pelo contratante quanto ao início de processo administrativo para 
apuração de descumprimento de cláusulas contratuais. I - atraso na obtenção 
da licença ambiental, ou impossibilidade de obtê-la, ou alteração substancial do 
anteprojeto que dela resultar, ainda que obtida no prazo previsto;
VII - atraso na liberação das áreas sujeitas a desapropriação, a desocupação ou 
a servidãoadministrativa, ou impossibilidade de liberação dessas áreas;
VIII - razões de interesse público, justificadas pela autoridade máxima do órgão 
ou da entidade contratante;
IX - não cumprimento das obrigações relativas à reserva de cargos prevista em 
lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para 
reabilitado da Previdência Social ou para aprendiz.
Em suma, os casos de rescisão administrativa unilateral são: a) por culpa do 
contratado – inadimplemento ou inexecução do contrato; b) por interesse público; 
c) pela ocorrência de caso fortuito ou força maior. Ressalta-se que o particular 
não pode rescindir o contrato com a administração sem a intervenção do Poder 
Judiciário. Isto porque a extinção unilateral é uma prerrogativa do Poder Público, 
consistente em cláusula exorbitante prevista em lei, não podendo ser estendida ao 
particular. 
Atenta-se que o procedimento de rescisão contratual deve ser devidamente 
fundamentado pelo órgão ou entidade, garantindo-se à contratada o direito ao 
contraditório e ampla defesa. 
Sabe-se, também, que a rescisão do contrato pode acontecer por 
arbitragem, que é um meio de solução consensual de conflitos 
previsto em muitos contratos administrativos.
53Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fiscalização em relação ao término do contrato e suas especificidades. Fonte: Freepick (2023).
 
 Afinal, quais os deveres do fiscal com o término do contrato? A resposta 
depende do objeto que está sendo fiscalizado, entretanto, segue exemplo de alguns 
desses deveres:
Deveres do fiscal. Fonte: Freepick (2023).
1. Exigir ao término da vigência do contrato continuado com dedicação 
exclusiva de mão de obra os comprovantes de quitação das verbas 
rescisórias trabalhistas ou comprovação de sua realocação em outra 
atividade, sem que ocorra a interrupção do contrato de trabalho (art. 64 
da IN n° 05/2017);
2. Atestar, quando for o caso, para fins de restituição da garantia, que a 
contratada cumpriu integralmente todas as obrigações contratuais, 
inclusive as trabalhistas e previdenciárias;
54Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
3. Devolução dos materiais/ EPI/ equipamentos;
4. Solicitar o encerramento da conta vinculada;
5. Solicitar anulação do saldo de empenho (caso não tenha mais notas 
fiscais/faturas a pagar);
6. Emitir relatório registrando as ocorrências sobre a prestação dos serviços 
referentes ao período de sua atuação (art. 41, §3°, c/c art. 70 da IN n° 
05/2017);
7. Finalizar o processo administrativo de fiscalização;
8. Atestar os pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da 
extinção;
9. Atestar os valores que deverão ser ressarcidos à contratada pelos 
prejuízos regularmente comprovados;
10. Atestar os valores relativos ao pagamento do custo da desmobilização;
11. Solicitar à empresa contratada, nos casos de contratos continuados com 
cessão de mão de obra, entrega de cópia da documentação relacionada 
a seguir: 
a) Termos de rescisão dos contratos de trabalho dos empregados 
prestadores de serviço, devidamente homologados, quando 
exigível pelo sindicato da categoria. 
b) Guias de recolhimento da contribuição previdenciária e do FGTS, 
referentes às rescisões contratuais. 
c) Extratos dos depósitos efetuados nas contas vinculadas 
individuais do FGTS de cada empregado dispensado. 
d) Exames médicos demissionais dos empregados demitidos. 
e) Comprovação de pagamento do aviso prévio. 
f) Comprovação de baixa da CTPS.
É primordial a leitura atenta dos arts. 64 a 66 da IN n° 05/20117: 
55Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 64. Quando da rescisão dos contratos de serviços com regime de dedicação 
exclusiva de mão de obra, o fiscal administrativo deve verificar o pagamento pela 
contratada das verbas rescisórias ou dos documentos que comprovem que os 
empregados serão realocados em outra atividade de prestação de serviços, sem 
que ocorra a interrupção do contrato de trabalho.
Art. 65. Até que a contratada comprove o disposto no artigo anterior, o órgão ou 
entidade contratante deverá reter:
I - a garantia contratual, conforme art. 56 da Lei nº 8.666, de 1993, prestada 
com cobertura para os casos de descumprimento das obrigações de natureza 
trabalhista e previdenciária pela contratada, que será executada para reembolso 
dos prejuízos sofridos pela Administração, nos termos da legislação que rege a 
matéria; e
II - os valores das Notas fiscais ou Faturas correspondentes em valor proporcional 
ao inadimplemento, até que a situação seja regularizada.
Parágrafo único. Na hipótese prevista no inciso II do caput, não havendo quitação 
das obrigações por parte da contratada no prazo de quinze dias, a contratante 
poderá efetuar o pagamento das obrigações diretamente aos empregados da 
contratada que tenham participado da execução dos serviços objeto do contrato.
Art. 66. O órgão ou entidade poderá ainda:
I - Nos casos de obrigação de pagamento de multa pela contratada, reter a 
garantia prestada a ser executada conforme legislação que rege a matéria; e
II - Nos casos em que houver necessidade de ressarcimento de prejuízos causados 
à Administração, nos termos do inciso IV do art. 80 da Lei n.º 8.666, de 1993, reter 
os eventuais créditos existentes em favor da contratada decorrentes do contrato.
Parágrafo único. Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, 
além da perda desta, responderá a contratada pela sua diferença, a qual será 
descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou 
ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente.
Como reforço ao afirmado nos artigos supracitados, nota-se que 
se o contrato chegou ao fim, mas os funcionários terceirizados 
não foram dispensados pela empresa, e, sim, realocados em outra 
atividade da contratada, só será necessário o fiscal averiguar os 
documentos que comprovem a realocação. 
56Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Cabe observar que, enquanto a empresa não enviar os documentos imprescindíveis, é 
possível reter a garantia contratual, assim como as notas fiscais devidas à contratada. 
Ademais, o fiscal ou gestor do contrato deve se atentar para o fato de que podem 
solicitar quaisquer documentos que sejam imprescindíveis para a conclusão da 
fiscalização. Lembre-se: conceda prazo à empresa para o envio da documentação. 
Caso o gestor ou fiscal encontre dificuldades para analisar os 
documentos relativos à rescisão, pode solicitar auxílio ao órgão 
de assessoramento jurídico e de controle interno, nos termos do 
art. 117, §3°, da Lei n° 14.133/2021.
No vídeo, a seguir, serão abordados 2 (dois) aspectos importantes na gestão 
contratual que não podem passar despercebidos por você, portanto não deixe de 
assisti-lo. 
Vídeo 2 – Aspectos importantes na gestão contratual 
Fonte: SIQUEIRA (2023).
Duração: 3min29.
Que bom que você chegou até aqui! Agora é a hora de testar seus conhecimentos. 
Para isso, acesse o exercício avaliativo disponível no ambiente virtual. 
Bons estudos! Até a próxima!
57Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 1 – O que é terceirização?
Ao finalizar esta unidade, você deverá ser capaz de identificar os 
conceitos relativos à terceirização.
1.1 Como surgiu a terceirização?
A terceirização foi amplamente utilizada na Segunda Guerra Mundial como forma 
das indústrias aumentarem sua produção, focando em suas atividades principais. 
Após o término da guerra, a terceirização evoluiu e se consolidou como uma técnica 
administrativa eficiente e eficaz quando aplicada adequadamente (QUEIROZ, 1992).
Com efeito, a terceirização pode ser entendida como uma forma de organização 
estrutural que permite a uma empresa ou organização transferir a outra suas 
atividades-meio, proporcionando maior disponibilidade de recursos para 
sua atividade-fim, reduzindo a estrutura operacional, diminuindo os custos, 
economizando recursos e desburocratizando a administração.
A terceirização é uma abordagemde gestão que permite delegar a 
um agente externo a responsabilidade operacional por processos 
ou serviços até então realizados na empresa (FRANCESCHINI, F. 
et al., 2004).
Ela surgiu como ferramenta de gestão de empresas privadas, que, ao reordenar 
os fatores de produção e racionalizar os custos, pretendiam concentrar esforços 
na sua competência essencial (PRAHALAD, 1995). Acabou sendo apropriada pela 
Administração Pública como fundamento para a redução da máquina estatal no 
contexto do abandono do paradigma do Estado do Bem-Estar Social intervencionista 
ou providencial, em prol do modelo de Estado Subsidiário, cuja atuação está centrada 
no binômio complementariedade e subsidiariedade. Segundo o Ministro do Tribunal 
Superior do Trabalho – TST, José Roberto Freire Pimenta:
 Módulo
Terceirização3
58Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
(...) no campo da Administração Pública, a terceirização 
recebeu tratamento legal pioneiro por meio do 
Decreto-Lei n. 200/67, que, ao pretender promover a 
reforma administrativa e como forma de impedir o 
crescimento desmesurado da máquina administrativa, 
exortava o administrador público a recorrer, sempre 
que possível, à execução indireta de tarefas executivas 
e atividades internas que, pela natureza altamente 
especializada ou pela necessidade apenas transitória, 
não justificariam a criação de carreiras públicas, e isso 
por meio da contratação de entidades da iniciativa 
privada (art. 10, § 7º). (PIMENTA, 2011, p. 271).
Conforme destaca Silva (2014), a Organização de Cooperação e Desenvolvimento 
Econômico - OCDE, no relatório intitulado Government at a glance, considera que o 
emprego da terceirização pela Administração Pública pode ocorrer de dois modos 
distintos, in verbis:
Os governos podem terceirizar a prestação de 
serviços públicos de duas formas. Primeiro, eles 
podem comprar bens e serviços do setor não-
governamental, a fim de usá-los como insumos em 
sua própria cadeia de abastecimento (denominado 
‘consumo intermediário’). Isso ocorre, por exemplo, 
quando os governos usam empresas privadas para 
fornecer serviços de apoio ou executar funções de 
Back-office, ou seja, não relacionados à competência 
essencial, secundária ou de retaguarda. Em segundo 
lugar, os governos podem decidir pagar uma empresa 
para fornecer bens ou serviços diretamente ao 
usuário final (denominadas “transferências sociais em 
espécie por intermédio de produtores do mercado”). 
Isso pode incluir a terceirização das ‘principais’ 
funções anteriormente realizadas pelo governo. Tal 
modalidade de terceirização se verifica, por exemplo, 
quando o serviço de atendimento domiciliar de saúde 
passa a ser prestado por instituições empresariais 
com ou sem fins lucrativos (SILVA, 2014, p. 86).
59Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.2 O que pode ser terceirizado no âmbito da 
Administração Pública?
Terceirização na Administração Pública. Fonte: Freepick (2023).
Ainda que não seja pertinente ou necessário historicizar a evolução do entendimento 
da justiça do trabalho quanto ao tema, é importante registrar, fazendo uso da 
doutrina do professor Flávio Amaral Garcia (2009), que a adoção da taxonomia de 
atividade-fim e atividade-meio teve origem em construção jurisprudencial da Justiça 
do Trabalho. O referido autor sustenta a ausência de fundamento legal para a 
utilização dos conceitos de atividade meio e fim, posto que essa nomenclatura não 
foi adotada pela legislação pertinente e nem encontra fundamento em nenhum dos 
diplomas normativos incidentes, como a Constituição Federal, o Decreto-Lei nº 
200, de 25 de fevereiro de 1967, ou mesmo o Código Civil.
Para maior aprofundamento nesta temática, leia o artigo “A 
relatividade da distinção atividade-fim e atividade-meio na 
terceirização aplicada a Administração Pública” disponibilizado 
em PDF a seguir e na biblioteca virtual do curso. 
Para essa corrente de pensamento, o critério a ser utilizado para identificar quais 
atividades poderiam ser contratadas pela Administração com os particulares deveria 
gravitar em torno da identificação das atividades típicas do Estado, envolvendo, por 
exemplo, as atividades de Poder de Polícia, Tributar e Punir.
Esse é o fundamento pelo qual a Instrução Normativa nº 05, de 26 de maio de 2017, 
vedou, em seu art. 9º, a contratação de atividades estratégicas ou essenciais ao 
regular desenvolvimento das atividades estatais.
60Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Para maior aprofundamento nesta temática, leia a Instrução 
Normativa nº 05, de 26 de maio de 2017 (SEGES), disponibilizada 
em PDF a seguir e na biblioteca virtual do curso. 
Você chegou ao fim desta unidade de estudo. Caso ainda tenha dúvidas, reveja o 
conteúdo e se aprofunde nos temas propostos. 
Até a próxima!
61Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 2: O que observar na hora de decidir 
terceirizar?
Ao finalizar esta unidade, você deverá ser capaz de identificar 
os principais aspectos a serem observados quanto à decisão de 
terceirizar
2.1 Benefícios, riscos e razões para terceirizar
Assista ao vídeo a seguir que trata dos benefícios e riscos da terceirização:
Vídeo 3 – Benefícios e riscos
Fonte: Enap (2023).
Duração: 1min58.
Antes de decidir sobre terceirizar ou não um serviço, o gestor público deverá analisar 
à legislação em vigor, bem como os normativos internos da instituição para saber se 
aquela atividade específica pode ser objeto de um contrato terceirizado. 
Tomada de decisão. Fonte: Freepick (2023).
As principais razões para terceirizar são:
 + Organizacionais
Aumentar a eficiência (foco na atividade principal) e incrementar o valor dos 
produtos e a satisfação dos usuários.
62Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 + Modernização
Melhorar o desempenho, adquirir conhecimentos e tecnologias que não 
estão disponíveis internamente e aprimorar a gestão de riscos.
 + Financeiras
Concentração de recursos para investimentos em ativos nas áreas essenciais.
 + Custos
Reduzir custos aproveitando a expertise do fornecedor e transformar custos 
fixos em custos variáveis.
 + Recursos humanos
Transformar os empregados em experts na atividade essencial da organização 
e aumentar o empenho em atividades não essenciais (criar).
Como terceirizar corretamente?
Terceirizar não é só a transferência de atividade interna da organização. Deve 
implicar também a transferência dos fatores de produção e a gestão da atividade 
terceirizada.
Os serviços que normalmente podem ser terceirizados são: limpeza, segurança, 
vigilância, transporte, recepção, copeiragem, entre outros. 
