Direito Administrativo e Internacional - Administração Pública

Prévia do material em texto

Documento não controlado - AN03FREV001 
34 
PROGRAMA DE EDUCAÇÃO CONTINUADA A DISTÂNCIA 
Portal Educação 
 
 
 
 
 
 
CURSO DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aluno: 
EaD - Educação a Distância Portal Educação 
 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
35 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CURSO DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
 
MÓDULO II 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Atenção: O material deste módulo está disponível apenas como parâmetro de estudos para 
este Programa de Educação Continuada. É proibida qualquer forma de comercialização ou 
distribuição do mesmo sem a autorização expressa do Portal Educação. Os créditos do 
conteúdo aqui contido são dados aos seus respectivos autores descritos nas Referências 
Bibliográficas. 
 
 
 
 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
36 
 
MÓDULO II 
 
 
2 CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
A Administração Pública pode ser definida objetivamente como a 
atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos 
interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas 
jurídicas ao qual a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. A 
Administração Pública representa as entidades e os órgãos que realizam 
atividades com vistas a concretizar as necessidades gerais e os fins almejados 
pelo Estado. 
A administração federal compreende a administração direta e a 
administração indireta: 
 
 A Administração Pública direta é a estrutura que representa atuação 
direta do Estado por suas unidades federadas. Constitui-se dos serviços 
integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e 
dos Ministérios (art. 76 da CF). 
 Administração indireta corresponde ao conjunto de pessoas jurídicas de 
direito público e privado, criadas (autarquias) ou autorizadas por lei 
(empresa pública, sociedade de economia mista e fundação) com a 
finalidade de auxiliar a Administração direta na realização de 
determinadas atividades. 
 
Assim sendo, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 
consagrou a constitucionalização dos preceitos básicos do direito 
Administrativo ao prescrever que a Administração Pública direta e indireta de 
qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência, além dos preceitos distribuídos nos 21 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
37 
incisos e 10 parágrafos do art. 37 e das demais regras previstas nos arts. 38 a 
42. 
Administração Pública em sentido subjetivo são as pessoas jurídicas, 
órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa; em sentido 
objetivo é a própria atividade administrativa exercida por aqueles órgãos, 
visando à satisfação das necessidades coletivas ou interesse público. É o 
conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes públicos da Administração 
Direta e Indireta a qual a lei atribui o exercício da função administrativa do 
Estado. 
A Administração pública exerce a função administrativa por meio de 
atos e contratos administrativos. Para exercê-los corretamente, ela tem 
poderes funcionais e deve seguir os princípios administrativos. Segundo o 
Mestre Hely Lopes Meirelles, Administração Pública, 
 
 
“...em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para 
consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o 
conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em 
acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e 
técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em 
benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, 
todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus 
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A 
Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos 
de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a 
competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos 
administrativos, que, por sua variedade e importância, merecem 
estudo em capítulo especial”. (MEIRELLES, 2005, página 59). 
 
 
Completa explicando que o governo é atividade política e discricionária, 
enquanto que a administração é atividade vinculada à lei ou à norma técnica, 
portanto, neutra. É também conduta hierarquizada, servindo como instrumental 
de que dispõe o Estado, pessoa jurídica de direito público interno, de acordo 
com o nosso Código Civil, para consecução dos seus objetivos essenciais. Em 
resumo, Administração Pública, em direito administrativo, serve tanto para 
designar as pessoas como os órgãos governamentais, como atividade 
administrativa em si. 
 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
38 
 
