Prévia do material em texto

2 
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA 
Jair Messias Bolsonaro 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
Anderson Gustavo Torres 
SECRETARIA DE GESTÃO E ENSINO EM SEGURANÇA PÚBLICA 
Ana Cristina Melo Santiago 
DIRETORIA DE ENSINO E PESQUISA 
Roberto Glaydson Ferreira Leite 
COORDENAÇÃO GERAL DE ENSINO 
Juliana Antunes Barros Amorim 
COORDENAÇÃO DE ENSINO A DISTÂNCIA 
Juliana Antunes Barros Amorim 
COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA 
Gisele Matos Gervásio 
COORDENAÇÃO DE INOVAÇÃO E TECNOLOGIA APLICADA 
Alessandra Veríssimo Lima Santos 
 
CONTEUDISTA 
Cristiano Israel Caetano 
Diego de Oliveira Nogueira 
Pedro Paulo Porto de Sampaio 
 
REVISÃO TÉCNICA 
Marcos Cesar Silva Valverde 
 
REVISÃO ORTOGRÁFICA 
Itamar Arantes 
 
REVISÃO PEDAGÓGICA 
Ardmon dos Santos Barbosa 
Joyce Cristine da Silva Carvalho 
 
PRODUÇÃO (APOIO) 
Danilo Bruno Moreira 
 
PROGRAMAÇÃO E EDIÇÃO 
Renato Antunes dos Santos 
 
DESIGNER 
Vinícius Alves de Sousa 
Renato Antunes dos Santos 
 
DESIGNER INSTRUCIONAL 
Vinícius Alves de Sousa 
 
3 
Sumário 
 
Apresentação do Curso .................................................................................... 5 
Objetivos do Curso ........................................................................................... 6 
OBJETIVO GERAL ............................................................................................. 6 
OBJETIVOS ESPECÍFICOS ................................................................................. 6 
Estrutura do Curso ............................................................................................ 7 
Módulo 1 – Conceitos Introdutórios, Agenda e Formulação ............................. 8 
APRESENTAÇÃO DO MÓDULO ............................................................................ 8 
OBJETIVOS DO MÓDULO ................................................................................... 8 
ESTRUTURA DO MÓDULO .................................................................................. 8 
AULA 1 – REVISÃO DE CONCEITOS GERAIS DA POLÍTICA PÚBLICA .......................... 9 
1.1 Problematização .................................................................................. 9 
1.2 Breve percurso histórico das políticas públicas ................................... 9 
1.3 Conceitos fundamentais: políticas públicas e o problema público ..... 13 
1.4 A participação dos stakeholders ........................................................ 16 
1.5 A importância das práticas de benchmarking .................................... 17 
1.6 Contextualização do ciclo de formação da política ............................ 19 
AULA 2 - CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS (DEFINIÇÃO DE AGENDA) ..................... 23 
2.1 Perspectivas de mudanças em políticas públicas .............................. 28 
2.1.1 Ocorrência de crises ................................................................... 30 
2.1.2 Características especiais que se destacam sobre problemas 
gerais .............................................................................................................. 32 
2.1.3 Atenção em geral do público ....................................................... 32 
2.2 Teoria do equilíbrio pontuado ............................................................ 34 
2.3 Feedbacks Negativos ........................................................................ 35 
2.4 Feedbacks Positivos .......................................................................... 36 
2.4.1 Eventos focalizadores ................................................................. 36 
2.4.2 Policy entrepreneurs (empreendedores de política) .................... 37 
2.4.3 Mudanças de indicadores ........................................................... 37 
AULA 3 - CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS (FORMULAÇÃO) ................................ 42 
3.1 Fontes de informação em políticas públicas ...................................... 44 
 
4 
3.2 Atores participantes na formulação da política pública ...................... 45 
3.3 Processo de formulação da política e desenho da política ................ 46 
3.4 Desenho da Política ........................................................................... 48 
3.5 Análise ex ante e Modelo Lógico no desenho da política .................. 56 
3.6 O Modelo Lógico do MJSP ................................................................ 58 
3.7 Instrumentos de Planejamento e Orçamento .................................... 67 
FINALIZANDO ................................................................................................. 69 
Módulo 2 – Ciclo das Políticas Públicas (Tomada de Decisão, Implementação 
e Avaliação) ............................................................................................................... 73 
APRESENTAÇÃO DO MÓDULO .......................................................................... 73 
OBJETIVOS DO MÓDULO ................................................................................. 73 
ESTRUTURA DO MÓDULO ................................................................................ 73 
AULA 1 - CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS (TOMADA DE DECISÃO) ..................... 74 
AULA 2 - CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS (IMPLEMENTAÇÃO) ............................. 81 
2.1 - História e Modelos ........................................................................... 82 
2.2 - Modelos para a segurança pública .................................................. 86 
2.3 - Elementos, Fatores e Pressupostos ................................................ 87 
2.4 - Benchmarking .................................................................................. 91 
AULA 3 - CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS (AVALIAÇÃO) ..................................... 98 
3.1 - Tipos de avaliação de políticas públicas ......................................... 99 
3.2 Objetivos, Indicadores e Metas ........................................................ 101 
3.3 Avaliação de impacto das ações de policiamento com base nas 
ferramentas de qualidade ................................................................................. 105 
3.3.1 Avaliação de resultado .............................................................. 105 
3.3.2 Avaliação de impacto ................................................................ 106 
3.3.3 Políticas Públicas para Segurança Pública ............................... 107 
FINALIZANDO ............................................................................................... 110 
Referências ................................................................................................... 113 
Nota de fim ................................................................................................... 119 
 
 
 
 
5 
Apresentação do Curso 
 
Caro(a) aluno(a), 
 
Seja bem-vindo(a) ao curso de Políticas Públicas de Segurança: da 
Definição da Agenda à Avaliação. 
Em 2021, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) publicou 
pesquisa que trata do "uso e o não uso de evidências científicas nas políticas 
públicas". Os resultados indicaram que 54% dos servidores públicos federais 
entrevistados nunca ou raramente utilizam pesquisas científicas na formulação de 
políticas públicas federais (IPEA, 2021). 
Em 76% dos casos, esses profissionais consultados apontam que buscam 
evidências científicas no google ou outras ferramentas de busca; em 53,2% dos 
casos, os servidores realizam pesquisas na imprensa, sendo que pouco mais de 
30% deles se utilizam de informações de periódicos e bancos de teses ou estudos 
acadêmicos (IPEA, 2021). 
Esse mesmo trabalho apontou que "ações de capacitação dos servidores 
foram reconhecidas como um importante meio para acesso a pesquisas e 
conhecimentos científicos" (IPEA, 2021, p. 3). 
Apesar de se tratar de um estudo que abrangeu um universo limitado de 
agentes do Estado, esses resultados nos dão um indicativo de quehá espaço no 
serviço público, e de maneira particular no campo da segurança, para um uso mais 
intenso de Políticas Baseadas em Evidências (PPBEs), em pesquisas e 
conhecimentos científicos (PINHEIRO, 2020). 
Desse modo, buscamos compreender o processo de formação das políticas 
públicas (PPs) de segurança de uma forma analítica e baseada em evidências 
científicas. A presente proposta reforça a constatação do Ipea de que as 
capacitações são os melhores instrumentos para oferecer esses referenciais, 
afastando-se, assim, as políticas públicas impulsionadas pelo "achismo", improviso, 
imitação e autointeresse (SECCHI, 2019). 
Em nosso curso anterior, de Políticas Públicas de Segurança: noções 
introdutórias, apresentamos substancial arcabouço teórico, para que o profissional 
 
6 
do Sistema Único de Segurança Pública (Susp) tivesse um primeiro contato e 
conhecesse os elementos doutrinários essenciais da política pública. 
Agora, no curso Políticas Públicas de Segurança: da definição da agenda 
à avaliação, nosso objetivo é capacitar o profissional da área a formular programas, 
projetos e ações estatais baseadas em evidências, além de levá-lo a uma reflexão 
crítica quanto à forma como as políticas públicas de segurança têm sido formuladas 
e implementadas em nosso país. 
Faremos o resgate de elementos conceituais e apresentaremos outras visões 
da literatura; entretanto, focaremos muito mais em conhecimentos e ações do 
cotidiano, para que o profissional possa aliar teoria e prática, sem nunca esquecer o 
ensinamento de Kurt Lewin (1965, p. 191): “Não há nada melhor do que uma boa 
teoria para resolver um problema prático.” 
Objetivos do Curso 
Objetivo Geral 
O presente curso tem por objetivo geral resgatar alguns dos elementos 
apresentados no Curso de Políticas Públicas: noções introdutórias. Ao mesmo 
tempo, desenvolver os elementos que tratam do ciclo da política pública, desde a 
definição da agenda até a avaliação. 
Essa construção está ligada à nossa proposta, que busca tratar de forma 
analítica o ciclo de formação da política pública, começando pela definição do 
problema e inserção na agenda, percorrendo as demais etapas da formulação da 
política, da tomada de decisão, da implementação e da avaliação dos resultados e 
impactos. 
Objetivos Específicos 
● Adquirir conhecimentos voltados à atuação do profissional de 
segurança pública e defesa social em todas as fases desse ciclo; 
● Resgatar conhecimentos teóricos sobre políticas públicas (PPs); 
● Reconhecer o ciclo de formação da política pública; 
 
7 
● Levar o profissional a uma reflexão crítica quanto à forma como as 
políticas públicas de segurança têm sido formuladas e implementadas 
em nosso país; e 
● Possibilitar que o profissional do Susp possa formular programas, 
projetos e ações estatais baseadas em evidências. 
Estrutura do Curso 
Este curso possui uma carga horária de 30 horas-aula e compreende os 
seguintes módulos: 
 
Módulo 1 – Conceitos introdutórios, Agenda e Formulação; e 
Módulo 2 – Ciclo das Políticas Públicas (Tomada de decisão, Implementação 
e Avaliação). 
 
 
 
Bons estudos! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
Módulo 1 – Conceitos Introdutórios, Agenda e Formulação 
Apresentação do módulo 
Em nosso módulo 1 vamos resgatar alguns dos elementos teóricos discutidos 
no Curso de Políticas Públicas: noções introdutórias, como o surgimento do 
campo, o conceito, o problema público e a noção de ciclo da política pública. 
Esses conhecimentos serão necessários para nossa etapa inicial, em que 
abordaremos a definição de agenda e a formulação da política pública. 
Objetivos do módulo 
Este módulo tem por objetivos: 
● Identificar os elementos fundamentais da política pública, como o 
surgimento do campo, o conceito de política pública e do problema 
público; 
● Compreender a ideia de ciclo, e como influencia o ciclo de formação da 
política pública [policycycle]; 
● Reconhecer como os problemas entram na agenda dos governos; e 
● Identificar como ocorre a formulação da política pública. 
Estrutura do módulo 
Este módulo compreende as seguintes aulas: 
 
Aula 1 - Revisão de conceitos gerais da política pública. 
Aula 2 - Ciclo das Políticas Públicas (Definição de agenda). 
Aula 3 - Ciclo das Políticas Públicas (Formulação). 
 
 
9 
Aula 1 – Revisão de conceitos gerais da política pública 
 
Se você fez o curso inicial denominado Políticas Públicas de Segurança: 
noções introdutórias, já absorveu os conceitos básicos de políticas públicas, os 
quais facilitam a compreensão do presente curso. 
No entanto, caso não tenha realizado o primeiro curso ou ainda tenha 
dificuldades de recordar todos os temas desenvolvidos, não se preocupe. Nesta 
primeira aula, nosso objetivo será relembrar alguns conceitos gerais para que você 
possa se situar adequadamente no estudo de políticas públicas. 
1.1 Problematização 
O século XX foi marcado por profundas modificações sociais, políticas e 
econômicas diante do aumento de demandas da sociedade, cujos impactos 
repercutiram na reformulação do papel do Estado. 
No entanto, Cavalcante, et al. (2017), observam a necessidade de o Estado 
se reinventar, de forma a atender a complexidade de suas novas funções, bem como 
ser reconhecido e valorizado pela sociedade, é um desafio que ainda se impõe. 
Como conceito essencial desse desafio presente destacamos a inovação, 
definida por Cavalcante et al. (2017. p. 15) como "o processo de geração e 
implementação de novas ideias com vistas à criação de valor para a sociedade, com 
foco interno ou externo à administração pública". 
Conforme os autores Secchi, Coelho e Pires (2020) a multiplicidade de 
funções atribuídas ao Estado exige a constante tomada de decisão diante de 
problemas públicos. Para uma boa decisão, o gestor precisa de informações 
precisas e confiáveis, além de utilizar ferramentas de análise, tendo como base 
princípios e valores reconhecidos. 
Nesse sentido, o estudo e a formulação de políticas públicas, com base em 
evidências, é a condição necessária para a obtenção de resultados que tragam 
efeitos mais favoráveis à coletividade. 
1.2 Breve percurso histórico das políticas públicas 
Richard Hofstadter, em sua obra The Age of Reform (1955), relata que o 
estudo de políticas públicas começa nos Estados Unidos da América (EUA) entre o 
 
10 
fim do século XIX e início do século XX, quando se evidenciava a necessidade de 
uma maior participação do poder público, principalmente diante dos efeitos causados 
pela concentração dos mercados. O escritor destaca que, nesse primeiro momento, 
o Estado passou a interagir nas relações de mercado, estabelecendo critérios de 
regulação de monopólios e monopsôniosi, como uma resposta aos conflitos 
decorrentes das novas tecnologias, os quais começaram a ser compreendidos como 
problemas públicos (MINTROM; WILLIAMS, 2013). 
Os efeitos da crise de 1929 e o plano de recuperação econômica do New 
Deal potencializaram, então, o surgimento do campo de políticas públicas. Os 
principais marcos derivam da década de 1930, a partir do trabalho de Harold D. 
Lasswell, em 1936 (s/p), com a obra Politics: who gets what, when, how (Política: 
quem ganha, o que, quando e como). 
Segundo Souza (2007), juntamente com outros autores da área, chamados 
de "pais fundadores" (Herbert Alexander Simon, Charles Edward Lindblom e David 
Easton), surgiu nos EUA o campo de "políticas públicas", como um recorte da 
ciência política. 
Nas décadas seguintes houve uma expansão da área, principalmente na II 
Guerra Mundial, período caracterizado por uma maior participação do Estado 
regulando preços e mobilizando os esforços industriais. Dessa época surge, então, o 
uso da terminologia think tanks. 
 
SAIBA MAIS! 
 
De acordo com Hauck (2011, p. 11) e conforme os autores Weaver e McGann 
(2002, p. 2) e Medvetz (2013, p. 118), o termo think tank, só foi introduzidonos EUA 
durante a II Guerra Mundial para caracterizar o ambiente seguro no qual os 
especialistas militares e civis se situavam para poder desenvolver planos de invasão 
e estratégias militares. Após a guerra, o termo foi aplicado a organizações que 
passaram a realizar pesquisas encomendadas sob regime de contrato, como a Rand 
Corporation. O uso do termo foi expandido nos anos 1960 para descrever outros 
grupos de especialistas, preocupados com o estudo de relações internacionais e 
questões estratégicas do Estado. Já por volta de 1970, segundo esses autores, o 
termo think tank foi aplicado a instituições focadas não somente em política externa 
 
11 
e estratégia de defesa, mas também em questões políticas, econômicas e sociais 
correntes". 
No Brasil, podemos relacionar como think tanks o Instituto de Pesquisa 
Econômica Aplicada (Ipea), a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), a 
Fundação Getúlio Vargas (FGV), o Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), 
as universidades e outros centros de excelência voltados à discussão, reflexão e 
produção científica para diversos temas do cotidiano, como educação, saúde, 
economia, segurança pública e demais órgãos de interesse social. 
 
O surgimento do estudo de políticas públicas no Brasil ocorre na década de 
1930, com o Estado Nacional-Desenvolvimentista, passando pela reforma 
burocrática de 1936 (criação em 1938 do Departamento de Administrativo do Serviço 
Público -Dasp). Anos mais tarde, em 1967, o campo teve novo avanço, com o 
Decreto-Lei n. 200, norma que regulamentou o serviço público e instalou o modelo 
burocrático no país. 
Farah et al. (2016) afirmam que a Constituição Federal de 1988 representou 
mais um marco em termos de políticas públicas, à medida em que inseriu princípios 
e elementos estruturantes da Administração Pública. 
Posteriormente, entre 1995 e 1998, o governo federal promoveu reformas na 
administração pública brasileira, seguindo a corrente da denominada New Public 
Management (nova gestão pública). O movimento foi inicialmente influenciado pelos 
princípios de gestão da década de 1980, dos governos liberais da primeira-ministra 
britânica Margaret Thatcher e do presidente norte-americano Ronald Reagan. 
Na década de 1990, a obra Reinventing Government: How the Entrepreneurial 
Spirit is Transforming the Public Sector (1992) (Reinventando o Governo: como o 
espírito empreendedor está transformando o setor público) inspirou modificações no 
governo dos EUA, do presidente Bill Clinton, conceitos esses que impulsionaram 
mudanças no Brasil a partir de 1995, até a Reforma Administrativa aprovada pela 
Emenda Constitucional n. 19/98. 
 
Conheça os detalhes sobre a Reforma Administrativa de 
1998 (EC 19/98) clicando aqui. 
 
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/emecon/1998/emendaconstitucional-19-4-junho-1998-372816-norma-pl.html
 
12 
Esse movimento da “nova gestão pública”, no fim da década de 1990, 
buscava substituir o modelo burocrático weberiano por um modelo gerencial, o qual 
se amparava em três fundamentos (ABRUCIO, 1997): 
 
1) Gerencialismo puro: controle de gastos do estado; 
2) Consumerismo: satisfação das demandas coletivas; e 
3) Orientação para o serviço público: transparência, prestação de contas, 
participação social, justiça e equidade. 
 
Perceba que, atualmente, vivemos um período de consolidação do modelo de 
gestão gerencial, havendo ainda várias manifestações e práticas do modelo de 
gestão burocrática e, inclusive, de modelo patrimonialista. 
Abrucio (1997), Maximiano e Nohara (2017), Lotta (2016), dentre outros, o 
modelo gerencial se pauta, a partir de elementos de governança, na avaliação de 
desempenho, controle de gastos e do orçamento, aperfeiçoamento de serviços 
oferecidos à população, profissionalização do servidor, transparência das ações, e 
melhoria de fluxos administrativos e operacionais. Para saber mais sobre o tema, 
sugere-se a leitura do texto de Fernando Luiz Abrucio, “O impacto do modelo 
gerencial na Administração Pública: um breve estudo sobre a experiência 
internacional recente” (ENAP, 1997). 
Nesse contexto, o estabelecimento de ciclos e modelos lógicos de formação 
de políticas públicas, com o aproveitamento racional de recursos e a potencialização 
de resultados, vai ao encontro das práticas gerenciais contemporâneas, o que 
reforça a necessidade de nosso estudo. 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
O modelo burocrático foi concebido pelo sociólogo alemão Max Weber 
(1982), em substituição ao modelo patrimonialista, que se caracterizava pela 
confusão entre as questões públicas e privadas, levando aos administradores a 
usarem o patrimônio público como pessoal. 
Caetano e Sampaio (2016), afirmam que em razão disso, apesar de hoje 
utilizarmos o termo "burocrático" para representar uma administração morosa e 
 
13 
ultrapassada, a ideia inicial de Weber era justamente afastar a concepção 
patrimonialista, em prol de uma administração pautada pela impessoalidade, 
padronização de processos e controle do poder. 
1.3 Conceitos fundamentais: políticas públicas e o problema público 
O estudo da política pública está associado à ideia de problema público, que 
pode ser conceituado como a distância existente entre a situação vigente (status 
quo) e a situação ideal possível, dentro de uma percepção de realidade pública 
(SJOBOM, 1984). 
Para Secchi (2019), o problema público só existe se representa foco de 
insatisfação de um grupo considerável de atores sociais. Apenas é possível afirmar 
que existe um problema público se ele apresenta obstáculos, interfere, ou atinge um 
número considerável de pessoas, quantitativa ou qualitativamente. 
Relacionado com o conceito de problema público, é possível concluir que 
política pública é a resposta do Estado a um problema público, ou, nas palavras de 
Secchi (2019): "é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público". 
Desse modo, o problema público "trata do fim ou da intenção de resolução"; já 
a política pública "trata do meio ou mecanismo para levar a cabo essa solução". 
 
Enquanto o problema público é a doença, a política pública é o 
remédio, mas, para que um problema (situação inadequada) se 
torne público, é necessário que atinja a coletividade de forma 
relevante. (SECCHI; COELHO; PIRES; 2020) 
 
Como exemplos de problemas públicos, podemos citar aqueles típicos das 
áreas de fronteira do país, cujos impactos podem ser observados no subsistema 
de segurança pública a partir de uma série de condutas que envolvem: contrabando, 
descaminho, tráfico internacional de drogas e armas, crimes ambientais, e tráfico de 
pessoas. 
A partir dessa constatação, caberá ao Estado desenvolver um conjunto de 
políticas públicas voltadas à solução ou à minimização dos problemas, buscando, 
assim, a situação ideal possível. 
 
14 
Nesse caso específico, como medida de enfrentamento de problemas 
públicos nas fronteiras, podemos citar o Programa Nacional de Segurança nas 
Fronteiras de Divisas, conhecido pela sigla V.I.G.I.A. (Vigilância, Integração, 
Governança, Interoperabilidade e Autonomia). 
Desenvolvido pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP), por 
intermédio da Secretaria de Operações Integradas (Seopi), o programa tem como 
objetivo o enfrentamento aos crimes transnacionais, com a atuação integrada da 
Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares, Força 
Nacional de Segurança Pública, Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), 
Instituto Nacional do Meio Ambiente (Ibama), Receita Federal do Brasil, Agência 
Brasileira de Inteligência (Abin), Exército Brasileiro, Força Aérea Brasileira e Marinha 
do Brasil (BRASIL, 2021). 
 
Figura 1: Apreensões Operação Hórus (V.I.G.I.A.) 
 
Fonte: MJSP (2021, online). 
 
15 
O V.I.G.I.A. está estruturado em três vertentes: 
 
I) Operações Hórus; 
II) Aquisição de equipamentos; e 
II) Capacitações.Até o momento (novembro/2021), o programa está presente em 12 estados 
(Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás, Paraná, Rio 
Grande do Sul, Rondônia, Roraima, Santa Catarina e Tocantins) (BRASIL, 2021). 
 
Figura 2: Estatística Negativa - Operação Hórus (V.I.G.I.A.) 
 
Fonte: MJSP (2021, online). 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
Sobre o Programa V.I.G.I.A: 
 
• VIGIA: Programa Nacional de Segurança nas Fronteiras e Divisas do MJSP 
completa um ano de atuação 
• PROJETO VIGIA - Saiba mais 
 
https://www.youtube.com/watch?v=ZLuRjxC9QRU
https://www.youtube.com/watch?v=ZLuRjxC9QRU
https://www.youtube.com/watch?v=hxyRthWCxnA
 
16 
Capacitações: 
 
• Policiais que atuam com cães de faro em áreas de fronteiras são capacitados 
pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública 
 
Aquisições: 
 
• Ministério da Justiça e Segurança Pública faz aquisição inédita de binóculos 
de tecnologia avançada para policiais do Programa VIGIA 
 
Operações Hórus: 
 
• Com dois anos de atuação no Mato Grosso do Sul, programa VIGIA já causou 
prejuízo de R$ 1,8 bilhão ao crime organizado 
• Ministério da Justiça e Segurança Pública registra apreensão recorde de 
cocaína em Mato Grosso 
 
 
1.4 A participação dos stakeholders 
Os estudiosos Secchi, Coelho e Pires (2020), uma política pública ganha 
corpo por meio de um conjunto de instrumentos, a exemplo de projetos, leis, 
campanhas publicitárias, esclarecimentos públicos, inovações tecnológicas e 
organizacionais, subsídios governamentais, rotinas administrativas, decisões 
judiciais, coordenação de ações com redes de atores, gasto público direto, contratos 
formais e informais com stakeholders, entre outros. 
 
Stakeholders ou Atores Políticos (policy actors): são 
definidos como as "partes interessadas" ou intervenientes. 
Freeman (2015) ao tratar dos stakeholders no âmbito 
empresarial, argumenta que existem várias partes envolvidas 
que não apenas aquelas atingidas diretamente (proprietários, e 
acionistas), incluindo órgãos governamentais, grupos políticos, 
associações comerciais, sindicatos, comunidades, 
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/policiais-que-atuam-com-caes-de-faro-em-areas-de-fronteiras-sao-capacitados-pelo-ministerio-da-justica-e-seguranca-publica
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/policiais-que-atuam-com-caes-de-faro-em-areas-de-fronteiras-sao-capacitados-pelo-ministerio-da-justica-e-seguranca-publica
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/ministerio-da-justica-e-seguranca-publica-faz-aquisicao-inedita-de-binoculos-de-tecnologia-avancada-para-policiais-do-programa-vigia
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/ministerio-da-justica-e-seguranca-publica-faz-aquisicao-inedita-de-binoculos-de-tecnologia-avancada-para-policiais-do-programa-vigia
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/com-dois-anos-de-atuacao-no-mato-grosso-do-sul-programa-vigia-ja-causou-prejuizo-de-r-1-8-bilhao-ao-crime-organizado
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/com-dois-anos-de-atuacao-no-mato-grosso-do-sul-programa-vigia-ja-causou-prejuizo-de-r-1-8-bilhao-ao-crime-organizado
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/ministerio-da-justica-e-seguranca-publica-registra-apreensao-recorde-de-cocaina-em-mato-grosso
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/ministerio-da-justica-e-seguranca-publica-registra-apreensao-recorde-de-cocaina-em-mato-grosso
 
17 
financiadores, fornecedores, funcionários e clientes. Às vezes, 
até mesmo os concorrentes são contados como stakerholders - 
seu status é derivado de sua capacidade de afetar a empresa 
ou outros projetos que tenham interesse. 
No âmbito da segurança pública, stakeholders são todas 
as partes envolvidas, como as polícias, os bombeiros, as 
guardas municipais, os agentes de trânsito, a vigilância privada, 
as associações de moradores, o poder público nos três níveis 
(União, Estados e Municípios), representantes de grupos 
diversos (comerciais, industriais, associações, representantes 
de segmentos da sociedade), órgãos públicos em geral. Enfim, 
todo e qualquer grupo atingido direta ou indiretamente por um 
problema público ou pela implementação de uma política é um 
stakeholder. Segundo Secchi, Coelho e Pires (2020), os atores 
na arena política podem ser classificados em governamentais, 
nesse incluindo políticos, burocratas, juízes, e não-
governamentais, em que se encontram os think tanks, 
partidos políticos, grupos de interesse e os destinatários das 
políticas públicas, conhecidos como policytakers. 
 