Serviços terceirizados. Fonte: Freepick (2023). 
A título de conhecimento, o Supremo Tribunal Federal ainda terá que deliberar 
os limites da terceirização no serviço público, tendo em vista que, no âmbito da 
Administração Pública, a regra é no sentido de que as admissões deverão ocorrer 
por meio de concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal de 
1988.
63Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
2.2 Os sete pecados da terceirização
MOMENTO PECADO CAPITAL LIÇÃO APRENDIDA
Planejamento Terceirizar 
atividades que 
não deveriam ser 
terceirizadas
Somente atividades acessórias podem 
ser terceirizadas. A abordagem do 
essencial vs. não essencial pode ser 
implementada tanto no âmbito da 
empresa, como no da atividade.
Selecionar o 
fornecedor errado
Os clientes terceirizados devem procurar 
fornecedores que sejam capazes de 
fornecer as soluções mais atuais e 
confiáveis.
Redigir um 
contrato pobre
O contrato é a principal ferramenta 
para estabelecer um equilíbrio de poder 
nos relacionamentos de terceirização. 
Os bons contratos possuem quatro 
características. Devem ser precisos, 
completos, equilibrados e flexíveis.
Início do contrato Subestimar 
as questões 
de pessoal
A perda de empregados-chave e a falta 
de comprometimento podem ameaçar 
seriamente a viabilidade dosesforços 
de terceirização. Contudo, uma boa 
comunicação e um comportamento 
ético em relação aos empregados 
ajudam a evitar esses problemas.
Perder o controle 
da atividade 
terceirizada
A fim de manter o controle sobre as 
atividades terceirizadas, os clientes 
devem manter um pequeno grupo 
de profissionais qualificados. Uma 
administração ativa do fornecedor 
também é crucial.
Subestimar os 
custos ocultos da 
terceirização
Os custos ocultos (i.e., de procura, 
contratação e administração) podem 
ameaçar a viabilidade dos esforços 
de terceirização. Os custos ocultos 
provavelmente são mais baixos quando 
são terceirizadas atividades primárias
Troca de 
fornecedor/ 
retomada do 
serviço
Deixar de planejar 
uma estratégia 
de saída
O fim do contrato de terceirização deve 
ser planejado desde o princípio. É crucial 
estabelecer cláusulas de reversibilidade 
no contrato.
Pecado capital X lição aprendida. Elaboração da autora (2023).
64Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Para você se aprofundar neste assunto, leia o artigo disponível 
em: https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/gvexecutivo/
article/view/34789/33589, que diz a respeito dos setes pecados 
capitais da terceirização. Este artigo foi traduzido e reproduzido 
com autorização de Academy of Management Executive, Review, 
Journal, or Learning and Education, periódicos de língua inglesa 
editados pela Academy of Management.
Que bom que você chegou até aqui! Agora é a hora de você testar seus conhecimentos. 
Para isso, acesse o exercício avaliativo disponível no ambiente virtual. 
Bons estudos! 
https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/gvexecutivo/article/view/34789/33589
https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/gvexecutivo/article/view/34789/33589
65Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 
Fiscalização de Contratos Administrativos. Fonte: Freepick (2023).
Unidade 1 – Fiscalização dos Contratos 
Administrativos
Ao finalizar esta unidade, você deverá ser capaz de identificar 
os atores envolvidos na fiscalização e sua responsabilização nos 
Contratos Administrativos.
1.1 As especificidades da fiscalização de contrato
Veja a animação “De onde surgiu a fiscalização de Contratos Administrativos” a 
seguir: 
 Módulo
Fiscalização de Contratos 
Administrativos4
66Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
67Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A fiscalização do contrato administrativo é o mecanismo conferido à Administração 
Pública para assegurar que o objeto contratado será entregue na quantidade, 
qualidade e tempo devido. A Instrução Normativa nº 05, de 2017, conceituou a 
gestão e fiscalização dos contratos em seu artigo 39, reproduzido abaixo:
68Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 39. As atividades de gestão e fiscalização da execução contratual são o 
conjunto de ações que tem por objetivo aferir o cumprimento dos resultados 
previstos pela Administração para os serviços contratados, verificar a regularidade 
das obrigações previdenciárias, fiscais e trabalhistas, bem como prestar apoio à 
instrução processual e o encaminhamento da documentação pertinente ao setor 
de contratos para a formalização dos procedimentos relativos à repactuação, 
alteração, reequilíbrio, prorrogação, pagamento, eventual aplicação de sanções, 
extinção dos contratos, dentre outras, com vista a assegurar o cumprimento das 
cláusulas avençadas e a solução de problemas relativos ao objeto.
Aludida definição apropriou-se do conceito doutrinário que sustenta a existência de 
dois importantes núcleos de atuação na atividade de fiscalização de contratos, quais 
sejam: a gestão e a fiscalização propriamente ditas.
A falta de legislação específica quanto ao tema deixava ao critério da Administração 
a escolha da terminologia e da divisão ou não de atribuições daqueles responsáveis 
pelo acompanhamento e fiscalização dos contratos, uma vez que somente há 
necessidade de indicação de um representante para acompanhar e fiscalizar 
a execução do contrato. Entretanto, a cisão das atividades de fiscalização e de 
supervisão do contrato, em agentes distintos, é encarada pelo Tribunal de Contas da 
União como uma boa prática administrativa, favorecendo o controle e a segurança 
do procedimento de liquidação de despesa.
A revogada Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 02, de 2008, propôs uma divisão 
das atribuições de fiscalização do contrato administrativo, conforme pode-se 
perceber da norma contida em seu artigo 31:
Art. 31. O acompanhamento e a fiscalização da execução do contrato consistem 
na verificação da conformidade da prestação dos serviços e da alocação dos 
recursos necessários, de forma a assegurar o perfeito cumprimento do contrato, 
devendo ser exercido pelo gestor do contrato, que poderá ser auxiliado pelo fiscal 
técnico e fiscal administrativo do contrato.
69Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Contudo, conferir à divisão de atribuições o caráter facultativo, pouco contribuiu 
para a superação do cenário de inércia dos entes públicos contratantes. A falta de 
legislação imperativa quanto ao tema relegava a escolha da Administração à divisão 
ou não de atribuições daqueles responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização 
dos contratos.
Na prática, apesar de ser incentivada pelo Tribunal de Contas da União, a 
Administração Pública, salvo raras e honrosas exceções, não editava ato normativo 
interno determinando a segregação das funções de fiscal e gestor de contrato, e 
os contratos seguiam sendo fiscalizados por um único servidor, na maior parte das 
vezes escolhido entre aqueles lotados nas áreas administrativas do ente público. 
Agora, após a edição da Instrução Normativa nº 05, de 2017, a segregação de 
funções está claramente definida em seu art. 40.
Para maior aprofundamento a respeito desse assunto, leia a 
Instrução Normativa nº 05, de 2017, disponibilizada em PDF a 
seguir e na biblioteca virtual do curso.
Ressalta-se também a inclusão da segregação de funções como um princípio, 
conforme previsão do art. 5, caput, da Lei nº 14.133, de 2021. 
De acordo com a Instrução Normativa nº 05, de 2017, compete ao gestor da execução 
do contrato a coordenação das atividades relativas à fiscalização do contrato, nas 
suas quatro facetas ou vertentes, quais sejam: a técnica, administrativa, setorial e 
de satisfação do público usuário, devidamente assessorado por fiscais responsáveis 
pelas três primeiras e pelo público usuário em relação ao último item, além de cuidar 
da instrução documental dos procedimentos ou incidentes contratuais ordinários e 
extraordinários, por exemplo, as prorrogações, alterações contratuais, revisões dos 
preços, pagamentos e também a aplicação de sanções e extinção do ajuste.
É importante destacar que a partir desse marco normativo 
infralegal, para que a autoridade competente possa concentrar as 
atividades de gestão e fiscalização de contratos em único servidor, 
ela deve garantir a distinção dessas atividades, além de atestar 
que o volume de trabalho não irá comprometer o desempenho 
de todas as ações relacionadas à Gestão do Contrato.
A inovação não viola as leis que regulam o tema (Lei nº 8.666/93 e Lei nº 14.133/21), 
uma vez que não impede que a Administração indique um único representante para 
a fiscalização do contrato, mas ao mesmo tempo impõe ao gestor que assim decida 
proceder a um ônus decisório importante, o que, supõe-se, será suficiente para 
quebrar o paradigma até então existente de designação isolada de servidores para 
a fiscalização dos contratos administrativos. 
70Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Contudo, ainda que o órgão decida por adotar modelo diverso a esse proposto pela 
Instrução Normativa nº 05, de 2017, é fundamental reiterar que as competências 
estejam claramente definidas, de modo que os responsáveis pela fiscalização 
tenham consciência de suas responsabilidades e obrigações.
Mas quem deve indicar edesignar o gestor e os fiscais do contrato?
Outro ponto inovador da Instrução Normativa nº 05, de 2017, foi a definição 
expressa da competência para a indicação e para a designação do gestor e dos fiscais 
do contrato. Com efeito, os arts. 41 e 42 cuidaram de estabelecer a competência do 
setor requisitante para a indicação do gestor, fiscal e seus substitutos e à autoridade 
competente do setor de licitações a responsabilidade pela designação formal dos 
indicados ou poderá ser estabelecida em normativo próprio de cada órgão ou 
entidade, de acordo com o funcionamento de seus processos de trabalho e sua 
estrutura organizacional.
Para maior aprofundamento a respeito desse assunto, leia 
os artigos 41 e 42 da Instrução Normativa nº 05, de 2017, 
disponibilizada em PDF a seguir e na biblioteca virtual do curso.
Quais são os cuidados em relação à portaria de designação do fiscal?
A designação dos responsáveis pela fiscalização deve ser revestida de formalidade 
essencial à validade do ato. Desse modo, os responsáveis pela fiscalização devem ser 
designados por ato formal, o que implica na necessidade de edição de portaria de 
designação subscrita pela autoridade competente do setor de licitações e publicada 
no boletim interno de serviço do respectivo órgão.
A portaria de nomeação do gestor e dos fiscais deve ser específica 
para cada contrato objeto de fiscalização, evitando-se a prática 
indevida adotada por alguns órgãos de proceder à nomeação 
genérica de um número de servidores como fiscais de contrato.
Outro cuidado formal importante já identificado pelo TCU, e que agora está 
regulamentado, é a necessidade de cientificação expressa dos servidores indicados 
para o exercício desse múnus público, conforme dispõe o §1º do art. 41 da IN nº 5, 
de 2017:
71Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 41 (...)
§ 1º Para o exercício da função, o gestor e fiscais deverão ser cientificados, 
expressamente, da indicação e respectivas atribuições antes da formalização do 
ato de designação.
Desse modo, é providência fundamental que os responsáveis pela fiscalização do 
contrato sejam formalmente cientificados, preferencialmente com aposição de 
ciência em documento a ser posteriormente juntado aos autos.
A designação do gestor e dos fiscais pode ser recusada?
Conforme interpretação pacífica tanto por parte da doutrina especializada quanto 
por parte do Tribunal de Contas da União, a designação como fiscal de contrato não 
pode ser recusada por não se tratar de ordem manifestamente ilegal (art. 116, IV, 
da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990). Nesse sentido, confira acórdão do 
TCU:
Acórdão nº 2.917/2010 – Plenário
5.7.7. O servidor designado para exercer o encargo de fiscal não pode oferecer 
recusa, porquanto não se trata de ordem ilegal. Entretanto, tem a opção de 
expor ao superior hierárquico as deficiências e limitações que possam impedi-
lo de cumprir diligentemente suas obrigações. A opção que não se aceita é uma 
atuação a esmo (com imprudência, negligência, omissão, ausência de cautela e 
de zelo profissional), sob pena de configurar grave infração à norma legal (itens 
31/3 do voto do Acórdão n. 468/2007-P) (Trecho do Relatório do acórdão do Min. 
Valmir Campelo).
Esse entendimento foi recentemente encampado pela IN nº 05, de 2017, que 
consolidou no normativo infralegal o entendimento manifestado pela corte de 
contas federal. Contudo, ainda que não possa ser recusada, o fiscal pode solicitar 
a capacitação para as atividades, além de solicitar que exista uma avaliação da 
72Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
compatibilidade da sua qualificação com aquela exigida para a atividade.
É obrigação da autoridade superior conferir as condições adequadas 
de trabalho, sob pena de atrair para si a responsabilidade por 
eventuais prejuízos advindos da fiscalização deficiente. 
Contudo, a preocupação em evitar a sobrecarga de atividades não autoriza 
determinar, desde logo, um número absoluto máximo de contratos para o qual um 
mesmo servidor possa ser designado para atuar como fiscal. Essa análise é casuística 
e deve se basear na relação de adequação entre a complexidade dos contratos, o 
volume de atividades e o tempo hábil para que o servidor desempenhe suas funções 
de modo satisfatório. É nesse sentido que caminhou a regulamentação do tema 
pela IN nº 05, de 2017.
Logo, o limite de contratos para que um mesmo servidor seja designado como fiscal 
relaciona-se ao desempenho da tarefa de modo eficiente, evitando-se a sobrecarga 
de trabalho. Com efeito, conforme constou nos Acórdãos nº 2.831/2011-P, nº 
38/2013-P e nº 1.094/2013-P, o TCU entende que essa definição deve levar em 
consideração as particularidades do caso concreto.
9.1.2. designe fiscais considerando a formação acadêmica ou técnica do servidor/
funcionário, a segregação entre as funções de gestão e de fiscalização do contrato, 
bem como o comprometimento concomitante com outros serviços ou contratos, 
de forma a evitar que o fiscal responsável fique sobrecarregado devido a muitos 
contratos sob sua responsabilidade
(TCU, Acórdão nº 1.094/2013, Plenário, Rel. José Jorge, j. em 08/05/2013.)
Não existe um número máximo de contratos para que um mesmo 
servidor possa ser designado fiscal. Tal avaliação deve ser feita 
em face do caso concreto, de modo a evitar a carga demasiada 
de trabalho capaz de comprometer a eficiência na execução da 
tarefa.
73Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Outro tema atinente à qualificação do exercício da atividade de fiscal foi enfrentado 
pelo TCU no Acórdão nº 2512-P. Nesse julgado, o TCU entendeu que o servidor 
público pode ser fiscal de obras sem ser formado em engenharia, pois, segundo 
aquela corte de contas, seria atividade que dispensaria habilitação específica. 
Contudo, a escolha do fiscal deve recair sobre pessoa que tenha conhecimento 
técnico suficiente do objeto que está sendo fiscalizado, pois falhas na fiscalização 
podem vir a alcançar o agente público que o nomeou, por culpa in eligendo.