2.1 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA 
 
 
Atividade administrativa nada mais é do que a gestão de bens, 
interesses e serviços públicos com o objetivo de se alcançar o bem comum, 
atendo-se sempre a lei e a moralidade administrativa. A natureza jurídica da 
atividade administrativa pública é uma obrigação assumida em nome e em 
razão do interesse público, sendo certo que os direitos e as prerrogativas 
conferidos ao agente são em função de seu cargo e nunca em razão de sua 
pessoa. 
Ela se instrumentaliza por meio de atos qualificados como atos de 
império, de gestão e de expediente. Atos do império em relação à atividade 
administrativa são aqueles em que a administração pública decide ou emprega 
seu poder coercitivo em relação aos administrados. Atos de gestão são 
aqueles que ordenam a conduta interna da administração e de seus servidores, 
ou que geram direitos e obrigações entre a administração e os administrados. 
Atos de expediente são os que tratam da movimentação e do preparo 
dos procedimentos administrativos, encaminhando-os para a decisão da 
autoridade competente. Os três Poderes, o Legislativo, Executivo e Judiciário, 
de todas as entidades federativas como a União, Estados Federados, Distrito 
Federal e Municípios, têm necessidade de praticar atividades administrativas, 
exercer a função administrativa, ainda que restritos à sua organização e ao seu 
funcionamento. Função é o conjunto de competências determinadas por lei. Já 
a atividade são atos contínuos, ou seja, sequência de ações para realização de 
fins. 
A função do Legislativo consiste em elaborar normas jurídicas de 
caráter abstrato e impessoal, que conferem a todos, indistintamente, um Direito 
Subjetivo público ao objeto da tutela. Assim, o legislativo cria normas jurídicas; 
vale lembrar que o poder legislativo tem a função legiferante, mas também tem 
o poder constituinte de dispor sobre sua organização e funcionamento, bem 
como elaborar seu regimento interno. 
 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
39 
A função do Judiciário dirige-se a pessoa determinada, com decisão 
concreta e específica sobre determinada matéria, válida para uma determinada 
pretensão levada a Juízo, a qual o Juiz aplica a norma adequada, 
individualizada. Assim, o poder judiciário busca a solução de conflitos que lhe 
foram provocados. Entretanto, tem capacidade auto-organizatória em relação a 
cada um de seus tribunais. Seus atos de organização se encontram nas leis 
estaduais de divisão e organização judiciárias e em seus regimentos internos. 
A função do Executivo é praticar os atos de chefia de Estado, ou seja, 
representar a nação, de Governo e de Administração. Esse poder é exercido 
pelo Presidente da República com o auxílio dos Ministros de Estado. Assim, o 
executivo é o poder incumbido do exercício da atividade administrativa em 
geral, mas o legislativo e o judiciário também têm essa incumbência quando 
precisam organizar-se para desempenhar atividades de apoio necessárias às 
funções típicas a seu cargo, a normativa e a jurisdicional. 
Embora sejam estruturas autônomas, os poderes se incluem nessas 
pessoas e estão imbuídos danecessidade de atuarem centralizadamente por 
meio de seus órgãos e agentes. Sendo assim, a função administrativa é a 
atividade concreta e imediata dos atos concretos e executórios, exercida pela 
Administração Pública para a consecução do interesse público. Para realizar as 
atividades próprias do Estado, deve ele aparelhar-se de modo eficaz para a 
consecução do ideal federativo. 
As atribuições administrativas de cada ente decorrem das 
competências distribuídas pela Constituição Federal. Cada um dos entes 
políticos que integram a República Federativa brasileira é dotado de estrutura 
administrativa própria, independente das demais. Em resumo, as pessoas que 
exercem as atividades de Administração Pública são agentes de Direito 
público. 
As atividades administrativas e seus atos em geral gozam de 
executoriedade prática, ou possibilidade imediata de serem realizados. A 
administração, visando o interesse social, desempenha suas atividades, 
diretamente por intermédio de seus agentes técnicos e administrativos, 
devidamente selecionados, ou então o faz indiretamente, delegando para outra 
personalidade jurídica de direito público, ou mesmo para uma instituição de 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
40 
direito privado que possa agir em nome da referida Administração Pública, o 
que significa, neste caso, outorga de competência, como ocorre nas 
concessões, permissões, etc. 
 
 
2.2 BENS PÚBLICOS 
 
 
2.2.1 Conceito 
 
 
A palavra “bem” apresenta vários sentidos análogos, semelhantes, mas 
não idênticos. Em um sentido utilitário, bem é aquilo que representa a 
satisfação de uma necessidade imediata. Em um sentido ético, bem é aquilo 
que se mostra conforme a norma social, ao ideal de moralidade do grupo social 
e que, por isso, deve ser buscado em si mesmo. Na verdade, bem é toda coisa 
dotada de valor, ou seja, é a importância que se atribui a uma coisa. 
Assim, bens são coisas materiais ou imateriais que têm valor 
econômico e que podem servir de objeto a uma relação jurídica. Os bens são 
espécies de coisas. As coisas abrangem tudo o que há na natureza, exceto a 
pessoa, mas como “bens” só se consideram as coisas existentes que 
proporcionam utilidade ao homem, sendo suscetíveis de apropriação, 
constituindo seu patrimônio, que podem ser os bens corpóreos e os bens 
incorpóreos. Assim, o patrimônio é o complexo de relações jurídicas de uma 
pessoa apreciável economicamente. 
 
Segundo o Código Civil, em seu artigo 99, são bens públicos, 
 
 
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e 
praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a 
serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, 
territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; 
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas 
de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada 
uma dessas entidades. (CC, art. 99). 
 
 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
41 
Bens Públicos são aqueles que pertencem às pessoas jurídicas de 
direito público interno, à administração direta ou indireta. Enfim, são os que 
pertencem a uma entidade de direito público, como bens pertencentes à União, 
ao Estado, aos Municípios. 
 
 
2.2.2 Classificação 
 
 
Os bens públicos se classificam quanto à titularidade, quanto à 
destinação e quanto à disponibilidade. Quanto à titularidade, os bens podem 
ser federais, estaduais, distritais e municipais. 
 
 Federais são aqueles pertencentes à União, enumerados no art. 20 e 
incisos da CF, pois levam em conta a segurança nacional, a proteção à 
economia do País, o interesse público nacional e a extensão do bem. 
 
Os bens classificados como federais, em razão da segurança nacional, 
são as terras devolutas necessárias à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, os lagos e rios, as ilhas oceânicas, fluviais, o mar 
territorial e os terrenos de marinha. Os bens classificados como federais em 
razão da proteção à economia do País são os recursos naturais da plataforma 
continental e da zona econômica exclusiva, os recursos potenciais de energia 
hidráulica e os recursos minerais. 
Os bens classificados como federais em razão do interesse público 
nacional são as vias federais de comunicação, a preservação do meio 
ambiente, as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos, além das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. Os bens 
classificados como federais em razão de sua extensão, os lagos e rios que 
banham mais de um Estado. 
 
