TRATADO ELEMENTAL DE DERECHO POLITICO COMPARADO-TOMAS ELORRIETA Y ARTAZA

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TRATADO ELEMENTAL 
DE 
DERECHO POLíTICO 
CO:r",a:p ARADO 
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TRf\TI\DO ELEMENTAL 
DI!l 
DERECHO POLÍTICO 
• 
COMPARADO 
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POR 
TOMAS ELORRlETA y ARTAZA ---
<-aled'.lleo po, apos"'ÓD de Dere.ha polillco espano! 
.amparado con .1 .. tr,nlero en la Facultad de Derecho de la UnIverSIdad 
de ¡'.lamaD.& 
'U.N.A.M. 
MAJUO DE LA CUEVA. 
ff*1.!@ 
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MADRID 
HIJOS DE REUS. EDITORES 
Calhzares. Qum 9 duplicado 
1916 
ES PBOP:IEDAD 
• 
MA.DRID HU08 DE REos, IMPRESORES 
lload. ae Atooh., ltl, oentro 
1NDICE 
Pagmas 
PROLOGO 
PARTE PRIMERA 
Teoria general del Bstado 
CAP ITULO PRIMERO 
EL ESTADO 
I Concepto del Estado Estudios teoncos y pracÍlCos del Estado Los 
tipOS de las lDstltuclones Caracteres del Estado umversal El po-
der supenor de dommaclOn -11 Doctnna de J elhnek sobre el 
poder ongmano de dommaclOn Doctrma del Estado como socie-
dad orgamzada para el derecho Las teonas pacifistas y el Esta-
do -IlI El Estado moderno Sus pnnclpales cardcteres El te-
rntOTlO La NaclOn La soberama Limites del poder del Estado 
v 
El Estado como acllvldad social Plan de esta obra 1 
CAPITULO II 
LA NAClON 
I Diversas doctnnas sobre la NaclOn SI la NaclOn es una unidad 
etmca SI es una umdad fllologlca SI es una umdad rehglOsa SI 
es una umdad geograflca SI es una umdad economlca SI es una 
umdad pohtIca Concepto de la NaclOn El senÍlmlento nacIOnal 
y el sentImiento patno -1I Factores que han contnbuldo al des-
arrollo del senÍlmlento nacIOnal La raza La rehglOn La lengua 
y el arte La geografIa Los mtereses economlcos -IlI La tradl- , 
ClOn El consenhmlento de los hal>ltantes FormaclOn hlstonca de 
PagInas 
las nacIOnes El pnnclplO de las nacIOnalIdades El Estado nacIO-
nal Ideas de Burgess Influencia de las nacIOnes en la clvlhza-
clan -IV Doctnnas disolventes de la NaclOn El hervelsmo El 
mternaclOnahsmo pacifista El egOlsmo La NaclOn y las demas 
formacIOnes socIales Porvemr de la NaclOn 1 I 
CAPITULO III 
EL TERRITORIO DEL ESTADO 
I Naturaleza del teTTltoTlo Clases de terntonos Terntono pohtIco 
Terntono comercial El condomlmum El protectorado colomal 
Los terntonos arrendados El hinterland Las zonas neutras LI-
mites de los terntonos Fronteras naturales y artIftclales -I1 Pro-
blemas mternaclOnales planteados por el terntono La libertad 
de los mares Mares terntonales Mares litorales Los estrechos , 
Los nos y lagos El dommlO aereo La telegrafla sm hilos Acuer-
dos del Instituto de Derecho mternaclOnal La extraterntonalIdad 25 
CAPITULO IV 
LA SOBERANIA DEL ESTADO 
I Concepto de la soberama JUICIO de Dlcey sobre la soberama del 
Parlamento mgles La soberama del Estado frances Los Estados 
federales El Impertum y el domlnlUm Limites mternos y exter-
nos de la soberama -I1 Base del Poder publIco La obedienCia 
al Estado Doctrmas que explican este hecho Teona de Bryce 
La mdolencla La deferenCia La slmpatIa El miedo La razon 
Desenvol vlmlento actual de la obedienCia polItlca 33 
CAPITULO V 
LOS FINES DEL ESTADO 
I Diversas doctrmas sobre este problema Limites de la actiVidad 
del Estado Relatividad de los fines del Estado Fmes que cumple 
actualmente el Estado Defensa de su eXistencia La reahzaclOn 
del derecho ActiVidad SOCial del Estado Fmes comunes al Es-
tado y a las mstltuclOnes pn vadas La descentralIzaclOn de servI-
CIOS -ll Fm supremo del Estado JustIficaclon de la eXistencia 
del Estado Doctnna de Anstoteles Ideas de Burgess El pro-
blema de la legitimidad de las Autondades constituidas . 43 
CAPITULO VI 
eL INDIVIDUALISMO, EL SOCIALISMO Y EL INTERVENCIONISMO 
1 Importancia pohtlca actual de los problemas economlcos Su m-
fluencla en la vida del Estado IntervenCIOnismo e unpenahsmo 
Doctnnas mdlvlduahstas PnnclplOs del mdlvlduahsmo Influen-
Cia del mdlvlduallsmo en la producclOn mdustnal Influencia del 
Indlvlduahsmo en la vida de los trabajadores ReacclOn contra el 
mdlvlduahsmo -1I Doctnnas soclahstas El marxismo El reVi-
sIOnismo El fablanlsmo El slUdlcahsmo Ellabonsmo -IlI Doc-
trmas mtervenclOUlstas La actividad mtervenclOnlsta del Estado 
PrmclplOs en que se apoya El derecho al trabajo InstitUCIOnes 
establecidas en algunos Estados en relaclOn con la citada asplra-
clOn de los trabajadores Influencia de esas mstltuclOnes en las 
luchas sOCiales 51 
CAPITULO VII 
EL IMPERIALISMO 
Caracteres pnnclpales dellmpenahsmo Causas del mOVimiento Im-
penahsta OpmlOn del Pnnclpe de Bulow Diferencias entre el 
Imperlahsmo moderno y los proyectos antiguos de dommaclOn 
universal Doctnnas contra nas al Impenahsmo CritIca de la doc-
trma del Derecho a h mdependencla de los pueblos barbaros 
Critica del pacifismo PorvenIr del Imperlahsmo 61 
CAPITULO VIII 
LOS MEDIOS ECONOMICOS -EL EJERCITO 
1 Los medios del Estado MedIOs matenales ContribucIOnes pubh-
cas El prinCipIO de la uUlversahdad y el de la progreslvldad Re-
laclOn de estos pnnclplOs con las doctnnas mdl vlduahstas y so-
ciales Bienes del Estado Eficacia de los serVICIOS pubhcos El 
cred!!o pubhco -Il Los medIOs personales Medios voluntanos 
y obh¡:¡atonos Cntlca de las doctrmas contranas al Ejercito El 
EJefClto como fuente de Idealismo El Ejercito y el caracter del 
hombre El EJerc!!o y la educaclOn Í1slca y moral El EjerCito y 
la libertad El EjercIto y la democracia El mlhtansmo 67 
Pagmas 
PARTE SEGUNDA 
PrInCIpIOS generales del Derecho constItucIonal 
CAPITULO IX 
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 
I El Estado de Derecho Pnnclpales mamfestaclOnes de este pnncl 
plO El derecho publIco y el derecho privado ClasIfIcacIOnes del 
derecho publIco -11 Derecho conslltuclOnal en sentido material 
y en sentIdo formal Las fuentes del derecho constItucIOnal Las 
ConstItucIOnes Las leyes constItucIOnales Las ConstitucIOnes rI-
gldas Yr fleXIbles El derecho pretorio El derecho consuetudma-
no La Common law Las convencIOnes constItucIOnales Su natu 
raleza Jundlca Garantlas de las convencIOnes constItucIOnales -
m El metodo de la leglslaclon comparada Sus aplIcacIOnes al 
derecho constltuclOnal 75 
CAPITULO X 
LA LIBERTAD INDIVIDUAL 
1 Concepto de la lIbertad mdlvldual La lIbertad mdlvldual en el 
mundo antiguo En la Edad MedIa En la monarqula absoluta 
Las doctrinas del estado de naturaleza y del pacto socIal Las doc-
tnnas SOCIales del derecho DIferencIas entre las doctnnas Indl-
vlduahstas y las socIales -JI Las declara ClOnes de derechos y 
las leyes pohtIcas Los derechos de la Igualdad CIVil Los dere-
chos de la hbertad CIVil la hbertad matenal y la hbertad moral 
Los derechos de la hbertad pohtlca El derecho de resistencia a 
la opreslOn La resistencia a las leyes inJustas La resistencIa a los 
actos Ilegales de las Autoridades gubernahvas -I1I Las garan-
has de los derechos mdlvlduales GarantIas contra el Poder legis-
lativo Garantlas contra las Autoridades gubernativas PartIcu-
laridades de la leglslaclOn Inglesa Las garantIas socIales La 
suspenslOn de las garantIas constitucIOnales -IV Los derechos 
socIales Su concepto IndlcaclOn de las obligacIOnes posItIvas que 
cumplen los Estados DesenvolVImIento futuro de los derechos 
socIales • 87 
Paginas 
CAPITULO XI 
LA D1VISION DE PODERES 
I Los organos del Estado Su c1aslncaclOn SIstema de la dlvls¡on de 
Poderes Doctnna de Locke TeorIa de MontesqUleu Ideas domI-
nantes J en la Asamblea NacIOnal francesa PrInCIpIOS aceptados 
por las ConstItucIOnes modernas TransformaclOn operada en es-
tos pnnclplOs al ser aphcados en la practIca -U, Las funcIOnes 
Jundlcas del Estado Su concepto y c1aslncaclOn DlstmclOn entre 
las funcIOnes en sentIdo matenal y las funcIOnes en sentIdo for-
mal Los Poderes en el derecho moderno CaractensÍlcas del Po-
der leglslatlvo, del ejecutIvo y del JudIcIal Otros Poderes orga-
nIzados en algunos Estados ReferencIa de las doctrInas relaÍl vas 
al Poder armOnICO y al Poder gubernamental Doctnna que nIega 
la IndependencIa del Poder JudIcIal 105 
CAPITULO XII 
EL PARLAMENTO 
I Naturaleza representatlva del Parlamento La representaclOn cIvIl 
y la representaclOnpohtlca Ongen y desenvolvImIento del SIS-
tema representatlvo FuncIones del Parlamento -1I SIstema bl-
cameral OpInIOnes de Bryce y Esmem SIstema unIcameral Ideas 
de Frankhn y Sleyes Cntlca de ambos sIstemas -IlI La Ca mara 
de DIputados El sufragIO uDlversal Estados que lo han aceptado 
Estados que no lo han admItIdo aun El sufragIO como funclOn y 
como derecho -IV La cuestlOn del sufragIO de la mUjer Facto-
res que han contnbuldo al mOVImIento femmlsta El mdlvldua-
I1smo La abohclOn de la esclavItud La mlsena economlca Expo-
slclon y cntIca de los argumentos empleados contra el femmlsmo 
Estado del problema en las legIslaCIOnes vIgentes ConslderaclOn 
especIal del estado de la cueshon en España -V SufragIO dI-
recto e mduecto -VI Dlstntos unInomInales y escrutlnIO de lIs-
ta -VII El reglmen de mayonas y la representaclOn proporcIO-
nal Inconvementes del reglmen de mayonas Ventajas de la 
representaclOn proporcIOnal El voto restrIngIdo El voto acumu-
lahvo El sIstema del cocIente electoral El sIstema de la con-
currencIa de hstas SIstema de d'Hondt Su funcIOnamIento en 
Belglca -VIII La Camara Alta SIstema democratIco SIstema 
anstocratIco SIstema de la competencIa Slstell'a federal SIstema 
corporatIvo La representaclOn de los mtereses SOCIales Examen 
( 
Pagmas 
de las Ideas en que se apoya ObservacIOnes de Ostrogorskl y 
ESlllem SoluclOn democratlca del problema de la orgamzaclOn 
blcameral -IX RenovaclOn total y pareJal de las Ca'TIaras-
X PnvlleglOs de los miembros de las Camaras La InvIOlabilIdad 
y la mmumdad parlamentanas El sueldo de los representantes 
parlamentapos La Incapacidad para desempeñar otras funcIOnes 
XI El referendum y la Imclatlva popular EXposlclon del refe-
rendum Sus antecedentes hlstoncos en Francia LeglslaclOn VI-
gente en SUiza La Iniciativa popular Su desenvolvimiento en 
SUIza AphcaclOn del referendum y la ImclaÍlva en los Estados 
Umdos El referendum consulÍlvo La Imclatlva popular en el 
sistema de Des Mames CnlIca del referendum Efectos practicas 
de dicha InslItuclOn 
CAPITULO XIII 
EL PODER EJECUTIVO 
I Concepto del Poder eJeculI va Naturaleza de los actos que reahza 
Doctrma de O Mayer El Gobierno -Il Sistema Individual y 
sistema colegiado del Poder ejecutivo Los Mmlstros La InVIO-
labilIdad del Jefe del Estado y la responsabilIdad mlmstenal -
III EvoluclOn hlstorlca de este prmclplO En el Derecho romano 
En el Derecho germano En el absolutIsmo La r~sponsablhdad 
penal de los Ministros en la hlstona Inglesa Sistema constttuclO-
nal Ideas del Sr Conde LUIS -IV DIversas clases de responsa 
blhdad mmlsterlal -V La responsabilIdad penal de los Mlmstros 
SIstemas relabvos al Tnbunal que debe Juzgar a los Mlntstros 
Sistema legIslativo SIstema JudICIal SIstema del Tnbunal espe-
cial - VI DetermInaclOn de la cnmmahdad de los actos mmlste-
rlales SIstema arbltrano Sistema legal ConslderaclOn especial 
de la leglslaclon española -VII La responsabilIdad cIvIl de los 
Mmlstros Doctrina legal Inglesa SIstema Implantado en FranCIa 
y Alemanta Leglslaclon española EstudIO comparado de dichas 
doctrmas -VIII La responsabilIdad poltttca de los Mlmstros Su 
115 
desenvolvimiento actual Sus diversas mamfestaclOnes 151 
CAPITULO XIV 
EL PODER JUDICIAL 
1 Concepto del Poder JudIcial DiferenCia entre la funclOn Judicial y 
el Poder Judicial Desenvolvimiento hlstonco del Poder Judicial 
Independencia de la acclOn Judicial Caracteres de la acclOn J udl-
PagInas 
\ 
clal SubordlflaclOn del Poder JudICIal a la ley Superlondad del 
Poder Judicial sobre el ejecutivo Sistemas relativos a la compe-
tencia del Poder Judicial Sistema Ingles Sistema frances Sistema 
intermedIO El Poder JudIcial y la lIbertad mdlVldual -I! Orga-
nIzaClOn del Poder Judicial Jueces de derecho y Jueces de hecho 
Diferencias entre el hecho y el derecho Sistemas para la deslgna-
clOn de Jueces Sistemas electIvos Sistema de nombramiento por 
el Poder ejecutivo La inamOVIlIdad de los Jueces La responsa-
b¡Jldad Judicial -1Il OrganIzaclOn del Jurado Ventajas del Ju-
rado InconvenIentes del Jurado en maten a cIvH La lemdad del 
Jurado La corrupclOn en el Jurado FunclOn de educaclOn social 
del Jurado Ideas del Sr Azcarate 169 
CAPITULO XV 
EL P ARLAMENT ARISMO y EL SISTEMA IMPERIAL 
1 Caracteres pnnclpales del parlamentansmo Idea fundamental que 
encarna este sistema DesenvolVimiento hlstonco del parlamen-
tansmo Estados en que se halla establecido -1I Caracteres pnn-
clpales del sistema Impenal Idea en que se funda este sistema 
Pueblos que han aceptado este reglmen -1Il La guerra europea 
y los sistemas Citados -IV El sistema parlamentario en Ingla-
terra DeslgnaclOn del Gabinete DetermlnaclOn de la pohbca ge-
neral El pnmer Ministro RelacIOnes entre el Gabmete y la Co-
rona, deberes mutuos de ambas institucIOnes MlSlon que cumple 
la Corona -V El sistema Imperial en Alemania Responsabili-
dad de los Mmlstros PolItlca personal del Poder Real RelacIOnes 
entre el Parlamento y el Poder Real El CanCiller y el Emperador 
Homogeneidad de la pohtlca del CanCiller y los MInistros El 
CanCiller y el Parlamento -VI Critica del Parlamentansmo La 
Ignorancia de las mayonas La educaclOn pohtlca Inglesa La Uni-
verSidad mglesa Defectos de los partidos polItlcos Sus ventajas 
InfluenCia de la elocuencia en la poht1ca El parlamentansmo y la 
lIbertad -VII CntIca del sistema Impenal TendenCia al absolu-
tismo El sistema Impenal y el Gobierno de los competentes La 
Universidad alemana y la mglesa Robustecimiento de la auto n-
dad La fuerza del EjérCito -VIII PnnClplOS opuestos que encar-
nan ambos s!slem.as Modernas comentes de la CienCia po)¡tlca 181 
20 
CAPITULO XVI 
EL SISTEMA PRESIDENCIAL Y EL DlRECTORIAL 
REGlMEN POLITlCO DE ESPAÑA 
I Caracteres del sistema presidencial Forma en que actua en los Es-
tados Umdos FunCIOnamiento de las Camaras OrgamzaclOn del 
Poder ejecutIvo -Il CntIca de este sistema JUICIO de Bagehot 
Ideas de Bryce Comentanos de WIlson -IlI El sistema dlrecto-
nal Sus caracteres prIncipales Su funCIOnamiento en SUiza -
IV CntIca de este sistema OpInlOn de Esmem -V Reglmen 
pohtIco de España Sus pnnclpales caracteres AnalogIas entre el 
sistema español y el reglmen de Inglaterra en el Siglo XVIII 
Pagmas 
CntIca de este sistema 207 
/ 
CAPITULO XVII 
LA MONARQUIA y LA REPUBLlCA 
I Concepto de la Monarqula y la Repubhca Examen de la doctnna 
c1aslca relahva a estos sistemas pohtIcos Teona de Jelhnek -
Il TrascendenCia social de ambos sistemas -IlI ClaslflcdclOn de 
las Monarqulas -IV ClaslfIcaclOn de las Repubhcas -V Valor 
relatIvo de ambos sistemas ObservaCIOnes de Bagehot soble las 
ventajas de la MonarqUla Ideas del Sr Sanchez de Toca Indica-
cIOnes de L Lowell sobre el mismo asunto -VI Ventajas de la 
Repubhca segun los republIcanos c1aslcos La RepublIca como or-
gamzaclOn social Palabras de M F BUlsso'1 223 
CAPITULO XVIII 
EL UNITARISMO Y EL FEDeRALISMO 
I Planteamiento del problema -1I El umtansmo La centrahzaclOn 
La desconcentraclOn admlmstratI va La descentra]¡zaclOn local 
La descentralIzaclOn de serVICIOS -III El federalIsmo CondiCIO-
nes sociales necesanas para la formaclOn de un Estado federal 
Caracteres de los Estados federales ConslderaclOn espeCial del 
reglmen federal de los Estddos Umdos, SUIza y Alemama -
IV DiferenCias entre la confederaclOn de Estados y el Estado fe-
deral Doctnna de Laband -V ComparaclOn entre los Estados 
federales y los umtanos -VI Ventajas e Inconvementes de am-
bos sistemas DebilIdad de los Estados federales TendenCia umfI-
cadora de la leglslaclOn El movimiento regIOnalIsta en los Estados 
umtanos El federahsmo economlco Cnsls actual del problema 235 
Págmas 
CAPITULO XIX 
LOS FUNCIONARIOS PUBLlCOS 
1 Los organos secundarios del Estado -1I Doctrinas relativas al 
concepto del funclOnano -IlI Doctrmas referentes a la condlclOn 
)undlca del funCIOnario -IV El Estatuto de los funCIOnarios 
OplOlOn de Dugmt ObservaCIOnes de Busquet -V La huelga de 
los funCIOnarios -VI Las ASOCIaCIOnes de los funCIOnariOs 249 
CAPITULO XXORGANIZACION MUNICIPAL 
1 Problemas mUnicIpales -Il El GobIerno central y la esfera mUni-
cIpal -III La mUnlclpal1zaclOn de serVICIOS -IV ConstltuclOn 
de los organos locales -V ConslderaclOn especial de la evolu-
clOn del regunen mUnicIpal en los Estados Unidos -VI El espl-
ntu mUnicIpal 261 
CAPITULO XXI 
LOS PARTIDOS POLlTICOS 
1 Dlhcultades que encIerra el estudIO de los parlldos pohtlcos Natu-
raleza de los parbdos Ideas del Sr Azcarate JUICIOS de M G Tar 
de -Il DiferenCIas entre los partidos y los clanes, las castas y las 
clases socIales DiferenCias entre los parhdos y las religIOnes y 
las escuelas clentlhcas y arhstlcas Semejanzas de los partidos 
con las orgamzaclOnes militares El tono sOCIal de los partidos -
1II ClaslhcaclOn de los partidos ClasifIcacIOnes de Bluntschh y 
de Lona ObservaCIOnes de Lord Macaulay -IV Las luchas de 
los parhdos Sus caracteres actuales TransformaclOn operada en 
la epoca moderna en las relaCIOnes entre los partidos AcclOn que 
los partidos ejercen en los pueblos -V Critica de los partidos 
Ideas de Ibsen Doctnna de Ostrogorskl JUICIOS de W¡Json, Lo-
welJ y Sldney Low • 283 
PRÓLOGO 
El objeto pnncIpal que nos proponemos al escnbtr esta 
obra, es mformar á los alumnos de la Facultad de Derecho 
y, en general, a las personas que henen Cierta cunosldad 
por los estudtos polIÍlcos, aunque no los cultlven espe-
cIalmente, sobre los pnnclpIOs que sIrven de base a las 
mstttuctones conshtuctonales de los Estados modernos, la 
forma en que se practlcan y las doctnnas que tIenden a re-
formarlas No tratamos, pues, de defender en esta obra un 
SIstema polltIco y Juzgar con arreglo a sus pnnclplos la 
JusticIa o la mJustIcIa de las InstitucIOnes VIgentes Por el 
contrano, nos lImItamos á explicar los prmclpIos que ngen 
actualmente la VIda poht1ca, para que pueda aSI el lector 
hallar datos que le permitan conocer la realidad, y conoclen-
dala, contrastar con ella las "dIversas doctnnas pohtlcas, o 
trazar nuevos Ideales reahzables 
La obra está dividIda en dos partes Pero realmente, la 
pnmera parte es una mtrodUcclOn porque no tiene otra fma-
~ 
hdad que la de exponer algunas matenas, cuyo conOCimIen-
to prevIo es necesano para el estudio del Derecho constItu-
cIOnal de que trata la segunda parte 
En la pnmera parte exammamos la naturaleza del Esta-
do, sus elementos constItutIvos, sus unes y sus medIOs Y 
hemos procurado en este examen refenrnos solamente á las 
- VI-
doctrmas que ejercen una mfluencl8 posItiva en la legisla-
CIón moderna o en la vida pol!hca 
Hemos prescmdldo del estudIo de todos aquellos pro-
blemas relatIvos al Estado que no tengan una relaelon di-
recta con la vida pohÍlca presente, aunque enCIerren un gran 
mteres clentIfico, porque esta pnmera parte no es un tratado 
sobre la Doctrma general del Estado, smo, segun hemos 
dicho, una 1OtroducclOn al estudio del Derecho constitucIO-
nal moderno 
Para la preparaclOn de la segunda parte, en la que nos 
ocupamos de los problemas del Derecho constItucIonal, nos 
hemos servido, en pnmer termmo, de los textos de las 
legislacIOnes VIgentes y de los pnnclpales Tratados referen-
tes a ellas y hemo~ procurado, ademas, completar estos 
datos con las notICIas que hemos podido adqumr por medIO 
de la lectura de reVIstas y penodlcos, y de conversaciones 
con personas conocedoras de la pohhea de los diversos 
paises Y es que aspIramos a que esta obra de una Idea, no 
de las leyes escntas, SInO de las reglas escntas o no escntas 
que Imperan actualmente y de la forma en que se practican, 
porque el derecho no es un conJunto de normas esentas, 
s100 de normas que se cumplen 
QUIen hmlte el estudiO del Derecho constitucIOnal a los 
textos legales, Vlvua en la IgnoranCIa mas profunda de esa 
matefla SI comparamos las diSpOSICIOnes legales relativas á 
las facultades del Rey de Inglaterra y del Emperador de 
Alemama, veremos que son casI IdentJcas y, SIn embargo, 
no cabe dIferenCia mas profunda que la eXistente entre el 
sistema pohhco tngles y el aleman John Morley se lamen-
taba, con razon, de que la mayor parte de los publICistas se 
fila demaSIado en el aparato legal del Estado que·henen que 
exphcar o examtnar Se dettene en la autonomla de las ms-
htuclOnes y no penetra en el secreto de su funCIonamiento 
EstImamos que la materIa tratada en esta otJra enCIerra 
cierto mteres. no solo porque la guerra actual ha despertado 
una gran cunosldad por el estudiO de los Sistemas pobtIcos 
- VI[-
de los pueblos beligerantes, smo tamblen porque cada d13 
es más ostensIble la mfluencIa que eJE'rcen dentro de cada 
pueblo las comentes de Ideas que domman en la comUni-
dad que forman los paises CIVIhzados 
La vIda Jundlca de un pueblo depende, en gran parte, de 
la mfluenCla de su tradlcl0n Pero no depende menos de la 
mfluencIa de los demás pueblos de su epoca Y a medIda 
que la cIvIhzaclOn estrecha los lazos socIales entre los dI-
versos Estados, la mfluencIa mutua que ellos se ejercen 
entre SI aumenta en mtensIdad Y la leglslaclOn comparada 
pone de mamnesto cuales son las comentes lundlcas que 
domman en el mundo y que necesanamente han de IOflntr 
dentro de cada pueblo 
Ademas, no hay otro procedImIento mejor para conocer 
la naturaleza pecuhar de las mstltuciOnes de un pueblo que 
su comparaclOn con las de los otros pueblos 
Estos hechos )ustIncan la pubhcacIón de esta obra, por 
grandes que sean las ImperfeCCIOnes que contenga, porque 
puede serVIr para recordar una vez mas la necesIdad de cul-
tIvar los estudIOS de legIslaclOn comparada, harto abando-
nados en nuestro pals 
• Como esta obra no se dmge á los especIalIstas, hemos 
procurado escnbIrla con la mayor clandad pOSIble, y ello 
nos ha obhgado a entrar muchas veces en explIcacIones 
mnecesanas para las personas de CIerta cultura ]UndICa 
PARTE PRIMERA 
Teorla general del Bstado 
CAP ITULO PRIMERO 
EL ESTADO 
1 Concepto del Estado EstudIOs teoncos y practIcos del Estado Los 
tipos de las mstltuclOnes Caracteres del Estado umversal El po-
der supenor de dommaclOn -JI Doctnna de Jelhnek sobre el 
poder ongmano de dommaclOn Doctrina del Estado como socie-
dad orgamzada para el derecho Las teonas pacifistas y el Esta-
do -IlI El Estado moderno Sus pnnclpales caracteres El te-
rntono La NaclOn La soberama Limites del poder del Estado 
El Estado como actIVidad SOCial Plan de esta obra 1 
PARTE PRIMERA 
TEOBfA. OEKEBAI. DEI. ESTADO 
CAPÍTULO PRIMERO 
Bl., BSTaOe 
1 Concepto del Estado EstudIoS tedllCOS y practicas del Estado Los t¡-
pos de las ¡nst¡tucLOnes Caracteres del Estado Universal El poder su-
penar de dominacIón -Il Doctrma de Jellmek sobre el poder angl-
nano de dommaClon Doctl Ina del Estado como SOCIedad organizada 
para el derecho Las ieorlas pacIfIstas y el Estado -IlI El Estado 
moderno Sus przn.c¡pales caracteres El terT/torlO La NaclOn La so 
beran/a Limites del poder del Estado El Estado como actwufad SOCIal 
Plan de esta obra 
1 El Estado, como toda mstJtuclOn humana, puede ser objeto 
de un estudiO teonco y un estudiO prachco El estudiO teonco nos 
muestra lo que esa msbtuclOn ha SIdo y es en la HistOria, el estudIO 
practIco lo que debe ser 
Parece eVidente que el estudIO teonco debe preceder al practico, 
cuando <;e trata de trazar Ideales realIzables y no meras utoplas fan-
tast'cas La actiVidad humana tiene hmltes fiS1COS y morales que no 
puede traspasar, y por ello no se puede hltblar senamente de la re-
forma de una mstttuclOn, Stn un conOCImiento completo de la VIda de 
esa tnstItuclOn y de la aCCtOn que en ella puede ejercer el hombre 
A pesar del caractcr aXlOmahco de estas Ideas, la ltteratura pohtt-
~ esta llena de estudiOS practIcas del Estado que carecen de funda-
mento teonco No han faltado, CIertamente, en la HIstona, pensado~ 
2 ELORRIETA y ARTAZA 
res que, siguiendo el cammo iniciado por Anstóteles, han exammad() 
la vida real del Estado Pero 11 mayona de los escntores políticos ha 
prefendo lanzarse al campo de las especulaciones relativas al Ideal de! 