1.5 A importância das práticas de benchmarking 
Perceba que é bem possível que determinado problema público já tenha sido 
enfrentado por outros gestores, existindo assim políticas públicas que foram 
consideradas (ou não) bem-sucedidas; soluções já testadas na prática e exitosas 
que podem ser reaproveitadas por outras organizações, denominadas de 
benchmark. A partir das melhores práticas, é possível comparar os resultados 
alcançados pela sua organização e adaptar suas políticas públicas para o que está 
produzindo resultados positivos em outros lugares. 
Spedolini (1993, p. 10) conceitua benchmarking como "um processo 
contínuo e sistemático para avaliar produtos e processos de trabalho de 
organizações que são reconhecidas como representantes das melhores práticas, 
com a finalidade de melhoria organizacional." 
 
18 
Segundo Madeira (1999) o conceito ganhou força nas décadas de 70 e 80 
com a Xerox, no chamado Benchmarking Competitivo, em que a empresa identificou 
que os custos para produção de seus produtos eram iguais ao preço de venda de 
seus concorrentes, o que motivou a busca por maior eficiência em seus processos. 
Para tanto, a Xerox adquiria equipamentos dos concorrentes, desmontava e 
verificava materiais utilizados, peças, forma de fabricação etc. 
Um exemplo muito comum que pode colaborar com os gestores das forças de 
segurança é a padronização de procedimentos, que podem ser avaliados, sendo 
replicados se exitosos. Por meio de Procedimento Operacional Padrão (POP) é 
possível orientar de forma objetiva e prática uma organização a padronizar 
processos de seus diversos setores, reduzindo custos e facilitando avaliações. 
 
Sobre benchmarking, abordaremos mais o conceito na 
etapa de formulação da política pública. 
 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
Para se aprofundar no estudo sobre benchmarking clique aqui e acesse o 
sítio eletrônico da IBC-International Benchmarking Clearinghouse e APQC-American 
Productivity &Quality Center. 
 
Ainda, recomendam-se as seguintes leituras: 
 
• AMARAL JÚNIOR, Geraldo. Benchmarking: a arte de vencer com o acerto 
dos outros e vencer a competição. Enfoque, São Paulo, v.3, ano XX, p. 8-11, jul. 
/set., 1993. 
• CAMP, Robert C. Benchmarking: identificando, analisando e adaptando as 
melhores práticas da administração que levam à maximização da performance 
empresarial: o caminho da qualidade total. 3. ed. São Paulo: Pioneira, 1998. 
• SILVA, C.F. Gestão estratégica nas polícias militares: um estudo sobre a 
polícia militar de Minas Gerais e a brigada militar. Dissertação. Programa de Pós-
https://www.apqc.org/
 
19 
graduação em Gestão de Organizações Públicas. Universidade Federal de Santa 
Maria. 2017. Disponível em: https://repositorio.ufsm.br/handle/1/14534 
• SPJELKAVIK. I. et al. Benchmarking applications in public sector principal-
agent relation ships. In: Benchmarking An International Journal15(6):723-723-
741. Disponível em: 
https://www.researchgate.net/publication/233862765_Benchmarking_Applications_in
_Public_Sector_Principal-Agent_Relationships 
• WYNN-WILLIAMS, K. Performance assessment and benchmarking in the 
public sector: Na Exemple from New Zealand. In: Benchmarking An International 
Journal, 12(5), 2005. DOI:10.1108/14635770510619393 
1.6 Contextualização do ciclo de formação da política 
Destaca o Ipea (2018), que para a elaboração de uma política pública, os 
formuladores[policymakers] inicialmente realizam um diagnóstico (identificação da 
causa do problema público) e com isso definem o objetivo da ação pública. 
Independente de qual tipologia é adotada, o policymaker segue um processo de 
formação da política, a partir da ideia de ciclo. 
Portanto, para os autores Secchi et al. (2013), o trajeto que se percorre para a 
construção de políticas públicas é denominado pela literatura como policy-making 
process (processo de formação da política); diversos autores do campo também 
reconhecem o termo policy cycle (ciclo de políticas públicas). 
Diante disso, os autores Wu; Ramesh; Howlett; Fritzen (2014) afirmam que 
não há um padrão pré-formatado ou único para o policy cycle; no entanto, um dos 
mais reconhecidos no âmbito da literatura é o modelo da Escola Nacional de 
Administração Pública (ENAP). 
Em nosso curso Políticas Públicas de Segurança: Noções Introdutórias, 
apresentamos essa estruturação da Enap, que é composta das seguintes fases, 
etapas ou momentos: 
 
https://repositorio.ufsm.br/handle/1/14534
https://www.researchgate.net/publication/233862765_Benchmarking_Applications_in_Public_Sector_Principal-Agent_Relationships
https://www.researchgate.net/publication/233862765_Benchmarking_Applications_in_Public_Sector_Principal-Agent_Relationships
http://dx.doi.org/10.1108/14635770510619393
 
20 
Figura 3: Ciclo de Políticas Públicas 
 
Fonte: Enap (2014). 
 
Apesar de ser apresentado com um formato exato, lógico e sequencial, a 
ilustração serve para permitir uma melhor noção desta trajetória; contudo, algumas 
dessas etapas ou estágios podem ser aglutinados, suprimidos ou até invertidos. 
Conforme o Ipea (2018), a fase de tomada de decisão, por exemplo, pode ser 
executada antes da definição do problema. 
As ideias apresentadas pelos autores Kingdon (2014), Capella e Brasil (2018), 
para que um problema se torne uma política pública, é essencial que ingresse no 
foco de atenção dos governos. Nesse sentido, há uma infinidade de demandas que 
são apresentadas pelos policy actors, mas, nem todas serão atendidas pelo poder 
público. A disputa entre os vários atores para que a sua questão seja reconhecida 
como um problema público, e passe a pautar o policymaker, é chamada de agenda-
setting. 
A definição mais aprofundada de agenda, os conflitos de interesses 
envolvidos, as razões para definições de problemas, fluxos para definição, 
 
21 
burocracia pública, janela de oportunidade entre outras condicionantes e conceitos 
em torno da agenda serão estudados na Aula 2 deste módulo 1. 
Para Sampaio (2018), uma vez reconhecido um problema como público e 
tendo ingressado na agenda, cabe aos policymakers estudar as alternativas para 
resolvê-lo em definitivo ou tentar mitigar seus efeitos. A investigação dessas 
possíveis soluções passa pelo desenho da política, mediante a definição de 
objetivos, metas e indicadores, no segundo momento do ciclo da política pública, 
denominado formulação de políticas públicas. 
Portanto, as alternativas aceitas e rejeitadas, as opções aceitáveis e viáveis, o 
diagnóstico, as abordagens, as fontes de informação, atores que participam da 
formação, sistemas, processos e outros assuntos cruciais para a formulação das 
políticas públicas serão analisados na Aula 3 deste módulo 1. 
Lasswell et at. (1956) afirmam que no terceiro passo do ciclo encontramos a 
tomada de decisão. Trata-se de um dos momentos mais complexos do ciclo da 
política pública, uma vez que envolve um processo de decisão baseado na 
combinação de evidências, dados, informações e decisões políticas. 
Os modelos existentes para tomada de decisão (garbagecan, incremental, 
racional), as técnicas, as respostas aos questionamentos (Quem? Como? Para 
quem? Por quê?), a análise de variáveis e consequências, entre outros temas de 
relevância para o terceiro estágio do ciclo, serão estudados na Aula 1 do módulo 2. 
Os autores Hill e Varone (2016) entendem como quarta fase do ciclo - a 
implementação da política pública, como o momento em que os planos se 
materializam na prática. É a etapa que depende fortemente da ação de burocratas e 
dos instrumentos de ação estatal. Em outras palavras, procura compreender as 
diferenças entre aquilo que foi formulado e o que foi posto em prática, sua execução; 
além disto, o papel que os diferentes agentes tiveram nesse processo de 
transformação das políticas públicas. 
Assim, essas técnicas de planejamento, as diferenças entre os métodos 
chamados top-down [de cima para baixo] e bottom-up [de baixo para cima, a 
participação dos atores (burocratas de nível médio e burocratas de nível de rua), 
entre outros temas de implementação da política, serão apresentados na Aula 2 do 
módulo 2. 
Por derradeiro, na última parte do ciclo, a avaliação de políticas públicas é 
descrita como: 
 
22 
Aquela em que os resultados das políticas públicas serão mensurados. As 
análises sobre essa fase buscam compreender os diferentes instrumentos 
de avaliação utilizados, os resultados alcançados em suas várias dimensões 
(eficiência, eficácia, efetividade etc.), os atores envolvidos na avaliação, 
mecanismos de feedback etc. (LOTTA, 2019, p. 13). 
Na fase de avaliação, a revisão ou não da política pública deve ser objeto de 
análise; a classificação quanto aos critérios, indicadores, padrões, eficiência, 
eficácia, efetividade, processos e impactos, monitoramento, entre outros temas 
vinculados, os quais serão debatidos na aula 3 do módulo 2. 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
O ciclo de formação da política pública está associado aos instrumentos de 
planejamento e orçamento: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). 
Você já teve a curiosidade de verificar o PPA, a LDO e a LOA da União, do 
seu Estado, Distrito Federal ou Município, e de que maneira interligam problemas 
públicos identificados e políticas públicas formuladas? A busca é possível nos 
respectivos portais da transparência. 
O MJSP possui um Planejamento Estratégico que, associado ao PPA do 
Governo Federal, constituiu o Mapa Estratégico (2023) da pasta. Os produtos do 
MJSP integram um conjunto de ações previstas na Carteira de Projetos 
Estratégicos. 
Para conhecer mais detalhes sobre ações e programas do MJSP clique aqui. 
Na aula 3 deste módulo discutiremos mais sobre os instrumentos de 
programação orçamentária. 
 
 
https://www.gov.br/mj/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas
 
23 
Aula 2 - Ciclo das políticas públicas (definição de agenda) 
 
Após a revisão dos conceitos e elementos gerais sobre políticas públicas, 
voltaremos à estruturação proposta em nosso curso Políticas Públicas de 
Segurança: noções introdutórias. 
Para os autores Wu; Ramesh; Howlett e Fritzen (2014), o ciclo de formação 
apresentado pela Escola Nacional de Administração Pública – Enap, concebe a 
política pública de acordo com as seguintes fases: 
 
• Definição de agenda; 
• Formulação de políticas públicas; 
• Tomada de decisão; 
• Implementação de políticas públicas; e 
• Avaliação de políticas públicas; 
 
Cabe relembrar a discussão do curso de "noções introdutórias" acerca da 
inexistência de um modelo único e padronizado que represente o desenho da 
política pública. Essas etapas, fases ou momentos da política poderão variar 
conforme a literatura adotada, muito embora vários dos modelos existentes 
apresentem elementos comuns. 
Nesse contexto, os principais estudos sobre o policy cycle (ciclo de políticas 
públicas) começam com a discussão do problema e a inserção na agenda, depois 
passam pela formulação de alternativas e a tomada de decisão. A seguir, ocorre a 
implementação da política, sua avaliação e, quando cabível, a extinção. 
Optamos em nosso curso por seguir o modelo da Enap, dado o seu caráter 
didático, e pelo fato de caminhar no mesmo sentido da literatura majoritária. Assim, 
caso o profissional do Suspqueira aprofundar seus estudos, irá localizar vasta 
doutrina nacional e estrangeira que adota, com alterações pontuais, do modelo aqui 
apresentado. 
Em razão da característica ainda incipiente dos estudos teóricos sobre o ciclo 
de formação da política, nosso objetivo é oferecer instrumentos ao profissional do 
Susp para que reconheça esse processo encadeado e estruturado, independente do 
modelo seguido por sua organização ou pelo ente federativo a que pertença. 
 
24 
Desse modo, o MJSP (2021) especifica que, apesar dessa escolha 
metodológica, ao longo do curso iremos abordar outras construções teóricas, 
especialmente o modelo lógico do Ministério da Justiça e Segurança Pública, 
que orienta a construção das políticas públicas previstas no Plano Nacional de 
Segurança Pública e Defesa Social 2021-2030. 
Apesar de contar como uma estruturação própria, o modelo lógico do MJSP 
apresenta elementos totalmente compatíveis com o modelo da Enap, de maneira 
que ambas as abordagens se complementam. 
A imagem abaixo representa o ciclo da política pública proposto pela Enap: 
 
Figura 4: Ciclo com as abordagens política, técnica e organizacional 
 
Fonte: Wu, Ramesh, Howlett, Fritzen (2014, p. 21). 
 
Nessa estrutura do ciclo da política pública, o primeiro momento observado é 
a Definição da Agenda. 
Diante disso, ao iniciarmos o estudo desse ciclo, a análise sobre a agenda 
provoca algumas reflexões que fazem parte do cotidiano das pessoas: Como as 
políticas mudam ou surgem? Quais assuntos têm maiores tendências ou chances de 
ocupar a atenção dos governos? De que maneira esses assuntos ingressam no rol 
de preocupações do Estado? 
 
25 
Essas e outras perguntas orientam o que a literatura conceitua como agenda-
setting (definição da agenda). 
Wu, Ramesh, Howlett e Fritzen (2014, p. 29) descrevem Agenda como "[...] 
uma lista de questões ou problemas aos quais agentes governamentais e outros 
membros na comunidade de política pública estão atentando em certo momento". 
Ainda para os autores, dois defeitos essenciais levam os governos a não 
responderem às necessidades públicas, cujas origens se dão na definição da 
agenda: 
 
1. Muitos problemas públicos críticos não chegam às agendas de políticas 
oficiais, enquanto muitas preocupações relativamente menores chegam; e 
2. O mau enquadramento dos problemas públicos leva à preocupação com 
soluções ineficazes e/ou inúteis, que impedem a consideração de soluções 
alternativas com potencial para resolver o problema. 
 
Desses elementos iniciais, podemos concluir que a Agenda está associada à 
ideia de determinados assuntos que tornam as questões públicas, passando, 
assim, a ser alvo de atenção dos governos, e que dependerão de circunstâncias 
econômicas, sociais, de tempo e lugar (WU; RAMESH; HOWLETT; FRITZEN, 2014). 
Esses mesmos autores alertam que, alguns problemas públicos, apesar de 
relevantes, não recebem assento no rol de preocupações dos governos, enquanto 
outros, de menor relevância, obtêm esse status. Por outro lado, a análise e a 
identificação ineficiente do problema podem conduzir a política a resultados não 
aptos a solucionar os problemas públicos. Por essas razões que o estudo da política 
pública começa pela compreensão da agenda. 
Sobre o estudo de agenda, Capella (2018) destaca que Cobb e Elder foram 
os pioneiros em sua investigação científica. 
 
O termo agenda é usado para se referir a um “conjunto 
geral de controvérsias políticas que serão vistas como 
pertencentes a um rol de preocupações legítimas que merecem 
a atenção dos governos” (COBB; ELDER, 1971, p. 905, 
tradução nossa). 
 
 
26 
Seguindo a linha de Dearing e Rogers (1996) e de Birkland (2016), Capella 
(2018) aponta que a agenda está ligada a um processo competitivo, com a 
participação de diversos atores e grupos de pressão. 
Esses grupos promovem questões que os identificam, e tentam se 
sobressair sobre diversas outras pautas. Desse modo, os grupos atuam "[...] 
compartilhando o espaço limitado na agenda, ou se [preparando] para o momento 
em que uma crise torne sua questão mais provável de ocupar um espaço mais 
proeminente" (BIRKLAND, 2016, p. 123). 
Assim, a definição da agenda acaba sendo uma competição contínua entre 
os diversos participantes desse processo, os quais buscam ganhar atenção da 
mídia, do público em geral e das altas estruturas políticas. 
Perceba que essa realidade é muito presente nas casas legislativas de todos 
os entes federativos, onde diversos grupos competem pela inclusão de temas na 
agenda. 
Essas disputas buscam viabilizar políticas públicas alinhadas aos interesses 
defendidos por determinado grupo. Trata-se de processo inerente ao nosso regime 
constitucional, em que a disputa de ideias, por excelência, é o que alimenta e 
aperfeiçoa a democracia. 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
A inserção do tema Inovação na agenda dos Governos 
Um aspecto relevante no estudo sobre agenda é sua associação com a ideia 
de inovação. Na obra Inovação do Setor Público: teoria, tendência e casos no 
Brasil, da Enap e do Ipea (2017), Bruno Queiroz Cunha destaca que visões mais 
tradicionais de gestão tendem a compreender governos como pouco dinâmicos e 
anti-inovadores. 
Apesar das críticas, o autor aponta tendências crescentes da inserção do 
tema de inovação na agenda do setor público. Cunha destaca fatores, a partir de 
estudos de Bekkers, Edelenbos e Steijn (2011), que têm intensificado a tendência de 
inovação no setor público: 
 
27 
• Wicked problems: problemas contemporâneos abrangentes e de respostas 
difíceis, como o aquecimento global, a pobreza extrema, o terrorismo e os 
movimentos migratórios em razão de guerras civis. 
• Problemas públicos tradicionais e perenes: são aqueles problemas do 
cotidiano, mas que tomam contornos distintos em razão das mudanças sociais. 
Esses problemas exigem respostas constantemente atualizadas, como as demandas 
prementes em educação, p. ex. as novas tecnologias como o ensino a distância; 
saúde, p. ex. surgimento de doenças e novos tratamentos para doenças antigas; 
segurança pública, p. ex. as tecnologias de georreferenciamento e mapeamento 
criminal; a geotecnologia, p. ex. o uso do banco de perfis genéticos, e as “body 
cams”), e os gastos públicos, p. ex. o "teto" de gastos e a lei de responsabilidade 
fiscal; ao mesmo tempo em que há uma demanda por prestações estatais, 
aumentam-se as despesas do governo). 
• Democracia participativa ou democracia representativa (em 
substituição): aquela em que a sociedade reivindica de forma contínua e, até 
mesmo contundente, espaços de participação, como a exigência de realização de 
audiências públicas, ou do orçamento participativo. No caso da segurança pública, 
podemos citar a mobilização popular em associações de bairro e em conselhos 
comunitários de segurança. Essas conexões demonstram uma tendência de 
inovação e de novos campos de interação entre polícia e sociedade. 
• Modelos muito tecnocráticos e fechados de gestão pública: tais modelos 
se revelam ineficazes em razão do crescente dinamismo e fluidez dos desafios 
contemporâneos. Assim, surgem tendências voltadas à administração gerencial, 
com foco na "entrega" de resultados alinhados às expectativas sociais. 
• Ambientes de restrição orçamentária: impõem ao gestor uma realidade de 
aprimoramento na qualidade do gasto público. Os custos são otimizados, 
potencializando-se a racionalização do uso dos ativos das organizações. Assim, 
observa-se uma crescente preocupação com a eficiência na aplicação de recursos 
humanos, logísticos e financeiros. 
Sobre o uso da geotecnologia, e sua inserção na agenda como política 
pública, conheça o Programa Brasil M.A.I.S (Meio Ambiente Integrado e Seguro). 
 
 
 
 
28 
Figura 5: Programa Brasil M.A.I.S 
 
Fonte: MJSP (2021, online). 
 
O programa oferece ferramentas que são utilizadas para apoiar perícias, 
investigaçõese operações da Polícia Federal e das forças de segurança estaduais. 
Segundo o MJSP (2021, online), "com a disponibilização de informações de 
satélite relacionadas às detecções de mudanças em áreas de atuação do crime e 
alertas de indícios de diferentes tipos de ilícitos por meio da geotecnologia", dezenas 
de operações de enfrentamento ao crime organizado, em especial aos crimes contra 
o meio ambiente, foram desencadeadas. 
Conheça mais sobre o programa clicando aqui. 
 
 
2.1 Perspectivas de mudanças em políticas públicas 
Um dos precursores no estudo de mudanças em políticas públicas foi John 
Kingdon (2014). O autor desenvolve o tema da agenda a partir do Modelo dos 
Múltiplos Fluxos multiple streams e destaca que determinadas questões passam a 
integrar a chamada agenda governamental quando despertam o interesse dos 
formuladores de políticas públicas. 
Entretanto, somente parte desses assuntos passa de fato à agenda 
decisória, quando se demonstram opções viáveis a serem adotadas pelos 
tomadores de decisão. 
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/programa-brasil-m-a-i-s-tecnologia-adquirida-pelo-governo-federal-auxilia-forcas-de-seguranca-no-combate-ao-crime-organizado
 
29 
Junto com as agendas governamental e decisória, Kingdon (2014) também 
apresenta a agenda especializada, que trata de temas mais específicos dentro de 
subsistemas de políticas como de transporte, saúde e segurança pública. A 
formulação de políticas é geralmente atribuída a esses subsistemas, que se 
encarregam de desenvolver políticas públicas, caracterizando assim a natureza 
setorial do processo de formação das políticas (CAPELLA, 2007; BOUSHEY, 
2013). 
De Toni (2021, p. 31) esclarece que o modelo dos múltiplos fluxos indica 
que "a participação dos indivíduos na vida institucional é fluida e instável, sujeita 
permanentemente à rotatividade e alternâncias de grupos no poder." Assim, para a 
definição da agenda, seria necessária a convergência de três processos (ou três 
fluxos): os problemas, as soluções e o fluxo político. 
O modelo dos Múltiplos Fluxos de Kingdon (2014) é assim representado: 
 
Figura 6: Representação do modelo dos múltiplos fluxos 
 
Fonte: Modelo de Kingdon dos múltiplos fluxos (apud CAPELLA, 2007, p. 98; 2018, p. 45). 
 
 
30 
Desse modo, adaptando o modelo de Kingdon, a inserção de problemas na 
agenda, segundo Birkland e Deyoung (2013), ocorre em contextos típicos, como: 
 
● Ocorrência de crises; 
● Características especiais que se destacam sobre problemas gerais; e 
● Atenção em geral do público. 
 
2.1.1 Ocorrência de crises 
Um grande evento direciona o problema para a agenda, de maneira que o 
tema não pode mais ser ignorado. As crises podem ser de diversas ordens como de 
saúde, segurança pública ou do sistema político. 
Esses problemas têm como fatores cruciais, que determinam o nível de 
resposta estatal, os seguintes: 
 
➔ Gravidade; 
➔ Urgência; e 
➔ Tendência. 
 
Conforme o MJSP (2021, p. 20), no campo da segurança pública e defesa 
social podemos destacar alguns eventos que motivaram um conjunto de respostas 
dos governos. Como exemplo, as crises no sistema prisional pelo país, ilustram 
como o poder público precisou adotar ações voltadas a "soluções que permitam a 
redução da superlotação carcerária, a melhoria das condições de cumprimento de 
pena e a redução da reincidência criminal". 
Segundo o MJSP (2021), os problemas do sistema prisional ingressaram na 
agenda, conforme prevê o Grupo 4 das Metas de Resultado do Plano Nacional de 
Segurança Pública e Defesa Social 2021-2030. O plano identifica o problema, o 
caracterizando como "uma das questões mais complexas da realidade social 
brasileira, desafiador tanto para a justiça penal quanto para as políticas criminais, 
penitenciárias e de segurança pública" (MJSP, 2021, p. 20). 
Outro exemplo de crise que ingressou na agenda nos últimos anos é o 
denominado de "novo cangaço". Trata-se de ações violentas, praticadas por 
organizações criminosas, tendo como alvo preferencial estabelecimentos bancários 
 
31 
de pequenos municípios do país. Esses crimes têm exigido das forças policiais 
respostas não rotineiras, além da constituição de grupos especiais e forças-tarefa 
para investigação e desestruturação dessas organizações. 
Também podem ser ilustrados como crises os desastres ambientais e os 
acidentes de grandes proporções. Tais eventos têm provocado um conjunto de 
ações de prevenção, desde o fortalecimento dos mecanismos de treinamento e o 
estabelecimento de protocolos, com o necessário investimento em recursos 
tecnológicos. Aliado a isso, observa-se um esforço na definição de marcos legais, 
garantindo aos Corpos de Bombeiros Militares o exercício do poder de polícia 
administrativa, como a Lei n. 13.425, de 30 de março de 2017 ("Lei Kiss"), e outras 
aprovadas pelos demais entes federativos. 
Todos esses acontecimentos, compreendidos como crises no sistema de 
segurança pública e defesa social, acabam por impulsionar ações estatais, uma vez 
que esses problemas não podem mais ser afastados da agenda. A partir disso, o 
que inicialmente seria uma agenda governamental, passa a integrar a agenda 
decisória. 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
O Plano Nacional de Segurança Pública 2021-2030 estabelece Metas de 
Resultado para as organizações integrantes do Susp. 
A partir de 5 grupos, esses temas ingressaram na agenda decisória do 
governo federal, tendo por escopo materializar políticas públicas essencialmente 
voltadas ao enfrentamento dos seguintes problemas: 
 
Grupo 1 – Mortes Violentas; 
Grupo 2 – Proteção dos Profissionais de Segurança Pública; 
Grupo 3 – Roubo e Furto de Veículos; 
Grupo 4 – Sistema Prisional; e 
Grupo 5 – Ações de prevenção de desastres e acidentes. 
 
