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PLANEJAMENTO 
GOVERNAMENTAL 
E CONTROLE
Autoria: Alessandra Buarque de Araújo Silva
Indaial - 2022
UNIASSELVI-PÓS
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
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Copyright © UNIASSELVI 2022
S586p
 Silva, Alessandra Buarque de Araújo
 Planejamento governamental e controle. / Alessandra Buarque 
de Araújo Silva – Indaial: UNIASSELVI, 2022.
 169 p.; il.
 ISBN 978-65-5646-522-7
1. Planejamento governamental. – Brasil. II. Centro Universitário 
Leonardo da Vinci.
CDD 350
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Jairo Martins
Marcio Kisner
Marcelo Bucci
Revisão Gramatical: Desenvolvimento de Conteúdos EdTech
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada pela equipe Conteúdos EdTech 
UNIASSELVI
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
Sistema de Planejamento Governamental ................................. 7
CAPÍTULO 2
Atividade Financeira do Estado ................................................. 59
CAPÍTULO 3
Sistema de Controle na Administração Pública no Brasil ...115
APRESENTAÇÃO
Olá, é com satisfação que apresentamos o Capítulo 1 do livro Planejamento 
Governamental e Controle, iniciando a partir daqui o nosso aprendizado sobre o 
tema tão rico, necessário e fundamental para a compreensão do funcionamento 
do sistema de planejamento da ação governamental e os mecanismos de contro-
le, com foco na realidade brasileira.
É fato que as mudanças em todos os campos da vida nacional, tanto no que 
se refere às transformações sócio-históricas, quanto no campo econômico, pro-
duzem desdobramentos no papel do Estado em sua relação com a sociedade, 
bem como na elaboração, execução e implementação das políticas públicas, que 
pedem uma gestão pública conectada com essas mudanças. Poderíamos falar de 
muitas dessas mudanças, porém, no século XXI, os maiores impactos que esta-
mos vivenciando no mundo, dizem respeito à chamada Revolução 4.0 – tecnoló-
gica, comunicacional e informacional; cujas mudanças de paradigmas repercutem 
em transformações econômicas, tecnológicas, ambientais, culturais e sociais, re-
querendo do Estado e dos atores públicos que assumam novos papéis.
É nesta perspectiva de um mundo em transformação que abordaremos o tema 
do planejamento e controle na administração pública, em sua dimensão técnica e 
política, problematizando algumas questões acerca dos momentos de fluxo e influ-
xo do planejamento fruto da construção histórica da relação Estado-sociedade.
Não é relevante para o presente trabalho apresentar cenários estanques de 
elaboração do planejamento governamental apenas como uma ferramenta de tra-
balho, uma técnica para definição de estratégias, objetivos, metas e resultados 
esperados; nem os marcos regulatórios que deixam de levar em consideração 
o cenário de confrontos entre as forças políticas em atuação no período; mas, 
de convidar você a mergulhar nessa análise do sistema de planejamento gover-
namental e controle como um organismo vivo, que sofre todas as interferências 
do cenário econômico e político de um país e que representa um plano estraté-
gico de governo para colocar em prática sua agenda governamental voltada ao 
bem-estar de sua população, validado, em termos democráticos, pelo voto. Por 
esta razão que o intercâmbio de termos e conceitos sobre o Estado, o governo, 
a administração pública, as políticas públicas, os cenários políticos perpassam a 
construção dessa obra. Pensamos que não há como ser diferente.
Este livro está dividido em três capítulos: no Capítulo 1 abordaremos o Siste-
ma de Planejamento Governamental, com seus instrumentos de formulação, im-
plementação e avaliação da agenda governamental. No Capítulo 2, trataremos da 
Atividade Financeira do Estado, a gestão fiscal e a legislação aplicada, bem como 
buscando conhecer a programação e execução financeira desse sistema planeja-
mento; e, por último, o Capítulo 3 terá como foco o Sistema de Controle na Admi-
nistração Pública no Brasil, quando iremos nos deter nos princípios do controle na 
administração pública, a transparência da gestão e o controle social. 
Ressaltamos que a proposta desse livro é fomentar o interesse pelo apro-
fundamento do estudo sobre o tema planejamento governamental e controle, am-
pliando sua pesquisa teórico-prática, pois o livro não tem a pretensão de encerrar 
o diálogo sobre o tema. É uma proposta de despertar para o conhecimento. Im-
porta, ainda, ressaltar desde já, que o conteúdo dessa disciplina é complexo e 
aqui pudemos contemplar, face o tamanho da obra, apenas alguns pontos do con-
teúdo, ficando a seu cargo aprofundar o estudo do tema nas obras referenciadas 
e outras que dispuser, tarefa de pesquisa inerente ao estudo acadêmico.
Com esse conhecimento você poderá desenvolver competências para atuar 
no campo da gestão pública de qualquer ente federativo, ou como profissional 
liberal que atue em assessoria parlamentar e/ou executiva, e/ou como consultoria 
independente; bem como a toda e qualquer pessoa que postule conhecer o tema 
para a execução de atividades voltadas à ação governamental, tanto no campo 
do planejamento governamental quanto no campo do controle social das políticas 
públicas. Se servidor público, o conhecimento aqui ofertado poderá contribuir em 
oferecer subsídios para a sua atuação profissional.
A construção do conhecimento para seu aprimoramento profissional requer 
disciplina e dedicação porque é um aprendizado centrado na autonomia do aluno. 
Sua dedicação aos estudos é fundamental para o sucesso dos objetivos a que 
você se propõe.
Um bom estudo pra você!
CAPÍTULO 1
Sistema de Planejamento 
Governamental
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Conhecer os instrumentos utilizados na elaboração do Planejamento Governa-
mental, que visam a garantia do exercício da responsabilidade na gestão dos 
recursos públicos.
� Identificar todas as etapas do ciclo de elaboração do sistema de Planejamento 
Governamental.
� Analisar o Planejamento da Ação Governamental do Ente federativo, inclusive 
os instrumentos utilizados para a avaliação e monitoramento do gasto público.
� Elaborar o esboço de um Plano de Ação pessoal com as ferramentas apresen-
tadas no tópico do Planejamento.
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 Planejamento Governamental e Controle
9
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Para cumprir o papel de promover a pessoa humana e o seu 
desenvolvimento integral em liberdade, o governo e a adminis-
tração pública necessitam criar as condições necessárias para 
garantir os direitos constitucionais dos cidadãos (MATIAS-PE-
REIRA, 2020, p. 2).
Você sabia que a Constituição Federal do Brasil de 1988 é conhecida como 
a “Constituição cidadã”? Sim, foi o deputado Ulysses Guimarães, presidente da 
Constituinte, que assim a batizou.
Uma breve história desse batizado aponta que, em um momento histórico de 
abertura democrática, no Brasil, a Carta de 1988 expressou um grande avanço 
em relação às demais constituições brasileiras, principalmente pela incorporação 
do capítulo da ordem social, com ampliação dos direitos individuais e da partici-
pação política da sociedade na formulação, acompanhamento e avaliação das 
políticas públicas. 
E, para cumprir o seu papel nesse contexto, o governo e a administração públi-
ca também incorporaram novos elementos para a execução da ação governamen-
tal na perspectiva do acolhimento das demandas da sociedade,no campo do plane-
jamento e do controle, tema de nosso estudo. A base legal dessas condições pode 
ser encontrada na Constituição federal e nas legislações específicas pertinentes. 
Nossa proposta de estudo nesse capítulo, composto de 3 seções e subse-
ções, é trazer para seu conhecimento o que é o sistema de planejamento go-
vernamental e sua composição; como a ação governamental acontece, em sua 
dimensão técnica e política; quais as ferramentas utilizadas para a elaboração 
desse planejamento e os instrumentos do planejamento orçamentário e financei-
ro, a partir do PPA, LDO e LOA, bem como as formas de avaliação e monito-
ramento do gasto público. Perpassando a obra, trazemos uma breve análise de 
alguns autores e pesquisadores do tema, sobre a relação entre o planejamento 
governamental e o aparato burocrático no governo federal brasileiro e os limites 
e as possibilidades de saídas possíveis para atender às demandas da sociedade 
com os recursos públicos disponíveis.
2 SISTEMA DE PLANEJAMENTO 
GOVERNAMENTAL
O capítulo do nosso livro tem início com a seção abordando o Sistema de 
Planejamento Governamental, composta por 3 subseções. A primeira tratará do 
10
 Planejamento Governamental e Controle
Planejamento da Ação Governamental; a segunda seção abordará os Instrumen-
tos do Planejamento Orçamentário e Financeiro, compostos pelo PPA, LDO e 
LOA; e, por fim, a terceira e última seção contemplará o estudo da Avaliação e 
Monitoramento do Gasto Público.
Iniciamos nossa jornada de aprendizagem desejando que os estudos aqui 
produzidos contemplem às suas expectativas para essa disciplina, bem como os 
objetivos de aprendizagem propostos.
Você sabe do que trata o sistema de planejamento governamental e qual sua 
origem? 
Se não sabe, não se preocupe, nosso objetivo é caminhar junto com você 
nessa jornada de aprendizado, auxiliando na compreensão dos conceitos de for-
ma leve e descontraída.
Iniciaremos apresentando, de forma breve, como e onde se inicia o debate 
sobre planejamento governamental no mundo e como chega no Brasil. Cabe res-
saltar que durante a primeira metade do século XX (especificamente de 1930 a 
1970), o planejamento foi o aliado principal do Estado para a transformação das 
realidades e nós saberemos como isso ocorreu, conforme a sequência do estudo.
FIGURA 1 – OBRA O PRÍNCIPE, DE MAQUIAVEL
FONTE: <https://www.planocritico.com/wp-content/uploads/2019/04/750-
O-Principe-Livro.jpg>. Acesso em: 25 jan. 2022.
11
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Foi Nicolau Maquiavel (1469-1527) quem primeiro incluiu o termo Estado na 
literatura política, por meio de seu consagrado livro “O Príncipe”, escrito em 1513, 
em que se lê, na primeira frase: “todos os Estados, todos os domínios que tiveram 
e tem poder sobre os homens, são estados, e são ou repúblicas ou principados”.
O planejamento governamental como instrumento de projeção e de mode-
lagem do futuro vem sendo utilizado na administração pública, especialmente a 
partir do século XIX, quando os governos, tanto de países centrais quanto periféri-
cos, passam a aplicá-lo como forma de promover o progresso econômico e social. 
Foi, porém, a partir da Primeira Guerra Mundial que o planejamento ganhou um 
teor estratégico, relacionado à alavancagem de transformações profundas nas so-
ciedades. Foi o caso da União Soviética, que a partir de 1920 empreendeu esfor-
ços sistematizados para converter sua sociedade feudal em industrializada; assim 
como dos Estados Unidos, após a grande crise de 1929; também da Europa, no 
processo de reconstrução pós-Segunda Guerra Mundial. 
O debate sobre planejamento governamental avança a partir da década de 
1930 nas economias ocidentais como resposta à quebra da bolsa de New York 
de 1929, que levou a uma crise econômica internacional profunda e causou um 
abalo na crença do livre mercado e no progresso espontâneo das sociedades 
(POLANY, 2012 apud PAPI et al. 2020). Como consequência, houve uma valo-
rização dos Estados como salvaguarda dos processos cíclicos de crise (ibdem, 
2012), que passaram a intervir na economia e na proteção social, desenvolven-
do, assim, capacidades estatais para alcançarem seus objetivos. Nesse contexto, 
tanto no centro (a partir das ideias keynesianas e do New Deal) quanto na peri-
feria (a partir do desenvolvimentismo), pode-se afirmar que o planejamento foi 
a principal ferramenta utilizada pelos Estados para promover o desenvolvimento 
e a transformação social (BIELCHOWSKY, 2004). No caso dos países centrais, 
serviu como estratégia para reconstrução das nações devastadas pela Segunda 
Guerra Mundial (o plano Marshall), levando a Europa a alcançar um grande cres-
cimento econômico já nos anos 1950 e 1960 (GIACOMONI E PAGNUSSAT, 2007 
apud PAPI et al 2020). Nesse mesmo período, na América Latina funcionou como 
uma alavanca para o desenvolvimento – entendido como sinônimo de crescimen-
to econômico e superação do subdesenvolvimento (BIELCHOWSKY, 2004 apud 
PAPI et al. 2020). 
A prática do planejamento governamental estava centralizada no Estado e os 
governos centrais protagonizavam as dinâmicas de elaboração e de implementa-
ção. Esta observação é importante, porque tal monopolização marcará, também, 
a federação brasileira. 
Assim, entende-se que os sentidos do planejamento se relacionam com as 
disputas por hegemonia em torno de ideias e concepções de Estado que legiti-
12
 Planejamento Governamental e Controle
mam e orientam a ação política concreta. Se na década de 1930 as ideias liberais 
que legitimavam o laissez-faire deram lugar a um conjunto de ideias baseadas no 
keynesianismo/desenvolvimentismo – que tinham o Estado à frente da promoção 
do desenvolvimento –, a crise iniciada na década de 1970 engendrou uma nova 
alteração do pêndulo em direção às ideias liberais. Já no início dos anos 2000, 
com a eleição de governos de centro-esquerda na América-Latina, reacende-se 
um novo ciclo de revalorização do papel do Estado em diversos níveis da econo-
mia e das políticas públicas (SADER, 2013; PEREIRA, 2007; DINIZ, 2007; BOS-
CHI e GAITÁN, 2015, apud PAPI, 2020), trazendo de volta o debate sobre o papel 
do planejamento no desenvolvimento e seus arranjos de implementação.
Se quiser conhecer mais sobre o tema, sugerimos a leitura do 
artigo de PAPI et. al. (2020) com título “O Planejamento Governa-
mental e modelos de Estado no Brasil: uma análise bibliométrica de 
três décadas de publicações do IPEA”, referenciado ao final do livro.
Feita essa breve contextualização sobre os sentidos do planejamento e a re-
lação Estado-sociedade, você pode perguntar: e no Brasil, como percebemos os 
sentidos do planejamento e as concepções de Estado? 
Bom, o debate sobre o planejamento nasce em paralelo ao modelo de Esta-
do que o origina: o desenvolvimentista erguido a partir da Era Vargas, cuja carac-
terística principal foi a sua forte presença na implementação do projeto industria-
lizador e modernizador do setor público. Desde meados da década de 1930, com 
a produção do primeiro plano quinquenal da história do planejamento brasileiro 
(o Plano Especial de Obras Públicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional, de 
1939 a 1943), as legislações vêm definindo os instrumentos e as ferramentas que 
o governo deve utilizar para elaborar seu plano de ação governamental. No decor-
rer do estudo, iremos nos deparar com os erros e acertos e até a descrença dessa 
atividade do planejamento governamental no Brasil principalmente pelo aparelho 
burocrático do Estado. 
A cada período, com o passar do tempo e as transformações do papel do 
Estado no campo econômico e social e das necessidades da sociedade no aten-
dimento de suas demandas, esses dispositivos vão sendo redefinidos e atualiza-
dos, por meio de legislação específica. Desde 17 de março de 1964, por exemplo, 
quando, por meio da Lei nº 4.320 foi introduzida a técnica de orçamento por pro-
13
Sistemade Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
gramas, até a Constituição de 1988, em seu art. 165, parágrafos e incisos; já ha-
via a obrigatoriedade legal do governo, por meio da administração pública, de ter 
parâmetros de atuação definidos no campo econômico e fiscal, via planejamento 
governamental. 
Em 1988, a Carta Magna introduziu o conceito de sistema de planejamen-
to governamental no Brasil que engloba o Plano Plurianual (PPA), as diretrizes 
orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA), definidas sua elaboração 
e execução em legislação específica. Com isso, a constituição definiu a obrigato-
riedade de cada ente federativo – União, Estados, e Municípios adotar o sistema, 
elaborando os seus elementos específicos, o que significa que devem constar 
nestes documentos do planejamento, as receitas, os gastos, os investimentos, 
orçamento e finanças dos entes federativos. A constituição também introduziu a 
participação da sociedade na avaliação e monitoramento das ações de governo. 
Há mais de um século o Brasil é uma federação. Adicionalmente, em 1988 
os municípios foram elevados à categoria de entes federados, juntamente com a 
União e os estados. A partir daí um conjunto de mudanças políticas e institucio-
nais ocorreram; dentre elas, um intenso processo de descentralização de políticas 
públicas. Em virtude disso, os municípios receberam uma gama de competências 
na condução de políticas de saúde, educação, assistência social, cultura, sane-
amento básico, que até então estavam sob responsabilidade dos órgãos do go-
verno central. De forma concomitante, foram incumbidos da função de produzir 
peças orçamentárias e de planejamento, como o Planejamento Plurianual, a Lei 
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Diretor. 
A adoção de uma nova cultura orientada para uma visão empreendedora na 
administração pública, denominada de Nova Gestão Pública (NGP), começou no 
final da década de 1970 no Reino Unido com a eleição de Margaret Thatcher. O 
modelo de NGP está orientado ao cliente – cidadão; com foco em resultados; 
busca da flexibilização administrativa; busca do controle social e valorização das 
pessoas. No início da década de 1980, o NPG foi adotado pelo governo Ronald 
Reagan, nos Estados Unidos. A partir daí se ampliou pelos demais países anglo-
-saxônicos, como Austrália e Nova Zelândia, alcançando, em seguida, inúmeros 
países europeus. Esse novo modelo de gestão pública começou a ser implantado 
na América Latina na década de 1990. O primeiro país a adotá-lo foi o Chile. No 
Brasil, sua adoção ocorreu a partir de 1995 e ainda estamos, até hoje, sob a influ-
ência dessas reformas no Estado. 
Para melhor compreensão e aprofundamento do tema sobre a 
Reforma do Estado no Brasil, sugerimos a leitura de Bresser-Pereira 
14
 Planejamento Governamental e Controle
(1998) e Matias-Pereira (2010, 2020). Os princípios da reforma ad-
ministrativa em curso no Brasil estão expostos no Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado (MARE, 1995). 
1 Do que é composto o Sistema de Planejamento Governamental?
Após uma breve inserção do tema sobre sistema de planejamento governa-
mental, avançaremos para o estudo mais específico do planejamento na imple-
mentação da agenda de governo.
2.1 PLANEJAMENTO DA AÇÃO 
GOVERNAMENTAL
Ficou claro para você que até 1988 a prática do planejamento governamental 
ficava restrita e concentrada nos órgãos federais?
Embora o nosso estudo tenha como foco a realidade brasileira, em seu mo-
delo federal, quando falarmos em administração pública, devemos pensar que es-
tão aí englobados todos os níveis: federal, estadual e municipal. 
Podemos dizer que o planejamento governamental público, na 
perspectiva de uma proposta de antever a visão de futuro para bus-
car antecipar a solução dos problemas e atender as demandas da 
sociedade, passou a ser aplicado como forma de promover o pro-
gresso econômico e social, não sem controvérsias quanto ao formato 
e busca de superação dos modelos tradicionais propostos, o que po-
deremos melhor compreender no decorrer do nosso estudo.
15
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Para uma melhor compreensão do contexto do planejamento governamental 
no Brasil, é preciso dizer que não é possível falar em planejamento governamen-
tal sem falar em Estado, em modelos de Estado, em governo, administração pú-
blica, políticas públicas, no âmbito da política e da economia, por exemplo. E é o 
que faremos na sequência
FIGURA 2 – CONFIGURAÇÃO SISTÊMICA: ESTADO, 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SOCIEDADE
FONTE: A autora (2022)
Nessa configuração acima, o Estado, por meio da administração pública, tem 
a função de atender as demandas da sociedade, com serviços públicos de quali-
dade e, para isso, necessita estar bem estruturada, desenvolver suas funções de 
forma organizada, com eficiência, eficácia e efetividade. Como afirma Matias-Pe-
reira (2020), o papel da administração pública é de atuar como eixo transmissor 
entre o Estado e a sociedade.
EFICIÊNCIA - Custo. Executa uma tarefa com qualidade, com o 
mínimo de erros. 
EFICÁCIA - Resultado. Produzir da melhor maneira para atingir 
o objetivo que foi planejado. 
EFETIVIDADE - Impacto. Habilidade de ser eficiente e eficaz ao 
mesmo tempo.
É nítida a separação que existe entre políticas de Estado e políticas de Gover-
no, no âmbito do direito constitucional brasileiro, conforme Matias-Pereira (2010).
16
 Planejamento Governamental e Controle
• políticas de Estado são àquelas estabelecidas por Lei, no processo com-
plexo que envolve as ações do Legislativo e do Executivo. Nelas ficam 
definidas as premissas e objetivos que o Estado brasileiro, em dado mo-
mento histórico, quer ver consagrados para dado setor da economia ou 
da sociedade. Trata-se de políticas necessariamente estruturantes;
• políticas de Governo são os objetivos normalmente estabelecidos em um 
plano de governo, elaborados pelo então candidato, que após eleito bus-
ca implantá-los em diferentes setores da vida econômica ou social. Re-
ferem-se à orientação política e governamental que se pretende imprimir 
a um setor. Registre-se que essas políticas de Governo devem estar em 
consonância com as políticas de Estado.
Governo, administração pública, políticas públicas, planejamento governa-
mental são elementos constitutivos das funções stricto sensu do Estado, no que 
diz respeito aos serviços que presta à sociedade, via políticas públicas, imbrica-
das com as funções do Estado, também, no campo social. 
Em um sentido amplo, as principais funções do Estado estão 
divididas em quatro grandes setores: a) as funções de Estado 
stricto sensu, orientadas para a manutenção da ordem inter-
na, defesa do território, representação externa, provimento da 
justiça, tributação e administração dos serviços que presta; b) 
as funções econômicas que cuidam da criação e da adminis-
tração da moeda nacional, regulamentação dos mercados e 
promoção do desenvolvimento – planejamento, geração de 
incentivos e estímulos, construção de infraestrutura em seto-
res estratégicos, entre outros; c) as funções sociais destinadas 
ao provimento universal dos bens sociais fundamentais, como 
saúde, educação, habitação, alimentação, redes de proteção 
social, etc.; d) e as funções de preservação do meio ambiente 
(MATIAS-PEREIRA, 2020, p. 1).
Dessa maneira, podemos concluir que o governo exerce as atividades polí-
ticas, enquanto que a administração pública possui como função principal admi-
nistrativa, executar os serviços de interesse e necessidade da coletividade e pelo 
bem comum.
Em outra perspectiva de análise, De Toni (2014) aponta que o planejamen-
to governamental é por definição, um processo político coletivo coordenado pelo 
Estado que, através do aumento da capacidade de governo, realiza um projeto 
estratégico de sociedade. Essa definição supera o marco das teoriasadminis-
trativas limitadas pela análise de eficiência e eficácia, está muito além do debate 
econômico sobre a mera alocação de recursos e muito além da simples aplicação 
de modelos gerenciais de bolso e heurísticas econométricas - a exemplo dos mo-
delos de uso corporativo como instrumentos ligados às ferramentas da “Qualida-
de Total”, como o Balanced Scorecard (BSC), Matriz de SWOT como verdadeiros 
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Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
“substitutos técnicos” dos processos de “planejamento participativo”. Ressalta-se 
que são instrumentos ainda há pouco tempo utilizados para a elaboração do pla-
nejamento estratégico das organizações públicas brasileiras.
Ficou claro para você que o planejamento governamental pode ser ana-
lisado sob perspectivas diferenciadas a partir de sua dimensão técnica e 
política?
A fim de melhor assimilarmos o conteúdo proposto para nosso estudo acerca 
do sistema de planejamento governamental, dividiremos nossa análise em duas 
etapas: a primeira análise será a abordagem da dimensão técnica, conhecendo o 
ferramental disponível para elaborar o planejamento no âmbito da administração 
pública, quando veremos que se apropria dos modelos e elementos do mundo 
corporativo, baseada no suporte teórico referenciado; e, na segunda etapa, abor-
daremos a dimensão política do planejamento governamental, que é a definidora 
da agenda de governo que irá nortear a elaboração do planejamento e seu ciclo 
processual de implantação e avaliação/monitoramento.
2.1.1 Planejamento da ação 
governamental em sua dimensão técnica
Agora já sabemos que com a reforma do Estado, a gestão pública brasileira 
acolheu os modelos de gestão privados e, para tanto, foi instada a se utilizar de 
todo um instrumental próprio do mundo corporativo para a elaboração do planeja-
mento governamental.
No setor público, a gestão das organizações se realiza no contexto do Esta-
do. É por meio da gestão pública que a ação do Estado-nação, conduzida pelo 
governo, se efetiva, a partir da definição e execução das políticas públicas, que, 
em um Estado democrático, devem ser definidas em conjunto com a sociedade: a 
representação cidadã.
É importante e necessário reconhecer que a elaboração e execução de um 
planejamento governamental, atrelado a um modelo de Estado, não é algo es-
tanque, ou aleatório, que surge da ideia de alguém e, portanto, torna-se uma 
norma legal e administrativa. A história do planejamento governamental envolve 
percursos sócio-históricos, econômicos, culturais, permeados por disputas de 
ideologias, tensões estruturais nas políticas e projetos de governo. As mudanças 
e transformações que ocorrem tanto na vida privada, quanto na administração 
pública, acompanham os impactos do avanço da tecnologia - hoje estamos vi-
18
 Planejamento Governamental e Controle
venciando a Revolução 4.0; bem como as crises econômicas e financeiras que 
afetam o mundo globalizado. Para tal, devemos levar em conta essas mudanças 
e transformações em todos os campos que envolvem a vida nacional.
Você sabe o que é estratégia no setor público?
 
É definir os objetivos da organização em sintonia com as demandas da so-
ciedade. O planejamento tem a função de antever, antecipar o futuro. A partir de 
ferramentas próprias, que veremos ao longo desse livro, como o planejamento 
estratégico, por exemplo, a administração pública deve buscar organizar-se e en-
vidar esforços, elaborando um plano de ação que defina, claramente, a visão de 
futuro que espera atingir em determinado espaço de tempo.
Já sabemos que o planejamento governamental brasileiro é norteado pelos 
modelos corporativos do planejamento, voltados à iniciativa privada, a partir da 
implementação da reforma do Estado no final da década de 1990, com conceitos 
de visão empreendedora para a administração pública. Assim, para que você co-
nheça como esse modelo tradicional de planejamento vem sendo implementado 
na administração pública no Brasil, iremos trazer os conceitos, as ferramentas, os 
instrumentos que são utilizados e como ocorrem os processos e procedimentos 
de gestão no âmbito do governo e da administração pública que irão nortear a 
construção do sistema de planejamento governamental.
Pensando agora de forma mais específica, no sentido da elaboração de do-
cumentos específicos ao ato de planejar, eu te pergunto: você sabe o que é pla-
nejamento?
Quando você pensa em planejamento no sentido mais tradicional do termo o 
que vem em sua mente, em primeiro lugar? Algo do tipo?
FIGURA 3 – CONCEPÇÃO DE PLANEJAMENTO
FONTE: <https://wakke.co/como-ter-um-planejamento-financeiro-
eficaz-na-sua-escola/>. Acesso em: 10 out. 2021.
Pois bem, já é um bom início. 
19
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Para facilitar ainda mais o seu entendimento, veremos, agora, a definição 
de planejamento e como ela se apresenta em uma organização, seja pública ou 
privada; pois, esse não é um conceito exclusivo para empresas e organizações 
públicas. 
Dos estudos mais elementares que conhecemos nas disciplinas de adminis-
tração o conceito de planejamento é, praticamente, porta de entrada para os de-
mais. É a primeira iniciativa de uma organização, antes que qualquer outra função 
administrativa seja executada.
Quem ainda não ouviu dizer que o planejamento é a primeira das quatro fun-
ções administrativas: planejar, organizar, dirigir e controlar? Pois é, mas, se para 
você o assunto é novo, não precisa se preocupar porque a literatura é farta sobre 
esse tema e iremos discorrer bastante sobre isso em nosso estudo.
Na teoria da administração existem diferentes definições de planejamento. 
Matias-Pereira (2020) nos diz que o planejamento pode ser entendido como um 
processo interativo que se desdobra em etapas diferenciadas e, sendo o planeja-
mento a racionalização do processo decisório, essas etapas têm, necessariamen-
te, o mesmo sentido daqueles identificadas no processo da decisão.
Para Ackoff (1967, p. 3 apud MATIAS-PEREIRA, 2020), planeja-
mento é um processo que se destina a produzir um ou mais estados 
futuros desejados e que não deverão ocorrer, a menos que alguma 
coisa seja feita. Para Batista (1981, p. 13 apud MATIAS-PEREIRA, 
2020), o termo planejamento se refere ao processo permanente e 
metódico de abordagem racional e científica de problemas.
Para Lopes (1990, p. 3 apud MATIAS-PEREIRA, 2020), o planeja-
mento é uma ciência que envolve a escolha de um curso de ação, entre 
diversas alternativas analisadas, que leva a um objetivo prefixado.
Trazendo mais detalhes sobre o planejamento, dizemos que ele está voltado 
para o futuro, para os resultados esperados pela administração e deve ser elabo-
rado envolvendo todas as pessoas da organização, em seu nível estratégico, táti-
co e operacional, com a compreensão que se trata de um instrumento de gestão 
que deve ser utilizado de forma contínua e permanente. Nessa perspectiva, vale 
20
 Planejamento Governamental e Controle
lembrar que existem diferentes tipos de planejamento, vistos a partir dos seus 
campos de elaboração: se institucional, tático ou operacional; que são diferentes 
em relação à sua finalidade, à sua estratégia e à temporalidade, visando atingir os 
resultados esperados pela organização. 
QUADRO 1 – OS TIPOS DE PLANEJAMENTO EM CADA NÍVEL ORGANIZACIONAL
Nível 
Organizacional
Tipo de
planejamento
Conteúdo Tempo Amplitude
Institucional Estratégico
Genérico e 
sintético
Longo prazo
Macro-orientado, aborda a 
organização como um todo
Intermediário Tático
Menos genérico e 
mais detalhado
Médio prazo
Aborda cada unidade 
organizacional em 
separado
Operacional Operacional
Detalhado e 
analítico
Curto prazo
Micro-orientado, aborda 
cada operação em 
separado
FONTE: Adaptado de Chiavenato (2006)
Observando-se o quadro anterior, sobre as diferenças entre os tipos de pla-
nejamentos,percebe-se que o tipo estratégico é mais amplo e mais longo. Por 
exemplo: o nível institucional da organização concentrará a elaboração do plane-
jamento baseado na sua finalidade, missão, com visão de futuro à longo prazo, 
abordando a organização como um todo. Já o planejamento tático irá concentrar o 
planejamento das ações em temporalidade de médio prazo, com conteúdo menos 
genérico e mais detalhado. E, por fim, o planejamento operacional terá a concen-
tração das ações em cada operação, separadamente, com maior foco nas tarefas 
a serem desempenhadas, a curto prazo, bem como nos processos operacionais 
que implicam nos resultados da organização. É a etapa onde acontece a execu-
ção do plano de ação organizacional.
Ressalte-se que nas organizações públicas, o planejamento estratégico e o 
operacional são os mais utilizados.
Será que já podemos dizer, então, que conhecemos definições de planeja-
mento como um conceito primário? Você agora já sabe que o planejamento pode-
rá ser utilizado em todas as possibilidades que se apresentarem, indo do planeja-
mento doméstico até o planejamento das mais altas esferas de negócios.
Agora que já conhecemos o que é planejamento, já poderemos passar para 
o Plano de Ação.
21
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Você sabe como fazer um plano de ação?
FIGURA 5 – TRAÇANDO UM PLANO DE AÇÃO
FONTE: <http://www.emdialogo.uff.br/content/planejando-o-
futuro-com-mafalda>. Acesso em: 5 out. 2021.
Sabia que podemos elaborar um plano de ação para nossa vida, pesso-
al e profissional?
Pois é! A Mafalda já deu a dica na tirinha acima, quando traça um plano, pla-
nejando a sua vida. Planejar nossa vida pessoal e profissional também é tarefa 
básica e necessária. Podemos criar um plano para atingir os objetivos que previa-
mente definimos.
Já pensou em fazer o seu plano de ação?
Se você assim como a Mafalda deseja traçar um plano para or-
ganizar sua vida com clareza esse vídeo pode te ajudar.
Acesse: https://www.youtube.com/watch?v=xcOlzv9Up5Q&ab_
channel=GeronimoTheml
Então vamos lá conhecer um pouco mais sobre isso.
O planejamento não é uma função que se desenvolve e encontra seu êxito 
sozinha, mas é um processo que, reunido com outros processos, levam a cabo 
a execução do plano de ação, na busca de alcançar os resultados esperados. 
22
 Planejamento Governamental e Controle
Nessa perspectiva, o planejamento é visto como um processo decisório, sendo a 
atividade de planejar vista como uma prática de antecipar o futuro, tomando deci-
sões de forma antecipada.
O planejamento é executado por meio de um Plano de Ação, a partir das defini-
ções de metas, objetivos, recursos, e quais as tarefas necessárias para alcançar os 
resultados esperados. No planejamento de governo, também é elaborado um Plano 
de Ação governamental, que iremos conhecer com mais detalhes nesse estudo.
Agora que já sabemos a importância do planejamento como um instrumento 
da gestão para alcançar os resultados dos planos que foram definidos baseados 
em uma visão de futuro projetada; que já sabemos que os conceitos que aborda-
mos sobre planejamento são inerentes às empresas privadas, cujo objetivo princi-
pal é auferir lucros, iremos conhecer o planejamento no âmbito da gestão pública. 
Para elaborar um plano de ação governamental é necessário compreender, 
inicialmente, o planejamento na perspectiva de um processo.
Nos aponta Oliveira (1991 apud MATIAS-PEREIRA, 2020) que reconhecer o 
planejamento como um processo implica, portanto, aceitar que não é uma ativida-
de que se esgote na concepção de um plano, de um programa, ou de um projeto. 
Esses são mecanismos instituídos para facilitar o alcance de metas, ou seja, são 
meios para estruturar recursos e ações voltados para certos objetivos que dessa 
forma podem ser geridos de forma melhor. 
Na perspectiva do planejamento como um processo no qual as fases intera-
gem entre si, desdobrando-se em etapas diferenciadas, vamos conhecer na sequ-
ência, as funções e fases do planejamento, na definição de Matias-Pereira (2020).
FIGURA 5 – FUNÇÕES DO PROCESSO PLANEJAMENTO
FONTE: https://scoreplan.com.br/blog/2018/10/22/ciclo-pdca-
do-conceito-a-aplicacao/. Acesso em: 7 out. 2021
23
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
O ciclo PDCA (“plan, do, check, adjust” - em tradução livre, “pla-
nejar, executar, controlar e ajustar”) se apresenta como método de 
gestão para a utilização ótima dos recursos públicos e a racionali-
zação dos procedimentos administrativos, diferenciando-se do tradi-
cional ciclo orçamentário, uma vez que visa a busca constante por 
melhores resultados, não se restringindo a um determinado exercício 
financeiro, sendo, em suma, o esforço pela qualidade total e pela ex-
celência na Administração Pública. 
Disponível em: https://jus.com.br/artigos/54339/o-ciclo-pdca-e-
-o-planejamento-na-administracao-publica
A percepção de que é preciso melhorar o desempenho da gestão pública é 
cada vez mais evidente no Brasil. A administração pública na atualidade, que tem 
como referência o modelo de gestão privada, não pode desconsiderar que o setor 
privado busca o lucro e a administração pública visa realizar sua função social. Esta 
função social deve ser alcançada com a maior qualidade possível na sua prestação 
de serviços, ou seja, sendo realizada de forma eficiente, eficaz e efetiva.
Agora, convido você a conhecer as fases do planejamento, conforme descri-
tas por Matias-Pereira (2020):
• Diagnóstico: mostra o conhecimento da realidade.
• Políticas: a sua função é definir os objetivos.
• Estratégia: deve indicar as opções dos rumos a seguir para alcançar os 
objetivos.
• Planos: tem como propósito viabilizar os objetivos e estratégias.
• Execução: esforço orientado para a implementação das ações progra-
madas.
• Controle: visa permitir acompanhar a execução e avaliar os resultados 
alcançados, para que possam ser comparados com os objetivos anterior-
mente definidos.
 
Quer conhecer mais conhecer mais sobre as funções e fases do 
planejamento? 
24
 Planejamento Governamental e Controle
Deixo como indicação de leitura os livros: 
1 - SOBRAL, F.; PECI, A. Administração: teoria e prática no contex-
to brasileiro. São Paulo. Pearson Prentice Hall, 2008. 
2 - CHIAVENATO, I. Administração Geral e Pública. Rio de Janei-
ro: Elsevier, 2006. 
3 - OLIVEIRA, D. P. R. Planejamento estratégico: conceitos, meto-
dologia e práticas. 30 ed. São Paulo: Atlas, 2012.
Para avançarmos no estudo, quero te perguntar se você sabe a diferen-
ça entre Plano, planejamento e planejamento estratégico? 
Teremos na sequência a diferença que nos ensina Matias-Pereira (2020). Ele 
nos diz que o processo de concepção de um plano de ação é realizado por meio 
do planejamento. Nesse sentido, o propósito do plano é atingir um conjunto de ob-
jetivos, o que implica dizer que o ato de planejar requer a existência de objetivos. 
Por sua vez, o planejamento estratégico é o mesmo que planejamento, mas, com 
ênfase no aspecto de longo prazo dos objetivos e na análise global do cenário. 
Assim, o planejamento é estratégico quando se dá ênfase ao aspecto de longo 
prazo dos objetivos e a análise global do cenário.
Se você quiser saber mais como elaborar um Plano de Ação, 
acesse o link: https://www.youtube.com/watch?v=M4dNnrcUq9s&ab_
channel=BlogAbriMinhaEmpresa
Pronto, se você ainda não elaborou o seu plano de ação, já é possível fazê-lo 
com as ferramentas aprendidas até agora.
O próximo passo do nosso estudo é conhecer mais sobre o planejamento es-
tratégico governamental. Podemos dizer que o planejamento estratégico é oriun-
do da escola prescritiva, conforme Chiavenato e Sapiro (2003), ou seja, é um 
processo formal e conceitual de planejamento. A sua origem se deu na década de 
1960, nos Estados Unidos, em que esse modelo de planejamento era desenvolvi-
do para a administraçãode empresas privadas. 
25
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Algumas vertentes do planejamento estratégico surgiram na América Latina 
a partir dos anos 1970, destacando-se o Planejamento Estratégico Situacional, 
como nos aponta Artmann (2000). 
As escolas de estratégia são marco referencial teórico baseado 
no livro “Safári de estratégia: um roteiro pela selva do planejamento 
estratégico”, publicado em 2000 pela Editora Bookman e escrito por 
Henry Mintzberg, Bruce Ahlstrand e Joseph Lampel. O livro apresen-
ta 10 escolas de estratégia que auxiliam na tomada de decisões con-
forme as escolhas e o tipo de organização.
O planejamento estratégico visa a eficácia e procura responder às seguintes 
perguntas: Qual é o nosso negócio? Qual deveria ser o nosso negócio? Como de-
verá ser o nosso negócio daqui a X anos? Quais os objetivos para chegar àquela 
situação? Quais os recursos para atingir esses objetivos?