Estado SIn base teoncaalguna, llegando aSl a conclusiOnes que qUt-
zas tengan algul1 mento poéttco, mas que carecen en absoluto de 
todo valor clenhfico 
Para no mcurnr en el mIsmo error, procuraremos en esta parte de-
dicada a la teona general del Estado, estudiar su Vida real, y solo 
apoyandonos en ese estudIO nos aventuraremos a hacer algunas con-
sIderaCIOnes prachcas sobre dicha tnstttuclOn 
La base del estudIO teonco de cualqUier orden de fenomenos es 
la determmaclon de sus rasgos caractenstlcos, o lo que es Igual, 
usando el teCniCismo moderno, la determmaclon del tipO de ese orden 
de fenomenos 
Cuando se trata de InsütuClone<; dmamlcas como el Estado, es de-
CIr, de InstitucIOnes que han VIVido al traves de los SIglos en contt-
nua-transformaclOn, se pueden señalar dlstmtos tIpOS Podemos aSl 
determmar el ttpo del Estado unIversal, estudIando las notas caracte-
nshcas comunes a todos los Estadoc; de todos los penados de la Hls-
tona Cabe tamblen exammar Jos rasgos hplCOS del Estado en una 
época determmada, por ejemplo, en la epoca presente Y, por ultimo, 
podemos tamblen tnvesttgar loc; elementos propIOS de un Estado con-
creto, '\ gr, el Estado ec;pañol 
ConSiderado el Estado en su aspecto Universal, se nos muestra 
como una asoclactOn orgamzada baJO un poder supenor de domtna-
clon Con los termmos poder supenor de dommaclon queremos ex-
presar la Idea de un poder que carece de hmltes Jundlcos en toda su 
actiVIdad, o, por 10 menos, en algunos de sus ac;pectos 
Cuando el poder supenor de dommaclón carece de hmltes Jundl-
cos en toda su actiVIdad, c;e llama poder soberano Cuando carece de 
hmltes jundlcos en algunas esferas de su acttvldad, pero esta hrmtado-
en otras, es un poder semtsoberano 
El poder del Estado moderno como veremos luego es soberano, 
el poJer de los Estados medlOevales era semlsoberano, porque en 
ciertas esferas careCla de hmltes Jundlcos, mIentras que en otras esta-
ba ltmltado por otros poderes 
Algunas analoglas eXIstentes entre las relaCIOnes mantemdas por 
los Estados medloevales con la IglesIa y el Emperador, y las que sos-
benen los pueblos que mtegran el 1m peno aleman con las Autondades 
lmpenales, han SIdo causa de que muchos escntores conSideren tam-
• 
TEORfA GENERAL DEL ESTADO 3 
blén como Estados a dichos remos alemanes ASl es muy frecuente 
aplicar la denomlnaclOn de Estados a los remos de PrusIa, Bavlera, 
Saloma, etc Pero salta a la vIsta la profunda dlÍerencla que c;epara a 
estos remos de los Estados medlOevales, con solo ahondar algo, en el 
concepto del poder supenor de domlOaClOn 
El poder supenor de dommaclon tiene como caractenstlca cárecer 
de ltmltes ¡undlcos, por lo menos en alguna de sus esferas, y esto 
Imphca el hecho de que no este somettdo totalmente a nmgun poder 
c;oberano, porque de estarlo no era posIble que carecIera de ltmltes JU-
ndlcos en alguna de las esferas de su acttvldad, estana completamente 
lImItado 
En la Edad Media, los Estados no eran soberanos, pero tampoco 
estaban somettdos totalmente a mngun poder soberano 
La IgleSia y el Impeno eJeman algunas facultades sobre los Esta-
dos, mas solo en elertos aspectos muy ltmltados de su VIda, estando 
por ello muy leJOS de ejercer la soberama Antes, al contrano, los reI-
nos medloevales no teman limitaCIOnes de mnguna c1ac;e en la ma-
yor parte de las esferas de su actlvldad, porque nunca reconocieron 
competenCIa en ellas m a la IgleSIa ni al Emperador, y podlan ac;1 ser 
caltncados de Estados, toda vez que SI no eran poderes ~oberanos, 
tampoco estaban sometIdos totalmente a otro poder soberano 
Es muy dl<;tmto el caso de los pueblos que Integran actualmente 
el Impeno aleman o la Repubhca Norteamencana, porque sobre ellos 
hay un poder soberano, con facultades para anular sus actos y aun 
supnmlrlos legalmente Por medIO de una enmIenda constttucJOnal Sl. 
puede reformar, lo mIsmo en Alemania que en los Estados UnIdos, la 
orgamzaclOn de las agrupacIOnes pohtIc¡{s que constItuyen amba'i fe-
deraCiones, y desde el punto en que una entJdad polIt1ca esta supe-
ditada totalmente a un poder supenor, carece de poder superior de 
domInaclOn y no es Estado Pensamos por ello, que se comete un 
error al consIderar como Estados a los remos que mtegran el Impeno 
aleman Eran Estados antes de aprobarse la federaclOn, mas dejaron 
de serlo cuando se sometleron a organos federales con poderes abso-
lutos para reformar toda la orgaDlzaclOn del Impeno, y, por 10 tanto, 
la de sus e'ementos componentes 
II Jelhnek (1) dlce que la caractenstlca esenclal del Ec;tado es la 
eXIstenCIa de un poder ongmano de dommaclOn, siendo secundano 
el contemdo de ese poder Los Estados, mlembros del Impeno ale-
(1) Jelhnek El Estarlo moderno y su derecho, llb 111. cap XIV 
4 ELORRIETA y ARrAlA 
man, para dicho tratadista son Estados porque se pueden orgamzar 
I por sus constttuciOnes propias, basadas exclusivamente sobre su vo-
luntad Por el contrano, cuando una agrupaclOn provista del poder 
de dommaclOn, como, por ejemplo, un mUnIClplO o una coloma tn-
glesa reCibe su orgamzacLOn de un Estado supenor, no es Estado 
No aceptamos la teOrIa de Je1ltnek, porque 10 caractenstlco en un 
poder para' qUIen estudia sil acclon, es su naturaleza y no su ongen 
El ongen de un poder puede tener gran ImportanCia para un hlstO-
nadar, para el JUrIsta o el polltlco lo mteresante es la naturaleza y la 
forma en que actua ese poder Y cualqUiera que sea la diferenCia que , 
haya e~tre el ongen del poder de los remos alemanes y el de la Aus-
tralla ó el Canada, el hecho es que todos ellos se encuentan Igual-
mente hmltados por un Estado soberano Ademas, hay Estados como 
Albama creados por la voluntad de otros Estados, y aun prescm-
dlendo de la oscundad en que se halla envuelto el ongen de muchos 
Estados, hay un gran numero de mumclplOs que ttenen un poder 
ongHolano de dommaclOn, y a nadie se le ocurre denommarlos Es-
tados I 
Ademas, aceptando el ejemplo de Dugult, podemos deCIr que con 
el poder ocurre lo que con el derecho de propiedad, qu~ es de Igual 
naturaleza, lo mismo cuando se adqUiere por ocupacl0n que por 
transmlSlOn (1) 
Muchos escntores, y entre ellos la mayor parte de los Junstas, di-
cen que 10 tlplCO del Estado es ser una soc~edad orgamzada para rea-
lIzar el derecho TaI;l1poco admitimos esta doctrma, porque durante 
mucho tiempo la realtzaclOn del derecho no solo no era un fIn exclu~ 
SIVO del Estado, SIllO que estaba encomendada en su mayor parte a 
otras mstltuclOnes En prueba de ello, nos hmItaremos a recordar el 
valor que teman en la Edad Media el derecno canonlco y el derecho 
consuetudmano y citar las guerras pnvadas y la composlelon familiar 
como medIO de extmcIOn de la responsabIlIdad penal de Ciertos dell-
tos, entre otras muchas mstltuclOnes medloevales Ademas, la hlsto-
na antigua nos habla de Estados cuya unrca mlslon era la defensa de 
la colectividad contra las agreslOnes de otros pueblos En los ttempos 
presentes la reahzaclOn del derecho es CIertamente uno de los fines 
pnmordlales del Estado, pero tampoco es el umco nI el mas Impor: 
tante, segun veremos luego 
Algunos autores dIcen 1amblen que telOS de ser el poder una cua-
¡IJ L DUgUlt TraIte de Drol¡ Constltlltlimne¡ I a parte, cap J, num 31 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 5 
lldad tl'plca del Est,ado, es mas b'en tina enfermedad que le separa del 
c~mplImlento de sus fmes, pbrque pone en peligro la lIbertad mdlVl- , 
dual y es ademas la causa de que eXistan guerras mternaclOnales Y 
añaden que el Estado no llegara a su perfecclOn hasta que pierda su 
aspecto de poder y se transforme en un organo de gestlon de los nego-
CIOS publlcos 
Aun prescmdtendo de que estamos estudtando ahora los caracte-
res q1,le ha ofrecIdo y ofrece el Estado y no los que ofrecera en un 
porvemr cuyas condlclOnés Ignoramos, duernos que carecen de base 
los temores que el poder del Es+ado despierta a los CItados escntores, 
Burgess (1) que es qUlen mejor ha comprendldo el concepto y la 
trascendencia soctal de la sobera,ma del Estado, ha demostradocum-
\ 
phdamente que el poder del Estado, leJOS de ser hostil a la libertad m-
dlvldual, es su fuente yapoyo "Pnvese al Estado en todo o en par-
te del poder de determmar la esfera de la hbert¡¡d mdlvIdual y el 
resultado sera que cada mdlvlduo hara tal determmaclOn, por SI mIs-
mo, que las determmaclOnes de dIversos tndlvlduos se hallaran en 
conflIcto entre SI y que solo seran hbres aquellos tndlvlduos que ten-
gan poder para Imponerse y reduc'r a los d~mas a la sumlSlon 
• Cierto que el Estado soberano puede confenr la lIbertad a unos y 
no a otros, o mas lIbertad a unos que a otros, pero no es menos cier-
to que nmgun Estado ha demostrado tan poca propenslOn a obrar 
asl, nI ha reconocido una ltbertad tan plena y general como el Esta-
do popular moderno Este hecho denota claramente que cuanto mas 
completa y verdaderamente soberano es el Estado, mas real y segura 
es la libertad del mdlvlduo SI retrocedemos un penodo en la hlstona 
de la clvlhzaclOn pollttca veremos confirmada esta Idea sm sombra de 
duda NadIe negara que las monarqUlas absolutas de los Siglos XV, 
XVI Y XVII fueron orgamzacIOnes del Estad6 mucho mas soberanas 
que el reglmen feudal que derrocaron, y, sm embargo, dieron hber-
tad al pueblo aunque solo fuera por el hecho de someter los nobles 
a la ley del Estado SI contmuasemos retrocediendo desde la Monar-
qUla absoluta haCia aquellos SIstemas en que era menos perfecto cada 
vez el desarrollo de la soberama del Estado, venamos que fa hbertad 
delmdlvIduo era cada vez mas mClerta e lllsegura hasta que por fin _ 
empezana a descubnrse la barbane delmdlvlduahsmo " 
En lo que respecta al temor de que el poder del Estado suya para 
provocar guerras mternacIOnales, esttmamos que son estas prefenbles 
(1) Burgess Clelma po!'nca y Derecho constztuClOnal tomo 1 
• 
6 ELORRIETA y ARTAZA 
a las luchas mdlvlduales que dmdman a los hombres SI no C1(.lstlera 
el poder del Estado 
Con el antagomsmo remante hoy en el mundo entre los mtereses, 
las Ideas y los sentimientos de los hombres y el modo de ser del hom-
bre actual, SI el Estado no se arrogara la miSlOn de defender a sus 
clUdadanos, surglnan entre los hombres todo genero de luchas peT-
sonales, con las baJas pastones que en ellas se desencadenan Y hay 
que reconocer que las guerras nacionales ttenen la maJestad. de que en 
ellas luchan los hombres, no en defensa de mtereses parhculares{ 
smo en nombre de un ideal colectivo, Siendo esto causa de que no se 
odien personalmente los combattentes y de que mcluso se reconoz-
can las VIrtudes del adversano a qUlen se mata 
No debemos olvldarnds tampoco de que la clvlhzaclOn neceslÍa 
para progresar entre la barbane estar dIspuesta a desnudar la espada \ 
y hacer uso de ella cuando las Clrcunstanclas lo reqUleran Yeso nos 
todlca que aunque los pa'ses cJV1hzados lleguen a concertar tratados 
de arbitraJe, la guerra contInuara Siendo una POSibIlidad en tanto que 
la barbane se oponga VIolentamente a la cultura y contmuara Siendo / 
necesarIo el poder del Estado 
Lo mas a que puede aspuarse en la VIda lOternaclOnaJ-e"s a que 
este tan SUjeta a las normas del derecho como la VIda mtenor de un 
Estado Y es CIerto que el poder del Estado moderno ha dado fin a las 
luchas partIculares entre famlItas, pueblos y bandos de otros ttempos 
Mas no ha acabado 01 acabara nunca con toda guerra mtenor Cada 
mfraccton de la ley da lugar a una guerra. entre el Estado yel delm-
I cuente, y mIentras el hombre no se transforme totalmente, esa guerra 
SubsIsttra 
Los proyectos pacIfistas estan mspuados en ensuefios muy gene-
rosos, pero muy alejados de la VIda real Y aun cuando no debemos 
apartar de nuestro espmtu el ldeal de una humanIdad regida por el 
derecho, no debetl;los tampoco de olVIdarnos de que hoy el poder del 
Estado es la pnmera garantta de los derechos de los CIUdadanos en la 
Vida mtenor naCional y en la Vida mternaclonaJ 
La doctnna de que el Estado se caractenza especIalmente por ser 
un poder supenor de dommaclon, se apoya sobre las enseñanzas de 
la Hlstona No dlscutlmo, ahora la legItimidad o la IlegitimIdad de 
ese poder, de ello nos ocuparemos mas adelante Tratamos wlo de 
exponer lo que nos muestran los hechos Y vemos en todas las agru-
paclOne, humanas cahflcadas de Estado esta nota comun, que en to-
das ellas hay un poder supenor de dommaclOn 
TEORlA GENERAL DEL ESTADO • 7 , 
I 
La base de este poder vana en los diversos pueblos y en las dlS-
tmtas epocas Unas veces ejercen ese poder personas revestidas de 
~Ierta autondad religiOsa Otras las que poseen la mayor fuerza eco-
nomlca o las que tienen CIerto prestlgto guerrero En muchas ocaSlO-, 
ne~ las que ostentan ciertos pnvIleglOs hereddanos Y en algunos ca-o 
sos las que representan las asplraclOoes'populares 
Las funCiOnes de este poder vanan también en la HIstona, y aSl 
hay tiempos en los que apenas 51 se ocupa de otra cosa que de la de-
fensa extenor e mtenor, y epocas en las que mtervIene en toda la 
Vida del mdlvlduo Pero SIempre aparece el Estado como un poder 
supenor de dommaclOn He ahl por que ha dIcho con razon Treu';chke , 
que "el poder es el prmclplO del Estado, como la fe es el pnnclp'o de 
la Iglesia y el amor el de la familia" (1) 
III LImItando el estudIO del Estado a los pueblos clvlltzados de la 
época presente, podemos concretar aun mas su; caracteres y dectr que 
es una aSOCIaClOn naCIOnal sedentana orgamzada baJO un poder sobe"· 
rano 
DeCimos en pnmer termmo que es una aSOClaClon naclOnal, por-
que aunque no hemos de negar que hay Estados que no son nacIOna-
les, es eVidente que la mayor parte de los Estados son nacionales, y 
que los que no lo son henden a serlo 
El Estado moderno es, ademas, una aSOClaClon sedentana, todos 
los Estados modernos se han fijado en determlllado terntono, mlenM 
tras que en la antlguedad hubo muchos Estados nomadas Y aunque 
el terntono ocupa en las doctrmas polltlcas modernas un lugar muy , 
dIstmto del que tema en las teonas medIoevales, constituye una de 
las baseJ del Estado Para darse cuenta de ello, basta con ftJarse en 
que hoy va Unida la VIda del Estado a su tndependencla terntonal 
Es cierto que la aCClon del Estado se eXÍlende tambIén en la adual1M 
dad a personas que estan en terntoIlo extranjero Por ejemplo, el ESM 
tado puede ordenar a todos sus CiUdadanos, cua1qUlera que sea el 
terntono en que se encuentren, que se tncorporen a laLnlas del 
EjercIto Pero estas ordenes carecen de sanClOn para los cmdadanos 
que se encuentren en terntono extranjero, a no ser que cuenten con 
el exequatur de los Estados extranjeros respectivos, o que los Ciuda-
danos aludIdos regresen a su terntono naCIOnal 
DeCImos tamblén, y esta es la nota mas ttplca del Estado moder-
no; que es una aSOClaClon orgamzada en poder soberano 
(l) TrelSchke. Poútlk 
" 
/ 
8 • ELORRIETA y ART AZA 
• 
Ya antenormente, refinendonos nlcldentalmente a la soberanIa~ 
expuslmos que es todo poder que fiel) tIene en su actIvldad hmlÍes JU- , 
ndlcos de ninguna clase F1Jandonos en este concepto, deducimos que 
la soberama lmpltca como pnmera consecuencIa que el poder sobera-
no no puede reconocer nmgun poder supenor a SI mIsmo en el orden 
Jundlco, lo que eqUIvale a deCir que es un poder mdependlente Ade-
mas~ para que un poder sea soberano es necesano que sus ordenes 
obhguen }Undlcamente a todos los subdüos 0, lo que es Igual, que-
nmguno de los subdltos se crea con derecho a ser dispensado del 
cqmphmlento de sus ordenes 
Exammando ahora cualqUier Estado moderno, observamos que S11. 
poder carece de lImites Jundlcos Esto no obsta para que este fatalmen-
te sUjeto como todo poder humano a bmlÍes flSlCOS, pSlcologlcos y 
morales -La frase con que De Lolme descrlbla la autOrIdad del Parla-, 
mento mgles, cuando decla que puede hacer y deshacer todo menos 
camblar un hombre en mUJer y una mUjer en hombre, se puede hoy 
aplicar al órgano supremo de todos los Estados 
La soberama del Estado se mamfiesta, ademas, en el hecho de 
que aparece al mismo tiempo como un poder mdependlentey como-
el mas alto de los poderes El pnmer caracter se muestra especial-
mente en su Vida extenor, en las relªclOnes mternaclOnales AS! ve-
mos que todos los Estados clvlh.za.dos se conslderan como personas 
Iguales El segundo caracter se presenta en su VIda mtenor, en las 
relaCIOnes que mantlene con las personas que 10 mtegran ASl vemos. 
que en cualqUIer Estado cIV1lIzado de la epoca actual, quedan sUjetos 
a sus leyes todos los mdlvlduos que lo constituyen desde el mas hu-
mllde subdlto hasta el mIsmo Jefe del Estado 
El Estado perdena su soberama SI consmtIera que ,otro poder 'Im-
pUSIera llmltes a su actIv1dad Pero no, SI él mIsmo pdr su propia 
convemencla se Impone CIertos lImites, y el Estado moderno por ello-
ha POdIdo Imponer ciertos limites a su propIa actIVidad Sin dejar de 
ser soberano Esta autohmltaclOn del poder del Estado, que es la 
base del Estado actual de derecho, forma, como veremos mas ade-
lante, unO de los fundamentos del derecho publIco moderno 
El Estado moderno no solo se Impone lImites en el eJerCICIO de su 
poder, smo que ademas se presenta muchas veces como una actIVI-
dad SOCIal desprOVIsta de todos los atributos de la autOrIdad Recor-
daremos, entre otros casos, aquellos en que Cop.struye y explota 
lmeas ferrovlanas, establece industnas, edIfica casas, adqUIere terre-
nos y arnenda servICIOS en la mlsma forma que un partIcular' cual-, 
TEORíA GENERAL DEL ESTADO 9 
, 
qUIera Estos actos no slgmflcan tampoco la pérdlda de su sobera-
ma Un poder soberano puede renunCIar al eJercIcIo de sú poder en 
alguna esfera de su actIVIdad, sm dejar de ser soberano, sIempre que 
se reserve el derecho de eJemtarlo cuando lo estime oportuno Y en 
el derecho moderno, el Estado puede transformar su actIvIdad SOCial, 
en actlvldad de autondad, siempre que ]0 crea convemente En prue-
ba de ello se pueden cItar muchos ejemplos En epocas normales, el 
• 
serVICIO de ferrocarnles se explota como una mdustna cualqUiera Pero 
al sobrevemr cualqUIer CIrcunstancIa grave, una lllSUrreCClOn o una 
guerra, el Estado convIerte el servIcIo ferroVIano en una activIdad d{; 
su au10ndad 
Ademas, la soberama del Estado es causa de que en la esfera in-
ternacIOnal se conSIderen todos los Estados como personas Iguales y 
de que sea paslble el hecho de que vanos Estados se encarguen d~ la 
admlntstraclOn de un mlsmo terntono, o de que un Estado se arrogue 
algunos derechos lImItados en otro terntono (1) Lo que es mdIspen-
sable para que una agrupacl0n sea caltficada de Estado, en la acep-
clon moderna de esa palabra, es que, por lo menos, tenga algun 
terntono en el que sea soberana 
El concepto de la soberama, como hace notar Jell!rlek, es una ca-
tegona hlstonca propIa de los tIempos modernos NI en la Edad An-
tigua, nI en la Edad MedIa se conOClO nI menos realIZO esta Idea 
Pero ha llegado a compenetrarse en tal forma con el Estado moderno 
que puede conSIderarse como su pnnclpal caractenshca 
\ 
Los tres elementos que mtegran el Estado moderno, a los que 
acabamos de referirnos, la NaclOn, el terntoro y la soberama, son la 
• base de dIversos problemas pobtlcos que han ongmado numerosas 
ruscuslOnes entre los escntores que cultlvan estas matenas Y como 
la trascendencIa de esos problemas es tar¡ grande que Sin estudIarlos 
no es pOSIble penetrar en el derecho publico moderno, vamos a exa-
mmarlos con algun detenImiento en los capItulas SIgUientes TermI-
nada dIcha matena. estudlaremos la cuestlon de los unes y los me-
r 
dtos del Estado y despues entraremos en el derecho constltuclOnal 
(l) Véase el cap III 
• 
CAPITULO II 
LA NACION 
1 Diversas doctnnas sobre la NaclOn SI la NaclOn es una unidad 
etnlca SI es una umdad fllologlca SI es una unidad religIOsa SI 
es una umdad geograflca SI es una umdad economlca SI es una 
umdad pohtlca Concepto de la NaclOn El sentimiento naCIOnal 
y el senhmlento patno -ll Factores que han contnbUldo al des-
arrollo del sentimiento naCIOnal La raza La rehglOn La lellgua 
y el arte La geografla Los mtereses economlcos -I11 La tradl- , 
clOn El consenÍlmlento de los habitantes FormaclOn hlstonca de 
las nacIOnes El pnilClplo de las naCIOnalidades El Estado nacIO-
nal Ideas de Burgess Influenc13 de las nacIOnes en la clvllIza-
clOn -IV Doctrinas disolventes de la NaclOn El hervelsrno El 
mternaclOnahsmo paCifista El egolsmo La NaclOn y las de mas 
formaCIOnes SOCiales PorvenIr de la NaclOn 11 
CAPÍTULO 11 
- I 
La N1U~léN 
I DIversas doctruuls sobre la Nacwn SI [a NaclOn es una umdad einzca 
SI es una umdad ftlologlca SI es una umdad relIgIosa SI es una Unl 
'dad geograflca SI es una umdad economzca SI es una urudad poldl ' 
ca Concepto de la NacIón El senttmlento nacIOnal y el sentzmlento , 
pairlO -1/ Factores que han contnbuido al desarrollo del sentImIen-
to naCIonal La raza La reltglOn La lengua y el arte La geografla 
Los mtereses economlcos -IU La tradlClon El consenhmlento de los 
hAbItantes Formaclon hIstÓrica de las nacIones El prmclplo de las 
naCIonalIdades El Estado nacIOnal Ideas de Burgess InfluencIa de las 
nacIones en la cLVtlzzacton -IV Doctnnas dIsolventes de la NaclOn 
El hervelsmo El mternacwnal¡smo pacIfIsta El egolsmo La Nacwn y 
las demas formacIones sotlfales Porvemr de la Nacwn 
1 La NaclOn es uno de los conceptos de que mas se habla actual-
mente en la ltteratura polltlca y de los que se habla mucho aun en las 
~onversaclOnes pnvadas de personas ajenas a esta rama clentrnca A 
pesar de ello, leJOS de haberse llegado a un acuerdo sobre la naturale-
za de las naCIOnes, hay graves dIscrepancias entre los tratadIstas que 
han esfudlalio esa cuestlon Y es que las naCIones son agrupaCIones 
humanas constltUldas con elementos tan dIversos, que es muy faClI 
fijarse en uno de esos elementos y olVIdarse de los demas, o conceder 
a cualqUIera de esos elemeatos una ImportanCia esenCial de que care-
ce La trascendenCIa alcanzada por algunas cuestiones relaCIonadas 
con la NaclOn, espeCialmente con el motivo de la guerra europea, nos 
obhga a tratar de ftJar con la clarIdad pOSible dicho concepto La labor 
realmente encierra algunas difIcultades a pesar de que faClltta mucho 
la tarea el hecho de que casI todos los autores estan conformes en 
conSIderar como nacIOnes a cIertas agrupacIOnes soclal~, por eJem-
plo, a Frartcla, ltaha, Alemama, España, etc Y no es pequeña venta-
Ja la de tener ltmltado el objeto que se ha de exammar 
, 
12 ELORRÍETA Y ARTAlA 
Algunos escntores, fiJandose en el ongen etImologlco de la pala-
bra naClon, que proviene de la voz latma nascor, dicen que las nacIO-
nes se caractenzan por ser aSOCiaCIOnes de caracter etmeo Salta a la 
vista que esa doctrma es erronea con solo analIZar cualqUiera de las 
nacIOnes FranCia, Inglaterra, Italia, Espafía, etc, se presentan a nues-
tra observaclOn como agrupacIOnes consÍltuldas con la mezcla mas 
grande de los mas heterogéneos elementos etmcos FranCia es celtJ-
J 
ca, Ibenca, german'ca La poblac'on bntamca es una mezcla de san-
gre celtIca y germamca Alemama es germamca, celbca y eslava Y 
Espafía e Italia son paises que parecen verdaderos mosa'cos etno-
graficos \ 
En un error analogo Incurren los que consideran que el elemento 
, mas caractensÍlco de las nac'ones es el Idioma Inglaterra y los Esta-
dos Umdos hablan el mismo IdIOma, y, Sin embargo, constituyen na-
cIOnes dlfetentes Lo mismo ocurre con Espafía y la Amenca espafío-
la, y con Portugal y el Bral>I1 Por el contrano, Belglca y SUiza, que 
son paises de un gran espmtu nacIonal, estan constitUidos por pue-
blos que hablan IdIOmas diferentes Ademas, no hay mnguna naclOn 
que ofrezca una completa umdad filologlca 
En FranCia, a pesar de la fuerza del frances, se hablan todaVla el 
vascuence, el catalan, el breton y numerosos patozs En Inglaterra 
viven tamblen el ulandes, el gales y el escoces Y algo pareCido pasa 
en las demas nacIOnes 
En los libros de hlstona religIOsa, la palabra naclOn se emplea 
muchas veces como smon'ma de agrupaclOn relIgiosa ASI hay auto-
res que hablan de las nacIOnescatolicas, protestantes, Clsmatlcas y 
mahometanas Pero esos autores no se refieren a las entidades socia-
les, que en pohbca se denomman naCIOnes, SinO a los fieles de cada 
rehglon, atendiendo solamente a sus lazos rehg osos y prescmdlendo 
de los demas puntos de vista La relig.on, como ,reremos mas adelan-
te, ha ejerCido una influenCia conSiderable en la formaclOn de las na-
cIOnes Mas basta con fijarse en la mayor parte de las nacIOnes mo-
dernas para ver que hay en ellas personas que difieren en sus creen-
cias relIgiosas 
En el Siglo XVIII y en los comienzos del XIX, se conced!a una im-
portancia capItal a la umdad geografica, y se conSideraba corno nacIO-
nes a los pueblos que habitaban reglones separadas por hmltes natura-
les Alberto Sorel (1) ha puesto <le mamfiesto lo que mfluyo esta Idea 
(1) Alberto Sor.l, La Rl!'lIoluúon franflllSe el 1 Euro pe 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 13 
en las guerras de los reyes del siglo XVIII y en las de Napoleon Sm 
embargo, esta Idea no puede caractenzar a las nacIOnes Las agrupa-' 
clOnes naclOpales no cOinciden con los hmltes geograficos Espafia y 
Portugal, Suecia y Noruega, son ejemplos mefutables Y todo esto, 
aun prescmdlendo de que hay hmltes naturales, como los nos, que , 
mas bien unen que separan 
En la epoca en que estaba en auge el matenahsmo hlstonco era 
comente la Idea de que las nacIOnes son aSOCiaCIOnes fundadas sobre 
los lazos que crean los Intereses matenales comunes Hoy la expe-
nencla ha demostrado con gran clan dad que las nacIOnes estan am-
madas por un sentimiento supenor a los Intereses matenales, que eXI-
ge muchas veces el sacnficlo de esos mtereses matenales 
Tampoco el Estado es un elemento necesano para la NaclOn 
• Aparte de que el Estado ha ex'stIdo con antenondad a la NaclOn, hay 
nacIOnes que se exhenden entre dlstmtos Estados, y Estados que 
abrazan diversas nacIOnes El Impeno austro-hungaro es un Estado 
formado con vanas nacIOnes Poloma es una naclOn repartida entre 
vanos Estados Itaha era una naclOnantes de orgamzarse el Estado 
ltahano 
No han faltado escntores que han tratado de determmar la natu-
raleza de la NaclOn'por la comhlnaclOn de algunos de los factores que 