Conheça o plano clicando aqui. 
 
https://www.gov.br/mj/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/planos/plano_nac-_de_seguranca_publica_e_def-_soc-_2021___2030.pdf
 
32 
Figura 7: Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social 2021-2030 
 
Fonte: MJSP (2021, online). 
 
2.1.2 Características especiais que se destacam sobre problemas gerais 
Outro processo que justifica a entrada de temas na agenda é quando os fatos 
adquirem características especiais que os diferenciam de problemas gerais. 
Como exemplo, podemos destacar políticas públicas decorrentes do crime de 
homicídio contra a mulher por razões da condição de sexo feminino, inserido no 
Código Penal pela Lei n. 13.104/2015. Assim, dá-se uma qualidade especial 
(qualificadora) ao crime de homicídio, sendo que do problema geral (homicídio), 
parte-se para o problema específico (feminicídio). 
2.1.3 Atenção em geral do público 
Dentro de um subsistema de política pública existem diversas questões. 
Algumas se notabilizam diante da atenção que recebem do público ou de suas 
potenciais repercussões. No caso da segurança, diversos crimes, como homicídios, 
 
33 
furtos e roubos são objeto de constante atuação estatal por meio da definição de 
indicadores e metas de resultado. No entanto, alguns eventos focalizadores 
destacam-se, fazendo-os então ingressar na agenda dos governos. 
 
Atenção: Sobre os eventos focalizadores, os 
estudaremos melhor ao tratar dos feedbacks positivos. 
 
O problema também entra na agenda quando provoca reações emotivas e 
chama a atenção da mídia. Como exemplo, podemos citar um acidente de grandes 
proporções, com muitas vítimas, em que se questionam os procedimentos relativos à 
segurança, e às posturas de incêndio e pânico do estabelecimento privado ou 
público. O problema de segurança eventualmente já existia, no entanto, quando há a 
atenção do público, a questão passa a ser alvo de discussão e inserção na agenda. 
Birkland (2016, p. 125) alerta que, mesmo quando um problema ingressa na 
agenda, pode haver considerável dose de controvérsia e competição entre diferentes 
grupos interessados. São discutidas questõesdesde a definição do que é o 
problema efetivamente, quais são suas potenciais causas e que políticas 
possivelmente o solucionariam. 
O autor relata o caso do tiroteio na Columbine High School, nos EUA, no 
ano de 1999 e que após o evento diversos debates surgiram no país. Assim, se 
tentou enfrentar o problema de forma multidisciplinar, abordando a participação de 
familiares na vida escolar de crianças e adolescentes, o porte e acesso a armas de 
fogo, bem como a influência da televisão, filmes e videogames nos jovens. 
Entretanto, o que recebeu maior atenção do público, diante de sua posição 
central, foi a competição "[...] sobre o motivo do tiroteio em Columbine e o que 
poderia ser feito para evitar futuros tiroteios em escolas [...]" (BIRKLAND, 2016, p. 
125). A partir disso, uma série de medidas foram tomadas, fortalecendo mecanismos 
de segurança nos ambientes escolares. Pesquisas apontam que esse episódio traria 
à agenda pública o problema e as repercussões do bullyingii nas escolas. 
 
Conheça o caso da Columbine High School em: 
 
Massacre de Columbine, nos EUA, completa 20 anos em abril; e 
Columbine: o massacre que apresentou o Bullying ao mundo. 
https://g1.globo.com/mundo/noticia/2019/03/13/massacre-em-columbine-nos-eua-completa-20-anos-em-abril-relembre.ghtml
https://canalcienciascriminais.com.br/columbine-massacre-bullying/
 
34 
No Brasil, em 2011, o ataque na Escola Municipal Tasso da Silveira iii em 
Realengo, no município do Rio de Janeiro (RJ), e, em 2019, na Escola Estadual Raul 
Brasiliv, em Suzano (SP), provocaram debates semelhantes, além de impulsionar 
para a agenda pública a necessidade de adoção de políticas públicas para que 
eventos dessa natureza possam ser evitados. 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
Em 2019, no Estado do Paraná, foi implementada política pública voltada à 
proteção escolar. O Programa Escola Segura funciona com a participação da 
Polícia Militar, Secretaria de Estado da Educação e Esporte, além da Coordenadoria 
Estadual de Defesa Civil. "O objetivo é trazer mais segurança e integrar a 
comunidade escolar com a PM. O projeto prevê integração entre o corpo pedagógico 
das escolas e os policiais com foco na mediação de conflitos" (PARANÁ, 2019, 
online). 
Além dos objetivos voltados à segurança da escola e seu entorno, o programa 
também conta com a participação da Defesa Civil, mediante o "treinamento e 
prevenção de situações de crise e calamidade" (PARANÁ, 2019, online). 
Conheça o programa: 
Escola Segura; e 
CMEIV - Escola Segura. 
 
Sugestão de leitura: 
 
Violência nas Escolas e Políticas Públicas, de Eric Debarbieux e Catherine 
Blaya (Orgs.) editado pela Unesco (2002), clicando aqui. 
 
 
2.2 Teoria do equilíbrio pontuado 
Na definição da agenda, um dos maiores objetos de estudo é tentar 
compreender a dinâmica da entrada de temas no foco e, consequentemente, na 
atuação da Administração Pública. 
https://www.educacao.pr.gov.br/Escola-Segura
https://www.pmpr.pr.gov.br/Pagina/CMEIV-Escola-Segura
https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000128720
 
35 
Joan Subirats (1989, p. 52, tradução nossa), destaca que "[...] muitas vezes a 
consideração de uma questão depende de uma batalha prévia para a definição do 
problema entre os diferentes atores presentes". 
Subirats (1989) registra que uma série de fatores determinam como alguns 
assuntos ocupam (ou não) os espaços de programas e projetos de governo. Trata-
se de limites à inclusão de políticas, como a falta de recursos humanos e 
orçamentários/financeiros, a omissão de regras legais, a falta de interesse político ou 
mesmo a não atuação de grupos de pressão e demais atores interessados. 
A fim de compreender essa estabilidade, e como as mudanças ocorrem nas 
agendas, Baumgartner e Jones, em 1993, publicaram a primeira edição da obra 
Agendas and instability in American Politics, concebendo, assim, o que se chamou 
de Teoria do Equilíbrio Pontuado. 
Paul Sabatier (2007) esclarece a ideia de Equilíbrio Pontuado, 
argumentando que a formulação de políticas públicas se caracteriza por longos 
períodos de estabilidade e mudanças incrementais, marcados por breves períodos 
de grandes mudanças. 
Boushey (2013) destaca que as políticas públicas tendem a ser estáveis 
sofrendo lentas e graduais mudanças. Essas pequenas alterações, mantendo a linha 
geral da política, são denominadas de "incrementais". 
Perceba que, no campo da segurança pública e defesa social, por vezes são 
observadas mudanças incrementais, na medida em que políticas públicas já 
existentes são apenas "remodeladas". Mantém-se assim a linha central da política, 
que permanece intocada, havendo apenas mudanças periféricas. 
2.3 Feedbacks Negativos 
Sobre o tema, Boushey (2013, p. 140, tradução nossa) destaca o papel dos 
feedbacksv negativos, os quais exercem a função de manutenção sistêmica, diante 
da "[...] estabilidade dos participantes envolvidos nos subsistemas de políticas." 
Eugene Bardach (2006, p. 341, tradução nossa) relata que os feedbacks 
negativos, também conhecidos como "de equilíbrio", partem da lógica das 
oscilações naturais, "as quais ocorrem dentro de definidos, porém mutáveis, limites". 
Boushey (2013) retrata que, nas políticas públicas, todos os dias os policy-
makers são desafiados a um razoável grau de incerteza quanto aos rumos a 
 
36 
tomar, em face de soluções mais adequadas, e dos resultados potenciais dessas 
intervenções. 
A partir dessa constatação, os responsáveis pela formulação de políticas 
públicas acabam, na prática, adotando abordagens mais conservadoras, 
avessas ao risco de eventuais mudanças. 
Conforme esse autor são realizadas "[...]mudanças graduais nas políticas 
existentes por meio de comparações sucessivas e limitadas, em vez de correr o 
risco de falhar em grande escala". 
2.4 Feedbacks Positivos 
Para superar essa ideia, a literatura aponta a existência dos feedbacks 
positivos, que são aqueles que provocam mudanças em políticas, as quais se 
mantinham estáveis pelos feedbacks negativos. 
Segundo Boushey (2013, p. 139, tradução nossa), "os ciclos de feedback 
positivo ocorrem quando a atenção política de massa concentra o foco de todo o 
sistema em uma nova dimensão de um problema de política." Os feedbacks 
positivos são causados principalmente por: 
 
● Eventos focalizadores; 
● Ação dos policy entrepreneurs; e 
● Mudança de indicadores. 
 
2.4.1 Eventos focalizadores 
Para Boushey (2013), os eventos focalizadores são acontecimentos que 
chamam a atenção dos atores que têm o controle da definição da agenda. Esses 
eventos, em regra, encerram períodos de estabilidade e de políticas incrementais, 
provocando mudanças substanciais nas políticas públicas. 
Na segurança pública e defesa social, um evento focalizador é aquele que 
gera repercussão social ou exploração dos meios de comunicação. São atraídos o 
público, os governos e os policy-makers. 
 
37 
2.4.2 Policy entrepreneurs (empreendedores de política) 
As políticas públicas também são influenciadas pela ação dos policy 
entrepreneurs. Consoante em Page (2006), os "empreendedores de política" tentam 
convencer outros atores, encaminhando seus assuntos, e dando-lhes destaque, 
antes que saiam do foco. 
Segundo Carney (2012, p. 237, tradução nossa), "essa ênfase em 'soluções 
que perseguem problemas'" é essencial "para a aceitação de novas ideias dentro de 
uma 'janela de oportunidade'." Ou seja, o empreendedor de políticas públicas é 
aquele que, ao notar que um problema ganhou visibilidade social, aproveita o que 
Kingdon (2014) chamou de oportunidade de mudança ou janela de oportunidade 
[policy window], para então inserir a questão na agenda decisória, valendo-se da 
convergência dos três fluxos [multiple streams]. 
Esses empreendedores podem ser lideranças comunitárias, que têm voz 
perante as autoridades constituídas, ou mesmo lideranças políticas, como 
parlamentares que promovem projetosde lei voltados a determinado subsistema de 
política pública. Nas casas legislativas tal realidade é bastante presente, a partir de 
bancadas temáticas que defendem interesses de diversos setores, a exemplo de 
grupos que atuam em favor do agronegócio ou da segurança pública. 
2.4.3 Mudanças de indicadores 
Os feedbacks positivos também estão associados às mudanças de 
indicadores, principalmente aqueles mais visíveis, como a taxa de desemprego ou, 
no caso da segurança pública, taxas de crimes violentos como os homicídios 
dolosos. 
Há nesses casos uma maior atenção da mídia e de atores políticos, 
provocando assim uma resposta estatal. A partir desses indicadores se faz pressão 
sobre a agenda, para que determinada ação ocorra. 
A literatura indica que, em geral, mudanças repentinas e fortes de certos 
indicadores impulsionam a entrada de temas na agenda. Como exemplo, a 
elevação de crimes patrimoniais numa região vai direcionar o problema para a 
agenda, de maneira que as forças de segurança serão instadas a promover ações 
de policiamento preventivo e investigação criminal. 
 
38 
Baumgartner e Jones (2009) indicam que mudanças de indicadores levam 
à pontuação, uma vez que se tem um sistema estável da política pública e, de 
repente, chama-se a atenção para um assunto. 
Em geral se analisa a mudança ao longo do tempo, num grande intervalo. 
Além disso, há uma preocupação com o conjunto dessas modificações, para se 
demonstrar a evolução gradual (incremental) e as pontuações que ocorrem em 
momentos específicos. 
Cerqueira et al. (2021, p. 11) apresentam estudos do Fórum Brasileiro de 
Segurança Pública (FBSP) e do Ipea que demonstram a evolução da mortalidade 
violenta em longos intervalos de tempo, orientando assim os governos na adoção de 
políticas públicas. O gráfico abaixo, retirado do Atlas da Violência 2021, retrata a 
evolução do número e da taxa de homicídios no país entre 2009 e 2019. Esses 
dados, atualizados ano a ano, foram determinantes para a inserção do problema na 
agenda dos governos, uma vez que o homicídio é um dos principais indicadores de 
violência diante de sua baixa subnotificação. 
 
Gráfico 1: Número e Taxa de Homicídios no Brasil (2009 a 2019) 
 
Fonte: Fórum Brasileiro de Segurança Pública (2021, p. 11). 
 
O Atlas da Violência 2021 indica ainda que no período entre 2018 e 2019 
houve uma diminuição de 22,1% na taxa de homicídios, compreendida como o 
principal indicador de violência no Brasil (CERQUEIRA et al, 2021). 
 
Conheça o Atlas da Violência 2021 clicando aqui. 
https://www.ipea.gov.br/atlasviolencia/publicacoes/212/atlas-da-violencia-2021
 
39 
 
Essa preocupação com mortes violentas integra o Plano Nacional de 
Segurança Pública e Defesa Social 2021-2030, no Grupo 1 (Mortes Violentas), que 
se desdobra nas seguintes metas: 
 
➔ Meta 1 – Homicídios; 
➔ Meta 2 – Lesão corporal seguida de morte; 
➔ Meta 3 – Latrocínio; 
➔ Meta 4 – Mortes violentas de mulheres; e 
➔ Meta 5 – Mortes no trânsito. 
 
 (MJSP, 2021) 
 
Em Secchi (2019), a figura a seguir, chamada de árvore do problema, é uma 
ferramenta de gestão mediante a qual podem ser estabelecidas as relações entre 
causa, problema e consequência. 
Construída pelo corpo técnico do MJSP, a partir do software gratuito The 
Brain (desenvolvido pela The Brain Technologies), a árvore representa, neste caso 
concreto, um mapa mental do problema do "Alto índice de criminalidade violenta" 
(MJSP, 2021). 
No nível essencial identificamos a raiz, que é a causa do problema. No nível 
intermediário, identificamos o tronco, que é o problema central a ser enfrentado; no 
nível superficial identificamos os ramos, que são as consequências do problema 
(SECCHI, 2019). 
 
 
40 
Figura 8: Árvore do Problema “Alto índice de criminalidade violenta” 
 
Fonte: MJSP (2021, p. 62). 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
Agenda Estratégica e Planejamento Estratégico Governamental 
De Toni (2021, p. 19) aponta o que chama de “agenda estratégica”, como "[...] 
uma situação em que o núcleo da alta direção do governo [...] elabora uma visão de 
futuro consistente que corporifica um projeto de médio e longo prazo”. 
O autor associa essa ideia de agenda como ponto de partida para o que 
denomina de Planejamento Estratégico Governamental, consistente na: 
 
[...] materialização instrumental e operacional dessa agenda, transformando 
e processando uma determinada visão de futuro do país em um sistema de 
planejamento concreto, com instituições, organizações, burocracia, 
recursos, macroprocessos, cadeia de valor público, indicadores nacionais 
de performance etc (DE TONI, 2021, p. 19). 
 
 
Conforme alertam Wu, Ramesh, Howlett e Fritzen (2014), dos diversos 
problemas enfrentados pela sociedade, apenas pequena parcela é absorvida, 
tornando-se objeto de políticas públicas. Segundo os autores, os gestores públicos 
têm sido subestimados nessa área, diante do destaque conferido a formuladores das 
altas cúpulas dos Poderes Executivo e Legislativo. Além disso, há o consistente e 
reiterado papel da mídia e dos grupos interessados, limitando assim a participação 
do corpo técnico dos diversos subsistemas de política. 
 
41 
Tal fato se dá em parte diante dos potenciais riscos decorrentes dos 
processos de inovação na política, em que muitos gestores optam por mudanças 
incrementais, com poucas alterações significativas, revelando uma tendência 
conservadora e de evitação do fracasso. 
Nesse contexto, a compreensão de como ocorrem os processos de definição 
da agenda é essencial para que o gestor identifique os feedbacks negativos e os 
feedbacks positivos, e quais assuntos têm maiores chances de ocupar a atenção 
dos governos. 
Como uma última ressalva, é importante esclarecer que as políticas 
incrementais não se revelam necessariamente inadequadas. Segundo alerta 
Sampaio (2018, p. 108), “as eventuais distorções residem na adoção unilateral de 
modelos, já superados ou derivados de outros segmentos e organizações policiais, 
que nem sempre são adaptáveis" à realidade local, mas que de alguma forma 
acabam ocupando a agenda dos governos e se tornando políticas públicas. 
 
 
42 
Aula 3 - Ciclo das Políticas Públicas (formulação) 
 
Para além dos processos que fazem parte da rotina do gestor público, 
podemos inferir a existência de uma área estratégica, que pensa e reflete os 
problemas da sociedade, concebendo a formulação ou elaboração das políticas 
públicas, com base em determinado planejamento. 
Assim, a formulação é o momento no qual são definidos o objetivo da 
política, as metas almejadas, os indicadores para monitoramento, o desenho dos 
programas a serem desenvolvidos para implementação. 
Por outro lado, é também nesse momento em que são rejeitadas outras 
alternativas postas na mesa de discussão. 
Segundo Wu; Ramesh; Howlett; Fritzen (2014, p. 51) a promessa de governos 
com a resolução de problemas só se converte em conquistas mensuráveis com o 
desenvolvimento de duas condições, em determinada janela de oportunidade, uma 
vez que elas devem ser: 
 
• Politicamente aceitáveis pelo grupo político que consagra a maioria e a 
sociedade; e 
• Viáveis do ponto de vista administrativo e técnico. 
 
Na fase de formulação, busca-se, portanto, a resposta para determinadas 
necessidades da população, sendo o objetivo geral da política a solução ou 
minimização do problema ou conjuntos de problemas postos em evidência em 
determinado momento (IPEA, 2018). 
Nesse processo estratégico o planejamento, aparentemente racional e neutro, 
realizado pelo Estado, se depara com as ações de atores políticos, que visam a 
defesa de interesses e valores de determinado segmento da sociedade muitas vezes 
conflitantes com outros interesses e valores de igual peso. 
Para a contribuição no processo, os gestores devem converter as 
estatísticas em informações relevantes para os problemas e analisar as 
preferênciasde todos os atores envolvidos na demanda (apontando as viabilidades 
técnica, legal, financeira e política). 
 
43 
Além disso, devem agir baseados no conhecimento pretérito, mas estar 
abertos a novas propostas metodológicas, apontando, ainda, os riscos que cada 
alternativa possui, comparando-as e medindo-as. 
A coerente identificação da fonte ou causa do problema ou conjuntos de 
problemas, por meio da realização de um bom diagnóstico, deve ser a base de 
atuação do gestor público formulador da política [policymaker]. 
Um diagnóstico adequado possibilitará a convergência na definição do 
objetivo da política pública, dificultando a anulação de critérios técnicos quando 
da tomada de decisão pelo alto escalão e agentes políticos. 
O investimento no capital intelectual das organizações, mediante o preparo 
dos gestores públicos, diminui o risco de opções por políticas que sofram de 
deficiências perceptíveis, dissonantes das já existentes, ou mesmo pela opção da 
não realização da política pública. 
Conforme Ipea (2021), as capacitações, incentivos e estratégias 
organizacionais são eficientes para dar acesso aos servidores ao conhecimento 
científico e essenciais na formulação de políticas públicas. 
O incremento no nível de qualificação dos servidores contribui para a 
longevidade das opções escolhidas pelo tomador de decisão, perfazendo 
sustentabilidade. 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
A sustentabilidade enquanto princípio constitucional: 
Determina, independentemente de regulamentação legal, a 
responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretização solidária do 
desenvolvimento material e imaterial, socialmente inclusivo, durável e 
equânime, ambientalmente limpo, inovador, ético e eficiente, no intuito de 
assegurar, preferencialmente de modo produtivo e precavido, no presente e 
no futuro, o direito ao bem-estar físico, psíquico e espiritual, em 
consonância homeostática com o bem de todos” (FREITAS, 2011, p. 41). 
Segundo Nogueira (2018, apud RICCIO, 2017), a educação superior traz aos 
profissionais de segurança pública maior profissionalismo, accountability e 
legitimação, e passa a ser veículo de estímulo à pesquisa. E a institucionalização da 
pesquisa nas organizações policiais altera a cultura policial. 
 
44 
3.1 Fontes de informação em políticas públicas 
Recente pesquisa divulgada pelo Ipea (2021) revela que a maioria dos 
servidores públicos federais (64,5%) se valem sempre ou frequentemente de sua 
experiência pessoal na produção de políticas públicas, e nunca ou raramente fazem 
uso de relatórios de pesquisas científicas (53,8%) nesta etapa. Além disso, as fontes 
da sociedade - como opiniões dos beneficiários das políticas - têm uso inexpressivo 
pela administração pública. 
 
Tabela 1: Tipos de informações utilizadas pelos servidores federais para a produção de políticas 
 
Fonte: Ipea (2021, p. 2). 
 
Podemos, portanto, dividir as principais de fontes de informação utilizadas 
pelos agentes públicos na produção de políticas públicas em quatro tipos. 
 
Figura 9: Fontes de informação utilizadas na produção de políticas públicas 
 
Fonte: Ipea (2021, p. 2). 
 
45 
3.2 Atores participantes na formulação da política pública 
Na formulação da política pública um importante elemento diz respeito à 
compreensão pelo gestor público acerca das características das comunidades de 
atores envolvidos. Esses agrupamentos poderão representar coalizões de defesa 
no direcionamento de determinada política ou mesmo na manutenção do status quo. 
Nesse contexto, conforme explicitam Wu, Ramesh, Howlett e Fritzen (2014, p. 52-
54), poderão estar envolvidos, em regra: 
 
• Um pequeno grupo dirigente, com proeminência visível, liderando os 
órgãos governamentais e participando de comissões e grupos de trabalhos 
interinstitucionais de alto nível; 
• Os legisladores, por vezes restringidos por posições políticas partidárias e 
por próprias ambições pessoais; 
• Integrantes de órgãos governamentais do setor discutido, com 
considerável acúmulo de conhecimento e experiência em determinada área. 
Embora essa expertise seja importante, por vezes a ausência de uma visão 
holística, que transcenda suas tarefas rotineiras, pode ser um obstáculo para 
a concepção de opções criativas no enfrentamento de crises e problemas 
crônicos. Assim, determinados agentes públicos podem não estar motivados 
em relação às alternativas políticas que envolvam mudanças significativas 
no status quo; e 
• Grupos de interesse, como associações, grupos da sociedade civil, 
sindicatos, e grupos técnicos, como universidades e think tanks. Tais 
grupos participam indiretamente do processo, pressionando as classes 
políticas para a visibilidade e resolução de determinadas questões. 
 
A busca de sinergia entre esses atores, para viabilidade das propostas, 
geralmente recai em gerentes de nível intermediário. Esses profissionais podem 
alinhar o projeto político com a viabilidade operacional e a capacidade do 
órgão responsável, possibilitando que o planejamento torne a implementação mais 
fácil e eficaz. 
Conforme Wu et al. (2014, p. 54) a formulação é a fase que oferece aos 
gestores a melhor chance “de moldar os contornos e conteúdos das políticas; 
 
46 
caso contrário, eles estarão envolvidos, em grande parte, na implementação e 
avaliação de políticas idealizadas por outros”. 
Quando a comunidade é receptiva a novas ideias e a novos atores, tem-se 
um sistema aberto, com possibilidade de reforma de políticas de forma abrangente. 
Por outro lado, se há resistência na inclusão desses personagens, mas não a novas 
ideias, tem-se que programas já existentes podem ser reformados (Sistema 
contestado). 
Os autores Wu, Ramesh, Howlett e Fritzen (2014, p. 60) afirmam que 
invertendo a receptividade, o sistema avesso apenas a novas ideias, mas permeável 
a novos atores, considerado resistente, é suscetível à experimentação de políticas. 
Já o sistema é considerado fechado, tornando-se possível mudanças apenas 
incrementais, quando novos atores e novas políticas são constantemente refutados. 
A tabela abaixo representa, de forma estruturada, as características das 
comunidades de políticas públicas, e como repercutem na recepção de novas ideias 
na etapa de formulação. 
 
Tabela 2: Características das comunidades de políticas públicas e tipos de mudanças de políticas 
 
Fonte: Wu, Ramesh, Howlett, Fritzen (2014, p. 60). 
 
3.3 Processo de formulação da política e desenho da política 
Para Capella (2018, p. 9), o processo de formulação de políticas públicas 
compreende dois elementos principais, a definição da agenda, já abordado na 
aula anterior, que envolve o direcionamento da atenção em torno de questões ou 
problemas, e a definição de alternativas, que se evidencia na exploração do cerne 
dos problemas e no desenho de um plano possível de ação. 
Na definição das alternativas também serão estimados os custos e os efeitos 
que orientarão os debates durante o processo decisório, influenciando diretamente 
fases subsequentes, de implementação e de avaliação. 
 