Outro cenário que pode gerar a responsabilização da autoridade responsável pela 
indicação do gestor e dos fiscais do contrato é aquela prevista no §3º do art. 41 
da IN nº 05, de 2017, que dispõe que nos casos de atraso ou “falta de indicação, 
de desligamento ou afastamento extemporâneo e definitivo do gestor ou fiscais 
e seus substitutos, até que seja providenciada a indicação, a competência de suas 
atribuições caberá ao responsável pela indicação”.
Contratação de terceiros para auxiliar na fiscalização
Terceiro é a pessoa física ou jurídica contratada para auxiliar o fiscal na sua tarefa, 
conforme facultado pelo art. 67 da Lei nº 8.666/93 e art. 117 da Lei nº 14.133/21. 
A contratação do terceiro não é obrigatória, cabendo à Administração verificar se 
a complexidade do contrato exige a assistência desse terceiro. Trata-se de uma 
atividade assistencial, cabendo a responsabilidade pela fiscalização à Administração 
Pública.
Conforme o §4º da Lei nº 14.133/21, na hipótese da contratação de terceiros, deverão 
ser observadas as seguintes regras: 
I - a empresa ou o profissional contratado assumirá responsabilidade civil 
objetiva pela veracidade e pela precisão das informações prestadas, 
firmará termo de compromisso de confidencialidade e não poderá exercer 
atribuição própria e exclusiva de fiscal de contrato; 
II - a contratação de terceiros não eximirá de responsabilidade o fiscal do 
contrato, nos limites das informações recebidas do terceiro contratado.
74Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Quem não pode ser designado fiscal de contrato? 
Em homenagem ao princípio da segregação de funções, não podem ser indicados 
para fiscalizar os servidores responsáveis pela execução do próprio contrato. Do 
mesmo modo, está impedido o pregoeiro ou os membros da comissão de licitação. 
Também as situações de conflitos de interesses importam em óbice à designação 
como fiscal de contrato.
LucasRocha Furtado (2015) afirma que o fiscal não deve ser 
subordinado do gestor de contrato. Segundo a lição do professor, 
não convém de modo algum que referido fiscal esteja subordinado 
ao gestor. Devem os atos normativos da unidade contratante 
designar as atribuições de cada um deles, sem que um tenha que 
se subordinar ao outro.
Momento de designação do fiscal
Como já visto, o exercício da atividade de fiscalização pressupõe o acompanhamento 
dos resultados alcançados em relação à execução das obrigações materiais do 
contrato, a exemplo da verificação dos prazos de execução e da qualidade demandada, 
bem como da verificação do atendimento das demais obrigações decorrentes do 
contrato, assim considerada a manutenção da condição de regularidade trabalhista, 
previdenciária, tributária, etc.
Portanto, tendo em vista que a atividade fiscalizatória pressupõe o acompanhamento 
das obrigações contratuais, para que a função seja exercida de modo efetivo e seu 
objetivo seja resguardado, a formalização da designação do fiscal deve ser feita em 
momento prévio ou, no máximo, contemporâneo ao início da vigência contratual.
É recomendável que o fiscal do contrato participe da fase de 
concepção inicial da contratação para que sua experiência 
e sugestões sejam devidamente apreciadas e aprimorem o 
instrumento contratual.
 
É nesse mesmo sentido que a IN nº 05, de 2017, de modo acertado, estabelece a 
possibilidade da participação do fiscal do contrato nas etapas de planejamento da 
contratação.
75Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 21. Os procedimentos iniciais do Planejamento da Contratação consistem 
nas seguintes atividades:
(...)
d) a indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que irá elaborar 
os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se necessário, daquele a 
quem será confiada a fiscalização dos serviços, o qual poderá participar de todas 
as etapas do planejamento da contratação, observado o disposto no § 1º do art. 
22.
Assim, considerando a relevância da integração do fiscal na fase de planejamento da 
contratação, é recomendável providenciar a sua indicação no início da fase interna 
do procedimento licitatório.
Neste podcast, será abordado um pouco a respeito de algumas dúvidas relacionadas 
à fiscalização de contratos. Para tanto, foram selecionadas algumas perguntas com 
temas recorrentes que aparecem quando converso com gestores, fiscais e demais 
envolvidos nessa empreitada, não deixe de escutar. 
Podcast 1 - Tira dúvidas a respeito da fiscalização de contrato 
administrativo
Fonte: SIQUEIRA (2023).
Duração: 5min18.
 
O preposto
Como pode ser observada, a designação, pela Administração Pública, de servidor para 
o acompanhamento e para a fiscalização da execução contratual não é facultativa 
e, também, não é um ato discricionário. Consiste em um dever da Administração. 
Igualmente, a empresa também deverá indicar representante para atuar durante a 
execução do contrato. Esse representante tem a denominação de preposto. 
De acordo com o dicionário online Aulete, o preposto significa: “Aquele que 
representa, substitui, fica no lugar de outro”. O preposto também é uma obrigação 
constituída e um dever da empresa contratada, conforme se observa no art. 68 da 
Lei nº 8.666/93 e no art. 118 da Lei nº 14.133/21:
76Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 68. O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração, no 
local da obra ou serviço, para representá-lo na execução do contrato.
Art. 118. O contratado deverá manter preposto aceito pela Administração no 
local da obra ou do serviço para representá-lo na execução do contrato.
Portanto, as figuras do fiscal de contrato e a do preposto são importantíssimas 
para a correta execução e gerenciamento do contrato, uma vez que são esses os 
responsáveis por representar as partes contratantes e atuar de modo cooperativo 
para a fiel execução do objeto contratado. 
Para maior aprofundamento em relação ao preposto, leia o art. 
44 da Instrução Normativa nº 05, de 2017, disponibilizada em 
PDF a seguir e na biblioteca virtual do curso.
É relevante destacar a necessidade da indicação formal do 
preposto. Outro ponto é a possibilidade de recusa da indicação 
do preposto, desde que devidamente fundamentada. Por fim, 
a disposição constante no §4º do art. 44 deixa clara a faculdade 
de que dispõe a Administração para impor a permanência 
do preposto no lugar da prestação do serviço, ou, ao menos, 
estabelecer as rotinas de visitação do preposto, a serem definidas 
pelo gestor de execução do contrato.
A instrução documental
O acompanhamento de um contrato deve ser uma atividade formal. Em verdade, 
esse acompanhamento, se bem executado, constitui a garantia de que o serviço ou 
produto será prestado ou entregue de acordo com o previsto em contrato. Para que 
um contrato seja bem gerenciado, a informalidade não poderá se fazer presente, 
será necessária atuação dentro dos limites estabelecidos, registrando e exigindo o 
cumprimento do que está contratado.
Nesse sentido, os §§1° e 2° da Lei nº 14.133/21 disciplinam:
77Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
§ 1º O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências 
relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário 
para a regularização das faltas ou dos defeitos observados. 
§ 2º O fiscal do contrato informará a seus superiores, em tempo hábil 
para a adoção das medidas convenientes, a situação que demandar decisão ou 
providência que ultrapasse sua competência.
Nas lições de Hely Lopes Meirelles (2007), existem algumas fases que integram o 
acompanhamento da execução do contrato pelo representante da Administração, 
que são compreendidas pela fiscalização, pela orientação, pela interdição, pela 
intervenção e pela aplicação de penalidades contratuais. Do seu ensinamento, 
é possível extrair o seguinte entendimento para cada uma delas:
Acompanhamento. Fonte: Elaborada pela autora (2023).
78Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A função de fiscal do contrato assume grande relevância para a Administração 
Pública e, para que seja desempenhada a contento, exige capacitação e habilidade 
dos servidores públicos que se dedicam a essa atividade. A atuação do fiscal será 
exitosa, desde que esse possua:
• Conhecimento do regime jurídico;
• Conhecimento dos termos contratuais;
• Conhecimento do processo que resultou no contrato, inclusive atos da 
fase de planejamento; e
• Organização.
A primeira ação importante e essencial que deve ter o fiscal do contrato é se certificar 
da existência de alguns documentos imprescindíveis para o seu controle e para a 
gestão efetiva. São eles:
• Emissão da nota de empenho;
• Assinatura do contrato e de outros instrumentos hábeis;
• Publicação do extrato do contrato;
• Publicação da portaria nomeando-o como fiscal;
• Verificação das exigências contratuais e legais para início da execução 
do objeto;
• Relação do pessoal que irá executar o serviço e a respectiva comprovação 
da regularidade da documentação apresentada; e
• Relação de materiais, máquinas e equipamentos necessários à execução 
contratual.
Deverá, ainda, manter em pasta específica cópia dos documentos abaixo identificados 
para que possa dirimir suas dúvidas originárias do cumprimento das obrigações 
assumidas pela contratada:
• Instrumento convocatório da licitação (edital);
• Termo de referência ou projeto básico;
• Orçamento e planilha de custos;
• Cronograma físico-financeiro;
• Necessidade a ser atendida e resultados esperados com o contrato;
79Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Conhecimento da realidade do mercado respectivo; 
• Proposta da contratada;
• Documento coletivo de trabalho da categoria envolvida na prestação 
dos serviços (convenção, acordo ou dissídio coletivo de trabalho);
• Instrumento de contrato;
• Documento de designação do preposto pela contratada;
• Livro diáriocom registro de ocorrências, de preferência, assinado pelo 
preposto da contratada; e
• Cópia de atas de reuniões realizadas com o preposto da contratada a 
fim de discutir a qualidade da contratação.
A importância da reunião dos documentos essenciais à fiscalização foi regulamentada 
pela IN nº 05, de 2017, no art. 42, §4º, abaixo reproduzido:
§ 4º Para o exercício da função, os fiscais deverão receber cópias dos documentos 
essenciais da contratação pelo setor de contratos, a exemplo dos Estudos 
Preliminares, do ato convocatório e seus anexos, do contrato, da proposta da 
contratada, da garantia, quando houver, e demais documentos indispensáveis à 
fiscalização.
Para você ser um bom fiscal ou gestor não basta ter uma instrução 
documental completa, é preciso constante atualização desses 
documentos, principalmente, porque a legislação pode sofrer 
mudanças.
As leis estão sempre em constante alteração para adequação de 
novas demandas da sociedade. E a lei de Licitações e contratos 
não poderia deixar de atender ao contexto social, em virtude 
de sua grande relevância para a Administração Pública. Nesse 
sentido, foi promulgado o decreto n° 11.430, de 8 de março de 
2023, para dispor a respeito da exigência, em contratações 
públicas, de percentual mínimo de mão de obra constituída por 
80Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
mulheres vítimas de violência doméstica e a respeito da utilização 
do desenvolvimento, pelo licitante, de ações de equidade entre 
mulheres e homens no ambiente de trabalho como critério de 
desempate em licitações, no âmbito da administração pública 
federal direta, autárquica e fundacional. Assim, fiscal ou gestor 
verifique se seu contrato respeita os ditames previstos com a nova 
alteração, sabendo-se que é um percentual mínimo, podendo 
o ente contratante prever uma reserva de vagas superior ao 
regulamentado em lei.
Para você se aprofundar mais a respeito de quantidade mínima 
de mão de obra constituída por mulheres vítimas de violência 
doméstica, leia o decreto disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/D11430.htm. Acesso 
em: 10 maio 2023.
A responsabilidade subsidiária da Administração pelos encargos 
trabalhistas
A responsabilidade do contratado pelos encargos decorrentes da execução do 
contrato é disciplinada pelo art. 71 da Lei nª 8.666/93 e art. 121 da Lei nº 14.133/21, 
que atribuiu ao contratado toda a responsabilidade pelo adimplemento de suas 
obrigações, sejam elas de natureza trabalhista, previdenciária, fiscal ou comercial. 
Desse modo, quando o poder público paga ao contratado o valor da remuneração 
pela execução de sua parte na avença, todos os encargos assumidos pelo contratado 
estarão sendo remunerados, não havendo, desse modo, responsabilização da 
Administração.
Contudo, a jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho firmou orientação no 
sentido da responsabilização da Administração Pública, nos termos do Enunciado 
nº 331 daquele Tribunal:
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, 
implica na responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto 
àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das 
autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de 
economia mista, desde que hajam participado da relação processual e constem 
também do título executivo judicial.
Certo é que o debate a respeito do art. 71, §1º, da Lei nº 8.666/93, e art. 121, 
§1°, da Lei nº 14.133/21, e o Enunciado TST nº 331, ganhou novos contornos 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/D11430.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/D11430.htm
81Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
com o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal da Ação Declaratória de 
Constitucionalidade (ADC) nº 16, que declarou a constitucionalidade do art. 71, §1º, 
da Lei nº 8.666/93. No referido julgado, embora tenha havido o reconhecimento de 
que a mera inadimplência do contratado não é capaz de transferir à Administração 
Pública a responsabilidade pelos encargos trabalhistas, ressalvou-se que o poder 
público não está isento de responsabilização se ficar comprovada a omissão da 
Administração Pública quanto ao dever que possui de fiscalizar o cumprimento das 
obrigações do contratado.
Vale salientar que no momento da discussão da ADC n° 16 
estava em vigor o art. 71, §1°, da Lei nº 8.666/93, entretanto tal 
entendimento aplica-se perfeitamente ao art. 121, §1°, da Lei nº 
14.133/21. 
É preciso ficar claro que a orientação firmada pela Suprema 
Corte no julgamento da ADC nº 16 não dispensou o poder público 
de continuar a exigir do contratado (podendo fazê-lo por meio 
de cláusula expressa no edital da licitação e no respectivo 
instrumento de contrato) a comprovação do cumprimento 
dos encargos laborais do contratado como condição, inclusive 
para o pagamento das faturas devidas, diante da reconhecida 
possibilidade de responsabilização da Administração no caso 
de omissão culposa da Administração Pública no seu dever 
de fiscalizar o cumprimento das obrigações trabalhistas pelo 
prestador de serviços.
Diante da decisão do Supremo Tribunal Federal, o TST alterou novamente a redação 
do Enunciado da Súmula nº 331, em 31/05/2011, de maneira a compatibilizá-la 
com o que restou decidido no julgamento da ADC nº 16.
A jurisprudência, portanto, tem atribuído a responsabilidade ao tomador de serviços, 
com base na culpa in eligendo e in vigilando, ou seja, a Administração Pública, 
na contratação do terceiro, deve estar atenta à sua idoneidade, tanto no ato de 
contratação, para não correr o risco de se configurar a culpa in eligendo, quanto na 
execução do contrato, para não incidir na culpa in vigilando.
82Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.2 Pontos relevantes na gestão e fiscalização de 
contratos
No dia a dia da Administração Pública, esses termos causam uma certa confusão, 
pois na prática essas funções se confundem.
 
Checklist de Atividades. Freepick (2023.
Na verdade, uma depende da outra. Não tem como imaginar a gestão sem fiscalização 
e vice-versa, pois ambas estão interligadas. 
O artigo 39 da IN n° 05/2017 conceitua, a seguir, o que seja atividade de gestão e 
fiscalização:
Art. 39. As atividades de gestão e fiscalização da execução contratual são 
o conjunto de ações que tem por objetivo aferir o cumprimento dos 
resultados previstos pela Administração para os serviços contratados, 
verificar a regularidade das obrigações previdenciárias, fiscais e trabalhistas, 
bem como prestar apoio à instrução processual e o encaminhamento 
da documentação pertinente ao setor de contratos para a formalização 
dos procedimentos relativos à repactuação, alteração, reequilíbrio, prorrogação, 
pagamento, eventual aplicação de sanções, extinção dos contratos, dentre outras, 
com vista a assegurar o cumprimento das cláusulas avençadas e a solução de 
problemas relativos ao objeto. 
83Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
De acordo com a normativa federal, o responsável pelo conjunto de atividades 
descritas no artigo supramencionado é o gestor do contrato, que será auxiliado 
pela fiscalização técnica, administrativa, setorial e pelo público usuário. 
Verifica-se que gestão é ato de gerir, de coordenar as atividades realizadas pelos 
fiscais. Além disso, é oportuno diferenciar que o recebimento provisório do serviço 
ficará a cargo do fiscal, seja o técnico, administrativo ou setorial. Por outro lado, o 
recebimento definitivo será de competência do gestor do contrato. 
Salienta-se que a atividade de gestão e fiscalização de contratos deverá ser 
desempenhada de maneira preventiva, rotineira e sistêmica, sendo esse o teor do 
§3°, art. 40, da IN n° 05/2017, in verbis: 
Artigo 40, §3°. As atividades de gestão e fiscalização da execução contratual 
devem ser realizadas de forma preventiva, rotineira e sistemática,podendo 
ser exercidas por servidores, equipe de fiscalização ou único servidor, 
desde que, no exercício dessas atribuições, fique assegurada a distinção dessas 
atividades e, em razão do volume de trabalho, não comprometa o desempenho 
de todas as ações relacionadas à Gestão do Contrato.
Pode ter surgido dúvida na leitura do artigo: um mesmo servidor 
pode ser designado para exercer a função de gestor e fiscal ou 
ser fiscal administrativo e técnico ao mesmo tempo? A resposta 
é sim. A instrução normativa não faz vedação, porém impõe uma 
condição, qual seja: “desde que, no exercício dessas atribuições, 
fique assegurada a distinção dessas atividades e, em razão do 
volume de trabalho, não comprometa o desempenho de todas as 
ações relacionadas à Gestão do Contrato”. 
84Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Atenção. Freepick (2023).
Se um mesmo servidor desempenha mais de uma função, por 
exemplo ser fiscal técnico e administrativo, ele deverá emitir 
relatórios de recebimentos provisórios distintos às atividades 
técnicas e administrativas. 
Elaboração de relatórios não é uma faculdade dos servidores relacionados à 
atividade de fiscalização, mas uma obrigatoriedade, nos termos do artigo 42, §3°, 
da IN n° 05/2017. Portanto, é um dever a sua realização durante o período de sua 
atuação quando do seu desligamento ou afastamento definitivo. 
Vejam a seguir um modelo em PDF, que pode ser importante para elaboração dos 
relatórios de acompanhamento da execução do serviço. 
85Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assista ao vídeo a seguir para conhecer a importância do registro da fiscalização 
para uma boa execução do objeto contratual e seus impactos no contrato.
Vídeo 4 – A importância do registro da fiscalização para uma boa 
execução do objeto contratual
Fonte: SIQUEIRA (2023).
Duração: 3min37.
86Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Importância da regulamentação das atividades de gestão e 
fiscalização de contratos
É imprescindível que os órgãos públicos regulamentem as atividades inerentes aos 
contratos administrativos por meio de manual de gestão e fiscalização de contratos 
que atendam as especificidades de cada entidade. 
Se o órgão não dispuser de um manual, é necessário, no mínimo, que a portaria que 
nomeia o gestor ou fiscal contenha a descrição das atribuições e responsabilidades 
a seu encargo.
Segregação de funções entre as atividades de gestão e de fiscalização
A segregação de função é o princípio norteador da Administração Pública. Em regra, 
é recomendado que o mesmo servidor não exerça as funções de fiscal e gestor de 
contratos a fim de manter a imparcialidade na execução das funções.
Contudo, como visto no tópico 4.1 que a IN n° 05/2017 não traz vedação, dessa 
maneira um servidor pode exercer ao mesmo tempo as duas funções, porém 
impõe uma condição, qual seja: “desde que, no exercício dessas atribuições, fique 
assegurada a distinção dessas atividades e, em razão do volume de trabalho, não 
comprometa o desempenho de todas as ações relacionadas à Gestão do Contrato”. 
1.3 Responsabilização do servidor público
O servidor público, no exercício das atribuições de fiscal de contratos, deve, 
obrigatoriamente, cumprir a lei, respeitar as normas procedimentais aplicáveis e o 
teor do contrato, a fim de evitar eventuais responsabilizações. A responsabilização 
surge, portanto, em razão do descumprimento da lei ou do contrato, conforme 
dispõe o art. 82 da Lei nº 8.666, de 1993:
87Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os 
preceitos desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitação sujeitam-se 
às sanções previstas nesta Lei e nos regulamentos próprios, sem prejuízo das 
responsabilidades civil e criminal que seu ato ensejar.
De acordo com a redação do artigo acima reproduzido, são três as esferas de 
responsabilidade: a civil, a penal e a administrativa.
Para maior aprofundamento a respeito desse assunto, leia a Lei 
nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, disponibilizada em PDF a 
seguir e na biblioteca virtual do curso.
A responsabilidade civil
Conforme dispõe o Código Civil – CC, no art. 186, constitui ato ilícito a ação ou 
omissão voluntária, negligência ou imprudência que provoque dano ao patrimônio 
de terceiro. A consequência lógica da existência do ato ilícito é a necessidade de 
repará-lo, em conformidade com o disposto no art. 927 também do CC.
Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, 
violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete 
ato ilícito.
(...)
Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica 
obrigado a repará-lo.
88Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
São quatro os pressupostos da responsabilidade civil: 
1. Conduta (ação ou omissão); 
2. Dano (perda ou diminuição); 
3. Nexo de causalidade entre a conduta e o dano; e
4. Culpa ou dolo do agente causador.
Assim, ao contrário da responsabilidade da Administração, que é, em regra, objetiva, 
em conformidade com o disposto no art. 37, §6º, da Constituição Federal, os 
servidores públicos somente são passíveis de responsabilização civil caso reste 
demonstrada sua conduta dolosa ou culposa.
Ademais, é importante registrar que o Supremo Tribunal Federal firmou o 
entendimento de que o servidor público não pode ser acionado diretamente pelo 
particular, mas apenas perante a Administração, quando essa for condenada e 
exercitar o seu direito de regresso em face do servidor faltoso. 
A responsabilidade penal
A responsabilidade penal dos agentes públicos decorre da prática de conduta que a 
lei defina como crime. O princípio da tipicidade encontra previsão no art. 5º, XXXIX, 
da Constituição da República: “não há crime sem lei anterior que o defina, nem 
pena sem prévia cominação legal”.
Em relação aos crimes licitatórios, algumas questões necessitam de atenção. Na Lei 
nº 8.666/93, os crimes licitatórios estavam disciplinados nos artigos 89 a 108. Com 
o advento da nova Lei, tais artigos foram, imediatamente, revogados e inseridos no 
Código Penal, no capítulo que se refere aos crimes praticados por particular contra 
a Administração em geral, especificadamente no Capítulo II - B aos artigos 337-E a 
337-P do Código Penal.
A título de conhecimento, transcrevo o artigo 337-L, crime de fraude em licitação ou 
contrato, com pena de reclusão de 4 (quatro) a 8 (oito) anos e multa, in verbis: 
Art. 337-L. Fraudar, em prejuízo da Administração Pública, licitação ou contrato 
dela decorrente, mediante:
89Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
I - entrega de mercadoria ou prestação de serviços com qualidade ou em 
quantidade diversas das previstas no edital ou nos instrumentos contratuais;
II - fornecimento, como verdadeira ou perfeita, de mercadoria falsificada, 
deteriorada, inservível para consumo ou com prazo de validade vencido;
III - entrega de uma mercadoria por outra;
IV - alteração da substância, qualidade ou quantidade da mercadoria ou do 
serviço fornecido;
V - qualquer meio fraudulento que torne injustamente mais onerosa 
para a Administração Pública a proposta ou a execução do contrato.
A responsabilidade administrativa
A responsabilidade administrativa (funcional) dos agentes públicos atuantes em 
licitações e contratações decorre de ato comissivo ou omissivo praticado tanto 
na fase interna da licitação como na fase externa, ou, ainda, por ato comissivo ou 
omissivo praticado no curso da execução contratual.
O ato comissivo ou omissivo praticado no curso da execução contratual envolve os 
casos de ausência ou deficiência da atuação fiscalizatória ou a emissão de ordem de 
pagamento irregular. 
Você chegou ao fim desta unidade de estudo. Caso ainda tenha dúvidas, reveja o 
conteúdo e se aprofunde nos temas propostos. 
 
Bons estudos! Até a próxima!
90Enap Fundação Escola Nacionalde Administração Pública
Contrato. Freepick (2023.
Unidade 2 – Sanções administrativas
Ao finalizar esta unidade, você deverá ser capaz de reconhecer as 
penalidades cabíveis nos Contratos Administrativos e demonstrar 
as fases de aplicação.
2.1 Tipologia das sanções administrativas
 
Penalidade. Fonte: Freepick (2023).
91Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Qual a importância do gestor ou fiscal do contrato compreender o tema sanção 
administrativa? De acordo com o conteúdo estudado até o momento, já deu para 
notar que você é o responsável por acompanhar a execução contratual. Então, se 
a empresa contratada descumprir as cláusulas contratuais, é sua responsabilidade 
notificar o fato ao setor responsável para que se proceda com a apuração do 
ocorrido, o que pode resultar em uma aplicação de penalidade à terceirizada. 
É oportuno trazer à baila que a Administração Pública tem o poder-dever de aplicar 
sanções administrativas previstas em lei e/ou no contrato, desde que assegure à 
contratada o direito ao contraditório e ampla defesa (art. 5°, LV, CF/88), afinal a 
todos é assegurado o direito de apresentar provas de sua inocência. 
Na visão de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2017, p. 268): o 
poder-dever de agir do administrador é dizer que as competências 
administrativas, por serem conferidas visando ao atingimento 
dos fins públicos, implicam ao mesmo tempo um poder para 
desempenhar as correspondentes funções públicas.
 
Nesse caso, será necessária a abertura de um processo administrativo no qual 
tramitará todo o procedimento de apuração de penalidade, isso quer dizer que o 
próprio órgão público pode aplicar a penalidade, não há necessidade de provocação 
do Poder Judiciário.
Isso decorre do Poder Disciplinar, que é a prerrogativa da Administração de apurar 
infrações e aplicar penalidades em relação àqueles que detêm um vínculo com o 
ente público, que é o caso em apreço, afinal o particular (pessoa física ou jurídica) 
que assina um contrato se submete a uma relação específica e, portanto, sujeita-se 
a disciplina do órgão. 
Cumpre enfatizar que a aplicação de penalidade deve respeitar os princípios da 
legalidade, motivação, razoabilidade e proporcionalidade (art. 2° da Lei n° 9784/1999), 
sob pena do servidor responsável responder pelos abusos. 
Nesse ponto é salutar esclarecer que a penalidade a ser aplicada depende do que 
está previsto no edital ou no contrato. É imprescindível que o fiscal ou gestor leia as 
penalidades que estão dispostas no instrumento contratual, pois cada um traz as 
suas especificidades.
Contudo, pode-se dizer que existem penalidades que estão previstas, em regra, na 
maioria dos editais licitatórios, são elas: multa moratória por atraso na execução 
92Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
do contrato; advertência; multa compensatória, por inexecução total ou parcial 
do contrato, suspensão temporária; impedimento de licitar e a declaração de 
inidoneidade.
As hipóteses de penalidades estão inseridas nos arts. 86 a 88 da Lei 
n° 8.666/97, quais sejam:
Art. 86. O atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à 
multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato.
§1° A multa a que alude este artigo não impede que a Administração rescinda 
unilateralmente o contrato e aplique as outras sanções previstas nesta Lei.
§2° A multa, aplicada após regular processo administrativo, será descontada da 
garantia do respectivo contratado.
§3° Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, além da perda 
desta, responderá o contratado pela sua diferença, a qual será descontada dos 
pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou ainda, quando for o 
caso, cobrada judicialmente.
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, 
garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
I - Advertência;
II - Multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
III - Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de 
contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV - Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração 
Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até 
que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou 
a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a 
Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção 
aplicada com base no inciso anterior.
§1° Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da 
perda desta, responderá o contratado pela sua diferença, que será descontada 
dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou cobrada 
judicialmente.
§2° As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas 
juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no 
respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias úteis.
§3° A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de competência exclusiva 
93Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
do Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, 
facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) 
dias da abertura de vista, podendo a reabilitação ser requerida após 2 (dois) 
anos de sua aplicação.
Art. 88. As sanções previstas nos incisos III e IV do artigo anterior poderão também 
ser aplicadas às empresas ou aos profissionais que, em razão dos contratos 
regidos por esta Lei:
I - Tenham sofrido condenação definitiva por praticarem, por meios dolosos, 
fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos;
II - Tenham praticado atos ilícitos visando a frustrar os objetivos da licitação;
III- Demonstrem não possuir idoneidade para contratar com a Administração em 
virtude de atos ilícitos praticados.
A Lei nº 10.520/2002, que institui a modalidade de licitação denominada pregão, 
prevê em seu art. 7º, caput, a penalidade de impedimento de licitar. Essa hipótese 
de penalidade não tem previsão expressa na Lei n° 8.666/93.