hemos exammado Pero han mcurndo en analogas confuSIOnes que 
los autores aludidos antes 
uy es que la NaclOn-como dice Jelhnek-no Í1ene una realIdad 
extenor y objetIva Entra mas bien en la categona de esas grandes 
mamfestaclOnes sociales que no se pueden determmar con los medIOS 
de apreclaclOn extenor Es algo esencialmente subJeÍlvo y como el 
resultado de un cierto estado de concIencia. (1) 
Alh donde haya una agrupaclOn de hombres que se sienten lIga-
dos por los lazos de un sentImiento en tal grado que se dan cuenta 
de que forman una colectIvidad dlstmta a las demas colectlV1dades 
humanas, de que neceslÍan VIVir Juntos para la satIsfacclOn de las mas 
altas asplfaclOnes Intelectuales y morales, de que se borran ante la 
Idea de esa umon todos los motIvos etmcos, filologlcos, rehglOsos y 
pohtlcos que podlan dlvldlflos y de que desaparece la razon pnnclpal 
de su Vida SI esa umon se rompe, alh eXiste una nac¡on 
Las nacIOnes solo alcanzan un gran desenvolvimiento en los tiem-
pos modernos Pero el sentimiento que los amma ha eXistido en ger-
(1) Je hnek, obro cl'oda tomo 1 
14 ELORRIETA y ARTAZA 
men desde los tiempos mas anttguos, es el sentimiento patrio tan an-
Ílguo como el hombre 
El Vae soll de los romanos, ,Ay del que esta solo', pnnclplO que 
Indica la Imposlblhdad del hombre de VIVlT aislado, es la base del 
sentlmlento patno ./ 
Durante mucho tlempo el sentlmlento patno solo se encarno en 
las agrupacIOnes humª"nas formadas por razones étmcas, religiosas o 
filolog¡cas Despues, como hemos Visto, ha llegado a tal grado de 
desenvolvimiento que ha producido las naCIOnes, que VIenen a ser 
aSI una expreslOn mas alta y perfecta de la Patna 
Una prueba bien clara de que en el fondo es el mismo sentimiento, 
aunque en diverso grado de desenvolvimiento el que amma a las na-
cIOnes modernas y a las patnas antiguas, es el hecho de que en los 
momentos de peligro de las nacIOnes modernas se repIten con gran 
oportumdad las frases y dISCurSOS patnotIcos de los tlempos claslcos 
Actualmente, hemos VistO la frecuencIa con que las nacIOnes que 
toman parte en la presente guerra, citan para enardecer a sus solda-
dos hechos y sentencias de 16s atemenses y espartanos Y hoy, como -
en los tIempos anttguos, la verdadera fuerza del senttmlento patno se 
mide por el sacnficlo que los hombres estan dispuestos a hacer en su 
holocausto • 
Aun cuando las naCIOnes, segun declamos antes, 'son realidades o 
subJetivas, tlenen tamblen ciertas mamfestaclOnes extenores que las 
caractenzan, porque el sentImIento nacIOnal como todos sentimientos 
energ¡cos, llega a Impnmlr un sello especial a la producclon arÍlStIca 
y clenttfica de los md1Vlduos que forman la NaclOn, a su vida Jundlca 
y aun a su caracter ASI se dice que hay un arte nacIOnal, una mdus-
toa nacional, un derecho nacional, un temperamento nacIOnal, etc 
II Veamos ahora el proceso que han segmdo en su formaclOn 
las nacIOnes No es posible segutr paso a paso este proceso, pero SI 
podemos exammar los factores que han contnbUldo a estrechar los 
lazos de umon de los hombres, y a facilItar asl el desenvolvimIento 
del sentlmlento nacIOnal 
La raza es uno de los factores a los que se atnbuye una gran In-
fluenCia en la preparaclOn de las nacIOnes No hemos de negar que 
sobre todo en los pnmeros tiempos de la humamdad, la raza era uno 
de los dlsttntlvos de las agrupaClones humanas Pero perdlo pronto su 
mfluencla porque la hlstona humana se diferenCia de la zoolog¡a, en 
que hay Ideas y sentlmlentos que unen a los hombres con mas fuerza 
que sus analogías nSlcas 
TEORíA GENERAL DEL ESTADO 15 
La religlon es otro de los factores que han contnbUldo muy eb-
cazmente a la apanclOn d'e las nacIOnes modernas En la epoca de la 
ReéonqUlsta, que es cuando se fragua la naclOn española, la rehglOn 
era uno de los lazos que' mas uman a los españples Y aun en la ac-
tuahdad hay pueblos, cuya naclOnahdad se apoya especialmente en 
el sent¡mlento religtoso Tal es el caso de los croatas y los serblOs 
que, a pesar de hablar el mismo IdIOma, han llegado a conshtulf na-
cIOnes diferentes a Impulsos de sus diferenCias reltglOsas, pues los 
croatas son catohcos y los serblOs clsmatlcos griegos 
La comumdad de lengua ha Sido tamblen uno de los elementos 
que mas han InflUido en la formaclon de las' nacIOnes Ello se explica 
facIlmente, porque ellenguale establece lazos estrechos y sobre todo 
Inhmos entre los hábltantes de un patS Todos los conqUIstadores se 
han dado perfecta Idea de esto, y han tratado por ello de exhrpar las 
lenguas maternales de los pueblos anexIOnados Pero tamblen los 
pueblos vencidos se han hecho la misma cuenta y han defendIdo su 
Idioma propiO como el ulhmo baluarte de su Independencia esplrl1ual 
La InfluenCia del lenguaJe vana segun la Importancia de Jas obras 
l1teranas que en él se hayan escnto Y es que la ltteratura, como to-
das las artes, contnbuye al robusteCimiento del senÍlmlento patno, 
porque Ideahza las cualtdades de un pueblo, presentandolas en su 
mayor belleza a la contemplaclOn de los hombres Que el artlsta se 10 
proponga o no, siempre se reflela en sus obras alguno de los matlces 
del caracter de su patna Ello es causa de que toda obra artlshca ten-
ga siempre no solo un valor puramente arÍlstlco, SInO también un va-
lor social, porque Slfve de espe¡p de las cualIdades mas Intlmas de un 
pueblo ASI no hay mediO meJor para comprender en toda su plemtud 
la naturaleza moral de una colecÍlvldad que estudiar sus diversas obras 
arÍlsÍlcas " 
"No nos olVidemos lamas-dice BrunetIere-de 10 que debemos a 
nuestros grandes poetas y a nuestros grandes escntores Que su glo-
na sea a los oJos de los extranJeros haber llegado o haberse aproxI-
mado a la perfecclOn de su arte Para nosotros, como pasa en los de-
mas paises con ~us respechvos artIstas, su glonaconSiste, ante todo, 
en haber dado al ahÍla nacIOnal una expreslon bel, una expreslOn du-
radera, una expreslOn mmortal Debemos venerarles porque todo 10 
que pensabamos confusamente antes que ellos y al mismo tiempo que 
ellos, 10 encontramos en ellos con una forma mas clara, con una for-
ma eterna Ellos son los tesÍlgos de la contmuldad de la patna en el 
tiempo y bnllan en la oscundad del pasado como faros de luz bJa que 
, 
16 ELORRIETA y ARTAZA 
orientan nuestra actlVldad en la dlfecclOn de toda nuestra hlstona,! ved 
por que, sefiores, SI dejamos alguna vez extinguIrse sus obras en la 
IndiferenCia, no solamente nos veremos pnvados de nuestros placeres 
mas nobles, SinO que habra dismInuido tamblen el bnllo de la Idea de 
la patna » (1) 
Los lazos geograflcos constItuyen otro de los elementos que han 
tenido una parte considerable en la formaclOn de las naCIOnes, no 
solo porque la connguraclOn del terreno ha favorecido o hmltado la ' 
marcha de los pueblos, SInO especialmente por el afecto InstIntIVO que 
el hombre profesa al terntono en que vive y a todo lo que en el eXIs-
te La hteratura nos ofrece numerosos testlmomos de este cantio que 
une al hombre con la tierra natal 
ConOCidos son aquellos versos de OVldlO que expresan este sen-
timiento 
NeSCIO qua naiale solum dulcedme captos 
dUClt. et lmmemores non SlVlt esse SUI 
MNo se que encanto hene el suelo natal para cautIVamos é Impe-
dirnos que lo olvIdemos nunca» 
Vlfg!lIO pone en boca de unos desterrados este. sentido verso 
Nos patrzam lug¡mus nos dulc¡a lmqu¡mos arva 
"HUimos lejOS de nuestra patna, abandonamos nuestros amados 
• 
campos» 
En la Edad Media estos lazos geograflcos se hacen aun mas sen-
SIbles El grIto de nuestra reconqUIsta, CIerra Espafia, mdlca bIen cIa-
Jamente la InfluenCia que los lazos geograncos eJercIan en nuestros 
antepasados y la parte que corresponde al terntono en el desarrollo 
del senhmlento nacional La_cancIOn de Roldan que nos habla de la ' 
dulce FranCia refl~ja un hecho analogo 
En los tiempos modernos el terrItono ha Sido conSiderado como 
un elemento esencIal de la NaclOn Y no deCImos esto por los pretex-
tos en que han apoyado sus conqUistas algunos reyes, smo porque 
es un comun sentIr de todos los pueblos Sully Prudhomme ha expre-
sado esta Idea en unos versos que no pierden su belleza a pesar de 
las veces que han Sido repet1dos 
(1) BrnneMre, L Idee de patrie 
-~::.:=:::::_-
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 
La patrie a Jete, le plus fzer dans son moule 
Elle est la terre en nous malgre nous mcarnee 
par l' mmemoTlal et severe hymenee 
d une race et d' un champ qUI se sont falts tous deux 
17 
Aun cuando estamos muy apartados del matenal!smo hlstonco, 
no poliemos menos de reconocer la fuerza de los lazos que estable-
cen entre los hombres los mtereses economlcos Basta recordar, para 
darnos cuenta de ello, la mfluencla ejercIda en la formaclon del lm-
peno aleman por el mOVImIento mdustnal desarrollado en aquel pals 
.a la sombla de la umon aduanera de los Estados confederados Los 
mtereses economlcos mfIuyen no solamente para la formaclOn de las 
nacIones, smo para su robustecImIento Las campañas de las clases 
'Übreras han puesto en eVIdencIa la necesIdad de atender a las cues-
tIOnes economlcas, no solo por el bIenestar matenal del pueblo, smo 
por su elevaclOn moral El hombre que carece de mdependencla eco-
nomlca, SI no se halla dotado de un excepcIOnal espmtu, tIene amor-
tIguados todos sus senttmlentos, mcluso el de la dlgmdad propIa Ell 
la guerra de seceslon de los Estados Umdos, cuando los eJercltos del 
Norte trataron de abobr la esclaVItud ,en el Sur, se encontraron con 
que los esclavos a qUIenes quenan lttlertar peleaban en favor de sus 
amos La servIdumbre economlca en que esos esclavos hablan VIVIdo 
les habla hecho olVIdar hasta el sentimIento de la dlgmdad humana 
En nuestro mIsmo patS observamos que los pueblos castellanos se 
dlstmgUleron por su temple y su espmtu poltttco en las epocas en que 
las mstltuclOnes medloevales les garantizaban su mdependencla eco-
nomlca Y, en cambio, en los tiempos actuales, en que las leyes des-
amortIzadoras y otras mstttuclOnes del derecho moderno les han 
arrebatado la poseslon de las tterras comunales, sometiéndoles a una 
verdadera serVIdumbre economlca, han perdIdo toda su vltaltdad po-
llttca y se ha debllttado su temple moral 
Mas no se debe conceder demasIada ImportancIa a los lazos eco-
nOmlCOS El prInCIpIO matenaltsta claslco, abl bene lbz patna a111 
donde se goza, allt esta la patrIa, no solo es absurdo, es una de las 
mayores mmoraltdades La Hlstona responde, afortunadamente, a ese 
lema con este otro abl patna, lbz bene, allt donde esta la patna es 
alll donde la VIda merece la pena de ser VIVIda, porque solo allt pue-
den alcanzar satlsfacclon plena esas aspuaclOnes morales, que son la 
pnnclpal razon de la VIda para el hombre que no ltmlta su eXIstencIa 
.a ser un arbolo un ammal, para el que qUIere ser un hombre en el 
, 
2 
• 
, 
18 ELORRIETA y ARTAZA 
'mas alto senndo de la dignidad humana El hombre no Vive solo de 
pan, dicen los libros sagrados, hay Ideas y sentimientos ante los cua-
les debe sacnflcar y sacnflca el hombre todos sus mtereses matenales 
III Nos queda por hablar de la tradlclOn, que constituye una de 
las bases mas firmes del senÍlmlento nacIOnal 
La NaclOn, como todas las grandes mSÍltuclOnes humanas, es el 
producto de un largo pasado de esfuerzos y sacnflclOs La vida de un 
hombre pasa rapldamente Pero queda la huella de su trabajo que um-
da a la que dejan los demas hombres, forma el cammo por el que ha 
de avanzar la humanidad Por esto se ha dicho que la Patna, como la 
humanidad, reposa sobre las cemzas de los muertos 
Nada hay tan legitJmo, ni que una tanto como el cuIto de los ante-
pasados Ellos nos han hecho 10 que somos Por grande que sea la 
personalidad de un hombre, necesanamente ha de apoyarse toda su 
obra sobre el legado artiSÍlco y clentlfico heredado de las generaclOnes 
antenores Y la conCienCia de este pasado comun, une mas que todos 
los lazos geograflcos, economlcos y lmgulstlcos 
No han faltado, sm embargo, qUienes han desconocido esa deuda 
que cada hombre tiene con sus antepasados, y han lanzado esta fra-
se tan repetida despues "Dichosos los pueblos que no tienen hlsto-
na" Como escnbe BrunetJere, Iqué mgratltud y que blasfemia enCie-
rra esa frase I 
"Sm duda alguna senan dichosos los pueblos sm hlstona SI no 
tuvleramos otro destmo que hacer numero en la oscura multitud, SI 
nuestro Ideal se limlÍara a.vegetar como una planta en el lugar en 
que hublesemos naCido, Si pusieramos nuestra feliCidad en la mercla, 
SI hlcleramos de nuestro ego,smo una pnslOn confortable Mas al 
contrano, Si tener una hlstona es haber VIVido realmente, SI es haber 
expenmentado tantos dolores como alegrlas, SI es poder reVIVir en la 
imagmaclOn, o, mejor diCho, sentir como correr por las Venas la me-
mona flUida de todo un glonoso pasado, loh, entonces, sellores, bien 
leJOS de enVidiar, compadezcamos a los pueblos que no tJenen hls-
tona' y no nos asombremos de que la Idea de la patna, falta en ellos 
de su fundamento mas solido, carezca tamblen de extenslOn, fuerza y 
generosidad No hay patna sm una larga hlstona, que pueda ser el 
sosten, la justlf¡caclon m el pnnclplO de Vida y de rejuvenecimiento 
perpetuo" 
Estos que desdellan la Hlstona parten del error de que la tradl-
clon es mcompattbk con el progreso Como dice M H Pomcaré· 
"La tradlclon es un lazo de umon necesano entre 10 que ha Sido y le. 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 19 
que sera La tradlclon es lo que nos sobrepasa en el nempo, lo que 
pone algo de durable en el momento en que VIVimos, es la memona . \ 
de un pueblo, es el espejo en que puede reconocerse todo entero" (1) 
La tradlclOn sena un obstaculo para la vIda de los pueblos SI slg-
mfIcara la mmutablhdad de las mstItuclOnes pasadas, el mantem-
miento de las Ideas antiguas Nos hallamos muy leJos de tal creencia 
al hablar de la tradlcIon Esnatural que las mstltuclOnes de los pue-
blos vanen al compas de la marcha del tiempo Pero siempre quedan 
ciertos rasgos y Ciertos sentimIentos comunes que forman el patnmo-
mo moral de un pueblo Y en la conservaclOn de ese patnmomo mo-
ral consiste la tradlclOn del pueblo A ello aludra Tame cuando ha-
blaba del gusano que cambIa de concha, y en ello pensaba DlSraeh 
cuando decla que aunque las ctrcunstanclas modernas eXigen nuevas 
mstltucIones, para que estas marchen bien necesitan ser Impulsadas 
por la mIsma fuerza motrIZ que ammo a los pueblos en sus penados 
de glona 
He ahl por que se pueden combatIr las InstitUCIones, no ya del 
pasado, SInO aun del presente, SIn dejar de ser tradICIOnalIsta, sIem-
pre que se reconozca la necesidad de que subSIstan las VIrtudes y 
cualtdades que hayan formado la personalIdad del pueblo en la Hls-
tona Y este es el senttdo en que se debe Interpretar aquel hImno es-
partano conSIderado como un compendIO del patrIotismo "Nosotros 
somos lo que vosotros fUIsteIS, nosotros seremos lo que vosotros 
SOIS. 
Las mIsmas nacIones amencanas, dandose cuenta exacta de este 
hecho, culttvan ahora con gran Interes su hIstOrIa propia y nnden 
culto a sus heroes naCIOnales 
Pero la Naclon es una entidad que vIve y que, por lo tanto, mar-
cha haCIa el porvemr Y como todas las InstitucIOnes humanas, aun 
cuando su ongen sea oscuro, puede ser siempre modIficada por la vo-
luntad del hombre Precisamente la lilferencla que hay entre una ms-
tltuclOn bumana y un hecho flSICO es que la pnmera esta sUjeta a la 
aCClOn del hombre, mIentras que el segundo tIene que sOmeterse fa-
talmente a las leyes naturales 
No hay doctnna mas falsa fU mas permclosa que la que nos habla 
de las leyes fatales que rIgen la VIda de los pueblos Las nacIOnes se-
ran en el porvemr 10 que sus IndIVIduos qUieren que sean SI los ha-, 
bltantes de un palS desdefian el cumplImIento de sus deberes, la Na-
(1) H POIDcaré L uJee de patne 
I 
20 ELORRIETA y ARTAZA 
clOn dejienerara 51, por el contrano, se esfuerzan en el trabajo y cul- ~ 
tlvan altos Ideales, la NaclOn se elevará. a las IeglOnes de la glona , 
Por eso se ha dICho con razon que la NacIOn es al mIsmo tIempo nues-
tra madre y nuestra hIJa, porque ella mfluye en nosot1Os y nosotros 
mflUlmos en ella 
De donde se desprende la eXistencIa de otro elemento esencial para 
la vida de las naCIones, la voluntad de sus habitantes (1), es decir, 
el deseo actual de VIVIr Juntos y la aSpIraCIOn de conqUIstar un porve-
mr comun, l' untfa morale d' un penszero comune, que decla Mancml 
La NacIOn, por todo ello, como dice M H POlllcare, contIene una 
doble fuerza la fuerza del hecho y la fúerza de la voluntad, y se 
apoya a la vez sobre las tIadlClones y sobre un consentImiento pro-
longado 
Las naCIOnes, como todas Jas grandes mshtuclOnes, han Ido ger-
mmando lentamente en la hlstona de la humantdad No es posible 
precisar la epoca en que aparecen, pero SI podemos deCir que alcanzan 
un gran desarrollo en la epoca del absolutismo, y se presentan con 
una gran fuerza en las guerras provocadas por la RevolucIOn francesa 
Algunos escntores dicen que no se puede hablar de las naCIOnes 
con antenondad a la RevolucIOn, porque en la epoca del absolutISmo 
el Rey encarnaba el Estado Es Clelto que el Rey persomÍ1caba el Es-
tado, mas es mdudable tamblen que el sentimiento naCIOnal brotaba 
ya entonces con gran pUjanza en todas partes, en la hteratura, en las 
artes, en la dlplomac13, en el valor milItar Lo que no discutImos es 
que hasta el Siglo XIX no se penso en cimentar el Estado sobre la Na-
clOn, es declf, en el pnnclplO de las naCIOnalidades, TI! menos en pa-
sar la soberama del Rey a la NaclOn, es deClf, en el pnnclplo de la so-
berama naCIOnal 
Las naCIOnes, desde el momento en que cobran fuerza, tienden a 
convertirse en Estados Es natural que una colect1vldad, en cuanto 
tenga conclenc'a de su umdad, sueñe en fortJÍ1car esa umdad y des-
envolverla 10 mas pOSible Este objeto no puede conseguuse 'illl una 
fuerte orgamzaclOn, y no cabe mnguna orgamzaclOn fuerte fuera del 
Estado 
A Impulsos de esta tendencla, la mayor parte de las nacIOnes se 
han convertido en Estados, dando aSI ongen a los llamados Estados 
naCIOnales, y al pnnclplo de las naCIOnalidades que defiende la nece-
s dad de que se respete la mdependencla polttlca de las nacIOnes 
(\) Renan Qu esl ce q une nattOn? 
/ 
TEORlA GENERAL DEL ESTADO 21 
La formaclOn de los Estados nacIOnales ha constituido uno de los 
hechos mas faustos para la humamdad por los grandes benefiCIOS que 
ellos la reportan 
"El Estado naclOnal-d~ce Burgess-es el producto mas moderno 
de la hlstona pohtlca, de la ciencia pohtlca y de la polltlca practica Se 
acerca a la soluc'on de todos los problemas de la orgamzaclOn poli-
tJca mas que mnguno de los sistemas desenvueltos hasta el presente 
Libra al mundo de la monotoma del Impeno umversa'i, y esa es una 
condlClon mdlspensable del progreso politlco Adelantamos pohtlca-
mente de Igual manera que mdlVldua1mente, a favor del contacto, 4el 
antagomsmo y de la mcompetencla El Impeno umversal amqU1la 
todo esto en su remado umversal de la paz que slgmfica en fin de 
cuentas, estancamiento y despotismo Los Estados nac'onales pueden 
resolver a la vez el problema de sus relaCIOnes recIprocas mediante el 
desarrollo del derecho mternaclOnal, y con esto conservan muchas de 
las ventajas del Impeno, sm su caracter exclUSIVO e mtolerante. (1) 
El Estado naCIOnal ademas favorece la consol1daclOn y desenvol-
vimiento de los elementos de clvlhzaclOn encarnados en la NaclOn, y 
contribuye asI a que cada llaClOn de su nota en ese gran concierto de 
la humamdad que forma la clvlllzaclOn I 
Por eso la NaclOn no es solo una neceSidad de hecho y el patno-
tlsmo no es solamente un deber Impuesto por las circunstanCiaS La 
NaclOn es una necesidad humana y el patnot'smo la forma mas acce-
Sible, mas segura y mas verdadera de nuestros deberes para con la 
humamdad 
H Pomcare mserta en su discurso clÍado estas palabras de M, Jau-
res, muy adecuadas a 10 que vemmos dICIendo 
"Destrozar las nacIOnes sena dernbar focos de luz y no dejar sub-
sistir mas que vagos resplandores dispersos de nebulosa Sena tatn-
bien supnmlr los centros de acclOn dlstmta y raplda, para no dejar 
subSistir mas que la mcoherente lentitud del esfuerzo umversal Y 
sobre todo, sena supnmlr toda hbertad, porque la humamdad, no 
condensando mas su acclOn en nacIOnes autonomas, pedirla la umdad 
a un vasto despotismo aSlaÍlco • ( 
La muerte de una naclOn Implica por todo ello una perdida dolo-
lOsa e meparable para la humamdad Es un centro de. clvll1zaclOn 
que desaparece Es un sentimiento vlÍal de un pueblo, que se apaga 
Es una fuerza esplfltual productora <ile arte, CienCia, mdustrla, Que se 
(1) Burgess obra CItada tomo 1 
22 ELORRIETA y ARTAZA 
extingue Y aSI podemos decIr que la mdependencla pol1ttca de las 
naCIOnes constituye uno de los postulados necesanos para el progreso 
de la humamdad 
IV La Idea de la Nación ha sido combatlda recientemente de una 
manera vIOlenta Un profesor frances, M Herve, se puso al frente del 
movimiento, diCiendo 'que hay que acabar con las nacIOnes para umr 
a los obreros de todos los pa ses, y sustituir las guerras IOternaclOna-
les por la lucha de clases La mejor contestaclon a esas palabras la ha 
dado el mismo M Herve, sentando plaza de voluntano en el EjerCito 
frances para defender la IOdependencla de su patria 
Era de esperar que se extmgulera el mOVimiento, en cuanto peh-
grara la eXistenCia de la Patria, porque los mtereses morales que repre-
sentan las nacIOnes estan muy por encima de los lazos economlcos 
que puedan umr a los hombres 
Ademas, no debemos olVidarnos de que tamblen los IOtereses eco-
nomlcos tienen un aspecto naCIOnal, y que el sentimiento nacional es 
fuente de fuerzas economlcas 
En los comienzos del Siglo XIX hubo tamblen una comente mter-
naclOnaltsta en la que ñguraron hombres tan Ilustres como Lessmg, 
Schlller, Lamartme, VlctorHugo, etc, que adopto como diVisa la fra-
se de Socrates "CIUdadano del murlc1o. 
Este mOVimiento de caracter meramente platomco y que leJOS de 
asptrar a la destrucclon de las nacIOnes trataba d~ hermanar a las na-
cIOnes en el Ideal de la humamdad, se extmgulo al choque de las gue-
rras ltbradas en el Siglo XIX (1) 
El enemigo mas grande de las naCIOnes, como hace notar A Crol-
set, es el egolsmo de los md1Vlduos y grupos que mtegran la Naclon 
"En todo tlempo-escnbe el sabiO maestro-los mdlvlduos han , 
tendido a sustraerse de alguna parte de las cargas que Impone a cada 
(1) Poco después de la guen a franco prusiana. que acabo con tantas IlUSIOnes paCifistas 
Sully Prudhomme canto en estos versos los desengailos dellDternaclonaltsmo paCifista 
Je m ec"a'" avec Schlller 
Je SUlS un tI/oyen da monde 
en tous lleux ou la file abonde 
le Clel m esl dollX ell homme che, 
De mes lend,esses deloarnées 
le me SUlS enhn repentl 
ces tendresses le les ,amene 
elroúemenl sur mon pays 
su, les hommes que J al Irah ... 
po, amoar de 1 espece humame 
TEORIA OENERAL DEL ESTADO 23 
llno el mterés publtco En las épocas de vida nacional mtensa, estas 
deblltdades mdlVlduales son 'relativamente raras En los penodos de 
decadencia pohtlca se multiplican Los atemenses del tiempo de Pe-
Tlcles eran prodlgos de su sangre y de su dmero por la grandeza de 
Atenas Cien afios mas tarde, en los Ílempos de Demostenes, FoclOn 
deCIa con amargura que SI el, general, era partIdano de la paz con 
Macedoma, era porque m los ncos quenan dar su dmero, m los Jove-
nes exponer su vIda, m los oradores deCIr la verdad al pueblo La 
vIda colectIva eXige la 'VIrtud, segun las palabras de MontesqUleu, es 
declf, la devoclOn a la cosa publIca, y la voluntad, de ciertos sacn-
flclos • (1) 
La NaclOn no excluye la eXistenCia de otras formas sociales como 
'la familia, la ciudad, la reglOn y las CorporacIOnes profeSionales 
Antes, al contrano, todas estas orgamzaclOnes sirven para unir mas a 
los hombres y vlgonzar aSI los lazos nacIOnales 
Se puede discutir en cada momento la forma en que deben orga-
nizarse esas agrupacIOnes sociales, y la partlclpaClon que les corres-
ponde en el poder publico Mas esto no se opone al reconocimiento 
del hecho de que contnbuyen a ennquecer el sentimiento ,naCIOnal con 
nuevas mamfestaclOnes, y como dIce Dugult a reforzar la solidan dad 
naCional dandola una estructura mas compleja (2) 
, 
Algunos escntores, aun reconociendo la necesidad de la eXisten-
cia de las naciones en la epoca presente, discuten SI desapareceran o 
no en un porvemr mas o menos lejano para dejar su puesto a grupos 
mas vastos, mas compresIvos 
Es muy aventurado hablar del porvemr, y sobre todo de un por-
vemr lejano No hay profeslon mas necia m mas peltgrosa que la de 
los que se entretienen en vatlcmar hechos SOCiales Por ello nos abs-
tenemos de entrar en ese problema y nos limitaremos a reconocer que 
cualqUiera que sea el destmo que tendremos en el porvemr, la Naclon 
es hoy una mstltuclOn necesana para que el hombre alcance el des-
envolVimiento de sus aptttudes fISlcas y morales, y el !.entlmlento na-
<Clonal un medIO necesano no solo para la Vida de las naCIOnes, smo 
para los mtereses de la humamdad 
Las consideraCiones hechas al tratar de la mlslon de las nacIOnes 
nos excusan de mSlstu sobre este punto, porque entonces expusimos 
(1) A Crolset, L Idee de patTle 
!JI) L DUgUlt, obra cltad., tomo J num 21 
24 ELORRIETA y ARTAZA 
la funclOn espeCial que cada naClOn cumple en la vida de la huma-
mdad 
Ademas, aSI como la Idea de la familia ayuda al hombre a s~ntlr 
la Idea de la NaclOn, la Idea de la Naclon nos eleva a la Idea de la hu-
mamdad 
La humamdad es algo lejano, vago, ante cuya mmensldad nos 
perdemos La Patna es algo que nos envuelve, que vemos, sentimos 
y tocamos Y la mejor manera de demostrar nuestro amor a la huma-
mdad no sera la de dilUIr nuestras fuerzas meflcazmente en una vasta 
esfera en la que se pierde nuestra aCClOn, smo, por el contrano, la de 
concentrarlas y emplearlas uttlmente sobre el nncon de la tierra en 
que hemos de ViVir 
Por eso, pensando no solo en los mtereses del mdlvlduos y en los 
de la NaclOn, SIllO tamblen en Jos de la humamdad, debemos repetIr 
esta frase que fue la dIVisa del pueblo atemense "El oraculo mas cier-
to es el que ordena defender a la Patna. 