47 
Considerado “o instrumento supremo de poder” Schattschneider (1960, apud 
CAPELLA, 2018, p. 71) dada a diversidade de alternativas possíveis, sempre haverá 
um mecanismo de seleção para as propostas e soluções possíveis. O ato de torná-
las proeminentes à consideração daqueles que têm autoridade para a tomada de 
decisão dentro do governo é tarefa dos empreendedores de políticas [policy 
entrepreneurs]. 
Esse momento do ciclo da política pública” envolve a identificação e a 
determinação das possíveis soluções para os problemas [...]” ou, “[...] a 
exploração das várias opções ou cursos alternativos de ação disponíveis para 
enfrentá-los" (JONES, 1984, p. 7; HOWLETT; RAMESH; PERL, 2020, p. 132-133, 
tradução nossa). 
Conforme Kingdon (2014), no processo de formulação, os empreendedores 
de políticas públicas têm um papel relevante,de conectar soluções e problemas, 
uma vez que esses elementos são definidos pelas pessoas de formas distintas. No 
campo das políticas públicas, por vezes as pessoas geram soluções e, 
posteriormente, procuram problemas que a elas tenham adesão. 
 Percebe-se que as soluções, além de ferramentas, instrumentos e técnicas, 
devem ser encaradas como construções sociais, envolvendo diferentes pontos de 
vista e interesses em disputa, conforme assinala Capella (2018, p. 73). As soluções 
estão relacionadas com as consequências futuras que se esperam obter. Além 
disso, envolvem instrumentalização (indicação de medidas concretas e 
procedimentos formais, a exemplo de criação de leis, previsões e alterações 
orçamentárias, estabelecimento de programas, dentre outros) e precisam de um 
problema significativo, revelando-se como “um discurso de legitimação da ação 
governamental esperada”. 
Portanto, a fase de formulação não é permeada apenas por questões 
técnicas, envolvendo a elaboração de métricas e custos toleráveis. Para além de um 
processo racional e utilitarista, revela conflitos e dissensos, percepções e interesses 
dos atores, sendo o fluxo político importante de ser identificado. 
O gestor público, entretanto, deve possuir um rol de soluções pré-concebidas 
e consonantes com outras políticas já em curso, aptas a competir no debate público, 
quando um problema surgir na agenda. Para auxiliar esse processo, uma das 
ferramentas para formulação é a de desenho da política. 
 
48 
3.4 Desenho da Política 
De acordo com o Ipea (2018, p. 71), o Desenho da Política [Policy Design] 
“envolve um esforço de sistematizar ações eficientes e eficazes, com a aplicação de 
conhecimento de meios políticos para a adoção de instrumentos que permitam o 
atingimento de objetivos, resultados e metas dentro de contextos políticos 
específicos”. 
Trata-se de um tema que tem ganhado destaque no estudo da formulação de 
políticas públicas, sendo que um dos autores clássicos do campo é Jan Tinbergen, 
que foi o primeiro ganhador do prêmio nobel de Economia, em 1969vi. 
Na obra The design of development (1958), o Tinbergen observa a 
elaboração de políticas, principalmente nas perspectivas do desenvolvimento e 
políticas econômicas, ao mesmo tempo em que avalia quais são os aspectos 
problemáticos que precisam da atenção do planejador. 
A partir das concepções clássicas de Tinbergen, o estudo contemporâneo de 
Bobrow (2006, p. 80, tradução nossa) chama a atenção para as condições a serem 
consideradas no desenvolvimento de políticas: 
 
● Instrumentos de política do governo como meios: devem ser conhecidos 
os instrumentos de política, uma vez que os governos podem (ou não) dispor 
deles. Na perspectiva administrativa-organizacional, deve ser avaliado o que 
o governo consegue ou não fazer, que são as chamadas Capacidades 
Estatais. Note que os governos dispõem de recursos distintos em termos 
financeiros e de pessoal qualificado para políticas públicas. Assim, a 
depender da natureza da política, determinados entes federativos terão um 
espectro de atuação mais limitado. Desse modo, "altos níveis de 
capacidades estatais estão ligados a produtos e resultados de política 
superiores, enquanto déficits de capacidade são vistos como a principal 
causa de falha de política e resultados abaixo do ideal" (WU; RAMESH; 
HOWLETT, 2018, p. 1, tradução nossa); 
● Reconhecimento de alternativas e seus possíveis resultados: discute 
quais são os resultados possivelmente obtidos em razão de diferentes 
alternativas. As respostas possibilitam a comparação desses resultados; 
 
49 
● Diagnóstico situacional: busca identificar em qual contexto está se 
formulando a política; 
● Presença de incerteza: há muita incerteza em termos de políticas públicas, 
a exemplo de informações básicas de que administração não dispõe; e 
● Necessidade de flexibilidade para futuras revisões: possibilidade de 
adaptações ou correções no curso da política. 
 
Bobrow (2006, p. 80, tradução nossa), também deixa claro que um grande 
conjunto de fatores e atores precisam ser levados em conta, isto inclui o setor 
privado, as atitudes gerais da população, os órgãos de governo e suas inclinações 
(órgãos e agentes públicos têm as suas inclinações e reivindicações), a estrutura 
econômica atual, os recursos naturais, a situação geográfica e o tamanho das 
entidades envolvidas. 
Além disso, o autor aponta como influência na formulação a existência de 
“lapsos de tempo” entre uma política ser proposta, planejada, implementada e 
produzir os efeitos esperados. Assim, segundo o autor, é comum em políticas 
públicas que, diante desse decurso de tempo, os objetivos inicialmente propostos 
precisem ser reformulados em razão de novos contextos fáticos. 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
Conheça o trabalho da Enap sobre Capacidades Estatais para produção de 
políticas públicas clicando aqui. 
 
 
Amadurecendo os elementos conceituais trazidos por Tinbergen, Bobrow 
(2006, p. 90-92) enuncia um conjunto de comandos, a partir de 10 "máximas" ou 
mandamentos, que precisam ser pensados ao se desenhar uma política pública: 
 
https://www.enap.gov.br/pt/acontece/noticias/download-capacidades-estatais-para-producao-de-politicas-publicas-resultados-do-survey-sobre-o-servico-civil-no-brasil
 
50 
Tabela 3: Desenho das políticas públicas (10 mandamentos) 
 
Fonte: Tinbergen, Bobrow (2006, p. 90-92). 
 
 
1. Abordagem Interdisciplinar 
Essa abordagem interdisciplinar é relevante, porque reforça a ideia de que a 
teoria que se parte não vai responder tudo; ou seja, não terá todas as respostas. 
Uma área do conhecimento se torna mais robusta quanto mais aberta ela 
estiver para receber outras áreas, uma vez que nenhum campo consegue todas as 
respostas. Ao buscar informações em outros segmentos, é possível preencher as 
lacunas. Como exemplo, a economia comportamental é usada em diversos campos 
do conhecimento, influenciando políticas, como ocorre na técnica Nudge. 
Nesse contexto, as políticas públicas de segurança serão mais bem 
qualificadas quando utilizarem a contribuição de outros campos, a exemplo da 
chamada "arquitetura contra o crime" ou "prevenção do crime através do desenho 
urbano" no enfrentamento a crimes patrimoniais. 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
Com base na economia comportamental, a técnica Nudge foi criada por 
Thaler e Sustein (2008), tendo por finalidade criar estímulos leves voltados à 
modificação de comportamentos humanos. 
 
51 
No campo da segurança pública, pode ser utilizada para o enfrentamento de 
problemas do cotidiano, como a vitimização repetida e a prevenção situacional 
do crime. 
Conheça a Revista Brasileira de Políticas Públicas, do Programa de 
Mestrado e Doutorado em Direito do Centro Universitário de Brasília. 
Em seu vol. 8, n. 2, ago. 2018, estão disponíveis diversos artigos sobre a 
aplicação prática da técnica Nudge. Clique aqui e veja. 
 
2. Estabelecer condições mínimas a serem satisfeitas nas políticas 
Condições mínimas que as políticas devem proporcionar. Se não ocorrerem, a 
política provavelmente não vai funcionar, porque vai gerar conflitos, como os 
decorrentes de limitações de governo ou econômicas. Por exemplo, determinadas 
políticas de segurança precisam de um contingente mínimo de pessoal e recursos 
logísticos. Sem esses meios, a política pública terá poucas chances de êxito. 
3. Salvaguardas 
Uma política sempre vai ter partes afetadas; algumas vezes, essas partes são 
mais difusas, o que facilitará o seu funcionamento. No entanto, às vezes as 
repercussões são mais localizadas, o que exigirá salvaguardas contra os impactos 
às partes afetadas. 
Nesse contexto, como se lidam com as partes afetadas? Quais serão os 
compromissos firmados com as pessoas, para que fiquem menos resistentes com o 
que vai acontecer? Como exemplo, podemos citar a construção de um 
estabelecimento penal numa pequena cidade,o que pode gerar elevada dose de 
controvérsia. 
4. Contextualização 
Deve ser considerada a história e os antecedentes de um subsistema de 
política pública. Assim, a contextualização da atuação histórica das organizações 
policiais e como vêm se desenhando as políticas públicas de segurança numa região 
possibilitam uma melhor compreensão de mundo, e um melhor ponto de partida para 
novas formulações de políticas. 
 
https://www.publicacoes.uniceub.br/RBPP/issue/view/244
 
52 
 
SAIBA MAIS! 
 
Conheça na Biblioteca Digital do MJSP a pesquisa de Sampaio (2018), o 
qual faz um resgate histórico de 40 anos nas políticas públicas de segurança, no 
Estado do Paraná clicando aqui. 
 
5. Análise de oposições 
No planejamento público deve-se levar em consideração os vários atores e 
pensar na cadeia de causação - se colocando no lugar das pessoas afetadas, dos 
beneficiários, dos profissionais que irão implementar a política. Assim, na formulação 
precisam ser avaliadas as eventuais restrições que podem ser apresentadas à 
política pública. 
6. Melhores práticas e empréstimos 
Conhecer melhores práticas, deter melhor repertório das políticas públicas do 
subsistema que se pretende desenvolver. Nesse contexto, identificamos as práticas 
de benchmarking, tema já explorado na aula 1 deste módulo. 
Perceba que o profissional de segurança pública e defesa social precisa 
estar atualizado e conhecer as melhores práticas da sua área de atuação, 
participando de cursos e eventos, ou mesmo pesquisando nas mais variadas 
bibliotecas digitais em segurança pública, como o Repositório da Biblioteca Digital do 
MJSP. 
 
Conheça também a Revista do Sistema Único de Segurança 
Pública clicando aqui. 
7. Ajuste fino 
Muitas vezes, a partir de práticas de benchmarking, são adotadas políticas 
públicas já implementadas por outras organizações ou em locais distintos. O ajuste 
fino consiste em adaptar as políticas públicas ao próprio contexto. Note que a 
reprodução pura e simples, sem os ajustes necessários, poderá redundar no 
https://dspace.mj.gov.br/handle/1/4430
https://dspace.mj.gov.br/
https://dspace.mj.gov.br/
https://dspace.mj.gov.br/handle/1/4028
 
53 
fracasso da política. Como exemplo, programas de policiamento exitosos num 
determinado lugar poderão sofrer restrições em outro, motivo pelo qual algumas 
vezes precisam ser adaptados à realidade local. 
8 e 9. Mapeamentos para trás e para frente 
Na formulação, é importante pensar no objetivo, no impacto final e "tencionar" 
a cadeia de causação. "Tencionar" no sentido de se certificar se o produto leva ao 
impacto e, se o produto intermediário leva ao resultado. A cadeia de causação age 
assim para que os produtos realmente atinjam o impacto desejado. 
São feitos dois mapeamentos, em ambos os sentidos, sendo que se esses 
mapeamentos não se confirmarem, a Teoria da Mudança possivelmente não é a 
mais adequada. 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
Conforme Mafra (2016, p. 78) a Teoria da Mudança é utilizada para 
projetar e avaliar iniciativas que visam a promover mudanças sociais. Trata-se de 
uma representação de como uma implementação de uma política leva aos 
resultados e impactos esperados. 
 
Nessa construção, os gestores públicos devem: 
 
(1) descrever os insumos necessários à política, as atividades que eles 
devem suportar, os produtos que se pretendem obter, assim como resultados e 
impactos esperados; 
(2) identificar eventos ou condições afetas à obtenção do resultado, bem 
como as relações de causa-efeito que a política está assumindo, para depois avaliá-
las; e 
(3) embasar-se em conhecimentos científicos (MORRA-IMAS; RIST, 2009, 
p. 151; MAFRA, 2016, p. 78). 
 
 
54 
A Teoria da Mudança agrega aos componentes da política informações 
relacionadas às influências externas e aos pressupostos que sustentam as relações 
de causa e efeito. 
Chiavenato (2020) infere que as mudanças realizadas pelos agentes 
podem ser observadas na estrutura, na tecnologia, nos produtos/serviços e na 
cultura organizacional, alterando assim o desempenho da organização em 
diferentes formas e aspectos. 
A ilustração a seguir representa o Desempenho Organizacional 
Melhorado, fruto do processo de mudança (CHIAVENATO, 2020, p. 198). 
 
Figura 10: Diferentes tipos de mudanças organizacionais. 
 
Fonte: Chiavenato (2020, p. 198). 
 
A Teoria da Mudança é, portanto, um modelo teórico que dá suporte às 
intervenções, avaliando seu desenho, verificando sua consistência e coerência 
interna. 
Conforme o Ipea (2018, p. 139), sua utilização pode facilitar a identificação 
de erros ou falhas, propondo mudanças para que a política alcance seus objetivos. 
Uma vez em vigor, outros insights podem ocorrer, sendo necessária nova reflexão 
sobre quais insumos, processos ou produtos alternativos podem ser eficazes para 
alcançar os resultados e impactos almejados. 
 
55 
O modelo lógico, que abordaremos a seguir, é uma ferramenta qualitativa 
que organiza de forma racional a sequência para atingir os resultados e impactos 
propostos. Diante disso, Teoria da Mudança e modelo lógico devem ser estudados 
conjuntamente. 
 
10. Ajustes para vieses cognitivos 
Inicialmente, trata do viés de disponibilidade (1), em que geralmente são 
reproduzidas (copiadas) as políticas públicas que estão mais disponíveis. Assim, 
nem sempre há um grande repertório à disposição do policymaker, motivo pelo qual 
é importante sua ampliação. Por essa razão, em políticas públicas de segurança há 
um maior viés de disponibilidade de modelos tradicionais reativos de policiamento, 
voltados a respostas a incidentes. 
Ainda, observa-se um viés de confirmação (2), na medida em que tendemos a 
buscar exemplos de políticas já existentes e que estejam alinhados às nossas 
percepções e julgamentos; ou seja, naquilo que acreditamos e já conhecemos. Esse 
viés de confirmação pode criar barreiras para novos entendimentos sobre políticas 
públicas. 
Nos vieses cognitivos ainda se destacam as correlações ilusórias (3), ou seja, 
relações de causa e efeito que não se confirmam, uma vez que integram nosso 
imaginário, mas não apresentam robustez técnica ou fática. Por vezes, são lançados 
programas de policiamento embasados em percepções particulares de agentes 
públicos, mas que não encontram respaldo em estatísticas ou outros estudos mais 
estruturados. 
Por fim, os vieses também podem se basear em ancoragens (4), que 
condicionam a política, de acordo com o seu ponto de partida. A forma como é feita 
uma pergunta em política pública vai ancorar (condicionar) o modelo de resolução. 
 
 
Assim, após começar a planejar a política, a adoção de um outro ponto de 
vista, mudando os rumos iniciais, nem sempre é fácil. Por esse motivo, o 
planejamento deve sempre levar em conta a perspectiva de outras partes 
interessadas e dos setores técnicos envolvidos. 
 
56 
3.5 Análise ex ante e Modelo Lógico no desenho da política 
O MJSP (2021, p. 58), na revisão do Plano Nacional de Segurança Pública e 
Defesa Social visualiza-se um exemplo de abordagem criteriosa e uso de 
metodologia para o enfrentamento de problemas ligados à segurança. São utilizados 
dois recursos complementares, quais sejam: a análise ex antevii e os modelos 
lógicos de política. 
Na análise ex ante, o estudo do desenho da política confere maior 
racionalização ao processo inicial de implantação, além de otimizar a aplicação de 
recursos públicos. Assim, essa análise orienta a decisão da alta gestão para a 
escolha de alternativas mais efetivas, eficazes e eficientes. 
O MJSP (2021, p. 58) aponta que objetivos e metas são definidos com 
clareza, detalhando-se o passo a passo, para que sejam transformados em 
produtos. Esses produtos conduzirão a resultados que, a médio e longo prazo, se 
converterão em impactos positivos na qualidade de vida da sociedade. 
Nesta fase, cabe ao gestor a observação do que o Tribunal de Contas daUnião (TCU) denomina, a partir da obra "Dez Passos para a Boa Governança” 
(TCU, 2021, p. 12), de mecanismos organizacionais de governança pública: 
 
• Liderança: integridade e competência são atributos que auxiliam na 
construção desta habilidade; 
• Estratégia: planejamento, que alinhe objetivos de Estado com os de 
governo; e 
• Controle: revelados em instrumentos como transparência, accountability 
[prestação de contas] e auditoria interna, postos em prática para avaliar, 
direcionar e monitorar a atuação da gestão para conduzir a política pública e 
a prestação de serviços aos interesses da sociedade. 
 
A ilustração abaixo, retirada de outra obra do Tribunal de Contas da União - 
TCU), Referencial Básico de Governança Aplicável a Organizações Públicas e 
outros entes jurisdicionados ao TCU, representa a estrutura da Governança 
Organizacional Pública (TCU, 2020, p. 52): 
 
 
 
 
57 
Figura 11: Governança Organizacional Pública 
 
Fonte: TCU (2020, p. 52). 
 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
Dentre os Dez Passos para a Boa Governança do TCU, a governança 
envolve atividades de avaliar o ambiente, cenários, alternativas e resultados atuais e 
almejados, para direcionar a preparação e coordenação de políticas e planos, 
alinhando funções organizacionais às necessidades das partes interessadas, 
monitorando os resultados, desempenhos e o efetivo cumprimento de políticas e 
planos, confrontando-os com as metas estabelecidas (TCU, 2021, p. 12). 
Na fase de monitoramento, é importante atentar para a implantação de 
indicadores de desempenho, estabelecendo-se rotinas e relatórios padrões e 
periódicos para o levantamento de informações sobre as metas definidas, 
publicando-se o resultado para conhecimento das partes interessadas (TCU, 2021, 
p. 33). 
 
58 
Como atividades básicas, nesta percepção estratégica, estão: (1) o 
planejamento das operações, devendo ser definido prioridades e objetivos da 
política; (2) a execução dos planos, visando à geração dos resultados esperados 
com as políticas; (3) o controle de desempenho, amenizando riscos, e avaliando 
índices e metas. (TCU, 2021, p. 12). 
Mais sobre o assunto poderá ser pesquisado na 3.ª edição do Referencial 
Básico de Governança Organizacional do TCU (2020), clicando aqui. 
Conheça, ainda, a Lei n. 13.640/2017 (que regulamenta o art. 37, §3.º, I, da 
CF) que dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos 
serviços públicos da administração pública. 
Esta lei estabelece um conjunto de ações para o alinhamento da prestação 
dos serviços às efetivas necessidades da sociedade, sendo a pesquisa de satisfação 
dos usuários uma ferramenta de análise. 
 
 
3.6 O Modelo Lógico do MJSP 
O Inep (2018, p. 94) explica o modelo lógico da seguinte forma: 
Não existe impacto efetivo nem resultados palpáveis para políticas sem 
objetivos claros e sem uma teoria do programa, ou seja, sem uma ideia 
explícita das consequências de uma possível ação que intervenha sobre um 
problema. Uma teoria clara é aquela que consegue ser expressa, de forma 
objetiva, em resumo narrativo (uma frase ou um parágrafo) que expresse 
como o programa incide sobre as causas do problema, projetando seus 
resultados e impactos de longo prazo. Sugere-se que a teoria seja descrita 
informando: se (descreva o desenho do programa), então (descreva os 
resultados), o que então levará a (descreva os impactos). Tal passo é 
importante para que se verifique, antes de mais nada, a consistência lógica 
do que se pretende fazer, de modo que fique absolutamente claro em que 
medida os recursos e os processos a serem despendidos e realizados 
podem ser tomados como diretamente responsáveis por produzir o que se 
vislumbra como resultado e se vislumbra como impacto. 
No desenvolvimento do modelo lógico (ML), uma reflexão se faz necessária: 
 
Para que é desenhada uma política pública? 
Segundo Pinheiro (2020, p. 22), a política é voltada para a consecução de 
objetivos coletivos, “por meio de um cálculo racional de escolhas entre distintas 
https://portal.tcu.gov.br/governanca/governancapublica/governanca-no-setor-publico/publicacoes.htm
 
59 
alternativas de ação (racionalidade instrumental)”, sendo, neste contexto, 
fundamental que seus objetivos e suas avaliações sejam claros. 
Conforme o Ipea (2018, p. 74-75), o objetivo principal de qualquer ação 
pública é, portanto, atender de maneira efetiva a demanda envolvida em um 
problema identificado, podendo ser utilizadas algumas diretrizes, para facilitar um 
conjunto de escolhas de políticas plausíveis, a exemplo: 
 
(1) aplicação eficiente dos recursos disponíveis; 
(2) minimização dos custos envolvidos; e 
(3) maximização dos resultados ou benefícios sociais. 
 
Figura 12: Etapas de caracterização da política pública 
 
Fonte: Ipea (2018, p. 72). 
 
60 
Para a formulação de política uma metodologia útil para identificação e 
descrição dos diversos componentes do desenho é a matriz do modelo lógico. O 
primeiro passo consiste em delimitar qual problema se visa atenuar ou resolver com 
a intervenção pública, partindo-se daí a busca de soluções, e não o contrário. Nesse 
momento serão identificadas as suas causas e selecionadas as mais críticas, sendo 
organizada a construção de um modelo lógico. 
O Ipea (2018) aponta que o gestor e sua equipe devem refletir e responder 
algumas questões, apresentando dados quantitativos e estudos qualitativos, como: 
 
● Quando o problema ocorre ou desde quando vem ocorrendo? 
● Quais razões (normativas e econômicas) justificam a intervenção estatal? 
● Onde o problema ocorre e sobre quais atores? 
● Afeta diferentes regiões e grupos da população? 
● Quais indicadores caracterizam o problema? 
● Existem pesquisas, estudos ou políticas pretéritas relacionadas ao tema? 
 
Conforme MJSP (2021, p. 58), neste viés, o modelo lógico, como instrumento 
de construção de políticas públicas, apresenta, de forma simples e visual, como 
recursos e atividades públicas geram propostas, que podem ser transformadas em 
produtos resultados e impactos esperados. 
Segundo o Ipea (2018, p. 96-99), percebe-se que no modelo lógico há 
componentes comuns, insumos, atividades, produtos, resultados e impactos, porém, 
não existe um formato ou uma estrutura padronizada para sua elaboração. 
Como já informamos no início de nosso curso, o modelo lógico concebido pelo 
Ipea (2018) e aplicado pelo MJSP se adequa perfeitamente ao ciclo desenvolvido 
pela Enap, de maneira que as informações trazidas por Wu, Ramesh, Howlett e 
Fritzen (2014) colaboram, de forma analítica, com o caminho de formação da 
política. 
A ilustração a seguir representa o ciclo de construção do modelo lógico 
adotado pelo MJSP (2021, p. 58): 
 
 
 
 
 
61 
Figura 13: Modelo Lógico MJSP 
 
 
Fonte: MJSP (2021, p. 58). 
 
Conforme o MJSP (2021, p. 60) os elementos de um modelo lógico se 
encadeiam a partir de: 
 
Insumos 
Recursos (financeiros, físicos, humanos) necessários para a sua execução. 
Ex. a contratação ou movimentação de pessoal, aquisição de equipamentos, 
viaturas. 
Atividades: 
Ações ou serviços rotineiros realizados na política pública. Ex. investigação 
policial, atividades de polícia ostensiva, atividades periciais. 
Produtos (outputs) 
Frutos diretos e quantificáveis da atividade política. Ex. programas e projetos 
de policiamento específicos para a política que se pretende implantar, como ações 
 
62 
estruturadas voltadas à redução de determinados índices como furtos e roubos, 
perturbação do sossego etc. 
Resultados (out comes) 
Mudanças perceptíveis em curto prazo. Ex. prisões de infratores, apreensões 
de armas e drogas ilícitas, redução dos índices de crimes alvo da política, redução 
do número de ocorrências de perturbação do sossego. 
Impactos 
Mudanças de médio e longo prazo, perspectiva futura dos beneficiários. Ex. 
redução sustentável e perene de indicadoresde criminalidade, fortalecimento da 
relação de confiança entre polícia e sociedade. 
 
Exemplos das principais "entregas" (de produtos e serviços) podem ser 
observadas na Carteira de Políticas Públicas do MJSP (2020-2023, online), 
acesse clicando aqui. 
 
Figura 14: Carteira de Políticas Públicas 
 
Fonte: MJSP (2022, online). 
 