 Estaduais e Distritais são os bens pertencentes, respectivamente, aos 
Estados membros e ao Distrito Federal, enumerados no art. 26 da CF 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
42 
(as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes ou em 
depósito, às áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no 
seu domínio, às ilhas fluviais e lacustres, bem como às terras devolutas 
não pertencentes à União.) 
 Municipais são os bens que pertencem aos municípios, porém não 
estabelecidos na CF, como as ruas, praças, os jardins públicos e os 
edifícios públicos. 
 
Quanto à destinação, classificam em bens de uso comum ao povo, 
bens de uso especial e bens dominicais. Previstos no artigo 99, incisos I, II, III 
do C.C. Bens de uso do povo são aqueles que se destinam à utilização geral 
pelos membros da coletividade, ou seja, podem ser empregados sem restrição, 
de modo gratuito ou onerosamente, por todos, sem necessidade de qualquer 
permissão especial, como ruas, praças, jardins, praias, estradas, etc. 
Bens de uso especial são aqueles que visam à execução dos serviços 
administrativos e ao público em geral e que constituem o aparelhamento 
material da administração, ou seja, são os utilizados pelo poder público, 
constituindo imóveis aplicados ao serviço ou estabelecimento público 
destinados às instalações da Administração e serviços públicos, como escolas 
públicas, hospitais, os quartéis e os veículos oficiais. 
Os bens públicos dominicais são aqueles que não são de uso comum 
do povo nem de uso especial, constituindo o patrimônio das pessoas de direito 
público como objetos de direito pessoal ou real, como os bens móveis 
inservíveis e a dívida ativa. Assim, bens dominicais são os que compõem o 
patrimônio público, abrangem os bens móveis ou imóveis, como títulos da 
dívida pública, estradas de ferro, rios navegáveis, sítios arqueológicos, terrenos 
de marinha e acrescidos, terras devolutas, ilhas formadas em mares territoriais, 
etc. 
Assim, a Constituição Federal enumerou os bens públicos que 
pertencem à União, como os bens públicos de uso comum, pois de livre acesso 
e utilização de todos; os bens públicos de uso especial, uma vez que sua 
destinação direciona-se à administração federal e funcionamento do governo e, 
por fim, os bens públicos dominicais ou dominiais, possíveis de alienação, pois 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
43 
se trata de bens públicos cuja natureza jurídica assemelha-se aos bens 
privados. 
Quanto à disponibilidade, são os bens indisponíveis, bens patrimoniais 
indisponíveis e bens patrimoniais disponíveis. Os bens indisponíveis são os 
que não têm caráter tipicamente patrimonial e que não podem ser alienados, 
onerados ou desviados das finalidades a que se destinam, como os bens de 
uso comum ao povo. 
Bens patrimoniais indisponíveis são os que possuem caráter 
patrimonial, ou seja, podem ser avaliados pecuniariamente, mas são 
indisponíveis, pois constituem o aparelhamento do Estado, como os bens de 
uso especial. Bens patrimoniais disponíveis são os que possuem caráter 
patrimonial e podem ser alienados, desde que sejam obedecidas as condições 
legais, como os bens dominicais em geral. 
Podemos concluir que todos os bens públicos podem ser utilizados 
pela pessoa jurídica de direito público aque pertencem e alguns podem ser 
utilizados por particulares, livremente ou com observância de certos preceitos. 
O uso comum dos bens públicos é a utilização do bem pela sociedade sem 
distinção entre os usuários, sem onerosidade e nem anuência estatal 
específica para esse fim, por exemplo, qualquer indivíduo pode andar pelas 
calçadas e praças públicas. 
Já o uso especial dos bens públicos é a utilização do bem pelo usuário 
que se submete a regras específicas e à anuência estatal (uso privativo), ou 
que se sujeita à onerosidade, como por exemplo, uso da calçada pública para 
colocação de mesas de bar e pagamento de pedágio nas estradas. 
 
 
2.3 ÓRGÃO PÚBLICO 
 
 
De acordo com o art. 37 da CF: 
 
 
 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
44 
“Órgão público é o centro de competências, unidade de ação, 
instituído para o desempenho das funções estatais, por meio de seus 
agentes que ocupam cargos públicos, cuja conduta é imputada à 
pessoa jurídica de direito público interno a que pertencem”. (CF, art. 
37). 
 
Assim, órgão público é uma unidade de atuação, integrada por agentes 
públicos, que compõe a estrutura da administração para tornar efetiva a 
vontade do Estado, como exemplo, temos o Ministério Público, Secretaria de 
Educação, Tribunal de Justiça, Presidência da República, Ministério da 
Fazenda. São, pois, unidades de ação com atribuições específicas na 
organização estatal e que, como centro de competência governamental ou 
administrativa, possuem funções, cargos e agentes. 
 
 
2.4 CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 
 
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas 
jurídicas que fazem parte da administração estatal. Dada a sua complexidade, 
os órgãos são classificados em diferentes escalas estatais, quer em função de 
sua estrutura quer em relação às suas funções especializadas. Os órgãos 
públicos podem ser classificados quanto à posição estatal, quanto à sua 
estrutura e quanto à atuação funcional. 
Sendo assim, os órgãos públicos quanto à posição estatal podem ser: 
independentes, autônomos, superiores, subalternos. Os órgãos independentes 
têm origem na Constituição Federal e representam um dos três poderes do 
Estado, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, sujeitos tão 
somente aos controles constitucionais de um sobre o outro. Além disso, fruem 
de autonomia financeira, administrativa e política. 
 