J 
, 
CAPITULO III 
EL TERRITORIO DEL ESTADO 
1 Naturaleza del terntono Clases de terntonos TerrItono pohtlco 
Terntono comercIal El condom¡n¡um El protectorado colomal 
Los terntonos arrendados El hinterland Las zonas neutras LI-
mItes de los terntorlos Fronteras naturales y artificIales -Il Pro-
blemas InternacIOnales planteados por el terntorlo La hbertad 
de los mares Mares terntonales Mares lItorales Los estrechos , 
Los nos y lagos El dommlO aereo La telegrafla sm hIlos Acuer-
dos del Instituto de Derecho InternacIOnal La extraterntorlalIdad 25 
CAPÍTULO III 
EL TERRIT0RI0 OEL ESTa00 
1 Naturaleza del terrztorlO Clases de terrztorzos TerntorlO polltlco Te-
rntorlO comercIal El «condomlmum~ El protectorado colo mal Los 
terntonos arrendados El «hinterland» Las zonus neutras LImites de 
los terntonos Fronteriis naturales y al tlflclales - 11 Problemas inter-
nacIonales planteados por el terntono La libertad de los mares Ma 
res terrztorla~es Mares litorales Los estrechos Los nos y lagos 1:.1 do 
mimo aereo La telegrafza Sin hzlos Acuerdos del Instituto de Del echo 
internacIOnal La extraterntonalldad 
1 El territorio ~s la parte del globo terraqueo en la que un Es-
tado despliega su actlVldad El terntono comprende no solo la Ílerra 
firme, smo tamblen los nos que la atraViesan, los lagos y mares m-
tenores, la zona mantlma litoral, y el aire que cubre esa tJerra y esas 
ag4íls 
En los tJempos antJguos habla Estados que careclan de terntono 
determmado Los pueblos nomadas, que entonces eran muchos, no 
podlan orgamzar otro genero de Estados A medida que la clvlliza-
clOn ha Ido avanzando todos los pueblos cultos se han hecho seden-
tanos, yel Estado, cuyo pnmer elemento son los hombres, necesana-
mente habla de hacerse tamblen sedentano Ademas, el poder con 
que Impera el Estado modernQ solo puede ejercerse en un terntono 
fiJo, claramente limitado, porque de lo contrario chocana constante-
mente con la soberama de los demas Estados, y la Vida mternaclOnal 
,serIa una guerra permanente 
El terntono es por ello un elemento esem.lal del Estado moderno, 
y la perdida de todo el terntono slgmfica la muerte del Estado, por-
que ya no tendra donde ejercer su actlVldad 
, 
) 
I 
26 ELORRIETA y ARTAZA 
El terntono de un Estado puede ser de dos clases terntono poh-
tlCO y terntono comerCial Terntono polltlco es aquel en que el Esta-
do ejerce la soberama en toda su plemtud Terntono comerCial es 
aquel en que el Estado solo ejerce algunas facultades lImitadas 
El terntono pohtlco es una de las bases de la eXistenCia del Esta-
do Es alh donde desenvuelve sus multlples actiVidades y la VIda na-
CIonal va umda a la mdependencla de ese terntono En el terntono 
comerCIal el Estado se preocupa, pnnclpalmente, de fines mercantlles, 
aunque cumpla tamblen mdlrectamente otros fmes mas elevados Y 
por eso los Estados venden y cambIan con frecuencia, y algunas ve-
ces abandonan sus terntonos comerCIales, sm que con ello padezca 
nada la dlgmdad nac10nal Muchas veces, sm embargo, el terntono 
comerCIal acaba por convertirse en terntono pOhtlCO, como lo de-
muestra la hlstona colomal 
El terntono pohttco, a su vez, puede ser de dos clases terntono 
nac10nal y terntono colomal El terntono nac10nal o la metropoh, 
usando térmmos del lenguaJe cornente, es la regton en que se halla 
establecido el GobIerno central, en que vIve el nucleo nac10nal mas 
Importante y en que se ha desarrollado la tradlc10n nac10nal El te-
rntono colomal se constltuye por los patses apartados geograflcamen-
te de la metropolI, y como su nombre lo mdlca, colomzados por ella 
En ambos terntonos ejerce el Estado la soberama, mas esnatural 
que tengan una orgamzac1On polItlca dIferente 
Hay muchas clases de terntonos comerCIales, tantas como son las 
formas en que un Estado puede mtervemr en un terntono Entre 
otras, citaremos el condomznzum, el protectorado colomal, el arren-
damIento, el hznterland y las zonas neutras • 
El condomznlum es el reglmen de aquellos terntonos somettdos a , 
dos Estados diferentes Podemos señalar, entre otros casos, el de las 
Nuevas Hébndas, que pertenecen por indIVISO a Inglaterra y FranCIa 
Este régtmen se ha aplicado a algunos terntonos europeos por mOÍl-
vos de polIttca mternaclonal ASI, los ducados de Scheleswlg-Holstem ' 
estuvIeron qurante algun Í1empo someÍldos a PrusIa y Austna La re-
publica de Andorra esta tamblen someÍlda al GobIerno frances y al 
ObiSpo de la Seo de Urgel 
El protectorado colomal ttene lugar cuando un Estado adqUIere, 
por ocupac1On o por compra hecha a los Jefes mdtgenas, un terntono 
colomal, pero deja a las Autondades del patS que lo gobIernen direc-
tamente, reservandose el derecho de mspecClon, atnbuyendose cler-
ta~ ventajas comerCIales y tomando las medidas necesanas para Impe-
TEORíA GENERAL DEL ESTADO 
dlr que otros Estados ejerzan alh su influenCia (1) El Egipto, por 
ejemplo, esta' sometido al protectorado Inglés 
Un Estado puede obtener tamblen en arrendamiento un terntono 
, de otro Estado, o el (Ierecho a Implantar alil ciertos serVICIOS Gene-
ralmente, cuando un Estado adqUIere un terntono en arrendamiento, 
acaba por someterlo a su poder 
Alemama obtuvo de China en arrendamiento la coloma de Klao-
Tcheou, que acaban de conquistar los Japoneses Inglaterra y RUSia 
han arrendado al Gobierno chinO el derecho a constrUIr y explotar 
\ 
Ciertas Imeas ferrovlanas 
El termmo hmterland es slnommo de esfera de mfluencla e in-
dica el terntorIo que geografIcamente esta situado aliado delas pose-
sIOnes de un Estado, y que se reserva éste, bien para colomzarlo en 
el porvemr o para Impedu que otra potencia alcance algunas ventajas 
mlhtares En el Tratado franco-espaflol relatiVO a Marruecos, se reser-
van ambas potencias sus correspondientes tierras de influenCia 
Las zonas neutras son fajas de territOrIO que separan dos reglOnes 
colOniales, en las que ordmanamente pueden ejercitar su autOrIdad los 
paises frontenzos para perseguir piratas, contrabandistas y los delin-
cuentes que alh puedan refugiarse 
LIMITES DEL TERRITORIO -No hay neceSidad de probar la Impor-
tancia que tiene para la Vida de un Estado que sus fronteras esten cla-
ramente determmadas, porque ellas indican hasta donde se exttende 
el poder de un Estado y donde comienza la autondad de otro 
La mayor parte de los eSCrItores que culttvan estos estudIOS, diS-
tinguen las fronteras naturales y las artifiCiales Las pnmeras estan 
formadas por el mar, los nos, las montafias, los deSiertos y todos los 
obstaculos naturales que se oponen a la facIl comumcaclOn de los 
hombres Las fronteras artIfiCiales son las sefialadas en los tratados de 
demarcaclon y consisten en una lmea geométrica mdlcada por mediO 
de mOJones, boyas, zanjas, etc 
En otros tiempos se concedla una gran ImportancIa a las fronteras 
naturales, porque se pensaba que daban una mejor configuraclOn al 
pals y hasta mflulan en la fIsonomla moral de los pueblos Durante 
los Siglos XVIII y XIX tuvo una gran aceptaclOn la doctrma que ms-
puada en esas Ideas defendla el deber de todo Estado de extender su 
dommlO hasta donde llegaran sus fronteras naturales 
En la actualtdad el progreso de las c'enclas de aphcaclOn ha Sido 
(1) E L CdsteUam Les passesslo" aff/cames etle tlrOlt ro/ama/de / /talle 
28 ELORRIETA y ARTAZA 
causa de que muchas de esas fronteras naturales que antes eran com() 
barreras l~vantadas entre los pueblos, se hayan convertido en lazos 
estrechos de umon Esto ocurre con los nos, que son verdaderas ar-
tenas de comumcaCiOn internaciOnal, y esto pasa tamblen con el mar, 
del que se ha dIcho que SI en otros tIempos era una muralla que sepa-
laba a los pueblos, hoyes un puente que los une Las mismas mon-
tañas, despues de los grandes tuneles constrUIdos por la mgen:ena 
moderna, han cesado de ser obstaculos a las relaCiOnes socIales 
No se puede negal, Sin embargo, que las fronteras naturales en-
CIerran una gran Importancia estrateglca y por ello los Estados Ílenen 
especial Interés en continuar poseyendo ese genero de flOnteras para 
garantizar su independencIa 
II El terntono, declamos antes, se compone de tres elementos 
tIena, agua y aue Nunca se ha dIscutIdo el derecho de un Estado a 
dominar en su terntono terrestre En cambIO se han suscltado dIver-
sas cuestIOnes sobre los derechos que debe ejercer en el mar, los nos, 
los lagos y el alfe Y dada la trascendencia de esas cuestiOnes expon-
dremos a contmuaClan las soluciOnes que en ellas ha adoptado el de-
recho moderno 
Hoy se admite por todos los pueblos como un postulado de la 
clvllIzaclOn que el Oceano es completamente lIbre y no debe ejercer 
en él su dommaclOn mngun Estado 
Este pnnclplo de la lIbertad de los mares no hl! SIdo aceptadc> 
/ 
hasta los tIempos modernos, y puede deC1fse que apenas SI tuvo de-
fensores hasta que Hugo GrocIo lo sustento en su obra Mare lzbe-
rum, publIcada en 1609 
En nuestra epoca todas las leg¡slaclOnes y todos los ¡unstas estan 
acordes en reconocer dIcha hbertad sm otras restncclones que las que 
necesIta Imponer cada Estado para garantizar la segundad de su lI-
toral 
Es muy dIstinta la sltuaclon de los mares mtenores o cerrados 
que se hallan pnvados de comuntcaClOn con el Oceano, como, por 
e¡emplo, el mar Carplo y el mar Muerto Estos mares pertenecen al 
Estado en cuyo terntono esten enclavados 
EI'pnnclplO de la lIbertad de los mares ha SIdo muy fecundo en 
consecuencIas ¡UndlCas y practIcas 
El Oceano es hbre para la navegaclOn y las cOmUntCaClones de 
todos los pueblos No se puede prohlbu a nmgun pueblo que se de-
dIque en alta mar a la pesca o a cualqUIer otra empresa liCIta Los 
navlOS que se encuentran en alta mar quedan sometidos a la ¡uns-
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 29 
dlcclon de sus respectIvos GobIernos, debIendo por ello ser conSIde-
rados como partes de su patna 
El pnnclpIO de la lIbertad de los mares ha sIdo mfnngldo con 
inste frecuencIa en la presente guemi europea por diversas nacIOnes 
beligerantes, unas veces detemendo, otras capturando y en algunas 
ocasIOnes hasta echando a pique a barcos de Estados neutrales 
La lIbertad de los mares no se opone a que los Estados extiendan 
su autondad sobre la zona mantlma que rodea a sus costas Desde 
los tIempos mas anÍlguos se ha conSIderado esta zona como una pro-
10ngaclOn del htoral Y era natural qu,e aSI ocurnera, porque el Esta-
do necesIta dommar en esa zona, no solo para la defensa de su mde-
pendencIa, smo tamblen para tomar medIdas lelacIOnadas con la ms-
peccIOn samtana, el contrabando, el comercIO nacIOnal, etc 
Para determmar los derechos del Estado sobre la parte de mar 
<¡ue baña sus costas, hay que dlstmgulI los mares lItorales y los ma-
res terntonales 
Se llaman mares terntonales, los golfos, radas, bahIas, puertos y 
en general todas las aguas rodeadas por las posesIOnes de un solo 
Estado Es eVIdente que estos mares deben pertenecer al Estado, 
cuyas tIerras bailan Y en ello estan de acuerdo todas las legIslacIOnes 
modernas Por ese motIvo, todos los sucesos que ocurran en esa 
zona quedan sUjetos a la )unsdlcclon del Estado nbereilo 
Mares htorales son las fajas del Oceano que rodean las costas de 
los Estados El derecho del Estado sobre una parte de esta zona ha 
sIdo sIempre admitido, en cambIO ha habIdo glan dIversidad de doc-
tnnas sobre la extensIOn de esa zona Durante mucho tIempo Impero 
el pnnclplO de que el poder del Estado se extendla hasta donde lle,-
gaba la fuerza de las armas, con arreglo al conocIdo afonsmo de 
Bynkershoek, terree dOmlnlUm ¡mdur ubl ¡Imlur al morum VlS Este 
pnnClplo se ha desechado ya, por el perfeccIOnamIento contmuo de 
las armas de fuego Hoy, en vIItud de numerosos tratadoscelebrados 
entre las dIversas potencIas, se ha acordado que el domInIO del Esta-
do alcance 3 mIllas mglesas del mar htoral El Estado espailol se 
ha reservado el derecho de perseguIr el contrabando y regular la p~­
ca en una zona de 6 mIllas Pero acepta la extenslon de 3 mIllas, 
para todas las demas aphcaclOnes de su autondad 
Tamblen han SIdo objeto de cuesÍlones los pnnclplOs que deben 
regular la poseSlOn de lOS estrechos En el derecho moderno se ha 
dIspuesto que SI un estrecho se encuentra baJO el alcance de los caño-
nes de un solo Estado, debe conSIderarse como dependiente de ese 
• 
30 ELORRIETA y ARTAZA 
Estado y como parte de sus posesIOnes terntonales, y SI un estrecho 
separa dos El¡tados y no nene mas de 6 mIllas de amphtud, se 
adopta como frontera una Imea trazada en medIO de las aguas 
En matena de nos y lagos hay que dlstmgulr los que bañan a un 
solo Estado y los que bafian a vanos Estados En cuanto a los pn-
meros, todos estan conformes en reconocer que pertenecen exclu~lva­
mente al Estado nberefio Y en 10 que se refiere a los segundos, hay 
que dlstmgUlr los nos y lagos, cuyas margenes pertenecen a dIversos 
Estados, de los nos que atravIesan sucesIvamente dIversos Estados 
Cuando dos Estados se hallan separados por un no navegable, 
se adopta como frontera una Imea trazada a lo largo del thalweg SI 
el no no es navegable, se fija como frontera una Imea que pase por 
el medIO del mIsmo En los lagos mternaclOnales las fronteras se han 
sefialado por dIversos tratados, fundandose en monvos cucunstan-
clales No hay por ello mngun pnnclplO general en esta matena El 
derecho moderno ha dIspuesto, ademas, que cada Estado Í1ene el 
derecho de tomar las medIdas que estIme oportunas en la faja del no 
.() lago que le pertenezca De hecho se permiÍe la navegaclon libre en 
todos esos nos y lagos, y se han celebrado algunos tratados mterna-
clonales relaÍlvos a ciertos nos Importantes como el DanubIO, el Elba, 
el Escalda y el Rm, que garantIzan esa libre navegaclon por sUs 
aguas 
La cuestlOn del dommlO aereo ha procupado á los Junsconsultos 
desde los tiempos mas antlguos, pero casI siempre con miras a las 
relaCiones )undlcas de los particulares A titulo de cunosldad hemos 
de recordar que Juan de Solorzano Pereua explIcaba en la Umversl-
dad de Salamanca a fines del SIglo XVI, los pnnclplOs del dommlO 
aereo y mantlmo La cuestlOn realmente no ha temdo ImportancIa 
hasta la epoca presente en que tal desarrollo han alcanzado las aero-
naves de motor 
Actualmente hay una gran dlspandad de cntenos sobre esta mate-
na Algunos autores enseflan que el Estado tiene la soberama sobre 
todo el alfe que cubre su terntono Otros defienden la hbertad del 
alfe, y hay qUIenes, aphcando en cIerto modo los prmclplOs del de-
recho mantlmo, dlstmguen entre la zona htoral aérea que es la que 
se alza desde la tIerra hasta una cIerta altura, y la zona supenor aerea 
En la zona htoral manda el Estado, y en la zona supenor debe remar 
la hbertad mas absoluta 
I 
Con la cuestlOn del dommlo aereo se relaCIOnan dIrectamente -los problemas planteados por la telegrafla SIn Mos Muchos Gobler-
TEORíA GENERAL DEL ESTADO 31 
nos han monopoltzado este nuevo medIo de comUnICaClOn, y algunos 
han autorizado la constItuclOn de Compafhas de explotaclOn Todos 
han permItido su uso a los buques 
ReCIentemente se han celebrado dIversas conferencIas mternacIO-
nales para tratar de estos asuntos A contlnuaclOn Insertamos, por el 
Interes que encIerran, las dISposIcIones que aprobo el InstItuto de De-
recho InternacIOnal el afio 1906 a propuesta de Paul Fauchllle 
Articulo 1 o El alfe es hbre Los Estados, lo mIsmo en tiempo 
de paz que de guerra, no tienen otros derechos sobre el aIre que los 
necesanos para su conservaclOn 
Art 2 o A falta de dIspOSIcIOnes especIales, las reglas apltcables 
a la correspondencIa telegrafIca se aphcaran tamblen a la correspon-
denCIa telegrafIca sm hIlos 
Art 3 o Cada Estado tiene la facultad, en el grado que requIera 
su segundad, de tomar las medIdas necesanas y a la altura que estI-
me oportuno para oponerse a que pasen por encIma de su terntono y 
sus aguas terntonales, ondas hertZIanas, ya sean el)utIdas por un apa-
rato de un Estado o bIen por un aparato pnvado colocado en tIerra, 
a bordo de un barco o en globo 
Art 4 o En el caso de que algun GobIerno prohIba la correspon-
denCIa por telegrafo sm hIlos, debe comUnIcar inmedIatamente esa 
orden prohIbItIva a todos los demas GobIernos 
Para termmar esta matena nos ocuparemos de la extraterntonalI-
dad, que es el pnvllegto que los Estados por su convemencla mutua, 
han concedIdo a los buques de guerra y a los edIfIcIOs de las Emba-
Jadas, de conSIdera-las como partes del terntono de sus Estados res-
pectIvos Tamblen gozan de este pnvllegto los Consulados europeos 
en cIertas reglones de Afnca y ASIa 
La hbertad del Oceano es causa, ademas, segun mdlcabamos antes, 
de que se reconozca este mIsmo pnvllegto a todos los barcos mercan-
tes, mIentras se hallen en alta mar Y por este motIvo cada Estado es 
responsable de los actos que realIcen sus buques en pleno mar, y tIe-
ne obhgaclOn de velar para que la pesca y las demas empresas bCltas 
de sus subdltos se venbquen de una manera regular y sm perJUICIO 
para los demas Estados 
I 
CAPITULO IV 
LA SOBERANIA DEL ESTADO 
1 Concepto de la soberama JUICIO de Dlcey sobre la soberama del 
Parlamento Ingles La soberama d~l Estado frances Los Estados 
federales El ImperLum y el domtnlUm LImites Internos y exter-
nos de la soberama -Il Base del Poder publIco La obedIencIa 
al Estado Doctrmas que explIcan este hecho Teorla de Bryce 
La indolencIa La deferencIa La slmpalla El mIedo La razon 
DesenvolvImIento actual de la obedIencIa pol!t1ca 33 
CAPÍTULO IV 
LR StlBERRNÍR DEL ESTRDtl 
1 Concepto de la soberanla JUICIO de DlCey sobre la soberama del Par-
lamento mgles La soberanla del Estado frances Los Estados federa 
les El «lmpenum~ y el «dommlum» LimItes externos e mternos de la 
soberanla -II Base del Poder publico La obedienCia al Estado Doc-
trmas que exp/¡can este hecho Teorla de Bryce La mdolencla La 
deferencia La slmpatla El miedo La razan Desenvolvimiento actual 
de la obediencIa polltlCa 
1 "El valor de una teona-dlce Dugult-depende de la medIda 
en que sea una smtesls de hechos reales., yen tal Idea nos hemos ms-
puado al exponer las doctnnas que se estudIan en esta obra, y muy 
especIalmente esta teona tan controvertIda de la soberama del Estado 
Repetuemos una vez mas que segun las ensefianzas que se des-
prenden de los hechos, el Estado moderno es soberano o lo que es 
Igual, en todo Estado hay un poder que no Ílene hm·tes Jundlcos de 
mnguna clase, o solo Ílene limItes ¡undlcos Impuestos por SI mIsmo 
Ese poder se encarna en los wstmtos Estados en dIversas esferas 
En RUSIa se encaVla en la persona del Zar, en Inglaterra en el Rey en 
Parlamento, en los Estados Umdos en la ConvencIOnal NaCIOnal, en 
FranCIa en la Asamblea NaCIOnal, en Alemama en el Emperador y 
las dos Camaras lmpenales, en Italia en el Rey en Parlamento, en Es-
pafia en las Cortes con el Rey, etc Y en todos los Estados cItados ese 
organo supremo tIene lo que pudleramos llamar el monopolio de la 
declaraclOn de la legahdad 
Este hecho lo reconoce la mayona de los Junsconsultos que estu-
dIan el funCIOnamIento pracÍlco de las mSÍltuclOnes pubhcas 
3 
34 ELORRIETA y ARTAZA 
DlCey (1) eSCrIbe que es aceptado SIn dlscuslOn por todos los Juns-
tas Ingleses, el sIguIente parrafo tomado de los co~entanos de Blacks-
tone, que confirma lo que venmlOs dIcIendo 
"El poder y la ¡unSdlCcIOn del Parlamento-dlce Su Eduardo 
Coke-son tan trascendentales y tan absolutos, que no pueden ser 
restnngldos por nmgun limite en todas las matenas concernientes a 
las personas y las cosas Dicha asamblea tiene una autondad sober?-
na y SIn control para la confecclon de las leyes, su confirmacIOn, su 
extenslOn, su restncclOn, su abrogaclOn, su renovaCIOn y su mterpre-
taclOn en todas las matenas CIvIles,mllttares, mantlmas y penales, es 
ella a qU'en la ConstItucIOn ha mvestIdo del poder despotlco absoluto 
que en todos los Estados debe residir en alguna parte El Parlamento 
puede hacer todo menos 10 que sea matenalmente ImposIble hacer Y 
por eso es de la mas alta ImportancIa para las libertades del remo que 
los mIembros mvestldos, de tan alta mlSIOn, sean los mas emmentes 
por su probidad, su ftrmeza y su saber n ' 
Este JUICIO relativo al Parlamento Ingles puede apltcarse al organo 
supremo de los demas Estados ReCientemente algunos escntores en 
FranCia han puesto en duda tal hecho, fundandose en algunas senten-
cias del Consejo de Estado que han reconocIdo la obhgacIOn del Es-
tado de indemnizar a CIertas personas por los per¡ulcIOs que les fueron 
ocasIonados por una lev (2) 
Pero las aludIdas sentencias en nada contradIcen la doctnna que 
sustentamos, porque no tratan de derogar la ley, SinO de completarla. 
La ley a que ellos se reneren no prohlbla que se indemnizara a los 
particulares per¡udlcados, y el Consejo de Estado completo la ley con 
pnnclplos'de eqUidad 
Para que la doctnna de la soberama del Estado hubiera Sido nega-
da, se requena que los Tnbunales pudIeran haber anulado las leyes 
del Parlamento frances Y todos los ¡unstas franceses reconocen unam-
tftemente gue los Tnbuna1es tienen obhgacIOn de cump]¡r y hacer 
cumpl1r todas las leyes dictadas por el Parlamento, de acuerdo con el 
art 3', cap V, tIt III de la Constttuclon de i791, que prohibe a 
los Tnbunales inmiSCUIrse en el eJercIcIo del Poder legIslativo o sus-
pender la eJecuclOn de las leyes 
Tamblen se ha dIcho que la doctnna de la soberama del Estado no 
, 
(1) IntroducllOn lo Ihe study o/ Ihe conslÚllllonallafIJ cap I 
I 
O) V~ase Dugult obra Cltach!, tomo 1, cap 11 ~Roger Brulle La responsab,¡lIe de I Etat 
a ralSon des actes leglSlall/S - Ttrard, De la responsab.l,te dela pUlSSance publlqJe 
tEORÍA GENERAL DEL ESTADO 35 
tIene aphcaclOn a los Estados federales Pero esto es un error que pro-
cede de no fijarse en cual es el organo supremo de los Estados fede-
rales En los Estados Umdos, la ConvenclOn NaCIOnal, que es el or-
gano supremo encargado de enmendar la ConstltuclOn, ttene un poder 
sm ltmltes Jundlcos Y en Alemama los acuerdos tomados por el 
Relgchstag y el Bundesrath y sancIOnados por el Emperador son oblt-
gatonos para todo el Impeno 
DugUlt, y con el otros autores, han combattdo la doctnna de la 
soberama del Estado, porque creen que esa doctnna lleva Impl1ctta la 
Idea de que el Estado es una persona dlstmta de las personas que 10 
mtegran y con una voluntad de calidad supenor a la de estos Y para 
DugUlt la personahdad del Estado y la voluntad nacIOnal son teonas 
meta:f:¡slcas que carecen de base real Hay, en efecto, numerosos es-
cntores que fundan la doctnna de la soberama del Estado en las Ideas 
que DUgUit rechaza 
, Para nosotros la doctnna de la soberan a del Estado es mdepen-
diente de las Ideas re1attvas a la personahdad y voluntad dEl Estado, 
y no s'gmfica otra cosa que la expreslOn del hecho de que en todos 
los Estados modernos hay un organo supremo, llamesele Estado, 
usando termmos de Burgess, o gobernante, empleando las mismas 
palabras de DugUlt, que ejercita un poder que carece de hmltes jundl-
cos, o concretando aun mas, puesto que DugUlt admite una especie áe 
derecho natural, un poder que carece de hmltes en el derecho escnto 
De las Ideas eXpuestas se deduce que para nosotros no henen va-
lor alguno las diSCUSIOnes entabladas sobre el contemdo de la sobera-
Ola, entre los autores que sostienen que la soberama slgmfica solo el 
lmpenum o derecho de mandar a las personas, y los escntoresl'Q.ue 
dicen que representa tamblen el domznlum o derecho de disponer de 
la p¡opledad 
El Estado, segun la Citada frase de Blackstone, puede hacer todo 
10 que no sea matenalmente ImpOSible hacer, y por ello tiene en 
Dotencla todos los derechos humanos 
Como ya hemos mdloado antes, el hecho de que el Estado sea 
soberano no qUiere deCir que carece su poder de limites reales En 
pnmer termmo ttene todos los ltmltes flSICOS y morales que restnn-
gen la actIVIdad humana Ademas el hecho de que los organos del 
Estado son hombres que se dmgen a otros hombres es causa de que 
la soberarua tenga lo que Dlcey llama ltmltes externos e mternQs (1) 
I 
(1) Dlcey, obra CItada cap I 
• 
, 
36 ELORRIETA y ARTAZA 
El lImite externo del poder de un soberano, consiste en la posibi-
lIdad o la certidumbre de que sus subdltos desobedezcan o resistan a 
ciertas leyes 
NInguno de los Cesares antIguos hubiera podido dernbar a su :¡n-
tOJo el culto y las InstItucIOnes fundamentales de Roma El mismo 
Febpe 1I con todo su poder no hubiese podido establecer el protes-
tantIsmo en España, SI hubIese dejado de ser catohco La Asamblea \ 
nacIOnal francesa de 1871 estaba constltUlda con una mayona de di-
putados monarqulcos y no se atrevlO a restaurar la MonarqUla 
El lImite Interno de la soberama depende de que las personas que 
la ejercen estan modeladas por el medIO ambiente en que Viven, es 
deCir, InflUidas por las opmlOnes y creencias de la época y el pueblo 
a que pertenecen Felipe II no hubiera podido establecer el protestan-
tismo en España, pero el hecho solo de Imagmarnos a aquel Rey con 
tal proyecto equlvaldna a conceptuarlo como algo diametralmente 
opuesto a su figura hlstonca No es pOSlble tampoco que se le ocurra 
a un Rey acaudillar un mOVimiento republicano é Instaurar una repu-
bltca, m es veroslmll que, por ejemplo, el Parlamento frances abohe-
ra el sufragio umversal 
La mfluencla combmada de las bmltaclOnes externas e mternas so-
bre la ~oberama legislatIva, ha Sido admITablemente expuesta por 
M Leshe Stephen en su obra SClencle 01 EthlCS (1) 
"Los Junsconsultos-dlce-tlenen la costumbre de expresarse como 
SI la legislatura fuera ommpotente, pqrque no tienen que IT mas alla 
de sus deCISiones La legislatura es ommpotente en el sentIdo de que 
ella puede hacer la ley que le plazca, en tanto que la ley deSigne una 
regla que ha Sido hecha por la legislatura Mas desde un punto de 
, I 
vista clentIfico, el poder de la legislatura esta estnctamente ltmltado 
Esta limItado, por as! deCIrlo, dentro y fuera, dentro, porque la legiS-
latura es el producto de una cierta condlclOn SOCial, mflUlda de todo , 
lo que Influye en la SOCiedad, fuera, porque el poder de Imponer las 
leyes depende delmstmto de subordmaclOn que en SI mismo esta lt-
mltado SI una legislatura deCidiera que todos los mños de oJos azu-
les quedaran condenados a muerte, sena una cosa Ilegal ocultar los 
mños de oJOs azules, pero es precIso suponer que los leg¡sladores se-
nan unos locos SI aprobaban semejante ley, y los subdltos unos IdIO-
tas SI se som euan a ella 
Los ltmltes externos e mternos que restngen la soberama del Es-
(1) Cltado por Dlcey en su ob a aludIda antes, cap J 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 37 
tado dIsIpan los temores de qUIenes pIensan que la soberama del Es-
tado puede slgmfIcar la anulaclOn de la lIbertad IndIvIdual En los 
tiempos presentes, con las Ideas que domman en el mundo CIVilizado 
no cabe mayor garantla para la libertad del mdlvlduo que la sobera-
ma del Estado Ademas, como veremos mas adelante, el Estado mo-
derno es un Estado de derecho 
La compleJIdad de los fInes que el Estado moderno cumple ha 
s'dl) causa de que el organo supremo en qUIen reSIde la soberama 
necesite del concurso de otros numerosos organos Y estos organos, 
leJos de ser soberanos, quedan sUjetos a estnctas lImJtaclOnes, en las 
que la lIbertad de los Individuos halla una nueva garantla Las rela-
cIOnes entre el organo soberano y los demas organos publtcos, yen-
tre todos los organos publtcos y los IndiViduos, constItuyen la pnn-
Clpal matena del derecho constitUCIOnal del que nos ocuparemos mas 
adelante (1) 
JI SI grandes han Sido las dIscusIOnes sostemdas sobre el con-
temdo y los lImItes del poder del Estado, han Sido aun mayores las 
suscitadas al plantearse el problema de la base de ese poder,es deClf, 
los motIvos que Inducen a los subdltos a obedecer al Estado, y la 
cuestlOn de la legItimidad del poder, o lo que es Igual, las razone!> 
que Justifican la necesidad de la eXistenCia del Estado 
La hlstona de la clenc a polttIca nos ofrece una nca van edad de 
doctnnas relatIvas,. a los Citados puntos 
En el presente capItulo examInaremos la pnmera de ambas cues-
tIones, dejando la segunda para cuando estudIemos los fInes del Es-
tado, porque no es pOSIble Justificar la conducta de una InstItuclOn 
Sin conocer los fInes que cumple o aspIra a cumpltr 
Las respuestas dadas por los filosofas a la cuestlOn de la base del 
poder publico han SIdo muy dIversas, pero en su esencIa pueden re-
ducirse a dos Ideas, la que estima que es el miedo la base de toda 
obediencia, y la que dIce que es la razon , 
Ambas tendencIas tIenen un abolengo muy antIguo en la hlstona 
de la cIencIa pohtIca Platon nos habla del sofIsta Traslmaco que sos-
tema que el Estado eXiste por el mIedo que su fuerza Infunde a los 
subdltos En cambIo Anstoteles sustento la doctnna de que la base 
del Estado radIca en el sentimIento de la soclablhdad Innato en el 
hombre 
La dlscuslon ha contInuado hasta los tIempos modernos, en que la , 
(1) Vease el cap IX 
/ 
/ 
38 ELORRIETA y ARTAZA 
doctnna del mIedo ha serv~do de base a toda la escuela Jundlca de 
Bentham, y la doctnna de la razon a todo el mOVImIento de Ideas de-