A Carteira de Políticas Públicas contempla uma lista 
exaustiva de todas as políticas que o Ministério da Justiça e 
Segurança Pública - MJSP, atua, sendo organizada de forma 
https://www.gov.br/mj/pt-br/acesso-a-informacao/governanca/carteira/revisao-da-carteira-de-politicas-publicas-mjsp-consolidado-v15-publicacao.pdf
 
63 
setorial, ou seja, vinculadas à cada unidade finalística no 
âmbito da estrutura organizacional do Ministério. Ela contém 
uma série de informações, como: nome da política e unidades 
responsáveis; descrição e produtos/serviços das políticas e a 
sua forma de implementação; vinculação com o Planejamento 
Estratégico do MJSP; e outras de cunho orçamentário. 
 
Com esta ferramenta as decisões alocativas de recursos passam a ser 
orientadas por critérios mais claros e transparentes, baseados em uma análise 
técnica mais robusta. 
A criação ganha consistência na formulação inicial, sendo que a expansão ou 
o aperfeiçoamento de uma política passam a contemplar etapas objetivas, 
aprimorando a alocação de recursos, a eficiência dos gastos e a efetividade na 
prestação de serviços. 
Conforme o MJSP (2021, p. 59), o modelo lógico permite: 
 
(1) O registro de mudanças, podendo ser constantemente revisado; 
(2) Comunicar de forma visual e clara a lógica do plano para os agentes 
envolvidos; 
(3) Ressaltar os principais aspectos a serem monitorados pela equipe de 
implementação; e 
(4) Subsidiar pesquisadores no desenho e posterior avaliação, além de 
propiciar aos gestores mais clareza nas perguntas que querem ver 
respondidas. 
 
Neste modelo, consoante com o MJSP (2021, p. 60), o gestor forma um 
encadeamento estruturado de forma razoável e lógica “entre o problema que se quer 
atacar, as atividades a serem executadas e os produtos elaborados, de modo a 
alcançar os resultados e impactos esperados. 
A seguir se apresenta a exposição de cada um dos conceitos de forma 
visualmente orientada: 
 
 
 
 
64 
Figura 15: Estruturação do Modelo Lógico MJSP 
 
Fonte: MJSP (2021, p. 60). 
 
Para cada resultado pretendido devem ser estabelecidos indicadores 
suficientes de verificação de desempenho (compromisso de execução desejável e 
exequível). 
Pelo modelo lógico, é possível construir os seguintes indicadores (IPEA, 2018, 
p. 103): 
 
• Eficiência: dizem em que medida os recursos utilizados para gerar um 
produto estão sendo bem utilizados pela aplicação de insumos e 
processos; 
• Eficácia: demonstram que os prazos de entregas do produto estão sendo 
cumpridos; e 
• Efetividade: são os que inferem que os resultados mais importantes estão 
sendo realizados e em que prazos, sendo mensurados, em regra por dados 
qualitativos, em termos de satisfação, confiança e qualidade dos serviços. 
 
 
65 
Figura 16: Estruturação de indicadores de eficácia, eficiência e efetividade 
 
Fonte: Ipea (2018, p. 103). 
 
De TONI (2021) ao definir o objetivo da política pública o policymaker deve 
aplicar o mínimo de recursos possível com a obtenção do máximo de resultados, o 
que exige a elaboração de um Plano Estratégico Governamental associado ao 
domínio acerca dos instrumentos de programação (Lei de Diretrizes Orçamentárias, 
Lei Orçamentária Anual e Plano Plurianual). 
O Manual Técnico de Orçamento - MTO 2022 explica que para 
compreender o orçamento público é necessário reconhecer sua estrutura e 
classificação, portanto, uma visão de como está organizado o orçamento público. 
Atualmente, a estrutura do orçamento público registra programações 
orçamentárias as quais estão organizadas em programas de trabalho, que 
contêm informações qualitativas e quantitativas, sejam físicas ou financeiras 
(SOF, 2021, online). 
No quadro abaixo é apresentada a classificação qualitativa de um programa 
de trabalho: 
 
 
66 
Figura 17: Programa de Trabalho - Classificação Qualitativa 
 
 
Fonte: Secretaria de Orçamento Federal - SOF (2021, online). 
 
No quadro abaixo é apresentada a classificação quantitativa de um 
programa de trabalho: 
 
 
67 
Figura 18: Programa de Trabalho - Classificação Quantitativa 
 
 
Fonte: Secretaria de Orçamento Federal - SOF (2021, online). 
 
3.7 Instrumentos de Planejamento e Orçamento 
 
Plano Plurianual (PPA) 
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo 
Federal, que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos 
e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e 
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada” (SOF, 2021). “Deve ser enviado pelo Executivo ao Congresso 
até o dia 31 de agosto. O PPA é encaminhado pelo presidente da República 
no primeiro ano do governo e corresponde ao período que vai do segundo 
ano de sua administração até o primeiro ano do mandato de seu sucessor 
(SENADO FEDERAL, 2021). 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
Instituída pela CF/88, a LDO é o instrumento norteador da elaboração da 
LOA na medida em que dispõe, para cada exercício financeiro sobre: 
- As prioridades e metas da Administração Pública Federal; 
- A estrutura e organização dos orçamentos; 
 
68 
- As diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos da União e suas 
alterações; 
- A dívida pública federal; 
- As despesas da União com pessoal e encargos sociais; 
- A política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de 
fomento; 
- As alterações na legislação tributária da União; e 
- A fiscalização pelo Poder Legislativo sobre as obras e os serviços com 
indícios de irregularidades graves (SOF, 2021). 
Também fixa limites para os orçamentos do Legislativo, Judiciário e 
Ministério Público e dispõe sobre gastos com pessoal e política fiscal, entre 
outros temas. Tem que ser enviada pelo Executivo ao Congresso até 15 de 
abril e aprovada pelo Legislativo até 30 de junho. Se não for aprovada 
nesse período, o Congresso não pode ter recesso em julho (SENADO 
FEDERAL, 2021). 
Lei Orçamentária Anual (LOA) 
É o orçamento anual enviado pelo Executivo ao Congresso que estima a 
receita e fixa a despesa do exercício financeiro, ou seja, aponta como o 
governo vai arrecadar e gastar os recursos públicos. Contém os orçamentos 
fiscal, da seguridade social e de investimento das estatais. O projeto de lei 
que trata do orçamento anual deve ser enviado pelo Executivo ao 
Congresso até o dia 31 de agosto. Pode ser aprovado até dezembro, mas 
essa prática não é obrigatória (SENADO FEDERAL, 2021). 
 
 
 
ATENÇÃO 
 
Apesar da análise focar na administração pública federal, 
os instrumentos de programação (PPA, LDO e LOA) se aplicam 
a todos os entes federativos. 
Assim, Estados, Distrito Federal e Municípios devem 
respeitar esses mesmos instrumentos, sendo regidos 
cumulativamente pela Constituição Federal e por suas 
respectivas Constituições Estaduais ou Leis Orgânicas. 
 
 
 
69 
Finalizando 
 Neste módulo, você aprendeu que: 
 
• No século XX o estado precisou se reinventar para atender funções mais 
complexas da sociedade, o que se denominou inovação; 
• O problema público só existe se representa foco de insatisfação de um 
grupo considerável de atores sociais; 
• A visão estadocêntrica insere o estado exclusivamente como propulsor 
das políticas públicas enquanto a posição multicêntrica estende a outros 
atores; 
• Stakeholders são grupos de interessados em políticas públicas; 
• Os grupos de interessados em determinada política pública são 
conhecidos como policytakers; 
• O MJSP desenvolveu o Programa Nacional de Segurança nas Fronteiras 
de Divisas, conhecidopela sigla V.I.G.I.A. (Vigilância, Integração, 
Governança, Interoperabilidade e Autonomia), sendo um exemplo de 
política pública; 
• Um banco de boas práticas é denominado benchmark; um padrão ouro, 
uma referência; 
• A obra de Hofstadter, denominada The Age of Reform (1955), 
apresentou a necessidade de maior intervenção do poder público na 
regulação dos mercados; 
• Monopólio e Monopsônio são geradores de falhas de mercado; 
• Policymakers são os responsáveis por tomar as decisões, elaborar as 
políticas públicas e/ou implementar; 
• Think Tanks são especialistas que fornecem informações aos 
policymakers; 
• O Brasil passou por transformações em sua história, com o Estado 
Nacional-Desenvolvimentista na década de 30, com o Decreto-Lei n. 200 
em 1967 (modelo burocrático) e o Plano Bresser entre 1995 e 1998; 
• O New Public Management (nova gestão pública) seguiu os princípios 
da primeira-ministra britânica Margaret Thatcher e do presidente norte-
 
70 
americano Ronald Reagan, na tentativa de substituir o modelo 
burocrático por um modelo gerencial; 
• Não há um padrão pré-formatado para o ciclo de políticas públicas 
sendo um dos mais reconhecidos o modelo da Enap: 1) definição da 
agenda; 2) formulação de políticas públicas; 3) tomada de decisão; 4) 
implementação de políticas públicas; 5) Avaliação de políticas públicas; 
• A disputa entre os vários atores para que o seu fato seja reconhecido 
como um problema público e passe a pautar o policymaker é chamado 
de agenda-setting; 
• Após ingressar na agenda ocorre o estudo das possíveis soluções 
técnicas passando pela definição de objetivos, metas e indicadores, 
sendo o segundo momento do ciclo de políticas públicas, denominado 
formulação de políticas públicas; 
• O terceiro momento do ciclo de políticas públicas é a tomada de decisão, 
sendo os modelos existentes para tomada de decisão conhecidos como 
garbage can, incremental e racional; 
• Na fase da implementação da política pública é importante reconhecer 
as técnicas de planejamento, as diferenças entre os métodos chamadas 
top-down (de cima para baixo) e bottom-up (de baixo para cima), a 
participação dos atores (burocratas de nível médio e burocratas de nível 
de rua); 
• Na fase de avaliação das políticas públicas, entre outros, deve ser 
verificado a necessidade ou não de revisão, a classificação quanto ao 
timing, posição, natureza, critérios, indicadores, padrões, análise quanto 
à eficiência, eficácia, efetividade, avaliação de processos e impactos, 
instrumentos de avaliação, monitoramento, índices e indicadores; 
• Não existe um modelo único e padronizado que represente o desenho 
da política pública. As etapas, fases ou momentos da política poderão 
variar diante da literatura adotada, muito embora vários dos modelos 
existentes apresentem elementos comuns; 
• A Agenda está associada à ideia de determinados assuntos que tornam 
as questões públicas; 
 
71 
• A agenda representa um processo competitivo, com a participação de 
diversos atores e grupos de pressão, os quais promovem questões que 
os identificam; 
• A inovação na agenda do setor público tem se intensificado a partir de: 
Wicked problems (problemas contemporâneos abrangentes e de 
respostas difíceis), Problemas públicos tradicionais e perenes, 
Democracia participativa ou Democracia representativa, Modelos muito 
tecnocráticos e fechados de gestão pública e Ambientes de restrição 
orçamentária; 
• Kingdon (2014) indica a existência da 'agenda governamental', quando 
desperta o interesse dos formuladores de políticas públicas, a 'agenda 
decisória', quando opção se torna viável a ser adotada pelos tomadores 
de decisão, além da 'agenda especializada', de subsistemas 
específicos de políticas públicas; 
• Sobre as perspectivas de mudanças em políticas públicas, Kingdon 
(2014) concebeu o modelo dos múltiplos fluxos em que, para a 
definição da agenda, seria necessária a convergência de três processos 
(ou três fluxos): os problemas, as soluções e o fluxo político; 
• A partir do modelo de Kingdon (2014), Birkland e Deyoung (2013) 
indicam que a mudança de políticas ocorre em contextos típicos de: 
ocorrência de crises, características especiais que se destacam sobre 
problemas gerais; em razão da atenção em geral do público; 
• Com o fim de compreender a estabilidade de políticas públicas, e como 
as mudanças ocorrem nas agendas, Baumgartner e Jones, em 1993, 
conceberam a Teoria do Equilíbrio Pontuado; 
• O Equilíbrio Pontuado argumenta que a formulação de políticas 
públicas se caracteriza por longos períodos de estabilidade e mudanças 
incrementais, caracterizados por períodos breves de grandes mudanças; 
• As políticas públicas são influenciadas pelos feedbacks negativos 
(medidas conservadoras, que mantêm a estabilidades das políticas), e 
os feedbacks positivos (que impulsionam a entrada de temas na agenda, 
como: eventos focalizadores, ação dos policy entrepreneurs 
[empreendedores de políticas] e mudança de indicadores; 
 
72 
• A árvore do problema é uma ferramenta de gestão útil em políticas 
públicas, mediante a qual podem ser estabelecidas as relações entre 
causa, problema e consequência (SECCHI, 2019); 
• A formulação de política é a fase em que se definem o objetivo da 
política, as metas almejadas, os indicadores para monitoramento, o 
desenho dos programas a serem desenvolvidos para implementação; 
• Estatísticas são convertidas em informações relevantes para resolução 
dos problemas e análise das preferências dos atores envolvidos na 
demanda (apontando as viabilidades técnica, legal, financeira e política); 
• O gestor público deve possuir um rol de soluções aptas a competir no 
debate público, quando um problema surgir na agenda; 
• Para avaliar a consistência e coerência interna do desenho, poderá ser 
utilizado modelo teórico Teoria da Mudança, que facilita a identificação 
de erros ou falhas na aplicação de insumos, processo ou produtos para 
o alcance de resultados e impactos almejados; e 
• Como ferramenta qualitativa, o modelo lógico organiza de forma racional 
a sequência insumo, atividades, produtos, resultados e impactos, 
colaborando na avaliação constante de um desenho, por meio de 
indicadores de eficiência, eficácia e efetividade. 
 
 
73 
Módulo 2 – Ciclo das Políticas Públicas (Tomada de Decisão, Implementação e 
Avaliação) 
 
Apresentação do módulo 
 Concluída a primeira etapa de nosso curso, em que resgatamos elementos 
conceituais da política pública, discutimos como os problemas entram na agenda 
dos governos e como são formuladas as políticas, nosso próximo passo é 
reconhecer as etapas da tomada de decisão, implementação e avaliação da política. 
 Nesse módulo 2 iremos discutir como políticas públicas de fato são 
promovidas, e como avaliar os resultados e impactos gerados, nas etapas definidas 
como: 
• Tomada de decisão; 
• Implementação de Políticas Públicas; e 
• Avaliação de Políticas Públicas. 
Objetivos do módulo 
 Este módulo tem por objetivos: 
 
• Compreender os mecanismos de avaliação de resultado e de impactos em 
políticas públicas; 
• Reconhecer o processo de tomada de decisão política; e 
• Identificar os mecanismos e lacunas no processo de implementação da 
política. 
Estrutura do módulo 
Este módulo compreende as seguintes aulas: 
 
Aula 1 – Ciclo das Políticas Públicas (Tomada de decisão). 
Aula 2 – Ciclo das Políticas Públicas (Implementação). 
Aula 3 – Ciclo das Políticas Públicas (Avaliação). 
 
 
74 
Aula 1 - Ciclo das Políticas Públicas (Tomada de Decisão) 
 
“We choose to go to the Moon”, John F. Kennedy (1962) 
 
"Nós escolhemos ir para a Lua", John F. Kennedy (1962) 
 
Essa é uma famosa frase presente em um discurso realizado pelo presidente 
estadunidense em 12 de setembro de 1962, diante de uma grande multidão no 
Estádio Rice, em Houston no Texas. 
Após compreender a forma pela qualos temas públicos passam a ocupar a 
atenção da comunidade, entrando assim na agenda dos governos, e de que maneira 
as opções de políticas públicas serão efetivamente formuladas pelos técnicos, o 
momento seguinte do ciclo é a tomada de decisão. Ela envolve um diminuto grupo 
de indivíduos ou grupos oficialmente autorizados e legitimados (em Estados 
democráticos), que decidem escolher determinado curso de ação, dentre inúmeras 
opções, inclusive manter a situação vigente. 
Wu et al. (2014, p. 23 e 95) é, portanto, a fase mais política, envolvendo 
agentes seniores nomeados e eleitos, sendo necessário aos gestores um julgamento 
político perspicaz e análise sólida de evidências. 
Enfrentar a necessidade de fazer escolhas, alocando recursos cada vez mais 
escassos em demandas mais numerosas e diversas é tarefa comum ao gestor 
público que exerce funções de direção e chefia, dependendo do tipo de organização 
em que trabalha. Até a não ação da administração pública (entendida como 
manutenção do status quo) demonstra, de certo modo, uma escolha, que repercute 
nas políticas públicas. 
Os autores Howlwtt, Ramesh e Perl (2013, p. 157) ressaltam que é o 
momento “em que uma ou mais, ou nenhuma, das opções que foram debatidas e 
examinadas durante os dois estágios anteriores do ciclo político é aprovada como 
curso oficial de ação”. 
Ademais, para Wu et al. (2014, p. 23) são esses responsáveis por 
departamentos ou divisões que desenvolvem e planejam as soluções, assessoram e 
recomendam decisões (possuem voz nas deliberações). Já os agentes seniores 
dividem a responsabilidade na tomada de escolha com os líderes políticos a que 
estão vinculados. Nesta dimensão os burocratas de rua podem auxiliar no 
 
75 
fornecimento de expectativas e impressões sobre a viabilidade fática da política 
pública, critério que auxilia sobremaneira na tomada de decisão. 
De acordo com Rua (2014, p. 17) a tomada de decisão, embora altamente 
política, difere da mera decisão política “que corresponde a uma escolha dentre 
um conjunto de possíveis alternativas, conforme a hierarquia da preferência dos 
atores envolvidos”; ou seja, uma adequação entre os fins pretendidos e os meios 
disponíveis. 
Segundo Nutt (1993) no processo decisório estratégico do gestor, as ideias 
emergem de diferentes fontes, a exemplo de crenças, visão de mundo, nível e 
origem educacional, opiniões de pessoas chaves e propostas do staff, sendo que a 
forma como é conduzida pode afetar o sucesso do projeto ou programa. 
Os autores Wu et al. (2014, p. 77) afirmam que o contexto em que se opera 
também interfere na tomada de decisão. Arranjos institucionais (legislações, 
organizações, procedimentos operacionais, costumes) impactam diretamente sobre 
o processo decisório. São elementos que conferem estrutura, continuidade e 
elementos de previsibilidade às escolhas e seleções. 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
Partindo das ideias apresentadas pelos autores March e Olsen (2008, p. 127), 
podemos considerar as instituições como verdadeiros atores políticos em si, 
influenciando a tomada de decisões, já que afetam os desempenhos das 
organizações, moldando as expectativas, os comportamentos e as interações de 
todos os atores no processo decisório. 
As instituições são tidas como “as regras do jogo em uma sociedade ou (...) 
as restrições criadas pelos homens que dão forma à interação humana” (NORTH, 
1990, p. 3; PESSALI e DALTO, 2010, p. 13); estruturas com estabilidade e um grau 
de inércia que permitem mudanças, mas graduais e paulatinas (VEBLEN, 1919; 
PESSALI e DALTO, 2010, p. 20). 
Os autores March e Olsen (2008, p. 128) entendem que a ocupação de 
determinado cargo dentro de uma organização, por exemplo, provê direitos de 
participação e altera a distribuição de poder e de acesso, bem como as alternativas 
dos líderes são definidas pelas estruturas já existentes. “Os resultados do processo 
 
76 
político modificam as reputações de poder, as quais, por sua vez, modificam os 
resultados políticos”. 
Para Pessali e Dalto (2010, p.12), as instituições, portanto, acabam por 
moldar as escolhas políticas podendo ser engrenagens vitais para impulsão do 
desenvolvimento, ou para o obsoletismo. 
Dentro da sua organização e no seu campo de atuação, reflita sobre 
oportunidades de mudança. Essa mudança traria desenvolvimento e melhoria dos 
serviços públicos prestados? 
 
 
Os autores Wu et al. (2014, p. 78), afirmam que soluções preconcebidas e 
limitações nas pesquisas podem levar a maus resultados, sendo, portanto, a tomada 
de decisão uma das fases mais importantes da política pública, já que por 
vezes, “criam vencedores ou perdedores”, e por isso é importante que seja mais 
técnica do que política. 
Para a tomada de decisão relevante, o gestor deve considerar o tripé abaixo, 
apresentado por Wu; Ramesh; Howlett; Fritzen (2014, p. 25-26): 
 
Político 
É importante durante o processo identificar os principais atores na mesa de 
discussão, compreender suas ideologias e interesses, bem como a relação entre 
eles e a compreensão da necessidade de acordos políticos para a construção de um 
determinado curso de ação. 
Técnico 
Deve-se pensar analítica e sistematicamente sobre as causas e 
consequências das necessidades políticas. A escolha de metodologias sólidas 
auxilia no processo. 
Organizacional 
A ciência sobre a disponibilidade de recursos humanos, financeiros, sociais e 
materiais é fundamental para a resposta aos desafios apresentados. Conhecer o 
organograma, os fluxogramas administrativos e as linhas possíveis de mudanças 
 
77 
também revelam inteligência situacional que facilitam estar na arena de discussão 
para o desenvolvimento de políticas. 
 
Conforme Rua (2014), deste modo, mais do que uma escolha isolada e 
solitária, requer-se diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar 
as decisões tomadas. O autor Souza (2006, p. 26) aponta que a tomada de decisão 
pode ser resumida como o campo do conhecimento que busca “colocar o governo 
em ação”, analisando concomitantemente a decisão tomada e podendo propor 
mudanças durante seu curso. 
De acordo com Rua (2014), em problemas pouco conflituosos, nos quais o 
consenso é possível, o núcleo da política geralmente fica abrangente, reunindo 
decisões sobre diversos aspectos. Quando, ao contrário, são diversos os pontos 
conflitivos, e as questões são demasiadamente complexas e requerem grande 
profundidade de conhecimento, a decisão tende a cobrir um pequeno número de 
aspectos, já que muitos deles têm a decisão adiada para a fase de implementação 
se é que ela venha a ocorrer. 
 
1.1 Modelos de tomada de decisão 
 
O gestor público pode aplicar alguns modelos de tomada de decisão, cada um 
adequado a determinada situação fática. Destacam-se os modelos, como o 
racional, o incremental e o garbage can. 
 
1.1.1 O Modelo Racional 
 
Para Wu et al. (2014), neste modelo hipotético o tomador de decisão conhece 
as consequências de cada opção com antecedência, escolhendo a alternativa que 
maximiza o alcance do objetivo da política pública. É necessário, portanto, uma 
quantidade e qualidade de informações sobre os impactos da decisão, inferindo 
disponibilidade de tempo para a tomada segura da decisão. 
 Rua (2014) afirma que cada alternativa é analisada de forma abrangente e 
detalhada, verificando-se custos e benefícios e as consequências. 
Conforme Wu et al. (2014) apontam que daí emergem as críticas ao modelo, 
já que o tempo para a tomada de decisão geralmente é curto, as consequências de 
 
78 
diversas ações são desconhecidas, e a decisão pública é tomada por mais de um 
indivíduo, e cada um possui seus interesses. 
 
1.1.2 O Modelo Incremental 
 
Segundo com Rua (2014) a tentativa de solucionar determinado problema 
ocorre de forma gradual, evolutiva, sem a introdução de modificações substanciais 
nas situações postas, não provocando rupturas,portanto, de forma não 
revolucionária, conservadora. 
Entende-se o processo decisório como restrito em tempo e informação, no 
qual “conflitos, negociações e compromisso entre os tomadores de decisão com 
interesses próprios” são a regra. A lógica não é a maximização do alcance dos 
objetivos, mas a realização do politicamente possível, buscando satisfazer os 
interesses dos diversos participantes (processo de negociação), nem sempre o 
tecnicamente desejável. O resultado é, portanto, uma mudança “marginal” ou 
“incremental” do status quo (WU; RAMESH; HOWLETT; FRITZEN, 2014, p. 81). 
Secchi (2014, p. 53) aponta que três características são essenciais ao 
modelo: (1) os problemas e as soluções são definidas, revisadas e redefinidas em 
vários momentos da tomada de decisão; (2) as decisões atuais são consideradas 
dependentes das decisões passadas e os limites impostos pelas instituições são 
barreiras à tomada de decisão; (3) as decisões são dependentes dos interesses dos 
atores envolvidos no processo de elaboração da política pública e, por isso, muitas 
vezes a solução não é a melhor opção, mas sim aquela que foi possível em um 
processo de construção de consensos de ajuste mútuo de interesses. 
Segundo Rua (2014, p. 85-86), a melhor decisão é “aquela que oferece 
menos dificuldade e assegura o melhor acordo entre o interesse dos envolvidos”. 
Resta evidente para este modelo que as decisões envolvem relações de poder, 
sendo que uma decisão perfeita tecnicamente pode ser politicamente inviável. É um 
modelo que pode ser usado estrategicamente em políticas conflitivas ou que 
implicam em falta de conhecimentos técnicos. 
Secchi (2014, p. 54) ressalta que em situações complexas o elemento político 
acaba falando mais alto que o elemento técnico. 
 