Segundo Hely Lopes Meirelles, 
 
 
 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
45 
“Quanto à posição estatal - órgãos independentes: são 
constitucionais, representativos dos Poderes Legislativo, Executivo e 
Judiciário, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, só 
sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro; 
exercem precipuamente as funções outorgadas diretamente pela 
Constituição, desempenhadas por agentes políticos, segundo normas 
especiais e regimentais”. (MEIRELLES, 2005 página 63). 
 
Como exemplo, temos a chefia do Poder Executivo, Congresso 
Nacional, Tribunais de Justiça. Os órgãos autônomos são os que se localizam 
na cúpula da Administração, ou seja, localizados no alto da estrutura 
organizacional da administração pública, abaixo dos órgãos independentes e a 
eles subordinados. Têm ampla autonomia, administrativa, financeira e técnica, 
com função de planejamento, supervisão, coordenação e controle de 
atividades, por exemplo, Ministérios, Secretarias estaduais e municipais. 
Os órgãos superiores são os que detêm poder de direção, controle e 
decisão sobre assuntos de sua competência, atuando sob subordinação 
hierárquica, não fluindo de autonomia financeira. Como exemplo, temos chefias 
de gabinetes e inspetorias gerais. Órgãos superiores são os que detêm 
poderes de direção, controle, decisão e comando de assuntos de uma 
competência específica. 
Os órgãos subalternos são todos os demais que se acham sob o 
comando dos órgãos superiores ou mais elevados. Ou seja, sujeitos 
hierárquica e funcionalmente aos órgãos superiores, têm como atribuição 
precípua a execução, não têm autonomia técnica, nem financeira, não têm 
nenhum poder de decisão, apenas cumprindo ordens, como exemplo, temos o 
almoxarifado da Secretaria do Ministério da Fazenda, portarias dos prédios 
públicos, repartições que atendem a coletividade. 
Quanto à sua estrutura, podem ser classificados em simples ou 
compostos. Simples são aqueles constituídos por um centro de competência, 
como a chefia de gabinete de ministério. Compostos são aqueles integrados 
por outros órgãos públicos menores, com a mesma função principal, como as 
secretarias de saúde, formadas, entre outros, por hospitais e postos de saúde. 
Quanto à atuação funcional, podem ser singulares ou colegiados. Órgão 
público singular é o que atua e decide pela manifestação de um só agente, que 
é seu titular, como a Presidência da República. Órgão público colegiado é o 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
46 
que decide e age pela manifestação de vontade da maioria de seus membros, 
como o Conselho de Defesa Nacional. 
 
 
2.5 AGENTE PÚBLICO 
 
 
2.5.1 Conceito 
 
 
 São todas as pessoas físicas incumbidas do exercício da função estatal 
definitiva ou transitória, desempenhada nos órgãos. São pessoas físicas 
distribuídas entre cargos de que são titulares. Ou ainda, entende-se que todos 
aqueles que desempenham uma atividade estatal, seja em caráter temporário 
ou definitivo, são agentes públicos. 
 Assim, é o conjunto de pessoas que, dentro da Administração Pública, 
a qualquer título, de forma definitiva ou transitória, política ou jurídica, 
remunerada ou gratuita, exerce uma função pública. É qualquer indivíduo que 
presta serviço público. Portanto, agentes públicos são todos os agentes que, 
exercendo com caráter permanente uma função pública em decorrência de 
relação de trabalho, integram o quadro funcional das pessoas federativas, das 
autarquias e das fundações públicas de natureza autárquica. 
 A atividade dos agentes públicos envolve dois conceitos importantes: 
cargo público e função pública. Existem três categorias agentes públicos: 
Agentes Políticos, Servidores Públicos (agentes administrativos) e Particulares 
em colaboração com o Poder público. Os agentes políticos integram o centro 
de poder político do Estado. Ou seja, são os que compõem os primeiros 
escalões do governo, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, 
por meio de nomeação, eleição, designação e delegação para o exercício das 
atribuições constitucionais. 
 São eles: o Presidente da República, Governadores, Prefeitos, seus 
auxiliares, os Senadores, Deputados Federais, estaduais, Distritais e 
vereadores. Tais agentes têm plena liberdade funcional. Não são funcionários 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
47 
públicos em sentido estrito, pois tem normas específicas para sua escolha e 
investidura. Assim, os agentes políticos: 
 Ocupam o ápice da estrutura administrativa, exercendo cargo 
representativo de poder do Estado, sem sujeição hierárquica e funcional 
a quem quer que seja, 
 Possuem atribuições previstas na Constituição Federal (CF, art. 84) 
 Possuem regime jurídico próprio. 
 
Os agentes administrativos são todos aqueles que se vinculam ao 
Estado ou às suas Entidades autárquicas por relações profissionais, sujeitos à 
hierarquia funcional e ao regime estatutário da pessoa jurídica de direito 
público a que servem. São investidos a título de emprego, com remuneração 
estipulada em carreira e com cargos e funções especificadas, tanto na 
administração direta ou indireta do órgão. Denominam-se servidores públicos. 
 Os servidores públicos em sentido estrito são os que mantêm com o 
Poder Público um vínculo de caráter profissional, apresentando subordinação 
hierárquica. E a última das categorias, vale dizer, particulares em colaboração 
com o Poder público, engloba todos os demais que desempenhamuma função 
pública, sob qualquer pretexto. Podem ser particulares em colaboração: 
 
 Por requisição do Poder público, caso dos jurados, os membros da 
mesa apuradora em períodos de eleição; 
 Gestores voluntários, aqueles que assumem por sua conta a 
Administração Pública, em momentos de calamidade pública ou de 
emergência; 
 Por delegação do poder público, aqueles que desempenham, com a 
anuência do Estado, um serviço público, como os concessionários e 
permissionários, os que exercem serviços notariais e de registro. 
 