Sabedores que somos que a administração pública foi buscar na iniciativa 
privada os métodos e ferramentas de gestão, iremos conhecer alguns termos até 
então desconhecidos no ambiente governamental, quando falamos em planeja-
mento estratégico no âmbito público, como Matriz de SWOT, Balanced Scorecard 
(BSC) entre outros. São tantas siglas que parece uma sopa de letrinhas, mas, não 
se preocupe porque há uma farta literatura sobre o tema. Apresentamos abaixo a 
ilustração equivalente.
26
 Planejamento Governamental e Controle
FIGURA 6 – MATRIZ SWOT
FONTE: <https://eduardokasse.com.br/que-tal-fazer-uma-analise-f-o-f-a-
para-ajudar-o-seu-livro-a-se-destacar/>. Acesso em: 7 out. 2021.
FIGURA 7 – BSC (BALANCED SCORECARD)
FONTE: <https://cienciaenegocios.com/blanced-scorecard/>. Acesso em: 7 out. 2021.
27
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
 A análise SWOT é uma ferramenta de gestão muito usada no 
planejamento estratégico porque analisa os fatores internos - as for-
ças e fraquezas e externos à organização – ameaças e oportunida-
des para subsidiar a tomada de decisões ou execução de um projeto. 
Também conhecida como Matriz FOFA. Os fatores internos são os 
pontos positivos e negativos da situação (empresa ou projeto que 
deseje implantar). Esses fatores estão no controle da organização e 
são situações que podem ser por ela administradas e modificadas. 
Já os fatores externos à organização são de difícil governança, por 
isso chamados de oportunidades e ameaças; porque não está ao al-
cance da organização modificar, por exemplo: cenário econômico, 
ambiente político, entre outros.
O balanced scorecard (BSC) foi formulado por Kaplan e Norton 
(1997) e está estruturado em quatro diferentes perspectivas – finan-
ceira, processos de negócios internos, aprendizado e crescimento 
das pessoas e cliente. O BSC vem sendo utilizado com uma maior 
frequência no âmbito do governo federal, porém, para a administra-
ção pública o modelo deve ser adaptado para as premissas especí-
ficas de cada órgão público, que não deve fugir dos princípios legais 
da administração em sua finalidade social (MATIAS-PEREIRA, 2020)
Avaliando o que já estudamos até aqui você pode estar se perguntando, 
como o conteúdo apresentado relaciona-se com o mercado de trabalho e a apli-
cação na prática do que você aprendeu no curso. Bom, podemos dizer que em 
sendo sua atuação no campo da gestão pública, em nível federal, você deverá 
ser preparado para utilizar as ferramentas de planejamento que serão definidas 
na agenda de governo para o órgão que executará o planejamento governamen-
tal. Em se tratando de atuação em gestão municipal, por exemplo, assessoria, 
consultoria em gestão privada, empreendedorismo, as ferramentas disponíveis no 
cenário do século XXI são as mais diversas e você deverá avaliar a que melhor irá 
se adequar ao objetivo a que se pretende atingir, focando a relação custo-benefí-
cio de cada uma delas, principalmente.
Para alguns autores, no século XX o planejamento ex-ante claramente fa-
lhou. O que os consumidores querem e quanto desejam, são duas perguntas que 
os planejadores nunca conseguiram responder com eficiência. Reunir as informa-
ções necessárias para coordenar a atividade econômica revelou-se impossível. 
28
 Planejamento Governamental e Controle
Para elaborar um plano, você precisa agregar informações no nível macroeconô-
mico e, ao mesmo tempo, enfrentar incertezas inescapáveis na produção e mu-
danças nas preferências do consumidor. Além disso, isso deve ser feito em tempo 
hábil. Distorções na expressão de necessidades e inércia no aparato produtivo 
provocaram o impasse do sistema. 
Sugestão de leitura para você que poderá atuar em nível de as-
sessoria em gestão de empresa privada, ambiente corporativo é o 
livro “Gestão do Amanhã: tudo o que você precisa saber sobre ges-
tão, inovação e liderança para vencer na 4ª Revolução Industrial” de 
Sandro Magaldi e José Salibi Neto (2018), conforme referenciado ao 
final do capítulo.
Durand e Keucheyan (2020) nos apontam que “A revolução do Big Data pode 
ressuscitar a economia planejada”, de acordo com uma coluna do Financial Times 
de setembro de 2017. As plataformas digitais são uma ferramenta poderosa para 
centralizar e gerenciar informações. Ao contrário do que aconteceu na URSS, 
essa centralização não é feita por seres humanos com faculdades cognitivas limi-
tadas e propensas a erros e corrupção. Isso é feito por algoritmos.
As plataformas são capazes de agregar quantidades imensas 
de informações instantaneamente e, simultaneamente, acompanhar 
as preferências individuais. 
O big data permite combinar coordenação macroeconômica (ou 
quantitativa) com microeconômica (ou qualitativa) (DURAND; KEU-
CHEYAN, 2020).
Um exemplo de software de planejamento de recursos empresariais é o ERP. 
É um software que padroniza, simplifica e integra os processos de negócios em 
finanças, recursos humanos, aquisição, distribuição e outros departamentos. Nor-
29
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
malmente, os sistemas ERP operam em uma plataforma de software integrada 
usando definições de dados comuns operando em um único banco de dados.
Embora os ERPs tenham sido originalmente projetados para 
empresas de manufatura, eles se expandiram para indústrias de ser-
viços, ensino superior, hospitalidade, assistência médica, serviços 
financeiros e governo. Cada uma das indústrias tem suas peculiari-
dades. Por exemplo, o ERP governamental usa CLM (Contract Life-
cycle Management) em vez de compras tradicionais e segue regras 
contábeis do governo em vez de GAAP. Os bancos têm processos de 
liquidação de back-office para reconciliar cheques, cartões de crédi-
to, cartões de débito e outros instrumentos. 
Disponível em: https://www.formmicro.com.br/blog/o-que-e-o-er-
p-principais-recursos-do-sistema-de-planejamento-empresariais/ 
Outra possibilidade para você iniciar sua atuação profissional nessa área do 
planejamento são os instrumentos e metodologias gratuitos disponíveis no site do 
SEBRAE, que podem auxiliar a elaborar o planejamento estratégico de sua em-
presa ou consultoria.
SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Em-
presas
Disponível em: https://bit.ly/3pB2rvK. 
Por fim, mas sem esgotar as sugestões para a avaliação que você pode fazer 
da melhor ferramenta e instrumento que deverá utilizar em sua atuação prática, o 
Modelo de Negócios Canvas é outra possibilidade. 
30
 Planejamento Governamental e Controle
Definidas ou reavaliadas questões como missão, visão e valor, 
é hora de partir para outras etapas, como a do modelo de negócio. Ou 
seja, como pretende obter receita? Onde irá vender o produto ou serviço? 
Como fará a oferta e para quem? E por aí vai. O Canvas é uma ferra-
menta que tem sido bastante usada pelas novas gerações de negócios.Melhores ferramentas para a elaboração de planejamento estratégico. 
Disponível em: https://www.treasy.com.br/blog/melhores-ferra-
mentas-para-fazer-planejamento-estrategico/ 
2.1.2 Planejamento da ação 
governamental em sua dimensão 
política
Até este ponto do estudo apresentamos o planejamento governamental em 
sua perspectiva tradicional que recepcionou modelos do ambiente corporativo 
como atividade e que são o referencial para a gestão pública no Brasil.
A partir daqui queremos problematizar algumas situações para que você pos-
sa conhecer outras perspectivas de análise acerca das relações Estado-socieda-
de, no Brasil e os desdobramentos para o planejamento governamental.
Nossas referências teóricas sobre o tema sistema de planejamento governa-
mental, apresentam nas conclusões de suas pesquisas acerca do planejamento, 
cenários de possibilidades, limitações e possíveis saídas para um melhor apro-
veitamento do processo do planejamento para colocar em produção a agenda de 
desenvolvimento do país, definida por cada governo. São problematizações das 
mais diversas, a exemplo de qual é o legado do planejamento público do período 
de pós-redemocratização política até os dias atuais? Quais as perspectivas desse 
planejamento que foram consolidadas e quais as que precisam ser retomadas? 
A fase de crepúsculo do planejamento já passou? O Planejamento econômico 
está de volta no século XXI? Então, como uma proposta de exercício analítico, 
traremos algumas dessas problematizações para que você possa iniciar a sua ca-
minhada na perspectiva dessa construção dialética da razão crítica que se espera 
de um estudante de especialização em nível acadêmico.
31
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Na concepção de Garcia (2020), no novo e complexo ambiente de atuação 
em torno das políticas públicas, o gestor público necessita obter e processar mui-
tas informações, dominar conhecimentos que o coloquem no limite entre ser téc-
nico e político, incentivando a tomada de decisões. Deverá ser capaz de romper 
com o ciclo da “tecnocracia”, procedendo a dinâmicas de planejamento, onde for-
mular, implementar, monitorar e avaliar, representem apenas uma das várias face-
tas do seu trabalho. Para ele, a causa do bom governo, da democracia, da sobe-
rania é defendida por todos que tem no planejamento estratégico governamental, 
a ferramenta para a promoção do desenvolvimento nacional inclusivo, sustentável 
e soberano. 
Na análise de Cardoso Jr. e Vilela (2020), a defesa que a buro-
cracia especializada faz do primado da técnica (supostamente neutra 
e racional) sobre a política (considerada sempre irracional e envie-
sada), esconde a dificuldade prática de organizar, pactuar e imple-
mentar um conjunto de escolhas que distribuam poder em um am-
biente com desigualdades tão institucionalizadas e arraigadas como 
no Brasil. Nesse cenário, dizem eles, o planejamento governamental 
convive no país com ao menos 2 grandes paradoxos: de um lado, 
diz-se que: “Todos concordam que planejamento é importante, mas 
ninguém acredita nele!” De outro, que: “Ninguém acredita em plane-
jamento, mas quando confrontamos historicamente planos e resulta-
dos, há grande correlação positiva entre ambos!”. Em suma, a situa-
ção é tal que mesmo dentro do governo, em ministérios, secretarias 
e órgãos que, supostamente, existem para pensar e aplicar o pla-
nejamento (como função precípua e indelegável do Estado), parece 
predominar certa descrença nesta função.
Dagnino (2014) defende que o planejamento estratégico governamental 
(PEG) é um dos instrumentos que deverá contribuir para viabilizar a transição 
do “Estado Herdado” para o “Estado Necessário”. Mas, o que isso quer dizer? 
Nessa breve análise do contexto sócio-político em que deve se inserir o PEG, é 
possível constatar que o Estado capitalista brasileiro foi conformado para atender 
aos interesses e valores da classe proprietária e que precisaria ser transformado 
no “Estado-Necessário”, alterando sua conformação, para funcionar e atender às 
demandas da classe trabalhadora. Nessa conformação, segundo Dagnino, a ativi-
dade do PEG não encontra lugar para ser originalmente aplicado. 
32
 Planejamento Governamental e Controle
Segundo Matias-Pereira (2010), observa-se que a existência de diferenças 
marcantes entre os objetivos e as estruturas administrativas nas Administrações 
Públicas de cada país é decorrente de regimes políticos distintos, formações his-
tóricas específicas e diferenças culturais. 
Conforme aponta Garcia (2020), os grandes processos que levaram as na-
ções desenvolvidas aonde hoje se encontram, foram orientados por primoroso 
planejamento governamental, dando materialidade a projetos nacionais social e 
permanentemente legitimados.
Muito embora tenham ocorrido avanços e algumas iniciativas exitosas na con-
dução de projetos nacionais de desenvolvimento pós-redemocratização, tendo a 
função planejamento sua importância como um instrumento de suporte à adminis-
tração pública para fazer girar a agenda de governo, alguns autores avaliam que 
ainda não conseguimos emplacar um modelo adequado à nossa realidade bra-
sileira. Como avalia De Toni (2014), a despeito da modernização do Estado e do 
aprofundamento da democracia pós governos militares, ainda não construímos um 
sistema de planejamento estratégico a altura dos desafios de um projeto nacional. 
2.2 INSTRUMENTOS DO 
PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E 
FINANCEIRO - PPA/LDO E LOA
Já sabemos que a constituição brasileira de 1988 contempla uma nova con-
cepção de planejamento quando definiu, em seu artigo 165 que é imperativo para 
os entes federativos a elaboração dos instrumentos que compõem o sistema de 
planejamento governamental e, a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF 
- Lei Complementar nº 101/2000) a administração pública precisou aderir à estra-
tégia de um planejamento mais elaborado.
Nosso objetivo nessa seção é estudar as finalidades e a estrutura respectiva 
de cada um dos instrumentos do planejamento orçamentário e financeiro do go-
verno brasileiro, conhecendo a trajetória do planejamento governamental desde 
seu marco regulatório, como podemos entender o primeiro plano de desenvolvi-
mento nacional na Era Vargas, até os dias de hoje. 
A ausência de um planejamento por parte do poder público pode desdobrar-
-se na dificuldade de manter o equilíbrio orçamentário necessário para a gestão 
dos recursos públicos, bem como dificultar a transparência dos gastos e participa-
ção da sociedade no monitoramento do plano de ação governamental, via meca-
nismos de controle.
33
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Para a melhor compreensão e clareza de como o Estado brasileiro chegou 
até o século XXI, implementando os instrumentos que compõem o sistema de 
planejamento governamental, por imperativo constitucional, faz-se necessário co-
nhecer a trajetória do planejamento governamental e como está imbricado com 
a relação Estado-sociedade. Para tal, faremos um esforço de síntese, com base 
nas referências bibliográficas, de relembrar a importância dos planos de desen-
volvimento no decorrer de nossa história até chegarmos aos planos da pós-rede-
mocratização política, no Brasil da atualidade. 
Após os períodos Vargas com a criação do DASP (Departamento Adminis-
trativo do Serviço Público) como órgão insulado e estratégico de planejamento 
e os governos militares, como marcos do aumento da intervenção do Estado na 
economia visando a promoção do desenvolvimento (REZENDE, 2011), uma série 
de grandes planos de desenvolvimento foram produzidos, como o primeiro plano 
quinquenal da história do planejamento brasileiro (o Plano Especial de Obras Pú-
blicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional de 1939-1943). Durante o governo 
Dutra (1946-1951) foi elaborado o Plano SALTE - Saúde, Alimentação, Transporte 
e Energia, que se caracterizoucomo um programa de organização dos gastos 
públicos em setores infraestruturais e sociais. 
No segundo governo Vargas, elaborou-se o Plano Nacional de Reaparelha-
mento Econômico (conhecido como o Plano Lafer) direcionando o foco de suas 
atenções para a melhoria da infraestrutura e o fortalecimento das indústrias de 
base. No governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), o Plano de Metas - um 
ambicioso plano de crescimento de longo prazo, concretizado em curto prazo (50 
anos em 5), avançou na noção de plano com características de programação glo-
bal da economia. É neste período que o planejamento governamental no Bra-
sil passa a ser construído e valorizado como instrumento de gestão estratégica 
(CARDOSO JR., 2011).
Em que pesem as próprias características estruturantes do pe-
ríodo, tais como a centralização, a programação econômica e o in-
sulamento burocrático (NUNES, 2010), é possível afirmar que desde 
1930 investiu-se na construção de um sistema de planejamento ca-
paz de transformar a realidade nacional (REZENDE, 2011; CARDO-
SO JUNIOR, 2011 apud PAPI, 2020).
34
 Planejamento Governamental e Controle
No período entre 1967 e 1976, foi elaborado o Plano Decenal de Desenvolvi-
mento Econômico e Social que traçava um roteiro de ação para o período de dez 
anos. Segundo Rezende (2011), o plano decenal pode ser considerado a primei-
ra experiência concreta de estabelecimento de interesses e prioridades nacionais, 
conformando a mais abrangente proposta de planejamento econômico jamais feita 
no Brasil. O Plano Decenal não chegou a ser implementado devido a instabilidades 
políticas e econômicas do período, porém, sua elaboração consolidou uma burocra-
cia pública de profissionais qualificados com a causa do planejamento. Esse mes-
mo grupo de profissionais elaborou o Programa Estratégico de Desenvolvimento 
(PED), em substituição ao próprio Plano Decenal, que visava aproveitar os ganhos 
com a estabilização monetária obtidos com o PAEG (Programa de Ação Econômica 
de Governo) para acelerar o crescimento em curto prazo (1968-1970).
Se quiser saber mais sobre o PAEG, acesse: http://www.fgv.br/
cpdoc/acervo/dicionarios/verbete-tematico/programa-de-acao-eco-
nomica-do-governo-paeg 
Com as crises do petróleo de 1973 e 1979 e a instabilidade econômica defla-
grada a partir de então, a visão de médio e longo prazo do planejamento gover-
namental perde espaço para uma visão de curto prazo, que objetivava lidar com 
os problemas imediatos da economia. Na década de 1980, o sistema de plane-
jamento sofreu duros golpes, e, segundo Rezende (2011) havendo um progres-
sivo “esvaziamento do planejamento como lugar central das decisões de política 
econômica e de coordenação das ações empreendidas pelo governo” (p. 186). O 
autor avalia que o enfraquecimento do sistema de planejamento no período tem 
como possibilidade uma inflexão no modelo de Estado brasileiro, fazendo a transi-
ção de um caráter desenvolvimentista para outro mais liberal. 
Esse foi um período de crise econômica mundial, impactando os países de 
economias capitalistas do ocidente. Com a crise do capital no período, o Estado 
passa a ser o pivô que colocou fim na era de prosperidade até então desfrutadas 
pelos países. A nova ordem mundial globalizada, de matriz neoliberal, acusa o 
Estado de excesso de intervenção, e, entre o período de 1980 e 1990 começa a 
implementação de agendas de reformas de Estado com repercussão nas econo-
mias capitalistas periféricas, alcançando a economia brasileira.
É nesse contexto de reformas do Estado que a gestão pública começa a 
aproximar-se do modelo de gestão privado, no âmbito dos países capitalistas oci-
35
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
dentais; inclusive, é nesse mesmo período que ocorre a queda do bloco socialista 
e o planejamento, como instrumento central para o desenvolvimento sofre um re-
cuo. Para Luciana et al. (2020), paulatinamente o planejamento vai se tornando 
uma peça de menor importância no setor público, reduzindo-se ao papel de proje-
ção orçamentária e visões/ ações de curto prazo, voltadas a resultados. Perdeu-
-se, com isso, muito do sentido estratégico dos planos e a visão de longo/médio 
prazo portados no modelo anterior.
No Brasil, em fins da década de 1990, o país teve que enfrentar as agendas 
reformistas de matriz neoliberal, cartilha ditada pelos organismos financeiros inter-
nacionais e recepcionadas pelos governos de Fernando Henrique Cardoso e da 
mesma forma que nos demais países ocidentais a gestão pública recepciona os 
modelos de planejamento do ambiente corporativo. 
Daqui em diante iremos nos concentrar no período pós CF/88, quando fixou 
a obrigatoriedade dos entes administrativos (União, Estados e Municípios) elabo-
rarem o seu planejamento orçamentário e financeiro.
Mas, do que trata cada um desses instrumentos? 
Inicialmente, faremos as considerações sobre a definição do PPA, sua tem-
poralidade e função e, na sequência, apresentaremos os PPAs dos governos bra-
sileiros pós-redemocratização, e as considerações sobre a LDO e LOA.
O Plano Plurianual (PPA) se constitui em um instrumento de planejamento de 
médio prazo, que deve conter as diretrizes, os objetivos e as metas da adminis-
tração pública para um período de quatro anos. O PPA orienta os orçamentos da 
União dos 4 anos seguintes, abarcando nessa temporalidade, os 3 anos do gover-
no que elaborou o PPA e o primeiro ano do governo seguinte; o que é importante 
destacar porque é uma forma de manter a continuidade do que foi planejado até 
que o próximo governo elabore o seu PPA. 
Na percepção de Mendes (2008), a intenção do constituinte foi a de estabe-
lecer um processo que privilegiasse a integração entre o plano e o orçamento, 
explicitando uma obrigatoriedade de observância do encadeamento lógico entre 
o PPA, a LDO e a LOA. A título de exemplo, ao definir que a vigência do PPA não 
deve coincidir com o período de mandato presidencial, induz-se a uma continuida-
de no processo de planejamento do setor público. Logo, é possível depreender-
mos que, para o constituinte, a fixação de valores financeiros era algo secundário, 
apenas uma ideia global da consistência fiscal, uma espécie de declaração de 
intenções do Governo a serem realizadas na medida das disponibilidades orça-
mentárias futuras.
Dessa maneira, coube à LDO o desdobramento dessas metas (qualitativas e 
quantitativas) ano após ano, estabelecendo prioridades de acordo com uma mol-
36
 Planejamento Governamental e Controle
dura da realidade fiscal e das disponibilidades financeiras projetadas, estabele-
cendo os limites possíveis dentro da ampla declaração de intenções contida no 
PPA. Ademais, tem-se na LOA a execução prática daquelas prioridades, sempre 
submetidas à realidade fiscal, uma vez que o ritmo da execução de projetos e ati-
vidades depende da efetiva entrada de recursos nos cofres do Tesouro Nacional.
FIGURA 8 – O PPA E O MANDATO DO CHEFE DO EXECUTIVO
1º ano de 
mandato
O Chefe do 
Poder Execu-
tivo governa 
com o PPA de 
seu antecessor 
e elabora o 
seu PPA para 
os próximos 4 
anos.
O Chefe do 
Poder Executivo 
trabalha com 
seu PPA apro-
vado pelo Poder 
Legislativo.
É o 1º ano de 
prática de seu 
planejamento.
Refere-se ao 2º 
ano de exe-
cução de seu 
PPA.
Refere-se ao 3º 
ano de exe-
cução de seu 
PPA.
2º ano de 
mandato
3º ano de 
mandato
4º ano de 
mandato
FONTE: Repositório ENAP (2021)
Sucessor do Orçamento Plurianual de Investimentos que, instituído pela 
Constituição de 1967, apresentava anualmente as demandas por despesas de 
capital para os próximos três exercícios, o Plano Plurianual (PPA) passou a se 
“constituir na síntese dos esforços de planejamento de toda a Administração Pú-
blica, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo, assim 
como do próprio orçamento anual” (GIACOMONI, 2016 apud FERNANDES; SOU-
ZA, 2019, p. 45). 
No site <https://bit.ly/35uLQ5P>,você poderá encontrar as in-
formações sobre os PPA elaborados nos governos brasileiros desde 
sua exigência constitucional de 1988, bem como as ferramentas de 
apoio ao PPA. 
O PPA pode ser considerado uma peça de planejamento estratégico que ex-
pressa uma dada visão de futuro – o futuro desejado de cada ente da federação 
e tem como características: a) é base para a elaboração das diretrizes orçamen-
37
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
tárias, aprovadas na LDO – lei de diretrizes orçamentárias e da LOA, lei orgânica 
anual; b) em sua constituição está configurada a elaboração dos Planos Nacio-
nais e os Planos Setoriais e c) é organizado em Programas Temáticos, Objetivos, 
Metas e Iniciativas.
O primeiro PPA pós constituição de 1988 foi do governo Collor (1991-1995). 
O primeiro presidente eleito pelo voto popular após a redemocratização política. 
Em virtude do impeachment sofrido pelo presidente Collor, Itamar Franco, empos-
sado presidente da República, assume o PPA em seu mandato. O período seguin-
te foi o PPA do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1996-1999 – 
PPA Brasil em Ação). Segundo as referências bibliográficas existentes, o plano do 
governo FHC introduziu novos conceitos de planejamento governamental, trans-
formando-o em estratégia. Cabe lembrar que foi no primeiro mandato de FHC que 
o Estado brasileiro começou a incorporar os conceitos da “Nova gestão pública”, 
no contexto da reforma do Estado, quando a abordagem gerencial norteou as eta-
pas do planejamento, aí incluídas as etapas da elaboração do planejamento, sua 
implementação e avaliação, baseados nos instrumentos de gestão próprios do 
ambiente corporativo. Um assunto que já foi tratado aqui nesse estudo e que você 
pode aprofundar com as leituras complementares indicadas. No segundo governo 
de FHC o PPA foi denominado Avança Brasil (2000-2003).
Na análise de Couto (2011), o PPA demorou a consolidar-se como peça efe-
tiva de planejamento governamental nos anos 1990, seja pelo desmonte da es-
trutura que lhe dava concretude, seja pela subordinação do desenvolvimento às 
rédeas da estabilidade monetária. Teve ainda o componente do processo da des-
centralização pela União, para os estados e municípios, da responsabilidade de 
elaborar, cada um, o seu PPA, planos e estratégias, o que acarretou um desloca-
mento dessa peça do planejamento para um aspecto mais orçamentário e menos 
de planejamento econômico mesmo. A ideia da descentralização do PPA para os 
entes subnacionais foi pela proximidade dos gestores com suas demandas espe-
cíficas nos estados e municípios e que isso facilitaria o processo, qualificando a 
gestão pública; porém, o que se observou, na prática, é que esse distanciamento 
do planejamento central como uma atividade de integração de planejamento e de-
senvolvimento, terminou isolando as iniciativas dos estados e municípios acarre-
tando esse desvio de rota na função planejamento como indutor fundamental para 
a elaboração de diretrizes para o desenvolvimento econômico. 
A partir dos anos 2000, com a eleição dos governos de centro-esquerda, 
principalmente no período de Lula e Dilma, começa uma retomada para revalo-
rizar o planejamento, quando, inclusive, esforços foram realizados no sentido de 
resgatar o sentido estratégico do planejamento no âmbito federativo, quando caiu 
no esquecimento como peça importante no desenvolvimento econômico como já 
abordado acima. 
38
 Planejamento Governamental e Controle
Para executar esse novo projeto de desenvolvimento foram no-
táveis as iniciativas do Ministério do Planejamento, Orçamento 
e Gestão - MPOG e do IPEA para resgatar o sentido estratégi-
co do planejamento na federação. Inicialmente, recompondo a 
força de trabalho e a institucionalidade dessa tarefa apostou-se 
em duas frentes de valorização: 1) o “envolvimento direto da 
sociedade” na construção do plano ou sua construção partici-
pativa; 2) o apoio federativo aos estados e municípios para se 
capacitarem para esse trabalho (PAPI et al., 2020, p.37).
O Plano Plurianual do primeiro governo Lula (2004-2007), chamado um Brasil 
de todos, apresenta uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo, ausente 
nos planos anteriores. Um dos focos principais desse plano foi a retomada do cres-
cimento e desenvolvimento, a geração de emprego e renda, justiça social, redução 
das desigualdades regionais, combater a fome e pobreza, entre outros não menos 
importantes. O segundo PPA do mandato seguinte (2008-2011 – Desenvolvimento 
com Inclusão Social e Educação de Qualidade) continuou com a estratégia de pla-
nejamento a longo prazo, visando estabelecer as bases sólidas da economia para 
possibilitar ao governo promover o crescimento e o desenvolvimento do país com a 
inclusão social e distribuição de renda desejada. O diferencial do PPA dos governos 
Lula em relação aos anteriores foi que sua construção foi participativa, possibili-
tando o envolvimento de vários segmentos representativos da sociedade, através 
de conferências, fóruns e conselhos, a fim de implementar e fortalecer o controle 
social; temática que trataremos na seção 3 desse livro.
Em franca oposição ao modelo neoliberal reinante durante a dé-
cada de 1990, que se mostrou ao mesmo tempo incapaz de responder 
aos problemas de crescimento econômico e produziu um enorme con-
tingente de novos pobres na região, estes governos de centro-esquerda 
trazem de volta o debate sobre o sentido do desenvolvimento e o papel 
do Estado na promoção do bem estar social. (PAPI et al., 2020, p. 36).
Experiência de participação da sociedade na implementação do 
PPA. Convocação da sociedade para apresentação do PPA pela pre-
feitura Municipal de Andira.
Fonte:https://bit.ly/3IMDcxQ.
39
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
O PPA do governo Dilma Rousseff (2012-2015 – Plano Mais Brasil), tam-
bém elaborado a partir do diálogo estabelecido pelo governo federal, estados, 
municípios e movimentos sociais. O Ministério do Planejamento, órgão técnico 
formulador das políticas governamentais, afirmou que o PPA do governo Dilma 
foi elaborado com uma linguagem mais acessível a todos os cidadãos e cidadãs 
brasileiras. Ressalte-se que o plano estabeleceu como prioridades o Programa 
de Aceleração do Crescimento (PAC), em que estão contidos o Programa Minha 
Casa Minha Vida e o Plano Brasil Sem Miséria. Para o segundo mandato do go-
verno Dilma, foi elaborado o PPA (2016-2019) quando o governo foi abatido du-
rante o voo. Alguns analistas avaliam que várias perguntas sobre as etapas do 
planejamento proposto ficaram em suspenso tendo em vista que o governo Dilma 
não concluiu seu mandato.
Sugerimos como leitura complementar sobre os PPA do período 
2003-2015, Avaliação das Dimensões Estratégicas dos PPAs para o 
Desenvolvimento, tendo Políticas Sociais como Eixos. 
O artigo de Santos e Geraldine, referenciado ao final do livro e 
disponível em: https://bit.ly/3IMDhl8.
O Plano Plurianual vigente no Brasil no momento de elaboração desse livro 
é o do governo de Jair Messias Bolsonaro (2020-2023 – Priorizar, Planejar, Alcan-
çar); instituído pela lei 13.971 de 27 de dezembro de 2019.
Para maiores informações sobre a apresentação do PPA em vi-
gor no Brasil (2020-2023). Disponível em: https://www.gov.br/econo-
mia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-ppa/
arquivos/mensagem-presidencial.pdf 
Considerando a execução em curso do atual PPA, ainda são poucas as re-
ferências sobre relatórios avaliativos e os resultados alcançados em comparação 
40
 Planejamento Governamental e Controle
com os objetivos definidos no Plano, entretanto um artigo de Cardoso Jr. (2020), 
aponta para um desmonte do Estado no governo Bolsonaro e discorre sobre as 
diretrizes gerais e primeiras medidas tomadas pelo seu governo no âmbito da or-
ganização e funcionamento do Estadobrasileiro, exclusivamente em nível federal 
e focado apenas no poder executivo. Para uma melhor compreensão do programa 
em curso, sugerimos a leitura complementar da obra referenciada ao final do livro. 
Para conhecer o ciclo de implantação do PPA e a experiência de 
um governo estadual, sugerimos a leitura do material do governo da 
Bahia, PPA (2020-2023). 
Disponível em: https://bit.ly/3Ms28Ny. 
Na figura abaixo, podemos conhecer a ilustração de como funciona o ciclo 
integrado do planejamento e orçamento público e como os instrumentos do plane-
jamento governamental – PPA, LDO e LOA, atuam de forma integral para colocar 
em execução o plano de desenvolvimento do Estado brasileiro, no campo nacio-
nal e subnacional.
FIGURA 9 – CICLO INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
FONTE: A autora (2022)
41
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
No Almanaque do Planejamento, uma publicação elaborada no 
governo Dilma Rousseff do PPA 2012-2015, você pode conhecer 
com mais detalhes a ilustração sobre o caminho do PPA, desde sua 
origem até sua consolidação, favorecendo sua compreensão sobre 
todo o processo. 
Disponível em: https://www.gov.br/economia/pt-br/centrais-de-
-conteudo/publicacoes/planejamento/arquivos/almanaque-do-plane-
jamento. 
2 Com base no que você estudou até aqui acerca dos instrumentos 
do sistema de planejamento governamental, sua imperatividade 
após a CF/88, os dispositivos constitucionais e suas característi-
cas e finalidades. Classifique V para as sentenças verdadeiras e 
F para as falsas:
a) ( ) A prefeitura de um Município brasileiro pode elaborar o seu 
plano plurianual para o período de 5 anos, desde que devidamen-
te acordado com o Prefeito e a Câmara de vereadores do Muni-
cípio.
b) ( ) O enfraquecimento do sistema de planejamento no Brasil 
ocorreu com maior intensidade na década de 1980.
c) ( ) O primeiro PPA elaborado no período pós-redemocratização 
foi o do governo Itamar no início década de 1990, após o impea-
chment do presidente Fernando Collor de Melo.
d) ( ) É função da LDO desdobrar as metas do PPA, com tempora-
lidade anual.
e) ( ) A finalidade da LOA é a execução prática das prioridades de-
finidas na LDO em acordo com a entrada de recursos financeiros.
Daqui em diante faremos alguns destaques acerca dos dispositivos consti-
tucionais do sistema de planejamento brasileiro, sugerindo a você que amplie a 
leitura da Constituição Federal de 1988. 
42
 Planejamento Governamental e Controle
A CF/88 definiu, em seu artigo 48, incisos II e IV que é atribuição do Congres-
so Nacional dispor sobre o PPA, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual, 
os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; com a 
sanção do Presidente da República. Em seu artigo 84, inciso XXIII, dispõe que é 
de competência privativa do Presidente da República enviar ao Congresso Nacio-
nal o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas 
de orçamento previstos na Constituição.
Relembrando o que já vimos nesse estudo, a CF/88 define em seu art. 165, 
os instrumentos do planejamento governamental e as Leis de iniciativa do Poder 
Executivo estabelecerá o Plano Plurianual – PPA (Inciso I e § 1º do art. 165); Lei 
de Diretrizes Orçamentárias – LDO (Inciso II e § 2º do art. 165) e a Lei Orçamen-
tária Anual – LOA (Inciso III e § 5º do art. 165). Dispõe, ainda, o art. 165, em seu 
§ 9º, que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, 
os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes 
orçamentárias e da lei orçamentária anual. Em seu art. 166 dispõe que os proje-
tos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum.
Por último destacamos que no Ato das Disposições Constitucionais Transi-
tórias (ADCT), em seu art. 35, inciso II, define que o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento 
do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro 
período da sessão legislativa. 
Bom, até aqui, tratamos mais especificamente do instrumento do sistema de 
planejamento governamental conhecido como PPA. Daqui em diante falaremos 
um pouco mais das diretrizes orçamentárias que também compõem o sistema.
É preciso, antes de tudo, conhecer um pouco sobre o orçamento público, e, 
faz-se necessário que você busque maiores informações pesquisando no farto 
referencial teórico disponível.
Para Fernandes e Souza (2019), em sentido lato, o orçamento público no 
Brasil é o instrumento pelo qual o governo estima as receitas e fixa as despesas 
para poder controlar as finanças públicas e executar as ações governamentais, 
levando a ação do Estado ao bem comum, possuindo um ciclo que compreende o 
plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. Para 
eles, de fato, esse conceito amplo esconde que o orçamento público no Brasil é 
uma das mais complexas matérias da administração pública.
43
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Segundo Matias-Pereira (2012), a natureza jurídica do orçamen-
to tem sido motivo de grandes discussões no cenário nacional, uma 
vez que não há unanimidade entre o segmento de juristas que o con-
figuram como simples ato administrativo, ou seja, tão somente uma 
apuração de contas, daquela corrente que o concebem como lei em 
sentido material ou formal.
Ao assumir a elaboração da peça orçamentária como um processo geral-
mente tenso e controverso, em função das diversas instituições e interesses que 
são afetados a cada decisão de composição e montante de receita e gasto públi-
co, Schick (2007) registra as múltiplas facetas que permeiam o estabelecimento 
das prioridades nacionais.
O orçamento é um processo alocativo, no qual nunca há re-
cursos suficientes para serem distribuídos. É também um pro-
cesso de redistribuição, em que alguns ganham porque outros 
perdem, alguns recebem do governo mais do que contribuem 
na forma de impostos e outros recebem menos. É um processo 
de escolha entre diversas reivindicações de recursos públicos 
que, mesmo nas melhores épocas, não são suficientes para 
cobrir todas as demandas. É um processo de racionamento em 
que se soluciona o orçamento por exclusão de alguns daque-
les que reivindicam. É um processo em que, de forma expres-
sa ou indireta, o governo decide sobre qual o papel que deve 
desempenhas e define prioridades (SCHICK, 2007, p. 82 apud 
MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 22).
Na concepção de Sanches, A LDO é a “maior novidade em termos do instru-
mental de orçamentação pública articulado pela nova ordem constitucional” (SAN-
CHES, 2004, p. 204), ganhando grande relevância por seu caráter de mecanis-
mo de formulação de políticas públicas: §2º - A Lei de Diretrizes Orçamentárias 
compreenderá as metas e prioridades da administração, incluindo as despesas 
de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei 
Orçamentária Anual e disporá sobre alterações na legislação tributária e estabele-
cerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 
2018, p. 79). Sanches (2004, p. 204) assim nos traduz a importância desse instru-
mento: Lei de periodicidade anual, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos 
peculiares de tramitação, destinada a parametrizar a forma e o conteúdo com que 
a lei orçamentária de cada exercício deve se apresentar e a indicar as prioridades 
a serem observadas em sua elaboração.
44
 Planejamento Governamental e Controle
Em contraponto, mas, de forma complementar, estudos questio-
nam se mesmo após pouco mais de 50 anos de sua publicação, a Lei 
nº 4.320/1964 ainda se mostra atualface aos novos comandos intro-
duzidos em nossa legislação orçamentária, em especial pelo texto 
constitucional e pela LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal (GUIMA-
RÃES et al., 2014).
Quanto ao processo de elaboração da LDO, inicia-se no Poder Executivo, e 
o projeto deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de 
cada ano, com análise e aprovação pelo Parlamento limitadas ao dia 30 de julho, 
sob pena de não interrupção do primeiro período de sua sessão legislativa (reces-
so parlamentar). 
E, por fim, caso você tenha interesse em acompanhar como funciona a ses-
são legislativa que aprecia a LDO veja o dispositivo constitucional do art. 57 do 
ADCT e fique alerta para o prazo de apreciação pelo parlamento brasileiro:
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Ca-
pital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 
22 de dezembro. (Redação dada pela Emenda Constitucional 
nº 50, de 2006).
§ 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a apro-
vação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (CF/1988, 
on-line).
E agora o que podemos abordar sobre a LOA - Lei Orgânica Anual?
Sobre a LOA, já vimos anteriormente que foi definida como elemento de 
composição do sistema de planejamento governamental, no art. 165 da CF/88, 
juntamente com O PPA e a LDO. Então, a Constituição federal brasileira disciplina 
no art. 11 do ADCT, que cada Assembleia Legislativa, com poderes constituintes, 
elaborará a Constituição do Estado, no prazo de um ano, contado da promulga-
ção da constituição federal, obedecidos os princípios desta. Em seu parágrafo 
único, dispõe que “promulgada a Constituição do Estado, caberá à Câmara Muni-
cipal, no prazo de seis meses, votar a Lei Orgânica respectiva, em dois turnos de 
discussão e votação, respeitado o disposto na Constituição Federal e na Consti-
tuição Estadual.