rivado de Rousseau 
Cada una de ambas doctnnas explica un aspecto de la cuestlOn 
No se puede negar el fundamento de la doctrma del mIedo porque es 
eVIdente que la fuerza coactiva del Estado detIene los Impulsos cn-
mmales de muchos hombres, y es la umca garantla de su eXIstencIa 
en los penodos de msurrecclOnes y revolucIOnes Tampoco se puede 
desconocer el fundamento de la doctrina de la razon, porque la fuerza 
del Estado, en defimtlva, es la fuerza de los hombres que gobIernan, 
y SI la razon no convencIera a esos hombres de la necesIdad del Esta-
do, acabana este por dIsolverse 
Ademas, expresaba una gran verdad Rousseau cuando decla que 
el mas fuerte nunca es bastante fuerte para ser sIempre el amo, SI no , 
transforma su fuerza en derecho y la obedIenCIa en deber 
Por eso hay que tener en cuenta las dos doctrmas cuando se exa- , 
mma esta cuestlOn Pero el problema tiene tamblen' otros aspectos, 
,por llil menos tan mteresantes como loS que acabamos de sefialar 
J Bryce, en un estudIO muy mteresante que dedIca a esta matena, 
hace notar que la cuestlon de la obedIenCIa al Estado es una fase del 
ploblema general de la obedIenCIa, y que en el fondo los motivos 
que lOducen a los subdltos a obeder al Estado son los mIsmos que 
les Impulsan a someterse a otros poderes Y estudiando esos motlvo'S, 
dIce que los pnnclpales son los sIgUIentes la mdolencla, la deferen-
CIa, la slmpatJa, el miedo y la razon (1) 
La mdolencla es la propens'on del hombre a dejar que haga otro 
lo que el no podna hacer sm cIerta molest1a 
Hay personas que disfrutan y aun se deleItan en el e¡efC1CIO ftSICO 
y el mental Y hay momentos en la VIda de los pueblos en que pa-
rece que todos los subdltos sIenten una sacudIda que les Impulsa a 
la actIVIdad 
Mas, ordmanamente, la mayona de la humamdad no encuentra 
nada mas agradable que hUIr de la necesIdad del eJerCICIO mental y 
fISICO, o 10 que es 10 mIsmo, aspuar solo a aquellos eJerCICIOS que 
resultan agradables y poco fatigosos 
Para mucha gente es una funclOn verdaderamente molesta la de 
pensar Le resulta mucho mlS cornada apropIarse cualqUIer opmlOn 
ajena s'n dlscuttrla que formarse un JUlClO mdependlente 
(1) J Bryeo, StudL/!SIn HlStory and JurlSprudence tomo n, cap 1 
TEORlA GENERAL DEL ESTADO 39 
Todas estas personas, por la fuerza misma de la mdolencla, trans-
forman rapldamente los actos en habltos y acaban por ser esclavos de 
ellos Y como es consiguiente, todos los mdolentes estan siempre rus-
puestos a adqulflr el habito de la ohedlencla a cualquier poder y con 
mayor motivo al del Estado 
La hlstona pohtlca esta llena de hechos que prueban la influenCia 
de la indolencia en la vida del Estado El tnunfo de muchas revolu-
ciones que han llevado al poder a pequelias, mmonas pohtlcas, no 
tiene otra exphcaclOn que la mdolencla de la mayona Por no citar 
ejemplos recientes, recordaremos que los Jacobinos, que Implantaron 
el reglmen del terror en FranCia, eran un grupo relaitvamente peque-, 
lio de hombres decididos En nuestros pals, las llamadas masas neu-
tras, y aun muchas que no son neutras, son otros tantos ejemplos de 
indolenCia El poder del caciqUismo y la corrupclOn de los Ayunta-
mientos tampoco tienen otra exphcaclOn que la indolenCia de la ma-
yona del pueblo Y la indolenCia de los mdlgenas es la causa pnncI-
pal de la rapidez con que la raza blanca Impone su poder en muchos 
pueblOS mendlOnales 
La deferencia es la adheslOn que presta el hombre espontanea-
mente a la conducta de las personas en qUienes reconoce una cierta 
supenondad sobre el 
Puede nacer la deferencia del sentlmlento de reverencia que nos 
mfunden hr piedad y las Virtudes de las personas religIOsas, de los 
lazos del amor, de la esbmaclOn que profesamos a los hombres de 
caracter bondadoso, de la admlfaclOn a las glonas guerreras, del bn-
110 de la nqueza, del respeto a la clenqa y el arte y sobre todo del 
prestlgto que otorga el poder a qUIen lo ejerce 
La mfluencla de esas diversas fuentes de la deferenCia y de otras 
que no hemos Citado, vana en las dlstmtas regtones yen las diversas 
epocas Cuando mejor se observa ese hecho es en los penodos elec-
torales ASI los electores se ÍlJan no solamente en las Ideas pohtlcas 
de los candidatos, smo que, ademas, unos atIenden a su conducta reh-
glOsa, otros a sus nquezas aunque no las gasten, algunos a su cyltura 
o a sus serVICIOS patnotIcos, otros a la amabilidad dé su caracter y 
muchos a la ITIfluencla que ejercen en el poder pubhco, no solo por 
la Idea de aprovecharse de ella, SITIO tamblen por la atracClOn que 
t'ene el poder publtco 
QUIenes conocen el mecamsmo electoral de Espafia saben que una 
gran parte de los llamados distritos cuneros se ofrece espolltaneamen-
te al Gobierno por deferenCia a qUien ejerce el poder publIco 
40 ELORRlETA y ARTAZA 
Estos hechos nos prueban claramente que en todo E~tado habra 
slempre un buen numero de ctudadanos dispuestos a acatar a las Au-
tondades por mOÍlvos de deferencIa Y cuando las personas que dtr1-
gen un Estado se hallan tambIén adornadas de las demas cualtdades 
que hacen brotar el senttmlento de la deferencia, esa adheslOn de los 
subdltos sera aun mas fuerte La Hlstona nos cIta numerosos casos de , 
Estados cuya eXIstenCIa se apoyaba pnnclpalmente en la deferencIa 
de los subdltos a las personas reales En la Edad Media, sobre todo, 
estos casos eran muy frecuentes 
La slmpatIa en el sentido en que Bryce emplea esta palabra, es 
el sentJmlento de la soclablltQad que Impulslf" al hombre a asocIarse 
con sus semejantes Cuando Anstoteles deCla que el hombre que vIve 
aIslado es un bruto o un dIOS, expresaba claramente la necesIdad que 
sIente el hombre de V1VII en socIedad Y la Idea de la socIedad se 
funda en el sentImIento de la obedIencIa En la socIedad se multJplt-
can las aCÍlvldades del hombre, aumenta la extenslon de sus derechos 
y ltbertades y alcanzan una gran proyecclOn sus actos, mas todos es-
tos resultados se obtJenen con la condlclOn de que el hombre coopere 
a los trabajOS de los demas~ como estos cooperan al suyo La dlvlslon 
del trabaJO, que es una de las leyes que presIden el desenvolvImIento 
socIal, al mIsmo hempo que proclama la necesIdad de que el hombre 
sea ltbre en una esfera de la actIvIdad social, es el mayor homenaje 
al sentimIento de la obedIencIa, porque al reconocer al mdlvlduo un 
campo pecuhar para el desarrollo de sus aptttudes, le pIde que obe-
dezca a las actIvIdades que desenvuelven los demas hombres en sus 
terrenos propIos 
y una de las fonnas mas elevadas de la socledad es el Estado Es 
natural por ello que este sentimIentode la SOClablhdad Impulse a mu-
chos hombres a obedecer al poder del Estado 
Del miedo y de la razon ya hemos hablado antes El mIedo sera 
siempre un poderoso recurso para contener a los turbulentos y a los 
hombres rudos de naturaleza brutal La razon es el pnnclpal gUIa de 
los entendImientos poderosos, de los hombres que habItualmente ra-
clOcman sus actos antes de reahzarlos 
Pero lo mIsmo los hombres que aceptan el Estado por los dIcta-
dos de la razon que los sometIdos por el miedo, constItuyen una gran 
mmona La mmensa mayona de los subdltos de un Estado obedecen 
al poder por los mot'vos antes sefialados Es mas, lá mayor parte de 
las conquIstas colomales de los pueblos europeos nunca se ha conso-
Itdado por el mIedo que mfunde la fuerza, nI por los mohvos de con-
TEORIA GENERA!- DEL ESTADO 41 
vemencla que la razon haya msplfado a los venclÍlos Se ha consoh-
dado por la mfluencla que en los pueblos ejercen la mdolencla, la de-
ferencia y la slmpatta 
En los tiempos del lIberaltsmo c1aSICO, cuando el mdlvldualtsmo 
llego a su apogeo, se hallaba muy extendida la Idea de que el sentl-
miento de la obedIencIa tria desaparecIendo y acabana por extmgUlr-
se el Estado 
Ha transcurndo un siglo desde aquella epoca., y estamos aSlstlendo 
actualmente al penodo en que el sentlmlento de la obedIenCia ha al-
canzado mayor desarrollo, floreCIendo en actos de subltme herolsmo, 
en que el tIldlVlduo ha sacnficado todos sus mtereses en holocausto 
a la colectIvidad 
No puede darse un ejemplo mas alto de obedIencia o, 10 que es 
Igual, de sentimiento colectivo que el que nos ofrece la guerra pre-
sente, en la que se han realtzado actos del mas bnllante herolsmo por 
mdlvlduos de todos los ejercltos beltgerantes, convencidos de que no 
ha de guardarse m el mas ltgero recuerdo de sus hazafias, mas per-
suadidos tamblen de que su sacnftclp era necesano para la glona de 
su patna 
No es solo en la esfera de la guerra donde se ha mamfestado ese 
desarrollo del senÍlmlento de la obediencia Las mstttuclones moder-
nas, cuya OJgamzaclon es tan compltcada, no podnan eXlsttr sm ese 
sentimiento Yes que la orgamzactOn Impltca la dlsclpltna, porque la 
dtrecctOn de toda empresa tiene que concentrarse en pocas manos 
Lo mismo la orgamzaClon capltahsta que el mOVimiento obrero se 
apoyan en la Idea de la obedienCia No cabe orgamzactOn mas ferrea 
que la de un trust, en la que un ConsejO de Admmlstrac10n, compues-
to de un numero muy reduCido de personas, maneja capitales mmen-
sos que representan los mtereses de millares de acctOmstas Por otra 
parte, los Smdlcatos obreros estan sUjetos a la dlsclplma mas estre-
cha, hasta el extremo de que los Jefes de una federactOn obrera pue-
den detener en Ciertas CircunstanCias toda la Vida mdustnal de una 
reglO n ~ lo mismo ocurre en las demas esferas de la Vida 
LeJOS, pues, de debilitarse el sentlmlento de la obedienCia se va 
robusteciendo cada vez nias, y no hay por ello mottvo para temer 
que el poder del Estado se extmga Antes, al contrano, la Vida SOCial 
del hombre va alcanzando mayor compleJidad, y el mdlvlduo ha de 
estar mas dispuesto a obedecer al Estado, que por ser el representan-
te mas alto de los mtereses generales sera tamblen el pnmer organo 
de la armoma SOCial 
CAPITULO V 
LOS FINES DEL ESTADO 
1 DIversas doctrInas sobre este problema LImites de la activIdad 
del Estado RelativIdad de los fInes del Estado FInes que cumple 
actualmente el Estado Defensa de su eXIstencIa La realtzaclOn 
del derecho ActivIdad SOCIal del Estado FInes comunes al Es-
tado y a las InstitucIones prIvadas La descentrahzaclon de servI-
CIOS -1I Fm supremo del Estado Justtflcaclon de la eXIstencIa 
del Estado Doctrina de Anstoteles Ideas de Burgess El pro-
blema de la leglttmldad de las Autondades constituIdas . 43 
, 
CAPITULO V 
Les PINES OEL EST1l0e 
1 DIVersas doctrznas sobre este problema Limites de la actIVidad del Es 
tado Relatividad de ios ftnes del Estado' Fines que cumple actual-
mente el Estado Defensa de su eoclStencla La reallzaclon del derecho 
ActIVidad social del Estado Fines comunes al Estado y a las inStitu-
ciones prIVadas La descentralLZaclOn de servicIos -I1 Fin supremo 
del Pstado JustlftcaclOn de la eXIStenCia del Estado Doctrina de 
AlIsioteles Ideas de Burgess El problema de- la legitimidad de las 
AutOridades consttiuldas 
1 El problema de los fines del Estado aparece planteado en la 
l.teratura pohtJca desde los pnmeros tiempos de su hlstona Ya Plato n 
y Anstoteles se ocuparon de ello con gran detemmlento, y despues 
ha contmuado Siendo estudiado por todos los pensadores que han 
cultivado las CienCias polltlcas Hay aSI una gran diverSidad de doc-
trmas relatIvas a esta matena, desde los indiVidualistas que sostIenen 
que el Estado debe llmltar su acclon a defender la segundad personal 
y la propiedad, es decIr, a orgamzar la Guardia CIVil, hasta los eude-
momstas que defienden que el Estado debe dmgu mcluso la Vida pn-
vada del mdlVlduo 
La mayor parte de estas doctnnas adolecen del defecto comun a, 
la generalidad de los Tratados polltlcos antenores a nuestra epoca, 
que es apoyarse en especulaCIOnes utOplcaS, desprovistas de base 
real 
FIrmes en el proposIto de apoyar nuestras Ideas 'sobre un estudiO 
empmco de los hechos, estImamos que no se pueden determmar los 
fines del Estado sm estudiar previamente los limites en que se mueve 
su actiVidad, y las condiCiones SOCiales de la poblaclOn que lo mtegra , 
De otro modo nos expondnamos ~ mcurnr en los mismos errores de 
\ 
44 
, 
ELORRIETA y ARTAZA 
los tratadistas aludidos antes, aSignando al Estado fines que no puede 
cumplIr o fines que senan funestos para sus habitantes, o, por lo me-
nos, sm mteres alguno 
La mas simple observaclOn nos muestra que el Estado no puede 
crear nada de lo que pertenece a la vida mÍlma del hombre (1) La re-
hglOn, las artes, la CienCia, la moralidad no podran nunca ser creadas 
dlfectamente por el Estado porque representan aCÍlvldades mtenores 
del hombre El Estado solo puede establecer las condicIOnes exteno-
res favorables para que esas aCÍlvldades se desenvuelvan El Estado 
puede proteger el culto de una religlOn y prohlblf el culto de otras, 
puede favorecer la propaganda de cIertas Ideas y castigar a los que 
publicamente las combatan, no podra consegulf nunca que un hom-, 
bre mude de creencias o Ideas De haber sido pOSible lo contrano, no 
hubiese podido tnunfar el CnsÍlamsmo de la resistencia que le opo-
ma el Estado antiguo, m hubieran podido vencer las Ideas democra-
Í1cas al absolutismo moderno El Estado puede premiar a los artistas 
y a los hombres de CienCia, mas no podra mspuarlos SI fuera POSI-
ble lo contrano, senan unos gemos todos los artistas y sabios que 
gozan del favor ofiCial 
El Estado no puede tampoco dommar la Vida fIslca No puede lo-
grar por los medIOS que estan a su alcance que una persona determi-
nada goce de buena salud, y llegue a una edad avanzada, solo puede 
favorecer mdlrectamente el mantemmlento de la salud publica, to-
mando medidas generales de higiene 
El dommlo esencial del Estado tiene que limitarse a aquellos he-
chos del mundo extenor que puedan ser realizables por una acclOn co-
mun de los hombres Y los fines del Estado solo podran conslstu en 
actos que favorezcan o contranen las acciones comunes de los hom-
bres, es decir, su Vida solidana 
Estas Ideas tan claras han Sido desconocidas por muchos escntores 
y, lo que es mas tnste, por murnos gobernantes 
De lo expuesto dedUCimos la relatividad de los fines del Estado o, 
lo que es Igual, la transformaclon contmua que han de sufnr en ar-
monla con las modificaCIOnes que en la Hls10na expenmenta la Vida 
social humana 
En los ttempos antiguos, los mtereses sobdanos de los hombres 
eran muy bmltados, porque la Vida social humana era rudlmentana 
I y la mlSlOn que cumplta el Est~do tema también que ser muy lim -
, 
(1) Vease Jelltoek, obra CItada, tomo 1 Los ftnes del Estado 
I ' 
I { 
• 
TRORIA OENERAL DEL ESTADO 
{ I 
I 
45 
tada Enlos tiempos modernos, en cambIO'; la complejidad de la vida 
;>oclal es causa de que se hayan multiplIcado las '3.cÍlvldades del Estado 
No se puede responder, por ello, de un modo concreto a la cues 
tIOn relattva a cuales son los ñnes que el Estado debe cumplIr Lo 
umco que podemos hacer para determmar las lmeas generales en que 
se puede resolver ese problema, es enumerar las aCÍlvldades que hoy 
desempefia el Estado y exammar los debates planteados sobre ellas 
Empezaremos por citar uno de los unes que han cumplIdo sIem-
pre todos los Estados de todos los tIempos, que es defender la mde-
pendenCia de la colectividad contra las agresiones de los enemigos ex-
tenores Es natural que este un sea el pnmordlal, porque a él va um-
da la vida del Estado En otros tIempos este nn tema toda la trascen-
dencia que lleva consigo la Vida de un Estado En la epoca moderna 
tiene aun mas Importancia, porque el caracter nacIOnal de los Estados 
hace que la d'soluclOn de un Estado ImplIque la dlsoluclOn de {¡na 
naclOn con todas las consecuencias funestas que esto representa para 
la callsa de la clvlltzaclOn Los servicIos que supone este un son hoy 
los mas compltcados y costosos de todos los que 'ncumben al Estado 
moderno por el desarrollo tan portentoso alcanzado ultlmamente por 
las CienCIas de apltcaclon mllttar Se han celebrado diversas conferen-
cias mternaclOnales para tratar_ de lImitar los armamentos y hacer me-
nos costoso este ñn, pero todos esos proyectos han fracasado rUIdosa-
mente Y es que nmgun Estado se puede atrever a renunciar a nm-
gun mediO de defensa en esta epoca, en que la umca galant,a de su 
mdependencla esta solo en sus propias fuerzas 
• Otro de los unes que el Estado ha cumpltdo desde los tIempos 
mas antiguos es la OlgamzaclOn de las mstltuclOnes necesanas para 
Imponer en su Vida mtenor la segundad y el orden publlcos Y un 
tetcer fm que ha cumphdo tamblen con mas o menos extenslOn desde 
los antiguos tiempos es la realIzaclOn del derecho Hemos mdlcado 
antes que este un ha SIdo compart do durante ciertas epocas por otras 
mstltuclOnes En la EiPoca actual es uno de los unes pnmordlales del 
Estado, y slgmuca la declaraclOn del derecho, S\l' mterpretaclOn y su 
apltcaclOn 
Holtzendorff y Burgess dicen que uno de los ñnes pnmordlales 
del Estado es la orgamzaclOn del Gobierno y de la ltbertad mdlvl-
dual Pero este un es un aspecto de los que acabamos de exponer, 
porque el derecho moderno, segun veremos mas adelante, se apoya 
sobre esas dos Ideas 
Hay muchos escntores que qUieren lImitar la acclOn del Estado al 
_ J 
I 
46 ELORRIETA Y ARTAZA 
cumplImiento de esos tres fines Y: ha habido una epoca, la del ltbe-
raltsmo claSICO, en que el Estado tendla a hmltar su actividad dentro 
de esos limites 
En la epoca presente domman doctnnas muy dlstmtas, y el Esta-
do se ha encargado de otros muchos servicIos Entre ellos recordare-
mos todos los servicIos pU'bltcos relatiVOS a las colomas, la mdustna, 
la enseñanza, la aSistencia, las comUniCaCIOnes, la agncultura, las ar-
tes, etc , y leJos de IntClarse alguna comente que aspire a ltmlta.r la 
aCClOn del Estado, domma la tendencia contrana, y es de esperar por 
ello que se multlphcaran en el porvenir los serviCIOS pubhcos 
Al refenrpos a estos nuevo» serviCIOS que cumple el Estado he-
mos de hacer notar algunos hechos 
En pnmer termmo, la mayor parte de estos servlClos son de ca-
racter teCnICO en los que el Estado no tiene que hacer uso de su P.o-
der de dommaclOn Esto ha dado lugar a la claSlTICaClOn que algLtnos 
escntores hacen (le los actos del Estado en actos de autondad y actos 
de gest on, segun que el Estado obra por mediO de ordenes o simple-
mente como un particular cualquiera La ImportanCia alcanzada por 
estos actos de gestlon es causa de que el Estado sea hoy, no solo un 
organo de autondad, smo al mism,o tiempo algo aSl como un gerente 
de un gran numero de mtereses muy Importante de la colectiVidad 
Estos servIcIos de gestión, aceptando termmos generahzados ya, 
tienen tamblen la partlculandad de que no siempre son monopolIza-
dos por el Estado Hay un gran numero de seMclOs, y entre ellos 
podemos citar los de la enseñanz¡¡, la as.stencla SOCial y las comUnI-
cacIOnes postales, que en muchos Estados se ejercitan al mismo tiem-
po por el Estado y los particulares 
y por ultimo, la multlplicaclOn de estos serviCIOS y su caracter 
tecmco han serVido dcr base al pnnClplO de la descentral!zaclOn de 
servicIos que cada dla va ganando mas tel')'eno en todas partes 
La descentralIzaclOn de serviCIOS llamada tamblen descentralIza-
clon funclOnansta, es la doctnna que aspira a que los servicIos publI-
cos de gestlOn sean regidos por funclOnanos competentes, con una 
mdependencla garantida en el correspondiente estatuto, e mspecclO-
nados, pero no dmgldos por los gobernantes centrales Trata esta 
doctrma de lIbrar a esos servicIos de la mfluencla corruptora que eJer-
cen algunos pOlttlCOS mfluyentes, ya nombrando funcIOnan os mep-
tos, ya subordmando el funcIOnamiento del seMClO a sus mtereses 
particulares El ejemplo mas tlplCO de esta clase de descentrahzaclOn 
es la orgamzaclOn actual de las Umversldades francesas En España 
, , ? j 
" 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 47 
, 
tenemos tamblen algunas lDstJtuclOnes que gozan de esta descentrah-
zaCIOn las Juntas de Puertos, el InstItuto de Reformas Sociales, el 
InstItuto NacIOnal de Prevlslon y algunas otras 
No todos los serVICIOS que modernamente se han lflcorporado al 
Estado son de gestIon Precisamente hay dos problemas que Ílenen 
hoy Importancia capital en la polttIca, que se relacIOnan con ciertas 
aCÍlvIdades- nuevas del Estado, de caracter mIxto, es decIr, en los que 
mtervlene con actos de autondad y actos de gestIon, 
Nos refenmos a los problemas planteados por el IntervenclOmsmo 
y el ll<Jpenahsmo, a los que dedIcamos los dos capItulos SigUientes, 
porque el Interes que hoy despiertan reqUiere que se les estudie son 
detemmlento 
II La generahdad de los autores modernos sefiala como fin ultJ-
mo del Estado el desenvolvimiento de la clvllizaclOn Intelectual y 
moral usando termlnos de JelIlnek, o la perfecclOn de la humamdad 
empleando una frase de Burgess 
Al hablar los autores aludidos de ese fin ulbmo, no se refieren a 
ninguna actlVldad especial del Estado, SinO a su actiVidad to+al Tra-
tan no de pedu un nuevo semclo publico, SinO de ¡¡efialar el hecho 
de que el Estado ha Sido una condlClon necesana para la clvlhzacIOn 
de la humamdad y continuara Siendo uno de los pnmeros instrumen-
tos de la cultura 
Nosotros compartimos tamblen esa Idea, que es la umca que legt-
tima la eXistencia del Estado El Estado es un poder de domlnaclOn, 
yen este mundo nadie, llamese Emperador, Rey, Parlamento, o ma-
yona popular, bene derecho a mandar a nadie, por su cahdad perso-
nal, SinO por la naturaleza de lo que manda 
'Las Autondades que ejercen el poder del Estado mandan a los sub-
dltOS, no porque sean de una casta o una sangre distinta a las de ellos, 
SinO porque el perfeCCIOnamiento de la humamdad eXige la e'<lstencla 
y la actuaCIJn de esas AutOridades I 
SI el Estado no fuera una condlcIOn necesana para la cIV1hzaclon 
humana, caena por su base la Idea dela autondad pubhca, porque no 
tendna fuerza moral alguna 
Podna continuar mandando el Estado, y habna Ciudadanos que 
obedeCieran sus ordenes, eJ;1 vutud de los motivos que, segun vImos 
mas arnba, Inducen a la obedIenCia Pero el Estado carecena de auto-
ridad moral para Imponerse a los Ciudadanos que Intentaran separarse 
de su obedienCia Sena una orgamzaclOn brutal, una fuerza Sin base 
Ideal alguna 
, 
/"/ 
48 ELORRIETA y ARTAZA 
Mas la HIstoria entera nos atesttgua que el l:.stado ha sIdo la 
base no solo de la cultura humana, smo aun de la mIsma vIda so-
cIal, conftrmando estas palabras de Anstoteles que tlenen un valor 
eterno 
"Del mIsmo modo que el hombre cuando llega en el,Estado a su 
perfecclOn es la mejor de las cnaturas, aSl tamblen cuando escapa a la 
ley y al derecho es la peorde todas las cnaturas Porque la mJusttcla 
armada es lo mas peligroso que puede eXiStir, el hombre ha SIdo crea-
do con aptttudes para la vIrtud y el buen senttdo, pero puede facll:-
I mente emplearlas en un senttdo opuesto Y he ahl, por que SI no ttene , 
vIrtud es la cnatura mas salvaje y mas detestable, la peor de todas des-
de el punto de VISta de su mmorahdad y grosena La Jushcla, es de-
Clr, 10 opuesto a esta pehgrosa mJusttcla, esta e~trechamente ltgada al 
Estado" ' 
Las palabras cItadas de Anstoteles, que pueden apltcarse a la ml-
SlOn que ha cumphdo sIempre el Estado en la Hlstona, se completan 
con estas otras de Burgess, que responden a ataques dtngtdos re~len­
temente a la Idea del Estado , 
"Sobre la tJi'rra y entre hombres no ha habido nunca m h~bra 11-
bertad fuera de la orgamzaclon del Estado El mdlVlduahsmo barbaro 
produce la tlranla y la esclaVItud y no ttene nada de comun con la In-
dependencIa que crea el Estado y regula la ley La humamdad no em-
pIeza Siendo hbre, adqUiere la hbertad medIante la clvlllzaclOn La lt-
bertad es una creaClOn del Estado, exactamente lo mIsmo que el Go-
bIerno, y cuanto mas se eleva en Clvl11zaclon la poblaclOn del Estado, 
mas extendera el Estado el dommlo de los derechos mdlvlduales y 
mejor cumpltra con su concurso, as! los nnes espmtuales como mate-
nales de la clvlllzaclon, hasta que al hn ley y ltbertad lleguen a armo-
mzarse tanto en la teona como en la practtca " 
El hecho de que el Estado sea una mstttuclOn necesana para la 
VIda social del hombre, no JUsttfrca todos los actos de los Estados, m , 
obliga a los hombres a guardar reverencIa a todos los actos de las 
Autondades constttuldas 
La leglttmldad del Estado slgmftca la falta de base y la mmoralt-
dad de todas las doctnnas anarqUIstas que combaten la necesIdad del 
Estado Pero leJOS de representar la legitimIdad de las AutOf'dades 
que ejerzan el poder publtco, slgmftca que esas Autondades solo seran 
legtttmas cuando eJerclÍen sus facultades para el cumpltmlento de los 
altos fines del Estado Por lo mIsmo que el Estado tiene que cumpltr 
una mls'on tan elevada, las Autondades que se apartan de ella con-
TEORÍA GENERAL DEL ESTADO 49 
~raen una responsabIlidad moral mas grave que los sImples partlcuk-
res que faltan a sus deberes 
, Algunos escntores, Interpretando capnchosamente la frase de SZ"1 
Pablo Non est potestas mSI a Deo, han llegado a decIr que el cnstu-
msmo declaraba la legitimIdad de todas las Autondades Pero la g<-
neraltqad de los teologos ha puesto especIal CUIdado en dlstmgUlr 1I 
problema del ongen del poder y el del poder constttUldo Todo po-
der, segun la doctrIna catollca, vIene de DIOS, mas no son fil han sulo 
nombrados por DIOs los gobernantes, con excepc10n de los reyes de 
Israel (1) Y buena prueba de ello es que no se han escnto ataques 
mas energlcos contra los reyes tlf¡¡filCOS que los lanzados en los libIOS 
.de 105 teologos catohcos 
El derecho español esta Impregnado de esta Idea de que la auto-
ndad solo se legItIma pQr su conducta, desde nuestros monumentoG , 
jundlcos mas anttguos 
Al Forum Judlcum se atribuye la sIguIente frase que, sea ó no 
autentIca, tendra sIempre un gran valor porque representa las Ideas do-
mmantes en aquella epoca Rex erzs SI lecta faclS, SI autem non faclS, 
non erzs Como dIce Colmelfo, este apotegma declara que, segun nues 
tros antepasados, no hay potestad legitIma SI no es Justa, y el rey m-
J LISto np es rey fil puede e'CIgu respeto a su autondad (2) 
Las PartIdas recogen la mIsma Idea cuando dIcen (3) "e conVInO 
.que un home fuese Emperador e que hoblese este podeno en la ne-
na por muchas razones La segunda para facer fueros é leyes po"-
.que se Judguen derechamente las gentes de su señorlo. 
Los procuradores de las Cortes de Ocaña d¡¡ 1469 mamfestaban III 
Rey que "propIO es a los reyes hacer JUICIO e JusticIa e por el eJerc -
\ 
<CIO de aquesta prometIO DIOS por boca de sus profetas a los reyes 
perpetUIdad de su poder pnmero. 
Los teologos de los SIglos XV y XVI aceptan el prInCIpIO de la 
obra De reglmm:e prmclpum, atnbulda a Santo Tomas, regnum no"l 
est propter regem, sed rex propter regnum Y llegan a establecer la 
'Iilstmclon tan dIvulgada despues entre el Rey y el tIrano, llamando 
(1) Mlgoe Patr%g'D GraeCD I X Jo. Chrys IX pag 615 - No hay poder que >,0 
'flrovenga de DIOS ¿Que dIces? ¿que lodo Pnoclpe esta nombrado por Dios? No dIgo es" 
No hablo del Pnnclpe SinO de la cosa mIsma esto es del mIsmo poder El que haya Prmc. 
,pes y que no gobIerne cada cual todas las cosas digo ser o);tra de la sablduna dIVIna Por lo 
mismo DO dice el Apostol No hay Pnnclpe que no VEnga de DIOs SIDO que se refiere a Lt 
<osa Misma No hay poder que no provenga de DiOS • 
(2) Cplmeuo Derecho poUl,co 
@) Ley 1 " 111 II Part 2 a 
4 
50 ELORRlETA y ARTAZA 
Rey al Pnnclpe que msplra sus actos en los mtereses publlcos y tIra-, 
no al que explota los Intereses publicos en beneficIo de su provecho 
particular, y proclamando al mismo tiempo el deber de los subdltos 
de respetar y amar al Rey y desobedecer y en algunas ocasIOnes ata-
car al, tlfanO (1) 
Las Cortes de Cádlz consignaron en el art 2 el de la ConstltuclOlJI 
de 1812 que "la NaclOn no es patnmomo de mnguna famlha m per-
sona., yen el art 15 que "el objeto del Gobierno es la fehcldad de 
la NaclOn, puesto que el fin de toda sociedad pohbca no es otro que 
el bienestar de los mdlvlduos que la componen. Y el derecho actual 
no solo se msplta en esa tendenCia, smo que, ademas, trata de hacer: 
efectiva la responsabilidad de las Autondades que faltan a sus deberes. 
(1) Jo\lanms Mananae Hlspanl e s J - De rege et regls InstltutlOne • 
CAPITULO VI 
EL INDIVIDUALISMO, EL SOCIALISMO Y EL INTERVENCIONISMO 
1 Importancia pol!Uca actual de los problemas economlcos Su lll-
fluencla en la vida del Estado IntervenClOlllsmo e unpenallsmo 
Doctnnas llldlvlduallstas PnnclpiOs del mdlvldual!smo Influen-
cia del mdlvlduallsmo en la producclon llldustnal Influencia del 
IndiVidualismo en la vida de los trabajadores ReacciOn contra el 
mdlvlduallsmo -11 Doctrinas SOCialistas El marxismo El revI-
SiOnismo El fablanlsmo El smdlcallsmo Ellabonsmo -Ill Doc-
trmas intervencIOnistas La actiVidad mtervenClOlllsta del Estado 
PrinCipiOS en que se apoya El derecho al trabajO InstltuciOnes 
estableCidas en algunos Estados en relaclOn con la citada asplra-
CiOn de los trabajadores Influencia de esas institUCiOnes en las 
luchas SOCiales 51 
CAPÍTULO VI. 