 Assim, particulares em colaboração são os que exercem 
transitoriamente o serviço público por meio de delegação, ou seja, por contrato 
administrativo, como leiloeiros, comissário de menores voluntários, conciliador, 
etc. São escolhidos em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
48 
de sua notória capacidade profissional, não são remunerados, não têm 
estabilidade, não têm habitualidade na sua atuação, não ocupam cargo público. 
Agentes honoríficos constituem-se naqueles cidadãos convocados, designados 
ou mesmo nomeados, para exercerem, transitoriamente, determinados 
serviços do Estado. 
 
 
2.5.2 Cargo, Emprego e Função 
 
 
Cargo significa a denominação dada a mais simples unidade de 
poderes e deveres estatais a serem expressos por um agente. Cargo público 
consiste em um lugar específico, que possui denominação própria, instituído na 
organização do serviço público com um conjunto de deveres e atribuições 
individuais, a ser provido e exercido por um titular. Ou seja, é o lugar dentro da 
organização funcional da administração direta e de suas autarquias e 
fundações públicas que, ocupado por servidor público, tem funções 
específicas. 
Assim, cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades 
de um agente público. Somente podem ser criados por lei e com denominação 
própria. Para Celso Antônio Bandeira de Mello, cargo 
 
 
“é o lugar instituído na organização do serviço público, com 
denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e 
estipêndio correspondente, para ser promovido e exercido por um 
titular, na forma estabelecida em lei”. (BANDEIRA DE MELLO, 2007, 
página 810). 
 
 
Cada órgão administrativo conta com um número determinado de 
cargos, criados por lei, com denominação própria, atribuições e padrão de 
vencimentos específico. A palavra “emprego” público passou a ser utilizada 
para denominar um vínculo de ligação com o Estado diverso daquele existente 
no cargo público, embora se refira, igualmente, a uma unidade de atribuições. 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
49 
Quem ocupa emprego público tem um vínculo contratual regido pela CLT. O 
exercício da função pública se tem quando: 
 Tratar-se de servidor contratado temporariamente com base no art. 37, 
IX; 
 Tratar-se de função correspondente às chefias, direção ou mesmo 
assessoramento. É por isso que o artigo 37, II, não exige concurso 
público prévio para essa modalidade. A função pública não titulariza 
cargo público. 
 
Função são atribuições ou encargos destinados à realização de uma 
determinada finalidade estatal. É importante saber que pode existir função 
pública não vinculada a cargo público, mas nunca um cargo sem função 
pública. Como exemplo, havendo uma função ligada a um agente temporário, 
como mesário de eleições, haverá uma função, mas não um cargo público 
definitivo. Esse é o chamado cargo honorífico, já que não há vinculação do 
agente. 
Compete ao Congresso Nacional a aprovação de leis que criem, 
transformem ou extingam cargos, empregos ou funções públicas, é o que prevê 
o artigo 48, X da CF. Mas para isso é preciso obedecer algumas regras, por 
exemplo, para cargos, empregos e funções do poder Executivo a iniciativa tem 
que ser do chefe do Executivo. 
O regime remuneratório dos agentes políticos e dos servidores públicos 
atende algumas regras específicas da Constituição, de acordo com art. 39, § 4° 
da CF. Sendo assim, somente poderão ser fixados ou alterados por lei 
específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão 
geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. 
Assim, remuneração do servidor público representa a soma dos 
vencimentos com as vantagens a que ele tem direito. Certos cargos possuem 
um regime especial de pagamento, chamado subsídio, como, por exemplo, os 
magistrados, os membros do Ministério Público, os defensores públicos, 
policiais, cargos eletivos, ministros de Estado, etc. A diferença entre a 
remuneração e o subsídio é que este é pago necessariamente em parcela 
única, vedando-se qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio ou verba de 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
50 
representação. O valor das remunerações e dos subsídios deve ser publicado 
anualmente seguindo o princípio da publicidade. 
É vedada a acumulação de cargos, empregos e funções públicas, seja 
na Administração direta ou indireta, bem como nas fundações mantidas pelo 
Poder Público. As exceções são apenas três: 
 
 Dois cargos de professor 
 Um cargo de professor com outro de natureza técnica ou científica 
 Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, desde 
que com profissões regulamentadas, conforme a EC n° 34/2001. 
 Dois cargos privativos de médicos. 
 