Em sua obra intitulada Dicionário de Orçamento, Planejamento e áreas afins, 
Sanches (2004) assim conceitua o verbete Lei Orçamentária Anual (LOA): 
45
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Capítulo 2: Orçamento público Lei de natureza especial – em 
razão do seu objeto e da forma peculiar de transmissão que 
lhe é definida pela Constituição - por meio da qual são pre-
vistas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicita-
das a política econômica financeira e o programa de trabalho 
do Governo e definidos os mecanismos de flexibilidade que a 
Administração fica autorizada a utilizar. A LOA deriva de proje-
to (PLOA) formalmente remetido à deliberação do Legislativo 
pela chefia do Poder Executivo, apreciado pelo Parlamento 
segundo sistemática definida pela Lei Maior e observada a es-
trutura e o nível de detalhamento definido na LDO do exercício 
(SANCHES, 2004, p. 207). 
Curiosamente, diz ainda Sanches, não obstante a Constituição de 1988 ter 
inovado ao instituir o PPA e a LDO ao ordenamento jurídico nacional, também 
fomentou a “reconceituação” do Princípio da Unidade pelos doutrinadores da épo-
ca. Ao tripartir a já existente Lei Orçamentária Anual (LOA), contemporizou a coe-
xistência de múltiplos orçamentos (Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade 
Social e Orçamento de Investimento das Estatais) ao consolidá-los em um único 
documento (agora denominado Princípio da Totalidade), atingindo o propósito pri-
meiro de permitir à sociedade uma visão geral de suas finanças públicas, confor-
me assim disposto no §5º do art. 165 da Carta Magna.
Ao final dessa seção podemos concluir que, para uma análise conjunta dos 
três instrumentos que compõem o sistema de planejamento no Brasil, necessário 
se faz estabelecer uma perspectiva de processo do PPA, da LDO e LOA com uma 
responsabilidade de atuação integrada na execução do processo de planejamen-
to e orçamento.
3 Baseado no que você estudou nessa seção, comente sobre a im-
plementação do PPA no Brasil. Foi uma implementação com um 
percurso facilitador face o imperativo constitucional ou demorou a 
se firmar como uma ferramenta de planejamento?
2.3 AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO 
DO GASTO PÚBLICO
Discutir o planejamento governamental nos tempos difíceis em 
que estamos vivendo é, sem dúvida, um exercício de resis-
tência democrática. O planejamento estratégico público (PEP) 
é um dever do governo e um direito do cidadão. Em uma de-
46
 Planejamento Governamental e Controle
mocracia a sociedade tem que ser informada sobre como o 
governante pretende construir o futuro da nação, para poder 
intervir de forma a participar em tal construção que não é obra 
exclusiva do governo, mas envolve a todos os atores sociais 
(GARCIA, 2020, p. 45).
Nosso objetivo nessa seção é tecer comentários sobre a abordagem do mo-
nitoramento e avaliação do gasto público, uma temática que também será con-
templada no capítulo 3 desse livro quando falarmos em sistema de controle exter-
no e interno.
Quando se fala em gasto público, em uma linguagem mais corriqueira e me-
nos técnica, geralmente pensamos em gasto com políticas públicas, com o funcio-
namento da máquina pública, eficiência, eficácia etc. 
E você, o que pensa sobre gasto público?
Então, o que podemos falar sobre gasto público de forma mais orientada? 
Em primeiro lugar qualidade do gasto público é essencialmente o equilíbrio das 
contas públicas, a sustentabilidade dessas políticas e, para tal, necessário e im-
prescindível se faz a avaliação desse gasto, o seu monitoramento, tanto pelo apa-
rato burocrático do Estado quanto pela sociedade. Sobre isso, trataremos com 
mais especificidade no Capítulo 3 deste livro.
Mendes, Terra e Oliveira (2018) apontam que o interesse na avaliação de 
impactos da ação pública instala-se nos anos 1970, em paralelo ao processo de 
implantação do orçamento moderno, iniciado nos anos 1960, quando são questio-
nados e revistos os parâmetros do tamanho e da ação do setor público e, nesse 
período, o novo instrumento orçamentário denominado de Sistema de Planeja-
mento, Programação e Orçamento (PPBS, em inglês) incorpora preocupações 
com a eficiência e a efetividade da ação pública.
A qualidade do gasto público precisa de constante monitoramen-
to e avaliação para garantir a eficácia e eficiência na aplicação dos 
recursos públicos. Essa foi uma das direções apontadas pelos deba-
tedores que participaram da audiência pública interativa promovida 
pela Subcomissão sobre Gastos Públicos e Combate à Corrupção na 
quarta-feira, 25/09/2019. 
Fonte: https://bit.ly/3sFrpvM.
47
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Existe uma farta literatura disponível sobre o estudo e pesquisa acerca do 
papel das políticas públicas no desenvolvimento social de um país. Embora se 
fale muito em políticas públicas, estas não costumam ser explicitadas pelos go-
vernos para o seu povo. O desenho dessas políticas, os investimentos, as metas, 
objetivos, resultados esperados não estão disponíveis para a população com a 
clareza necessária, no máximo, sabemos algo sobre a legislação que rege deter-
minada ação.
Políticas públicas podem ser entendidas como metas, progra-
mas, princípios e objetivos da ação governamental definidos a partir 
dos processos decisórios politicamente mediados. Visam orientar, ar-
ticular e coordenar a atuação de agentes públicos e privados, bem 
como a alocação de recursos públicos e privados para atingir inte-
resses públicos considerados relevantes em dado momento histórico 
(BUCCI 2002 apud MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 127).
Como aponta Santos (2010), as bases das políticas públicas estão contidas 
nas políticas econômicas. Desse modo, elas variam de acordo com o grau de di-
versificação da economia, com a natureza do regime social, com a visão que os 
governantes tem do papel do Estado no conjunto da sociedade e com o nível de 
atuação dos diferentes grupos sociais. 
Podemos discernir, portanto, que há a motivação política de governo para 
definir oeixo de atuação do Estado e a questão técnica na elaboração das políti-
cas. É por esta razão que Santos (2010) aponta que no novo e complexo ambien-
te de atuação em torno das políticas públicas, o gestor público necessita obter e 
processar muitas informações, dominar conhecimentos que o coloquem no limite 
entre ser técnico e político, incentivando a tomada de decisões. Deverá, ainda, 
ser capaz de romper com o ciclo da “tecnocracia”, procedendo a dinâmicas de 
planejamento como formular, implementar, monitorar e avaliar representem ape-
nas uma das várias facetas do seu trabalho.
Em muitos casos, conforme avaliam Mendes, Terra e Oliveira (2018), os resul-
tados da avaliação de políticas públicas e projetos sociais são usados como insumos 
no processo de decisão orçamentária, apesar de os achados apontarem para reco-
mendações específicas para melhoria da eficácia, da eficiência e da efetividade. 
48
 Planejamento Governamental e Controle
O Banco Mundial (2017) publicou um relatório que pode ser considerado pro-
priamente uma análise do gasto público brasileiro. Um dos achados mais impor-
tantes do estudo é que alguns programas governamentais, que utilizam vultosos 
recursos, não são eficazes e beneficiam os ricos em maior grau que os pobres. 
Portanto, o governo brasileiro gasta mais do que pode e, além disso, gasta mal. 
Logo, o banco sugere que seria possível economizar recursos sem prejudicar o 
acesso e a qualidade dos serviços aos mais pobres.
Sobre o Novo Regime Fiscal (teto de gastos- Emenda Constitu-
cional nº 95/2017) será necessário respeitar um cuidadoso processo 
de priorização, o qual passa pela leitura do mencionado estudo. A 
pesquisa analisa profundamente os programas existentes e apre-
senta soluções e reformas que tornariam os gastos mais eficazes, 
eficientes e equitativos, já que uma das premissas do trabalho foi 
proteger os mais pobres e vulneráveis.
Para saber mais sobre o Relatório do Banco Mundial, acesse: 
https://bit.ly/35Msg4O
Faremos, agora, uma breve passagem sobre o contexto da agenda política 
pois é ela que irá definir o planejamento governamental do país. 
Conforme Santos (2010), a agenda política é o instante em que as questões 
públicas surgem e o estabelecimento de prioridades merecendo políticas defini-
das, contemplando as seguintes etapas: formulação, implementação, monitora-
mento e avaliação. 
É na etapa de formulação das políticas públicas que as propostas ganham 
forma, quando são definidas as metas, os objetivos, os recursos que serão ne-
cessários. É a estratégia sendo posta em prática e para essa explicitação da es-
tratégia é que as políticas se transformam em planos, programas ou projetos e, 
oficialmente, por algum ato autorizativo do agente público, quando são criadas 
condições as para sua implementação. 
Implementar políticas depende de um conjunto de fatores, como nos escla-
rece Santos (2010): incluem desde a forma de execução de atividades; a clareza 
com que metas e objetivos são fixados; a consistência com que são comunicados; 
49
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
a relação entre atividades que envolvem auxílios técnicos e de informação; as 
condições políticas, econômicas e sociais e as características dos gestores im-
plementadores. Segundo ela, quase sempre os resultados e impactos projetados 
não correspondem à fase de formulação. Esse, provavelmente, deve ser um pon-
to de análise e estudo de cenários pela administração pública. 
A fase de monitoramento e avaliação são complementares, mas, com algu-
mas especificidades. O monitoramento das políticas públicas busca determinar o 
grau em que a execução das atividades contempla o que foi programado no início 
da ação de planejar. Busca, ainda, detectar obstáculos, deficiências, equívocos 
e/ou necessidades de promover ajustes na execução do plano elaborado. Já a 
etapa de avaliação das políticas vai um pouco além do monitoramento, pois bus-
car verificar se o plano originalmente traçado está efetivamente alcançando as 
mudanças e/ou transformações pretendidas, como forma de subsidiar a definição 
das políticas públicas.
Vale ressaltar que ações de acompanhamento sistemático não 
devem estar restritas à compatibilidade entre valores programados e 
executados, estampados na peça orçamentária. Por serem voltadas 
para a sociedade e envolverem recursos sociais, devem ser siste-
maticamente avaliadas do ponto de vista de sua relevância e ade-
quação às necessidades sociais, além da abordagem dos aspectos 
de eficiência, eficácia e efetividade das ações compreendidas (SAN-
TOS, 2010, p. 7).
Por último, quando se fala em avaliação e monitoramento, não podemos dei-
xar de falar nos indicadores de eficiência, eficácia e efetividade. São os indica-
dores que irão apontar para o gestor público o desempenho dos processos ou o 
andamento dos fluxos de trabalho, subsidiando, inclusive, a tomada de decisões 
para manter o rumo inicialmente definido ou realizar mudança de rota e/ou de es-
tratégica. Para medir a qualidade do gasto público são necessários dados sobre 
esse gasto, técnicas de mensuração e gestores bem capacitados.
Conforme Santos (2010), os indicadores de eficiência são relativos aos meios 
e recursos empregados, mostram a relação entre custos e benefícios; os indica-
dores de eficácia estão voltados ao cumprimento das metas, mostram a relação 
entre alcance de metas e tempo, ou seja, o grau em que se alcançam os objetivos 
50
 Planejamento Governamental e Controle
e metas do programa em um determinado período de tempo. E, por fim, os indi-
cadores de efetividade apontam a relação entre os resultados e objetivo que foi 
proposto no plano. É a medida do impacto ou do grau de alcance dos objetivos.
Não basta estabelecer metas, políticas, programas e projetos, 
se estes, durante o período de execução, não forem adequa-
damente gerenciados e avaliados. A avaliação possibilita que 
seja feita em tempo oportuno e de forma eficaz, a necessária e 
inevitável correção de rumos (SANTOS, 2010, p. 8).
Como a nossa temática de estudo nessa seção é a avaliação e monitora-
mento do gasto público, no Brasil, consideramos importante e necessário trazer 
alguns dados sobre a performance e eficiência do gasto público brasileiro, a fim 
de situar, você, objetivamente, no tempo e lugar em relação ao conteúdo aborda-
do e a realidade em análise. Os dados são trazidos por Mendes, Terra e Oliveira 
em uma publicação do IPEA:
 
Segundo Afonso, Schuknecht e Tanzi (2010b), o Brasil encon-
tra-se nas últimas colocações em termos de performance (22o 
lugar) e eficiência (23o lugar) do gasto público, em um grupo 
de 24 países emergentes do mundo. Em outro estudo, Afonso, 
Romero-Barrutieta e Monsalve (2013), comparando 23 países 
latino-americanos e caribenhos, encontra o Brasil em 20o lugar 
em termos de performance e eficiência (2018, p. 75).
Segundo estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tri-
butação (IBPT, 2015), o Brasil é o país que tem o pior retorno em 
serviços públicos à sociedade, em comparação com trinta países que 
possuem as maiores cargas tributárias (CTs) do mundo, e leva em 
consideração a razão entre o Índice de Desenvolvimento Humano 
(IDH) e a CT em relação ao produto interno bruto (PIB). (MENDES; 
TERRA; OLIVEIRA, 2018, p. 75).
Os debates sobre os gastos públicos são recorrentes e fazem matérias em 
diversos campos do conhecimento, seja na economia, na sociologia, no direito, na 
ciência política, entre outros e, muitas são, também, às discussões para o fomen-
to de uma cultura de eficiência do gasto e de avaliação de performance para o 
desenvolvimento econômico nacional. Na perspectiva de fomentar o debate sobre 
o gasto público, Boueri, Rocha e Rodopoulos avaliam que 
51
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Sem prejuízo da necessidade de manter o compromisso de 
responsabilidadefiscal para garantir a estabilidade macroeco-
nômica, a busca da qualidade dos serviços públicos é outro 
conceito que a administração pública vem incorporando ao lon-
go dos anos. Nesse contexto, faz-se necessária a introdução e 
disseminação da visão de eficiência no setor público brasileiro. 
Assim, não basta saber quanto o governo gasta com a provi-
são de bens e serviços, é necessário avaliar e ponderar os cus-
tos e os benefícios desses gastos para determinar a respectiva 
utilidade para o contribuinte. O foco passa para o aumento da 
consciência a respeito do valor dos recursos públicos, procu-
rando incorporar o valor da eficiência na lógica de funciona-
mento da administração pública (2015, p. 9).
Em nossa avaliação, com o advento da matriz de orientação neoliberal no 
Estado brasileiro, o planejamento governamental tende a ser um instrumento para 
a racionalização e priorização da despesa pública para atender às demandas e 
objetivos do cidadão, sem comprometer o gasto público que comprometa outras 
despesas fiscais.
Como fazer isso, em um contexto do ajuste fiscal brasileiro, principalmente 
no advento do teto orçamentário de gastos da emenda constitucional nº 95/2017 
e a realidade social do país, de extrema pobreza e desigualdades sociais? Não é 
tarefa fácil responder a essa pergunta sem levar em consideração que no Brasil 
cada vez mais se reforça uma cultura de racionalização dos gastos públicos, com 
o discurso da restrição orçamentária. É o contexto que Boueri, Rocha e Rodopou-
los nos apresentam a publicação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN):
Faz-se necessário que os diversos projetos e programas go-
vernamentais sejam planejados, executados e avaliados no 
âmbito de uma cultura de racionalidade econômico-social. É 
primordial que o apreço aos recursos públicos se manifeste 
não só no que concerne a transparência de como são utiliza-
dos, mas também aos efeitos positivos que o seu dispêndio 
trará à sociedade como um todo, em vista do custo de retirá-los 
da própria sociedade através da tributação (2015, p. 14).
Assim, visando contemplar oportunidades de aprofundamento de sua pesqui-
sa acerca do monitoramento e avaliação das políticas públicas, no Brasil, deixa-
mos como referência alguns bancos de dados, bases para avaliação dos gastos 
governamentais.
Bases úteis para avaliação de gastos governamentais: 
Finanças públicas nacionais: o principal site para acesso aos 
dados das finanças públicas da união, estados e municípios é o da 
52
 Planejamento Governamental e Controle
Secretaria do Tesouro Nacional: <https://www.gov.br/tesouronacio-
nal/pt-br>.
Base Finbra - finanças municipais do Brasil: disponibiliza bases 
completas com os dados fiscais dos estados e municípios: <https://
www.gov.br/tesouronacional/pt-br/estados-e-municipios/dados-con-
solidados/finbra-financas-municipais>. 
Informações sobre as transferências constitucionais - FUNDEB/ 
FPM/FPE: <https://www.tesourotransparente.gov.br/temas/estados-
-e-municipios/transferencias-a-estados-e-municipios>.
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Nosso estudo nesse capítulo concentrou-se, em maior abrangência, na te-
mática do sistema de planejamento governamental, em sua dimensão técnica e 
política; embora sabemos que não nos foi possível aprofundar em cada subtema 
específico dada a relação entre a complexidade temática e o espaço dessa produ-
ção; porém, acreditamos, por outro lado, que o objetivo de instigar você a pesqui-
sar e aprofundar seu estudo, poderá ter sido alcançado.
Foi possível constatar nesse capítulo que o planejamento, em seu sentido 
tradicional, como uma peça técnica da elaboração de planos e projetos baseado 
nos modelos da gestão corporativa, teve seu período de implantação, sendo essa 
etapa superada com a compreensão do conceito de planejamento governamen-
tal como um processo político coletivo coordenado pelo Estado, que através do 
aumento da capacidade de governo, realiza um projeto estratégico de sociedade, 
como nos apresentou De Toni (2014).
Sabemos que é fato que a administração pública necessita enfrentar o pro-
cesso de modernização tão necessário, para melhorar o seu desempenho na en-
trega dos serviços à sociedade, principalmente no cenário dos impactos da cha-
mada Revolução 4.0. A revolução da tecnologia e da informação, da inteligência 
artificial, vem exigindo mudanças irreversíveis na prestação dos serviços, quer na 
empresa privada, quer na administração pública e os agentes públicos necessitam 
avançar em saídas que contemplem as necessidades do bem-estar da sociedade, 
em seu exercício de cidadania, na perspectiva da gestão fiscal dos recursos, tema 
que abordaremos no Capítulo 2, seguinte.
53
Sistema de Planejamento GovernamentalSistema de Planejamento Governamental Capítulo 1 
Conforme Matias-Pereira (2009) a Administração Pública tem demonstrado 
uma baixa capacidade de gestão na implementação de políticas sociais, apresen-
tando-se dispersa e não sistematizada, em decorrência de um descompasso entre 
o planejamento governamental, que prioriza o processo de formulação de planos e 
relega a um plano secundário as etapas de acompanhamento e de avaliação. 
Como afirma Cardoso Jr. (2020) o planejamento econômico democrático é o 
instrumento para reconstruir uma narrativa coletiva e implantar uma nova sobera-
nia ao longo do tempo. O planejamento econômico deve ser de baixo para cima. 
Experimentos em democracia “participativa” ou “deliberativa” têm sido numerosos 
em todo o mundo nos últimos vinte anos. Até hoje, contudo, grupos focais, júris 
de cidadãos, orçamentos participativos ou conferências de consenso não foram 
usados para influenciar escolhas produtivas. 
Há, em suma, uma variedade de dimensões e situações cotidianas que, 
por vezes, mascaram e, por outras, desnudam as contradições intrínsecas dos 
processos de governo, especialmente em casos como o do planejamento gover-
namental na atualidade, que convive, como citado anteriormente, com uma ins-
titucionalização ainda não plenamente adequada para o desempenho estatal sa-
tisfatório dessa função.
Cardoso Jr. (2011), segue apontando caminhos, no sentido de que se faz ne-
cessária a busca por um entendimento mais acurado acerca das transformações 
recentes em cada área de políticas públicas, suas razões, determinantes princi-
pais, contexto situacional, entre outros. Diz ele: acreditamos nós que apenas des-
ta maneira será possível oferecer novas e mais promissoras diretrizes de refor-
mas institucionais em cada área de atuação governamental, bem como propostas 
concretas para a reforma do Estado e da Administração Pública Federal no Brasil. 
Dagnino (2014) analisa que, nesse contexto, a correlação de forças políticas 
que sanciona uma brutal e até agora crescente concentração de poder econômi-
co, muito pouco espaço deixa para que ações internas ao Estado possam alterar 
a situação de miséria observada na maioria da população. Para ele a configura-
ção atual do Estado brasileiro – o “Estado Herdado” – é uma consequência da 
concentração de poder econômico e político vigente no país, que foi estabelecen-
do um tipo particular de relação Estado-Sociedade.
Para Dagnino há que ocorrer uma mudança de conformação no Estado bra-
sileiro, de Estado capitalista conformado para atender aos interesses e valores 
da classe proprietária para sua transformação em “Estado-Necessário”; alterando 
sua conformação para funcionar e atender às demandas da classe trabalhadora, 
pois, em sua concepção, nessa conformação do Estado brasileiro atual, a ativida-
de do planejamento estratégico governamental não encontra lugar para ser origi-
nalmente aplicado. Mas, e como isso poderia ser feito? 
54
 Planejamento Governamental e Controle
Na concepção de Dagnino, essa mudança de conformação 
passa pela “ocupação” do aparelho de Estado por um governo 
que seja sensível a estas demandas da classe que vive do 
trabalho. A partir daí, supõe-se, também e principalmente, à 
necessidadede alteração do contexto político, social e econô-
mico que validam as agendas de interesse dos quem detêm 
a propriedade: a classe proprietária; aproximando-se de uma 
agenda decisória que contemple a classe que vive do traba-
lho. Supõe-se, ainda, modificação no plano interno do Estado, 
em seu aparato burocrático; buscando neutralizar os contrários 
ao atendimento das demandas sociais da classe trabalhadora 
e empoderando os que são a favor. E, por último, no campo 
institucional, promover a desmontagem de arranjos legais, 
procedimentos administrativos, normas de funcionamento etc., 
que garantiriam o modo de funcionamento que aquele governo 
estivesse interessado em mudar. Desmontados àqueles arran-
jos, seria promover a criação de outros arranjos que viessem 
a incorporar métodos que possam permitir maior racionalida-
de, transparência e accountability por exemplo, favorecendo 
a participação da sociedade civil representadas pelas classes 
trabalhadoras (DAGNINO, 2014, p. 26).
Por fim e para dar asas à sua imaginação e o exercício do pensar crítico, 
pensemos que a conclusão desse estudo objetivou apontar para lacunas e ca-
minhos de pesquisa em torno dos mecanismos que organizam a burocracia de 
planejamento, com vistas a ampliar a capacidade do Estado nos campos da for-
mulação, regulação, implementação e coordenação de políticas públicas para o 
desenvolvimento nacional.
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CAPÍTULO 2
Atividade Financeira do Estado
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Conhecer a legislação aplicada à gestão fiscal e financeira dos recursos públi-
cos que orientam a formulação e execução das políticas públicas e a definição 
de prioridades a partir da realidade financeira do Ente federativo.
� Identificar a adequada aplicabilidade da legislação na gestão fiscal e financeira 
dos recursos públicos.
� Analisar os conceitos das finanças públicas e comparar sua aplicabilidade prá-
tica.
� Diferenciar os conceitos de programação e execução financeira.
60
 Planejamento Governamental e Controle
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Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
No capítulo anterior deste livro, você ficou sabendo que, com o passar do 
tempo, as atividades desenvolvidas pelo Estado (políticas, econômicas, sociais, 
administrativas, financeiras, educacionais, policiais) passam por transformações e 
evoluções que são inerentes aos processos de mudanças da sociedade em seus 
contextos sócio-históricos e econômicos. O Estado desenvolve atividades com a 
finalidade de regular a vida humana na sociedade visando o bem comum e, para 
fazer frente às necessidades da sociedade no atendimento de suas demandas, 
o Estado necessita de recursos que obtém através da sua atividade financeira; 
temática que iremos abordar nesse Capítulo 2.
Por atividade financeira do Estado, entende-se o conjunto de atos que o Es-
tado pratica na obtenção, na gestão e na aplicação dos recursos financeiros de 
que necessita para atingir seus fins. Para compreender a execução do orçamen-
to público e sua integração com o planejamento governamental é imprescindível 
conhecer o funcionamento da atividade financeira do Estado. Essa atividade de-
senvolve-se em três áreas: a receita (obtenção de recursos), a gestão (adminis-
tração dos recursos e do patrimônio do Estado) e a despesa pública (aplicação 
dos recursos no pagamento das verbas autorizadas no orçamento anual) e con-
siste, basicamente, em: obter, despender, gerir e criar, que correspondem à Re-
ceita Pública, Despesa Pública, Orçamento e Crédito Público, respectivamente. 
Essa será a temática que iremos desenvolver nesse capítulo do livro, quan-
do faremos a leitura dos objetivos da política fiscal e as funções de governo; as 
formas de tributação e um breve histórico das contribuições dos autores clássicos 
e suas teorias econômicas para a implantação de um sistema tributário eficiente, 
com implicações na teoria e na prática das finanças públicas e a legislação que 
sustenta todo esse processo.
Com esta exposição temática esperamos que você possa estabelecer diálo-
gos com os agentes que atuam neste campo do conhecimento.
2 ATIVIDADE FINANCEIRA DO 
ESTADO
Já aprendemos no Capítulo 1 desse livro que a ação governamental impres-
cinde de um planejamento adequadamente elaborado em acordo com a agenda 
de governo previamente definida com foco nas demandas da sociedade. Conhe-
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 Planejamento Governamental e Controle
cemos os instrumentos do sistema governamental do planejamento que põem pra 
rodar esse plano da agenda de governo que são o PPA, a LDO e a LOA. Veremos 
neste Capítulo 2 como obter esses recursos para que o plano orçamentário dê 
conta de atender essas despesas. Veremos, também, como o Estado atua nessa 
função de arrecadar recursos para atender às demandas da sociedade, via políti-
cas públicas; o seu papel fiscal e como faz essa gestão.
2.1 GESTÃO FISCAL
Nessa parte inicial do capítulo, iremos abordar a atividade financeira do Esta-
do, contemplando a dinâmica da gestão fiscal. O Estado, para o cumprimento das 
legislações tributárias necessita definir um conjunto de ações e procedimentos 
administrativos que resultem no melhor investimento dos recursos públicos dentro 
do aspecto da legalidade. O Estado não pode, simplesmente, utilizar os recursos 
que são públicos, oriundos dos impostos que a sociedade paga, da forma que 
bem entender. Para tal, existe a legislação que norteia todo esse processo e que 
iremos tratar no subitem seguinte, mas, desde já deve ser compreendido porvocê 
que as ações do Estado no uso desses recursos públicos, a qual chamamos de 
gestão fiscal, não podem acontecer fora do cumprimento da legislação que rege 
toda essa matéria fiscal.
Nós vimos no capítulo anterior que desde 17 de março de 1964, quando, por 
meio da Lei nº 4.320 foi introduzida a técnica de orçamento por programas, até a 
Constituição de 1988, em seu art. 165, parágrafos e incisos que já havia a obrigato-
riedade legal do governo, por meio da administração pública, de ter parâmetros de 
atuação definidos no campo econômico e fiscal, via planejamento governamental. 
Mas, o que podemos dizer sobre a atividade financeira do Estado no 
campo da gestão fiscal? A que isso nos remete? 
Segundo Matias-Pereira (2010), a atividade financeira do Estado diz respei-
to ao desempenho das atividades políticas, sociais, econômicas, administrativas, 
entre outras, que constituem sua finalidade precípua. Consiste ainda em obter, 
criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação 
está sob sua responsabilidade ou transferidas a outras pessoas jurídicas de direi-
to público.
Já conhecemos no capítulo anterior as definições de Estado em sua relação 
com a sociedade na confecção da agenda pública de governo, na perspectiva 
da elaboração do planejamento governamental. Agora, para melhor compreender 
as funções do Estado na gestão fiscal dos recursos públicos, necessário se faz 
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Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
conhecer, em breve histórico, as raízes das teorias econômicas que definiram e 
definem o seu papel na atividade financeira nos dias atuais. Para tal, trazemos as 
contribuições dos autores clássicos e suas teorias econômicas para a implanta-
ção de um sistema tributário eficiente, com implicações na teoria e na prática das 
finanças públicas com aporte das referências bibliográficas.
Iniciando com as bases da teoria clássica, surgida na Inglaterra no final do 
século XVIII e início do século XIX que defendiam um Estado com poucas fun-
ções, o que conhecemos como Estado mínimo. Essa corrente de pensamento foi 
fundada por Adam Smith em 1780, conhecido como o pai da economia moderna; 
e nasce como marco referencial da ciência econômica clássica, agregando contri-
buições de muitos teóricos. A diminuição da participação do Estado na atividade 
econômica está baseada na ideia de que o mecanismo de mercado é mais efi-
ciente que qualquer planejamento estatal no processo de alocação de recursos. 
Desde que algumas condições fossem satisfeitas, uma economia de mercado 
asseguraria uma resposta altamente satisfatória para as questões econômicas 
fundamentais. Dessa forma, o Estado teria poucas, mas importantes funções a 
desempenhar (MILLER, 1981 apud MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 225).
O liberalismo baseou-se na ideia defendida por Adam Smith. 
Segundo Smith, o próprio capitalismo continha mecanismos 
racionais e eficientes de autorregulação das condições socioe-
conômicas de uma sociedade. Dessa forma, o papel do Estado 
deveria se limitar a duas coisas: cumprir os contratos e garantir 
a propriedade privada (DANTAS, 2021).
Se desejar saber mais, sugerimos: 
MILLER, R. L. Microeconomia: teoria, questões e aplicações. 
São Paulo: MCGraw-Hill do Brasil, 1981
Nessa concepção liberal-clássica as funções do Estado devem se resumir 
a três postulados básicos, conforme Alves da Silva (1998 apud Matias-Pereira, 
2010):
a) o Estado deve limitar-se ao mínimo indispensável no exercício das fun-
ções que justificam a sua existência perante a sociedade: administrar a 
justiça, zelar pela segurança interna da população e pela segurança ex-
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 Planejamento Governamental e Controle
terna da nação e providenciar certas obras e instituições públicas quan-
do a iniciativa privada não se ocupar delas;
b) para custear o exercício das funções típicas do Estado, o governo deve 
elaborar e administrar um orçamento equilibrado e minimamente neces-
sário;
c) as receitas fiscais devem provir, preferencialmente, de impostos que gra-
vem o consumo corrente.
Os três postulados, no seu conjunto, sinalizam o entendimen-
to da escola clássica sobre o papel do Estado, aceito como o 
“mal necessário”. Observa-se, por sua vez, que na maior parte 
do século XIX a concepção capitalista focada no mercado era 
reforçada com as sucessivas revoluções industriais que contri-
buíam para fortalecer o capitalismo concorrencial, num cenário 
de estabilidade monetária e de constantes progressos científi-
cos. Esse cenário econômico respaldava as teorias liberais de 
pensadores como Smith e Ricardo, que pregavam o Estado 
mínimo (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 226).
Quer saber mais? 
Indicamos a leitura de:
ALVES DA SILVA, J. M. Sobre a intervenção do Estado na eco-
nomia. In: CARVALHO, F. M.; ALVES DA SILVA, J. M.; VIEIRA, W.C. 
(Ed.). Crise e reestruturação econômica da América Latina. Viço-
sa: UFV, 1998, p. 158-182.
As diversas crises que abalaram o sistema capitalista em desenvolvimento 
tiveram início no período que vai de fins do século XIX para o início do século 
XX, em um cenário de instabilidade econômica mundial agravado pelos efeitos 
da primeira grande guerra mundial, o que resultou na grande depressão dos anos 
1930 já conhecida por nós no capítulo anterior. Esse quadro de incertezas não foi 
possível superar com os postulados da economia clássica de Adam Smith. Para a 
economia mundial após 1930, outras recomendações foram necessárias e coube 
a John Maynard Keynes recomendar a intervenção do Estado na economia para 
atenuar as flutuações e situações de influência de demanda efetiva. Para Keynes, 
frente a um quadro de declínio econômico, o governo não poderia deixar de inter-
vir na economia como defendia a teoria clássica liberal de Smith.
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Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Na base da teoria keynesiana está a defesa do papel do Estado interventor na 
economia na medida necessária para elevar a renda nacional e o emprego, aumen-
tando o bem-estar da sociedade. O cenário era de crise e medidas precisavam ser 
adotadas pelo Estado para atenuar a situação. A teoria de Keynes propunha que 
o Estado deveria aumentar seus gastos em obras públicas, onde não haveria inte-
resse do setor privado para gerar investimentos e dessa forma haveria socialização 
dos investimentos com aumento do setor público em detrimento dos privados e uma 
reversão com a retomada do crescimento do investimento privado devido as ações 
do governo. O Estado deveria, também, aplicar recursos em áreas que atendessem 
aos interesses coletivos, como escolas, hospitais, parques, etc.
Sobre a Teoria Keynesiana, você pode pesquisar em: KEYNES, 
J. M. Teoria geral do emprego, do juro e da moeda. São Paulo: 
Abril Cultural, 1983 (Coleção os Economistas).
Nas últimas décadas do século XX, as teorias monetaristas passaram a pro-
mover fortes críticas à excessiva relevância que o keynesianismo atribuiu ao Es-
tado e consideraram que essas distorções contribuíram para reduzir a competiti-
vidade e as eficiências da economia de livre mercado. Então, a partir disso, essas 
análises dos monetaristas motivaram profundas alterações nas políticas orçamen-
tárias dos países, sem que se chegasse a negar o modelo keynesiano, que conti-
nuou, em sua essência vigente. 
No início da década de 1980, a crise fiscal se abateu sobre os países da 
América Latina, sendo efetivados fortes ajustes na condução da política econô-
mica que passou a priorizar o combate à inflação e a geração de superávits pri-
mários. No Brasil não foi diferente. Era a cartilha neoliberal sendo implementada 
nos países do capitalismo periférico. Atualmente, a análise sobre a política fiscal 
trilhou outros caminhos, afastando-se da posição keynesiana e concentrando os 
esforços na questão da sustentabilidade da dívida, na busca da credibilidade da 
política econômica e na definição de regras fiscais de controle das contaspúbli-
cas. Conforme Matias-Pereira, 
o sistema de controle da política fiscal e as regras de monitora-
mento dos programas de assistência financeira do FMI sofre-
ram alterações significativas nesse período. Essas mudanças 
foram decorrentes de alguns fatos marcantes, em nível interna-
cional, como, por exemplo, o encerramento do acordo de Bret-
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 Planejamento Governamental e Controle
ton Woods, as dificuldades de manter a política keynesiana 
de pleno emprego, o aumento dos juros e as baixas taxas de 
crescimento da economia mundial, entre outros. A crise fiscal 
e a expansão da relação dívida/PIB nos países centrais, por 
sua vez, revelaram as enormes dificuldades de manutenção da 
política do Estado de bem-estar (welfare state). A ascendência 
da teoria das expectativas racionais contribuiu de maneira sig-
nificativa para mudar os rumos da avaliação da política fiscal. 
Assim, o enfoque da análise foi transferido da manipulação da 
demanda agregada para a questão da sustentabilidade da dí-
vida pública (2010, p. 228-229).
Caso você tenha ficado interessado em saber um pouco mais 
sobre Estado de bem-estar (welfare state), assista o vídeo disponível 
em: https://brasilescola.uol.com.br/politica/liberalismo-x-keynesianis-
mo.html. 
Em meados da década de 1990 e início da década de 2000, um termo ficou 
muito conhecido no mundo econômico – “neoliberalismo”, o modelo substitutivo 
do Estado de bem-estar social da teoria Keynesiana. Porém, conforme apontam 
diversos autores, o neoliberalismo é um conceito polêmico, de difícil convergência 
conceitual. Desde 1938, a formulação desse termo designou, entre seus partidá-
rios, mais um campo de debate que propriamente um consenso. O conceito de 
neoliberalismo foi retomado pelas ciências sociais desde os anos de 2000, com 
a reabertura do debate internacional que busca dar definições mais precisas em 
sua vertente crítica. Conforme Andrade, os autores, em seus debates iniciais, con-
vergem para pontos comuns sobre o termo
compartilhavam a mesma utopia de livre mercado e a mesma 
posição contrária ao intervencionismo econômico e ao plane-
jamento estatal centralizado (keynesiano, socialista ou desen-
volvimentista), mas não tinham opinião comum sobre o papel 
legítimo do Estado, sobre as diretrizes de política econômica 
ou sobre a experiência fracassada do laissez-faire do século 
XIX (2019, p. 211-212).
Se você estiver interessado em conhecer um pouco mais sobre 
o que é o neoliberalismo, fica a sugestão do artigo de ANDRADE, D. 
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Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
P.; O que é o neoliberalismo? A renovação do debate nas ciências 
sociais. Revista Sociedade e Estado, v. 34, n. 1, Janeiro/Abril, 2019. 
Disponível em: https://www.scielo.br/j/se/a/RyfDLystc-
fKXNSPTLpsCnZp/?lang=pt. 
Na avaliação de Matias-Pereira (2010), Adam Smith deixou contribuições no 
campo das finanças públicas bastante significativas. Destacam-se, entre os seus 
estudos, as denominadas “máximas” para a implantação de um sistema tributário 
eficiente e que até hoje conhecemos em aplicação.
• Primeira máxima: trata-se da capacidade contributiva dos cidadãos, que 
os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível para a 
manutenção do Governo, em proporção às suas respectivas capacida-
des, isto é, em proporção ao rendimento que cada um desfruta, sob a 
proteção do Estado. É o princípio da equidade que ainda hoje se utiliza. 
Para Smith, seria a característica da justiça social, que todo sistema tri-
butário deve buscar, dividindo-se em equidade vertical (maior pagamento 
para aqueles que estão em maiores condições de pagar) e equidade ho-
rizontal (tratamento igual para aqueles que possuem idêntica condição).
• Segunda máxima: trata-se da regra para a fixação dos impostos e tem 
como objetivo proteger os contribuintes contra as arbitrariedades do Es-
tado ou de seus representantes para coletar imposto. É também conhe-
cido como o princípio da certeza ou da segurança jurídica. Então, a partir 
da fixação de regras, os pagadores de impostos terão todas as informa-
ções: saberão quando pagar, de que forma pagar e em que quantidade. 
Para alguns tributaristas modernos essa máxima é traduzida como res-
ponsabilidade política.
• Terceira máxima: trata-se da facilidade para os contribuintes – prevê que 
os tributos devem ser cobrados quando eles efetivamente dispõem de 
recursos para cumprir seus compromissos. Assim, por exemplo, o impos-
to sobre a renda do trabalho deve ser cobrado junto com o recebimento 
do salário, e não em período anterior.
• Quarta máxima: refere-se ao baixo custo do sistema tributário – todo im-
posto deve ser planejado de tal maneira que retire e conserve fora do 
bolso das pessoas, o mínimo possível, além da soma que ele carreia 
para os cofres do Estado. Para Smith, os tributos não devem ter cus-
tos elevados de arrecadação; não devem desestimular a atividade eco-
nômica; não devem ser facilmente sonegáveis; e não devem submeter 
os contribuintes a fiscalizações desnecessárias que impliquem perda de 
tempo e de recursos.