EL INDIVIDlJllLISlfte, EL SeelllLISlfte 
y EL INTERVENeleNISlfte 
1 Importanel{:, polltlea actual de los problemas economlcos Su influenCIa 
en la vIda del Estado IntervencIonismo e ImperialIsmo Doctrinas Indi-
vIdualIStas PrinCIpIOS del zndlVlduallsmo InfluenCIa del zndlVlduallS-
mo en la producczon industrial Influencza del IndzvlduallSmo en la vida 
de los trabajadores Reacclon contra el indIVIdualISmo -Ir Doct! Inas 
SOCIalIStas El marXISmo El reVISIonISmo El fablanlSmo El szndzca-_ J 
1lSmo El laborzsmo -1Il Doctrznas IntervenczonlStas La actIVIdad 
intervenCIOnISta del Estado PrincIpIOS en que se apoya El derecho al 
trabajO InstItucIOnes establecidas en algunos Estades en relaczon con 
la atada asplraczon de los trabajadores InfluenCIa de esas IntltuCZO-
nes en las luchas SOCIales 
1 Una de las prmclpales caractensucas de la epoca presente es la 
ImportancIa polttJca en ella alcanzada por los problemas economlcos 
A la ftebre pohtlca que se apodero de los espmtus en el Siglo pasado, 
haclendoles pensar que la feltcldad de un pueblo dependla de su for-
ma de gobierno, ha sucedido actualmente una verdadera fiebre eco-
nomlca Los problemas relatIVOS a las ventajas e mconvementes de 
la Monarqula y la Repubbca, el sufragIO umversal,y la representaclOn 
de clases e mtereses, el sIstema umcameral y el blcameral, que tan-
to apasIonaron a nuestra generaclQn antenor, han dejado el puesto 
que ocupaban en las preocupacIOnes pubbcas a las cuestIOnes relacIO-
nadas <:on el desenvolVImiento de la mdustna y los medIOS necesa-nos para lograr el maxlmum de producclon, el bienestar de los traba-
Jadores y la reforma de la leglslaclOn referente a la dlstnbuclon de los 
beneftclos Nada expresa mejor la transformaclon operada en las Ideas 
52 ELORRIET A Y ART AZA 
de la sociedad moderna que la comparacIOn entre los nombres de los 
partidos de nuestra epoca y los del siglo pasado En el sIglo pasado 
los partidos se c'aslficaban en monarqUlcos, absolutistas, constltuclO-
nallstas, republicanos, federales, radicales, etc Hoy los partidos se 
dividen en conservadores, agranos, soclahstas, radlcales-soclah~s, 
smdlcahstas, melcant<les, liberales, etc Y ese cambio de nombres no 
significa una simple mutacIOn de etiquetas, representa una transfor-
maCIOn profunda en los programas ' 
Estos hechos teman que mflUlr necesanamente en la Vida del Es-
tado Yen efecto, en la epoca presente el Estado, respondiendo a esas 
nuevas onentacIOnes de las preocupacIOnes pubhcas, ha otgamzado 
numerosos serVICIOS, relaClOnados uyos con la Vida economIca mtenor 
del paIs y encammados otros a favorecer la expanslOn mternaclOnal de 
sus fuerzas economIcas 
La Importancia creCiente de estas nuevas actiVidades del Estado y 
los grandes debates sUSCitados sobre ellas en los momentos actuales, 
nos ha Impulsado a tratarlas en capltulos distintos del que dedicamos 
al estudlO general de los fines del Estado, para exammarlas aSI con 
mas detemmlento 
En este capItulo nos ocuparemos de las actIVidades del Estado re-
latIvas a su Vida e~onomlca mtenor, es declf, de 10 que se ha denomi-
nado polltIca mtervenClon'sta y dedicaremos el capitulo sigUIente al 
estudiO dellmpenailsmo, o lo que es Igual, al de las medidas adopta-
das por los Estados para faCIlItar y garantlf el desenvolVimiento mun-
dial de sus fuerzas economlcas 
Al analIZar la actlVldad del Estado relativa a su VIda economlca m-
tenor, nos encontramos con que los pnnclplos en que se msplra son 
una transacclon entre dIversas doctrinas y muy espeCialmente entre el 
mdlvlduallsmo yel SOCialIsmo Ello es causa de que sea ImpOSible dar 
una Idea clara de esa aCClOn SOCial del Estado, slñ refenrse a las doc-
tnnas que trata de armomzar Y por ese mOÍlvo empezaremos por el.-
poner preViamente, aunque sea muy a la hgera, las Ideas fundamen-
tales de las ¡Citadas doctnnas 
El mdlVldualIsmo es una comente de Ideas que domma a fines del 
Siglo XVIII y tiende a emancipar al mdlvlduo de las trabas que en-
\ tonces opoman a su hbre desenVOlVimIento la pohtIca absorbente del 
Estado y el poder de las Corporaciones prIvilegtadas Esta doctnna 
, , 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO , 
'nfluyo profundamente en los dIversas ramas de la actlvldad humana 
En el cap X nos ocupamos con alguna extenslOn de los efectos que 
prodUjO en la orgamzaclOn del Estado, ahora nos mteresa solamente 
el estudIo de los pnnc1plos que proclamo en la esfera de la pohtIca 
economlca 
Concretando nuestro examen dentro de dIchos llmltes, vemos que 
el mdlvldual'smo para lIbertar al hombre del provIdencIalIsmo deJ 
Estado que trataba de dirigIr toda su vida, desde el aspecto religioso 
hasta el eLOnomlCO, precomza la necesIdad de una pol1tll::a abstencIO-
nista, ellaLSsez falre, lalssez passer, usando la frase de los economIs-
tas ClaSICOS, para destrUIr las trabas de los gremIOs defiende la libertad 
de trabaJO, la libertad de contrato y la hbertad de concurrenCIa, y para 
completar su campaña contra el antlguo reglmen, asplfa a emancIpar 
al mdlvlduo de la tutela SOCIal a que estaba sUJeto, sostemendo que 
la mlclaÍlva pnvada es la base de todo progreso mdustnal, y la pro-
piedad pnvada la base de una buena orgamzaclOn social 
El mOVImiento md1Vlduallsta economlco defendido en Inglaterra 
por Adam SmJth y los economIstas de la escuela de Manchester, se ex-
tendlO rapldamente por todo Europa, llegando a dommar en la VIda 
pohtlca de todos los Estados durante una gran parte del SIglo XIX 
Los pnmeros efectos producIdos por la practJca de este sIstema 
fueron verdaderamente portentosos Rotos los obstaculos que dete-
man la VIda economlca y la expanslOn de las energlas mdlVlduales, 
aumentan los mventos mdustnales, se desarrolla el maqUInismo y se 
funda la gran mdustna, el comefe'O en alas de su llbertad alcanza un 
floreCImIento sorprendente y la nqueza se multlplIca en todo Europa 
Mas al poco tlempo de su ImplantaclOn, las doctnnas mdlvldualls-
tas resultan terriblemente funestas para la condlClon de los trabaJado-
res La llbertad de contrato puso frente a frente, sm la mtervenclOn 
moderadora de mnguna autondad pohttca m religIOsa, a unos patro-
nos cuyo poder carecla de limItes legales y a unos obreros que todavla 
no teman notIcIa de las armas de la orgamzaclOn smdlcal Y en esas 
CIrcunstancIas los patronos pudIeron dIctar a su éapncho las clausulas 
del trabajO Y como el aumento de la nqueza acarreo una gran corrup-
clOn de costumbres, que mmo los fundamentos morales de la socIe-
dad, llbres los elementos patronales de limItes legales y frenos mora-
les, sometIeron a la clase obrera a una condlclOn mucho m¡lS dura que 
en las epoca!> antenores No ha habIdo en la Hlstona nlngun penodo 
en que las Jornadas de trabajO fueran mas pesadas, ni en que mas se 
explotara abUSIvamente el trabajO de los mños y las mUjeres que en 
, 
54 ELORRIETA y AfIT AZA 
los aflos de esplendor de los pnnclplOs IndIvIdualIstas Era natural que 
los obreros echaran entonces de menos la orgamzaclOn socIal antIgua, 
porque aunque opoma grandes obstaculos al desenvolvImIento mdus-
trIal, tambIén Impedla la explotaclOn de los trabajadores, regulando la 
dlstrIbuclOn de los benefIcIOs de la IndustrIa I 
Durante algun tIempo, las erases obreras, IlUSIOnadas con el Idea-
lIsmo polItlco que dommaba entre los elementos Intelectuales, pen-
saron que desaparecerIa su mlsena con la conqUIsta de las lIbertades 
polIncas Y no se preocuparon de otra empresa que de conseguIr los 
derechos pollncos La mayor parte de los dIscursos de aquella epoca 
reflejan la Idea de que la lIbertad pohtIca transformana en tal grado 
la socIedad, que su remado sena el del bIenestar matenal y moral del 
pueblo Se Implanto al fIn la lIbertad pohnca en la I mayor parte de 
los Estados, despues de grandes convulsIOnes populares, y los obre-
ros se encontraron con la mIsma mlsena de antes, y lo que aun es 
peor, con que esta mlsena les mcapacltaba para el eJerCICIO de los de-
rechos polltIcos, porque no puede teher llbertad aquel cuya eXIstencIa 
flslca depende de otro 
VolVIeron entonces su mIrada a la esfera economlca, relegando a 
segundo plano las cuestIOnes de Derecho consÍltuclOnal para reclamar 
dIrectamente reformas economlcas Y esta nueva actItud de las clases 
obreras se encamo en las Ideas socIalIstas El socIalIsmo surge asl, 
como una protesta de las clases obreras contra las explotaCIOnes de 
que eran'vIctlmas a la sombra del IndIvIdualismo, y se apoya por 
ello en pnnclplOs opuestos a aquellos en que se fundan las teonas 
mdlvlduallstas 
JI Hay una gran varIedad de doctrInas socIalIstas, pero todas 
pueden ser mclUIdas en la palabta soclahsmo, porque todas Ílenen 
una base comun que es el pnnclplO de la soclahzaclOn de los medIOS 
materIales de producclOn, la tIerra y el capItal, para hacer efectIvo el 
derecho del hombre al producto Integro de su trabajO 
Entre las prIncIpales mamfestaclOnes del socIalIsmo citaremos el 
marxIsmo, el revlslOmsmo, el fabIamsmo, el smdlcallsmo y ellabo-
nsmo 
El marxIsmo parte de la Idea de que el valor de un producto son 
las horas de trabaJO, mejor dICho, el tIempo de trabajO socIalmente 
necesano para su confecclOn, y acepta la teona del matenallsmo hls-
tonco que sostIene que todas las transformaCIOnes socIales han SIdo 
ocasIOnadas por movlles economlCOS, y que, en consecueIl¡C1a, al re-
formarse la orgamzaclOII economlca actual se refonnara tambIén el 
, I 
TEORtA GENERAL DEL ESTADO 55 
modo de ser de los hombres, la,ldea de que los capItales se van re-
.concentrando en ~ocas manos, lo que da lugar a que la humamdad se 
.dlVldaen dos clases, la capltaltsta y la trabajadora, que han de estar 
en constante lucha, y la necesIdad de una revoluclon SOCIal en la que, 
umdos los obreros de todo el mundo, destruyan la orgamzaclOn so-
CIal vIgente y la reemplacen por un régtmen colectlVlsta (1) 
El reVlSlomsmo admIte los pnnclplOs fundamentales del soclaltsmo 
citados antes, pero rechaza la mayor parte de las Ideas marxIstas Com-
bate el matenaltsmo hlstOrtCO, reconocIendo que aunque los factores 
economlcos han mfluldo en alto grado en las transformacIOnes socIa-
les, hay otros elementos, como la reltgton, el arte, el amor, el honor, 
la JustIcia, etc, que mfluyen tamblen muy eficazmente Ademas, SU6-
tenta la Idea de que puede moderarse la lucha de I clases, y reconoce el 
:hecho de que, leJOS de reconcentrarse los capItales en pocas manos, 
.se van extendIendo, sobre todo con la orgamzaclOn de las SOCiedades 
• anommas y el regtmen de parttclpaclOn de beneficIos que pueden con-
-vertlr a los mIsmos obreros en acclOmstas Y apartandose de toda 
&:oncepclon catastrofica, sosttene que se puede llegar al sIstema colec-
tIViSta Sin necesIdad de apelar a la revoluclOn SOCIal, por la practtca 
.de los medIOS legales (2) 
El fa)namsmo es una escuela muy dIfundIda en Inglaterra, cuyos 
:adeptos pertenecen a los mediOS Intelectuales, que trata de hacer am-
biente a favor de la orgamzaclOn colecttvlsta, defiende todas las medl-
1:ias que tIendan en esa dtrecclOn, cualqUIera que sea el partido que , , 
tlate de llevarlas a la practica, y presCinde de todas las cuestIOnes que 
no se refieran duectamente a la Vida economlca, como, por ejemplo, 
las relatlvas.a la forma de GobIerno, orgahlzaclon de la famllta, etc 
El fablamsmo ha escogido ese nombre porque acepta la tacttca del 
General romano FablO Cunctator, el Prudente, vencedor de Ambal, 
.que no ltbraba mnguna batalla hasta que la ocaslon le fuera muy pro-
I 
'plcla (3) 
El smdtcahsmo es la doctnna que trata de llegar a la soclaltzaClon 
<de los medIOS de producclOn, agrupando a los obreros en SindIcatos, 
<es decu, en asOCIaCiOnes profesIonales, porque no hay fuerza soctal 
mas energtca que la de las aSOCIaCIOnes profeSIOnales Defiende, ade-
(\) 'l\arx, El cap.tDl-P Ptlrez Dlllz El soeUJÚSmo Fundamento del sIStema marxuta 
F BemIS Carlos Marx 
(2) Bernste'n, Soe.al18me theoTlque et SOCIal démocrahe prachque 
(3) Fabllln I18StuS, S. Webb. Bernard Saw, etc 
" 
56 ELORRIÉ'FA y ARTAZA 
mas, como re;,men polluco Ideal el de una federac'on de smdu:a-
tos (1) 
" Hay que dlstmgUlr el smdlcaltsmo leformlsta y el rev01uclOnano 
i 
El pnmero aspIra al logro de los Ideales smdlcal!stas por la acclOn 
de los SIndicatos dentro de las vlas legales El sIndicalismo revolu-
Cionano, que en el lenguaJe comente se llama smdlcallsmo sm mn-
gun otro adJetIvo, vuelve a las concepcIOnes catastroficas del pnml-
tIvo SocIaltsmo y den ende la necesidad de que los Smd'catos se apo-
deren del Estado, empleando Ja acclOn dIrecta y atemollzando a las 
clases gobernantes por todo genero de mediOS Violentos, el boyco-
hge, el sabotage, las mamfestaclOnes tumultuosas, los motmes y la 
huelga general El smdlca1!smo es un enemigo ureconcllJable de los 
partldos soclahstas, porque supone que la acclOn parlamentana que 
estos precomzan corrompe a los directores del mOVimiento obrelO y , 
mata el entUSiasmo de las masas obreras 
EIlabonsmo (2), que es la doctnna del partido obrero dommante • 
en Inglaterra, aspIra a completar los pnnclplos del revlslomsmo con 
los del smdlcalIsmo reformista Parte aSI de las mismas Ideas que el 
revISlOnISmO,'pero se separa de él en que den ende que los partIdos 
obreros deben ser no agrupaciones de personas de Ideas comunes, 
... Ino federaCiones de SIndicatos Por ello el partido labonsta mgles es 
analogo a nuestra FederaclOn general de trabajadores A pnmera ViSta 
p:rrece que le debe restar fuerza al partido labonsta su exclusIVIsmo 
de clase Y, sm embargo, ocurre todo lo contrano, porque como sus 
lepresentantes y directores tienen que ser obreros, por ese mismo he-
cho, el partido se ocupa de las neceSidades reales de los trabajadores, 
y de ese modo sostiene y aumenta la adheslOn dersus adeptos En 
cambiO, uno de los motIvos de la cnsls que sufren los partldos socla-
1'3tas del ContInente es que, Impulsados por los elementos mtelectua-
les que de ellos forman parte, han gastado sus enegIas en campaflas 
p:mtlcas y anÍlrehgIosas que en nada remediaban la mlsefla economl-
Cl de las clases obreras , 
A Impulsos de estas doctnnas se deCidieron los trabaJadof~ a 
cJmbatu contra el mdlVlduahsmo economlco, desarrollandose a con-
sxuencla de ello todo ese mDVlmlento obrero que ha llegado a cons-
tlfwr UBa de las fuerzas SOCiales de mas Importancia de los tIempos 
';1cruales 
(1) F Challaye Syndt.ca/I$me revo/ut'onna". et S reforml$te - T Elorneta, La ag<ta-
r:w# obrera pn Europa 
(2) Ram.ay Maedon.ld Soc/aúsm 
TEORíA GENERAL DEL ESTADO 57 
III Entablada la lucha entre el mdlvldua1!smo y el soclabsmo 
pronto surgteron diversas doctnnas que aspuaban a concIlIar a ambos 
sistemas Entre ellas podemos mencIOnar el SOCialIsmo de Estado, el 
SOCialIsmo de catedra, la escuela hlstonca economlca, el smdlcabsmo 
catobco, y, en general, todas las teonas mtervenclOmstas (1) 
Y como la esfera legtslatIva es un campo de transacclOn, porque 
las leyes, segun la frase de Tarde (2), son tratados de paz, formulas de 
eqUlbbno erttre fuerzas encontradas, al verse obbgado el Estado a 
mtervemr en la contienda acepto en la esfera de los hechos los pnn-
ClplOS armomcos de e!\tas doctnnas que acabamos de citar 
ASI vemos que todos los Estados en la actualIdad respetan el pnn-
ClplO mdlVldualIsta de la propIedad pnvada pero hacen concesIOnes a 
las doctnnas SOCialIstas estableCiendo ciertas formas de propiedad so-
Cial, aceptan como pnnclplO general la mstltuclon mdlvldualIsta de la 
lIbertad de contratos p~ro se mspuan en las doctrmas soclafIstas para 
Imponer ciertas bmJtaclOnes a los contratos de trabaJO, como las rela-
tivas al trabajO de las mUjeres y los mfios, y a las horas y las condi-
cIOnes de ciertas labores especiales, reconocen de acuerdo con los m-
dlvlduabstas la gran eficaCia de la mlclatlva mdlvldual en la Vida eco- I 
nomlca, pero explotan directamente de acuerdo con las onentaclOnes 
soclahstas algunas wdustnas, dejan al mdlvlduo que labre l\u destino 
/' 
pero le ayudan en sus contratiempos y desgraCias por mediO de las 
InstitUCIOnes de aSistenCia SOCial 
La labor mtervenClOnIsta del Estado, leJOS de estaCIOnarse, va en-
sanchando su esfera con el trar~.;curso del tiempo en tal grado que no 
pasa un afio sm que se establezca alguna nueva mstltuclOn publIca de 
caracter economlco 
y esta accJOn SOCial del Estado ha ejerCido una mfluencla tan po-
derosa en el mejoramiento de la condlclon de los tIabaJadores, que ha 
contnbUIdo muy eficazmente a que estos moderen su actitud, y se 
alejen olda vez mas de las aglÍ1clOnes revoluclOnanas de otros tiem-
pos Aun quedan orgamzaclOnes obreras de caracter smdlcahsta Pero 
el nucleo pnnclpal d~ los obleros orgamzados march~ por las Vlas le-
gales y se observa que se preocupan cada v~z menos tamblen de los 
Ideales que solo pueden realIzarse en un futuro muy lejano, para m-
teresarse mas por las reformas que pueden efectuarse en la actualIdad 
Es cIerto que los partidos obreros contmuan pOnIendo al frente de sus 
, -----
(1) A W .~ner Los fundamentos de la c enCla econo17llca, parte I • 
(2) G Tarde, Les fransformailons du PO.lUOIf P lbll: 
58 ELORRIETA Y ARTAZA 
programas los Id¡!ales ultImos del socialismo Pero las energlas del 
movimiento obrero se dIrIgen hoya Id. conquista del llamado derecho 
al trabaJo, es decIr, el derecho a ganar el salano necesano para soste-
ner decorosamente una familia o a cobrar un seguro del Estado equI-
valente a ese salano, cuando se hallen Incapacitados para trabajar 
y tal desenvolVImIento va alcanzando la acclOn mtervenclomsta 
del Estado que puede deCirse que en algunos paises, y muy espeClal-mente en Inglaterra y Alemama, ~ ha realizado en su mayor parte 
esa aspIraclOn obrera a lograr el derecho al trabajo 
En prueba de ello, y con el fin de dar una Idea mas completa de 
los servIcIos publIcos que mtegran la acnv,ldad IntervenclOmsta del 
Estado que hemos e,studlado, exammaremos ahora las pnnclpales InS-
titucIOnes de mtervenclOn social establecidas en los pueblos aludIdos 
y para que ese examen sea mas facll, expondremos dichas InStItUCIO~ 
nes por el orden en que contnbuyen a que se hagan efectivas esas 
pretensIOnes obreras relativas al derecho al trabajo 
, Un obrero que no gana un salano familIar, es deClf, que no dlS-
iruta del llamado derecho al trabaJo, puede encontrarse en alguno de 
los sIgUIentes casos IncapacItado para trabajar por motivos de salud, 
mcapacltado para trabajar a causa de paro forzoso, trabajando con un 
salano mfenor al precIo de las comodidades Indispensables para la 
Vida famIliar 
En el pnmer caso, los obreros eg Inglaterra y Alemama cuentan 
con las pensIOnes para la vejez y los seguros contra la enfermedad, 
estableCidos por el Estado 
El) el segundo caso hay que tener en cuenta las dIversas formas 
que pu!!de presentar el paro forzoso 
Puede suceder que los obreros carezcan de trabajO en una CIUdad 
determInada, y en cambiO se nece/;¡ten trabajadores en otra Previen-
do ese hecho se han Implantado en Inglaterra y Alemama las ~01sa3 
de trabajO, que son InstitucIOnes destmadas a poner en relaclOn a los 
patronos y los obreros de las dIVersas localidades 
Puede ocurnr tamblen que los obrerós se encuentren SIn trabajO 
durante una epoca del afio porque pertenezcan a esas profeSIOnes que 
'sufren cnsls penodlcas, como, por ejemplo, las mdustnas de la cons-
trucclon en cIertos paises En Inglaterra, para remedIar esas ¡;nSlS 
penodlcas, ha orgamzado el Estado seguros obllgatonos, y aSI la es.-
taclon del descanso forzoso no sorprende desprevemdos a los traba-
Jadores Puede acontecer tambIén que no haya trabajO por alguna 
CriSIS profunda que sufra la Industna Y en esos penados el Estado se 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO I ' 59 
convierte en una verdadera providencia de los humildes, promoVien-
do obras publtcas de todo género y ayudando a la mdustna en su des-
envolVimiento 
En el tercer caso hay que nJarse en la diferencia que eXiste entre 
el salanQ real y el salano metailco Salario metahco es la can,tldad de 
dmero que percibe un pbrero, y salano real es la cantIdad de como-
didades que puede adqumr con el dmero que cobra La diferencia en-
tre ambos conceptos salta a la vista con nJarse en que un obrero que 
vive en un pueblo pequeño y gana un salano metahco Igual al de un 
obrero que Vive en una gran poblaclOn, gana un salano real mayo', 
porque la Vida cuesta menos ordmanamente en un lugar pequeño que 
en una gran ciudad Esto nos Indica que la Importancia del salano 
1 de un obrero depende de dos factores el precIO de las SubSistenCias 
y la cantIdad metallca en que consiste el salano 
En relaclOn con el pnmer factor, Inglaterra, Alemama y la mayor 
parte de los Estados se han preocupado de abaratar los precIOs de los 
artlculos de pnmera necesidad, mejorar las vIviendas y facll1tar las co-
modidades de la Vida Y en 10 que se renere al segundo, Inglaterra ha 
entrado en la Vla de regular los salanos por medidas legIslatIvas 
y son ya vanas las mdustnas en las que se ha estableCido el sa-
lano mlmmo por mandamiento de la ley 
A las mstttuclOnes mdlcadas SIrven de complemento otras enca-
mmadas a mejorar las condiCIOnes del trabaJO, como l<ts leyes relati-
vas á la Jornada maXlma de trabaJO, al descanso semanal, al trabajO 
de las mUjeres y los mños, al contrato colectiVO, a la InspecclOn del 
trabaJO, a los aCCidentes del trabaJO, etc 
La fuerza tan grande alcanzada por el movimiento obrero en toda 
Europa, hace pensar que en un plazo mas o menos breve seran Im-
plantadas en todos los paises Inst¡tuclOnes analogas a las que acaba-
mos de mdlcar, ya Juzgar por la InfluenCia que ellas han e)eTCldo en 
la Vida SOCial de los grandes Estados en que han Sido establecldas~ 
podemos esperar que aunque las luchas SOCiales puedan subsIStir 
Siempre, perderan en un plazo no muy lejano, gracias a la aCÍlvldad 
mtervenclOmsta del Estado, toda la acntud y ViolenCia con que se han 
desarrollado en estos ulÍlmos Í1empos 
CAPITULO VII 
EL IMPERIALISMO 
Caracteres pnnclpales del Impenahsmo Causas del movImIento Im-
penalista OpmlOn del Pnnclpe de Bulow DIferenCIas entre el 
Impenallsmo moderno y los proyectos antiguos de dommaclOn 
umversal Doctrinas contranas al Impenahsmo CnÍlca de la doc-
trma del Derecho a 11 mdependencla de los pueblos barbaros 
Cntlca del pacIfismo Porvemr del Impenahsmo 61 
CAPÍTULO VII 
I!L IMPBRIlILISM0 
Caracteres princIpales del Imperzallsmo Causas del movlmzento Impe-
rzallsta Opznzon del Prmclpe de Bulów DIferencIas entre el Impl-
rlallSmo moderno y los proyectos antiguos de domlnaclOn untversal 
Doctrinas contrarias al ImperzallSmo CritIca de la doctrma del De-' 
Techo a la mdependencla de [os pueblos barbaros CritIca del paclfts-
mo Porventr del ImperzallSmo 
Ellmpenahsmo es una comente poltttca que ha comenzado a do-
mlnllr en las grandes potencias en el ulhmo tercIO del siglo XIX, y 
.que ttende a servlfse de la fuerza del Estado para favorecen la expan-
slon de los Intereses matenales y morales de un pueblo al traves del 
mundo entero 
Los caracteres que dIstinguen pnnclpalmente al Impenaltsmo son 
los SIguIentes En pnmer termino, un deseo extraordmano de adquI-
nr nuevos temtonos, lo que ha dado lugar a una nueva preponde-
rancIa de la pohttca colomal en las preocupacIones naCIOnales En se-
gundo lugar, la asplfaclOn a utthzar la acclOn del Estado para protege 
el desenvolVImIento mundIal del comercIo y las Industnas naCIOnales 
Y, por ulttmo, la tendenCia a robustecer el EjercIto y conSIderarlo 
como la InstttuclOn mas fundamental del Estado 
En algunos pueblos, especIalmente en Alemama e Inglaterra, el 
Impenallsmo revIste ademas otro caracter, que es el de pensar a Im-
pulsos del orgullo nacIonal en la supenondad de su cultura y en el 
derecho a Imponerla al ml:mdo El hImno aleman Deutschland uber 
a11es In der welt y el himno mgles Rule Bntanma son expresIones de 
este sennmlento 
Para formarse una Idea clara de las causas que han mottvadQ el , 
62 ELORRIETA y ARTAZA 
mOVimiento ImperIalIsta, basta con la'lectura de la parte que dedica el 
Pnntnpe de Bulow en su obra La Polltlca alemana al examen de los 
hechos que han transformado la vida publica del Impeno, porque en 
el fondo son analogos a los que han operado Igual cambIO en los de-
más paises 
"La evolUCIOn de las cosas-escnbe el antIguo CancIller-ha empu-
)ado desde hace algun tIempo la polItIca alemana fuera de los lImites 
estrechos de la vieja Europa y haCia el mundo mas vasto No ha Sido 
una vana agItacIOn ambICIOsa la que nos ha mCltado a Imitar a las 
grandes potencIas que segUlan las vlas de la polItlca mundial Las 
fuerzas de la Naclon, rejuvenecidas por el renacImIento pohhco, no 
han cesado de hacer y han hecho estallar las fronteras de la antIgua 
patrIa Y la polluca ha seguido a los nuevos ,ntereses y las nuevas 
necesIdades de la NaclOn A medIda que nuestra Vida naCIonal se 
transformaba en Vida mundIal, la pohhca del Impeno aleman se con-
vema también en las mIsmas proporCIOnes en polItIca mundial 
"En 1871, el nuevo Impeno aleman reuma dentro de sus fronte-
ras 41 058 792 habitantes Todos ellos poruan encontrar en nuestro 
paIS trabajO y sustento Pero en 1900 la poblaclOn se hatna elevado a 
la edra de 56 367 178 indiViduos, y hoy pasa de 65 millones 
"El creCimiento tan extraordmano de la poblaclOn planteo un grave 
problema para la VIda economlca, y, por 10 tanto, para la pohtlca ale-
mana Se neceSitaba una solUCión para eVitar que este sobrecreclmlen-
to de las energIas alemanas no SlfVlera para aprovechar a los demas 
paISes, porque solo en 1885 emigraron 171 000 alemanes 
"El desenvolVImIento de la mdustna contnbuyo enprImer grado a 
la soluclOn de ese problema Pero la enorme multlpbcaclOn y el en-
grandeCImIento de las explotaCIOnes mdustnales que hoy ocupan a 
millones de obreros y empleados no podnan sostenerse SI la mdustrIa 
no se apoderaha de los mercados del mundo SI la mdustna se hubiera 
lImItado a las matenas pnmas summlstradas por Europa y no hubiese 
tenIdo otro mercado para sus productos que nuestro VIeJo conhnente, 
no se hubiesen pOOido sostener las gIgantescas fabncas modernas, y 
los mIllones de alemaneS que hoy viven dlfectamente de la mdustna 
se quedanan SIn salano y sm pan ¡ 
"Segun las estarustIcas, en 1911, nuestra mdustna Importo una 
cantIdad de pnmeras matenas valúada en 5 393 millones de ,marcos y 
exporto mercanclas manuiacturadas por valor de 5 460 millones de 
marcos"sm contar una exportaclOn de pnmeras matenas, y sobretodo 
, de productos mmerales por valor de 2 205 millones 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 63 
.El comercIo mundial negocia estas masas enormes de mercanclas. 
Solo una parte muy pequeña de ellas es transportada por las Vlas te-
rrestres y fluviales del Contmente, la mayor parte atraviesa los mares 
en buques de armadores alemanes Los mdustnales, los comerciantes 
y los armadores han conquistado, para provecho de la anbgua vida 
economlca de Alemama, las formas nuevas de la economla pohtlca 
mundial, que han arrastrado a la pohtlca del Impeno mas alla de los 
I fines que el Pnnclpe de Blsmarck habla fijado a la diplomaCIa ale-
mana. 
El Pnnclpe de Bulow, como es conSIgUIente, Justifica después la 
neceSIdad Impenosa de apoyar esa pohbca mundial sobre un ejercito 
poderoso y una fuerte escuadra 
SI estudIamos el Impenahsmo de los demas Estados, veremos. 
segun declamos antes, que ha blOtado tamblen a Impulsos de los 
mIsmos hechos el crecImIento de la poblaclOn y el desenvolvlmlCnto 
del comercIo y la mdustna 
Los hechos expuestos nos mdlcan que no se debe confundir el 
Impenahsmo actual con los proyectos de dommaclOn umversal acan-
CIados por algunos Pnnclpes en tiempos pasados Napoleon I y'Car-
los V aspIraron a extender su poder para alcanzar una glona personal 
y ~omo su amblclon no tema hmltes, no podlan colmarse sus asplfa-
ClOnes hasta llegar al Impeno umversal Hoy los Estados siguen el 
cammo dellmpenahsmo empUjados por neceSIdades VItales de su po-
blaclon y no por el capncho de sus gobernantes Claro esta que la , 
pohtlca lmpenahsta puede ser conducIda a grados excesIvos por go-
bernantes mas atentos a su glona personal que a los mtereses de su 
pals, y que puede haber gobernantes que sIgan el cammo lmpenahsta 
cuando el pueblo no esta preparado para tales empresas Pero sIem-
pre resultara que ellmpenaltsmo de las grandes naClOnes es una polt-
tlca Impuesta por la fuerza expansIVa de los Intereses y sentimIentos 
naCIOnales Por eso todos los grandes Estados tienen que ser necesa-
namente Impenatistas 
Hace ya algunos años que Inglaterra, Alemama, FranCIa y RUSIa 
han adoptado esta polItlca, e msplrandose en ella han tratado de au-
mentar sus poseslone~ colomales y buscar mercados para su mdustna 
en todas lª,s partes del mundo Los Estados Umdos han entrado tam-
bIen en la mIsma Vla, e Italta guerreo contra Turqula empUjada por la 
mIsma tendenCia 
La polltlca Impenahsta ha SIdo combatida por los escntores que se 
oponen a las conquIstas colomales, alegando el derecho a la mdepen-
• 
64 ELORRIETA y ARTAZA 
denCla de los Ind!genas Esta doctnna carece, en nuestro senttr, de 
fundamento, porque sIendo una de las razones pnmordlales que JUs-
t'ncan la ex'stencla de un Estado los servICIOS que presta a la clvlllza-
<:lOn, no pueden tener derecho a su independencIa los pueblos que, 
leJOS de contnbull a la obra de la clvlhzaclOn, la niegan permane-
I 
clenda en un estado de barbane 
Como dIce Burgess "son los Estados cIVlhzados los que Ílenen un 
derecho y algunos deberes sobre ellos, el derecho de eXlglf que se Cl-
vJ!lcen, y SI ellos no qUIeren clvlhzarse, e~ deber de Imponerles la 
clvlhzaclOn, y SI las tnbus barbaras se oponen con obstinada VIOlen-
cIa a toda orgamzaclon, el deber de llbrar el terntono de su presen-
cia para convertlflo en morada de hombres clvlhzados. 