Por outro lado, a nova lei de licitações, em seu artigo 156, previu a penalidade de 
impedimento de licitar e retirou a penalidade de suspensão temporária, in verbis: 
Art. 156. Serão aplicadas ao responsável pelas infrações administrativas previstas 
nesta Lei as seguintes sanções:
I - Advertência;
II - Multa;
III - Impedimento de licitar e contratar;
IV - Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.
 
A sanção de advertência consiste em uma comunicação formal ao fornecedor, após 
a instauração e conclusão do processo administrativo sancionador, advertindo-lhe 
a respeito do descumprimento de obrigação legal assumida, cláusula contratual ou 
falha na execução do serviço ou fornecimento, determinando que seja sanada a 
impropriedade e, notificando que, em caso de reincidência, sanção mais elevada 
poderá ser aplicada.
Trata-se de mera censura moral dirigida ao contratado. Deve ser 
aplicada nos casos de falhas contratuais menos significativas, 
com o intuito de alertar o particular para o devido respeito às 
94Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
disposições contratuais. 
Possui importância prática como fundamento justificador do futuro escalonamento 
na aplicação de penalidades mais severas, diante de um reiterado descumprimento 
contratual.
A sanção de multa tem natureza pecuniária, podendo ostentar caráter moratório, 
incidindo nos casos de atrasos injustificados na execução do objeto, ou punitiva, 
que será aplicada levando em consideração a lesão suportada pela Administração 
em razão do ato ilícito praticado pela contratada. As duas hipóteses podem, então, 
ser divididas da seguinte forma: a aplicação das penalidades deve ser grafada em 
contrato, tornando o processo de subsunção do fato à norma menos incerto e 
discricionário. Incidirá uma ou outra tipologia de multa, dependendodos efeitos 
concretos do inadimplemento do contratado. 
Se o objeto, ainda que em mora, seja do interesse da Administração, ele se encontra 
diante de caso que merece a aplicação de simples multa moratória. Contudo, caso a 
prestação contratada e inadimplida não interesse mais à Administração, ela estará 
diante da aplicação de uma penalidade de multa punitiva ou compensatória que 
deverá ser estimada levando-se em consideração o integral prejuízo suportado pela 
Administração, observado, em todos os casos, as disposições contratuais.
As sanções de advertência, suspensão, impedimento e inidoneidade poderão ser 
aplicadas juntamente com a multa. Além disso, se a multa aplicada for superior 
ao valor da garantia prestada, além da perda desta, responderá o contratado pela 
sua diferença, que será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela 
Administração ou cobrada judicialmente. 
A sanção de suspensão temporária de participar em licitações suspende o direito 
dos fornecedores de participarem dos procedimentos licitatórios promovidos no 
âmbito do órgão ou entidade responsável pela aplicação da sanção.
Por outro lado, a declaração de inidoneidade impossibilitará o fornecedor ou 
interessado de participar de licitações e formalizar contratos com todos os órgãos 
e entidades da Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios. 
A aplicação dessa sanção é de competência exclusiva do Ministro de Estado, do 
Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso. 
Veja, a seguir, as condições de habilitação conforme o art. 163 da Lei nº 14.133/21: 
95Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 163. É admitida a reabilitação do licitante ou contratado perante a própria 
autoridade que aplicou a penalidade, exigidos, cumulativamente:
I - reparação integral do dano causado à Administração Pública;
II - pagamento da multa;
III - transcurso do prazo mínimo de 1 (um) ano da aplicação da penalidade, no 
caso de impedimento de licitar e contratar, ou de 3 (três) anos da aplicação da 
penalidade, no caso de declaração de inidoneidade;
IV - cumprimento das condições de reabilitação definidas no ato punitivo;
V - análise jurídica prévia, com posicionamento conclusivo quanto ao cumprimento 
dos requisitos definidos neste artigo.
Parágrafo único. A sanção pelas infrações previstas nos incisos VIII e XII do 
caput do art. 155 desta Lei exigirá, como condição de reabilitação do licitante ou 
contratado, a implantação ou aperfeiçoamento de programa de integridade pelo 
responsável.
Conforme esclarece a Orientação Normativa AGU nº 49 abaixo reproduzida, as 
penalidades aplicadas possuem, em regra, efeito prospectivo ou ex nunc, ou seja, 
não implicam na necessidade imediata de rescisão dos contratos em curso, sendo 
que a rescisão deles deve ser avaliada diante das particularidades do caso concreto, 
levando em consideração a gravidade do vício ou fraude identificada, eventual 
prejuízo para a continuidade do contrato, manutenção ou não da confiança na 
contratada, entre outros elementos disponíveis para a tomada de decisão da 
autoridade máxima.
A propósito da competência para a apenação da contratada, é importante destacar 
que, à exceção da declaração de inidoneidade, que possui regra de competência 
definida em lei, será competente a autoridade que celebrou o contrato, ou aquela 
indicada no regimento interno do ente. Essa é regra disposta na Orientação 
Normativa nº 48 da AGU:
É competente para a aplicação das penalidades previstas nas Leis n. 10.520, de 
2002, e 8.666, de 1993, excepcionada a sanção de declaração de inidoneidade, 
a autoridade responsável pela celebração do contrato ou outra prevista em 
regimento.
96Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Ainda exemplificando, o art. 6° da Lei nº 12.846/2013 dispõe sobre a responsabilização 
administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração 
pública nacional ou estrangeira. Vale salientar que se trata de uma responsabilidade 
objetiva, ou seja, independe de dolo ou culpa.
Em razão dessas observações, é relevante que o fiscal verifique qual lei está regendo 
o contrato e quais penalidades estão previstas. 
É importante mencionar o teor estampado na Orientação Normativa da AGU nº 51: 
“caso a administração identifique um vício mesmo após a extinção do contrato, é 
possível responsabilizar o contratado pelo que foi executado”.
Portanto, fiscais e gestores, caso vocês observem irregularidades que ocorrerem 
durante a execução do contrato, mas que não foram identificadas em tempo 
oportuno, não fiquem preocupados, é possível solicitar a abertura do processo de 
apuração de penalidades, caso não tenha ocorrido a prescrição. 
2.2 Quais são as fases e os procedimentos na 
Aplicação de Penalidades?
ecursos. Fonte: Freepick (2023).
• Ocorrência de infração contratual; 
• Ciência da administração da infração (fiscal ou gestor do contrato), 
formalizada nos autos; 
• Notificação da contratada para apresentar defesa prévia; 
97Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Produção de provas (se for o caso); 
• Julgamento; 
• Notificação do julgamento; 
• Recurso; 
• Julgamento pela instância superior; 
• Notificação da decisão administrativa; e
• Registro da penalidade no Sicaf e publicação do DOU (se for o caso) e 
arquivamento. 
Deve constar da notificação:
a) descrição clara e completa do fato imputado; 
b) cláusula do edital, da lei ou do contrato, em tese, violada (“passível de 
aplicação de penalidade(s) nos termos da cláusula [...] do contrato”); 
c) finalidade da notificação: abertura de prazo para defesa prévia e 
dispositivo legal; 
d) informação sobre o acesso aos autos e sobre o local para protocolo da 
defesa; e
e) que o processo terá curso, mesmo sem a participação da notificada.
98Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
2.3 Formalização processual – O papel do gestor e 
fiscal nesse processo
Critérios. Fonte: Freepick (2023).
No que diz respeito à aplicação de penalidade às empresas contratadas, os órgãos 
devem regulamentar internamente o fluxo processual para garantir a uniformidade 
de tratamento aos licitantes que prestam serviço naquela entidade. 
A Lei n° 14.133/2021, em seus dispositivos, regulamenta critérios a serem observados 
na aplicação de penalidade. Contudo, como já foi dito, o órgão pode regulamentar 
esse fluxo para melhor atender a sua realidade.
Assim, os artigos 156 a 163 da supracitada lei definem: 
Art. 156. Serão aplicadas ao responsável pelas infrações administrativas previstas 
nesta Lei as seguintes sanções:
I - Advertência;
II - Multa;
III - Impedimento de licitar e contratar;
IV - Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.
§ 1º Na aplicação das sanções serão considerados:
I - A natureza e a gravidade da infração cometida;
II - As peculiaridades do caso concreto;
III - As circunstâncias agravantes ou atenuantes;
99Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
IV - Os danos que dela provierem para a Administração Pública;
V - A implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade, conforme 
normas e orientações dos órgãos de controle.
§ 2º A sanção prevista no inciso I do caput deste artigo será aplicada exclusivamente 
pela infração administrativa prevista no inciso I do caput do art. 155 desta Lei, 
quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave.
§ 3º A sanção prevista no inciso II do caput deste artigo, calculada na forma 
do edital ou do contrato, não poderá ser inferior a 0,5% (cinco décimos 
por cento) nem superior a 30% (trinta por cento) do valor do contrato 
licitado ou celebrado com contratação direta e será aplicada ao responsável por 
qualquer das infrações administrativas previstas no art. 155 desta Lei.
§ 4º A sanção prevista no inciso III do caput deste artigo será aplicada ao 
responsável pelas infrações administrativas previstas nos incisos II, III, IV, V, 
VI e VII do caputdo art. 155 desta Lei, quando não se justificar a imposição 
de penalidade mais grave, e impedirá o responsável de licitar ou contratar no 
âmbito da Administração Pública direta e indireta do ente federativo que tiver 
aplicado a sanção, pelo prazo máximo de 3 (três) anos.
§ 5º A sanção prevista no inciso IV do caput deste artigo será aplicada ao 
responsável pelas infrações administrativas previstas nos incisos VIII, IX, X, XI e 
XII do caput do art. 155 desta Lei, bem como pelas infrações administrativas 
previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII do caput do referido artigo que justifiquem 
a imposição de penalidade mais grave que a sanção referida no § 4º deste artigo, 
e impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito da Administração 
Pública direta e indireta de todos os entes federativos, pelo prazo mínimo de 3 
(três) anos e máximo de 6 (seis) anos.
§ 6º A sanção estabelecida no inciso IV do caput deste artigo será precedida de 
análise jurídica e observará as seguintes regras:
I - Quando aplicada por órgão do Poder Executivo, será de competência exclusiva 
de ministro de Estado, de secretário estadual ou de secretário municipal e, 
quando aplicada por autarquia ou fundação, será de competência exclusiva da 
autoridade máxima da entidade;
II - Quando aplicada por órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, pelo Ministério 
Público e pela Defensoria Pública no desempenho da função administrativa, 
será de competência exclusiva de autoridade de nível hierárquico equivalente às 
autoridades referidas no inciso I deste parágrafo, na forma de regulamento.
§ 7º As sanções previstas nos incisos I, III e IV do caput deste artigo poderão ser 
aplicadas cumulativamente com a prevista no inciso II do caput deste artigo.
§ 8º Se a multa aplicada e as indenizações cabíveis forem superiores ao valor 
de pagamento eventualmente devido pela Administração ao contratado, além 
da perda desse valor, a diferença será descontada da garantia prestada ou será 
cobrada judicialmente.
§ 9º A aplicação das sanções previstas no caput deste artigo não exclui, em hipótese 
alguma, a obrigação de reparação integral do dano causado à Administração 
Pública.
100Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 157. Na aplicação da sanção prevista no inciso II do caput do art. 156 desta 
Lei, será facultada a defesa do interessado no prazo de 15 (quinze) dias 
úteis, contado da data de sua intimação.
Art. 158. A aplicação das sanções previstas nos incisos III e IV do caput do art. 
156 desta Lei requererá a instauração de processo de responsabilização, a ser 
conduzido por comissão composta de 2 (dois) ou mais servidores estáveis, que 
avaliará fatos e circunstâncias conhecidos e intimará o licitante ou o contratado 
para, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contado da data de intimação, 
apresentar defesa escrita e especificar as provas que pretenda produzir.
§ 1º Em órgão ou entidade da Administração Pública cujo quadro funcional não 
seja formado de servidores estatutários, a comissão a que se refere o caput 
deste artigo será composta de 2 (dois) ou mais empregados públicos 
pertencentes aos seus quadros permanentes, preferencialmente com, 
no mínimo, 3 (três) anos de tempo de serviço no órgão ou entidade.
§ 2º Na hipótese de deferimento de pedido de produção de novas provas ou 
de juntada de provas julgadas indispensáveis pela comissão, o licitante ou o 
contratado poderá apresentar alegações finais no prazo de 15 (quinze) dias 
úteis, contado da data da intimação.
§ 3º Serão indeferidas pela comissão, mediante decisão fundamentada, provas 
ilícitas, impertinentes, desnecessárias, protelatórias ou intempestivas.
§ 4º A prescrição ocorrerá em 5 (cinco) anos, contados da ciência da infração 
pela Administração, e será:
I - Interrompida pela instauração do processo de responsabilização a que se 
refere o caput deste artigo;
II - Suspensa pela celebração de acordo de leniência previsto na Lei nº 12.846, de 
1º de agosto de 2013;
III - Suspensa por decisão judicial que inviabilize a conclusão da apuração 
administrativa.
Art. 159. Os atos previstos como infrações administrativas nesta Lei ou em 
outras leis de licitações e contratos da Administração Pública que também 
sejam tipificados como atos lesivos na Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, 
serão apurados e julgados conjuntamente, nos mesmos autos, observados o rito 
procedimental e a autoridade competente definidos na referida Lei.
Parágrafo único. (VETADO).
Art. 160. A personalidade jurídica poderá ser desconsiderada sempre que 
utilizada com abuso do direito para facilitar, encobrir ou dissimular a prática dos 
atos ilícitos previstos nesta Lei ou para provocar confusão patrimonial, e, nesse 
caso, todos os efeitos das sanções aplicadas à pessoa jurídica serão estendidos 
aos seus administradores e sócios com poderes de administração, a pessoa 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/L12846.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/L12846.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/L12846.htm
101Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
jurídica sucessora ou a empresa do mesmo ramo com relação de coligação ou 
controle, de fato ou de direito, com o sancionado, observados, em todos os casos, 
o contraditório, a ampla defesa e a obrigatoriedade de análise jurídica prévia.
Art. 161. Os órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de 
todos os entes federativos deverão, no prazo máximo 15 (quinze) dias úteis, 
contado da data de aplicação da sanção, informar e manter atualizados os dados 
relativos às sanções por eles aplicadas, para fins de publicidade no Cadastro 
Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis) e no Cadastro Nacional de 
Empresas Punidas (Cnep), instituídos no âmbito do Poder Executivo federal.
Parágrafo único. Para fins de aplicação das sanções previstas nos incisos I, II, 
III e IV do caput do art. 156 desta Lei, o Poder Executivo regulamentará a forma 
de cômputo e as consequências da soma de diversas sanções aplicadas a uma 
mesma empresa e derivadas de contratos distintos.