Em qualquer hipótese, exige-se que haja compatibilidade de horários 
entre as duas atividades. Os cargos, empregos e funções públicas são 
acessíveis aos brasileiros bem como aos estrangeiros, desde que preenchidos 
os requisitos estabelecidos em lei. Desde a promulgação da EC n° 19/98, aos 
estrangeiros, é vedado qualquer possibilidade de discriminação abusiva, que 
desrespeite o princípio da igualdade, por flagrante inconstitucionalidade. 
Estabilidade é a garantia constitucional de permanência no serviço 
público outorgada ao servidor que, nomeado por concurso público em caráter 
efetivo, tenha cumprido o estágio probatório. Significa que não pode ser 
demitido senão em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou após 
processo administrativo no qual haja sido assegurada ampla defesa, ou 
mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho. Ou melhor, a 
estabilidade consiste na integração do servidor ao serviço público, depois de 
preenchidas as condições fixadas em lei, e adquirida pelo decurso de tempo. 
A nomeação em caráter efetivo constitui-se em condição primordial 
para a aquisição da estabilidade. É o que prevê o art. 41 da CF cuja 
modalidade é a efetividade. Pode também ser exonerado em consequência de 
excesso de despesa com pessoal, de acordo com os critérios a serem fixados 
em lei complementar. A demissão tem caráter de penalidade. A exoneração, ao 
contrário, é uma dispensa sem nenhuma conotação de penalidade. 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
51 
Entre as penalidades estão: a advertência, a suspensão por até 90 
dias, a demissão (nos casos graves) e a cassação de aposentadoria (por falta 
cometida quando ainda na ativa). Com relação à aposentadoria, com a 
unificação do regime previdenciário, por meio da EC n° 41/04, o servidor 
público segue o mesmo regime de contribuição do setor privado. Salvo aqueles 
inseridos na regra de transição, artigos 2° e 6° da mesma emenda. Quanto à 
perda de cargo público, ocorre nas seguintes formas: 
 
 Disponibilidade: é o desligamento do serviço ativo por ter sido extinto o 
cargo que o funcionário ocupava; 
 Vacância: ocorre quando o funcionário é destituído do cargo, 
desinvestidura. Pode ser por: 
a) exoneração (que é o desligamento sem caráter punitivo), a pedido do 
interessado, desde que não esteja sofrendo processo; de ofício, livremente, 
nos cargos em comissão; motivada por insuficiência de desempenho ou para 
observar o limite máximo de despesa com pessoal. 
b) demissão (que é o desligamento punitivo) dá-se por ausênciaao serviço 
sem justa causa por mais de 30 dias consecutivos, ou por 60 dias, intercalados, 
no âmbito federal ou, ainda, ausência de 45 dias, intercaladamente, no âmbito 
estadual. 
3) dispensa (que é o caso de desligamento daquele admitido sob o regime da 
CLT), quando não há justa causa nesta. 
 
 
2.6 SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
 
2.6.1 Conceito 
 
 
Em sentido amplíssimo, o serviço será considerado público desde que 
prestado pelo Estado. Trata-se de noção mais próxima do significado comum 
que o termo assume. Em sentido mais restrito, o serviço público engloba 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
52 
apenas a atividade da Administração Pública, e não de todo Estado, excluem-
se as atividades judiciais e legislativas. Mas mesmo dentre as atividades 
desenvolvidas pela Administração excluem-se àquelas de caráter tributário e as 
exercidas com base no poder de polícia. Devem ser excluídas todas as 
atividades-meio da Administração, como a limpeza e a vigilância de repartições 
públicas. Segundo a CF, em seu art. 175, 
 
 
“Serviço público é todo aquele prestado pela Administração Pública 
ou por seus delegados, sejam concessionárias ou permissionárias do 
serviço público, sob normas e controles estatais, ou seja, regime 
jurídico público, para satisfazer necessidades essenciais ou 
secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”. 
(CF, art. 175). 
 
 
Assim, Serviço Público Administrativo é toda atividade que o Estado 
exerce para cumprir seus fins, ou seja, é todo aquele prestado pela 
Administração Pública ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, 
para satisfazer as necessidades, essenciais ou secundárias, da coletividade ou 
simples conveniências do Estado. 
É importante saber que o Estado tem como função precípua a 
prestação de serviços públicos, autorizando-lhe a Constituição Federal que 
possa cumprir seu mister diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão. A permissão consiste em um ato administrativo unilateral e 
precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviço 
público ou a utilização privativa de determinado bem público. A concessão é 
contrato administrativo pelo qual o Poder Público concede ao particular a 
execução de serviço público ou de obra pública, ou lhe concede o uso de bem 
público, cuja característica é a precariedade. 
 
 
 
 
 
 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
53 
 
2.6.2 Gratuidade e Serviço Essencial 
 
 
Tradicionalmente, considerava-se como característico do serviço 
público ser prestado pelo Estado (elemento subjetivo), visando à satisfação de 
necessidades coletivas (elemento material), exercido sob um regime de Direito 
Público (elemento formal). O Estado passou a delegar o exercício da função 
das entidades privadas, alterando o elemento subjetivo que, anteriormente, era 
o próprio Estado. Atualmente, apenas permanece dessa característica a 
necessidade de que a Administração se faça presente em todo serviço público 
como fiscalizadora de sua boa prestação. E não se trata apenas de exercício 
do poder de polícia. Como a prestação é pública por definição, à administração 
cumpre participar da organização do serviço. 
Foi alterado também, o elemento formal, já que nem todo serviço passa 
a ser prestado sob regime jurídico público exclusivo. Quanto à gratuidade, a 
Constituição prevê em seu art. 208, I § 1° e art. 230, § 2° da CF: 
 
 
“Gratuidade ao ensino fundamental (educação) e ao transporte 
coletivo para os maiores de 65 anos. Sabemos que a saúde e a 
educação são serviços essenciais à coletividade, por isso é gratuito, 
mas existem outros serviços prestados como a energia elétrica, de 
água e esgoto, que não inserem no rol de serviços a serem prestados 
gratuitamente pelo Estado, seja direta ou indiretamente, pois, ainda 
que caracterizado essencial, não admite sua prestação gratuita”. (CF, 
art. 208, I § 1° e art. 230, § 2°). 
 