 
 
79 
1.2 O Modelo Garbage Can (lata de lixo) 
 
Opera aqui o princípio da satisfação, em que as decisões refletem meramente 
os desejos temporários de quem domina, mesmo que de forma transitória, o 
processo de tomada de decisão. O grupo decisor avalia uma pequena gama de 
opções de alternativas tidas como aceitáveis para resolução de um determinado 
problema e escolhe, deixando de lado outras escolhas (até então desconhecidas) 
que podem ter resultados potencialmente melhores. Só se buscam alternativas 
quando as que estão em curso não produzem resultados satisfatórios, conforme as 
ideias dos autores Wu; Ramesh; Howlett; Fritzen (2014, p. 82-83). 
Para Souza (2006, p. 30-31) o modelo foi desenvolvido por Cohen, March e 
Olsen (1972) e infere que as escolhas do tomador de decisão “são feitas como se as 
alternativas estivessem em uma ‘lata de lixo’ (...) existem vários problemas e poucas 
soluções” e a compreensão é limitada. Opera-se em um sistema de tentativa e erro. 
Segundo Capella (2004), consideram-se as organizações como “anarquias 
organizadas”, destacando-se três características: (1) rotatividade alta dos membros 
envolvidos no processo decisório e engajamento variável; (2) difícil conciliação entre 
as preferências, que nem sempre são definidas previamente, e; (3) nem todos os 
processos organizacionais são conhecidos e claros a todos, sendo que a preferência 
pela tentativa e erro é mais usual do que o planejamento estratégico. 
O processo decisório neste modelo é produzido por quatro fluxos: problemas, 
soluções, potenciais participantes e oportunidades de escolha. 
Pontos de atenção na tomada de decisão 
Conforme Wu et al. (2014, p. 87-89), o tomador de decisão deve, além dos 
objetivos imediatos da política, definir critérios de decisão explícitos e específicos 
que ajudem a esclarecer esses objetivos, propondo normas práticas, mensuráveis, 
sustentáveis e interligadas com políticas de diferentes setores. Os mais comuns são 
a “eficiência, eficácia, equidade, viabilidade, e aceitabilidade política, bem como, 
cada vez mais frequente, sustentabilidade. 
Importante o decisor partir de um exercício mental, compilando informações 
sobre: 
● Condições atuais (ou status quo); 
● Tendências atuais e esperadas; 
● Efeitos das políticas públicas que já estão sendo implementadas; e 
 
80 
● Efeitos de outras políticas ou programas previstos. 
 
Esta reflexão inicial auxilia na concepção das políticas públicas e 
implementação, bem como fixa um marco para avaliação posterior. 
 
Reflexão 
 
Os autores Pessali e Dalto, 2010, p. 20-22), ressaltam 
que o desenvolvimento decorre de mudanças institucionais, é 
um processo de ruptura com padrões postos. Ao desenvolver a 
capacidade de resolver determinado problema, a instituição 
gera um padrão distributivo de quem arca com os custos e 
quem dela se beneficia, e novas demandas de redistribuição 
implicam na possibilidade de revisão coletiva dos modelos, 
dando início a renegociações, inércia, resistência e oposição. O 
processo de mudança é, nesse sentido, um processo de 
“corrosão criadora”. 
Os custos de uma mudança institucional envolve três 
frentes: (1) mobilidade e persuasão coletiva (de grupos de 
pressão, como lobbies políticos, associações, usuários; de 
grupos legítimos para condução da mudança, como poder 
legislativo, líderes de grupos sociais, conselhos; de indivíduos 
influentes em certas esferas sociais de interesse); (2) gastos 
com a negociação (reuniões, concessões, permutas, pareceres 
e batalhas jurídicas); (3) custos com a confecção de 
alternativas à forma institucional vigente e com eventuais 
consequências da tomada de decisão. 
Os profissionais do Susp devem estudar os problemas 
da área de segurança pública e as soluções possíveis de forma 
abrangente e detalhada, verificando-se custos-benefícios e as 
consequências de aplicação de determinadas políticas. Porém, 
devem estar cientes da plausibilidade política de cada opção 
em determinado contexto. 
 
81 
O conhecimento das disponibilidades de recursos 
humanos, orçamentários, materiais e os limites da área de 
competência de atuação de cada órgão são imprescindíveis. 
 
 
 
 
 
 
Aula 2 - Ciclo das políticas públicas (implementação) 
 
A implementação pode ser explicada como o momento em que as decisões 
se traduzem em ações efetivas. Considerada umas das etapas mais críticas, pois 
neste momento as fragilidades são expostas ao público externo e o gestor é 
submetido ao escrutínio público, razão pela qual conhecer as nuances dessa fase é 
essencial. 
Na concepção de Lotta et al. (2019) apesar de ser um estágio de extrema 
importância do ciclo de políticas públicas, a maioria dos escritos relacionados não 
encontram escopo acadêmico, sendo tratados apenas de forma metafórica como um 
sinônimo de execução, ou seja, não desenvolvem uma teoria, não estipulam um 
formato. Neste momento irá se verificar uma forte atuação dos burocratas e dos 
instrumentos estatais. 
Adotando as palavras de Brasil (2018, p. 2): 
"A implementação eficiente das políticas e dos programas, focada em garantir 
o máximo retorno possível à sociedade, deve ser objetivo permanente do gestor 
público. A própria Constituição Federal elenca a eficiência como um dos princípios a 
serem seguidos pela administração pública em sua atuação." 
Um conceito retirado da obra de Wu et al. (2014) é de que a implementação 
de políticas públicas é um processo, contudo esse rito é "dinâmico e não linear" pois 
irá depender de elementos que são extraídos das fases anteriores. Somando a isto, 
a implementação também é "política" criando vencedores e perdedores, reafirmando 
o fato de que é um estágio em que se corre "riscos". Há uma disputa entre os vários 
órgãos, divisões, departamentos públicos e entidades privadas na busca de espaço 
e principalmente de recursos públicos gerando tensão entre eles. 
 
82 
Com uma percepção mais prática CGU (2015) entende que a implementação 
de políticas públicas consiste nos esforços de execução da ação governamental, 
incluída a alocação de recursos e o desenvolvimento dos processosprevistos para 
isso. 
2.1 - História e Modelos 
Lotta et al. (2019), ressaltam que historicamente, os estudos sobre 
implementação passaram por quatro momentos diferentes, durante suas 4 décadas 
de pesquisas. No início da década de 70, diversas pesquisas, especialmente as 
norte-americanas se ocupavam em entender as razões pelas quais, as políticas 
públicas após serem colocadas em execução, desviavam dos resultados 
inicialmente estabelecidos pelos políticos eleitos. Inspirados nos ideais weberianos 
defendiam que, por questões democráticas, apenas as decisões proferidas pelos 
agentes políticos eleitos seriam válidas e, desta forma, a participação de atores 
burocráticos não deveria alterá-las. Ou seja, medidas que modificassem os 
objetivos, atividades, tarefas desenhadas por aqueles (agentes escolhidos por meio 
do voto), seriam entendidas como subversão e atentatória contra a própria 
democracia. 
Esta forma de encarar a implementação de políticas públicas passou a ser 
denominada top-down (olhar de cima para baixo), que basicamente seria corrigir os 
rumos e identificar os gaps. A apreciação neste modelo está inteiramente voltada a 
apreciar a legitimidade da decisão. A linha acadêmica entende que as falhas na 
implementação da política decorrem devido a elaboração de objetivos muito 
genéricos, abstratos ou porque há muitos atores envolvidos na implementação, 
razão pela qual, a solução seria definir objetivos muitos bem delineados, claros e 
exercer forte controle sobre os responsáveis pela execução, portanto, uma visão 
totalmente prescritiva e normativa. 
No campo da segurança pública não é diferente. A construção de metas, 
objetivos genéricos e a tentativa de implantar enunciados vazios, de pouca clareza 
prática é uma grave deficiência. A qualificação do assunto realizada por Silva (2003, 
p. 275 e 276) explica esse quadro no palco da segurança pública: 
Diferentemente do que ocorre no setor privado, contudo, não é comum no 
serviço público que os objetivos e metas sejam estabelecidos e 
especificados com clareza, o que talvez explique o fato de também não se 
 
83 
dar a atenção devida a uma das mais importantes funções gerenciais: a 
avaliação. 
Faz sentido: como verificar se os objetivos e metas estão sendo atingidos se 
não sabemos quais sejam eles de forma especificada? no caso da 
segurança pública, esse problema é sobremaneira agravado, pois se trata 
de um bem difuso, de difícil mensuração em termos objetivos, mas que 
interessa a todos, independentemente de classe social, idade, local de 
moradia, grau de instrução etc. Em face dessa indeterminação, é difícil que, 
no estabelecimento dos objetivos, os formuladores das políticas consigam ir 
além de enunciados genéricos, os quais, apesar de óbvios, nada dizem: 
"reduzir/controlar a criminalidade e a violência"; "proporcionar segurança e 
tranquilidade à população"; "infundir uma sensação de segurança"; "manter 
a criminalidade e a violência em níveis aceitáveis". 
O desafio que se coloca então aos planejadores públicos é transformar 
essas obviedades em enunciados específicos, fixando, na medida do 
possível, metas pontuais, para o que seria necessário responder a 
perguntas tais como as seguintes: reduzir de quanto para quanto? Reduzir o 
que: os homicídios, os sequestros, os assaltos, os roubos de automóveis, os 
roubos em ônibus? Reduzir a criminalidade de rua ou o crime organizado? 
Reduzir em todos os lugares? Proporcionar segurança e tranquilidade onde 
e quando: na rua, no bar, na estrada, à noite, de dia, de madrugada? 
Infundir sensação de segurança em quem: nos pertencentes às classes 
mais altas e/ou às classes mais baixas? Onde e em que concentrar mais 
esforços e recursos? É possível alcançar os objetivos gerais e as metas 
pontuais com os recursos orçamentários alocados? Os recursos disponíveis 
estão sendo aplicados racionalmente, sem desperdício? Aqui não caberiam 
respostas evasivas nem bravatas, do tipo: "Reduzir tudo!" "Proporcionar 
segurança a todos, em todo lugar, a qualquer hora"; ou "O importante não é 
a quantidade, mas a qualidade". Na realidade, com respostas deste tipo, tão 
ao gosto das autoridades da segurança pública, volta-se à estaca zero e a 
indefinição permanece, devendo-se sublinhar que este estado de coisas só 
é possível em razão de um conhecido vezo da administração pública 
brasileira: o descompromisso com resultados e custos (SILVA, 2003, p. 275-
276). 
 
Lotta et al. (2019) afirmam que com ideia diversa do top-down, uma segunda 
linha de pensadores entre a década de 70 e 80, estabeleceu que a implementação 
não se trata de erros, falhas e sim que a política pública é algo complexo, dinâmico e 
formado por uma multiplicidade de processos dos quais se exigem decisões 
constantes. A ideia básica é de que não é possível controlar tudo, é impossível 
prever todas as consequências. Em síntese, para esta literatura, a análise deve ser 
realizada de baixo para cima ou bottom-up. A partir da implementação da política 
pública deve se identificar o que acontece, como se comporta, perceber os 
resultados, e a partir da realidade vivenciada na prática, como ela é, as decisões vão 
sendo tomadas, as adaptações, ajustes, aperfeiçoamento dos processos são 
implementados por intermédio de uma série de decisões. 
 
84 
Segundo Najberg (2006) uma das pesquisas que revolucionou foi o estudo 
envolvendo o caso de Pressman e Wildavsky (1984) quando foi implementado um 
programa de criação de empregos na cidade norte-americana de Oakland, estado da 
Califórnia. Segundo a autora, em 1966 a Economic Development Administration, 
(órgão público federal), disponibilizou subsídios no importe de 23 milhões de dólares 
a diversas empresas de Oakland com a expectativa de criar 3.000 empregos. 
Todavia, passados três anos desde o início do programa, só haviam sido gastos 
quatro milhões de dólares, associado ao surgimento de tão somente 68 novos 
empregos. 
A investigação conduzida por Pressman e Wildavsky, segundo Najberg 
(2006), foi importante para revelar que apesar da decisão ser realizada no nível 
central, durante a execução do programa diversas dificuldades foram identificadas 
no nível local, uma contraposição às linhas de pesquisa anteriores (top-down) as 
quais destacavam que a implementação se limitava ao cumprimento da política, com 
o entendimento de que a ordem da autoridade seria automaticamente cumprida. 
Secchi (2013, p. 56) sintetiza a obra informando que a implementação de 
políticas públicas não pode ser reduzida a dificuldades de ordem técnica ou barreiras 
burocráticas, e sim, uma complexidade, um emaranhado de elementos políticos que 
levam ao fracasso, mesmo para o mais bem intencionado dos gestores. Para o 
autor, "são muitos os exemplos brasileiros de leis que não pegam, programas que 
não vingam ou projetos de solução de problemas públicos que acabam sendo 
totalmente desvirtuados no momento da implementação". 
Para demonstrar um exemplo, o autor relembra o caso da Medida Provisória 
lançada em 2008 que tinha por objetivo reduzir o número de acidentes nas estradas. 
A regra proibia o comércio de bebidas alcoólicas ao longo das rodovias federais. 
Apesar da notória boa intenção da norma, ela provocou descontentamento nos 
comerciantes que ingressaram com uma ação no Supremo Tribunal Federal, além 
disso, os policiais rodoviários federais reclamavam da dificuldade em manter 
controle sobre as rodovias, e os políticos que passaram a se posicionaram contra a 
medida e a favor dos comerciantes. Na tentativa de corrigir os rumos, a Medida 
Provisória transformou em lei, porém, vedava a venda de bebidas alcoólicas tão 
somente em rodovias federais localizadas em áreas rurais. A norma não vingou, 
nunca foi respeitada, e os municípios aprovaram leis locais ampliando as áreas 
urbanas para atender os comerciantes. 
 
85 
Na dimensão bottom-up o foco central não está na formalidade, na restrita 
legitimidade,no mero cumprimento das decisões adotadas pelos políticos, ou ainda, 
em normatizar todas as ações. Os adeptos desta linha enxergam e estudam os 
atores envolvidos na implementação, se dedicam a entender as ações dos atores 
não eleitos os quais, na década de 80, passaram a ser chamados street-level 
bureaucrats – burocratas de nível de rua. 
Segundo a obra clássica denominada The policy process, de Michael Hill a 
implementação no processo de política pública ocorre a partir destas duas 
abordagens típicas: de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima 
(bottom-up). 
Ingressando na década de 90, novos modelos surgem como alternativas ao 
binômio top-down e bottom-up, com abordagens que apontam ambiguidade de 
objetivos, dificuldades de coordenação intergovernamental, limitação de recursos e 
informação escassa. A etapa também é encarada como um jogo em que há 
disputas, negociações e barganhas por recursos, ou ainda, vista como uma política 
que evolui (se adapta) durante sua implementação. Com outras percepções, a 
implementação está ligada a uma visão estratégica adicionando pontos críticos (por 
exemplo se é viável politicamente e/ou problemas de coordenação). Segundo 
Najberg (2006) nestas novas abordagens, a implementação não é compreendida 
como uma etapa subsequente a formulação de maneira "linear" e "racional" 
concluindo a autora: 
 
Pelo contrário, nesta nova perspectiva, a implementação é entendida como 
um processo autônomo, onde decisões são tomadas e não só executadas. 
Conflitos interinstitucionais, brechas e ambiguidades legais, omissão de 
normas operacionais, entre outros fatores, permitem que os 
implementadores tomem decisões relevantes para o sucesso da política. 
Ao incorporar a tomada de decisões, a implementação torna-se fonte de 
informações para a formulação de políticas. Neste sentido, a implementação 
pode ser considerada como um processo de aprendizagem que fornece, 
inclusive, subsídios para avaliação da gestão pública. 
(...) 
Subrats (1994) reforça esta ideia ao reconhecer que o conceito de rede é o 
mais apropriado para captar toda a riqueza dos atores, seus intercâmbios, 
pressões e negociações. A concepção da implementação como processo 
que envolve políticos, burocratas e grupos de interesse de maneira 
estanque é por demais reducionista. MAYNTZ (1978) refere-se às redes de 
atores sociais por policy-network ou policy- community e afirma que a 
estrutura destas redes e as interações entre seus atores influenciam a 
natureza da política aplicada e a efetividade de sua implementação. 
 
86 
As vantagens derivadas da utilização do conceito de policy-network não se 
limitam a uma maior inclusão e tratamento da extensa variedade de 
relações existentes em todo o processo de elaboração e de implementação 
de políticas públicas. A concepção de rede também comporta uma visão 
mais aberta do centro decisório, não o encarando como um todo 
homogêneo ou como uma relação exclusivamente top-down, mas admitindo 
que os atores locais podem influenciar as políticas nacionais. Outra 
vantagem da concepção da policy-network é a consideração das relações 
intergovernamentais, tanto aquelas que se dão num mesmo nível territorial, 
como as que se desenvolvem entre o nível nacional e os níveis regional e 
local (NAJBERG, 2006, p.42). 
 
2.2 - Modelos para a segurança pública 
No âmbito da segurança pública os conceitos de implementação de cima para 
baixo (top-down) ou de baixo para cima (bottom-up), encarados isoladamente, 
podem conduzir ao fracasso. Segundo entendimento de Sampaio (2018, p. 69), a 
participação popular é essencial na implementação de políticas públicas voltadas 
para a segurança pública. Assim, o modelo de participação exige que os cidadãos e 
lideranças comunitárias efetivamente identifiquem se os programas são ou não 
efetivos, quais são mais adequados ou dependem de adaptação. A participação se 
efetiva por intermédio da possibilidade de apresentar queixas, críticas, proposições, 
abertura de conferências, conselhos, orçamentos participativos, dentre outros 
instrumentos de democratização ou de "governança democrática". 
Assiste razão ao pesquisador, na medida em que se o destinatário da 
segurança pública é o cidadão, cabe a ele participar do processo, informando aos 
demais atores ou rede de atores se os resultados da implementação de determinada 
política pública está ou não surtindo o efeito esperado, e de que forma pode ser 
aperfeiçoada. Análise que deve ser realizada de forma regionalizada, pois é na 
cidade, no bairro, na vila, na rua em que se vivencia na prática se a política pública 
atinge ou não o cidadão. 
Para o autor um dos órgãos de participação popular por excelência no âmbito 
da segurança pública são os Conselhos Comunitários de Segurança (CONSEGs), já 
que: 
 
As cidades são organizadas em áreas naturais, por meio de processos 
contínuos de competição, invasão e sucessão, revelando-se heterogêneas 
em termos de tamanho, população e densidade demográfica. Nas cidades, 
o principal núcleo urbano é o bairro, que talvez seja o maior centro de 
confluência de interesses de uma comunidade. 
 
87 
(...) 
Nesse contexto, é a partir dessa relação entre cidade e bairro que se 
exterioriza a necessidade de reunir pessoas mediante conselhos, comitês 
ou associações, para discutir e analisar problemas comuns como os de 
segurança, propondo soluções, desenvolvendo programas e campanhas, 
estreitando, assim, laços de cooperação (SAMPAIO, 2018, p. 74 e 75). 
 
2.3 - Elementos, Fatores e Pressupostos 
Secchi (2013) trata sobre o que ele denomina "elementos básicos" para 
análise de políticas públicas, listando-os: 
 
1) Pessoas e organizações com interesses e competências difusas; e 
2) Relações entre pessoas, instituições, dinheiro, materiais e políticos 
(capacidade de influência). 
 
Para o autor, a apreciação da implementação pode ocorrer de duas formas: 
 
Tabela 4: Formas de apreciação da implementação 
 
Fonte: Secchi (2013). 
 
Najberg (2006) ao estudar fatores que de alguma forma afetam a 
implementação de políticas públicas dividiu em relação a natureza do problema, 
 
88 
influência na implementação e o que favorece o processo, bem como realizou uma 
análise sistemática dos estudos de Van Meter e Van Horn, 1975; Hogwood e Gunn, 
1984; Pressman e Wildavsky, 1984; Meny e Thoenig, 1992 e Howlett e Ramesh, 
1995, cujo resumo é verificado no quadro abaixo: 
 
 
89 
Tabela 5: Fatores que afetam a implementação das PPs 
 
Fonte: Sistematizado pelos autores com base em Najberg (2006). 
 
Os estudos mais clássicos e/ou mais modernos quanto à implementação de 
políticas públicas, apresentam divergências entre si. Todavia, alguns pontos 
 
90 
deixaram de ser discutidos pelas linhas de pesquisa, por serem compreendidos por 
todos como superados ou entendidos como pacíficos. 
Lotta et al. (2019) reuniram esses pontos de convergência e passaram a 
denominar "pressupostos'', ou seja: aqueles elementos que são fundamentais na 
implementação de uma política pública segundo a doutrina quase unânime sobre a 
matéria. Dessa forma foram organizados 5 (cinco) pressupostos pelos autores, os 
quais são apresentados abaixo: 
 
I. Formulação e implementação não são fases distintas: segundo os 
autores, as duas etapas são sequências de processos decisórios, realizados 
em fluxos contínuos, por atores diversos em camadas igualmente diferentes, 
podendo ou não existir subordinação entre eles. Destarte, não se trata de 
uma simples divisão entre quem decide (formula) e quem executa 
(implementa) e sim quem decide com quem sobre o quê. E quais decisões 
são passíveis de serem questionadas, alteradas e “redecididas”; 
 
II. Processos decisórios são complexos: sob diferentes nuances podem 
ocorrer, em geral, sob dois formatos: 
Sistema multi-layering (múltiplas camadas), a exemplo das decisões 
realizadas pelas unidades federativasem que não há uma relação de 
subordinação entre elas, existindo autonomia, razão pela qual decisões neste 
formato envolvem negociações para serem executadas em conjunto. 
Um segundo sistema é o multi-level (múltiplos níveis), este é composto 
por múltiplas camadas, existindo relação de subordinação, quando então cabe 
a supervisão, fiscalização, controle do superior hierárquico para com o 
subordinado; 
 
III. Processo de implementação é altamente interativo: os modelos de 
decisão em uma mesma política pública pode ser multi-layeringe multi-level, 
envolver atores internos, externos, formais, informais, públicos, privados, 
todos eles com diferentes objetivos e valores, razão pela qual estudar essa 
interação entre eles é fundamental; 
IV. Multiplicidade de fatores interferindo e influenciando na 
implementação: a influência decorre desde o modelo de estado, até 
 
91 
questões envolvendo cultura, valores sociais, crenças etc., o que significa 
dizer que as normas e regras são importantes, contudo, não devem ser 
consideradas de forma isoladas ou suficientes; e 
 
V. Entender a "política como ela é": não se trata de enxergar a política 
pública como está disposta no papel, ou como foi concebida em suas regras, 
e sim, a partir de um olhar pragmático, não condenatório, porém analítico, 
capaz de verificar a atuação dos burocratas, analisar práticas, interações, 
comportamentos, e, como eles geram diferentes resultados. 
 
2.4 - Benchmarking 
A concepção mais moderna de que a implementação é um processo 
dinâmico, cercado por decisões complexas, com aprendizagem contínua, 
comparação, envolvendo uma rede de atores com intensa interação (incluindo a 
participação popular), está intimamente vinculada à ideia de benchmarking. 
Ao decidir pela implementação de determinada política pública o 
representante eleito (legítimo representante do povo), pode optar por dois 
caminhos: 
 
➢ Ou implementa algo totalmente inovador, sem precedentes; e 
➢ Ou importa/adapta ações, projetos, protocolos de sucesso implantados em 
outras regiões. 
 
O risco de constituir algo totalmente novo são os problemas que surgem 
durante a implantação, exigindo uma atuação mais forte, maior número de decisões 
e adaptações ao longo da etapa de implantação. Por outro lado, caso a política 
pública seja um sucesso, os dividendos serão inúmeros. Por outra vertente, se a 
decisão for importar algo já existente, haverá maior segurança, estabilidade, sendo 
possível aprender com os erros e acertos de algo que já foi incorporado por outros, 
utilizando essa experiência de terceiros como fator de redução de riscos da sua 
política pública. Além disto, não estará vinculado em simplesmente copiar uma 
determinada prática, sendo possível misturar várias delas, captando o que há de 
melhor. 
 
92 
Para Madeira (1999, p. 364 e 365) existem quatro tipos de benchmarking: 
 
▪ Benchmarking Interno; 
▪ Competitivo; 
▪ funcional ou operacional ou genérico; e 
▪ Estratégico. 
 