A todo espmtu clvlhzado le repugnan las medIdas vIolentas y solo 
acude a ellas cuando no tIene otro remedIO 
, No hay por ello neceSIdad de deCIr que mIentras sea pOSIble, la co-
JomzaclOn debe llevarse a cabo por procedImIentos suaves y con los 
mayores respetos y corísl~eraclOnes para los Indlgenas Pero tampoco 
un Estado colomzador se debe dejar arrastrar por ninguna senslblella 
femenma 
"El hecho de que una poblaclOn no orgamzada polIttcamente-
añade el CItado autor amencano-vague por un enal o acampe en él, , 1 
no crea derechos publIcos nt pnvados, ante los cuales debe detenerse 
por ninguna obhgaclon legal nt moral una naclOn clvll!zada que pro-
sIgue su alto mlnlsteno Medrada moral sena la que reservase un tem-
tono capaz de sustentar a mdlones de hombres clvlhzados para coto 
de caza de unos cuantos mIles de salvajes o hICIese depender su ocu-
paclOn de un contrato de compraventa • 
Tamblen ha SIdo censurada la polttIca Impenahsta por otros esCIl-
tores, fundandose en las guerras InternacIonales que por su causa pue-
den estallar La ternble guerra europea que actualmente sufnmos pa-
rece que da la razon a los que tal oplnlOn sustentan Sin embargo, 
mIradas las cosas serenamente, el Impenahsmo mas bIen eVIta que 
provoca guerras Yes que los negocIos Industnales y mercantIles al-
canzan un desenvolVImIento tan portentoso a Impulsos del 1m perta-
hsmo, que una guerra entre nacIOnes de pohttca Impenahsta puede 
ocasIOnar una JUlna umversal Y es de pensar que los gobernantes 
han de poner mas CUIdado que en otras epocas para lanzarse a una 
lucha que puede poner en pelIgro la eXIstencIa de tantos Intereses El 
largo penodo en que ultlmamente han vlVldo en paz las grandes po-
tencIas europeas se ha debIdo espeCIalmente a la preslOn ejerCIda e 1 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 65 
-pro de una polltlca paClhca por los grandes mtereses creados baJo la 
influencia de la fuerza expansiva mdustnal y comefC1al que mantiene 
el tmpenahsmo Y no sera aventurado esperar que a la termtnaclOn 
.de la guerra los mismos mtereses que hañ obhgado a los Estados II 
segulf una pohttca mundial daran lugar a que se establezcan altanzas , 
que renovaran el antIguo eqUlhbno europeo que durante tanto tlem-
\ 
po ha eVitado las luchas entre las grandes potencias ;' 
Ellmpenahsmo ha sido también atacado por todos los antlmlh-
tanstas, porque a medida que aumentan los mtereses encomendados 
-al Estado, aumenta en proporcIOnes la funclOn que le corresponde 
.cumplir al Ejercito En el capltulo SIgUiente, al hablar del EJerclto, 
<contestaremos al anÍlmlhtansmo 
y ahora termmaremos este capltulo haCiendo notar que cualqUler:;¡ 
que sea el resultado de la presente guerra, ellmpenallsmo contmuara 
siendo la pollttca dommante en los grandes Estados europeos, porque 
responde a las necesidades creadas por el desenvolvimiento mundial 
<le la mdustna y el comercIO que consÍlruyen la base de la Vida mate-
11al de los pueblos 
r 
, 
CAPITULO VJlI 
LOS MEDIOS ECONOMICOS -EL EJERCITO 
1 Los medios del Estado Medios matenales ContribucIOnes pubh-
cas El prinCipIO de la umversahdad y el de la progreslvldad Re-
laclOn de estos pnnclplOs con las doctnnas IndiVIdualIstas y so-
ciales Bienes del Estado EficaCia de los serVICIOS pubhcos El 
credlto pubhco -11 Los medIOs personales Medios voluntanos 
y oblt¡;atonos Cntlca de las doctrmas conrranas al EjercIto El 
EJerctto corno fuente de Idealtsrno El Ejercito y el caracter del 
hombre El Ejercito y la educaclOn ftslca y moral El Ejercito y 
la ltbertad El EJerctto y la democracia El rn¡lttansmo 67 
• CAPITULO VIII 
Les MBDIes BeE>N6Mlees.-BL BJBRelTe 
1 Los medios del Estado MedIOs mateTlales ContTlbuclOnes publicas El 
pTlnClplO de la un/versalldad y el de la progreslVldad Relacwn de 
es/()s principiOS con las doctrinas mdlVuJuallstas y soclales Bzenesdel 
Estado Eflcacza de los serviCIOS publiCas El credlto publico -II Los 
medIOS personales MediOS voluntariOS y obllgatoTlos Critica de las , \ 
doctrinas contrarias al EjercI~o El Ejercito como juente de IdealISmo 
El Ejercito y el caracter del hombre El Ejercito y la educacwn jlslCa 
y moral El Ejerczto y la libertad El Ejercito y la democracia El mi-
litarISmo 
1 A la gran vanedad de fines, cuya realtzaclon se propone el es-
tado, corresponde necesanamente una gran vatledad en los mediOS 
eficaces para su cumplimiento Sin embargo, pueden estos claSificar-
se, aceptando la doctnna del Sr Santamana de Paredes, en mediOS 
matenales y personales (1) Los pnmeros consisten en las contnbuclo-
nes que pagan los subdltOS, en el credlto y en los bienes que explota 
directamente el Estado Los segundos son los seMCIOS personales que 
prestan los CIUdadanos 
Los medIOS matenales denominados tamblen medIOS economlcos , 
han sufndo una gran transformaclon en los tiempos modernos en 
armOOla con los cambIOS operados en la estructura del Estado No 
entra dentro,de nuestros proposltos hacer un estudiO detallado de esta 
ma"tena, qtie es objeto de otras disCiplinas y espeCIalmente de las 
CienCias financieras Pero no podemos menos de indicar los pnncI-, 
plOS generales que domman en ella por la gran influencia que ejercen 
en la Vida entera del Estado 
(1) Vease Santamana de Paredes, Curso de Derecho polltlCO parte 1 8 seCC10n 1 a, ca .. 
pltulo I1l 
68 ELORRlETA y ARTAZA 
En la esfera de las contnbuclOnes publicas ng-en actualmente el 
pnnclplo de la umversaltdad y el de la progreslVIdad, 10 que eqUIvale 
a deClf que en el Estado moderno el Impuesto pesa sobre todos los 
habItantes, y ademas se hende a que cada uno de éstos tnbute en re-
laclOn con su fortuna El art 3 o de nuestra Constltuclon dIce a este 
efecto "Todo espaflol esta obhgado a contnbUlr en proporclOn , 
de sus haberes para los gastos del Estado. 
Estos dos pnnclplOs son un reflejO de las dos tendencIas, la mdl-
vlduahsta y la socIal, que han Impulsado la VIda del Estado moderno 
El pnnclplO de la umversahdad es un producto del mOVImIento 
mdlvldualIsta del SIglo pasado En el mundo antJguo remaba una 
gran deSIgualdad en la dlstnbuclon de las cargas publIcas Hasta una 
epoca bIen recIente, la mayor parte de los tnbutos pesaba sobre el es-
tado llano, porque la nobleza se conSIderaba exenta del pago de Im-
puestos Y fue el mdlvlduahsmo moderno qUIen en su afan de borrar 
las dderenpas SOCIales e Igualar la condlclOn J'undlca de los clUdada-
nos al mismo tJempo que proclamaba la Igualdad clVII y la Igualdad 
polItlca, proclamo tamblen la Igualdad a!)te el pago de las contnbu-
ClOnes publIcas Y en garantla de ese pnnclplO se estableclO la com-
petencIa exclUSIva del Parlamento en la aprobaclOn de los Impuestos 
El pnnclplo de la progreslVldad es efecto de las doctnnas de la so-
lIdandad SOCIal naCidas como una reaCClOn contra el mdlvldualIsmo 
Para los mdlvldualIstas en toda empresa, y especIalmente en la esfera 
mdustnal, no hay factor tan deCISIVO como la acclon personal del m:' 
diVIduo Y por ello el Estado debe abstenerse de mtervemr en la VIda 
mdustnal y no debe gravarla con otros Impuestos que los estrIctamen-
te necesanos para su eXIstencIa 
Para las escuelas SOCiales la aCClOn del mdlvlduo sena mfructuosa 
SI no contara con la acclon oscura pero activa de la SOCiedad La cul-
tura que llega a alcanzar un hombre se debe en gran parte a su es-
fuerzo personal, pero se debe mas todavla a la colaboraclOn de la so-
CIedad, porque todo trabajO clentlfico se tJene que apoyar sobre los 
conOCImIentos adqumdos a costa de grandes esfuerzos por las gene-
racIones pasadas 
Lo mIsmo ocurre en la esfera mdustnal 
Parece a pnmera VISta que el capital que logra reumr un mdus-
tnal se debe umcamente a su esfuerzo personal Y sm embargo el es-
fuerzo personal del negocIante sena nulo SI no contara con la colabo-
raClon de dlstlntos factores SOCIales Aun prescmdlendo del grado en 
que contnbuyen a la prospendad de una mdustna, los empleados y 
, 
TEORlA GENERAL DEL ESTADO 69 
obreros, hay que reconocer que para que una mdustna llegue a pros-
perar es necesano que los pnnclplOs tecmcos que la regulan hayan 
sIdo descubletos con anterioridad por otros hombres que qUlzas mu-
rieron en la nnsena y en la oscunddd, que el negocIo Industnal haya 
sido planteado antes por otros negociantes cuya expenencla haya ser-
vido para rectIficar muchos errores, que diversas Empresas exploten 
lmeas ferrovIananas y servicIos mantImos, que el Estado garanÍlce la 
paz extenor e Intenor, que la moda dmJa el gusto en cierta dlrecclOn, 
y que mtervengan ademas otros factores dlstmtos de la acclOn del m-
dividuo Donde se ve con mas clandad la lOfluencla de la SOCiedad en , 
los capItales pnvados es en la propiedad Inmueble Un terreno sItua-
do en una gran poblaclOn, aunque el propletano no realice en el nlO-
guna mejora, aumenta de valor con el transcurso del tiempo, por el 
solo efecto del creCimiento de la poblaclOn Apoyandose en estos he-
chos, las doctnnas SOCiales han defendido la progreslvldad del 1m pues-
to como medIO de que revierta al Estado, que es el representante de 
la SOCiedad, todo lo que corresponde en cada capital pnvado a la ac-
Clon SOCial Y este pnnclplo de la progreslvldad ha servido aSI de com-
ple'mento al de la umversalldad 
En lo que se refiere a los bienes explotados directamente por el 
Estado, ya hemos hecho notar en otros capItulos que va en aumento 
su extenslOn 
En otras epocas el Estado tema propiedades agncolas y forestales, 
y las explotaba directamente, mas no mtervema en las demas mam-
festaclOnes de la mdustna, que entonces revestla un caracter gremial 
Al advemmlento de la mdustna moderna, a pesar de la influenCia tan 
grande ejercida por ella en toda la Vida SOCial, el Estado, baJO la lOfluen-
cla de las doctrlOas abstenclODlstas entonces dommantes, no solo se 
abstuvo de lOfluu en lavld¡¡ mdustnal,slOo que ademas tendlO a enaJe-
nar todas las propiedades que no estuviesen afectas dlfectamente a al-
gun serVICIO publico En los tiempos presentes han cambiado total-
mente las cosas El Estado no solo mtervlene en la mdustna smo que 
ademas fabnca duectamente muchos de los productos que necesita 
para el cumplimiento de sus fines, y ha abarcado en la esfera de su 
actiVidad un gran numero de nuevos servIcIos SOCiales 
y es que aparte de las eXigencias Impuestas al Estado por la Vida 
SOCial moderna, el desenvolVimiento de la mdustna pnvada ha des-
truIdo muchos preJuIcIos antiguos En las épocas del malvldualismo 
pasaba como un aXIoma mdlscutlble que el mteres que pone en el 
trabajO un empleado de una Empresa pnvada es mcomparablemente 
70 ELORRIETA y ARTAZA , 
mayor que el de un funclOnano pubhco y, en consecuencIa, los tra-
baJos del Estado tienen forzosamente que ser deficIentes 
La expenencla moderna ha puesto en eVIdencIa que el trabajo de 
los empleados publIcas o pnvados depende no de la naturaleza del 
sefV1clO, smo de las medIdas de mspecclOn y contablhdad que se 
pongan en pracÍlca 
SI una Empresa no Ílene bIen estableCIdos los servIcIos de conta-
blltdad e mspecClon, ITa a la ruma, lo mIsmo en el caso de que sea 
publIca que pnvada Se explIca claramente que el propletano de una 
pequefia mdustna tenga mas vIgtlanCla en su negoclO que un gober-
nante en un servicIo pubhco Pero ecual es la dIferenCIa que hay en 
cuanto al mteres que se pueda poner en el trabajO entre los funclOna-
nos que dmgen un servIcIo publico y los empleados de esos negocIOs 
mternaclOnales que muchas veces tIenen un numero de acclomstas 
mayor que el de los subdltos de algunos Estados? 
Comprendlendolo aSI todos los grandes estadIstas, han procurado 
someter los servIcIos publlcos a una orgamzaclOn analoga a la de las 
Empresas pnvadas La descentrallzaclOn de servICIOS, de que hemos 
hablado antenormente, el estatuto de los funclOnanos, de lo que nbs 
ocuparemos mas adelante, la admlnIstraclOn mumclpal por comlSlOn 
y otras mstttuclonesson el producto de esta tendenCIa Y el éxIto de 
estas expenenclas ha SIdo mmeJorable A ello se debe que cada dla 
sea mayor la mdustnalIzaclOn del Estado y que este mOVImIento haya 
alcanzado tambIén en la esfera de los Mumclplos la fuerza tan grande 
que atestigua el gran numero de servICIOS mumclpaltzados en la ac-
tualtdad , 
El credlto publtco que constttuye el tercero de los grupos de los 
mediOS economlcos es una mstttuclon propia del Estado moderno 
Los empresÍltos y las deudas publtcas han temdo ciertamente pre-
cedentes mas o menos analogos en otras epocas Pero no era pOSIble 
que se d~sarrollaran en un ambiente dlstmto al del Estado moderno 
Un emprestlto obhga a la generaclOn vemdera a pagar gastos ve-
nficados por la generaclOn presente Yeso solo puede hacerlo una 
InstttuclOn como el Estado moderno que se conSidera representante de 
los mtereses nacionales en' su umdad, es declf, de los lazos que ltgan 
a las generaclOnes pasadas con las vemderas Y por la mIsma razon 
que las generacIones veOlderas se han de aprovechar de los saCrIfiCIOS 
de las generacIOnes presentes, Justo es que en compensaclon soporten 
tamblen cargas nuestras 
II Los medIOS personales, es declT, los servIcIos que prestan al 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 71 
Estado los Ciudadanos pueden subdlVldlfse en servicIos voluntanos y 
obllgatonos Los pnmeros son los que prestan libremente los mlem-
, bros del Estado Sin Imposlclon de éste Dentro de esta categona se 
(:omprende la mayor parte de los servicIos relatIVos a la actlVldad so-
~Ial del Estado y una gran parte de los relativos a su actividad auton-
( I 
tarta ServicIOs obhgatonos son aquellos cuyo cumphmlento hace 
efectivo el Estado mediante la coacclOn, y figura entre ellos como el 
¡pnmero y mas Importante el servicIo mlhtar 
La naturaleza Jundlca de estos serVICIOS ha Sido objeto de una 
,gran diversidad de cntenos entre los tratadistas, y a ello nos refenre-
lIlOS al tratar de la funclon pubhca 
Nadie ha puesto en duda la legitimidad de los medIOS personales 
de caracter voluntano En cambiO se han suscitado grandes debates 
,sobre los servicIos personales obhgatonos y espeCialmente sobre el 
EjérCito 
Los enemigos del EJerclÍO generalmente no condenan directamen-
te la eXIstencia de esta mstttuclOn porque eso equlvaJ.dna a negar la 
.eXIstencia del Estado Pero 10 atacan mdlrectamente negandole las 
virtudes que lo adornan y los servicIos que presta y exagerando los 
pehgros que lleva consigo toda mstttuclOn de autontlad La actual 
,guerra europea ha redUCido al SilencIO, por el momento, a los detrac-
tores del EJerclÍo 
Pero como la cuestlon ha de volver a plantearse cuando se resta-
JJlezca la paz, vamos a exammarla con algun detemmlento 
El EJérclÍo ha estado organIZado con caracter voltmtano hasta me-
"hados del Siglo XIX en todo el mundo Fue Prusia la pnmera que es-
o tableclO el servicIo mlhtar obhgatono Y el ex!to obtemdo por sus 
armas en la guerra del 1870 Impulso a todas las demas potencias eu-
.opeas, con excepclon de Inglaterra, a Implantar el mismo sistema 
Desde entonces el EjerCito ha Sido obJeto de grandes elogIOs y acerbas 
~ntlcas 
Nosotros creemos que la ImplantaClOn del servicIo mlhtar obhga-
tono ha Sido fuente de grandes bienes en todas las nacIOnes 
El EJército orgamzado con arreglo a ese sistema es, en pnmer lu-
gar, una escuela de altas Virtudes, porque re(,.uerda al pueblo la obh-
gaclOn de sacnflcar sus mtereses y su Vida en holocausto al Ideal de 
la Patria Y SI es siempre necesana una mstttuclOn que difunda esos 
sentimientos, lo es aun mas en estas epocas en que el espmtu mercan-
nI y el esceptlslmo que reman en el ambiente Intelectual hacen olVi-
darse de ello facllmente 
72 ELORRIETA y ARTAZA 
El Ejercito contnbuye ademas a la formaclOn del caracter del hom-
bre, tan necesano para su personalIdad como su mtelIgencla San 
Agustm decla que el amor es el cammo del conocimiento Y, en efec-
to, amando llegamos a conocer las cosas Pero, en cambIO, no es 
siempre el conocimiento cammo del amor Cuantos hombres conocen 
sus deberes y, SIn embargo, nq los cumplen Precisamente el proble-
ma de la decadencia de Espafía ha Sido producido mas por falta de ca-
racter que de mtehgencla de nuestros gobernantes y nuestro pueblo 
Han Sido muchos 103 poblicos que conoclan la dlrecclon que conve-
ma dar al pals, y que por debilidad no se han atrevido a defendt>rla 
El EJéfCltO es una escuela de dlsclplma Y SI las energIas mdlVldua-
les disciplInadas han Sido siempre un factor Importante para el pro-
greso de todos los pueblos, con mayor motivo han de ser para el 
nuestro que siempre ha crudo en el extremo de un IndiVidualIsmo 
exagerado Los progresos modernos de la ciencia y la uidustna se 
apoyan sobre la Idea de la orgamzaclOn, y la orgamzaclOn eXIge como 
condlclOn necesana la dIsciplina Una gran mdustna es una coleeb-
V1dad numerosa dmglda por uno o vanos dlfectores Una Investlga-
clon clenttfica es el producto de los trabajOS armomcos de diversos 
especialIstas 
El EjerCito es, ademas, uh Centro de educaclOn nSlca Y aparte de 
lo que le mteresa a la Naclon la salud de sus habitantes, no debemos 
olVIdamos de la mfluencla tan grande que la educaclOn nSlca ejerce 
en la Vida moral del hombre La sangre fna, la seremdad, el valor, la 
/ 
alegna son Virtudes que se adqUIeren mejor por el mfluJo de una edu-
caclOn nSlca bien onentada que estudiando tratados de moral Los 
mgleses han I¡¡.tentado supltr la falta de educaclOn mIlitar con los de-
portes Y aun cuando han obtemdo buenos resultados no pueden estos 
compararse a los alcanzados en el ambiente milItar, porque en este se 
respIran sentImientos de lealtad, nobleza y caballerosidad 
Representa tamblen el EJerclÍo algo mexpltcable para los paqfis-
tas la pnmera garantta de la lIbertad y una gran escuela de demo-
craCIa 
La pnmera garanfIa porque el EjerCIto es el sosten de la mdepen-
dencIa patna, base de la lIbertad espmtual de un pueblo 
La pnmera garantta, porque solo son lIbres los pueblos capaces de 
luchar y mOrIr por la lIbertad, y el EjerCito educa al Joven a luchar y 
mom por altos Ideales 
Una gran escuela de democracia, porque en el EjerCito desapare-
cen todas las distinCIOnes SOCiales, desde el momento en que el peh-
\ 
• 
TEORIA GENERAL DEL ESTADO 73 
gro de la muerte se cierne de'lgual modo sobre el soldado pobre que 
sobre el nco • 
La energ¡.a y la obedienCia son el honor del soldado, y aunque 
pIensen muchos que esas Virtudes crean habitas contranos a la liber-
tad espmtual, se eqUivocan Goethe decla que la obedienCia silenCIOsa , 
a los supenores y la estncta dlsclplma en los inferiores revela una 
gran mdependencla de caracter, como 10 confirma el hecho de que los 
grandes generales han figurado siempre entre los espmt1;1s mas mde-
pendientes 
El EJercito, dicen algunos, puede acarrear el peligro del mllitans-
mo, es deCIr, que los mlhtares constituyan una casta que se Imponga 
Violentamente en la gobernaclOn del Estado como la anttgua guardia 
pretonana en Roma, o la guardia de los Jenizaros en TurqUIa El ser-
VICIO mlhtar obltgatono es la mayor garantJ.a de que no puede resu-
CItar tal tlrama, porque en Virtud de ese Sistema, leJOS de constituirse 
el EjerCito con personas de una clase, se forma con soldados de todas 
las clases y todas las reglOnes que mtegran el Estado 
El EJerCito, aun cuando no constttuya una casta, dicen otros, 
puede eJew!r una mf1uencla funesta en la Vida naCIOnal, tratando de 
mtervemr en las luchas pohtlcas 
Realmente sena un mal muy grave para un pals que los elemen-
tos militares llegaran a mmlSCUlrse en la politlca 
El EJercito, por lo mismo que representa a la Patna, debe ser 
como el Jefe del Estado, como la bandera y como el himno naCIOnal, 
algo que este por encima de todos los parttdos, y que se considere por 
todos los elementos naCIOnales como una InstltuclOn propia a qUien 
se ha encomendado el honor de la Patria, que es el honor de todos y 
cada uno de los Ciudadanos Por ello todas las medidas quese tomen 
para alejar de las luchas pohtlcas a los elementos mlhtares estaran 
inspIradas en los mas altos mtereses de la Patria y del mIsmo 
EjerCito 
Con el servicIo militar obligatOriO es también muy dlftctl que el 
EjerCito trate de Imponer una pohttca determmada 
y es que con ec;e sistema el EjerCito es siempre upa encarnaclOn 
y un Instrumento de la NaclOn entera Por eso se ha dicho que en los 
tiempos presentes las guerras son examenes ngurosos en los que los 
pueblos prueban no s610 sus energ¡.as ftSICas, SinO también sus ener-
gIas mtelectuales y morales 
, 
• • 
PagIDas 
PARTE SEGUNDA 
PrInCIpIOS generales del Derecho constitucIonal 
CAPITULO IX 
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 
I El Estado de Derecho Pnnclpales mamfestaclOnes de este pnncI 
plO El derecho publIco y el derecho pnvado ClaSIfIcaCIOnes del 
derecho publIco -II Derecho constItucIOnal en sentIdo matenal 
y en sentIdo formal Las fuentes del derecho constItucIOnal Las 
ConstIluclOnes Las leyes constIluclOnales Las ConstItucIOnes rI-
gldas 11 fleXIbles El derecho pretorIo El derecho consuetudIna-
rIO La Common law Las convencIOnes constItucIOnales Su natu 
raleza Jundlca GarantIas de las convenCIOnes consÍltuclOnales -
III El meto do de la leglslaclOn comparada Sus aplIcacIOnes al 
derecho constltuclOnal 75 
PARTE SEGUNDA 
PBINCIPIOS DEBEBALES 
DEL DEBECHO CONSTITUCIONAL 
, 
CAPITULO IX 
EL DEREeR0 e0NSTITVeI0NilL 
1 El Estrtdo de Derecho Prmclpales manifestaCIOnes de este pnnClplO 
El dtlrecho publIco y el derecho privado ClasIfIcacIOnes del derecho 
publICO -Il Derecho constitucIonal en sentido material y en sentido' 
formal Las fuentes del derecho constitucIOnal Las ConstitucIOnes 
Las leyes constitucionales Las ConstitucIOnes rlgldas y fleXibles El 
derecho pretorio El derecho consuetudmarlo La Common law Las 
convenLlones constitucIOnales Su naturaleza jUr/dlca Garantlas de 
las convenc.¡ones constitucionales -I1I El metodo de la leglSlaclOn 
comparada Sus aplicacIones al derecho constltuc lonal 
1 En el capitulo relativo al concepto del Estado haclamos notar 
que el Estado puede Imponerse hmltes en el eJercIcIo de su actiVidad, 
Sin mengua de su soberama La soberama del Estado quedana anu-
lada SI esos limites fueran estableCidos por una entidad supenor a el, 
pero leJOS de anularse se confirma cuando son Impuestos por SI 
mismo 
y como un poder se convierte en Poder Jundlco cuando pierde 
todo caracter arbltrano y actua dentro de hmltes determmados, el 
Estado se transforma tamblen en Estado Jundlco o Estado de derecho 
aceptando el tecmclsmo moderno, cuando renuncia a ejercitar su po-
I 
, 
76 ELORRIETA y ARTAZA 
der de un modo arbltrano, e Impone a su actividad ciertos limites 
concrt;tos 
El Estado, en todas las epocas de su hlstona, ha vivido sUJeto, en 
mayor o menor grado, a los limites del derecho No es posible que 
pudieran eXistir ni las mismas Monarqulas despotIcas onentafes, SIn 
un cierto orden Jundlco, porque en el caso contrarIO hubiese remado 
la anarqUla mas completa Sm embargo, hasta epocas muy reCientes, 
estos lImItes eran muy deblles, y el Poder del Estado se mamfestaba 
con tnste frecuencia como una fuerza completamente arf)Jtrana Aun 
a fines del Siglo XVIII bastaba una carta sellada del Rey, en la mayor 
parte de los Estados europeos, para encerrar en un calabozo al CIU-
dadano mas tlustre En el Siglo XIX, a medida que la cultura polItIca 
se íba difundiendo por el pueblo, cobraba mayor fuerza la tendenCia 
a encauzar la actividad del Estado dentro de hmItes claros y concre-
tos Y hoy podemos deCir que por las conqUistas modernas del de-
recho, el Poder del Estado ha perdido toda su arbltranedad, con-
Vlrtlendose el Estado en un Estado, de derecho, en un rechsstaat, 
slrvlendonos de la expreslOn alemana El Poder del Estado con-
tmoo virtualmente Siendo Ihmltado Pero en su eJercIcIo se somete 
a determInados hmltes, Impu"estos, como es conSiguiente, por SI 
mismo I 
En prueba de este caracter del Estado moderno nos hmltaremos a 
recordar que la orgamzaclOn del Estado esta sUjeta a CIertas normas, 
que el Estado puede dictar las leyes que estime oportunas, pero para 
dictarlas Ílene que ajustarse a ciertos procedimientos seflalados de 
antemano, y una vez dictadas debe respetarlas como un subdlto 
cualqUIera El Estado puede derogar o modlf¡car las leyes, pero mien-
tras esten vigentes no se puede cometer nmgun acto admmlstratlvo 
m JudiCial, smo dentro de los hmltes fijados por la ley Y aun mas, 
el Estado se despOja muchas veces de su autondad y se coloca en un 
plano de Igualdad con los IndiViduos, contratando.. con ellos, some-
tlendose en sus diferenCias a la JunstllcclOn de sus propios Tnbunales 
y pudiendo, mcluso, ser condenado por estos 
La responsabilidad CIVil y penal de los funclonanos pubhcos y el 
pnnclplo de que la umca autondad trresponsable de un Estado, el 
Jefe del Estado, no puede dictar ordenes sm el refrendo de un Mmls-
tro responsable, son las pnnclpales garantIas legales de la Vida Jundl-
ca de un Estado Mas estas garantlas legales, para que sean eficaces, 
necesitan ser completadas pot la resoluclOn del pueblo a VIVIr dentro 
de un estáao de derecho Y solo aSl se exphca que a pesar de las ana-
PRINCIPIOS OENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 77 
logtas que existen entre las leyes pohbcas de los Estados modernos, 
hay Estados que se ajustan escrupulosamente a las normas del derecho 
y Estados qUe de hecho no son Estados de derecho, porque sus Auto-
ndades se burlan de las leyes y obran con una arbltranedad completa , 
La eXIstencia de estas normas que regulan la orgamzaclOn y la ac-
tIVIdad del Estado ha dado lugar a la c1aslficaclOn del derecho en 
publico y pnvado 
Derecho pnvado es el que nge las relaCIOnes entre los mdlvlduos 
considerados en un plano de Igualdad Derecho publico es el que re-
gula la orgamzaclOn y la actividad del Poder publico, siempre que 
este actue como tal Poder " ' 
No debe olVidarse esta ultima aclaraclOn, porque el Estado mu-
chas veces se coloca en la misma sltuaclOn Jundlca que un particular 
cualqUiera, segun lo hemos mdlcado antenormente 
Para el derecho pnvado todos los mdlvlduos son Iguales No hay 
diferenCia de poder entre unos y otros En cambiO, para el derecho 
publico hay una relaclOn de subordmaclOn entre los mdlvlduos y el 
Estado Se podra negar, de acuerdo con muchos tratadistas, que el 
Estado tiene una naturaleza supenor al mdlvlduo Pero es eVidente 
.que cualqUiera que sea la calidad de la naturaleza del Estado, dispone 
este de un poder mas fuerte que el del mdlvlduo, lo cual es causa de 
que las relaCIOnes que mantiene el Estado con los mdlvlduos sean de 
una forma dlstmta a las que sostienen los mdlVlduos entre SI 
La c1aslficaclOn del derecho en publico y pnva~o es muy antigua 
en la hlstona de las CienCias Jundlcas 
Los ]unsconsultOS' romanos desarrollaron una teoría sobre esta 
matena conceptuando como derecho pnvado al derecho msplrado en 
el mteres particular, y como derecho publico al relativo al mteres ge-
neral Esta doctrma romana se ha segUido hasta epocas muy recientes 
por la generalidad de los autores 
La doctrma que nosotros hemos aceptado tiene muchos puntos de 
contacto con la del derecho romano Y es que en la practica la mayor 
parte de las relaCiones Jundlcas que unen a los mdlvlduos se propo-
nen fines particulares, y la mayor parte de aquellas en que mtervlene 
.el Estado tienen por objeto mtereses generales 
Sin embargo, hay también grandes drferenclas entre ambas doc-
tnnas La teona romana se fijaba en el fin que persigue el sUjeto Jun-
dICO, la doctnna que nosotros sustentamos se apoya en la forma de 
las relaCIOnes ]undlcas Y por ello pueden darse muchos casos de re-
laCIOnes que sean de derecho pubhco con arreglo a una doctnna y de 
I 
78 ELORRIETA y ARTAZA 