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 Planejamento Governamental e Controle
Cumpre ressaltar até aqui a importância de conhecermos as contribuições 
dessas teorias econômicas para chegarmos até as nuances da questão das fi-
nanças públicas no Brasil, um país de capitalismo periférico cujas transformações 
mundiais são implementadas com um certo atraso em comparação com o am-
biente internacional. Conhecer os conceitos da teoria liberal e keynesiana que 
influenciaram e influenciam a agenda econômica do país e a gestão das finanças 
públicas é fundamental para a contextualização do cenário fiscal brasileiro.
No Brasil, o processo de transformação recente das finanças públicas tem 
início a partir da crise da dívida externa, em 1982, quando o modelo de finan-
ciamento e organização do Estado nacional desenvolvimentista foi colocado em 
xeque. Segundo Matias-Pereira (2010), o retorno à democracia, que ampliou o 
poder dos governadores como interlocutores do pacto político, e, diante da liber-
dade de usarem a articulação financeira entre o tesouro, os bancos estaduais e 
as empresas de alavancagem de recursos, contribuiu para fragilizar o controle do 
endividamento público. Ele afirma que esse cenário se tornou mais visível após 
a aprovação da CF/88, na qual se definiu um modelo fiscal em que Estados e 
Municípios passaram a receber grande volume de recursos federais, tornaram-
-se autônomos para gerirem suas finanças (autonomia aos Poderes Legislativo e 
Judiciário para definir suas despesas e salários) e seu patrimônio, limitando con-
sideravelmente a margem de controle da União na condução de políticas de con-
tenção fiscal.
Na concepção de Peres e Santos (2020), sobre a estrutura das receitas da 
União, a CF de 1988 além de definir a base para estabelecimento de novos tri-
butos, determinou competências e a partilha tributária entre os entes federados. 
O financiamento federal das políticas públicas passou a contemplar parcialmente 
demandas de grupos que ansiavam por maior participação e espaço no finan-
ciamento público, a exemplo do aumento da vinculação de recursos para a edu-
cação, da incorporação ao orçamento do BPC, da previdência rural e do crédito 
subsidiado à agricultura familiar ao longo da década de 1990. 
Para os autores, essa trajetória de descentralização para os entes subnacio-
nais, seguida de estabilização na disponibilidade de receitas, produziu aumento 
da participação daqueles entes, sobretudo os municípios, no financiamento de 
políticas de educação básica e saúde, e a elevação dos gastos federais em pre-
vidência social, assistência social e subsídios ao setor privado. Do ponto de vista 
social, a resultante redistributiva da política tributária foi o agravamento da desi-
gualdade de renda e o aumento da cumulatividade do sistema tributário sobre a 
produção e o consumo, já tributados por outros impostos (GRANADO; PERES, 
2010).Percebe-se que a gestão fiscal descentralizada, no Brasil, é um jogo de 
avança de um lado e recua de outro.
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Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
O debate recente sobre a política fiscal, meados do ano de 2010, é a posição 
de destaque que a política de controle das contas públicas tem ocupado nos pro-
gramas de ajustes na economia brasileira nas últimas três décadas. Os ajustes 
fiscais que começaram a ser implantados no Brasil tem início com o marco da 
cartilha neoliberal aplicada nos países capitalistas do ocidente e com mais tardar 
nos países periféricos do capital como é o caso do Brasil. O modelo econômico 
adotado pela agenda de governo no Brasil a partir de 2019 é o neoliberalismo da 
Escola de Chicago capitaneado pelo Ministro da Economia Paulo Guedes. A partir 
dessa definição de política econômica pode-se traçar o panorama da gestão das 
finanças públicas no Estado brasileiro.
Caso você tenha interesse em conhecer mais a fundo o pen-
samento econômico neoliberal de Paulo Guedes, atual Ministro da 
Economia do governo Jair Bolsonaro, sugerimos o artigo de Schaefer 
(2018), disponível em: https://periodicos.unipampa.edu.br/index.php/
Missoes/article/view/2833 
É fato que essa breve contextualização histórica que trouxemos aqui nesse 
subitem não nos permitirá uma análise mais aprofundada das teorias econômicas 
contemporâneas que norteiam as finanças públicas nos tempos atuais. O libera-
lismo de Adam Smith e o Keynesianismo de Keynes são teorias econômicas que 
devem ser analisadas e enquadradas no contexto de sua época, com seus acer-
tos e suas críticas, e ambos tiveram seu êxito na perspectiva das problemáticas 
que cada um correspondeu vivenciar. Superada essa etapa histórica e a partir do 
conhecimento das raízes das teorias econômicas que definiram e definem o seu 
papel na atividade financeira do Estado para a implantação de um sistema tributá-
rio eficiente, passaremos agora a conhecer a temática das finanças públicas com 
aporte das referências bibliográficas.
As demandas da sociedade ao Estado por serviços públicos, principalmente 
as demandas sociais, via políticas públicas, requer que o Estado tenha recursos 
para provê-las. 
E de onde vem esses recursos? Bom, ao ingresso definitivo de recur-
sos ao patrimônio público chama-se receita pública. E como funciona esse 
ingresso? Quem contribui para gerar essas receitas?
70
 Planejamento Governamental e Controle
Conforme Matias-Pereira (2010), as finanças públicas se apresentam como 
ferramenta indispensável para o funcionamento do Estado, além de assegurar a 
manutenção da administração e dos serviços públicos, bem como para influenciar 
a economia do país e corrigir seus desequilíbrios. 
Os governos são necessários para regular o funcionamento de 
uma sociedade. É importante ressaltar que o setor público se diferen-
cia do setor privado, pois o setor privado tem como objetivo principal 
o lucro, enquanto o setor público tem responsabilidades e compro-
missos com a sociedade, oferecendo bem-estar social, saúde, segu-
rança, infraestrutura, entre outros (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 217). 
Matias-Pereira (2010) conceitua finanças públicas como a atividade financei-
ra do Estado direcionada para a obtenção e o emprego dos meios materiais e de 
serviços para a realização das necessidades da coletividade, de interesse geral, 
satisfeitas por meio do processo do serviço público. Esse termo designa também 
o setor que controla a massa de dinheiro e de crédito que o governo federal e 
seus órgãos subordinados movimentam em um país. Abrange não só as opera-
ções relacionadas ao processo de obtenção, distribuição e utilização dos recursos 
financeiros do Estado, mas também a atuação dos organismos públicos em seto-
res da vida econômica.
No campo financeiro o Estado desenvolve suas funções e responsabilidades 
em quatro áreas: receita pública, orçamento público, despesas públicas e crédito 
público, conforme ilustrado na Figura 1.
71
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
FIGURA 1 – ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
FONTE:<https://bit.ly/3pGS2P8>. Acesso em: 18 out. 2021.
E como funciona cada função dessa é o que iremos ver mais a frente, confor-
me definição de Matias-Pereira (2010). 
 
• Receita pública: ingresso definitivo de recursos ao patrimônio público, sem 
qualquer compromisso ou obrigatoriedade, aumentando as disponibilida-
des do tesouro. Subdivide-se em originárias (provenientes dos bens e em-
presas comerciais ou industriais do Estado) e derivadas (obtidas por meio 
do poder de coerção do Estado, como impostos, taxas, contribuições etc.).
• Orçamento público: ato que contém a aprovação prévia das receitas e 
despesas públicas para um período determinado, que normalmente é de 
um ano.
• Despesas públicas: conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pes-
soa de direito público para o funcionamento dos serviços públicos.
• Crédito público: apresenta-se como um dos processos pelos quais o Es-
tado pode obter uma receita pública. Esta, por sua vez, caracteriza-se 
como um empréstimo, o qual necessariamente deverá ser reembolsado.
Sobre receita e despesa pública aponta ainda Matias-Pereira (2010) que a 
receita pública se constitui das atividades voltadas para obtenção de recursos 
próprios advindos de diversas fontes, com previsão legal específica: i) a fiscal, 
oriunda do patrimônio e da renda; ii) a produtiva, derivada da atividade do Estado 
enquanto empresário; iii) a patrimonial, derivada da exploração do patrimônio es-
72
 Planejamento Governamental e Controle
tatal, são as chamadas fontes primárias de recursos. A despesa pública constitui-
-se na aplicação dos recursos auferidos na busca do bem comum; e o crédito pú-
blico constitui-se na obtenção de recursos com terceiros a título de endividamento 
para complementar a fonte de recursos primários, ou seja, cobrir desequilíbrio 
orçamentário – essa fonte é chamada de secundária.
Como já foi tratado anteriormente, o objeto principal da atividade estatal das 
finanças públicas é o estudo da atividade fiscal do Estado pois é a que vai obter 
recursos para aplicar no custeio dos serviços públicos e essa política fiscal orien-
ta-se em duas direções: a política tributária e a política orçamentária. A política 
tributária se volta a obter recursos via cobrança de tributos à sociedade a partir 
de cada fato gerador, para atender às funções da administração pública; tributos 
que são cobrados por cada ente federativo em impostos de sua competência. 
Já a política orçamentária refere-se à maneira de aplicar os recursos obtidos via 
tributação; refere-se à definição dos gastos da administração pública, a partir de 
atos específicos, para manter a atividade estatal em funcionamento levando em 
consideração a capacidade da população de financiar os serviços públicos.
O direito tributário é o ramo do direito público que regula a im-
posição, a arrecadação e a fiscalização dos tributos e disciplina as 
relações entre fisco e contribuintes: https://slidetodoc.com/atividade-
-financeira-do-estado-direito-tributrio-dpc-n/ 
Do que já vimos até aqui, faz-se necessário conhecer o conceito de bens 
públicos para uma melhor compreensão de que o Estado deve prover esses bens 
e o financiamento da produção desses bens ocorre por meio da cobrança compul-
sória de impostos à sociedade.
Os bens públicos são aqueles cujo consumo e/ou uso é indivisí-
vel. Há um princípio da não exclusão no consumo desses bens, visto 
que é praticamente impossível impedir que um determinado indiví-
duo usufrua de um bem público. Depois de produzido, o bem público 
irá beneficiar a todos os indivíduos, independentemente do nível de 
participação e contribuição de cada indivíduo para a concretização 
do mesmo (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 218).
73
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Agoravocê conhecerá os objetivos da política fiscal e as funções de governo 
para a obtenção das receitas objetivando custear as despesas públicas. Como já 
sabemos, a política fiscal é uma das atividades do Estado, representado pelo gover-
no, no campo das receitas públicas; de onde, principalmente, o governo obtém os 
recursos para custear as despesas públicas. Vamos lá conhecer cada uma delas.
FIGURA 2 – FUNÇÕES FISCAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
FONTE: <https://br.pinterest.com/pin/619033911252507680/>. Acesso em: 19 out. 2021.
Na definição de Matias-Pereira (2010), a função alocativa da política fiscal é 
a de fornecer os bens públicos. Inicialmente, é importante saber que o financia-
mento da produção dos bens públicos vai depender da obtenção compulsória de 
recursos, mediante cobrança de impostos. Nessa função, o governo deve deter-
minar o tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados e calcular o nível 
de contribuição de cada consumidor. Já a função distributiva tem como objetivo 
promover ajustes na distribuição de uma renda justa. Os recursos captados de-
vem promover uma redistribuição de renda da parcela da população de renda 
mais alta para a de renda mais baixa. Para isso, o governo se utiliza das transfe-
rências, dos impostos e dos subsídios. Para entender melhor a definição de redis-
tribuição de renda, você pode tomar como exemplo o programa Bolsa- Família. 
E por último, à função estabilizadora cabe utilizar da política econômica visando 
a um alto nível de emprego, à estabilidade de preços e à obtenção de uma taxa 
apropriada de crescimento econômico.
Vez por outra você ouve falar em intervenção do Estado na economia 
não é mesmo? Você leu sobre isso nas matérias de jornais ou programas 
de TV. Mas, do que será que isso trata? Por que será que o governo precisa 
fazer essa intervenção?
Bom, segundo Matias-Pereira (2010), a intervenção do governo pode ser im-
portante no sentido de proteger a economia de flutuações bruscas, caracterizadas 
74
 Planejamento Governamental e Controle
por alto nível de desemprego e/ou alto nível de inflação, a exemplo do que esta-
mos vivenciando no Brasil em 2021: cerca de 15 milhões de desempregados e in-
flação nas alturas, conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia Estatística 
(IBGE). Para isso, os principais instrumentos macroeconômicos à disposição do 
governo são as políticas fiscal e monetária.
Para informações sobre os dados estatísticos você pode aces-
sar o site do IBGE, disponível em: https://www.ibge.gov.br/explica/
desemprego.php
Como referência de leitura complementar sobre a função distribu-
tiva da política fiscal do Estado brasileiro, sugerimos o artigo de Fer-
nando Gaiger Silveira, intitulado “Tributação, Previdência e Assistência 
Sociais: impactos distributivos”, conforme referenciado ao final do livro.
1 Podemos constatar que as teorias econômicas e seus princípios 
norteadores apresentadas nessa seção contribuem para a defini-
ção da política fiscal que será incorporada pela agenda governa-
mental de cada Estado. Assim, sobre as raízes das teorias eco-
nômicas que definiram e definem o papel do Estado na atividade 
financeira, assinale a alternativa correta:
a) ( ) A teoria liberal defende que o Estado deveria, também, apli-
car recursos em áreas que atendessem aos interesses coletivos, 
como escolas, hospitais, parques.
b) ( ) A teoria keynesiana defende que o Estado deve limitar-se ao mí-
nimo indispensável no exercício das funções que justificam a sua 
existência perante a sociedade: administrar a justiça, zelar pela se-
gurança interna da população e providenciar certas obras e institui-
ções públicas quando a iniciativa privada não se ocupar delas.
75
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
c) ( ) O modelo de Estado keynesianismo foi substituído pelo mo-
delo neoliberal.
d) ( ) A corrente de pensamento fundada por Adam Smith em 1780 
foi baseada no Estado Máximo.
Convido você a conhecer um pouco mais acerca da estrutura administrativa 
da gestão fiscal, no Brasil. Conforme Matias-Pereira (2010), os entes federativos 
são estruturados em níveis de finanças do que chamamos fazenda pública, con-
templando, no mínimo, três classes compreendidas entre União, Estados e Mu-
nicípios. A estatal, União, que é gerida pelo Ministério da Fazenda ou Secretaria 
da Fazenda no âmbito nacional, que hoje no Brasil foi modificado para Ministério 
da Economia. A departamental, estadual ou autônoma que é gerida pelo departa-
mento da fazenda do governo dos Estados e, por último a fazenda municipal geri-
da pelos municípios. Em decorrência dessa composição em classes, os tributos e 
as competências de tributação no Brasil são definidos na CF/88 e alguns impostos 
são cobrados pelas diferentes áreas fazendárias que arrecadam e administram os 
recursos públicos de acordo com o estabelecido em lei específica. 
Já sabemos que para o governo arcar com a execução das políticas públicas 
para fazer frente ao seu papel social são necessários recursos. Esses recursos, 
chamados receitas geradas por meio da atividade fiscal do Estado, são captados, 
principalmente pela arrecadação de tributos, que são as cobranças feitas pelo 
Estado, aos contribuintes, para gerar recursos. 
Mas, será que todos os brasileiros e brasileiras estão sujeitos a pagar 
esses tributos? Os impostos são tributos? Os tributos e impostos são a 
mesma coisa?
É o que iremos descobrir na sequência do estudo. Conforme o art. 3º do 
Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172, de 25.10.1966 e suas atualizações) “tri-
buto é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se 
possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada 
mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Na Figura 3, podemos 
conhecer um pouco mais sobre as formas de tributação do Estado brasileiro.
76
 Planejamento Governamental e Controle
FIGURA 3 – DEFINIÇÃO DE TRIBUTO
FONTE: <http://faturista.blogspot.com/2012/05/o-que-e-tributo-quais-suas-especies.html>. 
Acesso em: 20 out. 2021.
Você pode saber mais em: https://bit.ly/3hERlBh. 
Pela ilustração da Figura 3 acima, já podemos visualizar que tributo é gênero 
que contempla cinco espécies: as contribuições, os empréstimos compulsórios, 
as taxas, os impostos e as contribuições de melhoria. Daí já podemos concluir 
que tributo e imposto não é a mesma coisa e que imposto é uma espécie de tribu-
to. Segundo Gama (2012), do ponto de vista jurídico há grande discussão sobre 
quantas espécies de tributos existem, mas, a classificação das cinco espécies 
acima são as mais utilizadas. 
Cada uma das espécies acima possuem uma definição legal contida no Có-
digo Tributário Nacional que falaremos mais adiante, porém, para sua melhor 
compreensão desde já, podemos definir cada uma dessas espécies de tributos, 
de forma bem simples e explicativa:
a) Impostos: são tributos cobrados cujo valor arrecadado não tem um fim es-
pecífico. É o mais importante dos tributos e incide independente da vonta-
de do contribuinte. Existe uma previsão legal que toda vez que ocorrer o 
fato gerador será devido o pagamento do imposto. Exemplo: No imposto 
IPVA, que todo mundo conhece, a previsão legal é possuir veículo auto-
motor, logo, quem possui veículo automotor deverá pagar o imposto.
77
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
b) Taxas: são tributos para manutenção do funcionamento de um serviço 
dirigido a uma comunidade de indivíduos. É um dos tributos mais com-
plexos. A taxa é devida diante da atuação do Estado, sendo que esse 
serviço público deve ser específico e divisível, ou seja, é possível saber 
qual contribuinte efetuou o fato gerador. Por exemplo: a taxa de autenti-
cação de documentos em Cartório.
c) Contribuição de Melhoria: são tributos cujos recursos devem ser legalmen-
te destinados a finalidades preestabelecidas. É um tributopeculiar e pouco 
conhecido. É devido quando houver uma obra pública com posterior valori-
zação dos imóveis ao redor do empreendimento. Um exemplo: construção 
de uma estação de metrô em um local que haverá valorização dos imóveis 
ao redor. Caso haja lei prevendo esse tributo antes da construção da obra, 
poderá ocorrer a cobrança da Contribuição de Melhoria.
d) Empréstimo compulsório: somente podem ser criados pelo Estado diante 
de situações específicas (guerra externa ou sua iminência e calamidade 
pública ou investimento público de caráter relevante) e a aplicação dos 
recursos provenientes de sua arrecadação é vinculada às despesas cor-
respondentes que justificou sua instituição. Exemplo de empréstimo com-
pulsório: é um empréstimo que o governo toma do contribuinte. Um que 
ficou conhecido no início da década de 1990 foi chamado de Empréstimos 
Compulsórios para o Plano Collor, quando a poupança dos brasileiros foi 
confiscada no governo do Presidente Fernando Collor de Mello.
e) Contribuições: os recursos obtidos com sua arrecadação devem ser ne-
cessariamente aplicados no atendimento da finalidade que justifica a sua 
cobrança. Podem ser contribuições sociais, de intervenção no domínio 
econômico, de interesse de categorias profissionais ou econômicas, de 
custeio da iluminação pública. Exemplo: COFINS – Contribuição para Fi-
nanciamento da Seguridade Social, contribuição social cobrada das em-
presas. Contribuição da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), contri-
buição de interesse de categorias profissionais ou econômicas.
Você pode saber mais em: https://administradores.com.br/arti-
gos/o-que-e-tributo-quais-sao-suas-especies 
Para melhor compreensão da pergunta que fizemos acima: se todos os bra-
sileiros e brasileiras pagam tributos, precisaremos falar um pouco sobre a teoria 
da tributação. Já sabemos que a principal fonte de receita do setor público é a ar-
78
 Planejamento Governamental e Controle
recadação tributária, assim, para que um sistema tributário seja “ideal”, conforme 
explica Matias-Pereira (2010), devem ser considerados alguns princípios da teoria 
da tributação.
QUADRO 1 – PRINCÍPIOS DA TEORIA DA TRIBUTAÇÃO
PRINCÍPIO CARACTERÍSTICAS
Equidade
A distribuição do ônus tributário deve ser equitativa entre os diversos 
indivíduos de uma sociedade, ou seja, cada contribuinte deve contribuir com 
uma parcela “justa” para cobrir os custos do governo.
Progressividade
É preciso tributar mais quem tem uma renda mais alta. A ideia que justifica uma 
tributação progressiva é a de que quem recebe mais renda deve pagar uma 
proporção maior de impostos em relação às pessoas de renda mais baixa.
Neutralidade
Os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos 
da tributação sobre a eficiência econômica. O objetivo da neutralidade é que 
o sistema tributário não provoque uma distorção da alocação de recursos, 
prejudicando, dessa forma, a eficiência do sistema.
Simplicidade
É necessário que o sistema tributário seja de fácil compreensão para o 
contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. Esse conceito relaciona-
se à facilidade da operacionalização da cobrança do tributo
FONTE: Adaptado de Matias-Pereira (2020)
Matias-Pereira (2010) diz que pelo conceito de equidade, cada indivíduo 
precisa contribuir com uma quantia “justa”; pelo conceito da progressividade, as 
alíquotas devem aumentar à medida que são maiores os níveis de renda dos con-
tribuintes; pelo conceito da neutralidade, a tributação não pode desestimular o 
consumo, produção e investimento; e, por fim, pelo conceito da simplicidade, o 
cálculo, a cobrança e a fiscalização relativos aos tributos devem ser simplificados 
a fim de reduzir custos administrativos.
Conheça mais sobre tributação e equidade no Brasil em: https://
observatorio-politica-fiscal.ibre.fgv.br/politica-economica/outros/tribu-
tacao-equidade-e-crescimento-economico 
79
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Trazemos uma breve descrição dos impostos Federais, Estaduais e Muni-
cipais cobrados no Brasil, deixando a dica para que você se aprofunde mais na 
análise de cada um deles, em leitura complementar: 
• impostos federais - II (imposto sobre importação); IOF (impostos sobre 
operações financeiras); IPI (imposto sobre produtos industrializados); IR 
(imposto de renda pessoa física – IRPF e imposto de renda pessoa jurí-
dica (IRPJ); COFINS (contribuição para o financiamento da seguridade 
social); PIS (Programa de Integração Social); CSLL (Contribuição sobre 
o lucro líquido); PSS (contribuição para a previdência social).
• Impostos estaduais - ICMS (imposto sobre circulação de mercadorias; 
IPVA (imposto sobre propriedade de veículos automotores); ITCMD (im-
posto sobre a transmissão causa mortis e doação).
• Impostos municipais - IPTU (imposto sobre a propriedade territorial urba-
na e rural); ISS (imposto sobre serviços); ITBI (imposto de transmissão 
de bens imóveis).
Ao todo, entre impostos federais, estaduais e municipais, taxas 
e contribuições, o Brasil possui uma lista de 92 tributos vigentes que 
pode ser acessada no site do Portal Tributário. Essa lista inclui im-
postos, taxas e contribuições diversas. Disponível em: https://www.
contabilizei.com.br/contabilidade-online/impostos-federais-estaduais-
-e-municipais/#quais-os-tributos-federais. 
Conforme Matias-Pereira (2010), os impostos diretos e indiretos que incidem 
sobre o indivíduo são considerados sobre sua renda (IR, IRPF, IRPJ); sobre seu 
patrimônio (IPTU, IPVA) e sobre seu consumo (ICMS). O autor faz uma análise 
da progressividade dos impostos cobrados no Brasil, apontando os sinais de ade-
quações e críticas sobre o tema da tributação. Em sua análise, o imposto sobre 
a renda, em que pesem as críticas da população, é uma tributação direta muito 
eficaz e justa. Segundo ele, o IRPF apresenta as vantagens de se basear em uma 
medida abrangente da capacidade de pagamento e de permitir uma adaptação 
às características pessoais do contribuinte, sendo dessa maneira, o que mais se 
adapta aos princípios de equidade e progressividade.
O argumento defendido por Matias-Pereira (2010) é que os dados históricos 
do IRPF (Imposto de renda pessoa física) evidenciam características de progres-
http://www.portaltributario.com.br/tributos.htm
80
 Planejamento Governamental e Controle
sividade ao longo do tempo. O IRPJ (imposto de renda pessoa jurídica), entre-
tanto, mostra-se falho, na medida em que contribui para inibir a produção, o que 
tende a causar perda de competitividade do produto nacional do mercado mun-
dial. Já, segundo ele, os impostos sobre o patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são 
de fácil cobrança e controle, e tendem a penalizar os indivíduos com maior poder 
aquisitivo. O IPTU, por sua, vez mostra-se inadequado quando os inquilinos de 
um imóvel pagam o imposto ou quando um estabelecimento comercial encarece 
seus produtos, incluindo o custo dos referidos impostos nos preços. 
Você sabia que, no Brasil, veículos de luxo não pagam IPVA? 
Pois é, os brasileiros proprietários de jatinhos, aviões, helicópteros, 
barcos, motos aquáticas e iates, são isentos de pagamento do IPVA. 
Segundo o presidente do Sindifisco Nacional, Cláudio Damasceno, a 
cobrança aliviaria a crise dos Estados e municípios. “Traria recursos 
diretamente para a melhoria dos transportes do país”, garante. 
Disponível em: http://www.sindifiscal-es.org.br/noticias/749/se-
-cobrado-ipva-para-helicopteros-barcos-e-jatos-renderia-r-46-bilhoes 
Sobre os impostos em cascata ou cumulativos, Matias-Pereira (2010) avalia 
que são uma forma de tributação inadequada pois prejudicam a eficiência econô-
mica e as maiores críticas são no sentido de que distorcem os preços relativos, 
aumentam os custos e tende a diminuir a competitividade do produto diante dos 
produtos internacionais, especialmente àqueles que possuem diversas etapas de 
produção e distribuição o que reforça a importânciaatribuída ao imposto sobre o 
valor adicionado (IVA) em diversas economias do mundo, tendo como principais 
vantagens a neutralidade e a dificuldade de sonegação por concentrar a tributa-
ção no atacado, porém permaneceria infringindo o conceito de progressividade 
como é o caso do ICMS.
O ICMS é considerado um imposto em cascata porque está pre-
sente em todas as etapas de uma cadeia produtiva (desde a fabricação 
até a venda ao consumidor final) o que faz encarecer o produto que 
consumimos porque em cada etapa da produção quem paga o imposto 
81
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
repassa para seu produto e esse efeito cascata é repassado ao consu-
midor final que termina arcando com todo esse custo de produção.
Por fim, em sua avaliação sobre as formas e características da tributação, 
Matias-Pereira (2010) aponta que o governo enfrenta alguns dilemas na gestão 
fiscal no que se refere à escolha dos instrumentos da política tributária fiscal. Os 
dilemas fiscais (trade-offs) são no sentido da dificuldade de aliar todos os concei-
tos da teoria da tributação (equidade, progressividade, neutralidade e simplicida-
de) que já vimos anteriormente, pois a procura de um muitas vezes acaba sacrifi-
cando os outros. Por exemplo, um imposto pode ser generalizado, o que tornaria 
mais simples (simplicidade), entretanto estaria cobrando de todo mundo, o que 
seria injusto e não equitativo (equidade).
Para saber mais sobre esse tema sugerimos a leitura comple-
mentar de: MATIAS-PEREIRA, J. Curso de Administração Pública: 
foco nas instituições e ações governamentais. 2010. Parte VIII, Ativi-
dade Financeira do Estado.
Será essa mesma a realidade brasileira? 
No Brasil, a tributação de impostos é justa, cada um contribuindo com a 
quantia adequada à sua capacidade? 
E qual é a medida para se considerar “justa” a quantia que cada um deve 
contribuir? 
Será que o nível de tributação no Brasil desestimula o consumo? 
Qual a sua reflexão sobre isso?
Buscando respostas para nossas perguntas, trazemos a análise do vice-pre-
sidente de Assuntos Tributários da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da 
Receita Federal (ANFIP), Cesar Roxo Machado, sobre a questão tributária no 
Brasil. Ele afirma que o sistema tributário do Brasil é injusto porque acentua a 
82
 Planejamento Governamental e Controle
concentração da renda, ao invés de diminuí-la. As reformas tributárias que são le-
vadas ao Congresso Nacional não atingem o cerne do problema, costumam bus-
car a simplificação do nosso emaranhado de tributos, o que é positivo, mas elas 
nunca buscam a justiça tributária, o que é ainda mais importante. Para Machado 
(2021), o tributo deve ser um instrumento de diminuição das desigualdades so-
ciais não apenas no momento em que é aplicado nas políticas públicas, mas tam-
bém no momento em que é recolhido. Quem tem mais deve pagar mais e quem 
tem menos deve pagar menos.
Ainda na análise de Machado (2021), os tributos servem para custear tanto a 
máquina estatal quanto os serviços públicos, como saúde, educação e seguran-
ça. De forma geral, eles incidem sobre três bases: o consumo, a renda e o patri-
mônio dos cidadãos e das empresas. Em todos os três pilares, existem distorções 
que beneficiam os ricos e penalizam os pobres. A desigualdade social também é 
alimentada pela tributação da renda. Em 1996, o país parou de tributar os sócios 
e acionistas que recebem lucros e dividendos de empresas, o que significa menos 
receita. Importa ressaltar que o Brasil faz parte de um reduzido grupo de nações 
que não taxam essa renda paga a pessoas físicas. Em outro aspecto, os especia-
listas consideram que a tabela de cobrança do Imposto de Renda está montada 
de modo a favorecer os mais ricos. 
Uma outra questão é a tributação do patrimônio que no Brasil tem suas pró-
prias distorções. O imposto sobre grandes fortunas está previsto na Constituição, 
ou seja, desde 1988, mas até hoje não saiu do papel porque ainda não foi regula-
mentado pelo poder público. A regulamentação determinaria o que é uma grande 
fortuna e qual é o valor do imposto a ser cobrado, o que significa mais recursos 
em caixa em sendo aprovado.
Para conhecer mais porque a fórmula de cobrança de impostos 
no Brasil piora a desigualdade social. 
Acesse em: https://bit.ly/3KhXcc3. 
2 No Brasil existem 92 tipos de tributos vigentes que incluem im-
postos, taxas e contribuições diversas. Sobre esses tributos, as-
socie os itens utilizando o código a seguir:
83
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
I- IPVA
II- IPTU 
III- ICMS
( ) Imposto repassado ao consumidor final quando da venda de um 
produto.
( ) Imposto cobrado sobre propriedade de imóvel urbano e rural.
( ) Imposto sobre propriedade de veículos automotores como auto-
móveis, por exemplo.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA:
a) ( ) II - I - III
b) ( ) III - I - II
c) ( ) III - II - I
d) ( ) I - II - III
Estudar a temática da atividade financeira do Estado sem buscar compreen-
der a interrelação da dinâmica social, econômica e política é fatiar o conhecimen-
to. As questões não são estanques e não ocorrem de forma isolada. Conforme já 
vimos no capítulo anterior a ação governamental é um organismo vivo e precisa 
ser abordada em sua completude, e, por esta razão, buscamos permear nosso 
estudo a partir da correlação dessas dinâmicas, a fim de que você compreenda 
que as dimensões interagem e operam em suas especificidades, muitas das ve-
zes de forma não convergentes.
Peres e Santos (2020) fazem uma análise sobre o gasto público e a desigual-
dade social no Brasil que vale trazer para nosso estudo e que merece uma leitura 
mais aprofundada para melhor compreender a relação entre a gestão fiscal e os 
direitos de cidadania, na perspectiva do orçamento público. Os autores apontam 
que a análise do orçamento público é fundamental para a compreensão das esco-
lhas dos governos e da trajetória das políticas públicas, tanto porque revela quan-
to se gasta como também os mecanismos pelos quais tais gastos são financiados. 
A trajetória do orçamento público brasileiro no regime demo-
crático contemporâneo foi afetada por dimensões que não ope-
ram de modo convergente. Ao contrário, o orçamento público 
é resultado de dinâmicas que funcionam contraditoriamente. A 
primeira delas diz respeito à centralização versus descentrali-
zação dos recursos públicos. A trajetória do orçamento público 
brasileiro também foi afetada pela permanente disputa pelo 
fundo público versus a vinculação constitucional/legal de re-
84
 Planejamento Governamental e Controle
cursos a determinadas despesas. Em terceiro lugar, ações de 
maior transparência das informações e accountability sobre os 
orçamentos foram acompanhadas por aumento da complexi-
dade orçamentária. Por fim, a ampliação do gasto social – que 
produziu a redução das desigualdades sociais – conviveu com 
a regressividade da arrecadação tributária (PERES; SANTOS, 
2020, p.1, grifo dos autores).
O tema da gestão fiscal da atividade financeira do Estado no campo da exe-
cução do orçamento público encontra divergências e convergências entre os 
analistas e pesquisadores, nos chamando à necessária reflexão, conhecimento 
e aprofundamento do estudo da temática. A Figura 4, abaixo, é um gráfico do 
orçamento público brasileiro executado em 2020, elaborado pela Associação sem 
fins lucrativos Auditoria Cidadã da Dívida e ilustra bem o quanto esse debate é 
urgente e fundamental, devendo envolver toda a sociedade brasileira que paga 
tributos e contribui para a obtenção dos recursos públicos que deverão custear os 
bens públicos à disposição do povo brasileiro
FIGURA 4 – ORÇAMENTO FEDERAL DO BRASIL EXECUTADO EM 2020
85
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Analisando o gráfico do orçamento federal brasileiro executadoem 2020, po-
demos concluir que o percentual de 39,8% dos recursos arrecadados, oriundos 
dos tributos pagos pela sociedade brasileira é destinado ao pagamento de juros 
e amortizações da dívida pública ao mercado financeiro (bancos e outras institui-
ções financeiras) enquanto que o percentual do orçamento destinado à saúde pú-
blica, por exemplo é de 4,26%, à educação pública de 2,49% e para a previdência 
social pública, destinado ao pagamento dos benefícios de pensão por morte, apo-
sentadorias e auxílios são da ordem de 20,34%. Podemos concluir que há uma 
disparidade na distribuição dos recursos públicos pelo Estado brasileiro: o quanto 
de recursos públicos poderiam ser aplicados em políticas públicas destinadas a 
atender aos direitos básicos constitucionais do cidadão, como saúde, previdência, 
trabalho, educação, por exemplo e estão sendo redirecionados para o pagamento 
de juros de dívida ao mercado financeiro.
Saiba mais acessando o link da Associação, disponível em: ht-
tps://auditoriacidada.org.br 
Por fim e não esgotando a análise da temática da gestão fiscal no Brasil e 
suas repercussões para o bem-estar da sociedade na perspectiva da alocação 
dos recursos públicos, não há como abordar o regime fiscal brasileiro sem falar 
na Emenda Constitucional 95/2016, que ficou conhecida como a “PEC do teto de 
gastos”. Na análise de Peres e Santos (2020), a questão do endividamento está 
no centro da mudança radical do regime fiscal que decorre da Emenda Constitu-
cional 95/2016 (PEC 241/55). Para os autores, a recessão, a contínua elevação 
dos gastos obrigatórios, dos subsídios ao setor privado e do pagamento de juros 
da dívida levaram a uma situação de crise fiscal, intensificada pela crise política. 
O chamado “novo regime fiscal” tem como objetivo central a 
diminuição do tamanho do Estado e a redução do escopo de 
suas políticas. A existência de um teto constitucional para as 
despesas primárias por 20 anos vai reduzir as despesas públi-
cas como proporção do PIB e o valor per capita para todas as 
áreas de políticas públicas, mesmo aquelas protegidas por vin-
culações constitucionais de parcelas das receitas de impostos, 
que foram suspensas e tiveram seu valor real congelado pelo 
período. Dada ainda a previsível continuidade da elevação real 
de gastos previdenciários, as despesas não protegidas por vin-
culações terão que ser reduzidas em seu valor real (PERES; 
SANTOS, 2020, p. 15).
86
 Planejamento Governamental e Controle
Para melhor aprofundamento do tema da gestão fiscal e orça-
mento público, sugerimos a leitura de Peres e Santos (2020), dispo-
nível em: https://www.scielo.br/j/rbcsoc/a/tmTgwdLgwtqr5xstkzgwpr-
G/?format=pdf&lang=pt 
Na sequência do estudo, veremos no subitem seguinte a trajetória normativa 
do orçamento público no Brasil, a legislação aplicada à gestão fiscal e financeira.
2.2.1 Legislação Aplicada à Gestão 
Fiscal e Financeira
Neste subitem 2, iremos conhecer a trajetória normativa que disciplina a ativi-
dade financeira do Estado brasileiro. 
Para iniciar nossa conversa lembro que já aprendemos que o Estado é quem 
coloca em ação os dispositivos constitucionais, realizando suas funções e assu-
mindo papeis inerente a sua responsabilidade estatal. Ressalte-se que, em fun-
ção do princípio constitucional da legalidade, as ações do agente público são vin-
culadas à previsão legal. Nada se faz que esteja fora da previsão legal, portanto, 
é essencial entender o funcionamento das normas que regem a gestão pública.
Nesse subitem, apontaremos a legislação básica que regula os atos dos 
agentes públicos no campo da gestão orçamentária e financeira, tratando dos 
principais instrumentos normativos que norteiam e definem a execução e gestão 
do orçamento público no Brasil. Para tratar da legislação aplicada à gestão fiscal 
e financeira abordaremos a Lei nº 4.320/64, a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei 
de Responsabilidade Fiscal), a Lei de Licitações e Contratos, o Código Tributá-
rio Nacional e Código Tributário Municipal, todas recepcionadas e balizadas na 
CF/88 que definiu os princípios constitucionais da política fiscal brasileira.
2.2.1.1 Lei nº 4.320 de 17 de março de 
1964
Para iniciar o tema da legislação fiscal, no Brasil, pensamos que não há 
como falar na legislação que trata das finanças públicas sem ter como marco legal 
87
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
a lei, nº 4.320/64 que institui normas gerais de direito financeiro para elaboração e 
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do 
Distrito Federal. A Constituição Federal de 1988 recepcionou dispositivos da lei or-
dinária vigente nº 4.320/64, denominada de Lei de orçamento ou de finanças pú-
blicas, que foi classificada como lei complementar. Em seu Art. 2º, disciplina que 
A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e des-
pesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o 
programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade universalidade e anualidade (BRASIL, 1988, on-line).
Aprendemos no capítulo anterior do livro que as transformações do papel do 
Estado no campo econômico e social e das necessidades da sociedade no aten-
dimento de suas demandas, imprimem necessidade de alteração dos dispositivos 
legais que vão sendo redefinidos e atualizados, por meio de legislação específica. 
Desde 17 de março de 1964, por exemplo, quando, por meio da Lei nº 4.320 foi in-
troduzida a técnica de orçamento por programas, até a Constituição de 1988, em 
seu art. 165, parágrafos e incisos; já havia a obrigatoriedade legal do governo, por 
meio da administração pública, de ter parâmetros de atuação definidos no campo 
econômico e fiscal, via planejamento governamental. 
Segundo Peres e Santos (2020), a Lei nº 4.320/1964 padronizou o orçamen-
to brasileiro e criou condições favoráveis para a implementação do orçamento-
-programa no Brasil. Este modelo, porém, teve reflexos muito mais formalistas do 
que de estratégia de decisão alocativa de recursos entre os diferentes programas 
orçamentários. 