Benchmarking interno: 
Método de comparar internamente, entre unidades operacionais e funcionais, 
as práticas dentro da mesma organização. Parte do princípio de que na própria 
Instituição, existem unidades ou divisões mais eficientes que outras, o que justifica o 
esforço de aprendizagem. Uma forma de aplicar esse método para a realidade da 
segurança pública, é verificar dentro das divisões da Polícia Civil àquela que alcança 
maiores índices de resolução de crimes ou ainda, dentre as Companhias de um 
Batalhão da Polícia Militar qual apresenta menores incidências criminais e, a partir 
disto identificar quais práticas conduziram a melhores resultados. 
Benchmarking competitivo 
Comparação de produtos, serviços e processos de trabalho com os 
concorrentes diretos. Participam vários órgãos do mesmo ramo que permite 
identificar a eficiência com o que existe no mercado. Não obstante, o conceito estar 
voltado para o ambiente empresarial, é possível a adaptação para realidade dos 
órgãos públicos. 
No sistema de segurança pública não há "concorrentes" no sentido de 
adversários, pois as instituições caminham em prol de um objetivo único que é o 
bem comum. Desta feita, a Polícia Penal de um determinado estado, por exemplo, 
pode buscar as experiências bem-sucedidas quanto a índices de reiteração criminal 
dos egressos de outro estado. É possível ir além, pois o Corpo de Bombeiro Militar 
pode, ilustrativamente, buscar ações de prevenção e preparação para desastres que 
fazem sucesso em outros países, estados ou municípios. 
Em uma boa demonstração de benchmarking, identifica-se o caso da 
Universidade Federal do Ceará (UFC), a qual desenvolveu e aplicou ferramentas 
tecnológicas de Big Data e Inteligência Artificial visando combate ao crime 
 
93 
organizado naquele estado. A iniciativa deu certo, apresentando bons resultados 
como a redução de furtos e roubos de veículos, aumento na recuperação de 
automóveis, além da redução de crimes violentos letais e intencionais. Aproveitando 
dessa experiência de sucesso, o MJSP em parceria com a UFC passou a implantar 
o Sinesp Big Data, uma plataforma que busca a integração de dados entre todos os 
estados, de forma a ajudar no desenvolvimento de políticas públicas no combate ao 
crime. A ideia é que agentes de segurança pública possam acessar informações, 
fichas criminais de suspeitos, acompanhar ocorrências, dentre outros dados 
relevantes. O Sinesp Big Data está assim estruturado: 
 
Sinesp Big Data 
Base dos sistemas da Sinesp, com tecnologias e soluções para execução em 
larga escala; 
Big Data - Geo inteligência 
Georreferenciamento das ocorrências em relação ao tempo e o espaço em 
que registrada. Será possível, por exemplo, visualizar rotas de policiamento e 
mapas de calor com os locais onde mais acontecem crimes e em quais horários; 
Big Data - Tempo real 
Monitoramento inteligente para rápida intervenção, acompanhamento de 
ocorrências criminais, detecção por sensores, câmeras de segurança, viaturas e 
agentes e pessoas com restrição de liberdade que fazem uso de tornozeleiras 
eletrônicas; e 
Big Data - Busca 
Permitirá a busca de informações em boletins de ocorrência de outros estados 
e municípios, além de pesquisas sobre dados de pessoas, objetos e documentos. 
 
Seu Estado já está integrado ao Sinesp Big Data? 
 
 
94 
Verifique em sua unidade da federação e discuta com 
seus colegas, quais são as vantagens e funcionalidades 
práticas de acessar as ferramentas tecnológicas do MJSP? 
 
Benchmarking funcional ou operacional ou genérico 
Identificar as melhores práticas de qualquer tipo de organização, que tenham 
reputação de excelência profissional na função sujeita ao benchmarking. 
A grande sacada do benchmarking genérico é estender a busca para todo e 
qualquer órgão, ainda que não seja do ramo da segurança pública. Para ilustrar, um 
órgão de perícia na busca de melhorar seus critérios técnicos não precisa, 
necessariamente, se restringir a órgãos públicos, sendo viável identificar em 
empresas privadas de alto padrão, equipamentos, tecnologias, softwares, que sejam 
plenamente utilizados e aplicados para qualificação de seus laudos periciais. 
Benchmarking estratégico 
É uma espécie de Benchmarking competitivo cujo principal objetivo é 
estabelecer uma mudança organizacional ou determinada ação estratégica. 
 
 No Brasil, algumas iniciativas buscaram reunir essas propostas, projetos e 
programas. São bancos de boas práticas em que os gestores têm acesso ao que 
estados e municípios estão implementando em suas regiões, uma oportunidade de 
trocar experiências. O Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) nos traz um 
exemplo de criação de banco de boas práticas: 
 
 
95 
Figura 19: Banco de Boas Práticas – Ministério do Desenvolvimento Regional 
 
Fonte: MDR (2021). 
 
 O Banco de Boas Práticas em Ações de Proteção e Defesa Civil foi lançadopelo Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) inicialmente com uma lista 
contendo 78 iniciativas, práticas consideradas de sucesso promovidas na área da 
defesa civil em todo o País. 
 Para organizar o Banco de Dados (as técnicas identificadas como as 
melhores para realização de uma tarefa) tais práticas foram organizadas e divididas 
em 8 grandes grupos, a dizer: 1) Capacitação; 2) Gestão Sistêmica; 3) Mapeamento 
de Áreas de Risco; 4) Núcleos Comunitários; 5) Defesa Civil na Escola; 6) 
Monitoramento e Alerta; 7) Iniciativas para as Comunidades e 8) Planos de 
Contingência. O banco foi regulamentado pela Portaria n. 182 de 1º de fevereiro de 
2021. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
96 
Figura 20: Técnicas identificadas como as melhores para realização de uma tarefa 
 
Fonte: MDR (2021). 
 
 
SAIBA MAIS! 
 
Se você atua no campo da Defesa Civil, conhece, estuda ou simplesmente 
tem curiosidade, clique aqui para conhecer as práticas que estão sendo 
desenvolvidas na área em nosso país. 
Na área da Segurança Pública, um banco de boas práticas igualmente foi 
criado pelo MJSP, envolvendo projetos de vários estados do Brasil, para acessar 
clique aqui. 
 
 
https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/protecao-e-defesa-civil/boas-praticas
https://dspace.mj.gov.br/handle/1/3617
 
97 
Por último e não menos importante, existem os Guias. Ao contrário do banco 
de boas práticas em que há uma exposição de vários projetos, propostas e 
processos implementados, no Guia há uma linha única. São medidas, protocolos, 
procedimentos pré-estabelecidos e considerados de sucesso uma vez implantados. 
Normalmente tratam de algum assunto específico, e oferecem aos interessados 
modelos e formatos pré-concebidos. Para ilustrar, cita-se o Guia de boas práticas e 
orientações para a implementação de medidas de combate a pirataria pelos 
provedores de Serviços de Pagamentos (PSP). 
 
Figura 21: Guia de Boas práticas no combate à pirataria 
 
Fonte: MJSP (2021). 
 
 
O MJSP (2021) explica que o Guia além de servir aos PSP também é útil para 
integrantes do poder público, titulares de direitos e associações, de forma a enfrentar 
práticas ilegais, coibindo ou prevenindo o recebimento de valores originários do 
comércio de serviços, bens e dispositivos que violam a propriedade intelectual. Os 
interessados, após acessar o Guia, podem realizar a adesão formal e entrar em 
contato com o Conselho Nacional de Combate à Pirataria e Delitos de Propriedade 
Intelectual (CNCP). 
 
 
98 
 
SABER MAIS! 
 
Para entender como funciona um Guia clique aqui para acessar o Guia de 
boas práticas e orientações para a implementação de medidas de combate à 
pirataria pelos provedores de Serviços de Pagamentos. 
 
 
 
 
Aula 3 - Ciclo das políticas públicas (avaliação) 
 
Estudo desenvolvido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), 
juntamente com o Banco Mundial, Gertler et al. (2018, p. 3), indica que "programas e 
políticas de desenvolvimento, geralmente, são elaborados para alterar resultados 
como, por exemplo, aumentar a renda, melhorar o aprendizado ou reduzir doenças." 
Na pesquisa, os autores apontam que a questão crucial em avaliação consiste em 
responder se as mudanças planejadas foram realmente alcançadas ou não. 
Para Gertler et al. (2018), os gestores de programas habitualmente se 
concentram na medição de insumos e produtos imediatos de um programa - como 
os gastos totais ou o número de pessoas atingidas pela política - não avaliando 
assim "se os programas atingiram os objetivos pretendidos [...]". No mesmo sentido, 
Howlett, Ramesh e Perl apontam que a avaliação de políticas (2020, s/p., tradução 
nossa) "se refere ao estágio do processo em que se determina como uma política de 
fato está funcionando na prática." Assim, a avaliação envolve os meios que são 
empregados e os objetivos que são atendidos. 
Knill e Tosun (2012) indicam que a avaliação trata essencialmente de gerar 
informações, cujos propósitos de uso podem ser distintos, como melhorar a 
qualidade das políticas públicas, ou mesmo apoiar opiniões de propositores, críticos 
ou, ainda, responder a pressões políticas. 
A avaliação possibilita que o problema identificado e as suas soluções 
possam ser repensadas, sendo "[...] possível ou mesmo desejável que um novo ciclo 
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/noticias/mjsp-lanca-guia-de-boas-praticas-e-orientacoes-para-combate-a-pirataria-nos-meios-de-pagamento/GuiaMeiosdePagamentoatualizado04nov.pdf
 
99 
de políticas seja iniciado se o veredicto geral for que a política pública avaliada não 
atende aos seus objetivos" (KNILL; TOSUN, 2012, p. 175, tradução nossa). 
3.1 - Tipos de avaliação de políticas públicas 
A literatura atual Ipea (2018); Secchi (2013); Secchi (2020) expõe diversas 
abordagens quanto à avaliação em políticas públicas, as quais serão apresentadas 
em quatro tipos principais: 
 
● Análise ex-ante: também denominada de Policy appraisal (TURNPENNY; 
ADELLE; JORDAN, 2013; BRASIL, 2018). Trata-se de uma avaliação 
vinculada ao momento da formulação ou desenho da política, servindo como 
fundamento para a elaboração de modelos lógicos, em que são identificadas 
as alternativas para a sua formação, e que se projetam os possíveis 
resultados; 
● Análise ex-post: destinada à avaliação do alcance dos propósitos de uma 
política. Como abordaremos a seguir, também é chamada de avaliação de 
impacto (BRASIL, 2018b; GERTLER et al., 2018). Em nosso estudo, 
faremos a distinção da avaliação de impacto à avaliação de resultado; 
● A avaliação in itinere, que trata do monitoramento, destinando-se à 
avaliação na fase de implementação; e 
● Avaliação de resultados: chamados de "outcomes", diz respeito às 
mudanças de curto prazo havidas em razão da intervenção da política. Essa 
avaliação observa os indicadores quantitativos, de metodologias 
quantitativas exploratórias, ou do levantamento quanto à percepção da 
política, na visão dos usuários. 
 
O monitoramento e a avaliação favorecem a investigação sobre a formulação 
de políticas, com base em evidências. No estudo conduzido por Gertler et al. (2018, 
p. 4), avaliação e monitoramento podem ser usados “para verificar e melhorar a 
qualidade, eficácia e efetividade das políticas e dos programas nas várias etapas da 
implementação – ou, em outras palavras, para focar em resultados”. 
Gertler et al. (2018) ressaltam que as políticas geralmente são desenvolvidas 
para promover mudanças efetivas, com a produção de resultados, que gerem 
impacto na vida das pessoas, a exemplo de melhorias de aprendizagem 
 
100 
educacional, diminuição de desemprego e aumento de renda, ou, no caso da 
segurança pública, redução de diversos índices criminais. 
Desta feita, em sintonia com estudo do Ipea e da Casa Civil da Presidência da 
República, Brasil (2018), podem ser identificados dois tipos de avaliação: de 
resultado (outcomes) e de impacto (impacts), que serão tratados nas próximas 
seções. 
O doutrinador Brasil (2021) relata que, a avaliação e o monitoramento dos 
resultados são tratados na obra “Dez Passos para a Boa Governança”, do Tribunal 
de Contas da União. No ponto, o TCU, o monitoramento dos resultados busca 
garantir a execução da estratégia, mediante “[...] o alcance de metas, para tratar as 
situações de não alcance de metas e para relatar às partes interessadas os 
resultados alcançados”. 
Ambrozewicz (2015, p. 165, grifo nosso) aponta que a nova gestão pública 
tem grande parte de suas ações voltadas à gestão por resultados. Nesse sentido, 
autor expõe que “a formulação da política pública deve se caracterizar na tradução 
dos objetivos em resultados”. 
Porém, para que esses resultados ocorram, há a necessidade de uma série 
de medidas que envolvem supervisão, padronização, além do desenvolvimento de 
competências, que hoje são largamente impulsionadas pelas Learning 
Organization [Organizações de Aprendizagem].Chiavenato (2020) descreve que as chamadas Organizações de 
Aprendizagem são aquelas que investem em capital intelectual, cujo ativo, de 
natureza intangível, se mostra uma forma de desenvolver potencialidades, 
garantindo o desempenho. 
Desse modo, o capital intelectual se baseia no conhecimento que, para 
Chiavenato (2020, p. 341), representa: 
“[...] informação estruturada que tem valor para uma organização. O 
conhecimento conduz a novas formas de trabalho e de comunicação, a novas 
estruturas e tecnologias e a novas formas de interação humana.” 
Chiavenato (2020, p. 341) frisa que as organizações que incentivam pessoas 
para que aprendam e “apliquem seus conhecimentos na solução dos problemas” são 
focadas na gestão do conhecimento, que representa “um processo integrado 
destinado a criar, organizar, disseminar, intensificar e aplicar o conhecimento para 
melhorar o desempenho global da organização.” 
 
101 
Assim, a gestão do conhecimento busca identificar e ampliar as 
competências de indivíduos, a partir da combinação de conhecimentos, 
habilidades e atitudes, ou como a literatura denomina – método CHA, que para 
Oliveira (2017, p. 146), se traduz em: 
 
Conhecimentos – informações que o indivíduo tem sobre a sua área de 
atuação. São o conjunto de saberes da pessoa, sua bagagem teórico-cognitiva, sua 
formação. 
Habilidades – técnica, capacidade de atuação do indivíduo. São a aplicação 
prática dos seus conhecimentos como, negociação, planejamento, práticas de 
trabalho. 
Atitudes – a proatividade, determinação do indivíduo na execução de suas 
atribuições. São os valores da pessoa, seus princípios, seu comportamento. 
 
Oliveira (2017, p. 146, grifo nosso), portanto, sintetiza esse “conjunto de 
conhecimentos, habilidades e atitudes que determinam o desempenho de um 
indivíduo em sua área de atuação.” 
Toledo et al. (2013, p. 351) ratificam a linha de Oliveira (2017), no sentido de 
que o termo "desempenho varia conforme a perspectiva pelo qual é observado. Para 
os autores, rendimento quer dizer “durabilidade, ou retorno sobre investimento, em 
relação a certas metas”. 
Assim, compreendido o papel das Learning Organization [Organizações de 
Aprendizagem] como fomentadoras do capital intelectual, que se traduz em 
competências voltadas ao desempenho de indivíduos, é fundamental a 
compreensão de objetivos, indicadores e metas, que representam os marcos para a 
aferição ou avaliação desse desempenho. 
 
3.2 Objetivos, Indicadores e Metas 
 
Chiavenato (2020) destaca que organizações são entidades, compostas de 
pessoas, e que em trabalho conjunto e de forma estruturada buscam atingir 
objetivos definidos. 
 
102 
Segundo Oliveira (2020), tais objetivos representam um alvo a ser atingido, de 
acordo com a natureza do negócio desenvolvido e com a ambiência que cerca a 
organização. Chiavenato (2020, p. 128) sintetiza o objetivo como “um estado futuro 
desejado que se pretende tornar realidade.” 
Já a meta representa um objetivo específico, com quantidade determinada e 
prazo definido, associada a resultados ou entregas de um projeto. Perceba que, se 
não houver metas claras, não há como monitorar e avaliar programas e o impacto de 
programas e projetos. 
Por sua vez, para Jackson De Toni (2016, p. 373), indicador é uma “variável 
ou relação entre variáveis (índice é um valor de um indicador) que funciona como 
uma métrica para avaliar o desempenho de um processo, produto ou resultado”. 
No Estado do Paraná, o Plano Plurianual 2020 – 2023, aprovado pela Lei n. 
20.077, de 18 de dezembro de 2019, tem como seus objetivos específicos 
(PARANÁ, 2019, p. 220-221) os seguintes: 
 
• Inovar e aprimorar os procedimentos de segurança que permitam uma atuação 
mais efetiva quanto à prevenção e repressão de ilícitos; 
• Aprimorar a integração entre as organizações da Secretaria de Segurança 
Pública com órgãos federais, estaduais, municipais e com outras agências e 
segmentos com afinidades com a segurança pública; 
• Integrar sistemas de inteligência para a produção do conhecimento a fim de 
melhorar a consciência situacional na condução das operações de segurança 
pública; 
• Manter os programas de assistência aos egressos do sistema penitenciário, 
garantido, ainda, ações de alternativas penais, visando a redução do 
encarceramento; 
• Adotar ações sistêmicas para a implantação da cultura de gestão estratégica 
objetivando eficácia, eficiência e efetividade das funções de polícia investigativa 
e polícia judiciária; e 
• Aumentar a confiança da população, investindo na qualidade dos serviços 
prestados, fortalecendo a imagem institucional. 
 
 
103 
A partir dos objetivos específicos do PPA 2020 – 2023, as planilhas abaixo 
definem indicadores (crimes violentos intencionais; furtos e roubos de veículos; 
ocorrências envolvendo tráfico de drogas) e metas (índices de referência-2018 e 
previsão-2023) da segurança pública para o planejamento governamental do Estado 
do Paraná: 
 
Figura 22: Indicadores e metas (objetivos específicos do PPA 2020 – 2023) 
 
 
 
 
104 
 
Fonte: (PARANÁ, 2019, p. 220-221). 
 
 
SABIA MAIS! 
 
 Que a Lei Federal n. 13.675/2018, a qual instituiu o Sistema Único de 
Segurança Pública (Susp) e criou a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa 
Social (PNSPDS), definiu parâmetros para a aferição anual de metas? 
 Segundo o artigo 12 da lei os parâmetros a serem observados pelos 
órgãos do sistema de segurança pública são: 
 
I - As atividades de polícia judiciária e de apuração das infrações penais serão 
aferidas, entre outros fatores, pelos índices de elucidação dos delitos, a partir dos 
registros de ocorrências policiais, especialmente os de crimes dolosos com resultado 
em morte e de roubo, pela identificação, prisão dos autores e cumprimento de 
mandados de prisão de condenados a crimes com penas de reclusão, e pela 
recuperação do produto de crime em determinada circunscrição; 
 
II - As atividades periciais serão aferidas mediante critérios técnicos emitidos 
pelo órgão responsável pela coordenação das perícias oficiais, considerando os 
laudos periciais e o resultado na produção qualificada das provas relevantes à 
instrução criminal; 
 
III - As atividades de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública 
serão aferidas, entre outros fatores, pela maior ou menor incidência de infrações 
penais e administrativas em determinada área, seguindo os parâmetros do Sinesp; 
 
IV – As atividades dos corpos de bombeiros militares serão aferidas, entre 
outros fatores, pelas ações de prevenção, preparação para emergências e 
desastres, índices de tempo de resposta aos desastres e de recuperação de locais 
atingidos, considerando-se áreas determinadas; 
 
105 
 
V - A eficiência do sistema prisional será aferida com base nos seguintes 
fatores, entre outros: 
 
a) O número de vagas ofertadas no sistema; 
b) A relação existente entre o número de presos e a quantidade de vagas 
ofertadas; 
c) O índice de reiteração criminal dos egressos; 
d) A quantidade de presos condenados atendidos de acordo com os 
parâmetros estabelecidos pelos incisos do caput deste artigo, com observância de 
critérios objetivos e transparentes. 
 
Além disso, a norma define que para a aferição das metas devem ser 
considerados aspectos relativos à estrutura de trabalho físico, equipamentos, bem 
como de efetivo. 
Por fim, a lei determina que para aferição das metas das atividades de 
atividades de polícia judiciária e de apuração das infrações penais deverá distinguir 
as autorias definidas em razão de prisão em flagrante das autorias resultantes de 
diligências investigatórias. 
Para discutir com seus colegas: o ente federativo em que você trabalha já 
definiu as metas anuais? Quais são elas? Foram alcançadas? 
 
 
3.3 Avaliação de impacto das ações de policiamento com base nas 
ferramentas de qualidade 
 
3.3.1 Avaliaçãode resultado 
 
Segundo Brasil (2018) o Ipea e a Casa Civil da Presidência da República, a 
avaliação de resultado (outcome) significam mudanças de curto prazo, 
decorrentes da intervenção da política, a partir da observação de indicadores 
 
106 
quantitativos, de metodologias quantitativas exploratórias, ou do levantamento 
quanto à percepção da política, na visão dos usuários. 
Conforme Brasil (2018), o Ipea e a Casa Civil da Presidência da República 
estabelecem um guia para avaliação, partindo da identificação dos resultados 
esperados; em seguida, o mesmo documento planeja a avaliação desses resultados 
a partir de perguntas a serem respondidas. Por fim, define o método para a coleta de 
dados, aplicando-se então essa metodologia à avaliação, encerrando-se então o 
percurso com as recomendações, cujo foco é direcionado à melhoria. 
A partir desse referencial teórico, e seguindo um exemplo de nossa seção 
anterior, um dos indicadores do “Programa Segurança com Integração, Inovação 
e Inteligência”, do PPA 2020 – 2023, é a quantidade anual de Furtos e Roubos de 
Veículos. Nesse contexto, o PPA estipula a referência inicial de 25.421 unidades, no 
ano de 2018, com meta de redução para 23.448 unidades (para o ano de 2023), 
sendo que os índices obtidos durante o desenrolar de programas e projetos 
representam os resultados das políticas implementadas. 
Outra ilustração sobre o impacto da política segundo Brasil (2018) é 
apresentada pelo Ipea e Casa Civil da Presidência da República, em estudo sobre 
campanha publicitária para conscientização da segurança no trânsito. A partir de 
política pública baseada em campanha voltada à mudança de comportamento 
dos motoristas, a pesquisa destaca que os resultados poderão ser a diminuição 
de acidentes e a diminuição de velocidade média, reforçando assim, em termos 
quantitativos, o que se chama de resultado da política. 
 
3.3.2 Avaliação de impacto 
 
De acordo com Brasil (2018, p.241), o Ipea e a Casa Civil da Presidência da 
República os impactos [impacts] representam as “mudanças de mais longo prazo 
promovidas sobre o aspecto ou a perspectiva futura de seus beneficiários ou grupo 
que se inserem”. Desse modo, os impactos são os “resultados dos resultados”. 
A análise de impactos representa uma tendência global, que passa da mera 
análise de insumos, direcionando-se para a observação de resultados. Essa 
tendência tem provocado significativas mudanças em gestão e governança pública, 
calcada na ideia de formulação de políticas públicas baseadas em evidências. 
 
107 
Enquanto a avaliação de resultados observa perspectivas quantitativas, a 
avaliação de impacto estima os efeitos causais da política. Será pela avaliação 
de impacto que se verificará se a política está produzindo os resultados e as 
mudanças econômicas e sociais esperadas. 
Portanto, segundo Brasil (2018), o Ipea e a Casa Civil da Presidência da 
República, a avaliação de impacto se alinha ao ciclo da política pública, garantindo 
solidez e perenidade da política em diferentes conjunturas econômicas e políticas. 
 
A avaliação de impacto vai responder a algumas perguntas, dentre as quais: 
 
● Existiram, entre os destinatários das políticas, grupos mais afetados em 
comparação a outros segmentos sociais? 
● Os insumos e componentes da política são correspondentes para se atingir o 
impacto esperado? 
● Qual é o efeito esperado da política no decorrer do tempo? 
 
Cabe destacar que diversos são os desafios para se estabelecer uma 
adequada avaliação de impacto, a exemplo da insuficiência ou inadequação de 
dados. Por essa razão, se possível, a avaliação de impacto deve ser realizada antes 
da implementação da política, a exemplo de um programa piloto, em que se segue a 
lógica de uma análise ex ante (durante a formulação da política, vislumbrando-se 
potenciais resultados e impactos). 
Entretanto, nem sempre é possível essa fase preparatória, havendo apenas a 
avaliação ex post, quando então serão apurados os efeitos políticos, econômicos e 
sociais que política gerou, e se essa ação estatal tem condições de produzir efeitos 
de longo prazo. 
 
3.3.3 Políticas Públicas para Segurança Pública 
 
 Para o professor Silva (2003), ao tratar da elaboração e execução das 
políticas de segurança pública, alerta quanto a necessidade de não ser influenciado 
por ideologias, bem como para não se limitar apenas ao aspecto reativo, 
especialmente contaminados por emoções, paixões e “ondas de violência”. 
 
108 
 Com esta linha de raciocínio, Silva (2003, p. 103-105), apresenta 
pressupostos fundamentais para políticas públicas racionais: 
 
a) O crime e a violência são fenômenos sócio-políticos, presentes em qualquer 
sociedade, e não uma patologia a ser extirpada a qualquer custo. O seu 
enfrentamento há de ser feito em conjunto pelo poder público e pela sociedade 
civil; 
b) Mantidos imutáveis os elementos que condicionam a criminalidade nos grandes 
centros brasileiros, como a concentração de renda, o desemprego, a 
discriminação etc., esta tenderá sempre a aumentar, por mais eficientes que 
sejam os esforços do sistema de justiça e segurança; 
c) É perfeitamente possível conciliar o respeito aos direitos humanos com os 
rigores da repressão penal. Ignorá-los é cooptar a violência. Tentar aplicá-los 
seletivamente é instituir a discriminação policial-penal; 
d) O aumento do grau de democracia aumenta a consciência política da população 
e diminui a sua ignorância, fazendo crescer a indignação popular contra o uso 
indiscriminado da força por parte da polícia, e debilitando com isto a autoridade 
do poder público; 
e) Quanto menores as camadas altas e médias da sociedade; e quanto maiores os 
contingentes pobres, tanto maior a tendencia a se recorrer ao emprego da força 
da polícia para manter a desigualdade; 
f) O sistema de justiça e segurança trabalha para o atingimento dos fins 
estabelecidos a priori pelas políticas públicas. Não estando claros os fins, cai-se 
no círculo vicioso da repressão pela repressão, da pena pela pena, sem 
qualquer efeito prático; 
g) Os desacertos no trato da questão da segurança pública têm sido fruto de 
indiferença e/ou incompetência, e não o resultado de planos competentes de 
alguém que deseje a continuidade da insegurança ou que vise a atender 
interesses insondáveis; e 
h) O sistema de justiça e segurança brasileiro consagra a injustiça criminal e a 
desigualdade, o que implica dizer que quanto mais eficiente for – mantidos os 
mesmos valores e ideologia – maior será o aprofundamento dessa injustiça e, 
consequentemente, do descontrole. 
 