 
A gratuidade obriga o poder Público a arcar com todos os custos e 
encargos financeiros da prestação desse serviço. A gratuidade, que está 
presente em certos serviços públicos, não é a regra geral, não podendo ser 
considerada um princípio. Com relação aos serviços públicos em espécie, é o 
Estado, por meio de suas normas, que define os serviços que se consideram 
públicos. Certo é que alguns serviços são pacificamente admitidos como tendo 
natureza pública, como o saneamento, abastecimento de água, energia 
elétrica, iluminação e limpeza das vias públicas, coleta de lixo. 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
54 
O art. 22 do Código de Defesa do Consumidor dispõe que, 
 
 
“... os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, 
permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, 
são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, 
quanto aos essenciais, contínuos”. (CDC, art. 22). 
 
 
Os Tribunais entendem que se o serviço é essencial, a prestação deve 
ser contínua, prevalecendo, então, o disposto no art. 22 do CDC. O serviço 
deve ser também prestado diuturnamente sem interrupções; deve ser regular, 
contínuo, eficaz, seguro, módico, atual e cortês. A prestação apenas poderá 
ser interrompida em duas hipóteses: 
 
 Em situação de emergência, com aviso prévio, por razões de ordem 
técnica ou de segurança das instalações. 
 Em caso de inadimplemento do usuário. 
 
A prestação dos serviços públicos deve estar ao alcance de todos, não 
podendo haver discriminação quanto aos usuários, devendo sempre ser 
direcionado no sentido de introduzir melhorias e técnicas novas, em proveito do 
usuário. As cobranças pelo serviço devem ser caras, devem ser razoáveis aos 
usuários. O tratamento dado ao público deve ser cortês, deve haver 
urbanidade, ter transparência e, por fim, a Administração Pública pode alterar, 
até de forma unilateral, o modo de execução dos serviços, para buscar mais 
eficiência e atualidade e que o serviço deve ser prestado pelo Estado, de modo 
direto, ou sob concessão ou permissão. 
 
 
2.6.3 Serviço Público em Espécie 
 
 
Dos serviços públicos em espécie, verifica-se que alguns serviços 
públicos resultam em prestação individualizada, como a iluminação pública. Os 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
55 
primeiros são denominados serviços “uti singuli” ou individuais, e os segundos 
serviços “uti universi” ou gerais. Como veremos a classificação a seguir: 
 
 Em relação à adequação, os serviços próprios do Estado são os que se 
relacionam com a atividade do Poder Público, usando a Administração 
de sua supremacia sobre os administrados, assim, limitando interesses 
particulares em proveito do bem comum e por isso só podem ser 
prestados por este, de forma direta. Como por exemplo, higiene e saúde 
pública, segurança, justiça, polícia, etc. E os serviços impróprios do 
Estado são os que satisfazem interesses comuns dos membros da 
comunidade, não dizendo respeito à sobrevivência deles, podendo ser 
delegados que são remunerados e prestados por entidades 
descentralizadas, como autarquias, sociedades de economia mista, 
empresas públicas e fundações do governo ou prestados por meio de 
permissão, concessão ou autorização. 
 
 Em relação à essência, os serviços públicos propriamente ditos são os 
que a Administração Pública presta diretamente à comunidade, por 
reconhecer sua essencialidade e necessidade para sobrevivência do 
grupo social e do próprio Estado. São privativos do Poder Público, não 
devem ser delegados a terceiros. Como exemplo, temos a defesa 
nacional, serviços de polícia e os de preservação da saúde pública. 
Assim, o serviço visa satisfazer as necessidades gerais e essenciais da 
sociedade, para que ela possa subsistir e desenvolver-se como tal. E 
serviços de utilidade pública são os que a Administração Pública, 
reconhecendo a sua conveniência, presta-os diretamente ou permite que 
sejam prestados porterceiros, sob suas condições e controle, mas por 
conta e risco dos prestadores, mediante remuneração dos usuários. 
Como por exemplo, o telefone, gás, transporte coletivo, energia elétrica, 
etc. O serviço visa facilitar a vida da coletividade, dispondo sobre 
utilidades que proporcionarão mais conforto e bem-estar. 
 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
56 
 Em relação aos destinatários, os serviços gerais são prestados pela 
Administração Pública sem ter usuários determinados como, por 
exemplo, serviços administrativos internos, polícia, iluminação pública, 
etc. São mantidos por imposto por serem indivisíveis e imensuráveis 
quanto à sua utilização. E os serviços individuais são os que possuem 
usuários determinados e utilização particular e mensurável para cada 
um como, por exemplo, água, telefone, luz, etc. Estes serviços, desde 
que implementados, geram direito subjetivo à sua prestação por todos 
os administrados, desde que arquem com as taxas ou tarifas 
pertinentes. 
 
 Em relação à finalidade, os serviços administrativos são executados 
para atender as necessidades internas da Administração Pública ou 
preparar outros serviços que serão prestados ao público. Como por 
exemplo, os de imprensa oficial, serviços de estações experimentais, 
dentre outros. E os serviços Industriais e Comerciais são os que 
produzem renda pela produção de bens ou serviços, remunerados 
mediante tarifas ou preços públicos. Como por exemplo, o artigo 173 da 
CF, que são serviços impropriamente prestados pelo Estado por se 
constituírem em atividades típicas da iniciativa privada e só exploradas 
pelo Poder Público quando necessárias aos imperativos da segurança 
nacional ou relevante interesse coletivo. 
 