Em um breve histórico sobre o ambiente da promulgação da lei nº 4.320/1964, 
conforme aporte teórico de Guimarães Júnior, Lima e Piscitelli (2014), podemos 
dizer que ela surgiu no contexto de reorganização e reforma da Administração Pú-
blica – as transformações no Estado brasileiro de 1930 a 1964, de Getúlio Vargas 
ao início dos governos militares; a profunda depressão mundial dos anos 1930 
que mudaram a relação Estado-economia, principalmente. Um cenário que na dé-
cada de 1960, exigiu maior controle da gestão, das finanças e dos orçamentos 
públicos. A Lei nº 4.320, de 31 de março de 1964, foi aprovada, ainda no gover-
no democraticamente eleito do Presidente João Goulart, deposto pelo golpe de 
Estado de 1964, e colocada em prática pelo governo autoritário, centralizador e 
burocrático que o sucedeu. 
Sancionada sob a égide da Constituição Federal de 1946 e 
recepcionada, mesmo que parcialmente, pelas Constituições 
de 1967, 1969 e 1988, constituiu um avanço para a Adminis-
tração e para a Contabilidade Pública do país. Voltada para o 
orçamento público, seu foco está na arrecadação da receita e 
na execução da despesa e no confronto entre a previsão e a 
88
 Planejamento Governamental e Controle
fixação das receitas e despesas inclusas na lei de orçamento 
(BRASIL, 1988, on-line).
Em função das transformações ocorridas e da distância temporal 
da publicação da Lei nº 4.320/1964, estudos questionam se mesmo 
após pouco mais de 50 anos de sua publicação, a Lei nº 4.320/1964 
ainda se mostra atual face aos novos comandos introduzidos em 
nossa legislação orçamentária, em especial pelo texto constitucional 
e pela LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Conforme Guimarães Júnior, Lima e Piscitelli (2014), as conclusões dos estu-
dos apontam para a necessidade de um novo marco legal que atenda ao disposto 
no artigo 165 da Constituiçãoe garanta o alinhamento da contabilidade pública 
com os princípios fundamentais da ciência, propiciando seu avanço conceitual e a 
convergência ao padrão internacional.
Na análise de João Eudes Bezerra Filho (201?, s.p.), Auditor de Contas Pú-
blicas do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco: “[...] a despeito da ne-
cessidade de atualizações e aperfeiçoamentos, a Lei 4320/64 é de extrema im-
portância para a administração pública e sociedade brasileira, pois apresenta um 
arcabouço legal de orçamentação e controle que ainda permite o desenvolvimen-
to social e econômico do país”. 
Delmondes concorda que a Lei nº 4.320/1964 é eficaz mesmo após seus 50 
anos, como também evidencia a excelente qualidade técnica de seu texto legal 
que, naquela ocasião, o “Estatuto das Finanças Públicas”, como é chamada por 
alguns, representou um marco e promoveu um verdadeiro avanço para a Nação; 
porém, não deixa de defender que a Lei carece de atualização e alinhamento à 
CF/88 e à LRF/2000.
Após meio século de sua existência, e, havendo inclusive 
previsão constitucional para sua substituição (art. 165, § 9º), 
sua força regulatória, ainda que produza efeitos, demonstra e 
carece de atualização. Assim sendo, mostra-se necessário o 
seu alinhamento à Constituição Federal de 1988, à Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal e às evoluções na seara da contabilidade 
pública, sem olvidar as modernas técnicas de planejamento e 
gestão da coisa pública (DELMONDES, 2014, s.p.).
89
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Tramita projeto de Lei do Senado, nº 229/2009, tendo por objeto 
promover a reforma necessária na temática regulamentada pela Lei 
de Direito Financeiro; importante salientar que outras propostas, ten-
dentes a alterar a Lei 4320/64, aguardam apreciação pelo processo 
legislativo, no Congresso Nacional.
Destacam-se algumas medidas que tem sido adotadas como disposições nor-
mativas de apoio à Lei nº 4.320/1964 para amenizar o seu obsoletismo: i) o Conselho 
Federal de Contabilidade contribuiu com a edição das Normas Brasileiras de Con-
tabilidade Aplicadas ao Setor Público; ii) o Governo Federal, por seu turno, editou a 
Portaria MF 184/2008, a qual delimita as diretrizes que deverão ser observadas pelos 
Entes Públicos em seus procedimentos contábeis, a fim de adequá-los aos padrões 
internacionais; iii) ainda no âmbito da União tem-se o Decreto 6.976/2009, que regula 
o sistema de contabilidade em sua esfera; iv) e por último, não por isso menos impor-
tante, o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público.
A Lei nº 4.320/1964 vem, há mais de 50 anos, definindo os marcos da conta-
bilidade pública brasileira. Conforme Matias-Pereira (2010), a contabilidade públi-
ca vem assumindo nos últimos anos uma relevância cada vez maior no Brasil, em 
decorrência da sua função de registrar e centralizar as informações da Administra-
ção Pública, tornando-se, assim, um suporte essencial para a tomada de decisão 
dos gestores governamentais.
Conforme Matias-Pereira (2010), a contabilidade é uma ciência 
aplicada com metodologia especialmente concebida para captar, re-
gistrar, acumular, resumir e interpretar fenômenos que afetam situa-
ções patrimoniais, financeiras e econômicas de qualquer ente, seja 
este, pessoa física, jurídica, entidade de finalidades não lucrativas, 
empresas, do direito privado ou público, tais como: Estados, Municí-
pios, União, autarquias e fundações entre outros.
Conhecendo um pouco mais da contabilidade pública ou governamental, 
conforme define Silva (1996), diz-se que é uma especialização voltada para o 
estudo e análise dos atos e fatos que ocorrem na Administração Pública. Segundo 
90
 Planejamento Governamental e Controle
Matias-Pereira (2010), a contabilidade pública está interessada em todos os atos 
praticados pelo administrador, sejam os de natureza orçamentária ou administrati-
va, que poderão afetar o patrimônio no futuro. 
Para mais informações sobre a contabilidade pública no Bra-
sil, consulte o artigo de GUIMARÃES JÚNIOR; LIMA; PISCITELLI 
(2014), disponível em: https://bit.ly/3HFnV0p. 
Não se pode falar em contabilidade pública no Brasil, sem entrar no mérito 
do Plano de Contas. 
Você sabe o que significa Plano de Contas? 
Se nunca ouviu falar não há problema, iremos esclarecer para você.
O Plano de Contas é criado de acordo com as reais necessidades da entida-
de – tanto nas entidades públicas de direito interno, como nas demais; porém, o 
sistema de contabilização dos atos e fatos ocorridos na Administração Pública é 
único em todas as esferas de governo. Conforme Matias-Pereira (2010), a escri-
turação das contas é feita por meio de uma metodologia em que as contas são 
divididas em quatro sistemas: Sistema Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e de 
Compensação. A administração pública federal utiliza um Plano de Contas Único 
(PCU) e suas operações são contabilizadas por meio de um sistema informatiza-
do desenvolvido e operado pelo SERPRO (Serviço Federal de Processamento de 
Dados) denominado SIAFI, com a supervisão do atual Ministério da Economia, 
antigo Ministério da Fazenda. Trataremos mais especificamente do SIAFI no pró-
ximo subitem desse capítulo. 
No cenário brasileiro, com o objetivo de uniformizar as práticas contábeis, 
a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em conjunto com o Grupo Técnico de 
Procedimentos Contábeis (GTCON), elaborou o Plano de Contas Aplicado ao 
Setor Público (PCASP), adequado aos dispositivos legais vigentes, às Normas 
Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCTSP), aos padrões 
internacionais de Contabilidade do Setor Público e às regras e procedimentos de 
Estatísticas de Finanças Públicas reconhecidas por organismos internacionais. 
Formado por uma relação padronizada de contas apresentada em conjunto com 
atributos conceituais, o PCASP permite a consolidação das Contas Públicas Na-
cionais, conforme determinação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
91
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
O PCASP é atualizado anualmente e publicado exclusivamente 
na Internet para uso obrigatório no exercício seguinte. Adicionalmen-
te, a STN disponibiliza o “PCASP Estendido”, de adoção facultativa, 
para os entes que precisem de uma referência para desenvolvimento 
de suas rotinas e sistemas.
Para mais informações sobre o PCASP e sua utilização, dispo-
nível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/publicacoes/plano-
-de-contas-aplicado-ao-setor-publico-pcasp-federacao/2021/114 
APLICABILIDADE PRÁTICA DO CONTEÚDO DO CURSO
A Teoria apreendida nesse capítulo do livro destina-se à aplica-
bilidade prática para os especialistas e técnicos envolvidos nas ações 
de acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira 
e patrimonial das diversas esferas de governo; aos profissionais de 
administração e economia e aos gestores públicos e assessorias que 
trabalhem com informações orçamentárias e financeiras. Outra área 
de atuação é a contabilidade do setor público, bem como participação 
em licitações de compras governamentais ou advocacia tributária.
Após a promulgação da Lei nº 4.320/1964 e considerando sua vigência até 
os nossos dias importa destacar em breves recortes pontos de inflexão e mudan-
ça de rota da gestão fiscal no Brasil a partir da CF/88.
A Carta de 1988 instituiu um sistema de planejamento e orçamento compos-
to do PPA, LDO e LOA, conforme já aprendemos no capítulo 1. Peres e San-
tos (2010) apontam que a Constituição ampliou tanto o poder do Legislativo na 
definição do orçamento como a obrigatoriedade de destinação de recursos para 
algumas áreas de políticas públicas, como a educação (CASTRO, 2011) e pos-
teriormente saúde (FAVERET, 2003; VIANA; MACHADO, 2008), estabelecendo 
vinculações de receitas de impostos federais, estaduais e municipais. Até meados 
dos anos 1990, o país sofreu um processo inflacionário que teve importantes con-92
 Planejamento Governamental e Controle
sequências sobre o orçamento público (GUARDIA, 1993 apud PERES; SANTOS, 
2020, p. 4). O Plano Real, implementado a partir de 1993/1994 pelo então minis-
tro da Fazenda/Economia e depois presidente da República, Fernando Henrique 
Cardoso, foi exitoso em reduzir a inflação, mas a estratégia adotada para isso 
elevou o endividamento público e o desequilíbrio do setor externo da economia 
(SANTOS, 2000; BATISTA JR., 2002). A partir de 1999, segundo governo FHC, 
no quadro de um acordo com o Fundo Monetário Internacional, a ênfase se des-
locou para o ajuste fiscal. As dívidas dos entes subnacionais foram federalizadas 
(começando em 1997) e a União passou a decidir sobre o endividamento deles. 
Foram adotadas as metas de superávit primário, regras de controle sobre o déficit 
e a dívida de estados e municípios, e limites para a despesa de pessoal. Essas 
medidas foram posteriormente consolidadas na LRF.
2.2.2 Lei nº 101 de 4 de maio de 2000 – 
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
A Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000, também conhecida como 
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece normas de finanças públi-
cas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal é um importante marco das 
finanças públicas brasileiras. Em linhas gerais, ela determina formas de preven-
ção e correção de situações que comprometem o equilíbrio das contas públicas, 
com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição: 
Art. 1º. § 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a 
ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e 
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas pú-
blicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre 
receitas e despesas e a obediência a limites e condições no 
que tange a renúncia de receita, geração de despesas com 
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e 
mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de 
receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar 
(BRASIL, 1988, s.p.).
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece, em regime nacional, parâmetros 
a serem seguidos relativos ao gasto público de cada ente federativo (estados e 
municípios) brasileiro e está apoiada em quatro princípios intimamente ligados, os 
quais são responsáveis pela tentativa de alcançar os seus propósitos: o Planeja-
mento, o Controle, a Transparência e a Responsabilidade, requisitos para uma boa 
gestão pública. O Planejamento já é conhecido nosso do capítulo 1, através dos 
mecanismos operacionais como o PPA, a LDO e LOA e os demais princípios desta-
caremos no Capítulo 3 de nosso estudo que tratará dos sistemas de controle.
93
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Na concepção de Delmondes (2014), a promulgação da LRF é vista como 
um avanço da legislação pátria no tocante à gestão pública, cujas normas conti-
das em seu bojo dirigem a atividade da administração pública, nas três esferas de 
governo, no sentido de dar concretude e transparência das contas públicas dos 
entes federados.
Segundo aponta Leite (2005) a construção do consenso em torno da ideia do 
ordenamento fiscal no Brasil iniciou-se na década de 1980. A ideia de ordenar as 
finanças dos Estados e dos Municípios surgiu no final da década de 1980 depois de 
várias experiências fracassadas de estabilização da economia. A primeira manifes-
tação de mudança institucional ocorreu no âmbito da União com a criação da Se-
cretaria do Tesouro Nacional (STN) e a extinção da Conta Movimento. A interação 
das ideias de ordenamento e os interesses em torno do arcabouço institucional do 
ordenamento fiscal deu-se gradualmente durante a década de 1990. Da concepção 
da ideia de que era preciso mudar o regime fiscal à execução do projeto da Lei 
de Responsabilidade Fiscal, muitos fatores surgiram e criaram uma interação que 
caracterizou a trajetória dessa mudança. Essa trajetória explica porque a ideia de 
responsabilidade fiscal tornou-se dominante no Brasil na década de 1990.
Para Cristiane Kerches da Silva Leite (2005), houve a constru-
ção de um consenso em torno da ideia do ordenamento fiscal no 
Brasil. Ela pesquisa, em sua tese de doutorado sobre o processo de 
ordenamento fiscal no Brasil na década de 1990 e a Lei de Respon-
sabilidade Fiscal, referenciada no final de capítulo e que deixamos 
como sugestão de leitura complementar.
Na análise de Leite, a LRF foi um marco não somente no processo de orde-
namento fiscal e financeiro, mas nas relações políticas federativas. A autora acre-
dita que foi um passo importante na direção de práticas de governo mais republi-
canas, concretizando no conteúdo desta lei complementar, uma demanda política 
e social que foi historicamente construída.
A despeito da sua importância, a Lei de Responsabilidade Fis-
cal não pode ser considerada uma lei que garante a moraliza-
ção permanente da administração pública. Esta lei faz parte 
de um processo de melhoria da gestão fiscal que começou 
na década de 1980, mas que ainda está inacabado. É preciso 
avançar no campo orçamentário e das finanças públicas, de 
94
 Planejamento Governamental e Controle
um modo geral, corrigindo algumas falhas de normatização. 
Podemos afirmar que a lei foi uma rígida resposta institucional 
diante do quadro de desordem fiscal e financeira nas contas 
públicas dos entes federativos na década de 1980 e na primei-
ra metade da década de 1990 (LEITE, 2005, s.p.).
Em algum dado momento assistindo o noticiário na TV ou lendo alguma ma-
téria de notícias você já deve ter ouvido falar em Regra de Ouro no campo das 
finanças públicas. Já ouviu falar sobre essa regra? Sabe do que trata?
FIGURA 5 – REGRA DE OURO
FONTE: https://www.mdb.org.br/lideres-da-comissao-de-orcamento-discutem-
relatorio-de-hildo-rocha-sobre-a-chamada-regra-de-ouro/ Acesso em: 8 nov. 2021.
Segundo o art. 167, inciso III, da CF/88, é vedada a realização de operações 
de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as au-
torizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Tal princípio, denominado 
Regra de Ouro das finanças públicas, visa a coibir o endividamento do Estado 
para custear despesas correntes. Em um mecanismo para impedir o endivida-
mento dos entes governamentais. Essa regra impede que governos se endividem 
para o pagamento de despesas correntes como: pessoal, benefícios sociais, juros 
da dívida e o custeio da máquina pública. Os dispositivos legais que disciplinam a 
regra de ouro são: Art. 167, inciso III da Constituição Federal de 1988.
2.2.3 Lei de Licitações e Contratos - Lei 
n. 8.666/1993 e Lei nº 14.133/2021
Nos termos da nossa Constituição brasileira e em decorrência da soberania 
do Estado, o interesse público prevalece sobre o individual e todos os atos que a 
95
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Administração Pública praticar devem estar voltados para o atendimento do inte-
resse público. Acima dos interesses e vontades pessoais das autoridades e dos 
servidores públicos devem prevalecer os interesses da coletividade, aponta Ma-
tias-Pereira (2010).
Para o cumprimento da agenda governamental que coloque em produção o 
desenvolvimento socioeconômico no país, faz-se necessário que vários preceitos 
sejam obedecidos a fim de evitar, inclusive, que os interesses privados como foco 
nos lucros pessoais sejam combatidos no âmbito do serviço público e que a ética 
e a boa governança sejam constantemente perseguidas. As medidas ao combate 
à corrupção deve ser desafio de todos os governos e que seja enfrentada com 
medidas legais e determinação política. No Brasil várias iniciativas foram criadas 
com essa finalidade, temática que veremos com mais aprofundamento no capítu-
lo 3, seguinte. Porém, poderemos aqui falar de algumas iniciativas para inibiras 
práticas corruptas na administração pública. Um exemplo é a regulamentação do 
processo de compras governamentais.
Conforme Matias-Pereira,
 
na medida em que aumentam a autonomia burocrática e o ex-
cesso do poder discricionário dos agentes públicos, maiores 
são as possibilidades de ocorrem desvios e fraudes na Admi-
nistração Pública. Baseado nesse cenário é que se fez neces-
sária a aprovação da Lei de Licitações no Brasil, para limitar 
o poder discricionário dos gestores públicos e burocratas nos 
procedimentos associados à possibilidade de fraude na licita-
ção, evitando, assim, práticas corruptas na Administração Pú-
blica (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 255).
Primeiramente perguntamos se você sabe o que significa o termo lici-
tação? 
Se não sabe, irá conhecer agora mesmo.
Na definição de Carvalho Filho (1998 apud MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 35):
licitação é o procedimento administrativo vinculado, por meio do 
qual os entes da Administração Pública e aqueles por ela contro-
lados, selecionam a melhor proposta entre as oferecidas por vá-
rios interessados, com dois objetivos: a celebração de contrato 
ou a obtenção de melhor trabalho técnico, artístico ou científico.
No ordenamento jurídico brasileiro, as normas que definem as regras e pro-
cedimentos para a atividade das compras governamentais estão contidas na Lei 
n. 8.666/1993, que regulamenta o artigo 37, inciso 21 da CF/88 e institui normas 
para licitações e contratos da Administração Pública; entretanto, no corrente ano 
96
 Planejamento Governamental e Controle
em que estamos escrevendo esse capítulo, a Lei de 1993 foi alterada pela Lei nº 
14.133, sancionada em 1º de abril de 2021, em um processo um pouco estranho 
no qual duas leis estarão vigendo juntas até a extinção da Lei n. 8.666/1993 pre-
vista para o ano de 2023. Nos primeiros dois anos, a Lei 8.666/93 irá conviver 
com a Lei 14.133/21, sendo vedada a combinação entre os dois regimes jurídicos. 
É fundamental, então, compreender quais são as mudanças que estão ocor-
rendo na prática. 
Importa ressaltar que, no Brasil, a Constituição Federal impõe que a contrata-
ção de obras e serviços, locação e alienação, bem como a aquisição de materiais 
no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, se-
jam ações realizadas mediante processo de licitação pública que assegure igual-
dade de condições a todos os concorrentes. 
Conforme Matias-Pereira, 
O processo de compras na Administração Pública está regula-
mentado pela Lei de Licitações e demais legislações associa-
das, as quais estabelecem as modalidades que poderão ser 
empregadas no processo licitatório. O sistema de licitações se 
apresenta como uma ferramenta essencial, nos esforços da Ad-
ministração Pública, direta e indireta, em promover reestrutura-
ções, preocupar-se com os custos dos investimentos em infra-
estrutura, capacitação e treinamento, modernização tecnológica 
e lançamento de novos produtos e serviços (2010, p. 202).
 
Para conhecer mais sobre as etapas do processo de compras 
governamentais indicamos a leitura do livro Curso de Administração 
Pública: foco nas instituições e ações governamentais de José Ma-
tias-Pereira (2010), conforme referenciado ao final do capítulo.
Importante lembrar que a licitação é exigida para todo ente governamental: 
União, Estado, DF e Município. Todo esse procedimento é necessário porque 
como já vimos anteriormente, as receitas e despesas governamentais irão com-
por um plano de contas que será elaborado por meio da metodologia da contabili-
dade pública brasileira que está contida na Lei 4.320 de 1964. 
As modalidades de licitação que estão definidas na Lei de Licitações 
97
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
– n. 8.666/93, sofreram alterações realizadas com a publicação da nova lei n. 
14.133/21, sancionada em 1º de abril de 2021. A nova lei, que já está vigente 
desde sua publicação, tem eficácia limitada, ou seja, só passará a produzir seus 
efeitos reais, a partir das inúmeras regulamentações que precisarão ser feitas, em 
âmbito federal, estadual e municipal. Assim, considerando que estamos vivendo 
no Brasil um momento de transição nesse cenário de compras governamentais, 
devemos conhecer as modalidades de licitações previstas em ambas as leis. 
QUADRO 2 – MODALIDADES DE LICITAÇÃO
Lei n. 8. 666/93 Lei n. 14.133/21
Concorrência Concorrência
Tomada de Preços Tomada de Preços (deixará de existir)
Convite Convite (deixará de existir)
Concurso Concurso
Leilão Leilão
Pregão Pregão
Diálogo competitivo (incluída na nova lei)
FONTE: A autora (2022)
Observando o quadro acima podemos concluir que as modalidades Toma-
da de Preços e Convite deixarão de existir a partir do momento em que a Lei 
8.666/93 se extinguir, a previsão é para o ano de 2023, e as demais modalidades 
estão todas previstas na Lei 14.133/2021 sendo que a modalidade Diálogo Com-
petitivo é nova, criada exclusivamente pela nova lei. Importa ressaltar, também, 
que as duas leis estão vigendo juntas até a extinção da Lei n. 8.666/1993 prevista 
para o ano de 2023. Nos primeiros dois anos, a Lei 8.666/93 irá conviver com a 
Lei 14.133/21, sendo vedada a combinação entre os dois regimes jurídicos.
APLICABILIDADE DO CONTEÚDO DO CURSO
Se você tem uma empresa com interesse em vender produtos ou 
serviços para a Administração Pública ou presta assessoria para órgão 
público, deve conhecer mais a fundo as modalidades de licitação. Dis-
ponível em: https://www.effecti.com.br/blog/modalidades-de-licitacao/ 
E se você desejar se aprofundar ainda mais no tema das licita-
ções atuando na prática, existem ferramentas disponíveis no merca-
do que poderão te auxiliar, como por exemplo as plataformas espe-
cializadas com soluções e dicas para participar de licitações. 
98
 Planejamento Governamental e Controle
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=nU-
dAeyx5bbE&ab_channel=PortaldeComprasP%C3%BAblics 
https://www.mannesoftwinner.com.br/blog/conheca-as-modali-
dades-de-licitacao-de-acordo-com-a-nova-lei 
Para a Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Ges-
tão Governamental (ANESP), a nova Lei n. 14.133/21 que surge depois de mais 
de 25 anos do atual marco geral vigente, a Lei n. 8.666/93, foi muito necessária.
Extensa, procedimental, inovadora, democrática, complexa. 
Muitos são os adjetivos que vêm sendo associados à nova nor-
ma, mas, talvez, o único em torno do qual haja concordância 
seja: necessária! É pacífico que era preciso e urgente ter uma 
nova norma, mesmo que ela não seja a melhor possível e nem 
tenha incorporado os aprendizados deste último ano de enfren-
tamento à pandemia, que exigiu uma verdadeira reinvenção 
das compras públicas (ANESP, 2021, on-line).
A ANESP destaca ainda, as cinco principais mudanças incorporadas com a 
nova lei de licitações e contratos, conforme veremos de forma breve a seguir:
1) Mudança da narrativa: do controle à governança - A lei n. 8.666/93, na 
concepção da Associação tinha como principal justificativa, e em função 
do contexto do seu surgimento, o combate à corrupção, feito a partir do 
detalhamento exaustivo de procedimentos na própria lei e, também, em 
inúmeros decretos, instruções normativas, portarias, manuais e orien-
tações de órgãos de controle. Para a ANESP, o objetivo do combate à 
corrupção não foi alcançado. Para eles, diante desse cenário a nova lei 
surge trazendo uma nova mensagem: o controle é necessário, mas, será 
feito a partir de mecanismos de governança. Trata-se da implementação 
de mecanismos de liderança, estratégia e controle em todos os poderes 
e entes por meio do envolvimento da alta gestão nas decisões, da am-
pliação da necessidade do planejamento anual de contratações, do re-
forço à importância de estudos técnicos preliminares para definição das 
soluções a serem contratadas e da necessidade de gerir riscos por meio 
de matrizes específicas.
2) Extinção e criação de modalidadesde licitação: conforme já ilustrado no 
Quadro 5, a extinção das modalidades de tomada de preços e convite, 
previstas na lei n. 8.666/93 que já eram pouco utilizadas na prática desde 
o advento do pregão pela lei n. 10.520/2002, em especial o pregão na 
forma eletrônica; mantém as modalidades de pregão, concorrência, con-
99
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
curso e leilão e cria uma nova modalidade chamada diálogo competitivo, 
um modelo de inspiração europeia.
3) Um novo olhar para a gestão de contratos: a nova lei incorpora mudan-
ças na etapa de gestão e fiscalização dos contratos. A primeira delas 
referente à vigência; a segunda a nova forma de garantia que poderá ser 
exigida dos fornecedores.
4) Procedimentos auxiliares: instrumentos que podem transformar as con-
tratações públicas - instrumentos que não são a licitação ou a contrata-
ção, mas que lhes dão suporte e agregam qualidade ao andamento das 
compras, podendo alguns serem anteriores ou posteriores Á licitação e 
contratação.
5) Portal Nacional de Contratações: transparência e compartilhamento - a 
nova lei amplia a perspectiva das compras eletrônicas, sendo seu pro-
cessamento feito por meio de plataformas corporativas ou privadas. O 
Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) se destinará tanto a 
reunir informações de editais e outros elementos do processo de contra-
tação pública, quanto também poderá ser o canal utilizado pelos órgãos 
ou entidades dos diversos poderes e entes federativos para o processa-
mento de suas contratações.
Para mais informações e aprofundamento sobre as mudanças 
incorporadas pela nova lei, disponível em: http://anesp.org.br/todas-
-as-noticias/nova-lei-de-licitacoes
2.2.4 Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 
1966 - Código Tributário Nacional
O Direito Tributário brasileiro, embora tenha normas espalhadas pela Consti-
tuição Federal e em leis estaduais, possui seus pilares concentrados em uma le-
gislação: o Código Tributário Nacional. O Código Tributário Nacional (CTN) é uma 
lei infraconstitucional brasileira, promulgada sob nº 5.172, em 25 de outubro de 
1966, que dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de 
direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. É a Lei norteadora, no 
Brasil, da aplicabilidade dos tributos, extensão, alcance, limites, direitos e deveres 
dos contribuintes, atuação dos agentes fiscalizadores e demais normas tributá-
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei 5.172-1966?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei 5.172-1966?OpenDocument
https://www.projuris.com.br/direito-tributario/
100
 Planejamento Governamental e Controle
rias. Comumente conhecido como CTN, a referida lei se preocupou em unificar 
conceitos e diretrizes gerais do direito tributário, a fim de dirimir e mitigar dúvidas 
e divergências entre os entes políticos. 
Antes de seguir com o nosso estudo, é necessário fazer uma observação 
acerca do motivo pelo qual o CTN possui status de lei complementar, apesar 
de ser uma lei ordinária. Na época em que o Código foi criado, em 5 de outubro 
de 1966, a Constituição vigente era a que havia sido promulgada no ano de 1946. 
Nela, ainda não existia a figura das leis complementares. No entanto, a partir da 
Constituição de 1967, foi necessário que o Código Tributário Nacional passasse 
a ser tratado como lei complementar. Afinal, sua matéria traz as normas gerais 
de direito tributário. Hoje, a Constituição de 1988 prevê tal disposição em seu art. 
146, III. O Código Tributário Nacional passou a ser considerado lei comple-
mentar, muito embora seja, formalmente, uma lei ordinária.
Saiba mais sobre o conceito e principais artigos do CTN, em: 
https://bit.ly/35RxrQW
https://bit.ly/3Kks5N3
Para Cunha (2021), o primeiro ponto que deve ser observado em relação à 
história ao longo desses quase 53 anos do Código Tributário é algo muitas vezes 
esquecido pelos aplicadores do direito tributário. O Código Tributário Nacional foi 
criado durante o período mais autoritário da história do Brasil: a ditadura militar. 
Como não poderia ser diferente, o autoritarismo predominante à época influen-
ciou, e muito, na legislação. Uma rápida leitura do CTN deixa claro o tamanho do 
privilégio dado ao Poder Público e ao crédito tributário.
Obviamente, não existem apenas defeitos no Código Tributário 
Nacional. Muito pelo contrário. Antes de sua criação, a confu-
são acerca dos institutos básicos da tributação era enorme. O 
Código Tributário Nacional unificou as normas gerais de 
direito tributário. Como exemplo, nos dias de hoje todos sa-
bem que a prescrição e decadência são de cinco anos, sem 
margem para dúvidas. Outro ponto importante a ser destacado 
é a grande quantidade de dispositivos do Código que necessi-
tam de regulamentação de leis ordinárias. Isso torna o CTN le-
tra morta em muitas matérias. E o contribuinte acaba sendo 
o maior prejudicado (CUNHA, 2021, s.p.).
https://www.aurum.com.br/blog/direito-tributario/
https://www.aurum.com.br/blog/prescricao-e-decadencia/
101
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Por mais que o Código Tributário Nacional seja bastante antigo, ele continua 
vigente e servindo de guia para o ramo jurídico em questão; assim, com supor-
te do advogado tributarista Vinícius Cunha destacaremos os principais artigos do 
Código Tributário Nacional brasileiro:
• Art. 3º Conceito legal do tributo: artigo imprescindível para uma me-
lhor compreensão de diversos outros institutos do direito tributário, por-
que prescreve o conceito legal de tributo.
• Art. 9º Limitações da competência tributária: artigo de extrema im-
portância para o Direito Tributário. Trata sobre as limitações da compe-
tência tributária dos entes políticos.
• Art. 100º Normas complementares: prevê as normas complementares 
das leis, dos tratados e das convenções internacionais, bem como dos 
decretos. 
• Art. 111º Interpretação das normas tributárias: esse dispositivo, no atual 
entendimento da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, prescre-
ve que toda norma que disponha sobre benefício fiscal não poderá 
ser interpretada de forma extensiva. 
• Art. 151º Suspensão da exigibilidade do crédito tributário: no atual ce-
nário das empresas no Brasil, em sua grande parte em débito com a 
Fazenda Pública, tais causas de suspensão se caracterizam como im-
portante instrumento para a continuidade de obtenção de certidões de 
regularidade fiscal.
• Art. 166º Restituição dos tributos indiretos: gera muitas discussões na 
doutrina brasileira. A professora Misabel Derzi, limita a aplicação do art. 
166 do Código Tributário Nacional ao IPI e ICMS. Isso porque seriam 
os dois únicos impostos tidos como “indiretos” por presunção, nos quais 
a repercussão financeira do encargo tributário viria da natureza desses 
impostos. 
• Art. 173º Decadência: o instituto da decadência certamente é um dos 
temas mais estudados pelo profissional de Direito, não somente de di-
reito tributário. O art. 173 do CTN refere-se ao prazo que a Fazenda 
Pública possui para promover o lançamento de um crédito tributário, ou 
seja, quando há um contribuinte em débito com o fisco, a Fazenda deve 
realizar o procedimento administrativo competente para cobrá-lo. Após 
o transcurso desse prazo (5 anos), encerra-se o direito da Fazenda de 
realizar o referido lançamento. 
https://www.projuris.com.br/competencia-tributaria/
https://www.projuris.com.br/competencia-tributaria/
https://www.aurum.com.br/blog/o-que-e-jurisprudencia/
102
 Planejamento Governamental e Controle
APLICABILIDADE PRÁTICA DO CONTEÚDO DO CURSO
Cunha (2021) afirma que a importância do CTN para o advo-
gado tributarista foi a padronização das normas gerais de direito 
tributário. Para os profissionais e estudiosos do direito tributário, a 
edição do CTNpermitiu um aperfeiçoamento do trato da matéria, 
possibilitando maior domínio e até mesmo críticas ao Código. Vale 
lembrar que a Constituição sempre será a Lei mais importante para 
qualquer profissional do Direito. Mas, para o direito tributário, o Códi-
go Tributário Nacional está sempre logo em seguida. 
Disponível em: https://www.aurum.com.br/blog/codigo-tributa-
rio-nacional-ctn/. 
Ao longo desse meio século de vigência, o Código Tributário Nacional passou 
por algumas alterações, notadamente a inclusão de novos artigos. Podemos dar 
destaque, a título de exemplos, a inclusão dos incisos V e VI ao art. 151 pela 
Lei Complementar 104/01. Por meio deles, o CTN passou a prever a concessão 
de medida liminar ou tutela antecipada nas ações ordinárias e o parcelamento 
como hipóteses de suspensão da exigibilidade, respectivamente. 
Trazemos, agora, algumas alterações no CTN desde a sua criação:
• Alteração pela Lei Complementar nº 104/2001. A lei complementar em ques-
tão introduziu novas informações ao CTN, em artigos espalhados por 
toda a sua estrutura.
• Alteração pela Lei Complementar 118/2005. A LC 118/05 trouxe novas dis-
posições no tocante ao capítulo que fala sobre responsabilidade nas su-
cessões de obrigações tributárias.
• Alteração pela Lei Complementar 143/2013. A LC 143/2013 trouxe, basica-
mente, uma única grande modificação ao CTN, que consiste na inclusão 
do art. 92, que fala sobre o cálculo e pagamento das quotas estaduais e 
municipais.
Na avaliação de Cunha, o Código Tributário Nacional, editado no ano de 
1966, requer modificações, principalmente no amplo privilégio atribuído ao Poder 
Público.
https://www.aurum.com.br/blog/tutela-antecipada-no-novo-cpc/
103
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
As mudanças no plano concreto, no mundo dos fatos, andam em uma ve-
locidade muito superior às alterações no plano abstrato, no mundo do Direi-
to. Não estou refutando o caráter prescritivo do Direito, muito pelo contrário. Nos 
tempos atuais, é muito comum a equivocada postura de ceticismo quanto a 
prescritividade do Direito. Seja forma voluntária ou involuntária. Muito embora 
as pessoas que devam se adequar a ele, não o contrário. No entanto, passados 
mais de 50 anos do surgimento do CTN em nosso ordenamento jurídico, e pela 
velocidade com que as coisas caminham atualmente, principalmente por conta 
da digitalização, faz-se necessária a adequação do Código a diversas situa-
ções ou fenômenos jurídicos que há muitos anos atrás sequer poderiam imagi-
nar (CUNHA, 2021, s.p.).
2.2.5 Código Tributário Municipal
Conheceremos agora o que significa um Código Tributário Municipal, seus be-
nefícios e a importância de uma atualização constante das atividades tributárias do 
município. Fernanda Almança, do site gove.digital, aponta que o Código Tributário 
Municipal é muito subestimado pelos municípios. Vamos conhecer a razão disso.
Código Tributário do Município (CTM) é o documento que organiza as ati-
vidades tributárias municipais. Ele envolve os contribuintes, responsáveis pela 
execução tributária, bases de cálculo, alíquotas, arrecadações, penalidades, 
isenções e a administração tributária. Por sua complexidade, é um dos do-
cumentos mais subestimados no que tange às finanças públicas. Muitos mu-
nicípios acabam instaurando um CTM baseado em outros semelhantes, não 
atendendo às suas especificidades e, por consequência, perdendo um incrível 
potencial arrecadatório. Percebe-se daí que os municípios não atentam para as 
especificidades de sua realidade e terminam por utilizar-se de Códigos elabo-
rados para outro município de realidade diversa da sua e que com certeza trará 
impactos negativos para o município e para sua população no que diz respeito 
à arrecadação tributária versus prestação de serviços públicos.
Os impostos municipais são de ordem do município e destina-
dos a manutenção da administração pública local, serviços, investi-
mentos e manutenções locais. São destinados para escolas muni-
cipais, unidades de pronto atendimento etc. São responsáveis por 
cerca de 5,5% (cinco e meio por cento) da arrecadação total do país. 
Disponível em: https://bit.ly/3sJXpyJ. 
https://www.aurum.com.br/blog/ordenamento-juridico/
104
 Planejamento Governamental e Controle
Considerando que a gestão tributária e suas atividades decorrentes são com-
plexas, o Código Tributário se faz essencial para a organização financeira da ges-
tão do município. Tratando apenas de um tributo é preciso considerar: a) fato ge-
rador; b) contribuinte; c) responsável; d) base de cálculo; e) alíquotas; f) isenções; 
g) fiscalização; h) lançamento; i) forma de arrecadação do mesmo; e) cobrança, 
considerando as penalidades.
A maioria dos CTM foram modelos adaptados de outras cidades, ou do pró-
prio Código Tributário Nacional (CTN), não contemplando, assim, as nuances do 
seu próprio município. É necessária uma avaliação e construção personalizada 
do CTM. Isso fará cada governo elevar o potencial efetivo de arrecadação. A atu-
alização do Código Tributário Municipal traz aos cofres públicos o que é legítimo, 
mas não estava sendo previsto nas atividades tributárias. Em resumo: um CTM 
atualizado, sob medida, traz mais receita para o município.
É possível o gestor municipal e quem o assessora conhecer 
mais sobre como elaborar o CTM de seu município. 
Disponível em: https://www.gove.digital/receitas/codigo-tributario/.
Além da importância e necessidade de cada município elaborar o seu CTM 
a partir de suas peculiaridades locais, necessitará, também, adequar-se à nova 
legislação do governo digital. Uma lei recente do ano de 2021 - Lei nº 14.219 de 
29 de março de 2021, cria o Governo Digital, dispondo sobre princípios, regras 
e instrumentos para o aumento da eficiência da administração pública, especial-
mente por meio da desburocratização, da inovação, da transformação digital e da 
participação do cidadão. A Lei compreende a União, Estados, DF e Municípios.
Em seu art. 14, essa lei prevê a prestação dos serviços públicos de forma 
digital, por meio de tecnologias de amplo acesso à informação inclusive pela de 
baixa renda ou residente em áreas rurais e isoladas, sem prejuízo do direito do 
cidadão a atendimento presencial. Em seu parágrafo único, prevê que o acesso 
à prestação digital dos serviços públicos será realizado, preferencialmente, por 
meio do autosserviço. A Lei do Governo Digital já entrou em vigor para os 5.570 
municípios do país, mas, a maioria ainda possui deficiências estruturais para 
essa implantação o que levará um tempo considerável para essa adequação.
105
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Ricardo Ramos, sócio-fundador da Gove, afirma que no Brasil, 
90% das cidades têm menos de 50 mil habitantes. São lugares em 
que não só a infraestrutura é limitada, mas a cultura das pessoas 
ainda não está conectada à tecnologia no dia a dia. 