 
109 
Conclui o autor que a prevenção e repressão da criminalidade é do interesse 
da coletividade, contudo, de que o enfrentamento não depende apenas da polícia, 
exercendo a sociedade um papel importante nas políticas de prevenção. O conceito 
de prevenção, aumenta o papel do Estado no processo, sendo ele um coordenador 
dos esforços de toda sociedade. Assim, independente da repressão policial-penal é 
necessário que haja atuação para evitar que os jovens sejam atraídos pelo crime; 
que o número de criminosos aumente, sendo necessários descobrir as melhores 
ferramentas de enfrentamento da criminalidade, utilizando o exemplo de outros 
locais, entender como políticas eficientes já foram aplicadas; avaliar como as 
populações se comportam diante da insegurança. 
 
 
110 
Finalizando 
 Neste módulo, você aprendeu que: 
● A tomada de decisão é a fase mais política do ciclo, envolvendo agentes 
seniores nomeados e eleitos, sendo importante um julgamento político 
perspicaz e análise sólida de evidências; 
● No processo decisório o gestor deve ter ciência que suas crenças, visão 
de mundo, nível e origem educacional, interagem com o contexto vigente 
(legislações, organizações, procedimentos operacionais, costumes); 
● Para a tomada de decisão o gestor público pode aplicar algunsmodelos 
de tomada de decisão, cada um adequado a determinada situação 
fática. Destacam-se alguns principais modelos, como o racional, o 
incremental e o garbage can; 
● No modelo racional o tomador de decisão conhece as consequências de 
cada opção com antecedência, escolhendo a opção que maximiza o 
alcance do objetivo da política pública; 
● Para o modelo incremental, entende-se o processo decisório como 
restrito em tempo e informação; conflitos, negociações e compromisso 
entre os tomadores de decisão são a regra; 
● No modelo garbage can, opera-se um sistema de tentativa e erro; 
● A implementação pode ser explicada como o momento em que as 
decisões se traduzem em ações efetivas. Considerada umas das etapas 
mais críticas, pois neste momento as fragilidades são expostas ao 
público externo e o gestor é submetido ao escrutínio público; 
● A CGU (2015) entende que a implementação de políticas públicas 
consiste nos esforços de execução da ação governamental, incluída a 
alocação de recursos e o desenvolvimento dos processos previstos para 
isso; 
● Historicamente, os estudos sobre implementação passaram por 4 
momentos diferentes, durante suas 4 décadas de pesquisas; 
● A implementação de políticas públicas denominada top-down (olhar de 
cima para baixo), basicamente visa corrigir os rumos e identificar os 
gaps, o modelo está inteiramente voltada a apreciar a legitimidade da 
decisão; 
 
111 
● A implementação realizada de baixo para cima ou bottom-up, prescreve 
que deve se identificar o que acontece, como se comporta, perceber os 
resultados, e a partir da realidade vivenciada na prática, as decisões vão 
sendo tomadas, as adaptações, e o aperfeiçoamento dos processos são 
implementados por intermédio de uma série de decisões; 
● Um estudo revolucionário na implementação de políticas públicas foi 
capitaneado por Pressman e Wildavsky (1984) os quais realizaram 
estudos quanto ao fracasso na implementação de um programa de 
criação de empregos na cidade norte-americana de Oakland, estado da 
Califórnia; 
● Secchi (2013) sintetiza a obra informando que a implementação de 
políticas públicas não pode ser reduzida a dificuldades de ordem técnica 
ou barreiras burocráticas; 
● Na década de 90, novos modelos surgem como alternativas ao binômio 
top-down e bottom-up, com abordagens que apontam ambiguidade de 
objetivos, dificuldades de coordenação intergovernamental, limitação de 
recursos e informação escassa; 
● Estudamos que a participação popular é essencial na implementação de 
políticas públicas voltadas para a segurança pública; 
● A apreciação da implementação pode ocorrer de duas formas: 1) 
implementation research: pesquisa sobre implementação a qual se 
ocupa de analisar o processo em si, sua forma, seus contornos, sua 
descrição e 2) evaluation research: pesquisa avaliativa a qual busca 
compreender os erros e os acertos, ou seja, a praticidade; 
● Denominamos os pontos de convergência nos estudos de 
implementação como "pressupostos''; 
● Os cinco pressupostos da implementação segundo Lotta et al. (2019) 
são: 1) Formulação e implementação não são fases distintas; 2) 
Processos decisórios são complexos; 3) Processo de implementação é 
altamente interativo; 4) Multiplicidade de fatores interferindo e 
influenciando na implementação e 5) Entender a "política como ela é"; 
● Identificamos a existência quatro tipos de benchmarking, sendo eles: 1) 
Benchmarking interno; 2) Benchmarking competitivo; 3) Benchmarking 
funcional ou operacional ou genérico; e 4) Benchmarking estratégico; 
 
112 
● A literatura apresenta quatro tipos principais de avaliação de políticas 
públicas: 1) Análise ex-ante: também chamada de Policy appraisal; 2) 
Análise ex-post: também chamada de avaliação de impacto; 3) 
Avaliação in itinere; e 4) Avaliação de resultados; 
● Brasil (2018) em sintonia com estudo do Ipea e da Casa Civil da 
Presidência da República, podem ser identificados dois tipos de 
avaliação: de resultado (outcomes) e de impacto (impacts); 
● A nova gestão pública tem grande parte de suas ações voltadas à 
gestão por resultados; 
● As chamadas Organizações de Aprendizagem são aquelas que 
investem em capital intelectual, cujo ativo, de natureza intangível, se 
mostra uma forma de desenvolver potencialidades, garantindo o 
desempenho; 
● A gestão do conhecimento busca identificar e ampliar as competências 
de indivíduos, a partir da combinação de conhecimentos, habilidades e 
atitudes – método CHA; 
● Chiavenato (2020, p. 128) sintetiza o objetivo como “um estado futuro 
desejado que se pretende tornar realidade”; 
● Meta representa um objetivo específico, com quantidade determinada e 
prazo definido, associada a resultados ou entregas de um projeto; 
● Para Jackson De Toni (2016, p. 373), indicador é uma “variável ou 
relação entre variáveis (índice é um valor de um indicador) que funciona 
como uma métrica para avaliar o desempenho de um processo, produto 
ou resultado”; 
● A Lei Federal n. 13.675/2018, instituiu o Sistema Único de Segurança 
Pública (Susp) e criou a Política Nacional de Segurança Pública e 
Defesa Social (PNSPDS), definindo parâmetros para a aferição anual de 
metas; 
● De acordo com Brasil (2018), o Ipea e a Casa Civil da Presidência da 
República estabeleceram um guia para avaliação das políticas públicas; 
● Segundo Brasil (2018, p. 241) o Ipea e a Casa Civil da Presidência da 
República os impactos [impacts] representam as “mudanças de mais 
longo prazo promovidas sobre o aspecto ou a perspectiva futura de seus 
beneficiários ou grupo que se inserem”. 
 
113 
REFERÊNCIAS 
 
ABRUCIO, F. L. O Impacto do Modelo Gerencial na Administração Pública: Um 
Breve Estudo sobre a Experiência Internacional Recente. Brasília: Enap, 1997. 
(Cadernos ENAP; n. 10) 
 
AMBROZEWICZ, P. H. L. Gestão da Qualidade na Administração pública. Editora 
Atlas, 2015. 
 
BAUMGARTNER, F. R.; JONES, B. D. Agendas and Instability in American Politics. 
2. ed. Chicago: University of Chicago Press, 2009. 
 
BOBROW, Davis B. Policy Design: Ubiquitous, Necessary and Difficult. In: Handbook 
of Public Policy. B. Guy Peters; Jon Pierre (ed.). London: Sage Publications, 2006. 
 
BRASIL, F. G.; CAPELLA, A. C. N. Os estudos das políticas públicas no Brasil: 
passado, presente e caminhos futuros da pesquisa sobre análise de políticas. 
Revista Política Hoje, v. 25, n. 1, p. 71-90, 2016. 
__________. Avaliação de Políticas Públicas: Guia Prático de Análise Ex Post, 
volume 2/ Casa Civil da Presidência da República [et al.]. Brasília: Casa Civil da 
Presidência da República, 2018.v. 2 (301 p.). 
__________. Casa Civil da Presidência da República, Instituto de Pesquisa 
Econômica Aplicada. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex ante. 
v. 1. Brasília: Ipea, 2018a. 
___________. Casa Civil da Presidência da República. Avaliação de políticas 
públicas: guia prático de análise ex post. Brasília: Casa Civil da Presidência da 
República, 2018. v. 2. 
 
___________. Ministério da Economia. Secretaria de Orçamento Federal - SOF. 
Manual Técnico de Orçamento - MTO 2022. Brasília: Secretaria de Orçamento 
Federal - SOF, 2021. Disponível em: 
https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/lib/exe/fetch.php/mto2022:mto2022-
atual.pdf. 
Acesso em 25 out. 2021. 
 
____________. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Operações Integradas. 
VIGIA. Brasília: Ministério da Justiça e Segurança Pública, 2021. Disponível em: 
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-seguranca/operacoes-
integradas/vigia/cards/o-que-e. Acesso em: 25 out. 2021. 
 
____________. SENADO FEDERAL. Glossário legislativo. Disponível em: 
https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo. Acesso em 25 out. 2021. 
 
___________. Tribunal de Contas da União. Dez passos para a boa governança. 2. 
ed. Brasília: TCU, Secretaria de controle Externo da Administração do Estado, 2021. 
 
___________. Tribunal de Contas da União.Referencial Básico de Governança 
Organizacional para organizações públicas e outros entes jurisdicionados ao TCU. 3. 
ed. Brasília: TCU, Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado, 2021. 
 
114 
 
CASTRO, Marcelo Batista de. In. Dicionário de Políticas Públicas. Barbacena: 
Eduemg, 2012. 
 
CAETANO, C. I.; SAMPAIO, P. P. P. Planejamento Estratégico e administração em 
Segurança. Curitiba: Inter Saberes, 2016. 
 
CAPELLA, A. C. N.; BRASIL, F. G. Agenda-setting: Mídia e Opinião Pública na 
Dinâmica de Políticas Públicas. Compolítica, v. 8, n. 1, p. 123-146, 2018. 
 
CAVALCANTE, P. L. C.; LOTTA, G. S. Introdução. In: CAVALCANTE, P. L. C.; 
LOTTA, G. S. (org.). Burocracia de médio escalão: perfil, trajetória e atuação. 
Brasília: Enap, 2015. 
 
CAVALCANTE, Pedro. Inovação No Setor Público: Teoria, Tendências E Casos No 
Brasil. Pedro Cavalcante [et al.] (Org.). Brasília: Enap: Ipea, 2017. 
 
CERQUEIRA, Daniel; et al. Atlas da Violência 2021. São Paulo: FBSP, 2021. 
Disponível em: https://www.ipea.gov.br/atlasviolencia/arquivos/artigos/1375-
atlasdaviolencia2021completo.pdf. Acesso em: 22 out. 2021. 
 
CGU – CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Manual de Avaliacao da Execução 
de programas de governo. Brasília: CGU, 2015. Disponível em: 
<https://goo.gl/2y3KDh>. 
 
CHIAVENATO, I. Introdução à Teoria Geral Da Administração: Uma Visão 
Abrangente da Moderna Administração das Organizações. 10 ed. rev. e atual. São 
Paulo: Atlas, 2020. 
 
COSTA, C. G. F.; DA SILVA, E. V. O que Realmente Importa no Processo de 
Tomada de Decisão Considerando Políticas Públicas Baseadas em Evidência. 
Revista Administração em Diálogo-RAD, v. 18, n. 2, p. 124-143, 2016. 
 
DA SILVA, J. Segurança Pública e Polícia: Criminologia Crítica Aplicada. Rio de 
Janeiro: Editora Forense, 2003. 
 
DE TONI, Jackson. O Planejamento Estratégico Governamental: Reflexões 
Metodológicas e Implicações na Gestão Pública. Curitiba: Inter Saberes, 2016. 
 
___________. Reflexões sobre o Planejamento Estratégico no Setor Público. 
Brasília: Enap, 2021. 
 
DYE, T. R. Mapeamento dos Modelos de Análise de Políticas Públicas. In 
Heidemann, F. G.; Salm, J. F. (2010). Políticas Públicas e Desenvolvimento. 
Brasília: Editora UnB. 
 
_________. Understanding Public Policy. 15. ed. Boston: Pearson Education, 2017. 
 
FARAH, M. F. S. Análise de Políticas Públicas no Brasil: De uma Prática não 
Nomeada à Institucionalização do "Campo de Públicas". Rev. Adm. Pública, Rio de 
 
115 
Janeiro, v. 50, n. 6, p. 2016. Disponível em: 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-
76122016000600959&lng=pt&nrm=iso. Acesso em: 25 out. 2021. 
 
FREEMAN, R. Edward. Stakeholder Theory. In: Wiley Encyclopedia Of Management. 
Local: Editora, 2015, p. 1-6. 
 
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. Belo Horizonte: Fórum, 2011. 
 
GERTLER, P. J. et al. Avaliação de impacto na prática. 2. ed. Washington, DC: 
Banco Interamericano de Desenvolvimento e Banco Mundial, 2018. Licença: 
Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO. 
 
GORMLEY JR., W. T. Regulatory Issue networks in a federal system. Polity, v. 18, n. 
4, p. 595-620, 1986. 
 
HILL, M. J.; VARONE, F. The Public Policy Process. 7. ed. London: Routledge, 2016. 
 
HOWLETT, M.; MUKHERJEE, I.; RAYNER, J. The Elements Of Effective Program 
Design: A Two-Level Analysis. Politics And Governance, v. 2, n. 2, p. 1-12, 2014. 
Disponível em: <https://goo.gl/cAS31i>. Acesso em: 30 out. 2021. 
 
_________.; RAMESH, M.; PERL, A. Studying Public Policy: Policy Cycles And 
Policy Subsystems. 4. ed. Ontario (Canada): Oxford University Press, 2020. 
 
_________.; MUKHERJEE, I. The Importance Of Policy Design: Effective Processes, 
Toolsand Outcomes. Routledge Handbook Of Policy Design. New York: Routledge, 
2018. 
 
_________.; GIEST, S. The Policy-Making Process. In: ARARAL JR. E.; FRITZEN, 
S.; HOWLETT, M.; RAMESH, M.; WU, X. (org.). Routledge Handbook of Public 
Policy. New York: Routledge, 2013. p. 17-28. 
 
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA - Ipea. Casa Civil da 
Presidência da República. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex 
ante. v. 1. Brasília: Ipea, 2018. 
 
_________. Casa Civil da Presidência da República. O uso e o não uso de 
evidências científicas nas políticas públicas: a visão dos servidores públicos federais. 
In: Policy Brief. n. 5. Brasília: Ipea, jun. 2021. 
 
JONES, C. O. N. A Introduction to The Study Of Public Policy. 3. ed. Monterey/CA: 
Brooks/Cole, 1984. 
 
KINGDON, J. Agendas, Alternatives, And Public Policies. 2. ed. Londres: Pearson, 
2014. 
 
KNILL, C.; TOSUN, J. GOVERNANCE INSTITUTIONS AND POLICY 
IMPLEMENTATION IN THE EUROPEAN UNION. CONSTRUCTING A POLICY-
MAKING STATE, p. 309-333, 2012. 
 
116 
 
________. Public policy: A new introduction. Macmillan International Higher 
Education, 2012. 
 
LASSWELL, H.D.The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. 
College Park: University of Maryland Press, 1956. 
 
LEWIN, K. Teoria de campo em psicologia social. São Paulo: Livraria Pioneira 
Editora, 1965. 
 
LORENC, T.; TYNER, E.F.; PETTICREW, M.; DUFFY, S.; MARTINEAU, F. P.; 
PHILLIPS, G.;LOCK, K Cultures of evidence across policys ectors: systematic 
review of qualit ative evidence. European Journal of Public Health. v.24. i.6. p.104-
1047. 2014. 
 
LOTTA, G. S. Org. Teorias e Análises sobre Implementação de Políticas Públicas no 
Brasil. Brasília: Enap, 2019. Disponível em: < 
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/4162/1/Livro_Teorias%20e%20Análises%
20sobre%20Implementação%20de%20Pol%C3%ADticas%20Públicas%20no%20Br
asil.pdf> Acesso em 20 de out. 2021. 
 
__________. Políticas públicas: novos desafios à luz das transformações do Estado. 
In: BASSOTTI, I. V. et al. (org.). Tópicos essenciais sobre gestão pública. São Paulo: 
Unidade Central de Recursos Humanos da Secretaria de Planejamento e Gestão, 
2016. 
__________. Teoria e Análises Sobre Implantação de Políticas Públicas no Brasil. 
organizadora Gabriela Lotta. Brasília: Enap, 2019. 324 p. Inclui bibliografia. ISBN: 
978-85-256-0123-0 
LOWI, T. J. Population Policies and the American Political System in A. E. Keir Nash, 
ed., Governance and Population: The Governmental Implications of Population 
Change. Washington, D. C: Government Printing Office, 1972, p. 283-300. 
 
LUZ, Valdemar P. da. Dicionário jurídico. Barueri, SP: Manole, 2014. 
 
MACEDO, J.; BRASIL, R. G. Monopólio e o papel do estado: as concepções teóricas 
da escola austríaca. Revista Eletrônica de Economia da Universidade Estadual de 
Goiás. UEG ISSN, 970X. Disponível em: https://doi.org/10.5281/zenodo.5542155. 
Acesso em: 25 de outubro de 2021 
 
MADEIRA, P. Benchmarking: a arte de copiar. In: Jornal do Técnico de Contas e da 
Empresa (JTCE), p. 364-367, 1999. Disponível em: 
https://repositorio.ipcb.pt/bitstream/10400.11/964/1/Benchmarking.pdfAcesso em: 19 
outubro de 2021. 
 
MAFRA, Fábio. A Teoria da Mudança e sua possível utilização em auditorias 
operacionais. Revista do TCU, n. 135, jan-abril, 2016. 
 
MARCH, J. G.; OLSEN, J. P. Neoinstitucionalismo: Fatores Organizacionais na Vida 
Política. Revista Sociologia Política, Curitiba, v. 16, n. 31, Nov. 2008, p. 121-142. 
 
 
117 
MAXIMIANO, A. C. A.; NOHARA, I. P. Gestão pública: abordagem integrada da 
Administração e do Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2017. 
 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA (MJSP). Plano Nacional de 
Segurança Pública 2021-2030. Brasília: MJSP, 2021. Disponível em: 
https://www.gov.br/mj/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/planos/plano_nac-
_de_seguranca_publica_e_def-_soc-_2021___2030.pdf. Acesso em: 20 out. 2021. 
 
MINTROM, M.; WILLIAMS, C. Public Policy Debate And The Rise Of Policy Analysis. 
In: ARARAL JR. E.; FRITZEN, S.; HOWLETT, M.; RAMESH, M.; WU, X. (org.). 
Routledge Handbook of Public Policy. New York: Routledge, 2013. p. 3-16. 
 
NAJBERG, E. Abordagens Sobre o Processo de Implementação de Políticas 
Públicas. Revista INTERFACE - Edição Especial "PolíticasPúblicas e 
Sustentabilidade", v. 3 n. 2, 2006. 
 
NOGUEIRA, DIEGO DE OLIVEIRA. A política de pesquisa científica na Polícia 
Militar do Paraná. Tese (Doutorado em Política Pública). Universidade Federal do 
Paraná: Curitiba, 2018. 
 
NUTT, P. The Formulation Process And Tactics Used In Organizational Decision 
making. Organization Science, v. 4, n. 2, p. 226-251, 1993. 
 
OLIVEIRA, D. P. R. Planejamento estratégico: conceitos, metodologias e práticas. 
34. ed. São Paulo: Atlas, 2020. 
 
OLIVEIRA, V. As fases do processo de políticas públicas. In: MARCHETTI, V. (org). 
Políticas Públicas em debate. São Bernardo do Campo: MP Editora, 2013. 
 
PARANÁ, Governo do Estado. Plano Plurianual 2020-2023. Disponível em: 
http://www.portaldatransparencia.pr.gov.br/arquivos/File/PPA/Lei_PPA_n_20077_an
o_2020_2023_Final.pdf Acesso em: 11 jul. 2021. 
 
SAMPAIO, P. P. P. Os Modelos Incremental E Garbage Can nas Políticas Públicas 
de Segurança no Estado do Paraná: do Policiamento Modular ao Paraná Seguro. 
183 f. Dissertação– Academia Policial Militar do Guatupê, São José dos Pinhais, PR 
- 2018. Acesso em: 10 outubro 2021. Disponível em: 
http://biblioteca.unespar.edu.br:8080/pergamumweb/vinculos/000059/00005965.pdf 
 
PINHEIRO, Maurício Mota Saboya. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. 
Políticas Públicas Baseadas em Evidências (PPBEs): delimitando o problema 
conceitual. In: Texto para discussão. n. 2554. Brasília: Rio de Janeiro: Ipea, abr. 
2020. 
 
RICCIO, Vicente. Diploma para quê? A educação superior e os praças da Polícia 
Militar de Minas Gerais. Educacao e Pesquisa, São Paulo, v. 43, n. 4, p. 1111-1126, 
out./dez., 2017. 
RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. 3. ed. rev. atual. Florianópolis: UFSC, 
2014. 
 
 
118 
SECCHI, L. Análise de políticas públicas: Diagnóstico de Problema, Recomendação 
de Soluções. São Paulo: Cengage Learning, 2019. 
 
_________. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. São 
Paulo: Cengage Learning, 2013. 
 
_________.; COELHO, F. S.; PIRES, V. Políticas públicas: conceitos, casos práticos, 
questões de concursos. 3. ed. São Paulo: Cengage, 2020. 
 
SJOBOM, G. Problemi e Soluzioni in política. In: Rivista Italiana di Scienza Política, 
v. 14, n. 1, 1984. 
 
SOUZA, Celina. Estado da arte de pesquisa em políticas públicas. In: HOCHMAN, 
G.; ARRETCHE, M.; MARQUES, E. (org.). Políticas públicas no Brasil. Rio de 
Janeiro: Fiocruz, 2007. p. 65-85. 
 
___________. Políticas Públicas: Uma Revisão da Literatura. Sociologias, Porto 
Alegre, a. 8, n. 16, jul./dez. 2006. 
 
SPENDOLINI, M.J. Benchmarking. São Paulo: Makron Books, 1993. 
 
STETLER, C.B.; BRUNELL, M.; GIULIANO, K.K.; MORSI, D.; PRINCE, L.; 
STOKES, V.N. Evidence-based Practice And The Role Of Nursing Leadership. 
JONA. v. 28. i.7/8. p.45-53. 1998. 
 
SUTCLIFFE, S.; COURT. J. Evidence-Based Policy making: What is it? How does it 
work? What relevance for developing country? Overseas Development Institute, 
2005. 
 
THALER, R. H.; SUSTEIN, C. R. Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, 
And Happiness. New Haven: Yale University Press, 2008. 
 
TINBERGEN, Jan.The Design of Development. Baltimore: Johns Hopkins University 
Press, 1958. 
 
TOLEDO, J. C. DE. Qualidade: gestão e métodos. Rio de Janeiro: LTC, 2013. 
 
TURNPENNY, J.; ADELLE, C.; JORDAN, A. Policy App raisal. In: Routledge 
Handbook of Public Policy. ARARAL JR., E.; FRITZEN, S.; HOWLETT, M.; 
RAMESH, M.; WU, X. (org.). New York: Routledge, 2013. p. 244-254. 
 
WU, X.; RAMES, M.; HOWLETT, M.; SCOTT, F. Guia de políticas públicas: 
gerenciando processos. traduzido por Ricardo Avelar de Souza. – Brasília: Enap, 
2014. 160 p. Título original: The Public Policy Primer: Managing The Policy Process. 
 
119 
Nota de Fim 
 
i No monopólio, um indivíduo ou uma corporação detém de forma exclusiva e 
sem concorrência o acesso e a produção a determinado produto ou serviço; já o 
monopsônio é uma estrutura de mercado em que existe apenas um comprador de 
uma mercadoria (em geral, matéria-prima ou produto primário), sendo os preços 
definidos pelo comprador de matéria-prima (SANDRONI, 2016, p. 2261). São 
distorções do mercado que prejudicam as inovações e podem causar relações 
humanas de severa dependência (a exemplo da escravidão). 
ii São "situações de assédio moral, coação psicológica e violência emocional, 
uma severa forma de estresse psicológico resultante de comunicações hostis ou 
atos dirigidos de forma sistemática a um indivíduo com dificuldade de se defender" 
(LUZ, 2014, p. 73). 
iii https://www.bbc.com/portuguese/brasil-56657419. 
iv https://veja.abril.com.br/brasil/tiroteio-deixa-feridos-em-escola-estadual-de-
suzano/ 
v A retroalimentação ou feedback é uma ferramenta informativa de um 
processo que potencializa intervenções em situações em que o parâmetro normal é 
alterado, geralmente utilizado como insumo para ajustes no processo (UEMG, 2012). 
vi https://www.nobelprize.org/prizes/economic-sciences/1969/tinbergen/facts/. 
vii A palavra vem do latim e significa “antes dos fatos”. A terminologia é 
utilizada em estudos envolvendo políticas públicas, quando o gestor visa determinar 
impactos futuros e detectar erros, adotando a alternativa que seja mais efetiva, 
eficaz e eficiente.