Art. 162. O atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado a 
multa de mora, na forma prevista em edital ou em contrato.
Parágrafo único. A aplicação de multa de mora não impedirá que a Administração 
a converta em compensatória e promova a extinção unilateral do contrato com a 
aplicação cumulada de outras sanções previstas nesta Lei.
Art. 163. É admitida a reabilitação do licitante ou contratado perante a própria 
autoridade que aplicou a penalidade, exigidos, cumulativamente:
I - Reparação integral do dano causado à Administração Pública;
II - Pagamento da multa;
III - Transcurso do prazo mínimo de 1 (um) ano da aplicação da penalidade, no 
caso de impedimento de licitar e contratar, ou de 3 (três) anos da aplicação da 
penalidade, no caso de declaração de inidoneidade;
IV - Cumprimento das condições de reabilitação definidas no ato punitivo;
V - Análise jurídica prévia, com posicionamento conclusivo quanto ao cumprimento 
dos requisitos definidos neste artigo.
Parágrafo único. A sanção pelas infrações previstas nos incisos VIII e XII do 
caput do art. 155 desta Lei exigirá, como condição de reabilitação do licitante ou 
contratado, a implantação ou aperfeiçoamento de programa de integridade pelo 
responsável.
 
Para verificação do descumprimento do contrato e de outras faltas, é de suma 
relevância a correta fiscalização do contrato e o devido registro das falhas, que serão 
levados ao processo administrativo e que servirão de motivação para a prática do 
ato administrativo de rescisão contratual ou de aplicação de sanções.
 
102Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Muitas vezes, por falta de acompanhamento da execução contratual por aqueles 
responsáveis pela gestão e fiscalização, as empresas contratadas não são 
devidamente responsabilizadas pelo descumprimento do avençado. 
Assim,faz-se necessário que os servidores designados para esta atuação entendam 
o tamanho da responsabilidade a qual foram incumbidos. 
Interessante ressaltar que, para garantir o princípio da segregação de funções, é 
recomendável que o gestor ou fiscal do contrato não presida o processo de apuração 
de penalidades, salvo exceções devidamente fundamentadas pela autoridade 
máxima do órgão.
Por fim, a fiscalização descreverá de forma clara e completa o fato imputado; a 
cláusula do edital, da lei ou do contrato, em tese violada; qualificação da empresa 
contratada (nome completo, CNPJ); número do contrato e seu objeto e juntar os 
documentos que comprovem o alegado. 
A respeito desse ponto, embora dependa muito da praxe interna de cada órgão, 
segue um modelo em PDF que o gestor ou fiscal pode utilizar para a notificação da 
infração. 
103Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Convém enfatizar que o modelo acima é exemplificativo e pode ser alterado para 
atender os normativos internos do órgão público. Fica a dica: melhorem o modelo, 
adaptem-se à realidade de sua entidade. 
Você chegou ao fim desta unidade de estudo. Caso ainda tenha dúvidas, reveja o 
conteúdo e se aprofunde nos temas propostos. 
Bons estudos! Até a próxima!
104Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 3 – Responsabilidade da Administração
Ao finalizar esta unidade, você deverá ser capaz de entender os 
tipos de responsabilidade que a Administração está sujeita e as 
formas de prevenir tais situações. 
Responsabilidade da Administração. Fonte: Freepick (2023).
O gestor e o fiscal têm papel primordial para evitar a responsabilidade da 
Administração Pública, sendo assim esse tópico é de grande relevância na sua 
atuação. Ademais, não negligencie a leitura dos dispositivos legais, pois são 
necessários para o entendimento da matéria. 
3.1 Principais assuntos ligados ao tema
 
Definição
A responsabilidade pela execução do contrato é da empresa contratada, respondendo 
esta pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes 
de sua atividade. Assim, a inadimplência do contratado em relação aos encargos 
trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração a responsabilidade 
pelo seu pagamento e não poderá onerar o objeto do contrato nem restringir a 
regularização e o uso das obras e das edificações, conforme disciplinado no art. 71, 
§1°, da Lei n° 8.666/93, e art. 121 da Lei n° 14133/2021.
Contudo, faz-se necessária a seguinte ressalva: exclusivamente nas contratações 
de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, a 
Administração responderá solidariamente pelos encargos previdenciários e 
subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização 
do cumprimento das obrigações do contratado, nos termos do §2° do art. 121 da 
105Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
nova lei de licitações. 
Cabe ressaltar para que não reste dúvidas: a Administração só não responderá pelos 
encargos trabalhistas ou previdenciários nos contratos supracitados se o órgão 
ou entidade conseguir comprovar que foi realizada a fiscalização pelos servidores 
designados. 
Você poderá entender melhor como funciona a responsabilidade solidária e 
subsidiária no setor público. 
3.2. Espécies
O descumprimento de obrigações trabalhistas e previdenciárias por parte da empresa 
contratada pode gerar a responsabilização do Poder Público de forma subsidiária 
ou solidária, as quais passamos a estudar de forma detalhada nos tópicos a seguir.
3.2.1. Solidária
A responsabilidade solidária é aquela que não comporta benefício de ordem, ou 
seja, a Administração pode ser acionada diretamente para arcar com os encargos 
previdenciários resultantes da execução contratual.
A responsabilidade solidária decorre necessariamente do inadimplemento 
dos encargos previdenciários pela empresa contratada. Impede apontar que o 
recolhimento das contribuições previdenciárias observará o disposto no art. 31 da 
Lei n° 8.212/1991, nos termos da lei. 
3.2.2. Subsidiária
Responder subsidiariamente significa dizer que o Estado (órgão ou entidade) 
somente arcará com os custos financeiros de uma condenação judicial quando o 
responsável primário (empresa terceirizada) comprovar que não dispõe de recursos 
para cumprir a sua obrigação de reparar o dano. Isto é, existe benefício de ordem, 
uma vez que a Administração não responde diretamente, e, sim, de forma subsidiária. 
A responsabilidade subsidiária decorre necessariamente do inadimplemento dos 
encargos trabalhistas pela empresa contratada. 
A nova lei de licitação, no art. 121, §3°, disciplina que:
106Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Alerta. Fonte: Freepick (2023).
§ 3º Nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva 
de mão de obra, para assegurar o cumprimento de obrigações trabalhistas 
pelo contratado, a Administração, mediante disposição em edital ou em 
contrato, poderá, entre outras medidas: I - Exigir caução, fiança bancária 
ou contratação de seguro-garantia com cobertura para verbas rescisórias 
inadimplidas; II - Condicionar o pagamento à comprovação de quitação das 
obrigações trabalhistas vencidas relativas ao contrato; III - Efetuar o depósito 
de valores em conta vinculada; IV - Em caso de inadimplemento, efetuar 
diretamente o pagamento das verbas trabalhistas, que serão deduzidas 
do pagamento devido ao contratado;
Posicionamento do Tribunal Superior do Trabalho – Súmula 331
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE 
(nova redação do item IV e inseridos os itens V e VI à redação) 
- Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011 
I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se 
o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho 
temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974).
II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não 
gera vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública direta, indireta 
ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988).
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de 
vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como 
a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que 
107Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
inexistente a pessoalidade e a subordinação direta.
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do 
empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos 
serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da 
relação processual e conste também do título executivo judicial.
V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta 
respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso 
evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações 
da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do 
cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de 
serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre 
de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela 
empresa regularmente contratada.
VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as 
verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação 
laboral. 
Posicionamento do Supremo Tribunal Federal
O Supremo Tribunal Federal – STF, no julgamento do Recurso Extraordinário n° 
760931/DF, julgado em 26/04/2017, em sede de repercussão geral proferiu a 
seguinte tese: 
O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado 
não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a 
responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou 
subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 
É oportuno trazer a ressalva estampada, em 08/05/2017, pelo fundador do site Dizer 
o Direito, o professor e juiz Márcio Cavalcante, a seguir:
A teseacima foi fixada pelo STF. No entanto, penso que 
é importante um esclarecimento revelado durante 
os debates: é possível sim, excepcionalmente, que 
a Administração Pública responda pelas dívidas 
108Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
trabalhistas contraídas pela empresa contratada e 
que não foram pagas, desde que o ex-empregado 
reclamante comprove, com elementos concretos de 
prova, que houve efetiva falha do Poder Público na 
fiscalização do contrato.
Alcance das responsabilidades solidária e subsidiária no âmbito da 
administração pública
Para a sedimentação das informações, nada melhor do que a explicação do professor 
Márcio Cavalcante ao informativo n° 862 do STF, exposta no seu site (Dizer o direito), 
em 08/05/2017, veja a seguir: 
Cabe ressaltar que para consolidar as informações, 
na prática, o Poder Público era sempre condenado 
pela Justiça do Trabalho em caso de inadimplemento 
da empresa contratada. Isso porque a jurisprudência 
trabalhista construiu a tese de que a culpa da 
Administração seria presumida. Em outras palavras, 
o trabalhador não tinha o ônus de provar a culpa da 
Administração Pública. Esta seria presumivelmente 
culpada, salvo se conseguisse provar o contrário. 
Assim, pela tese trabalhista, para não ser condenado 
a indenizar subsidiariamente, o ente público teria 
que provar que cumpriu o poder-dever de fiscalizar 
o contrato. Ocorre que o TST ia além e dizia que se 
não houve o pagamento dos direitos trabalhistas 
pela empresa, o Estado falhou em seu dever de 
fiscalizar. Logo, no fim das contas, sempre em 
caso de inadimplemento da empresa contratada a 
Administração era presumida culpada e tinha que 
pagar o débito trabalhista. 
 A responsabilização do Poder Público não pode 
ser automática nem genérica como estava sendo 
decidido pela Justiça do Trabalho. A interpretação 
dada pelo TST ao art. 71 da Lei nº 8.666/93, com o 
reconhecimento da responsabilidade subsidiária da 
109Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Administração Pública de forma quase que automática 
e genérica, contraria a decisão tomada pelo próprio 
STF no julgamento da ADC 16/DF, ofendendo, por 
conseguinte, a coisa julgada. O legislador teve a clara 
intenção de excluir a responsabilidade subsidiária 
automática da Administração, tendo o dispositivo 
sido declarado constitucional. A imputação da culpa 
“in vigilando” ou “in elegendo” à Administração 
Pública, por suposta deficiência na fiscalização 
da fiel observância das normas trabalhistas pela 
empresa contratada, somente pode acontecer nos 
casos em que se tenha a efetiva comprovação da 
ausência de fiscalização. Não se pode considerar 
válida a interpretação que cria uma culpa presumida 
da Administração Pública. A Administração Pública 
não pode responder pelas dívidas trabalhistas da 
empresa contratada a partir de qualquer tipo de 
presunção, somente admitindo que isso ocorra caso 
a condenação esteja inequivocamente lastreada em 
elementos concretos de prova da falha da fiscalização 
do contrato. A alegada ausência de comprovação em 
juízo da efetiva fiscalização do contrato não substitui a 
necessidade de prova taxativa do nexo de causalidade 
entre a conduta da Administração e o dano sofrido. 
 É possível sim, excepcionalmente, que a Administração 
Pública responda pelas dívidas trabalhistas contraídas 
pela empresa contratada e que não foram pagas, 
desde que o ex-empregado reclamante comprove, 
com elementos concretos de prova, que houve efetiva 
falha do Poder Público na fiscalização do contrato. Ex: 
a Administração Pública é comunicada que a empresa 
contratada está descumprindo a legislação trabalhista, 
atrasando os salários dos seus funcionários etc., no 
entanto, mesmo assim, o Poder Público não toma 
nenhuma providência para sanar o problema. Neste 
caso, está demonstrada a desídia do ente, ensejando 
a sua responsabilidade subsidiária.
110Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Processo de fiscalização como excludente de responsabilidade
A abertura de processo administrativo e o registro do acompanhamento da 
fiscalização têm como objetivo evitar ou reduzir as chances de ocorrer erros e/
ou omissões no exercício da gestão e fiscalização, garantindo maior segurança 
jurídica. A abertura do processo atua como instrumento que proporciona condições 
para aperfeiçoamento da fiscalização e atende aos princípios da transparência e 
publicidade, além de resguardar o gestor e o fiscal na atuação do múnus público.
Não basta acompanhar a execução do contrato no dia a dia institucional, sendo 
indispensável o registro da fiscalização e que ocorra, essencialmente, por meio de 
um processo formalizado.
É oportuno trazer à baila o teor do artigo 46, §1º, da IN nº 05/2017 do Ministério do 
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, ipsis litteris:
O registro das ocorrências, as comunicações entre as partes e demais documentos 
relacionados à execução do objeto poderão ser organizados em processo de 
fiscalização, instruído com os documentos de que trata o § 4º do art. 42.
Aplicação com responsabilidade. Fonte: Freepick (2023).
A instrução normativa supracitada orienta que a fiscalização poderá ser organizada 
em processo, sendo, dessa forma, uma discricionariedade.
Vale salientar que os fiscais que não formalizarem a fiscalização por meio de um 
processo oficial não estão atuando contra legem, porém estão vulneráveis à perda 
de documentos, além de não manter uma fiscalização cronologicamente ordenada, 
dentre outros problemas.
111Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Entre outros, o desaparecimento de documentos é um fator crítico que pode ser 
atenuado quando o fiscal apensa todas as suas anotações nos autos do processo 
administrativo de fiscalização devidamente autuado. O extravio de documentos 
pode acarretar a não comprovação da fiscalização pela Administração que não 
terá respaldo documental de sua atividade, fragilizando em um eventual processo 
trabalhista.
Uma sequência ordenada de informações é fundamental para compreensão da 
execução contratual, o que pode motivar aplicação de sanções e rescisões contratuais 
pela má execução do objeto.
A concentração de todos os registros de ocorrências em um processo confere maior 
segurança para o fiscal e, acima de tudo, para Administração Pública, que pode ser 
responsabilizada solidária (art. 71, caput, da Lei n° 8.666/93) e/ou subsidiariamente 
(Súmula nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho) perante a Justiça do Trabalho. Tal 
responsabilidade poderá ser elidida ou atenuada com a apresentação da efetiva 
atividade fiscalizatória.
Embora não seja obrigatória a abertura de um processo de fiscalização, é 
imprescindível que os fiscais e seus substitutos elaborem relatório registrando 
as ocorrências a respeito da prestação dos serviços referentes ao período de sua 
atuação quando do seu desligamento ou afastamento definitivo, conforme §3°, art. 
42, da IN n° 05/2017.