Disponível em: https://www.gove.digital/noticias/govtech-quer-
-mapear-apagao-tecnologico-das-prefeituras-o-globo/ Acesso em: 10 
nov. 2021
Enfim, o desafio está posto: para aumentar a eficiência orçamentária e cum-
prir a legislação, o acesso aos serviços públicos e transparência da gestão, as 
prefeituras brasileiras precisarão investir recursos públicos para a implantação do 
Governo Digital – equipamentos, profissionais de TI, plano de segurança de da-
dos, infraestrutura, por exemplo. 
APLICABILIDADE PRÁTICA DO CONTEÚDO DO CURSO
Empresas já estão investindo em projetos e startups lançando 
plataformas digitais para atuar nesse cenário do Governo Digital. É 
um mercado em expansão para quem atua na área de TI, por exem-
plo, mas, em outras áreas que se vinculam à atividade financeira e 
tributária, bem como de gestão. Fica a dica.
3 Com base no que você estudou até aqui acerca da regulação nor-
mativa da política fiscal no Brasil, classifique V para as sentenças 
verdadeiras e F para asfalsas:
a) ( ) O Código Tributário Municipal (CTM) unificou as normas ge-
rais de direito tributário, encerrando-se confusões que existiam 
entre Estados e Municípios. 
106
 Planejamento Governamental e Controle
b) ( ) A Lei 8.666/93 de Licitações e Contratos foi revogada pela Lei 
nº 14.133/21 e perdeu a eficácia.
c) ( ) A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é considerada um mar-
co da política fiscal no Brasil.
d) ( ) O Município pode utilizar o modelo do Código Municipal de 
outro Município.
e) ( ) A metodologia da Contabilidade Pública está contemplada na 
Lei nº 8.666/93.
2.3 PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO 
FINANCEIRA
Neste subitem, iremos abordar a atividade financeira do Estado, contemplan-
do a programação e execução do orçamento financeiro na ação governamental. 
Como já dissemos anteriormente, não há que se falar em gestão financeira pú-
blica sem compreender os princípios estabelecidos na Lei nº 4.320/64 e a Lei 
Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal e sobre isso tratamos 
no subitem anterior. Atualmente, são os dois instrumentos legais básicos voltados 
ao estabelecimento das normas gerais de direito financeiro, no Brasil.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu o capítulo II – Das Finanças Pú-
blicas, do Título VI - Da tributação e do orçamento, como sendo o definidor das 
grandes linhas de atuação orçamentário-financeira da administração pública bra-
sileira. Assim, por esse capítulo, a sociedade brasileira ratificou a necessidade de 
integração entre o planejamento e a execução orçamentário-financeira. Nesse mes-
mo sentido, o art. 174 da CF 88 destacou a importância do planejamento para a 
administração pública ao afirmar que a função planejamento é determinante para o 
setor público e indicativo para o setor privado. O que nos faz lembrar do capítulo 1 
que já estudamos sobre a importância da função de planejamento da ação governa-
mental ser concebida como um processo integrativo em seus níveis de execução.
Conforme Teixeira (2014), a correta gestão pública, pautada em uma execu-
ção orçamentária e financeira eficiente, advém da integração coerente entre o que 
foi planejado e o que será realmente realizado. Sendo assim, não há que se falar 
na alocação de recurso sem ter o entendimento dos conceitos de Plano Plurianu-
al, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, o que também já 
conhecemos no Capítulo 1 do livro.
107
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Relembrando o que já estudamos sobre o orçamento público no capítulo, 
ressaltamos que é um instrumento de transparência que demonstra a origem das 
receitas públicas e os gastos relativos ao período analisado. 
Piscitelli et al. (2002, p. 40) conceitua Orçamento público como:
“a ação planejada do Estado quer na manutenção de suas 
atividades, quer na execução de seus projetos, materializa-se 
através de orçamento público, que é o instrumento de que dis-
põe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para ex-
pressar, em determinado período, seu programa de atuação, 
discriminando a origem e o montante dos recursos a serem 
obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a 
serem efetuados”. 
O processo integrado de planejamento e orçamento é constituído em etapas. 
O ciclo orçamentário é composto das fases em que ocorrem as atividades de elabo-
ração e execução do orçamento público e das quais a contabilidade participa com 
fornecimento de informações e evidenciação de resultados. Giacomoni (2002, p. 
192) trata o processo orçamentário como sinônimo de ciclo orçamentário, quando 
diz que o processo orçamentário identifica as principais etapas do orçamento: “ela-
boração da proposta orçamentária; discussão, votação e aprovação da lei orçamen-
tária; execução orçamentária; e controle da execução orçamentária”. 
As fases do ciclo orçamentário, na prática, consubstanciam-se em: plane-
jamento público; elaboração do orçamento público; estudo e aprovação do or-
çamento público; execução orçamentária; controle da execução orçamentária e 
prestação das contas públicas. Na fase de elaboração do planejamento são reali-
zados estudos, para definir os objetivos, metas, e estimar os valores necessários 
para a realização destas prioridades; Na segunda etapa a aprovação dependerá 
da tramitação do projeto de lei do orçamento no âmbito do Poder Legislativo e 
de sua aprovação; já na terceira fase Os orçamentos são executados do dia 1º 
Janeiro a 31 de dezembro, de acordo com o limite de despesas fixadas na LOA 
(Lei Orçamentária Anual) e na última fase de controle e avaliação, serão aferidos 
e acompanhadas a execução das despesas, verificando se os prazos estão sendo 
cumpridos e os padrões e normas estão sendo respeitados.
Na busca de compreender a integração do planejamento governamental à 
execução financeira, podemos dizer 
Que o ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser 
definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, por 
meio do qual se elaboram, aprovam, executam, controlam e 
avaliam os programas do setor público nos aspectos físico e 
financeiro. Corresponde, portanto, ao período de tempo em 
que se processam as atividades típicas do orçamento público 
(TEIXEIRA, 2014, p. 14).
108
 Planejamento Governamental e Controle
O processo orçamentário visa formalmente integrar distintos ní-
veis hierárquicos da administração e o governo. Isso porque, dentre 
outras características, é o Orçamento Público uma rede de informa-
ções (WILDAVSKY, 1986, p. 7-13). Quando desejado é também convo-
cada a coletividade para fortalecer essa integração (GUEDES, 2010). 
Disponível em: Controle financeiro e orçamentário público - Re-
vista do TCU https://revista.tcu.gov.br 
Conhecendo as fases do ciclo orçamentário podemos compreender que o 
planejamento governamental está integrado à execução financeira do orçamen-
to público. Para essa integração fez-se necessário a elaboração de instrumento 
para esse fim, o SIAFI, muito conhecido no âmbito da administração pública e que 
abordaremos na sequência.
O SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira) foi implantado em 
1987, a partir da criação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), dentro da es-
trutura do Ministério da Fazenda, ano de 1986, quando marca para o Brasil o 
início do grande salto na busca da transparência e do controle do gasto público. 
É o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da 
execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil do Governo Federal, 
cuja inovação trouxe para a época a padronização de critérios e rotinas. Antes 
de sua implementação as informações orçamentárias, financeiras e patrimoniais 
eram defasadas, sem confiança, os dados eram inconsistentes com total ausên-
cia de padronização. 
O SIAFI permite aos órgãos a sua utilização nas modalidades total ou parcial. 
Conforme ensina Teixeira (2104), a modalidade total contempla a execução ple-
na de todas as funções do sistema relacionadas com a execução orçamentária, 
financeira e patrimonial é sua utilização é obrigatória na modalidade de uso total 
por parte dos órgãos e entidades do Poder Executivo que integram os orçamentos 
fiscal e da seguridade social, ressalvadas as entidades de caráter financeiro. Na 
modalidade parcial, ocorre a utilização de parte das funções do sistema. Nessa 
condição, a execução dos recursos previstos no orçamento geral da União é feita 
via SIAFI, não sendo permitido o tratamento de recursos próprios da entidade; da 
mesma forma, não substitui a contabilidade do órgão, sendo necessária à incor-
poração de saldos via integração de balancetes.
109
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
Segundo Teixeira (2014), a performance do SIAFI transcendeu as fronteiras 
brasileiras, despertando a atenção no cenário nacional e internacional. Vários paí-
ses, além de alguns organismos internacionais, têm enviadodelegações à Secre-
tária do Tesouro Nacional com o propósito de absorver tecnologia para implanta-
ção de sistemas similares. 
Para conhecer mais sobre o SIAFI e suas funcionalidades in-
dicamos a leitura complementar da Apostila da ENAP Gestão Orça-
mentária e Financeira elaborada por Alex Fabiane Teixeira. Disponí-
vel em: https://bit.ly/3pE0deM.
Informações governamentais sobre o SIAFI, disponível em: ht-
tps://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/siafi 
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Chegamos ao final do Capítulo 2 do livro Planejamento Governamental e 
Controle quando tratamos da atividade financeira do Estado, conhecendo um 
pouco mais sobre a gestão das finanças públicas no Brasil, com aplicação norma-
tiva na CF/88, Lei nº 4.320/64 e Lei Complementar 101/2000, a conhecida Lei da 
Responsabilidade Fiscal, principalmente; e demais legislações complementares. 
Conhecemos, por fim, a integração do planejamento à execução orçamentário- 
financeira, operacionalizada pelo sistema SIAFI.
Nos foi possível conhecer o papel da atividade financeira do Estado em um 
contexto de Estado dinâmico, eficiente e responsável; e por que existe a necessi-
dade de se controlar a execução financeira por meio de sistema de informações 
como forma de incrementar a transparência pública. Por fim, pudemos conhecer 
como a contabilidade aplicada ao setor público é basilar para os controles institu-
cionais e sociais.
110
 Planejamento Governamental e Controle
Podemos observar e constatar no decorrer desse capítulo que a política de 
gestão fiscal brasileira vem optando por regimes de ajuste fiscal que penalizam 
a sociedade na garantia de seus direitos constitucionais implementados via po-
líticas públicas. O Brasil tem uma carga tributária elevada que não se desdobra 
em investimentos públicos que atendam às necessidades da população conforme 
demonstrado no gráfico da execução do orçamento 2020, elaborado pela Audito-
ria Cidadã da Dívida Pública, quando constatamos que quase 40% dos recursos 
públicos são destinados ao pagamento de juros da dívida pública e menos de 5% 
em investimentos em saúde e educação para sua população. Ainda no campo da 
política fiscal a Emenda Constitucional 95/16 estabelece um teto de gastos pri-
mários congelado por 20 anos, praticamente inviabilizando as políticas sociais de 
saúde, educação, previdência social, segurança pública, entre outros.
Ficou claro nesse estudo que a legislação que norteia o aparato fiscal do 
Estado brasileiro, ainda que eficaz mesmo após 50 anos de promulgada, neces-
sita de alterações que acompanhem as transformações históricas, econômicas, 
sociais e políticas de um mundo em constante mudança com impactos na relação 
Estado-sociedade. Outro ponto que não se pode perder de vista ao concluir o es-
tudo desse capítulo é a urgente necessidade de uma reforma tributária que con-
temple a tributação das grandes fortunas, por exemplo, entre outras modificações 
urgentes e necessárias que esse estudo não tem o condão de pretender esgotar.
Teixeira (2014) afirma que é necessário entender o papel do Estado em prol 
do atendimento das necessidades e dos anseios da sociedade, o que faz da exe-
cução das finanças públicas um instrumento fidedigno de implementação de po-
líticas públicas. Que tenhamos em mente o preâmbulo de nossa Carta Magna/88 
para compreender a função social do Estado brasileiro:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assem-
bleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrá-
tico, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e 
individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desen-
volvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de 
uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, funda-
da na harmonia social e comprometida, na ordem interna e in-
ternacional, com a solução pacífica das controvérsias (BRA-
SIL, 1988, on-line).
Cardoso Jr. (2010) aponta a relevância do nível de institucionalização da fun-
ção planejamento com outras funções de igual importância estratégica para um 
desempenho institucional satisfatório do setor público federal, como o são, por 
exemplo, as funções de arrecadação tributária, orçamentação e fiscalização do 
gasto público, além dos controles burocráticos do Estado. 
É sobre esse sistema de controle na administração pública no Brasil a qual 
iremos nos debruçar no estudo do próximo capítulo.
Até lá!
111
Atividade Financeira do EstadoAtividade Financeira do Estado Capítulo 2 
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 Planejamento Governamental e Controle
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114
 Planejamento Governamental e Controle
CAPÍTULO 3
Sistema de Controle na 
Administração Pública no Brasil
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes obje-
tivos de aprendizagem:
� Conhecer os princípios e as funções básicas dos órgãos de controle, no Brasil.
� Identificar os mecanismos de controle como instrumento da democracia.
� Constatar, a partir dos mecanismos de controle conhecidos, a transparência da 
gestão fiscal dos recursos públicos.
� Examinar o funcionamento dos mecanismos de controle dos Entes da adminis-
tração pública brasileira.
116
 Planejamento Governamental e Controle
117
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
O desafio dos governos e da administração pública no mundo contemporâ-
neo na busca de promover o desenvolvimento econômico e social sustentável, 
em um ambiente de mudanças de paradigmas que impactam profundamente na 
vida social, vem impor a necessidade de repensar a questão da governança e do 
modelo de gestão pública, ao mesmo tempo que exige mecanismos inovadores 
de relacionamento com a sociedade.
Vimos nos capítulos anteriores que a função precípua do Estado é, funda-
mentalmente, atuar por meio de um governo para realizar o bem-comum. Con-
forme Matias-Pereira (2010), os teóricos que cuidam da análise desta finalidade 
do Estado desdobram-na em três vertentes: o bem-estar, a segurança e a justiça.
A interdependência dos fins do Estado assume particular im-
portância em relação à grande e última finalidade do Estado: a 
promoção do bem-comum. O Estado, nesse sentido, enquan-
to forma de organização política por excelência da sociedade, 
pode ser aceito como o espaço natural de desenvolvimento do 
poder político (MATIAS-PEREIRA, 2020, p. 56).
Temáticas sensíveis no mundo contemporâneo vem sendo abordadas por 
estudiosos e pesquisadores da dinâmica da relação entre Estado e sociedade e 
seus desdobramentos para a implementação das agendas de governo por meio 
das políticas públicas. Os governos, além da preocupação permanente em elevar 
o nível do desempenho da gestão pública (disponibilizando cada vez mais bens 
e serviços, com menos recursos), devem dedicar uma especial atenção às ques-
tões que envolvem à ética, a moral e a transparência na administração pública 
(accountability), segundo Matias-Pereira (2020). São temas como as crescentes 
demandas dos cidadãos por serviços públicos de qualidade, com transparência e 
participação social que estão afetas à Administração Pública, que iremos tratar no 
presente capítulo.
O termo accountability pode ser aceito como o conjunto de 
mecanismos e procedimentos que induzem os dirigentes governa-
mentais a prestar contas dos resultados de suas ações à sociedade, 
garantindo-se dessa forma maior nível de transparência e a exposi-
ção pública das políticas públicas. Quanto maior a possibilidade de 
os cidadãos poderem discernir se os governantes estão agindo em 
função do interesse da coletividade e sancioná-lo apropriadamente, 
mais accountable é um governo. Trata-se de um conceito fortemen-
118
 Planejamento Governamental e Controle
te relacionado ao universo político administrativo anglo-saxão (MA-
TIAS-PEREIRA, 2020).
A prática da democracia no Brasil tem se manifestado, em outros aspectos, 
pela cobrança cada vez mais intensa de ética e transparência na condução dos 
negócios públicos e, para tal, os instrumentos de controle já existentes na admi-
nistração pública, vem sendo reforçados. Outro ponto a destacar e que é mere-
cedor de análise é que, na prática, muito embora existam os vários instrumentos 
para acompanhar a transparência das ações do Estado e gestão dos recursos 
públicos, o Brasil ainda se depara com um problema público que é a má gestão na 
aplicação dos recursos arrecadados da sociedade, consequência da corrupção e 
da forma distorcida dos gastos associados às atividades do Estado, principalmen-
te ao se avaliar a efetividade dos recursos aplicados na área social. 
A temática de nosso estudo neste capítulo concentra-se no sistema de con-
trole na administração pública, que é uma das pontas, junto com o instrumental do 
sistema de planejamento governamental da execução, avaliação e monitoramen-
to do orçamento público para atender à função social do Estado. 
2 SISTEMA DE CONTROLE NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO 
BRASIL
Já vimos nos capítulos anteriores que os sistemas político, social e econô-
mico interagem e interrelacionam-se para fazer rodar o planejamento da ação 
governamental ancorados nos marcos legais que legitimam a gestão fiscal bra-
sileira, utilizando-se de ferramentas e instrumentos adequados aos processos de 
execução do orçamento público. Nesta perspectiva, faz-se necessário tratar das 
questões relativas à transparência do Estado na execução de suas ações e os 
controles existentes no Brasil para acompanhar essa atividade do Estado. 
Conforme Ludwig Von Mises (1944 apud MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 45), “a 
administração,em uma comunidade democrática, não está sujeita apenas à lei, 
mas também ao orçamento. O controle democrático é o controle orçamentário.” 
O mundo, e em particular o Brasil, tem sido afetado a partir do final da dé-
cada de 1980 por duas grandes tendências transformadoras: a consolidação dos 
119
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
mecanismos de mercado, no âmbito econômico, e a consolidação da democracia, 
no âmbito político. A partir do início do século XXI, se soma a essas tendências as 
questões socioambientais. Essas mudanças vieram apoiadas nas teorias políticas 
liberais, afirma Matias-Pereira (2020). Na concepção dessas teorias, as funções do 
Estado devem ser direcionadas para garantir os direitos individuais de propriedade 
privada, o direito à vida, à liberdade e aos bens necessários para conservar ambas.
As teses neoliberais, no contexto das transformações da história 
do capitalismo, retomam as teses clássicas do liberalismo. Nessa re-
tomada, sintetiza na expressão “menos Estado e mais mercado” sua 
concepção de Estado e de governo (MATIAS-PEREIRA, 2020).
Assim, ante esse cenário, observa-se que nas últimas décadas houve no 
campo da economia uma crescente tendência de redução da intervenção do Es-
tado nas atividades econômicas e de predominância de liberdade à iniciativa pri-
vada. Ressalte-se também que a intensificação do processo de globalização, an-
corado pelas mudanças de paradigmas, estão refletindo e provocando mudanças 
profundas nos âmbitos local, estadual, nacional, regional e mundial; transforma-
ções que ocorreram de forma intensa em todos os campos da relação Estado e 
sociedade – político, econômico, social, cultural, ambiental e tecnológico. 
Essas turbulências contribuíram para acelerar o debate sobre o novo papel 
do Estado-nação no mundo. As reformas do Estado já em curso desde a década 
de 1990 são cada vez mais intensificadas para responder às revoluções tecno-
lógicas, das comunicações, por exemplo; e por fim, mas sem esgotar o tema, 
a crise financeira e econômica global de 2008 – que afetou de forma profunda 
quase todas as economias mundiais e ainda continua repercutindo na maioria dos 
países do mundo; o Estado-nação assumiu um novo espaço de legitimidade que 
já não se fundamenta na sua capacidade de gerar condições de bem-estar, mas, 
de garantir a sobrevivência do modelo capitalista e da governabilidade do sistema 
econômico mundial.
Após um período de esvaziamento do debate sobre o novo pa-
pel do Estado-nação, e com os sinais de recuperação econômi-
ca de uma parcela dos países desenvolvidos, observa-se que o 
modelo de cunho neoliberal, que prega a redução do tamanho 
do Estado-nação (Estado mínimo), em especial a transferência 
para os setores privados de suas responsabilidades no campo 
120
 Planejamento Governamental e Controle
das políticas públicas, está sendo retomado. Essas mudanças 
começam a repercutir com muita intensidade na administração 
pública e na sua gestão. (MATIAS-PEREIRA, 2020, p. 58).
Na concepção de Novo (2019), o Brasil vem passando por uma fase de sig-
nificativas mudanças no que diz respeito ao fortalecimento e moralização dos ór-
gãos públicos. A crescente denúncia e a implementação de sistemas de controles 
de gestão mais confiáveis no âmbito governamental vem tomando espaço cada 
vez mais amplo no dia-a-dia das instituições públicas. 
Nos capítulos anteriores, estudamos sobre a administração pública e, relem-
brando sua definição, dizemos que a administração pública é a soma de todo 
aparelho de Estado, estruturada para realizar os serviços públicos, visando à sa-
tisfação das necessidades da população, ou seja, o bem comum.
A expressão Administração Pública, num sentido amplo, é 
todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, 
normas, processos, instituições e outras formas de conduta 
humana, que determinam: a) como se distribui e se exerce a 
autoridade política; b) como se atendem aos interesses públi-
cos. Assim, a Administração Pública pode ser entendida como 
a estrutura do Poder Executivo, que tem a missão de coor-
denar e implementar as políticas públicas. Apresenta-se como 
um conjunto de atividades diretamente destinadas à execução 
concreta das tarefas consideradas de “interesse público” ou 
comum numa coletividade ou numa organização estatal. (MA-
TIAS-PEREIRA, 2010a, p. 58).
O aparelho de Estado, em sentido amplo, no contexto da Ad-
ministração Pública, deve ser entendido como a estrutura organiza-
cional do Estado, em seus três poderes: Executivo, Legislativo e Ju-
diciário; e, três níveis: União, Estados e Municípios. O aparelho do 
Estado é constituído pelo governo, ou seja, por uma cúpula dirigente 
nos três poderes, por um corpo de funcionários e pela força militar. 
Deve-se ressaltar que as atribuições dadas pela Constituição Fede-
ral de 1988 ao Ministério Público tornaram aquela instituição pratica-
mente um “quarto poder” (MATIAS-PEREIRA, 2010). 
Na administração pública a liberdade é regida por lei, que restringe os atos 
do gestor à satisfação e atendimento do interesse da coletividade indistintamen-
121
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
te, obedecendo aos princípios da legalidade e impessoalidade. Conforme Matias-
-Pereira (2010) existe uma conexão entre a probidade administrativa e o objetivo 
final na administração pública, a qual não pode prevalecer o desejo nem vontade 
pessoal. 
 
A definição da expressão improbidade administrativa foi criada 
para especificar aquela conduta antiética que fere ou se distan-
cia dos padrões morais admitidos por um código de conduta. 
Assim, conduta improba e conduta antiética são sinônimos. A 
expressão improbidade administrativa, em geral, é empregada 
para definir toda e qualquer violação ética no trato da coisa 
pública (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 65).
Se você quiser saber mais acerca dos elementos constitutivos 
sobre o ato de improbidade administrativa e as sanções aplicáveis 
em virtude de suas práticas veja a Lei nº 8.429 de 02.06.1992, dispo-
nível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm 
Na avaliação de Moura (2020), o constitucionalismo contemporâneo tem exer-
cido um papel importante na proteção e promoção dos direitos fundamentais em 
especial os direitos sociais, uma vez que o reconhecimento da força normativa da 
Constituição e a posição de centralidade ocupada pelo homem na ordem jurídica, 
condiciona a interpretação das normas jurídicas e vinculam a atuação dos poderes 
públicos na concretização dos bens e interesses veiculados. Cabem, portanto, aos 
poderes públicos na concretização dos preceitos fundamentais, observadas as pos-
sibilidades das regras e princípios constitucionais e limitados aos seus respectivos 
campos de conformação ou discricionariedade, decidirem sobre as questões políti-
cas definindo quais são capazes de atender as necessidades do grupo social. 
Ressalte-se que a Constituição Federal de 1988 em relação à administração 
pública, define princípios fundamentais, em seu art. 37: “A Administração Pública 
direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Fe-
deral e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência”. Conforme Matias-Pereira (2010), fica assim 
evidenciado que a função da administração pública é atender, sem discriminação, 
as pessoas que habitam um país ou quaisquer de suas subdivisões.
122
 Planejamento Governamental e Controle
Administração Direta é a estrutura administrativa da Presidência 
da República e dos Ministérios e o conjunto de unidades organizacio-
nais que integram a estrutura administrativa de cada um dos poderes 
da União, dos Estados e dos Municípios, abrangendo não só as uni-
dades destituídas de autonomia,mas também os órgãos autônomos 
e os fundos. Embora a administração direta seja integrada também 
pelas unidades das estruturas dos poderes Legislativo e Judiciário, 
no seu emprego mais usual a expressão designa apenas o conjun-
to de unidades que são subordinadas à Chefia do Poder Executivo 
(SANCHES, 1997).
Administração Indireta é o conjunto de entidades públicas do-
tadas de personalidade jurídica própria, compreendendo autarquias; 
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações pú-
blicas. (MATIAS-PEREIRA, 2010). 
Relembrando o que vimos no Capítulo 1 deste livro, as atividades da Admi-
nistração Pública gerencial focadas em resultados estão inseridas em um ciclo de 
ações que são planejar, executar, verificar e agir e que são definidas como PDCA 
(PLAN, DO, CHECK, ACTION). 
Na realidade da administração pública brasileira acentuada pelas denúncias 
de corrupção e desvio de dinheiro público, a ação controle torna-se objetivo pri-
mordial da administração e, nessa perspectiva gerencial com foco em resultados 
a necessidade de gerenciar e controlar os procedimentos assume um papel cada 
vez mais prioritário.
as normas constitucionais que fundamentam o controle social 
da função administrativa do Estado estão enunciadas, em es-
pecial, no caput, no inciso II e no parágrafo único do artigo 
1º e nos artigos 5º, II e 37 da Constituição: República, Esta-
do Democrático de Direito, Cidadania, Soberania Popular e 
os princípios da legalidade, moralidade e o da publicidade ou 
transparência. Já as normas constitucionais que asseguram 
o controle social estão dispostas, especialmente, nos incisos, 
XXXIII; XXXIV, “a”, “b”; XXXV; LXVIII; LXIX; LXX; LXXI; LXXII; 
LXXIII do artigo 5º: direito a receber informações dos órgãos 
públicos, direito à petição, direito à certidão, princípio da pro-
teção judiciária, habeas corpus, mandado de segurança indivi-
dual, mandado de segurança coletivo, mandado de injunção, 
habeas data, ação popular (SIRAQUE, 2005, p. 45).
123
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
Siraque (2005) aponta que podemos encontrar na literatura diversas concep-
ções da palavra controle. Os doutrinadores da ciência jurídica falam da existência 
de diversas formas de controle da atividade administrativa do Estado, como “con-
trole interno”, “controle externo”, “controle jurisdicional”, “controle administrativo”, 
“controle político”, “controle parlamentar”, “controle legislativo”, “controle a priori”, 
“controle a posteriori” e os cientistas sociais utilizam denominações como “contro-
le social”, no sentido da sociedade estar, de alguma maneira, sendo controlada 
ou submetida a um determinado Poder, ou a maioria dos seres humanos domi-
nada pela minoria, numa relação de explorados e exploradores ou de dominados 
e dominadores. Domínio este decorrente da força religiosa, cultural, econômica, 
capacidade de organização, de formação e de informação de certos indivíduos ou 
grupos em relação a outros indivíduos ou grupos.
Você pode pesquisar mais sobre cada uma das diversas formas 
de controle no livro SIRAQUE, V. Controle social da função adminis-
trativa do Estado: possibilidades e limites na Constituição de 1988. 
São Paulo, Saraiva, 2005.
A nossa Constituição brasileira de 1988, entre outros artigos, refere-se ao 
termo controle nos artigos 37, § 8º, II; art. 49, X; art. 70; art. 197; e art. 204, II; 
quando trata da avaliação de desempenho e responsabilidade dos dirigentes, das 
competências do Congresso Nacional, da fiscalização, da formulação de políti-
cas públicas e dos serviços, respectivamente, de saúde e de assistência social. 
Analisando cada artigo, Siraque (2005) destaca que a palavra controle tem o sig-
nificado de acompanhamento, de fiscalização, ou seja, de impedir que os atos do 
Executivo, tanto da administração direta quanto da indireta, desviem-se das finali-
dades determinadas pelas normas do ordenamento jurídico.
Siraque define o termo controle da seguinte maneira: Controle é 
o ato de vigiar, vistoriar, inspecionar, examinar, guiar, fiscalizar, res-
tringir, conter algo, velar por algo ou a seu respeito, inquirir e colher 
informações (SIRAQUE, 2005).
124
 Planejamento Governamental e Controle
Esclarecido o significado do termo controle, podemos dizer que o controle 
do Estado pode ser direcionado a dois focos: o controle da atividade política e o 
controle da atividade administrativa, que se identifica como Controle da Adminis-
tração Pública. O sistema de controle no Brasil sob a ótica do controle da gestão 
dos recursos federais, vale dizer daqueles provenientes do orçamento da União, 
estão disciplinados nos artigos nº 70 a 74 da Constituição Federal de 1988, que 
apresentam as principais regras orientadoras do exercício desse controle na Ad-
ministração Pública, assim como outras disposições na própria Carta de 1988 e 
legislações específicas como veremos ao longo do estudo. 
Já conhecemos que a administração pública passou por transformações em 
seu modelo de gestão, em decorrência das transformações sócio-históricas ocor-
ridas no cenário interno e externo das relações entre Estado e sociedade que con-
formam sua atuação. Em meados da década de 1990, o modelo de administração 
pública burocrática no Brasil passou pela transição para o modelo de administra-
ção pública gerencial, cujos pressupostos são a orientação para resultados, a efi-
ciência e a qualidade na prestação dos serviços públicos para atender às deman-
das cada vez mais crescentes da sociedade; com minimização de custos. Nesse 
contexto é importante destacar as modificações impostas pela Emenda Constitu-
cional nº 19/98 que alterou o art. 73 da CF/88 incluindo no ordenamento jurídico 
brasileiro o princípio da eficiência na administração pública, aos já existentes.
Sendo o controle definido como uma das funções administrativas clássicas: 
planejar, coordenar, supervisionar, executar e controlar, um sistema de controle 
eficaz, conforme ensina a teoria da administração, garante que as atividades se-
jam realizadas de maneira satisfatória, na direção dos objetivos da empresa. No 
âmbito da administração pública, os objetivos são a gestão do orçamento público, 
valores arrecadados da sociedade na forma de tributos, sob a ótica da ética e da 
transparência, razão pela qual em um ambiente democrático exige-se a participa-
ção da sociedade nesse acompanhamento, controle e fiscalização dos recursos 
públicos geridos por agentes públicos.
Os recursos financeiros e patrimoniais utilizados pelo Estado 
não pertencem ao Presidente da República nem aos Governa-
dores, Prefeitos, Deputados e demais agentes públicos, mas 
sim ao povo, que recolhe tributos. É com esses recursos que o 
Estado disponibiliza serviços à sociedade, adquirindo materiais 
para o funcionamento das repartições, firmando contratos, reali-
zando obras, remunerando seus servidores etc. (ALVES, 2020).
O controle social é um direito público subjetivo e o controle institu-
cional é ao mesmo tempo direito e dever de ofício (SIRAQUE, 2005).
125
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
Os três poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário –, e as esferas jurídicas 
de governo – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – exercem a função 
administrativa e, portanto, seus atos estão sujeitos a controle, uma vez que se 
subordinam à Constituição e às normas infraconstitucionais. O controle sobre a 
função administrativa do Estado é o gênero que poderá ser classificado em duas 
espécies: 1- controle institucional; 2- controle social, conforme nos aponta Siraque 
(2005). Conheceremos, agora, cada um deles.
Siraque (2005) diferencia controle social de controle institucional dos atos da 
Administração Pública. Para ele, o controle institucional é espécie do gênero con-
trole, o qual por sua vez podeser subdividido em duas subespécies: a) controle 
institucional interno; b) controle institucional externo. Já o controle social ele defi-
ne como o controle realizado por alguém que não seja agente público no exercício 
da função ou órgão do Estado, temática que veremos com mais profundidade no 
subitem 2.3 do nosso capítulo. Assim, entendemos que a classificação utilizada 
pelo autor, para fins didáticos, pode facilitar a compreensão dos termos e signifi-
cados de controle e suas finalidades.
Sobre os mecanismos de controle administrativo, Matias-Pereira (2010) 
aponta que o controle administrativo pode ser aceito como aquele que o Exe-
cutivo e os órgãos de administração dos demais poderes exercem sobre suas 
próprias atividades. Os mecanismos de controle administrativo são definidos se-
gundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas de sua realização: 
um controle de legalidade, de conveniência e de eficiência. Esse controle pode 
ser exercido pelos próprios órgãos internos da administração (controle hierárquico 
propriamente dito), como por órgãos externos incumbidos do julgamento dos re-
cursos (tribunais administrativos) ou das apurações de irregularidades funcionais 
(órgãos correcionais).
Funções básicas exercidas pelo controle:
Judicante - julgar contas (TCU e TCE)
Sancionadora - aplicar sanção/penalidade (TCU e TCE)
Corretiva - fixar prazo para correções e sustar ato irregular
Fiscalizadora - fiscalizar e apreciar/registrar atos de pessoal
Consultiva - responder consulta e elaborar parecer prévio
Ouvidoria - examinar denúncia e representação
Informativa - prestar informações aos Órgãos Legislativos e MP
Normativa - expedir normativos, fixar coeficientes etc. 
(MATIAS-PEREIRA, 2010)
126
 Planejamento Governamental e Controle
O controle pode ser qualificado de diversas formas, porém, a principal catego-
rização é controle interno e externo. Os controles interno e externo, os quais vere-
mos de forma mais detalhada na sequência do estudo, tem como atribuição realizar 
a fiscalização contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial do ente 
correspondente e das entidades da administração direta e indireta no que se refere 
à legalidade, legitimidade e economicidade. O que distingue o controle interno do 
externo é o fato de o primeiro ser um autocontrole, integrante da estrutura própria 
de cada um dos Poderes da República, porém, todos os órgãos que exercem essa 
função são instrumentos do controle administrativo, que podem ser preventivos, su-
cessivos ou corretivos, conforme classificação de Matias-Pereira (2010). 
Trazemos agora, de forma breve, algumas classificações doutrinárias e le-
gais que se aplicam ao controle na Administração Pública, tema que você deverá 
aprofundar nos referenciais fornecidos neste livro, mas que aqui não se esgotam 
pela farta literatura disponível.
FIGURA 1 – CLASSIFICAÇÃO DAS ATIVIDADES DE 
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FONTE: A autora (2022)
A Figura 1 acima permite conhecer algumas classificações da atividade de 
controle da Administração Pública que são mais usuais, conforme nos aponta Al-
ves (2020): 
127
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
i) quanto ao alcance do controle, diz respeito a quem exerce o controle 
sobre quem, na perspectiva dos Poderes da estrutura da Administração 
Pública e é quando se define o controle interno e externo; 
ii) quanto ao órgão, diz respeito ao controle derivado do poder de autotutela 
da Administração que é o controle administrativo; o controle legislativo 
que é exercido diretamente pelo órgão legislativo (Câmaras Municipais, 
Assembleias Legislativas ou Congresso Nacional) ou Tribunais de Con-
tas que lhes prestam auxílio; o controle judicial é o exercido pelos órgãos 
do Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Poder Executivo, do 
Legislativo e do próprio Judiciário, quando realiza atividades administra-
tivas e por fim o controle social que é exercido pelo cidadão diretamente 
ou pela sociedade civil organizada; 
iii) quanto ao momento do controle é quando a ação do controle ocorre, se à 
priori, de forma prévia ao ato administrativo e/ou conduta do autor; se de 
forma concomitante, enquanto a conduta está sendo praticada ou contro-
le posterior após o ato ter sido praticado; 
iv) quanto à natureza do controle, o controle da legalidade é verificar se a 
conduta do gestor guarda consonância com as normas aplicáveis e o 
controle de mérito é o controle que se consuma pela verificação da con-
veniência e oportunidade da conduta administrativa, o que se chama po-
der discricionário da administração.
Dito isto, no subitem seguinte conheceremos um pouco mais sobre os fun-
damentos constitucionais do Estado e de controle da administração pública no 
Brasil. 
2.1 SISTEMA DE CONTROLE 
INTERNO E EXTERNO
Na concepção de Matias-Pereira (2010), o controle deve ser entendido como 
um instrumento da democracia. A existência de uma estrutura formal para controle 
das finanças públicas, eficiente, eficaz e efetiva, para alcance do objetivo de ga-
rantir o bom desempenho das atividades estatais realizadas no interesse do bem 
público é um fato comum em um Estado democrático organizado. 
Você sabe quais são os sistemas de controle da administração pública 
no Brasil? 
Se não sabe, não tem problema porque iremos tratar disso agora mesmo. O 
controle das finanças públicas no Brasil foi disciplinado pela Lei nº 4.320/64 que já 
128
 Planejamento Governamental e Controle
estudamos no Capítulo 2. A Lei de Orçamento como é conhecida foi a responsá-
vel por disciplinar, no direito positivo brasileiro a estrutura de controle da execução 
orçamentária, que evoluiu para a atual prescrita na CF vigente.
O controle é tanto um poder quanto um dever que a administração pública 
tem de fiscalizar, orientar e corrigir os seus atos, diretamente ou por meios espe-
cializados – controle interno e externo, para verificar se estão dentro da lei, para 
proteger os direitos dos cidadãos e para adequar as condutas dos agentes públi-
cos, sendo atribuição dos três poderes da República. 
Os termos “controles interno e externo” aparecem com a edição da Lei nº 
4.320/64, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e con-
trole dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Dis-
trito Federal. A Lei de Orçamento está em pleno vigor, visto que não foi editada, 
ainda, a Lei Complementar prevista no § 9º do art. 165 da Constituição. A Cons-
tituição de 1967 deu ênfase ao sistema de Controle Interno do governo federal 
(arts. 71 e 72).
Conforme Santos (1997), o controle integra o elenco das chamadas funções 
universais da administração. Na administração pública federal, o controle se divi-
de em duas grandes categorias: o controle interno e o controle externo. 
O Controle Interno, tratado na doutrina como controle admi-
nistrativo, foi definido por Hely Lopes Meirelles como: ... todo 
aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos de-
mais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando 
mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço 
e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo 
que é um controle da legalidade e de mérito. Sob ambos esses 
aspectos pode e deve operar-se com legitimidade e eficiência, 
atingindo a sua finalidade plena, que é a satisfação das ne-
cessidades coletivas e atendimento dos direitos individuais dos 
administrados (SANTOS, 1997, p. 45).
De acordo com Alves (2020), o controle da Administração Pública pode ser 
feito de diversas formas e por diferentes agentes. Em diversas situações, essa 
atribuição coube aos Tribunais de Contas, a quem cabe zelar pela correta gestão 
dos recursos públicos. Os Tribunais de Contas (incluindo o Tribunal de Contas 
da União, bem como todos os outros tribunais de contas estaduais e municipais) 
são os órgãos técnicos diretamenteenvolvidos no controle externo da Administra-
ção Pública, em auxílio ao Poder Legislativo, fiscalizando os respectivos órgãos 
e agentes jurisdicionados que realizam a arrecadação e a aplicação dos recur-
sos municipais, estaduais, distritais e federais. A Administração também se sujeita 
ao controle judicial, realizado pelo Poder Judiciário; ao controle social, realizado 
129
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
pelos cidadãos, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos, 
como veremos com mais detalhes adiante.