 Em relação à razão da obrigatoriedade da utilização, os compulsórios 
são os impingidos aos administrados, nas condições estabelecidas em 
lei. Como exemplo, temos a coleta de lixo, de esgoto, de vacinação 
obrigatória, etc. Quando remunerados são pagos por intermédio de taxa 
e não podem ser interrompidos, mesmo que não ocorra o oportuno 
pagamento. E os facultativos são colocados à disposição dos usuários 
sem lhes impor a utilização e, se cobrados, o usuário paga tarifa ou 
preço. Este serviço pode sofrer interrupção. 
 
É importante lembrar que, de acordo com o STF, Súmula 545: 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
57 
 
“Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque 
estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua 
cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em 
relação à lei que as instituiu”. (SÚMULA 545 do STF). 
 
 
Taxa é o tributo cobrado em razão do exercício regular do poder de 
polícia ou pela utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e 
divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição. O não 
pagamento da taxa não poderá gerar a interrupção do fornecimento do serviço 
e o Imposto é o tributo pago sem contraprestação específica, não vinculada à 
prestação do serviço e, ainda, Tarifa é preço público, não é tributo; deriva da 
exploração econômica do patrimônio do Estado, agindo como se particular 
fosse, obtida mediante acordo de vontades. 
Sendo assim, no Brasil, a Constituição indica os serviços que se 
consideram públicos, conforme os artigos 21, XI, XII e XXIII, e 25, § 2°. O 
serviço público não pode ser confundido com a figura do monopólio, pois a 
criação de monopólio diz respeito a atividades econômicas que só podem ser 
titularizadas e exploradas pelo Poder Público, ao contrário dos serviços 
públicos. 
A Administração pode prestar diretamente o serviço, por seus órgãos e 
agentes, como a educação, ou por meio de particulares. Caso comum é o 
serviço de coleta de lixo, que é oferecido mediante contrato de prestação de 
serviço, já que é remunerado pelo próprio poder público, ao contrário dos 
contratos de concessão. 
Os serviços públicos podem ser agrupados conforme o responsável por 
sua prestação. Daí falar em serviço público federal, estadual e municipal. 
Nesse contexto, alguns serviços são comuns, como os metropolitanos e outros 
de competência concorrente. Assim, incube: 
 
 À União Federal prestar, em caráter público, os serviços postais, do 
correio aéreo nacional, de telecomunicação, de radiodifusão, de difusão 
de sons e imagens, de energia elétrica, de navegação aérea, 
aeroespacial, transporte ferroviário, aquaviário nos casos específicos, de 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
58 
estatística, geografia, geologia e cartografia nacional, de exploração 
nuclear e outros. 
 Aos Estados, de acordo com artigo 25, § 2° da CF, cabe a exploração 
dos serviços de gás canalizados locais. 
 Aos Municípios, de acordo com o art. 30 da CF, compete organizar e 
prestar o serviço de transporte coletivo, manter os programas de 
educação pré-escolar e de ensino fundamental, prestar os serviços de 
atendimento à saúde da população. 
 
É bom lembrar que o Estado tem ainda o dever de prestar o serviço 
público de saúde, previsto no artigo 196, previdência social, previsto em seu 
artigo 201 e assistência social, previsto no artigo 203. Esse tricotômico 
compõe, consoante a Constituição Federal, a seguridade social, conforme o 
art. 194. Finalmente, o Estado tem a obrigação de prestar e garantir o ensino 
fundamental gratuito, com a progressiva universalização do ensino médio 
também gratuito, atendimento educacional especializado para os portadores de 
deficiência e outros, conforme o artigo 208 da CF. Assim, a própria 
Constituição estabelece que incumbe ao Poder Público, diretamente ou por 
delegação, a prestação de serviços públicos. 
 
 
2.6.4 A Importância do Concurso Público 
 
 
Para alcançar qualquer cargo público efetivo e transformar-se em 
servidor público, deverá submeter-se previamente a um concurso público, 
conforme o artigo 37, II da CF. Assim, a Constituição Federal é intransigente 
em relação à imposição à efetividade do princípio constitucional do concurso 
público, como regra a todas as admissões da administração pública, vedando 
expressamente tanto a ausência deste postulado, quanto seu afastamento 
fraudulento, por meio de transferência de servidores públicos para outros 
cargos diversos daquele para o qual foi originariamente admitido. 
 
 Documento não controlado - AN03FREV001 
59 
A exigência do concurso público é de observância obrigatória em toda 
a Administração. O concurso público terá validade de até 2 (dois) anos, 
podendo ser prorrogado pelo mesmo período. A norma constitucional considera 
absolutamente essencial o respeito à ordem classificatória para nomeação 
decorrente do concurso público, cujo desrespeito acarretará a nulidade do ato. 
Assim, a regra do concurso público consiste em pressuposto de validez 
da admissão de pessoal não apenas pela administração direta como pelos 
entes públicos da administração indireta. Com relação aos direitos, o servidor 
público têm assegurados os mesmos direitos sociais indicados no art. 7°, 
consoante estipula o § 3° do art. 39 da CF. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
--------------------------FIM DO MÓDULO II---------------------------