O fiscal deve sair do campo da informalidade e entender que a legislação exige um 
comportamento com procedimentos, técnicas e metodologias formais.
Aconselha-se que a própria Administração Pública autue o processo e remeta ao 
fiscal do contrato formalmente designado. É imprescindível que o Poder Público 
elenque as atribuições, competências e metodologias a serem aplicadas pelo fiscal 
para assegurar a padronização dos processos de fiscalização.
Com fundamento no Decreto n° 8.539, de 8 de outubro de 2015, que dispõe a 
respeito do uso do meio eletrônico para a realização do processo administrativo 
no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, 
autárquica e fundacional, os órgãos e entidades governamentais desde maio de 
2016 estão autorizados a autuarem seus processos por meio eletrônico.
O processo autuado por meio eletrônico reduz vícios, tais como: perdas e/ou 
extravios de documentos, comunicações informais/verbais.
Ressalta-se, por fim, que a abertura de um processo administrativopara 
acompanhamento da fiscalização é imprescindível para que os fiscais exerçam suas 
rotinas e ainda preserve a confiabilidade de suas ações e das informações inerentes 
à fiscalização.
112Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Mesmo que não seja autuado um processo, é indispensável que ocorra o registro 
da fiscalização, que não é uma faculdade do fiscal, mas, sim, um poder-dever, isto é, 
uma imposição legal. 
Dessa maneira, defende-se que toda documentação relativa à verificação do serviço, 
assim como as questões trabalhistas, previdenciárias e fiscais componham um 
processo administrativo de responsabilidade do fiscal.
Essa boa prática garante transparência e publicidade dos atos fiscalizatórios, embasa 
a aplicação de penalidades, resguarda a Administração contra futuras demandas 
judiciais e contribui para a coleta e utilização sistêmica de informações referente à 
fiscalização do contrato.
Sanções administrativas
Sanções administrativas. Fonte: Freepick (2023).
Qual a importância do gestor ou fiscal do contrato compreender o tema sanção 
administrativa? De acordo com o conteúdo que já foi estudado até o momento, já 
deu para notar que você é o responsável por acompanhar a execução contratual. 
Então, se a empresa contratada descumprir as cláusulas contratuais, é sua 
responsabilidade notificar o fato ao setor responsável para que se proceda com 
a apuração do ocorrido, o que pode resultar em uma aplicação de penalidade à 
terceirizada. 
É oportuno trazer à baila que a Administração Pública tem o poder-dever de aplicar 
sanções administrativas previstas em lei e/ou no contrato, desde que assegure à 
contratada o direito ao contraditório e ampla defesa (art. 5°, LV, CF/88), afinal a 
todos é assegurado o direito de apresentar provas de sua inocência. 
Na visão de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2017, p. 268): 
113Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
O poder-dever de agir do administrador é dizer que as 
competências administrativas, por serem conferidas 
visando ao atingimento dos fins públicos, implicam 
ao mesmo tempo um poder para desempenhar as 
correspondentes funções públicas.
Nesse caso, será necessária a abertura de um processo administrativo no qual 
tramitará todo o procedimento de apuração de penalidade, isto quer dizer que o 
próprio órgão público pode aplicar a penalidade, não há necessidade de provocação 
do Poder Judiciário.
Isso decorre do Poder Disciplinar, que é a prerrogativa da Administração de apurar 
infrações e aplicar penalidades em relação àqueles que detêm um vínculo com o 
ente público, que é o caso em apreço, afinal o particular (pessoa física ou jurídica) 
que assina um contrato se submete a uma relação específica e, portanto, sujeita-se 
à disciplina do órgão. 
Cumpre enfatizar que a aplicação de penalidade deve respeitar os princípios da 
legalidade, motivação, razoabilidade e proporcionalidade (art. 2° da Lei n° 9784/1999), 
sob pena do servidor responsável responder pelos abusos. 
Tipos de penalidades e base legal
Nesse ponto, é salutar esclarecer que a penalidade a ser aplicada depende do que 
está previsto no edital ou no contrato. É imprescindível que o fiscal ou gestor leia as 
penalidades que estão dispostas no instrumento contratual, pois cada um traz as 
suas especificidades.
Contudo, pode-se dizer que existem penalidades que estão previstas, via de regra, 
na maioria dos editais licitatórios, são elas: multa moratória por atraso na execução 
do contrato; advertência; multa compensatória, por inexecução total ou parcial 
do contrato, suspensão temporária; impedimento de licitar e a declaração de 
inidoneidade.
As hipóteses de penalidades estão inseridas do artigo 86 ao 88 da Lei n° 8.666/97, 
conforme transcrição a seguir:
114Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Art. 86. O atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à 
multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato.
§1° A multa a que alude este artigo não impede que a Administração rescinda 
unilateralmente o contrato e aplique as outras sanções previstas nesta Lei.
§2° A multa, aplicada após regular processo administrativo, será descontada da 
garantia do respectivo contratado.
§3° Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, além da perda 
desta, responderá o contratado pela sua diferença, a qual será descontada dos 
pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou ainda, quando for o 
caso, cobrada judicialmente.
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, 
garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
I - Advertência;
II - Multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
III - Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de 
contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV - Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração 
Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até 
que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou 
a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a 
Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção 
aplicada com base no inciso anterior.
§1° Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da 
perda desta, responderá o contratado pela sua diferença, que será descontada 
dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou cobrada 
judicialmente.
§2° As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas 
juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no 
respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias úteis.
§3° A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de competência exclusiva 
do Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, 
facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) 
dias da abertura de vista, podendo a reabilitação ser requerida após 2 
(dois) anos de sua aplicação.
Art. 88. As sanções previstas nos incisos III e IV do artigo anterior poderão 
também ser aplicadas às empresas ou aos profissionais que, em razão 
dos contratos regidos por esta Lei:
115Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
I - Tenham sofrido condenação definitiva por praticarem, por meios dolosos, 
fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos;
II - Tenham praticado atos ilícitos visando a frustrar os objetivos da licitação;
III- Demonstrem não possuir idoneidade para contratar com a Administração em 
virtude de atos ilícitos praticados.
A Lei nº 10.520/2002, que institui a modalidade de licitação denominada pregão, 
prevê, em seu art. 7º, caput, a penalidade de impedimento de licitar. Essa hipótese 
de penalidade não tem previsão expressa na Lei n° 8.666/93.
Por outro lado, a nova lei de licitações, em seu artigo 156, previu a penalidade de 
impedimento de licitar e retirou a penalidade de suspensão temporária, in verbis: 
Art. 156. Serão aplicadas ao responsável pelas infrações administrativas previstas 
nesta Lei as seguintes sanções:
I - Advertência;
II - Multa;
III - Impedimento de licitar e contratar;
IV - Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.
 
Ainda exemplificando, o artigo 6° da Lei nº 12.846/2013 dispõe sobre a 
responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos 
contra a administração pública nacional ou estrangeira.
Em razão dessas observações, é relevante que o fiscal verifique qual lei está regendo 
o contrato e quais penalidades estão previstas. 
É importante mencionar o teor estampado na Orientação Normativa da AGU nº 51: 
“caso a administração identifique um vício mesmo após a extinção do contrato, é 
possível responsabilizar o contratado pelo que foi executado”.
Portanto, fiscais e gestores, caso vocês observem irregularidades que ocorrerem 
durante a execuçãodo contrato, mas que não foram identificados em tempo 
oportuno, não fiquem preocupados, é possível solicitar a abertura do processo de 
apuração de penalidades, caso não tenha ocorrido a prescrição. 
116Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
3.2 Boas práticas na gestão e fiscalização de 
contratos
Gestão e fiscalização. Fonte: Freepick (2023).
Por fim, em virtude da importância do tema gestão e fiscalização de contratos na 
seara administrativa, você poderá ver as boas práticas na temática em estudo. 
a) Importância da regulamentação das atividades de gestão e fiscalização 
de contratos por meio da elaboração de manual interno. 
b) Segregação de funções entre as atividades de gestão e fiscalização de 
contratos.
c) Uso de Check List. 
d) Participação da fiscalização na equipe de planejamento. 
e) Capacitação dos servidores, em respeito ao artigo 13, caput, da Resolução 
n° 347/2020 do CNJ.
f) Padronização dos documentos inerentes à gestão e fiscalização de 
contratos.
g) Abertura de um processo administrativo de fiscalização contratual. 
Inclusive, o Tribunal de Contas da União recomendou, no Acórdão nº 
3.016/2015-Plenário, que o fiscal do contrato armazene dados da 
execução contratual, de modo que a equipe de planejamento da 
contratação da próxima licitação conte com informações de contratos 
anteriores (séries históricas de contratos de serviços contínuos), o que 
pode facilitar a definição das quantidades e dos requisitos da nova 
117Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
contratação, semelhante ao previsto no art. 67, §1º, da Lei nº 8.666/1993.
h) Relevância da descrição das atribuições, responsabilidades e dos limites 
da atuação do gestor e do fiscal do contrato.
i) Fiscalização com base em gestão de risco.
j) Elaboração do plano de fiscalização contratual. 
Foi um prazer e espero ter contribuído para o seu aprendizado no decorrer do 
conteúdo. O tema de gestão e fiscalização de contratos é, de fato, bastante denso e 
possui sua complexidade, porém, foi tratado aqui de forma clara, objetiva e direta. 
Por ser um assunto que nem a Lei n° 8.666/93, nem a Lei n° 14.133 trazem muitos 
detalhamentos, é importante que os gestores e fiscais busquem uma constante 
capacitação e atualização dos normativos complementares. 
Que bom que você chegou até aqui! Agora é a hora de você testar seus conhecimentos. 
Para isso, acesse o exercício avaliativo disponível no ambiente virtual. 
Bons estudos! Até a próxima!
118Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 
São Paulo/SP: Método, 2017.
AULETE, C. Aulete Digital. Dicionário contemporâneo da língua portuguesa: 
Dicionário Caldas Aulete, online. Lexikon Editora digital. Disponível em: http://www.
aulete.com.br/.Acesso em: 20 set. 2021.
BARTHÉLEMY, J. Os Sete Pecados Capitais da Terceirização. RAE Executivo. São 
Paulo, v. 3, n. 1, p. 63-79, fev./abr. 2004. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.
br/ojs/index.php/gvexecutivo/article/view/34789/3358. Acesso em: 5 jan. 2021.
BRASIL. Acórdão do Tribunal de Contas da União nº 1.375/2015. Disponível em: 
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 08 fev. 
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BRASIL. Acórdão do Tribunal de Contas da União nº 2.146/2011. Disponível em: 
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 08 fev. 
2023.
BRASIL. Acórdão do Tribunal de Contas da União nº 2.455/2003. Disponível em: 
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 08 fev. 
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BRASIL. Acórdão do Tribunal de Contas da União nº 38/2013. Disponível em: 
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do Plano Anual de Contratações de bens, serviços, obras e soluções de tecnologia 
da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública federal direta, 
autárquica e fundacional. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 155, n. 
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execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e 
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Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 145, n. 66, p. 13, 7 abr. 2009. 
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BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação Normativa nº 35, de 13 de dezembro 
de 2011. Contrato. Duração. Posterioridade. Exercício financeiro. Indicação. Crédito 
Orçamentário. Empenho. Atendimento. Despesa. Exercício futuro. Formalização. 
Apostilamento. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 148, n. 239, p. 
8, 14 dez. 2011. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/
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de 2011. Possibilidade. Administração. Estabelecimento. Vigência. Contrato. Usuário. 
Serviço público essencial. Energia elétrica. Água. Esgoto. Processo. Contratação. 
Explicação. Motivação. Justificativa. Adoção. Indeterminação. Prazo. Comprovação. 
Exercício financeiro. Estimativa. Consumo. Existência. Previsão. Recursos 
orçamentários. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 148, n. 239, p. 
8, 14 dez. 2011. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/
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BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação Normativa nº 38, de 13 de 
dezembro de 2011. Contrato. Prestação de serviço. Natureza continuada. 
Obrigatoriedade. Observância. Prazo. Vigência. Definição. Origem. Limitação. 
Período. Excepcionalidade. Fixação. Peculiaridade. Complexidade. Objeto. 
Demonstração. Benefício. Administração. Possibilidade. Prorrogação. Diário 
Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 148, n. 239, p. 8, 14 dez. 2011. 
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Limitação. Exercício financeiro. Celebração. Despesa. Referência. Integralidade. 
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Consultoria. Câmara Permanente de Licitações e Contratos. Parecer nº 6/2014. 
Processo nº 00407.001636/2014-18. Direito administrativo. Licitação e contrato 
administrativo. Formalização do contrato. Forma de contagem do prazo de vigência. 
I - Contagem de Prazo de vigência contratual. Manutenção do entendimento 
firmado pelo Parecer nº 345/PGF/RMP/2010. Proposta de exemplo prático a ser 
adotada pelas autarquias e fundações. II - A vigência contratual deve iniciar com a 
assinatura do contrato ou na data nele indicada, ainda que anterior ou posterior à 
publicação do extrato de que trata o art. 61, parágrafo único da Lei nº 8.666/1993. 
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Consulta. Parecer nº 5/2015. Divergência de entendimentos jurídicos quanto à (im)
possibilidade de permanência da pesquisa de melhoramento genético de cana-de-
açúcar desenvolvida pela UFAL dentro da Estação Ecológica de Murici/AL. Brasília, 
DF: AGU, 2015. Disponível em: https://antigo.agu.gov.br/page/download/index/
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de Consulta. Câmara Permanente de Licitações e Contratos. Parecer nº 8/2013. 
Extensão dos efeitos da suspensão de suspensão temporária (art. 87, inciso III, 
da Lei nº 8.666/1993) e impedimento de licitar e contratar com a Administração 
(art. 7º da Lei nº 10.520/2002). Brasília, DF: AGU, 2013. Disponível em: https://
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20desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520?uuid=ec962320-4f5c-
11eb-8cb3-65be704454d1. Acesso em: 05 jan. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Acórdão nº 1.248/2007. Processo 
nº TC - 007.498/2007-7. Ata nº 27/2007 - Plenário. Agravo. Medida cautelar 
concedida. Conhecimento. Não provimento. 1. É autorizada a concessão de 
medida cautelar quando apresenta os seus requisitos essenciais. 2. Inalterada a 
situação fática e jurídica sob a qual foi autorizada a concessão de medida cautelar, 
mantém-se a decisão agravada. Relator: Min. Valmir Campelo, 27 de junho de 
2007. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 144, n. 124, p. 177, 29 
jun. 2007. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.
https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=26/05/2017&jornal=1&pagina=90&totalArquivos=240
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https://www.normasbrasil.com.br/norma/?id=217174
https://www.normasbrasil.com.br/norma/?id=217174
https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=02/05/2008&jornal=1&pagina=91&totalArquivos=160
https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=02/05/2008&jornal=1&pagina=91&totalArquivos=160
https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias/portaria-no-443-de-27-de-dezembro-de-2018
https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias/portaria-no-443-de-27-de-dezembro-de-2018
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jsp?data=29/06/2007&jornal=1&pagina=177&totalArquivos=228. Acesso em: 26 jan. 