Quando falamos em controle da Administração Pública, estamos 
nos referindo à fiscalização de qualquer ato administrativo que envol-
va receitas e despesas públicas, como a compra de bens, admissão 
de pessoal, arrecadação de impostos, etc. Assim, essa modalidade 
de controle é mais perceptível sobre as atividades realizadas pelo 
Poder Executivo, cujas funções típicas são as funções administrati-
vas. Mas o controle da gestão pública também alcança o Poder Le-
gislativo e o Poder Judiciário, bem como o Ministério Público e o pró-
prio Tribunal de Contas, que também exercem função administrativa 
de maneira atípica (ALVES, 2020).
A fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Estado está disciplinada 
nos arts. 70 a 74 da Carta de 88. O controle político é de exclusividade do Poder 
Legislativo, a quem cabe o controle externo, auxiliado pelo TCU ou órgão equi-
valente. O controle interno na forma de sistemas, é mantido de forma integrada 
pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. O controle social da Adminis-
tração Pública será exercido na forma prevista nos §§ 3º e 2º dos arts. 31 e 74, 
respectivamente.
Agora iremos detalhar mais sobre cada um deles, relembrando que a função 
administrativa do Estado pode ser exercida pelos Poderes Legislativo e Judiciário, 
mas, primordialmente, pelo Poder Executivo.
Você pode obter informações básicas sobre o sistema de con-
trole da administração pública assistindo o vídeo AGU explica, dis-
ponível em: https://www.youtube.com/watch?v=14tzqeV7GqE&ab_
channel=Advocacia-GeraldaUni%C3%A3oAGU 
130
 Planejamento Governamental e Controle
2.1.1 Sistema de controle interno
Como dito neste estudo, o controle interno na Administração Pública pode 
ser aceito como a ação exercida sobre si própria pela organização responsável 
pelo desempenho da atividade controlada.
Rôllo (2011) aponta que todas as atividades desenvolvidas pela Administra-
ção Pública são devidamente controladas e que existe uma tendência natural à 
interpretação de que o exercício do controle interno é de responsabilidade exclu-
siva do órgão que está designado para responder por essa função na respectiva 
esfera do governo ou dentro da estrutura organizacional de determinada entidade 
governamental. No entanto, além do controle exercido pelos órgãos que detêm 
essa atribuição – como aqueles relacionados aos serviços de contabilidade e de 
auditoria –, o controle interno é distribuído nos vários segmentos do serviço públi-
co, envolvendo desde o menor nível de chefia até o gestor principal, o qual utiliza 
uma estrutura de apoio.
Conforme aponta Novo (2019), a missão do controle interno é a de fornecer 
aos gestores, de todos os níveis, informações para a tomada de decisão, rela-
tos que venham auxiliar o controle dos processos, com o objetivo de alcançar as 
metas estabelecidas e resguardar os interesses da organização, colaborando na 
definição de suas responsabilidades, fornecendo análises, apreciações, recomen-
dações, pareceres e acima de tudo, informações relativas às atividades examina-
das, propiciando, assim, um controle efetivo a um custo razoável. 
Controle interno é todo aquele realizado pela entidade ou órgão 
responsável pela atividade controlada no âmbito da própria Admi-
nistração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre 
seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno tam-
bém será o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos 
de administração, sobre o seu pessoal e os atos administrativos que 
pratiquem (MEIRELLES, 1991 apud MATIAS-PEREIRA, 2010).
Na definição de Siraque (2005) o controle institucional interno é a alma do 
plano de organização da Administração Pública. Sem este controle não é possível 
garantir transparência da atividade administrativa e os objetivos constitucionais da 
131
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
República. Podemos afirmar que o controle institucional interno é a viga mestra 
do controle institucional externo e do controle social dos atos da Administração 
Pública. Afirma, ainda, que o controle institucional interno é uma autofiscalização, 
voltada, entre outros, aos seguintes objetivos: 
• preparar a prestação de contas e o controle externo, social e institucio-
nal; 
• fiscalizar as atividades dos agentes públicos hierarquicamente inferiores; 
• fornecer informações à administração superior; 
• garantir a legalidade, eficiência, economicidade na aplicação dos recur-
sos públicos; 
• identificar erros e fraudes; 
• preservar a integridade do patrimônio público; 
• acompanhar a execução do plano plurianual, do orçamento público e de-
mais planos e metas da Administração Pública.
A CF/88 deu enorme destaque ao Sistema de Controle Interno, separando-o 
por cada Poder e determinando seu funcionamento de forma integrada. Na análi-
se de Rôllo (2011), a matéria controle interno não é recente, mas tem sido objeto 
de destaque a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, contida 
nos seus artigos 31, 70 e 74. Na medida em que a própria Constituição Brasileira 
deu maior liberdade pela descentralização de recursos públicos aos municípios, 
cabe a estes se instrumentarem com ferramentas eficazes no controle da aplica-
ção dos recursos. 
Sobre a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, a CF/88 disciplina as 
competências do sistema de controle nos arts. 70 a 74 da Carta de 88. O controle 
interno na forma de sistemas, é mantido de forma integrada pelos Poderes Legis-
lativo, Executivo e Judiciário. 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, opera-
cional e patrimonial da União e das entidades da administração 
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economici-
dade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será 
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, 
e pelo sistema de controle interno de cada Poder (BRASIL, 
1988, on-line).
A ação de controle interno em toda estrutura da Administração Pública bra-
sileira foi prevista, especificamente, no art. 74 da Carta Magna de 1988. O artigo 
prevê que os três poderes da república possuem um sistema de controle interno e 
definiu suas finalidades, senão vejamos: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Execu-
tivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a 
finalidade de: 
132
 Planejamento Governamental e Controle
I- avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execu-
ção dos programas de governo e dos orçamentos da União; 
II- comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e efi-
ciência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e 
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos 
públicos por entidades de direito privado; 
III- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como 
dos direitos e haveres da União; 
IV- apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
O regramento constitucional também se aplica aos municípios. A CF/88 dis-
ciplina no art. 31 que a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legis-
lativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno 
do Poder Executivo municipal, na formada lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o au-
xílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos 
Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas 
que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer 
por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão durante sessenta dias, anual-
mente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apre-
ciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos 
da lei (BRASIL, 1988).
Ressalta-se que um controle típico do poder executivo é o controle hierár-
quico, um controle interno decorrente da estrutura vertical do órgão. Ao Conselho 
Nacional de Justiça (CNJ) e ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) 
compete o controle da atividade administrativa e financeira do poder judiciário e 
do Ministério Público, respectivamente. Siraque (2005) aponta que os sistemas 
de controle institucional interno são as corregedorias, como a do Ministério Públi-
co, das Polícias Civil e Militar, do Judiciário. As Auditorias e os Conselhos Fiscais 
previstos em lei, nos casos das Fundações, Autarquias, Empresas Públicas, Insti-
tutos, entre outros.
Cabe ressaltar que há uma diferenciação entre os termos controle interno e 
auditoria interna que necessita ser abordada no presente estudo para situar você 
nessa temática, pois, com certeza você deverá se deparar com esses termos que 
muitas pessoas pensam ser sinônimas. Conforme aponta Rôllo (2011), vários são 
os entendimentos de a auditoria fazer parte integrante do controle interno ou não. 
Alguns pesquisadores consideram que a auditoria atua sobre o controle inter-
no, no sentido de verificar se os controles são ou não eficientes. Portanto tendem 
133
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
a aceitá-la fora do controle interno. Entretanto outra corrente aceita-a como um 
mecanismo de informações para o controle e a avaliação de desempenho e do 
sistema de controle interno mantido pela organização. Na realidade, o fato de ela 
atuar sobre o controle interno não significa que não possa integrá-lo. A integração 
tem a função de prevenir danos e prejuízos para o patrimônio e assegurar que os 
controles funcionem a contento, com eficiência, possibilitando que o gestor tome 
decisões com o respaldo de informações úteis e confiáveis.
Na análise de Rôllo (2011), a auditoria interna realiza uma das tarefas mais 
importantes no âmbito dos controles, por fiscalizar e avaliar todos os demais con-
troles da entidade, tanto para o gestor público quanto para o controle externo. 
Cabe também à auditoria assegurar à Administração a adequação dos mecanis-
mos de acompanhamento da gestão, de forma a possibilitar, identificar e medir o 
grau de atingimento dos resultados em relação a objetivos e metas estabelecidos 
no programa de governo, opinando, ainda, sobre a implantação e o aprimoramen-
to dos indicadores de gestão utilizados pela Administração.
De acordo com Cavalheiro (2003, p. 45), “controle interno é o conjunto de 
recursos, métodos e processos adotados pela própria gerência do setor público, 
com a finalidade de comprovar fatos, impedir erros, fraudes e a ineficiência”. Se-
gundo o mesmo autor, um sistema de controle interno projeta-se além daquelas 
questões diretamente relacionadas às funções dos departamentos de contabilida-
de e de finanças.
Já conhecemos que o processo de redemocratização do Estado brasileiro 
na perspectiva do fortalecimento da democracia, exigiu a criação de mecanismos 
de controle das ações dos agentes públicos e dos serviços públicos prestados à 
sociedade, principalmente visando contemplar e fortalecer o nível de confiança 
que a população deposita nas instituições públicas e nos seus dirigentes. Algu-
mas iniciativas podem ser destacadas neste sentido como a publicação da Lei de 
Responsabilidade Fiscal nº 101 de 5 de maio de 2000, no governo de Fernando 
Henrique Cardoso, que trouxe exigências quanto à Administração Pública Geren-
cial, com a finalidade do controle de resultados, atingimento de metas, avaliação e 
controle de custos, entre outras; estabelecendo, ainda, que a fiscalização do cum-
primento dos seus dispositivos será exercida pelo Poder Legislativo, Tribunal de 
Contas, Ministério Público e Sistema de Controle Interno de cada Poder. Some-se 
a essa iniciativa a inclusão do princípio da eficiência, por meio da Emenda Cons-
titucional n. 19, de 1998, entre os princípios de controle na Administração Pública.
Sobre as fontes de controle da Administração Pública essenciais à justiça 
trazemos do referencial de Matias-Pereira (2010):
• União - MPU e Consultorias jurídicas dos órgãos e entidades da Adminis-
tração Pública Direta e Indireta.
134
 Planejamento Governamental e Controle
• Estados e DF - MPE e Consultorias jurídicas dos órgãos e entidades da 
Administração Pública Direta e Indireta.
• Municípios - Consultorias jurídicas dos órgãos e entidades da Adminis-
tração Pública Direta e Indireta.
Como reforço a esse controle da gestão dos recursos públicos pelos agentes 
do Estado outras iniciativas aconteceram, também, a partir do ano de 2003.
Vamos conhecer agora algumas medidas que foram adotadas pelo governo 
brasileiro para responder às demandas da sociedade civil, conforme nos aponta 
Matias-Pereira (2010). A principal medida para combater a corrupção na Adminis-
tração Pública, no período de 2003 a 2006 (primeiro governo de Luiz Inácio Lula 
da Silva) foi a criação da Controladoria-Geral da União (CGU), no início de 2003, 
com atribuições definidas pela Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003 que foi revo-
gada pela Lei nº 13.502 de 2017. A criação da CGU ocorreu em um contexto de 
graves denúncias da existência de corrupção dentro do governo federal.
1 Comente em breves linhas como está disciplinado nos normati-
vos legais o sistema de controle no Brasil.
A missão e atuação da CGU, prevista em lei em 2003, foi de realizar a de-
fesa do patrimônio público e o combate aos desvios e desperdícios de recursos 
públicos federais, devendo atuar mediante a realização de auditorias, fiscaliza-
ções, análise e apuração de denúncias, implementação de políticas de prevenção 
à corrupção e de promoção da transparência. Com a implantação da CGU foi 
aberto um canal direto de comunicação do cidadão com o governo federal a partir 
de diversas medidas adotadas, como por exemplo a criação do Portal da Trans-
parência, um site da internet que apresenta a destinação dos recursos públicos. 
Neste Portal, o cidadão pode conhecer quem recebeu o recurso público, quais 
os valores e a finalidade da destinação, identificando-os por meio do CPF, CNPJ; 
estimulando o controle social e o fortalecimento da cidadania.
Você pode acessar o site do Portal da Transparência (https://
www.portaltransparencia.gov.br/) e consultar, por exemplo, informa-
135
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
ções acerca da transferência de recursos para Estados, Distrito Fe-
deral e Municípios, além de dados sobre as aplicações diretas dos 
Órgãos federais e gastos dos cartões de pagamento (corporativos) 
do Governo. As Páginas de Transparência Pública foram criadas em 
cada Ministério e entidade da administração indireta – autarquias, 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista para 
exibição à sociedade dos gastos, licitações e contratações. O Portal 
foi lançado em 2004 com essa finalidade, contendo inicialmente 80 
milhões de registros.
A CGU, com sua estrutura administrativa teve sua atuação de forma articu-
lada com outras instituições relacionadas ao enfrentamento da corrupção, como 
o Tribunal de Contas da União (TCU), em parceria com o Ministério Público da 
União,a Advocacia-Geral da União, o Conselho de Controle das Atividades Finan-
ceiras (COAF), a Polícia Federal, a Secretaria Nacional de Justiça, a Secretaria 
da Receita Federal, entre outras instituições. Uma força-tarefa concentrada em 
combater os desvios dos recursos públicos e a corrupção dos agentes públicos, 
porém, em 2017, no governo do Presidente Michel Temer, essa estrutura foi des-
feita com a extinção da CGU e a criação do Ministério da Transparência, Fiscali-
zação e Controle.
Para conhecimento do aluno que estuda a temática do sistema de 
controle na Administração Pública no Brasil, importa aqui abrir parênte-
ses para tratar da questão da extinção da Controladoria Geral da União 
e a incorporação de suas atividades pelo ministério criado e o enfraque-
cimento do combate à corrupção na análise de alguns autores.
Para o Ministro da pasta à época da criação do Ministério, Fabiano Silveira, a 
mudança no nome teve o intuito de dar ainda mais prestígio ao órgão:
“Nossos esforços continuam sendo conjuntos para dar ênfase 
às medidas de combate à corrupção. Esse é um direito dos 
cidadãos brasileiros”, afirmou Fabiano. “Transformar a CGU 
em um ministério é uma forma de dar uma maior visibilidade 
a esse que já se tornou um órgão no qual a sociedade confia 
plenamente e por isso manteremos todas as funções da Con-
troladoria”, explicou o ministro (BRASIL, 2021, on-line).
136
 Planejamento Governamental e Controle
Na avaliação de Ravazzano (2015), a extinção da CGU e a criação do Mi-
nistério da Transparência, Fiscalização e Controle, transferindo as competências 
do órgão para o ministério por meio da Medida Provisória nº 726/2016, trouxe a 
supressão da autonomia de fiscalizar, uma vez que o combate à corrupção no âm-
bito do Poder Executivo federal ficará claramente prejudicado, pois a atuação do 
Ministério é diretamente subordinada à presidência da república.
A decisão do presidente interino em transformar o órgão em 
Ministério trouxe duas questões à tona: a manutenção e/ou 
ampliação dos poderes fiscalizatórios do órgão e a ausência 
de autonomia para investigar o próprio governo federal (RAVA-
ZZANO, 2015, on-line).
O Programa de Fiscalização dos Municípios, também criado em 2003, foi 
uma outra medida adotada visando estimular a participação social dos cidadãos 
na fiscalização e controle da gestão pública sobre os recursos arrecadados da 
sociedade. A fiscalização é realizada mediante sorteios públicos dos municípios 
a serem fiscalizados. Conforme declaração da própria CGU em seu relatório de 
2010 (apud MATIAS-PEREIRA, 2010), o objetivo expresso do Programa foi de 
inibir a corrupção, pela dissuasão que resulta da possibilidade, sempre presente, 
para o gestor, de ser ele o próximo sorteado para ser fiscalizado. Para a CGU 
“esse tipo de medidas estão começando a despertar e estimular a participação 
social, dos cidadãos, para a fiscalização e o controle sobre os administradores do 
dinheiro público”.
O Programa de Fiscalização dos Municípios recebeu outro 
nome a partir de agosto 2015, passando a se chamar Programa de 
Fiscalização em Entes Federativos que pode ser acessado em: ht-
tps://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/progra-
ma-de-fiscalizacao-em-entes-federativos.
 
Na atualidade, momento em que escrevemos este livro, no âmbito do poder 
executivo federal o controle interno é de responsabilidade do Ministério da Trans-
parência, Fiscalização e Controladoria Geral da União (CGU). 
137
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
Se você desejar conhecer mais sobre a CGU e sua atuação na 
atualidade pode acessar: https://www.gov.br/cgu/pt-br 
Outra iniciativa no campo do controle interno na análise de al-
guns autores foi a Lei nº 12.846/13 – chamada lei anticorrupção, 
muito embora bastante criticada por vários setores da sociedade civil 
conforme bastante noticiado em mídia brasileira. 
Conforme Ravazzano (2015), a Lei trouxe maiores poderes à CGU, tornan-
do o órgão encarregado da instauração de PAR – Processo Administrativo de 
Responsabilização – por ato de corrupção, não apenas no âmbito do Poder Exe-
cutivo Federal, prevendo ainda competência concorrente para apurar irregula-
ridades nos demais poderes e nas demais esferas, podendo avocar processos 
de responsabilização de pessoas jurídicas, emendá-los e acompanhar seu de-
senvolvimento. A CGU apura, ainda, fatos envolvendo ilicitudes contra pessoas 
jurídicas estrangeiras. 
Para Novo (2019), a Lei nº 12.846/2013 trouxe importantes inovações sobre 
as sanções aplicáveis aos agentes privados que participem, como beneficiários, 
de desvios de atuação e de recursos públicos. Acompanhar e apurar a lisura dos 
atos administrativos, principalmente aqueles que importem despesa para o erário, 
é função precípua do controle interno da Administração Pública. 
Matias-Pereira (2010a) registra que as leis que tratam das finanças públicas, 
em que pese o significativo nível de desconhecimento da função do sistema de 
controle interno na Administração Pública, sempre cuidaram do assunto:
Verifica-se que a Lei nº 4.320/64, no título que trata do controle 
da execução orçamentária, dispõe sobre controle interno em 
seus arts. 76 a 80. Esta preocupação, também está presente 
na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei nº 101/2000, em 
especial no art. 59, que trata da fiscalização da gestão fiscal 
(2010a, on-line).
138
 Planejamento Governamental e Controle
Furtado (2020) analisando a administração pública, seus princípios e con-
trole, destaca a relevância da Emenda Constitucional nº 19/98 que alterou a 
CF/88 inserindo o princípio da eficiência na Administração Pública, reforçando 
a mudança no modelo de gestão pública burocrática para um modelo de admi-
nistração pública gerencial, sob a ótica do resultado e da eficiência, tendo foco no 
cidadão, este que paga seus tributos e deseja receber os serviços do Estado, com 
qualidade. Neste contexto destaca a importância do papel do antigo Ministério do 
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, absorvido pelo atual Ministério da Eco-
nomia (que absorveu, também, as atribuições das pastas dos antigo Ministério da 
Fazenda e da Indústria), junto aos órgãos da Administração Pública, em especial, 
no que diz respeito às diretrizes relativas às aquisições públicas, sejam esses de 
bens, obras ou serviços seguindo a legislação e princípios existentes. A autora 
destaca, ainda, que a instituição do sistema (PGC) e a elaboração do Plano Anual 
de Contratações Públicas (PAC) é um exemplo de controle interno.
Você já ouviu falar em PGC e PAC? 
Vamos lá, então, conhecer um pouco mais dos dois. Sobre os normati-
vos legais que orientam e disciplinam as aquisições públicas nós tratamos no 
Capítulo 2 deste livro; entretanto, sob o aspecto do controle administrativo sobre 
essas aquisições importa ressaltar que, devido à sua importância, os países cos-
tumam regulamentar o processo licitatório, ou seja, o procedimento administrativo 
de compras públicas, objetivando garantir transparência, isonomia, eficiência e 
celeridade; conforme relatado no Caderno IPEA (2021).
Para Furtado (2020), a Administração Pública ainda estava se adaptando às 
normas sobre as aquisições públicas estabelecidas em 2018 (IN/MPDG/SEGES 
nº 01/2018), quando essa Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, 
Desenvolvimento e Gestão foi revogada pela IN/SEGES/ME nº 01/2019 e sua 
nova redação bastante alterada, retirando algumas exigências como a Equipe de 
Planejamento, a elaboração dos Estudos Preliminares e o Gerenciamento 
de Riscos. A Instrução Normativa 01/2019 trata de regras para a elaboração 
do Plano Anual de Contratações (PAC) e a utilização do Sistema de Planeja-
mento e Gerenciamento de Contratações – PGC, como é chamado.
No cumprimento da Governança Pública, podemos entender 
que o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contra-
tações(PGC) e a elaboração do Plano Anual de Contratações 
Públicas (PAC) é um mecanismo de controle efetivo, e o que é 
melhor: tal controle foi instituído por um órgão central adminis-
trativo (Ministério da Economia), exercendo desta forma, o do-
mínio prévio e concomitante, sem o “ranço” punitivo do con-
trole realizado “a posteriori” pelos órgãos de controle interno e 
externo (FURTADO, 2020, on-line).
139
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
Para saber mais sobre PGC e PAC, sugerimos a leitura do texto 
O Planejamento e o Plano Anual de Contratações (PAC) da Adminis-
tração Pública Federal (IN/SEGES/ME nº 01/2019), disponível em: 
https://www.mmpcursos.com.br/blog/origem-pac 
Para Novo (2019), é fundamental que as ações de controle interno sejam 
aperfeiçoadas de forma contínua e permanente para que se possam atingir níveis 
satisfatórios de desempenho e busca de qualidade superior nos serviços ofereci-
dos aos cidadãos. Na administração Pública os mecanismos de controle existen-
tes previnem o erro, a fraude e o desperdício, trazendo benefícios à sociedade. 
Os sistemas de controle interno devem ser orientados por princípios funda-
mentais, cuja observância visa a garantir com razoável segurança que os objeti-
vos estabelecidos sejam alcançados. No subitem seguinte conheceremos mais 
sobre o controle externo na administração pública.
2.1.2 Sistema de controle externo
Já sabemos que foi disciplinado pelo art.70 da CF/88 as competências do con-
trole interno e externo da União e entidades da Administração Direta e Indireta.
O controle externo ocorre quando um Poder exerce controle sobre os atos 
administrativos praticados por outro Poder. É o exercício da função fiscalizadora 
dos representantes do povo sobre a Administração Pública.
Na análise de Siraque (2005) o controle institucional externo é aquele reali-
zado por órgão estatal estranho àqueles que foram responsáveis pela emissão do 
ato a ser controlado. Aponta que os sistemas de controle institucional externo são, 
por exemplo, aqueles de competência das Ouvidorias, do Ministério Público ou 
dos Poderes Legislativos, auxiliados pelos Tribunais de Contas. 
Correia (2005) destaca que no campo institucional da democracia, algumas 
inovações surgiram para desbancar as práticas de corrupção, clientelismo e fisio-
logismo de quem ocupa cargos públicos nos três poderes – Executivo, Legislativo 
e Judiciário; a exemplo das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI), instala-
das para averiguar irregularidades denunciadas, que tem tido um papel importan-
https://www.mmpcursos.com.br/blog/origem-pac
https://www.mmpcursos.com.br/blog/origem-pac
140
 Planejamento Governamental e Controle
te na elucidação e posterior punição dos envolvidos nas práticas arbitrárias. Tam-
bém destaca o Ministério Público, cujo objetivo é controlar os atos praticados pelo 
poder público e que tem entre suas funções a de “zelar pelo efetivo respeito dos 
Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados 
na CF/88, promovendo as medidas necessárias à sua garantia” (BRASIL, 1988, 
art. 129, on-line).
A respeito da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), Soares afirma que a 
CPI é um braço do Parlamento, uma extensão das suas competências na defesa 
do interesse público:
Não é qualquer interesse público que justifica a abertura de 
Comissão Parlamentar de Inquérito, mas apenas aquele que 
diga respeito às funções do Parlamento, como fiscalizar os 
atos da administração pública, garantir a ética, a moralidade 
e a legalidade no exercício da representação política, a defesa 
do estado de direito, o aperfeiçoamento do processo legislativo 
e a informação à sociedade sobre condução administrativa e 
política dos negócios públicos (BRASIL, 2006, on-line).
O Ministério Público ganhou amplas atribuições de fiscalização na Consti-
tuição de 1988, as quais estão expressas no artigo 129. Estão conceituadas em 
funções institucionais, como as de controlar externamente a atividade policial; 
promover o inquérito penal, civil e as ações penais e civis públicas; zelar pelo 
efetivo respeito aos Poderes Públicos e promover a garantia dos serviços públicos 
de relevância. Portanto, o Ministério Público é um órgão estatal que faz controle 
institucional externo da atividade administrativa do Estado.
No tocante ao controle externo, a fiscalização não depende da vontade polí-
tica das autoridades a serem fiscalizadas, diz Siraque (2005). As autoridades fis-
calizadoras, ante denúncia, representação ou a notícia de eventual irregularidade, 
não poderão deixar de fazer a fiscalização, sob pena de incorrer em prevaricação, 
uma vez que têm o poder-dever de zelar pelo patrimônio público, entendido aí 
não somente como os bens passíveis de valoração econômica mas englobando, 
também, outros impassíveis de serem valorados enquanto tal, mas que merecem 
a mesma proteção e às vezes até maior, da sociedade e dos agentes públicos, 
como o meio ambiente e o patrimônio artístico, arquitetônico, histórico e cultural, 
as pessoas portadoras de necessidades especiais, como os deficientes físicos.
Sobre a competência do controle externo diz Matias-Pereira (2010) que é 
exercido pelo Poder Legislativo que no âmbito da União fica a cargo do Congres-
so Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). Nos estados, 
o controle externo é exercido pelas Assembleias Legislativas, com o auxílio dos 
Tribunais de Contas dos Estados. Nos municípios, o controle externo é exercido 
pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados e, 
em alguns casos, dos Tribunais de Contas Municipais.
141
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
A competência principal para realizar o controle institucional ex-
terno das atividades da Administração Pública foi concedida ao Po-
der Legislativo, em todas as esferas da federação, o qual é auxiliado 
nesta função pelo Tribunal de Contas. (SIRAQUE, 2005).
Ao tratar do controle externo, Meireles aponta que
“o controle que se realiza por órgão estranho à administração 
responsável pelo ato controlado, como por exemplo, a apre-
ciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legisla-
tivo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de 
determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do 
Executivo por decisão do Judiciário (MEIRELES, 1991 apud 
MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 65).
No art. 71 da CF/88 estão definidas as competências de controle externo, no 
âmbito federal, a serem cumpridas pelo Tribunal de Contas da União, em auxílio 
ao Congresso nacional. Entre elas, Matias-Pereira (2010) destaca:
I- apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, 
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a 
contar de seu recebimento;
II- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinhei-
ros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas 
as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público fe-
deral, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra 
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III- realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Fe-
deral, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de na-
tureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas 
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, 
e demais entidades referidas no inciso II;
IV- fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo ca-
pital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do 
tratado constitutivo;
V- fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União me-
diante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a 
Estado,ao Distrito Federal ou a Município.
142
 Planejamento Governamental e Controle
O Poder Judiciário, conforme aponta Siraque (2005) no exercício da função 
jurisdicional, realiza uma única forma de controle: quando decide de ofício, julga e 
faz controle institucional externo concomitantemente.
Conforme Santos (1997) o controle legislativo tem duas vertentes: a política, 
propriamente dita, e a técnica. O controle eminentemente político, em um pla-
no soberano, objetiva fiscalizar o Estado no alcance das aspirações nacionais, 
exteriorizadas nos programas ou metas de governo, devidamente traçados pelo 
orçamento. Estes, com o advento da atual Carta Constitucional, são prévia e anu-
almente fixados pela Lei das Diretrizes Orçamentárias, em consonância com o 
Plano Plurianual, conforme já estudamos nos capítulos anteriores. Sobre a ver-
tente técnica do controle Legislativo, Santos nos explica que é um controle volta-
do especificamente para a fiscalização financeira, patrimonial, orçamentária, con-
tábil e operacional, cuja apreciação se processa exclusivamente sob o aspecto da 
legalidade, legitimidade e economicidade. Para essa incumbência têm os Poderes 
Legislativos como órgãos auxiliares os Tribunais de Contas e os Conselhos de 
Contas no âmbito das respectivas jurisdições.
Santos (1997) pondera sobre a necessidade de se avaliar o 
equilíbrio do custo social e material para combater as irregularida-
des praticadas no âmbito do serviço público e o custo com as polí-
ticas voltadas para a redução dessas irregularidades, que pode ser 
tanto direto (representado pelas estruturas específicas de controle, 
em termos de recursos humanos e materiais) como indireto (tradu-
zido, de modo abrangente, pela perda de eficiência organizacional, 
ou, em outras palavras, pelo aumento da burocracia). Alguns estudio-
sos chegam a afirmar que, em certo sentido, nas organizações com 
elevado grau de institucionalização em suas relações, o pagamento 
de propinas, ou taxas de urgência, por exemplo, seria até um fator 
positivo a garantir um mínimo de eficiência econômica, completa ele.
Por isso mesmo, o estabelecimento de mecanismos anticorrup-
ção deve se conter em limites que não onerem em demasia o 
aparelho estatal, com custo superior aos desvios que preten-
de evitar, nem comprometam seu desempenho com o aumento 
exagerado da burocracia. Nesse sentido, as entidades fiscali-
zadoras, para bem atenderem aos reclamos das sociedades a 
que servem, precisam desenvolver estruturas que lhes garan-
tam agilidade e eficiência, evitando a adoção de procedimentos 
143
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
dispendiosos e estéreis para concentrar-se naquilo que concre-
tamente represente risco para o Erário (SANTOS, 1997, p. 56).
Alves (2020) analisa que controle externo, em sentido amplo, é toda fiscaliza-
ção exercida por um ente que não integra a estrutura na qual o fiscalizado está in-
serido; porém, a CF/88 restringiu essa definição no âmbito do controle da gestão 
pública brasileira atribuindo a titularidade do controle externo ao Poder Legislati-
vo, representado pelo Congresso Nacional na esfera federal e pelas Assembleias 
Legislativas e Câmaras Municipais nas demais esferas, assim como pela Câmara 
Legislativa no Distrito Federal, explícito no art. 70 da Carta Constitucional.
Sobre o controle externo, a CF/88 explicitou e ampliou as atribuições e compe-
tências do Tribunal de Contas da União, consignando grandes avanços em relação 
ao texto constitucional anterior, afirma Santos (1997), destacando que a atuação do 
TCU pode ocorrer antes, durante e após a execução dos atos administrativos, con-
forme citamos no início desse capítulo e dispomos no Quadro 1 abaixo.
QUADRO 1 – CARACTERÍSTICAS DO CONTROLE 
EXTERNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
CONTROLE CARACTERÍSTICAS EXEMPLO
Prévio 
A chamada fiscalização a priori pode ser 
exemplificada pela sistemática de exame dos 
atos de admissão de pessoal e de concessão 
de aposentadorias, reformas e pensões.
Nesses casos, o ato da autoridade 
administrativa – admitindo pessoal ou 
concedendo aposentadoria – adquire 
executoriedade imediata; entretanto, 
só se torna definitivo após sua apre-
ciação e aprovação pelo TCU.
Concomitante
O Constituinte de 1988, conferiu competência 
ao TCU para realizar – a qualquer tempo e 
por iniciativa própria, da Câmara dos Depu-
tados ou do Senado Federal – inspeções e 
auditorias de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial, nas 
unidades administrativas dos Três Poderes. 
Os principais exemplos são as audi-
torias e inspeções.
A posteriori
O TCU recebe, anualmente, documentação 
contábil e outros elementos relativos à atu-
ação das unidades sujeitas a sua jurisdição, 
que são apreciados sob a forma de tomada 
e prestação de contas. Esses documentos, 
protocolados como processos, são analisa-
dos sob os aspectos da legalidade, legitimi-
dade, economicidade, eficiência e eficácia. 
Após análise conclusiva, as contas dos admi-
nistradores públicos são julgadas regulares, 
regulares com ressalvas ou irregulares.
O exame de tomadas e prestações 
de contas dos gestores de recursos 
públicos.
FONTE: Adaptado de Santos (1997)
144
 Planejamento Governamental e Controle
Para conhecer mais sobre as características do controle externo 
do TCU nessa categoria de formas de controle apresentadas no qua-
dro acima ver o texto de Santos (1997), disponível em: https://revista.
tcu.gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/view/1042. 
A fim de possibilitar o exercício do controle externo, a Carta Magna conferiu 
ao Tribunal de Contas da União (TCU) a missão de auxiliar o Congresso, me-
diante a definição de competências próprias e privativas para a Corte de Contas 
(CF, art. 71). Os Tribunais de Contas, portanto, seguindo o modelo expresso na 
CF, são órgãos administrativos que auxiliam tecnicamente o Poder Legislativo no 
controle externo da gestão pública, sem, porém, lhes serem subordinados ou per-
tencerem à sua estrutura. Devem ser dotados, inclusive, de independência admi-
nistrativa e orçamentária.
O TCU tem jurisdição própria e privativa em todo território na-
cional, a qual abrange, entre outros, pessoa física ou jurídica, que 
utilize, arrecade, guarde, gerencie bens e valores públicos federais; 
aqueles que causarem perda, extravio ou outra irregularidade que 
resulte em danos ao erário; responsáveis pela aplicação de recursos 
repassados pela União mediante convênio ou instrumento congênere 
(MATIAS-PEREIRA, 2010).
Conforme Matias-Pereira (2010), além das suas competências definidas pela 
CF/88, também foram aprovadas diversas leis específicas conferindo atribuições 
ao TCU: Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 8.666/93 e a Lei nº 
14.133/21 que vigem de forma concomitante, conforme estudamos no Capítulo 2 
desse livro); Lei de Desestatização (nº 9.491/97); Lei de Responsabilidade Fiscal 
(LC nº 101/00); edições anuais das LDO e LOA; Lei de Parceria Público-Privada 
(nº 11.079/04) e Lei de Contratação de Consórcios Públicos (nº 11.107/05).
145
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
Além disso, o Congresso Nacional edita decretos legislativos 
com demandas para realização de fiscalização em obras custea-
das com recursos públicos federais, com determinação expressa de 
acompanhamento físico-financeiro, por parte do TCU, da execução 
de contratos referentes a obras que constam do orçamento da União 
(MATIAS-PEREIRA, 2010).
Conhecendo os marcos regulatórios para as ações de controle realizadas pelo 
TCU, podemos nos perguntar: quem são os sujeitos e os objetos do controle?
Segundo Matias-Pereira (2010), os sujeitos que são controlados pelo TCU 
são os sujeitos passivos do controle externo, isto é, os agentes que sofrem as 
ações de controle.São todos que, de alguma maneira, administrem recursos pú-
blicos não importa se pessoa física ou jurídica, pública ou privada, da administra-
ção direta ou da indireta, do Poder Legislativo ou do Judiciário. Quem presta con-
tas ao controle externo é o ente ou agente que faz a gestão dos recursos públicos, 
conforme art. 70, parágrafo único da CF/88.
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou 
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União res-
ponda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de nature-
za pecuniária (BRASIL, 1988, on-line).
O objeto do controle da gestão pública são os atos e contratos 
administrativos que envolvam receitas e despesas públicas. Ao con-
trole externo compete examinar se tais atividades foram praticadas 
em conformidade com a lei e os princípios da administração pública, 
ou, ainda, se atenderam aos objetivos dos planos e programas de 
governo (ALVES, 2020).
Os objetos do controle na administração pública são assim discriminados por 
Matias-Pereira (2010):
146
 Planejamento Governamental e Controle
• Contas de gestores de recursos públicos e contas do governo.
• Gestão de recursos orçamentários e extraorçamentários.
• Atos/contratos administrativos (inclusive licitações.
• Aplicação de recursos descentralizados/repassados.
• Arrecadação e renúncia de receita.
• Transferências constitucionais e legais.
• Desestatizações (privatização, concessão, autorização).
• Atos de pessoal e declaração de bens/rendas.
• Programas de governo e políticas públicas.
• Cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
• Obras públicas e patrimônio público
Sobre o aspecto da eficiência, eficácia e economicidade das ações de con-
trole externo realizadas pelo TCU, Santos afirma que 
um aspecto importante a destacar é a questão da economicida-
de dos atos administrativos. A nossa experiência tem revelado 
que fraude e corrupção no serviço público estão invariavelmen-
te associadas a um mal ainda maior: o desperdício. O descaso 
para com a coisa pública cria um ambiente fértil para o extravio 
de recursos, seja ele doloso ou não. Por isso, é fundamental 
que os sistemas de controle saiam da esfera da simples apre-
ciação da legalidade, da observação das formalidades, e al-
cancem a esfera da economicidade, da eficiência e da eficácia 
da ação dos administradores públicos. Impõe-se que o setor 
público seja cobrado por abusos de custos, por desperdícios, 
e não apenas por desvios comportamentais (SANTOS, 1997).
Santos (1997) aponta, ainda, que o TCU na função de avaliar programas 
governamentais, com o que buscamos avaliar a gestão pública a partir da concep-
ção e gerenciamento dos programas de governo, com atuação decisiva contra os 
desperdícios de recursos oficiais é, porém de difícil operacionalização. Esse enfo-
que de controle, conquanto apresente resultados incomparavelmente mais signifi-
cativos, é de difícil operacionalização, exigindo preparo e competência em doses 
muito mais elevadas por parte dos auditores. É simples verificar, por exemplo, se 
as formalidades de uma determinada licitação foram observadas: se a modalida-
de foi corretamente escolhida, se havia prévia dotação orçamentária, se as folhas 
do processo foram numeradas, etc. Outra coisa, no entanto, é apurar se o objeto 
da licitação efetivamente atendia ao interesse público, ou se a forma escolhida 
para satisfazer àquela necessidade pública era a mais indicada para a situação. 
Você pode conhecer uma ação prática de plano de controle ex-
terno elaborado pelo TCU e suas diretrizes de ação para o período 
de abril/2017 a março/2019, como integrante de sua finalidade de 
147
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
cumprir com excelência sua missão de aprimorar a Administração 
Pública em benefício da sociedade por meio do controle externo. 
Disponível em: https://bit.ly/3HJWCSW.
Ainda sobre o controle externo, podemos falar de uma importante instância 
de participação da sociedade no processo de formulação das políticas públicas 
e o acompanhamento da execução do orçamento público, no campo do controle 
externo das ações do Estado – os Conselhos. 
O número de conselhos nacionais aumentou consideravelmente 
desde o início da década de 1990. Enquanto, entre 1930 e 1989, 
foram criados apenas cinco conselhos nacionais, entre 1990 e 2009, 
somaram-se a eles mais 26 conselhos, tendo em vista a difusão da 
ideia de ampliar a participação no processo de formulação de po-
líticas públicas pós-CF/1988 (Ipea, 2010a). Como consequência, a 
quantidade de cidadãos que passou a participar da construção das 
políticas por meio destes espaços foi significativa, o que requer mu-
danças na forma de o Estado gerir as políticas públicas; mudanças 
que pressupõem, necessariamente, o conhecimento acerca de quem 
participa e de como funcionam estes espaços.
Sobre isso, o Relatório do IPEA de 2013 aponta que a Constituição de 1988 
(CF/1988), por meio de diversos artigos, definiu a participação social como neces-
sária em algumas políticas específicas, e abriu espaço para a reinvindicação da 
partilha de poder nas mais diferentes áreas. Alguns dos conselhos foram criados 
a partir da regulamentação destas políticas constitucionalmente previstas, como o 
de saúde, assistência social e direitos da criança e do adolescente. Outros conse-
lhos são resultado de demandas por participação em políticas para as quais ainda 
não tinham sido construídos sistemas nem institucionalidades específicas, como 
é o caso da segurança pública. Neste sentido, os percursos percorridos pelas 
diferentes áreas de políticas na direção da formalização da participação implicam 
uma variação muito grande de espaços (AVRITZER; PEREIRA, 2005).
148
 Planejamento Governamental e Controle
Os conselhos de políticas públicas são aqui entendidos como 
espaços públicos vinculados a órgãos do Poder Executivo, 
tendo por finalidade permitir a participação da sociedade na 
definição de prioridades para a agenda política, bem como na 
formulação, no acompanhamento e no controle das políticas 
públicas. Estes conselhos são constituídos em âmbito nacio-
nal, estadual e municipal, nas mais diversas áreas. Além disso, 
é importante ressaltar que eles permitem a inserção de novos 
temas e atores sociais na agenda política. Os conselhos po-
dem ser considerados instituições híbridas, visto que Estado 
e sociedade civil partilham o poder decisório e se constituem 
como fóruns públicos, que captam demandas e pactuam inte-
resses específicos de diversos grupos envolvidos em determi-
nada área de política (AVRITZER; PEREIRA, 2005). Os conse-
lhos são espaços permanentes em que as reuniões ocorrem 
com certa regularidade e há a continuidade dos trabalhos (RE-
LATÓRIO IPEA, 2013, on-line).
Se você desejar conhecer de forma mais detalhada sobre os 
Conselhos, suas funções, os tipos de Conselhos e suas atuações, en-
tre outros, poderá obter as informações no Relatório do IPEA (2013), 
disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/7632 
2 Com base no que você estudou nesse capítulo 3, acerca do Sis-
tema de Controle na Administração Pública no Brasil, classifique 
V para as sentenças verdadeiras e F para as falsas:
a) ( ) O Controle hierárquico é um controle interno típico do Poder 
Judiciário pois decorrente da estrutura vertical do órgão.
b) ( ) No âmbito da administração pública, conduta improba e con-
duta antiética são sinônimas
c) ( ) Podemos dizer que o controle social é parte integrante do con-
trole interno
d) ( ) Versa a CF/88 disciplinando o tema controle para a avaliação 
de desempenho e responsabilidade dos dirigentes da administra-
ção pública; das competências do Congresso Nacional; da formu-
lação de políticas públicas de saúde, entre outros.
149
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistemade Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
e) ( ) Destaque-se a relevância da Emenda Constitucional nº 19/98, 
no âmbito da gestão pública, que alterou a CF/88 inserindo o 
princípio da transparência na Administração Pública.
2.2 PRINCÍPIOS DO CONTROLE NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O controle dos gastos públicos, conforme Matias-Pereira (2010) se orienta 
por uma série de princípios de acordo com as disposições legais que o instituem 
e o regem. A Administração Pública segue princípios como os previstos no art. 
6º do Decreto-Lei nº 200/67, que estabelece que as atividades da Administração 
Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: 
I- Planejamento. 
II- Coordenação. 
III- Descentralização. 
IV- Delegação de Competência. 
V- Controle. 
Com a promulgação da Constituição de 1988, inovações significativas foram 
introduzidas na dinâmica e no conteúdo do controle dos atos que geram despesas 
para os cofres públicos. Conforme previsto em diferentes dispositivos da CF/88, 
Matias-Pereira (2010) identificou os seguintes tipos de controle, exercitados pelos 
órgãos encarregados da fiscalização, ilustrado no Quadro 2, abaixo.
QUADRO 2 – PRINCÍPIOS E TIPOS DE CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PRINCÍPIOS CARACTERÍSTICAS
Princípio da Universalidade
Todos os gestores públicos estão submetidos ao controle. Essa 
imposição das normas enquadra, do ponto de vista hierárquico, 
desde os mais graduados aos mais inferiores na escala funcional: 
Presidente da República, Governadores de Estados, Prefeitos Mu-
nicipais e demais administradores e entidades que manipulam re-
cursos públicos.
Princípio da Totalidade
A totalidade do patrimônio público – dinheiro, bem e valores – está 
submetida ao controle.
150
 Planejamento Governamental e Controle
Princípio da Legalidade
O controle deve ter uma estreita obediência aos ditames legais que 
regem a sua atuação. Essas normas são explicitadas na CF e na 
Legislação Complementar e Ordinária, bem como em normas regi-
mentais, de âmbito federal, estadual ou municipal, conforme o caso. 
Esse princípio impõe ao controle que se sujeite às normas jurídicas 
e não as extrapole, sob pena de invalidar-se sua ação controladora.
Princípio da Imparcialidade
As ações devem ser implementadas sem que se permita intromissão 
de questões de ordem política no desenvolvimento das atividades.
Princípio da Autonomia
Princípio essencial ao exercício do controle, tanto para garantir a 
sua existência como para viabilizar o exercício de suas atividades.
Princípio da Independência
O controle está obrigado a manter independência em relação a 
todos os agentes políticos ou servidores públicos, qualquer que 
seja sua posição na escala hierárquica da Administração Pública.
FONTE: Adaptado de Matias-Pereira (2010)
A lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, também traz alguns princípios que 
regem a Administração Pública, como: “Art. 2o A Administração Pública obedece-
rá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilida-
de, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídi-
ca, interesse público e eficiência” (BRASIL, 1999, on-line).
Na concepção de Matias-Pereira (2020) o conceito do princípio de eficiência, 
EC/19/98, tem como base o interesse econômico, na medida em que orienta a 
atividade administrativa a elevar o seu nível de desempenho, buscando atingir 
melhores resultados com o menor custo possível, a partir do emprego dos meios 
e instrumentos que já dispõe. 
Para Meirelles (2018) o princípio da eficiência é destacado como um dos de-
veres da administração. É o mais moderno princípio da função administrativa, que 
já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resul-
tados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessida-
des da comunidade e de seus membros.
Siraque (2005), analisando o princípio da eficiência destaca que a aplicação 
desse princípio não depende da vontade do agente público, até porque o agente 
público não realiza as atividades administrativas conforme suas vontades, mas 
segundo os enunciados legais, em especial, os constitucionais. Para ele, o prin-
cípio da eficiência, a exemplo dos demais princípios da Administração Pública, 
obriga o agente estatal a realizar suas atividades conforme e na forma dos dita-
mes legais e acredita que o princípio da eficiência administrativa é a utilização de 
todos os meios técnicos administrativos possíveis para concretizar os princípios 
fundamentais da República Federativa do Brasil de acordo com a parcela de com-
151
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
petência que tiver o agente público da União, dos Estados, do Distrito Federal ou 
dos Municípios.
Se desejar conhecer mais sobre os princípios que norteiam a 
função administrativa do Estado, sugiro a leitura de Siraque (2005), 
referenciado ao final do livro.
2.3 TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO 
FISCAL E O CONTROLE SOCIAL
Na distante Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão (1789, on-line), 
em seu art. 5º, está previsto que “a sociedade tem o direito de pedir contas a todo 
agente público pela sua administração”.
 
Se você quiser saber mais sobre a Declaração de Direitos do Ho-
mem e do Cidadão assista o vídeo disponível em: https://bit.ly/3pI0lKy. 
No debate sobre o controle na administração pública torna-se relevante dis-
cutir a questão da transparência do Estado brasileiro e de que forma esse meca-
nismo se manifesta na trajetória histórica do país. Vamos conhecer agora como 
essa proposta de transparência foi incluída na agenda governamental brasileira. 
A proposta de elevar o nível de transparência do Estado brasileiro foi incluída 
na agenda política de controle social com o fim do período de autoritarismo que vi-
gorou de 1964 a 1985, conforme nos aponta Matias-Pereira (2010). Os conceitos 
de transparência e accountability estão profundamente enraizados nos estudos, 
relatórios, ações e atividades que envolvem a administração pública, afirma Ma-
tias-Pereira (2020). 
152
 Planejamento Governamental e Controle
Sobre os conceitos de governabilidade, governança e accounta-
bility e o referencial teórico sobre o tema sugerimos a leitura do livro 
de Matias-Pereira (2010) referenciado ao final do livro.
Já conhecemos nos capítulos anteriores deste livro que com a crise do ca-
pitalismo na década de 1970, as ideias neoliberais ganharam força no mundo. A 
concepção neoliberal de sociedade e de Estado se apresenta como uma retoma-
da da tradição do liberalismo clássico dos séculos XVIII e XIX, em cuja concepção 
essas teorias apregoam que as funções do Estado devem ser orientadas prefe-
rencialmente para garantir os direitos individuais, eximindo-se de interferir nas es-
feras da vida pública e, de forma específica, na esfera econômica da sociedade. 
Por outro lado, observa Matias-Pereira (2020) que o papel do Estado aumenta à 
medida em que a economia se desenvolve e, nesse contexto, buscam-se formas 
para melhorar o desempenho do Estado. As medidas que podem ser adotadas 
para melhorar o desempenho da administração pública devem considerar diver-
sos mecanismos que podem ser utilizados pelos governos para promover essas 
mudanças, entre esses instrumentos destacam-se o processo orçamentário, o 
sistema de gestão de pessoal, o papel do Estado (devolução, privatização) e a 
transparência. De todos esses instrumentos, na opinião de Matias-Pereira (2020), 
o mais significativo para assegurar a legitimidade do governo junto à população é 
a transparência.
Na perspectiva de Matheson, a administração pública moderna
requer servidores politicamente responsáveis e capazes de 
interagir com grupos sociais diversos; requer pessoas intelec-
tualmente preparadas para analisar problemas complexos e 
oferecer assessoramento para solucioná-los; requer equipes 
suficientementeestáveis para assegurar que o conhecimento 
institucional permanece independentemente das mudanças de 
governo; e por fim requer uma base ética profissional de for-
ma que os políticos recebam dos servidores assessoramento 
apartidário e os cidadãos recebam tratamento equânime (2006 
apud MATIAS-PEREIRA, 2020, p. 15).
A compreensão de todo essa conjuntura que envolve o papel do Estado na 
perspectiva de regulador da economia, na interface política da gestão dos recur-
sos fiscais e sua função social, entre outros, é fundamental para você, aluno e 
aluna, compreender toda essa temática do sistema de controle na administração 
pública brasileira; sua fundação e os mecanismos de controle criados para fiscali-
153
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
zar, acompanhar e controlar as ações governamentais, sob a ótica da transparên-
cia, da governança, accountability e controle social. 
No final dos anos 1980, o termo governança (governance) res-
surgiu nas ações e decisões do Banco Mundial, em decorrência da 
percepção de que havia problemas de “má governança” nos países 
em vias de desenvolvimento. Assim, as administrações dos países 
do Sul deveriam ser reformadas para melhor responder às exigên-
cias da eficácia e da rentabilidade economicistas inerentes aos pro-
gramas do Banco. Nesse contexto, surgiram um conjunto de progra-
mas nacionais de reforma do Estado (programas nacionais de “boa 
governança”) na África, na Ásia e na América Latina. Esses progra-
mas foram (e são) frequentemente acompanhados de políticas de 
descentralização e de formação das técnicas do new public manage-
ment (MATIAS-PEREIRA, 2010).
O conceito de transparência remete à questão da visibilidade do funciona-
mento do Estado, o que contribui para o fortalecimento da cidadania e, em última 
instância, da democracia. A transparência, dessa forma, como aponta Matias-Pe-
reira (2020) se torna essencial para permitir que os controles burocráticos sejam 
substituídos por controles sociais. Nesse sentido, o termo transparência é utiliza-
do como um dos requisitos de controle da sociedade civil sobre o Estado.
No campo político, é significativo o número de países que vem optando pela 
democracia como sistema de governo. Em grande parte do planeta, especialmen-
te na região latino-americana, os governantes têm sido eleitos de forma democrá-
tica (voto popular), em decorrência disso está havendo maior participação popular 
na vida política dos países. A sociedade vem se preocupando e exigindo maior 
transparência na gestão pública, com o combate à corrupção e com a cobrança 
da responsabilidade dos gestores públicos. No que se refere às mudanças no 
Brasil, sustenta Mattos que
Diante desse quadro normativo, a mudança na forma de atua-
ção do Estado como agente normativo e regulador da atividade 
econômica conforme previsto no art. 174 da Constituição Fe-
deral de 1988 constitui o principal elemento de transformação 
jurídico-institucional introduzido pelo projeto de reforma do Es-
tado no Brasil. E o que caracteriza e define tal mudança é a 
154
 Planejamento Governamental e Controle
criação de agências de regulação como órgãos responsáveis 
por certos setores da economia, principalmente por aqueles 
caracterizados de infraestrutura e serviços públicos, com fun-
ções normativas e reguladoras orientadas especialmente pelos 
princípios constitucionais da livre concorrência e da defesa do 
consumidor (2002, p. 45).
Vimos nos subitens anteriores o relato sobre a criação em 2003 do site Portal 
da Transparência, que permite aos cidadãos consultar a destinação dos recursos 
públicos; iniciativa que estimula o controle social e o fortalecimento da cidadania. 
Dessa forma, a credibilidade das instituições e dos agentes públicos se transforma 
em um elemento fundamental para dar legitimidade ao sistema político e para tal 
faz-se necessário um esforço governamental para controlar a corrupção como uma 
medida indispensável no processo de recuperação da legitimidade das instituições. 
Argumenta Jardim (2001 apud Matias-Pereira, 2010, p. 56) que “a busca pela 
transparência do Estado brasileiro foi inserida na agenda política de democra-
tização do país, após 21 anos de ditadura militar”. Sabemos que a proposta de 
transparência da gestão dos recursos públicos foi incluída na agenda política de 
controle social. Para Matias-Pereira (2010), a democratização do Estado tinha 
como um dos pressupostos o controle do seu aparelho pela sociedade civil. As-
sim, reforça que a transparência do Estado, expressa na possibilidade de acesso 
do cidadão à informação governamental, constituía um requisito essencial.
Sobre a prestação de contas no âmbito dos Poderes do Estado brasileiro, 
a Lei de Reponsabilidade Fiscal, no seu art. 56 define que as contas prestadas 
pelos chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presi-
dentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério 
Público (referidas no art. 20 da LRF), as quais receberão parecer prévio, separa-
damente, do respectivo Tribunal de Contas.
Se você quiser conhecer mais sobre as prestações de contas 
dos agentes públicos e órgãos governamentais, visite o site do Tribu-
nal de Contas da União, disponível em: https://portal.tcu.gov.br/con-
tas/contas-e-relatorios-de-gestao/prestacao-de-contas.htm 
Ao tratar dos conceitos de “transparência e prestação de contas”, Silva et. al 
(2018, apud Matias-Pereira, 2020) assinalam que o conceito (e o ato) de presta-
155
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
ção de contas pode ter diferentes significados dependendo dos atores, do contex-
to e do propósito; mas, independentemente das diversas abordagens do conceito, 
nas sociedades modernas e democráticas é exigido às organizações públicas que 
prestem contas sobre a gestão dos recursos públicos: quanto, como, onde e quais 
resultados foram obtidos.
A transparência, para a European Commission, refere-se à di-
vulgação de documentos relevantes e outras informações sobre a 
tomada de decisões do governo e atividade do governo para o públi-
co em geral de uma forma que seja relevante, acessível, oportuna e 
precisa (MATIAS-PEREIRA, 2020).
A Comissão Europeia, no sentido de promover o funcionamento mais trans-
parente das entidades governamentais, fez três recomendações, conforme as-
sinalou Matias-Pereira (2020), as quais são norteadores para os governos que 
primam pelo seguimento dos princípios da transparência, governança e accoun-
tability em suas ações governamentais; demonstradas na sequência:
• Recomendação 1: tomar mais medidas legislativas sobre “acesso à infor-
mação”. Reforçar a legislação existente no sentido de conferir mais direi-
tos aos cidadãos e solicitar acesso à informação ou até obrigar a admi-
nistração pública a disponibilizar proativamente informação relacionada 
com contratos governamentais, gastos do governo, reuniões de políticos 
e altos funcionários, entre outros tópicos.
• Recomendação 2: existência de mecanismos de controle para priorizar e 
acompanhar a publicação de informação de alto valor democrático. Além 
de fortalecer o acesso à legislação de informação, os governos devem 
adotar uma política de autorregulação e corregulação para encorajar a ad-
ministração pública a disponibilizar informação de alto valor democrático.
• Recomendação 3: alinhar práticas de gestão da informação. Para torna-
rem-se mais transparentes e responsáveis, os governos deverão adotar 
práticas consistentes de gestão de informação, adequando a estrutura 
organizacional, adotando procedimentos, padrões de metadados e fer-
ramentas de software. A adoção destas medidas poderá contribuir tam-
bém para melhorar a eficiência e a eficácia dos processos administrati-
vos subjacentes.
156
 Planejamento Governamentale Controle
Para fins de transparência e acesso à informação, o governo 
brasileiro publica as ofertas de acesso a mercado de bens, serviços 
e estabelecimento e compras governamentais, resultantes da con-
clusão da negociação da parte comercial do Acordo de Associação 
entre Mercosul e União Europeia (UE), conforme anúncio realizado 
em 28 de junho de 2019, em Bruxelas, na Bélgica.
Disponível em: https://bit.ly/3tx6fiL. 
O inciso VII, § 22, art. 40, CF/88, incluído pela Emenda Constitucional nº 
103/2019, que trata sobre o fundo público dos regimes próprios de previdência 
social dos servidores públicos define que lei complementar estabelecerá normas 
gerais sobre a estruturação do órgão ou entidade gestora do regime, observados 
os princípios relacionados com governança, controle interno e transparência.
As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão 
disponíveis durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo 
e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e 
apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. A prestação de 
contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das 
agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos 
e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos 
fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, ava-
liação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades. 
Disponível em: https://www.garrastazu.adv.br/instrumentos-de-
-transparencia-fiscal-no-planejamento-e-controle-do-gasto-publico 
Acerca da transparência da gestão fiscal, segundo a Lei de Responsabilidade 
Fiscal, podemos dizer que o sistema de transparência é formado pelo orçamen-
to, pela LDO, pelas prestações de contas, pelos respectivos pareceres prévios, 
157
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
pelo Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e pelo Relatório de 
Gestão Fiscal. E ainda, conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal, os entes da 
Federação tem obrigação de disponibilizar informações a qualquer pessoa física 
ou jurídica referente às despesas e receitas públicas:
• quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no 
decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com 
a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do corres-
pondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa 
física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao pro-
cedimento licitatório realizado;
• quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das 
unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
O RREO é um dos instrumentos de transparência da gestão fis-
cal e deve ser publicado até trinta dias após o encerramento de cada 
bimestre. Está previsto na Constituição no § 3o do art. 165 e abrange 
todos os Poderes e o Ministério Público. O Relatório de Gestão Fis-
cal (RGF) é um dos instrumentos de Transparência da Gestão Fis-
cal criados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e deve ser pu-
blicado até trinta dias após o encerramento de cada quadrimestre.
Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/temas/
contabilidade-e-custos/relatorio-de-gestao-fiscal-rgf-uniao/#item-vi-
sualizacao.
O que podemos dizer sobre como é assegurada a transparência do gasto 
público? Como é possível que essa transparência ocorra? Bom, segundo a LRF 
que já vimos, a transparência deve ser assegurada mediante incentivo à partici-
pação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de ela-
boração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. 
Ocorrerá, ainda, mediante a liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento 
da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução 
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e com a ado-
ção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda ao 
padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art165%C2%A73
158
 Planejamento Governamental e Controle
Você pode ter acesso, por exemplo, ao Relatório de Gestão Fis-
cal do Estado de Alagoas do 2º quadrimestre de 2021, disponível no 
Portal de Transparência daquele Estado em: http://transparencia.al.
gov.br/portal/relatorio-de-gestao-fiscal 
EXEMPLO DE PARTICIPAÇÃO POPULAR 
Acadêmicos da Universidade da Maturidade (UMA) - Programa 
de Extensão da Universidade Federal do Tocantins (UFT) – junta-
mente com o coordenador do Programa, Luiz Sinésio Neto, partici-
param nesta quinta-feira (30), no Senado Federal, de uma audiência 
pública. A audiência, organizada pela Comissão de Assuntos Sociais 
(CAS), teve por finalidade debater sobre a relevância da instituição, 
por Projeto de Lei, da Semana Nacional da Pessoa idosa. Disponível 
em: https://ww2.uft.edu.br/index.php/es/ultimas-noticias/25382-inte-
grantes-da-uma-participam-de-audiencia-publica-no-senado-federal. 
A Constituição brasileira de 1988 prescreve no artigo 1º, parágrafo 
único, que: “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de repre-
sentantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. 
Você sabe a que poder do povo a CF/88 se refere? Vamos lá conhecer? 
Siraque (2005) aponta que o poder ao qual a Constituição se refere desdo-
bra-se em dois aspectos: 
1- o poder político, isto é, o direito político de participar das decisões refe-
rentes à formação dos atos normativos do Estado; 
2- o direito público subjetivo de fazer controle da execução das decisões 
políticas, tanto aquelas constituídas diretamente pelo povo, quanto aque-
las constituídas por meio dos representantes eleitos. 
Esse último é o que chamamos de controle social e ao poder político po-
demos chamar de participação popular. Embora estabeleça diferenças entre as 
159
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
expressões participação popular e controle social, o autor afirma que ambos com-
põem o exercício da soberania popular. Para ele, participação popular é poder 
político, partilha de poder entre o Estado e a sociedade, essencialmente para a 
elaboração de normas jurídicas e controle social é direito público subjetivo à fisca-
lização das atividades do Estado.
Esse poder do povo, no aspecto político, é chamado de participação popular 
que pode ocorrer por meio do voto, do referendo, da iniciativa popular, do plebis-
cito, de projetos de leis, da participação nas conferências temáticas, audiências 
públicas, na composição dos conselhos de políticas públicas e participação na 
elaboração da lei orçamentária anual (LOA) que já estudamos nos capítulos ante-
riores. Esse poder é o direito do povo participar da formulação e acompanhamen-
to das políticas públicas, participar das decisões relativas à elaboração dos atos 
normativos do Estado.
Sobre esse poder do povo em participar da formulação das políticas públicas 
um registro importante de se fazer é sobre as Conferências Nacionais de Saúde, 
marco da participação cidadã na Constituição Federal de 1988. 
As Conferências Nacionais de Saúde (CNS) representam um 
importante momento de avaliação da situação da saúde no 
país e de formulação de diretrizes para as políticas públicas 
no setor, reunindo cidadãos pela defesa da garantia de direi-
tos, em atenção às necessidades da população. Um exemplo 
é a 8ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986, um 
marco na história da saúde no Brasil, que forneceu as bases 
para elaboração do capítulo sobre saúde na Constituição Fe-
deral de 1988 e criação do Sistema Único de Saúde (SUS) 
(BRASIL, CNS, 1988, on-line).
Plebiscito e referendo são consultas ao povo para decidirso-
bre matéria de relevância para a nação em questões de natureza 
constitucional, legislativa ou administrativa. A principal distinção entre 
eles é a de que o plebiscito é convocado previamente à criação do 
ato legislativo ou administrativo que trate do assunto em pauta, e o 
referendo é convocado posteriormente, cabendo ao povo ratificar ou 
rejeitar a proposta. 
Disponível em: https://www.tse.jus.br/eleicoes/plebiscitos-e-refe-
rendos 
160
 Planejamento Governamental e Controle
Nos últimos 20 anos, houve no Brasil um plebiscito, em 1993, 
e um referendo, em 2005. A Constituição de 1988 estabeleceu 
a realização de um plebiscito para que os eleitores opinassem 
sobre qual o sistema de governo deveria ser adotado no país – 
monarquia parlamentar ou República; parlamentarismo ou presi-
dencialismo. A consulta popular foi feita em 1993 e venceram a 
República e o presidencialismo. Sobre o referendo em 2005: o 
Congresso Nacional aprovou o Estatuto do Desarmamento com 
uma cláusula determinado a realização de referendo sobre a libe-
ração da compra de armas. Em 2005, os eleitores foram consul-
tados sobre a proibição da comercialização de armas de fogo e 
munições. Na ocasião, as opções eram sim, a favor da proibição, 
ou não, contra. A maioria do eleitorado optou pelo não.
Fonte: https://memoria.ebc.com.br/noticias/politica/2013/06/
nos-ultimos-20-anos-brasil-fez-um-plebiscito-e-um-referendo 
Após trazer algumas referências sobre o poder político do povo na partici-
pação do controle das atividades estatais, abordaremos agora o poder chamado 
direito público subjetivo de controle das atividades do Estado: o controle social.
Você sabe o que é o controle social? 
Decerto já ouviu falar alguma vez, mas agora é a hora de esclarecer para 
você do que trata esse mecanismo. Vamos conhecer um pouco mais do que se 
chama o controle social no Brasil. Além das formas de controle institucional (con-
trole interno e controle externo) que você acabou de conhecer, a luta dos movi-
mentos sociais organizados pela redemocratização do país e pela abertura de ca-
nais de participação da sociedade na gestão pública, consagrou o paradigma do 
controle social. Após vinte anos de ditadura militar em que predominou uma forte 
centralização das decisões, sobretudo no Poder Executivo Federal em que foram 
cerceados os direitos a livre manifestação do pensamento e outras garantias in-
dividuais, as propostas discutidas durante o período de abertura democrática nos 
anos 1980 convergiam para a superação desse Estado autoritário. Era imperativo 
e urgente ampliar a participação nas decisões e descentralizar a gestão pública, 
aproximando as decisões do Estado do cotidiano do cidadão.
161
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
O controle social é realizado por um particular, por pessoa estra-
nha ao Estado, individualmente, em grupo de pessoas ou através de 
entidades juridicamente constituídas, sendo que neste caso não há 
necessidade de serem estranhas ao Estado, mas há necessidade de 
pelo menos uma parte de seus membros serem eleitos pela socieda-
de (SIRAQUE, 2005).
A finalidade do controle social na concepção de Siraque (2005), é de verificar 
se as decisões tomadas, no âmbito estatal, estão sendo executadas, conforme 
aquilo que foi decidido e se as atividades estatais estão sendo realizadas confor-
me os parâmetros estabelecidos pela Constituição e pelas normas infraconstitu-
cionais. Assim, o controle social poderá existir no sentido de verificação do mérito 
(conveniência e oportunidade) de uma decisão estatal ou da sua legalidade.
O controle social está classificado na categoria dos direitos e garantias indi-
viduais, mas não visa atender somente ao interesse individual das pessoas en-
quanto tais, mas ao interesse público, ao bem comum, ao interesse da sociedade, 
da coletividade, da cidadania e das próprias finalidades do Estado. O interesse 
finalístico do controle social é, na prática, o controle das ações dos governos, dos 
agentes da Administração Pública, tendo como interesse maior o objetivo de fis-
calizar as autoridades administrativas do Estado para saber se estão agindo con-
forme as normas constitucionais, especialmente as do artigo 37 da Carta Magna.
162
 Planejamento Governamental e Controle
FIGURA 2 – CONTROLE SOCIAL
FONTE: <https://www.researchgate.net/figure/Figura-01-Dimensoes-teoricas-
para-o-Controle-Social_fig1_336139316>. Acesso em: 30 nov. 2021.
Conforme Siraque (2005), o controle social é um direito público subjetivo e o 
controle institucional é ao mesmo tempo direito e dever de ofício. Aponta ele que 
a essência jurídica do controle social está nos direitos fundamentais de informa-
ção, de petição e de certidão dos órgãos públicos e nos princípios da publicidade, 
da legalidade, da indisponibilidade do interesse público, da soberania popular e, 
em especial, no republicano e que as garantias jurídicas para o exercício do di-
reito fundamental ao controle social estão no mandado de segurança individual 
e coletivo, na ação popular, no habeas data, no habeas corpus, no mandado de 
injunção e na ação civil pública. Por outro lado, as limitações jurídicas ao controle 
social encontram-se na colisão de direitos, nas informações e documentos sigilo-
sos e nas petições com abuso, absurdo ou má-fé.
Existem fatores extrajurídicos que podem promover ou prejudi-
car o exercício do direito fundamental ao controle social. Entre 
os fatores que o limitam estão o clientelismo e o assistencia-
lismo político, o tráfico de influências junto aos órgãos públi-
cos e as dificuldades de acessibilidade à função jurisdicional 
do Estado. Entre os fatores que o promovem, destacam-se os 
conselhos de políticas públicas, as organizações não governa-
mentais, as ouvidorias, a liberdade de imprensa, o planejamen-
to e o orçamento participativos. (SIRAQUE, 2005, p. 58).
Como exemplo de pessoas jurídicas de caráter público, podemos citar os 
Conselhos de Saúde e a Ordem dos Advogados do Brasil, os quais foram institu-
ídos por lei. Citamos como exemplo de entidades de caráter privado que podem 
163
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
fazer o controle social todas as organizações não governamentais constituídas 
hão mais de um ano, desde que tal finalidade conste de seus estatutos sociais, 
aponta Siraque (2005).
Para conhecer uma experiência prática de participação direta 
da sociedade no controle das ações do Estado, conheça o estudo 
de caso realizado no Estado do Tocantins por Santos et. al. (2019), 
que relataram quando os atores locais se organizaram em rede para 
controlar as ações daquele Estado no âmbito da Política de Ciência 
e Tecnologia. 
Disponível em: https://periodicos.utfpr.edu.br/rts/article/
view/8412. 
Siraque (2005) nos aponta ainda que o controle social é o ato realizado in-
dividual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de entidades 
juridicamente organizadas ou não, através dos diversos instrumentos jurídicos co-
locados à disposição da cidadania para fiscalizar, vigiar, velar, examinar, inquirir 
e colher informações a respeito de algo. O “algo” a ser controlado é o resultado 
do exercício da função administrativa do Estado. O controle social da função ad-
ministrativa do Estado tem, assim, a finalidade de submeter os agentes que exer-
cem função administrativa junto aos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário ao 
controle da sociedade.
O controle social manifesta-se de diversas formas. Podemos ci-
tar as seguintes: vistas a processos administrativos e judiciais nos 
órgãos públicos que eles estiverem disponíveis, leitura do Diário Ofi-
cial, requerimento ou petição solicitando certidões ou informações 
junto aos órgãos públicos, carta, denúncias, representação, reclama-
ção verbal à própria administração,ao Ministério Público, ao Tribunal 
de Contas, ao Legislativo, ações judiciais.
164
 Planejamento Governamental e Controle
Matias-Pereira (2010) aponta as fontes do controle social: 
• Lei nº 8.429/92 – Lei da Improbidade Administrativa.
• Lei nº 9.452/97 – Informar às Câmaras de Vereadores a realização de 
convênios.
• Lei nº 9.755/98 – Lei das Contas Públicas.
• Legislação de Programas de Governo.
Os mecanismos de controle social, na concepção de Moura (2020), são ca-
pazes de auxiliar no acréscimo de efetividade da promoção de bens e serviços 
para realização dos direitos sociais sem que importe na ocupação do espaço legí-
timo de discricionariedade da Administração Pública na concretização das normas 
constitucionais. É possível que o controle social faça o seu papel no espaço da 
democracia participativa.
Sobre os instrumentos de controle social nas políticas públicas 
já existentes e os que foram criados, você pode consultar a pesqui-
sa de Moura (2020), disponível em: http://seer.unirio.br/cdpp/article/
view/9525.
3 O controle social está classificado na categoria dos direitos e ga-
rantias individuais, mas não visa atender somente ao interesse 
individual das pessoas enquanto tais, mas ao interesse público, 
ao bem comum, ao interesse da sociedade, da coletividade, da 
cidadania e das próprias finalidades do Estado. Sobre o controle 
social, aponte a alternativa incorreta:
a) ( ) O controle social é um direito público subjetivo. 
b) ( ) O controle social pode se manifestar em forma de denúncia.
c) ( ) O controle social tem como finalidade o controle das ações 
das empresas privadas. O interesse finalístico do controle social 
é, na prática, o controle das ações dos governos, dos agentes da 
Administração Pública.
d) ( ) O controle social pode ser realizado por entidade de caráter 
privado, como uma ONG – Organização Não Governamental, por 
exemplo.
165
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
Ao menos trinta artigos do texto constitucional expressaram pre-
ceitos que incentivaram experiências de gestão pública participativa. 
No que se refere à arquitetura da participação, a Constituição Fe-
deral de 1988 (CF/1988) traçou princípios e diretrizes, tais como, a 
cidadania como fundamento do Estado democrático (Artigos 1o, 5o , 
8o , 15 e 17), os deveres sociais em questões coletivas (Artigos 205, 
216, 225, 227 e 230) e o exercício da soberania popular (Artigos 14, 
27, 29, 58 e 61), e também tratou da participação social como forma 
de gestão pública (Artigos 10, 18, 37, 74, 173, 187 e 231). Na institu-
cionalização de mecanismos de participação nas políticas públicas, 
impulsionada pela CF/1988, destaca-se como elemento da arquitetu-
ra da participação a descentralização administrativa com gestão par-
ticipativa, em particular na seguridade social (Artigo 194), na saúde 
(Artigo 198), na assistência social (Artigo 203) e na educação (Artigo 
206). Relatório de Pesquisa IPEA 2013, disponível em: http://reposi-
torio.ipea.gov.br/handle/11058/7632 
Siraque (2005) assinala que existem diversos fatores extrajurídicos que podem 
dificultar ou contribuir com o controle social da função administrativa do Estado. 
Entre os fatores que promovem o controle social, ele cita a educação política do 
povo para a organização e para a participação nos negócios do Estado. Afirma 
que os mecanismos, canais ou instrumentos de participação nos negócios esta-
tais são numerosos; entre eles, o orçamento participativo, o planejamento partici-
pativo, as organizações não governamentais, os meios de comunicação social, os 
conselhos de políticas públicas e as ouvidorias. Por outro lado, como fatores limi-
tadores do controle social da função do administrativa do Estado, Siraque (2005) 
aponta o clientelismo político, tráfico de influências, assistencialismo ou pater-
nalismo político, dificuldades de acesso ao poder judiciário, as dificuldades para 
acessar as informações públicas, a falta de cultura participativa e de fiscalização.
O estudo detalhado dos fatores que podem contribuir ou dificul-
tar o exercício do controle social você pode encontrar no livro de SI-
RAQUE (2005) referenciado ao final do livro ou arquivo .pdf em site 
de busca pelo título: “O Controle Social da Função Administrativa do 
Estado: possibilidades e limites na Constituição de 1988”. 
166
 Planejamento Governamental e Controle
Você pode conhecer sobre as experiências de orçamento par-
ticipativo nos municípios brasileiros no artigo de Somer et al. Dispo-
nível em: https://revistas.unilasalle.edu.br/index.php/Dialogo/article/
view/3733. 
 
Moura (2020) aponta que ao Poder Judiciário, na sua função contra-majoritá-
ria, cabe exercer o controle dos atos políticos restrito à proteção dos princípios e 
regras constitucionais em face do interesse da maioria, reconduzindo sempre que 
possível sua argumentação à razão prática, de forma a garantir a legitimidade e 
a racionalidade de suas decisões, porém, é inevitável a tensão entre democracia 
e constitucionalismo. Por fim, no sistema representativo, o campo adequado para 
o debate sobre a conveniência da decisão política é o controle social, através de 
mecanismos que variam desde a mobilização da sociedade civil na fiscalização da 
gestão pública, até a responsabilização política através de eleições competitivas.
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Quando nos depararmos em nosso cotidiano com notícias de fraudes em 
licitações, obras superfaturadas e tantas outras situações que tem em comum a 
má gestão ou na linguagem popular, os desvios de recursos públicos, poderemos 
contar com o conteúdo do estudo dessa disciplina para relacionar essas notícias 
com o que aprendemos em nosso estudo sobre as ações de controle exercidas na 
Administração Pública brasileira, seja por um órgão dos entes federativos, seja 
por um indivíduo, seja pela sociedade organizada.
Na elaboração desse livro buscamos examinar o sistema de planejamento 
governamental e o controle como um organismo vivo, que sofre interferências dos 
movimentos e transformações do mundo, no campo econômico, social, cultural 
e político, que impactam as relações do Estado com a sociedade. Observamos 
como essas relações se comportam na breve reconstituição histórica que elabo-
ramos nestas páginas. Com o estudo dos instrumentos do planejamento governa-
mental nos foi possível compreender que os processos da ação governamental 
têm relações de interdependência e ocorrem de forma sistêmica, e sua conforma-
ção, amparada nos marcos legais, são articuladas pelas funções do planejamen-
to, elaboração e execução do orçamento público, acompanhamento, avaliação e 
controle, sempre com o objetivo da transparência na gestão da coisa pública.
167
Sistema de Controle na Administração Pública no BrasilSistema de Controle na Administração Pública no Brasil Capítulo 3 
Os desafios da gestão pública no mundo contemporâneo seguem além da 
proposta que almejamos abordar nesse estudo e, por não pretender esgotar o 
tema devido à sua complexidade, deixo a seu cargo aprofundar o estudo nas vá-
rias obras que referenciamos ao longo do livro, tarefa de pesquisa própria e ine-
rente ao estudo acadêmico na perspectiva da ampliação do conhecimento.
Aponta Matias-Pereira (2020) que as transformações em curso no mundo 
contemporâneo, que provocam incertezas no ambiente, também estão gerando 
novas oportunidades e impulsionando avanços tanto no setor privado como no pú-
blico. Podemos argumentar frente a essa tendência que os esforços para viabilizar 
a inclusão, geração de oportunidades, redução da desigualdade, manutenção do 
crescimento econômico sustentável e a melhoria das condições socioambientais 
são os principais desafios com que grande parte dos governantes, especialmente 
na América Latina, se defronta nesta terceira década do século XXI. 
É nesta perspectiva de um mundo em transformaçãoque deixo essa contri-
buição para você que esteve conosco na construção dessa trajetória de apren-
dizado. Desejando que os objetivos a que você se propôs ao se inscrever nessa 
disciplina tenham sido alcançados, aqui nos despedimos, esperando que nos en-
contremos em novas oportunidades.
REFERÊNCIAS
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os-cargos-1-de-66-prof-erick-alves-aula-00.html Acesso em: 4 dez. 2021.
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França, número especial, p.16- 41, 2005.
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