2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Acórdão nº 1.520/2006. Processo nº TC - 
020.784/2005-7. Ata nº 34/2006 - Plenário. Representação. Proposta apresentada pelo 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para substituição de terceirizados 
na Administração Pública federal direta autárquica e fundacional por servidores 
concursados. Conhecimento. Prorrogação dos prazos anteriormente concedidos 
pelo tribunal sobre a questão. Determinações. Relator: Min. Marcos Vinicios Vilaça, 
23 de agosto de 2006. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 143, n. 167, 
p. 160-161, 30 atrás. 2006. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/
visualiza/index.jsp?data=30/08/2006&jornal=1&pagina=160&totalArquivos=172. 
Acesso em: 26 jan. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Acórdão nº 1.563/2004. Processo 
nº TC - 001.912/2004-8. Ata nº 40/2004 - Plenário. Representação. Solicitação 
de reequilíbrio econômico-financeiro em contratos de prestação de serviços 
de forma contínua em decorrência de incremento de custos de mão-de-obra 
ocasionado pela base de dados das categorias. Dificuldades em processar a 
aprovação ante o disposto na Decisão 457/1995 - Plenário - TCU. Discussão sobre 
reajustamento, repactuação de preços e reequilíbrio econômico-financeiro. Análise 
à luz da legislação vigente. Expedição de orientação à Segedam. Arquivamento. 
Relator: Augusto Sherman, 6 de outubro de 2004. Disponível em: https://
pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%25 
3 A 1 5 6 3 % 2 5 2 0 A N O A C O R D A O % 2 5 3 A 2 0 0 4 % 2 5 2 0 C O L E G I A D O % 2 5 3 A % 
2522Plen%25C3%25A1rio%2522/ DTRELEVANCIA%2520desc %252C% 2520NUM 
ACORDAOINT%2520desc/0/% 2520?uuid=ec962320-4f5 c-11eb-8cb3 -65be704454d1. 
Acesso em: 05 jan. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Acórdão nº 1.799/2015. Processo 
nº TC - 009.274/2012-0. Ata nº 29/2015 - Plenário. Pedido de reexame em processo 
de monitoramento. Argumentos capazes de afastar as irregularidades apontadas 
nos autos. Conhecimento. Provimento. Insubsistência das multas aplicadas. Relator: 
Min. Vital do Rêgo, 22 de julho de 2015. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.
br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A1799%2520ANOAC 
ORDAO%253A2015%2520COLEGIADO %253A%2522Plen %25C3%25A1rio%2522/
DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520?uu
id=ec962320-4f5c-11eb-8cb3-65be704454d1. Acesso em: 05 jan. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Acórdão nº 2.823/2015. Processo 
nº TC - 010.827/2015-3. Ata nº 44/2015 - Plenário. Acompanhamento das receitas 
e despesas primárias, renúncias tributárias, meta e resultado primário quanto 
ao cumprimento das provisões da LOA-2015, LDO-2015 e da LRF referente ao 1º 
quadrimestre de 2015. Compatibilidade parcial do resultado primário, obtido 
até abril/2015, com a meta prevista para todo o exercício. Uso desmesurado de 
https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=29/06/2007&jornal=1&pagina=177&totalArquivos=228
https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=30/08/2006&jornal=1&pagina=160&totalArquivos=172
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125Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
inscrições e reinscrições de obrigações financeiras na rubrica restos a pagar. Risco 
de frente ao princípio da anualidade. Determinação à SOF e à STN para adoção 
de medidas corretivas. Arquivamento. Relator: Min. José Mucio Monteiro, 4 de 
novembro de 2015. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 152, n. 221, p. 
108, 19 nov. 2015. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/
index.jsp?data=19/11/2015&jornal=1&pagina=108&totalArquivos=136. Acesso em: 
26 jan. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Acórdão nº 2.831/2011. Processo nº TC 
- 010.474/2010-2. Ata nº 44/2011 - Plenário. Relatório de Auditoria (Fiscalis 491/2010). 
Avaliação da confiabilidade do sistema eletrônico de acompanhamento de contratos 
do DNIT. Verificação de falhas e precariedades. Riscos ao funcionamento da autarquia. 
Determinações, recomendações e comunicações. Relator: Min. Aroldo Cedraz, 25 de 
outubro de 2011. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 148, n. 215, 
p. 109-110, 9 nov. 2011. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/
visualiza/index.jsp?data=09/11/2011&jornal=1&pagina=109&totalArquivos=232. 
Acesso em: 26 jan. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Acórdão nº 2.917/2010. Processo 
nº TC - 016.692/2008-1. Ata nº 41/2010 - Plenário. Representação. Contrato de 
produtos e serviços de suporte técnico para internalização da tecnologia IBM-
Tivoli na Receita Federal do Brasil. Conhecimento. Procedência parcial. Alertas. 
Ciência. Arquivamento. Relator: Min. Valmir Campelo, 3 de novembro de 2010. 
Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 147, n. 214, p. 62, 9 nov. 
2010. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Acórdão nº 38/2013. Processo 
nº TC - 009.934/2012-0. Ata nº 1/2013 - Plenário. Auditório de conformidade. 
Avaliação de controles internos. Determinações, recomendações e ciências. 
Arquivamento. Relator: José Jorge, 23 de janeiro de 2013. Disponível em: https://
pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A38%2520ANOACORDAO%253A2013%2520COLEGIADO%253A%2522 
Plen%25C3%25A1rio%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDA
OINT%2520desc/0/%2520?uuid=ec962320-4f5c-11eb-8cb3-65be704454d1. Acesso 
em: 05 jan. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Acórdão nº 89/2013. Processo nº 
TC - 036.898/2012-0. Ata nº 3/2013 - Plenário. Copa do Mundo de 2014. Embargos 
de Declaração contra o Acórdão 3364/2012-Plenário. Omissão na avaliação 
da argumentação de defesa. qualidades qualitativas. Ausência de elementos 
suficientes para enquadrar nos ditames da Decisão-TCU 215/1999-Plenário. 
Conhecimento parcial. Modificação do acórdão recorrido. Comunicações. Relator: 
Min. Valmir Campelo, 30 de janeiro de 2013. Disponível em: https://pesquisa.
https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=19/11/2015&jornal=1&pagina=108&totalArquivos=136
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https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=09/11/2011&jornal=1&pagina=109&totalArquivos=23
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https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=09/11/2010&jornal=1&pagina=62&totalArquivos=88
https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=09/11/2010&jornal=1&pagina=62&totalArquivos=88
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126Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A89 
%2520ANOACORDAO%253A2013%2520COLEGIADO%253A%2522Plen% 
25C3%25A1rio%2522/DTRE LEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%
2520desc/0/%2520?uuid=ec962320-4f5c-11eb-8cb3-65be704454d1. Acesso em: 05 
jan. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Plenário. Decisão nº 215/1999. Processo nº 
930.039/1998-0. Consulta formulada pelo Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos 
Hídricos e da Amazônia Legal. Possibilidade de alteração de contrato administrativo 
em valor excedente ao limite estabelecido na Lei 8.666/93, visando à utilização de nova 
tecnologia na execução das obras. Caso concreto. Considerações levantadas pelo 
Ministério Público junto ao TCU quanto à coragem da matéria para o interesse público. 
Comunicação. Arquivamento. alteração contratual. Considerações. Relator: Ministro 
José Antônio Barreto De Macedo. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 
137, n. 96-E, p. 41, 21 maio 1999. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/
jsp/visualiza/index.jsp?data=21/05/1999&jornal=1&pagina=41&totalArquivos=276. 
Acesso em: 05 jan. 2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Primeira Câmara. Acórdão nº 4.063/2015. 
Processo nº TC - 011.790/2014-8. Ata nº 23/2015 - 1ª Câmara. Representação. 
Contratação de produção de vídeo em resolução ultra HD 4K. Ausência de justificativas 
adequadas para a especificação do objeto em 4K. Posteriormente aceitou a prestação 
dos serviços em formato full HD, contrariando o disposto no edital. Audiência. 
Rejeição das justificativas. Multa. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti, 14 de julho 
de 2015. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 152, n. 135, p. 112, 17 
jul. 2015. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.
jsp?data=17/07/2015&jornal=1&pagina=112&totalArquivos=212. Acesso em: 26 jan. 
2021.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Primeira Câmara. Acórdão nº 1.179/2006. 
Processo nº TC - 006.901/2003-9. Ata nº 15/2006 - 1ª Câmara. Contas ordinárias 
anuais. Falhas de redução reduzidas. Irregularidade na falta de fiscalização da 
obrigação de verificar o uso de sobreviventes e passagens. Autorização impossível 
de novas viagens a servidores inadimplentes com o dever de apresentar as despesas 
de deslocamento anterior. Ocorrência frequente no exercício. Contas irregulares de 
um responsável e cominação de multa. Contas regulares com ressalva dos demais 
gestores. 1. Julgam-se regulares com ressalva as contas de gestores que cometeram 
no exercício tão-somente falhas formais ocasionais, tidas como aquelas de baixa 
materialidade, pouca repercussão e de caráter isolado. 2. Julgam-se irregulares as 
contas de gestores que cometeram no exercício irregularidade sistematicamente, 
máxime quando já avisados por decisão do Tribunal, sem que hajam tomado 
nenhuma providência saneadora. Relator: Min. Marcos Vinicios Vilaça, 9 de maio 
de 2006. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 143, n. 91, p. 84, 15 
maio 2006. Disponível em: https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.
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https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=17/07/2015&jornal=1&pagina=112&totalArquivos=212
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https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=15/05/2006&jornal=1&pagina=84&totalArquivos=96
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BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Secretaria do Tribunal Pleno. Órgão 
Especial. Resolução nº 23, de 17 de dezembro de 1993. Aprova o Enunciado nº 
331 para compor a Súmula de Jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho. 
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MENDES, Renato Geraldo. O processo de Contratação Pública – Fases, Etapas e 
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PIMENTA, J. R. F. A responsabilidade da administração pública nas terceirizações, a 
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129Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Glossário
N°: Termo: Definição/significado:
1 Ampla defesa
Significa que qualquer pessoa a quem se faça uma 
acusação tem o direito de se defender previamente antes 
de qualquer decisão que venha a prejudicá-lo.
2 Apostilamento
Trata-se de um termo ou até mesmo uma simples anotação 
(apostila) no contrato que dispensa análise e parecer 
jurídico, assinaturas dos representantes da contratada e a 
publicação na Imprensa Oficial.
3 Contraditório Serve para que a parte contrária possa rebater os fatos alegados em seu desfavor.
4 Contrato administrativo
Todo e qualquer ajuste celebrado entre órgão ou entidade 
da administração pública e particular, por meio do qual 
se estabelece acordo de vontades, para formação de 
vínculo e estipulação de obrigações recíprocas. O contrato 
administrativo tem como característica principal a presença 
de cláusulas exorbitantes.
5 Edital de Licitação
Lei máxima do certame, dispõe das regras do procedimento 
licitatório e da contratação à qual a administração pública 
está intimamente atrelada, não podendo se afastar sob 
pena de violação ao princípio da vinculação ao instrumento 
convocatório, bem como ao princípio da legalidade.
6 Fiscalização de contratos
Necessidade de assegurar que os recursos públicos 
dispendidos estariam à altura daquilo que viria a ser 
recebido, ou seja, fiscalizar a entrega dos objetos 
pretendidos.
7 Licitação
Procedimento de contratação pública que visa garantir a 
observância do princípio constitucional da isonomia e a 
selecionar a proposta mais vantajosa para a administração, 
além de promover o desenvolvimento nacional sustentável.
8 Rescisão contratual
A rescisão de um contrato administrativo é a quebra 
definitiva do vínculo jurídico entre a Administração e a 
empresa contratada. Nunca uma sanção.
9 Sanções administrativas
Penalidades previstas em lei, no edital ou contrato, 
aplicadas pela administração à licitante ou contratada, em 
razão de descumprimento de obrigações contratuais.
10
Termo de 
Referência ou 
Projeto Básico
Documento que contém os elementos técnicos necessários 
capazes de propiciar a avaliação do custo, pela Administração, 
com a contratação e os elementos técnicos necessários 
e suficientes, com nível de precisão adequado, para 
caracterizar o serviço a ser contratado e orientar a execução 
e a fiscalização contratual (Anexo I da IN SEGES nº 05/2017).
	Unidade 1 – O Planejamento nas Contratações 
	1.1 O princípio do planejamento
	1.2 Planejamento na legislação vigente
	1.3 Gerenciamento de riscos
	1.4 A importância do planejamento na fiscalização contratual
	Unidade 1 – Conceitos básicos, especificidades e vigência do Contrato Administrativo
	1.1 O que é o contrato administrativo?
	1.2 Especificidades do contrato administrativo
	1.3 Vigências do contrato administrativo
	1.4 Contratações de serviços
	Unidade 2 – Alguns aspectos importantes dos Contratos Administrativos
	2.1 Alterações no contrato administrativo
	2.2 Equilíbrio econômico-financeiro
	2.3 Extinção do contrato administrativo
	Unidade 1 – O que é terceirização?
	1.1 Como surgiu a terceirização?
	1.2 O que pode ser terceirizado no âmbito da Administração Pública?
	Unidade 2: O que observar na hora de decidir terceirizar?
	2.2 Os sete pecados da terceirização
	Unidade 1 – Fiscalização dos Contratos Administrativos
	1.1 As especificidades da fiscalização de contrato
	1.2 Pontos relevantes na gestão e fiscalização de contratos
	1.3 Responsabilização do servidor público
	Unidade 2 – Sanções administrativas
	2.1 Tipologia das sanções administrativas
	2.2 Quais são as fases e os procedimentos na Aplicação de Penalidades?
	2.3 Formalização processual – O papel do gestor e fiscal nesse processo
	Unidade 3 – Responsabilidade da Administração
	3.1 Principais assuntos ligados ao tema
	3.2. Espécies
	3.2 Boas práticas na gestão e fiscalização de contratos
	Referências
	Glossário