derecho pnvado con arreglo a la otra, y viceversa Muchas veces se , 
relacIOnan los particulares entre SI para lograr algun ftn de caracter 
general y son tamblen muchos los actos del Estado que tienden a fa-
vorecera algun indiViduo 
La teona romana solo puede apltcarse en la practtca, haCiendo un 
estudio pSlcologlcO del sUJeto Jundlco porque no hay otro mediO de 
InformaclOn de los verdaderos fines que un indiViduo persigue con un 
acto Jundlco La otra doctnna, en cambIO, puede apltcarse Sin necesi-
dad de acudir a ciencias exírafias al derecho, toda vez que se funda en 
la forma de las relaCIOnes jundlcas 
El coricepto que hemos expuesto del derecho pubhco mdlca clara-
mente que este abraza partes diversas que es convemente dlstmgulf 
para estudiarlo slstemattcamente 
En pnmer termmo, nos encontramos con el derecho mternaclonal 
o derecho de gentes, que comprende las normas que se aphcan a las 
relaciones entre unos y otros Estados, y el derecho publtco mterno, 
llamado comunmente derecho del Estado o staatsrecht, usando una 
expreslOn alemana, que abraza todas las reglas relativas a la orgamza-
clOn y Vida mterna del Estado 
Al entrar en el estudiO del derecho del Estado, observamos mme-
dlatamente que esta dlsclpltna Jundlca abraza a su vez diversas ramas 
As! distingUImos las reglas relativas a la orgamzaclOn del Estado, a 
las facultades y obltgaclones de los organos del Estado y a las rela-
ciones que ellos manttenen entre SI, de las normas referentes a la ac-
tlVldad del Estado, a las relabones que el Estado sostiene dentro de 
su esfera nacIOnal con los indiViduos y las demas enttdades SOCiales 
Las pnmeras constttuyen el derecho poltttco o constitucional, que de 
ambas maneras se denomina, y forma el objeto espeCial de esta obra 
Las segundas Integran el derecho admmlstratlvo, el derecho JUdiCial, 
el derecho penal y el derecho procesal 
II La frase derecho constttuclonal se emplea en dos acepcIOnes 
dlsb.ntas en sentido matenal yen senttdo formal Derecho constttu-
clOnal en senndo matenal es el conJunto de las reglas relattvas a la or-
gamzaclOn fundamental de un Estado Y tomando en esta acepclOn el 
derecho consb.ruclOnal, no hay nlngun Estado que no tenga su dere-
cho constlruclonal correspondl¡mte Derecho constttuclOnal en sentido 
formal es slnommo de Constttuclon escnta y slgmftca el Codlgo poll-
\ 
Ílco en que la mayor parte de los Estados modernos exponen ,los pnn-
ClPIOS fundamentales de su orgamzaClOn y espeCialmente los relattvos 
a la hbertad pohtlca del pueblo Esta acepClOn del derecho consb.tuclO-
, 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 79 
na! ha servtdú de base a muchos publiqstas para drvldlr los Estados 
en constitucIOnales y absolutos 
En esta obra aceptamos el senttdo matena1 del derecho constitu-
cional, porque tratamos de exponer los pnnclplos Jundlcos funda-
mentales de la orgamzaclOn del Estado moderno Y hay Estados, como 
Inglaterra, que carecen de ConstltuclOn escnta, hay prmclplos funda-
mentales que no estan conSignados en las ConstitUCiones, smo en las 
leyes ordmanas, y hay normas que para nada se refteren il la orgam-
zaclon del Estado y, smembargo, forman parte de algunas Con~tttu­
clones 
Las fuentf-' del derecho constitUCional entendido en su sentido 
matenal son las ConstttuclOnes, las leyes ordmanas, el derecho pre-
tono y el derecho consuetudmano 
Hasta el movimiento (1) Ideologlco que prodUjO en el Siglo XVIII 
la revoluclOn amencana y la revoluclOn francesa, el derecho consti-
tucional europeo era emmentemente consuetudmano Por excepClOn 
poselan algunos Estados ciertos fueros concedidos por los Mot;!arcas, 
o algunas capitulacIOnes celebradas entre los elementos SOCiales que 
mtegraban el pals Inglaterra, que hal permanecido alejada de ese mo-
vimiento revoluclonano del Siglo XVIII, ha conservado un derecho 
constitucIOnal de esa naturaleza La mayor parte de su derecho es 
consuetudmano, y solo una pequefla parte esta consignada en leyes 
esentas 
Por el contrano, uno de los pnnclplos predilectos de los publiCIS-
tas del Siglo XVIII em que la Constttuclon de un pueblo debe estar 
I 
contemda en una ley escnta, fundamental y slstemattca Este pnncI-
plO se apoyaba sobre dos Ideas muy en boga en aquella epoca Una 
era la que conSideraba a la Constttuclon de un pueblo como una re-
novaClOn del contrato SOCial Y como' los tratadistas de aquella epo-
ca eran todos partldanos de la doctnna del contrato SOCial, era loglco 
que defendiesen el pnnclplO de que las constttuclOnes fueran promul-
gadas por escnto y con la mayor solemmdad La otra Idea era aquella 
que SlrvlO de base al despotismo Ilustrado, al auf' Klarung, segun la 
cual basta que la mtellgencla humana vea escnta una verdad para que 
la acepte y trate de llevarla a la practica Y claro esta, los ftlosofos de 
aquella epoca, consecuentes con esa Idea, defendtan 1a necestdad de 
redactar clara y slstemattcamente los pnnclplOs fundamentales de un 
(1) EsmelD, TraJie élementazre de Droll constttuilonnel, ti! 1I cap V 
- .. --~-------~- ----~-- -------_ .. --._----- -- -- _. ~ ._-- - _._-
80 ELORRIETA y ARTAZA 
, 
pueblo para que los cIUdadanos los conozcan, y al conocerlos los 
acepten y obedezcan 
Las primeras ConshtuclOnes redactadas con arreglo al pnnclpIO 
citado fueron las proclamadas por algunas colonIas mglesas de Norte 
América a ralZ de su emanclpaclOn Despues vlmeron las ConstituCIo-
nes de los Estados Umdos, los artlculos de la ConfederaclOn de 1781 
y la Constltuclon federal de 1787 En 1789 se promulgo en FranCIa la 
célebre Dec1araclOn de los derechos del hombre, y eIÍ el siglo XIX el 
movimiento se extendlo por toda Europa, aceptando todos los pai-
ses representativos, con excepclOn de Inglaterra y Hungna, la forma 
codificada para su derecho constitucional , 
Las Constituciones son, por 10 que acabamos de exponer, una 
fuente nueva del derecho constitucional y una fuente particular de al-
gunos Estados 
Pero no todo el derecho constitucIOnal moderno esta escnto, ni 
todo el derecho escnto se reduce a las Constituciones en los patses 
constitucIOnales Aun sm contar el derecho consuetudlnano, que lue-
go estudiaremos, hay fuentes del derecho consÍltuclOnal distintas de 
las Constituciones Entre ellas podernos citar las llamadas leyes orga-
mcas que suplen a la ConstltuclOn, creando algunos organos del Es-
tado y bJando su estructura, y las dIspOSIcIOnes de caracter fundamen-
J tal contemdas en otros Codlgos y leyes y espeCialmente en el dere-
cho penal, del que forman parte todas las garanÍlas penales que ase-
guran el cumplimiento de los preceptos constitucIOnales 
En algunos paises las ConstitUCIOnes se dlstmguen de las leyes 
Qrdmartas constitucIOnales y de las demas leyes solo en las dlferen 
clas externas que hay entre un Codtgo y' una ley parhcular En cam-
biO, en otros pueblos las Constltuclones se diferenCian de las demas 
leyes por el procedimIento especIal en que son aprobadas y por su 
fuerza obhgatona supenor a la de las otras leyes 
Estas diferenCias que separan a unas y otras ConstitucIOnes han 
/ 
serVido de base a su claslncaClon en ng¡das y fleXibles (1) Constttu-
clOnes ngldas son aquellas que solo pueden ~nmendarse por procedi-
mientos especiales dlstmtos de los que se aplican para la reforma de 
las leyes ordlnanas y ConstitucIOnes fleXibles son las que pueden ser 
reformadas por los mISmos procedImientos que una ley ordmana 
cualqUiera 
La Constttuclon ngIda mas tlplca es la de los Estados Umdos, que 
(1) Bryce, essClIS obra •• laJa, 111 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 81 
:según su art 5 o solo puede ser enmendada por la Convenclon gene-
ral, convocada a petlclOn de Il\s dos terceras partes de los miembros 
.de las dos Camaras del Congreso federal o de las dos terceras partes 
.de las legislaturas de los Estados particulares Y para que sean vahdos 
.sus acuerdos se reqUIere que sean ratificados por las tres cuartas par-
tes de los Estados particulares o por las tres cuartas partes de las Con-
-venclOnes reumdas en los Estados, segun que haya Sido propuesto por 
.el Congreso, uno u otro modo de ratlficaclOn 
Por el contrano, la ConstttuclOn fleXIble mas caractenshca es la de 
Inglaterra, porque en dicho pals nohay diferenCia formal alguna en-
Ue las leyes constltuclOnales y las ordmanas El Parlamento mglés, 
segun la frase de Tocqueville, es al mismo tiempo una Asamblea le-
.g¡slatlva y un cuerpo constituyente En Italia ocurre lo mismo El es-
tatuto consÍltuclOnal ha Sido enmendado por el procedimiento ordma-
no de reforma legislativa 
ReCientemente, con motIVo de las diSCUSiones sostemdas en el 
Parlamento mgles sobre la reforma de la Camara de los Lores, se en-
.cendlO de nuevo entre los publiCistas la antigua polemlca sobre las 
ventajas e mconvementes de las dos clases de Constituciones que 
.acabamos de exponer Y como la cuestlOn sigue en pie vamos a hacer 
.algunas consideracIOnes sobre ella 
Los defensores de las ConstitucIOnes ngtdas dIcen que la tlgtdez 
,garantiza la permanencia y estabilidad de la ConstltuclOn y en prue-
ba de su opmlOn clÍan el caso de los Estados Umdos, cuya Consbru-
clón ha durado mas de cien aflos Los partIdanos de las ConstitucIO-
nes fleXIbles contestan que la fleXibilidad faCilita la adaptaclOn de las 
ConstitucIOnes a la evoluclOn ¡undlca de la Vida del pueblo Y apoyan 
.su doctrma en la expenenc!a de la Consbtuclon mglesa, cuya fleXlblli-
41ad, ademas de no haber Sido obstaculo para que permaneciera mmL.-
iable durante Siglos enteros, ha eVitado en algunas ocasIOnes grandes 
trastornos politlcos 
Los defensores de las ConstltuclOnes ngtdas replican que la flexl- • 
.bllldad puede ser causa de que se Implanten reformas constltuclOna-
les Impremeditadas y prematuras que necesanamente han de ser fu-
nestas Y citan como ejemplos las ultimas reformas mglesas Los 
partIdanos de las ConstlruclOnes fleXibles responden que la rígldez 
puede prodUCir el estancamiento de la leg¡sfaclOn constltuctonal, Ó Sol 
transformaclOn Violenta Y acuden al testlmomo de la Hlstona para 
demostrar que los norteamencanos se han lamentado muchas veces 
de la falta de expanslOn de sus leyes constitucIOnales, y para recordar 
6 
82 ELORRJETA y ARTAZA 
, 
que la ngIdez de las doce ConstitucIones de FrancIa no ha sIdo obs-
taculo para que todas ellas fueran de corta duraClOn y algunas'pere-
CIeran vIOlentamente, y que, por 10 menos, en un caso muy nptono, 
fué la ngIdez de la ConstItucIOn la causa o, por 10 menos, la excusa 
de una revoluclOn LUIs Napoleon trato de JustIficar el golpe de Estado 
que dIO en 1851, dIcIendo que mientras el pueblo frances deseaba la 
reeleCClOn del PresIdente de la RepublIca, la ngIdez de la ConstItucIon 
Imposibilitaba dicha reeleccIOn 
Muando serenamente el problema se observa que cabe una solu-
clon que armonice las ventajas de ambas clases de COn,stItucIOnes y 
este libre de sus mconvementes Y esta es la adoptada en la pracnca 
, por el pueblo mgles, al aceptar ~omo pnnclplo la flexlbll'dad consti-
tucIOnal, pero estableciendo la costumbre de que para reformar la 
Constttuclon o dIctar cualqUIera otra ley trascendental se trate la 
cuestIOn pnmeramente en el Parlamento, para preparar la oplnton 
publica y se convoquen despues nuevas elecciones para que la cues-
tlon sea resuelta deftmtIvamente por el nuevo Parlamento De este 
modo la ley tIene la flexibilIdad necesana para adaptarse a los cam-
bIOS operados en las Ideas Jundlcas del pueblo, y la establhdad mdls-
pensable para que no sea modIficada precipItadamente 
Otra de las fuentes del derecho constitucIOnal es el derecho pre-
tono, es declf, los pnnclpIOs aceptados por los Tnbunales para resol-
ver algunos asuntos sometIdos a su declslon, por no eXlstu mnguna 
ley m costumbre apltcables a dIchos casos 
En algunos paises, y especialmente en FranCIa, los Tnbunalesr 
ejerciendo esta funclon supletona de la ley, han creado mstItuclones 
Jundlcas Importaattslmas La mayor parte de los prmclplos relativos 
a las obligacIOnes del Estado en matena de contratos han SIdo así 
formulados en FranCIa por el Consejo de Estado, mvocando razones 
de eqUIdad Ademas los Tnbunales cumplen la tmsIOn de mterpretar 
las leyes, y puede haber discrepancIa en la mterpretacIOn de las leyes 
en el transcurso del tIempo Por este hecho, al estudIar el derecho 
constitucIOnal, hay que exammar no sol010s nuevos prmCIplos formu-
~ 
lados por los Tnbunales, smo tamblen el sentIdo en que mterpretan 
las leyes J 
El derecho consuetudmano conSIderado como fuente del derecho 
constItUCIOnal tIene dos mamfestacIOnes dlstmtas las reglas consue-
tudmanas aplicadas por los TrIbunales y las convencIones constrtu-
ctonales 
Los tratadlstas/mgleses, cuando hablan del derecho consuetudl-
, 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 83 
nano constitUCIOnal, se refieren solamente a las convencIOnes constl" 
tuclOnales, porque en el derecho mgles se denomman leyes a todas 
las reglas aphcadas por los Tnbunales, cualquIera que sea el ongen 
de esas reglas, 10 mIsmo SI se trata de normas dictadas por el Parla" 
mento que de normas de caracter consuetudmano (1) 
Las reglas consuetudmanas, la Common law de los mgleses, tie-
nen gran ImportanCia en los paises de larga tradlclOn constitucIOnal, 
y espeCialmente en Inglaterra Pero apenas SI eXisten en los pueblos 
que han entrado en el reglmen constitUCIOnal en la epoca moderna 
Las convencIOnes constitUCIOnales son practIcas y usos que regu-
lan el ejerCICIO de los organos fundamentales de un pals, sm estar 
sanCIOnados por los Tnbunales Las convencIOnes constitUCIonales 
tienen tal ImportancIa que puede deCirse que forma parte de su esfe-
ra la generalIdad de los pnnclplos que sirven de base al derecho cons-
titUCIOnal moderno 
Como eJemplos de convenciones constitUCIonales podemos citar 
entre otros muchos los siguientes pnnclplOs 
En los Estados parlamentan os, el Gabmete tiene la obhgaclOn de 
presentar la dlmlslon SI es derrotado en el Parlamento ' 
En los Estados parlamentanos el Gabmete debe constituirse con 
representantes del partIdo que cuente con mayona en el Parlamento 
o en la Camara que domme en el Parlamento 
El profesor Dlcey (2), en los capltulos de valor mcomparable que 
dedIca a esta matena, conSIdera a las convenclOnes constitUCIOnales 
como una especie de moral constüuclonal A pesar de la autondad del 
emmente maestro, nosotros las mclUlmos entre las fuentes del dere-
cho, porque partimos de un concepto del derecho dlstmto al que el 
sustenta 
El profesor Dlcey, msplrandose en las mismas Ideas que la mayo-
na de los JUflsconsultos mgleses, limita la esfera del derecho a la de 
los Tnbunales El derecho para un ¡unsta mgles es el conjunto de 
reglas sanCIonadas por los Tnbunales, las demas reglas SOCIales per-
tenecen a la esfera de la moral 
Para nosotros el derecho abraza todas las reglas SOCIales garanti-
das, ya por la sanclon de los Tnbunales o bIen por el concurso de 
otros factores SOCIales Y aceptamos este concepto del derecho porque 
queda Justlñcado con la eXIstenCIa del derecho mternaclOnal y con la 
(1) Laurenee Lowel The Oover/lment'/I };/lgland tomo 1, pag 6 
(2) Dlcey, obra CItada, latrod y capltulos XIV y XV 
• 
, 
84 ELORRlETA y ARTAZA 
del derecho poht1co, ya que las normas mternaclOnales y la mayor 
parte de los pnnclplos constItucIOnales no estan sancIOnados por los 
Tnbunales, pero esta asegurado su cumplImiento por otras garanttas 
Por ejemplo, SI el GobIerno en Espafla deja de cumpltr el precepto 
constitucIOnal que le ordena presentar los presupuestos a las Cortes, 
no puede ser denuncIado ante los Tnbunales Y es mnecesano declf 
que no hay nmgun Tnbunal competente en matenas de derecho m-
ternaclOnal publtco Sm embargo, estas normas del derecho mterna-
clOnai y del derecho poltÍlco se cumplen en epocas normales con 
mayor escrupulosidad que cualqUIer ley sancIOnada por los Tnbuna-
les, porque estan garantIdas por un gran numero de mtereses mtlma-
mente umdos a la marcha general de la clylltzaclOn ya la Vida naCIOnal 
AdmlÍldo este concepto del derecho hay que InclUIr a las conven-
cIOnes constItUCIOnales, no en la moral consbtuclOnal, SInO en el de-
recho constItucIOnal, porque aunque no estan sancIOnadas por los 
Tnbunales, hayIntereses y fuerzas que garantizan su cumphmlehto 
ASI, por ejemplo, aun cuando nmguna ley oblIga al Rey de Inglate-
rra a reumr las Camaras anualmente, se ve preCIsado a ello porque no 
se puede Imponer mngun tnbuto que no haya Sido aprobado por el 
Parlamento, m se puede seflalar el estado de las fuerzas de mar y be-
rra SIn el acuerdo de las Camaras De la mIsma manera el Rey se ve 
obltgado a nombrar el Gabmete de acuerdo con'la Camara de los Co-
munes, porque solo con la confianza de esta se puede gobernar al 
pals En caso contrano, la Camara de los Comunes le negana la apro-
baclOn de los Presupuestos y la VIda poltbca sena ImpOSIble 
III 
I 
El derecho constItUCIOnal ofrece en cada Estado caracteres 
partIculares en armorua con sus rasgos bpICOS, pero presenta tamblen 
grandes analog¡as con el de los otros Estados Y es que las Ideas de los 
pueblos modernos no solo son producto de su hlstona propia, smo 
tamblen de la InfluenCIa que en cada uno de ellos ejercen los demas 
y a medIda que la cIVllIzaclOn progresa se estrechan de tal modo las 
relaCIOnes entre los dIversos palSes, que cada vez es mayor el numero 
de factores que ejercen una InfluenCIa comun sobre todos ellos Por 
eso en los tiempos actuales, aunque los pueblos conservan mstltucIo-
nes particulares, hay pnnclplos generales comunes al derecho de todos 
los pueblos y comentes Jundlcas que tIenden á extenderse por todos 
ellos 
• 
I 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 85 
Estos hechos expresan claramente 111 gran funclOn que cumple el 
metodo comparado en el estudiO del derecho constttuclonal 
En primer lugar, el metcldo comparado del derecho nos muestra 
la naturaleza propia de las mstttuclOnes de un pals, sus notas caracte-
nsncas y excluslVas y sus rasgos comunes con las de los otros pue-
blos 
Montesquleu, que puede ser reputado como uno de los fundado-
res del metodo de la leglslaclOn comparada, lo empleaba con dicho 
objeto, y strvlendose de ese procedimiento llego a explicar la natura-
leza particular de las mstltucfones de diversos paises 
En segundo termmo, el metodo comparado nos pone en conocI-
miento de los pnnclplOs Jundlcos comunes a dlstmtos pueblos, la 
forma en que han sido aphcados y los diversos efectos que han pro-
dUCido en ellos (1) Y estas enseñanzas son de una gran utilidad para 
cualqUier palS por las profundas relacIOnes que unen a todos los pue-
blos 
Claro esta que, como dice Bryce, al tratar de Implantar en un pals 
una expenencla extranjera hay que Imitar, no al medico que estudia 
una receta para cada enfennedad y la aplica a todos los casos de ella 
que se le presenten, smo a aquel otro qUE! mvesbga los prinCipiOS ge-
nerales de la Patologla para adaptarlos a las clTCunstanclas especiales 
de cada caso 
Por ulbmo, el metodo comparado pone de relieve las grandes co-
mentes Jundlcas que tienden a dommar en los pueblos, mostrandonos 
asilos nuevos factores que han de mflUlr en el desenvolvimiento fu-
turo de nuestro derecho Y, como escribe Lamaude, SI un legislador 
observa que en los dlstmtos paises domman ciertas tendenCias, las se-
gUlfa o las tendra muy en cuenta, porque esas tendenCias no son otra 
cosa que la resultante de grandes transformaCiones economlcas o so-
Ciales Ademas, Salell1es (2) dice con mucho aCierto que, estudiando 
las legislaCIOnes de paises de fonnaclOn SOCial similar, temendo en 
cuenta las ctrcunstanclas SOCiales y economlcas de cada uno de ellos, 
se pueden determmar Ideales Jundlcos relativos que strvan de obJeti-
vos de onentaclon para la reforma leg¡slatlva 
IndUCidos por estas razones, hemos empleado tamblen nosotros el 
metodo comparado en nuestras mvestlgaclones relativas al derecho 
constitUCIOnal Y con ese procedimiento hemos preparado la segunda 
, 
(1) Lamaude, Drolt publte et Drolt compare 
(2) Saledles, Conceptzon et obJet de la sClence du drolt compare 
86 ELORRIETA y ARTAZA 
parte de este ltbro, en la que tratamos de exponer los pnnclplos 'ge-
nerales del derecho constttuclonal vlgente, los dlversos ststemas en 
que se han encarnado y las comentes )UndlCas que tlenden a dommar 
en la V1da pubhca 
Las conslderaciOnes hechas al tratar del metodo comparado nos 
dlspensan de hablar del valor que enClerra, no solo para el conocl-
mlento general del derecho, smo tamblen para la vlda )undlca de 
cualquler pals, el estudlo de estos pnnclplOs gerrerales del derecho 
• 
CAPITULO X 
LA LIBERTAD INDIVIDUAL 
1 Concepto de la lIbertad Individual La lIbertad Individual en el 
mundo antiguo En la Edad Media En la monarqUla absoluta 
Las doctnnas del estado de naturaleza y del pacto social Las doc-
tnnas sociales del derecho D¡ferenclas entre las doctnnas Indi-
Vidualistas y las sociales -11 Las declaraCIOnes de derechos y 
las leyes pohtlcas Los derechos de la Igualdad cIvil Los dere-
chos de la libertad clVIl la libertad matenal y la libertad moral 
Los derechos de la libertad pohtlca El derecho de resistencia a 
la opreslOn La resistencia a las leyes Injustas La resistencia a los 
actos ilegales de las Autoridades gubernalivas -I1I Las garan-
tias de los derechos Individuales Garantias contra el Poder legis-
lativo Garantias contra las Autoridades gubernativas Particu-
laridades de la leglslaclOn mglesa Las garantlas sociales La 
suspenslOn de las garantlas consbtuclOnales -IV Los derechos 
sociales Su concepto IndlcaclOn de las obligaCIOnes positivas que 
cumplen los Estados Desenvolvimiento futuro de los derechos 
sociales 87 
.' 
, 
CAPITULO X 
La LIBERTaD INDIVIDuaL 
I Concepto de la lIbertad indIVidual La [¡bertad indIVIdual en el mundo 
antIguo En la Edad MedIa En la monarquta absoluta Las doctrinas 
del estado de naturaleza y del pacto soczal Las doctrznas SOCIales del 
derecho DIferencIas entre las doctrznas Indlvldua/lstas y las SOCIales 
II Las declaraCIones de derechos y las leyes pol!tlcas Los derechos 
de la Igualdad CIVIl Los derechos de la lIbertad CIVIl la libertad mtJte-
I lal y la /¡bertad moral Los derechos de la lIbertad pollttea El derecho 
de resIstencIa a la opreslOn La reSIStenCIa a las leyes Injustas La re 
slstencla a los actos Ilegales de las Autorzdades gubernatIVas -I1I Las 
garantzas de los derechos indIVIduales Oarantlas contra el Poder le-
gISlatIVo Oarantlas contra las Autorzdades gubernativas Partlcula-
ndades de la leglSlaclOn Inglesa Las garantlas soctales La suspenslon 
de las garantlas constItucIOnales -IV Los derechos soczales Su con-
cepto IndlcaclOn de las oblIgacIones pOSItIVas que cumplen los Esta-
dos LJesenvolvlmlento futuro de los derechos SOCIales 
1 Con el nombre de lIbertad indIVIdual denommamos al con-
Junto de limItaCIOnes Impuestas por las ConstitucIones modernas al 
Poder publico para asegurar el ltbre desenvolvImIento de la actIVIdad 
del indIVIduo 
La hbertad indIVIdual como todos los pnnclplOs fundamentales de 
la vIda moderna ha sIdo el producto de uná comente de Ideas cuyas 
fuentes se esconden en los tiempos mas antiguos La filosofla c1aslca, 
y especIalmente las escuelas de los sofistas, nos ofrecen elocuentes 
testimOnIOS de la larga tladlclOn de este pnnclplO Pero su reabzaclOn 
practica es una conqUIsta del derecho moderno 
En el mundo antiguo Impero una estatolatna tan abrumadora que 
ante ella se esfumaba y desaparecla la personahdad del IndlvldUo_ 
.1 
88 ELOruiJETA y ARTAZA 
, 
y esta concepclOn del Estado no era exclusIVa de las monarqufas. 
onentales, dommaba con Igual fuerza en las repubhcas democratlcas. 
de GrecIa 
La/democracIa antigua concedlO al pueblo la plenitud de la liber-
tad polItlca, pero no le otorgo la lIbertad CIVIl Los CIUdadanos e1e-
glan las autondades y desempeñaban la funclon leg¡slatlva, eran sobe-
ranos mIentras se celebraban las asambleas pubhcas Mas al dIsolverse 
estas, quedaban totalmente sometIdos al Poder publico que no adml-
tia en su eJercIcIo hmltes de mnguna clase 
Pltagoras dIce que la mas alta dlgmdad del hombre es la de ser 
miembro del Estado, el cual constituye el fin mas alto de la VIda de 
los mdlvlduos Y SocratespredIca la sumlSlOn total a las Autondades. 
publIcas porque encarnan la Idea suprema de la JustiCIa Y tan abso-
luta debe ser esta sumlslOn, que el mIsmo Socrates, al ser condenado 
a muerte, desdeñando los medIOS de hUIda que le ofreCIeron sus com-
pañeros, beblO la cIcuta para no Violar la santidad de las leyes 
El pueblo romano consohdo este pnnclplO tomandolo como ba~ 
de todQ su derecho publico Prtnceps leglbas solutus est, dice una de 
las maxlmas del DIgesto que mejor reflejan el espmtu del derecho ro-
mano Y en el Digesto se lee tamblen Inttw ctvttaüs huyas constat 
leges omnem potestatem habutsse (1) 
En la Edad MedIa la Idea del Estado se dISIpa casI por completo_ 
El Estado es solo una sombra de lo que fue en epocas antenores, y el 
Poder publico pIerde la mayor parte de los atributos que le dlstm-
,guleron en el mundo claslco Las facultades del Rey se reducen en 
Castilla a la JustIcIa, la moneda, la fonsadera e suos yantares, y Sin 
embargo se conSIdera al Poder del Rey de Castilla como uno de los 
poderes mas fuertes y extensos de los tiempos medlOevales 
Esta debll!taclon del Estado sirve a algunas clases SOCIales para ele-
var su condlclOn conqUIstando grandes libertades Los fueros de la no-
bleza, el clero, los conceJos, los gremIOS, son ejemplos de esas liber-
tades SOCIales Pero estas hbertades son patnmomo de las clases 
SOCIales, no del mdlvlduo La Edad MedIa no fué mdlvldual1sta, aun-
que tampoco fuera estabsta, fue una época de espmtu corporattvo SJ ' 
el mdlV1duo tiene derechos, no es por su condlclon de hombre, stn<t 
por ser mIembro de alguna clase SOCIal Y por eso las Cortes y todas. 
las demas Asambleas publ1cas son en aquella epoca organos de repTe-
sentaclOn corporativa 
(1) LID III Y II 
, -
PRINCIPIOS GENERALES DEl. DERECHO CONSTITUCIONAL 89 
En la Edad Moderna se restaura el concepto claslco del Poder ab-
soluto del Estado Las grandes monarqulas que se elevan en el Con-
tlfiente no admtíen Junto a ellas mngun poder nval y derogan los pn-
vIleglOs de que gozaron en la Edad Media las diversas clases sociales 
Segun Bossuet, el poder del Soberano no tIene mas llmltes que los 
que le Impone la reltglOn, m los Ciudadanos poseen otro recurso con-
tra los actos del Rey que la oraclon para que la providencia le haga 
mudar de proceder (1) 
La MonarqUla absoluta, aL no reconocer otro poder que el suyo, 
Iguala a todas las clases sociales, contnbuyendo con ese hecho a su 
mutua fuslOn p'ero no consigue extmgUlr el sentImlen~ de la lIber-
tad Antes, al contrano, este sentJmlento sigue VIVO en el espmtu del 
pueblo, y cobra nuevas fuerzas con el fuslOnamlento de las diversas 
clas~ sociales Mas a consecuencia de esta fuslOn se debilIta la Idea 
de clase t se desarrolla la del tndlVlduo, y el sentImiento de la ltber-
tad toma una forma distInta a la que revlstto en la Edad Media, trans-
formando su senttdo corporattvo en un senttdo mdlvlduahsta Y aSl 
surgIo el mOVimiento que habla de mstaurar la ltbertad mdlVldual 
Dos hlpotesls que tuvieron una gran aceptaclOn en aquella epoca 
contnbuyeron muy eficazmente a que ese mOVimiento alcanzara un 
desenvolvimiento extraordmano la del estado de naturaleza y la del 
pacto social 
Segun ellas, antes de la constttuclOn de la sociedad CIVil hubo un 
penodo en el que los hombres VlVlan libremente, con mdependencla , 
absoluh, sm hallarse somettdos a nmguna autondad humana, regu- , 
landose su Vida por el derecho natural, que es el conjunto de las nor-
mas que la conciencia revela al genero humano Por su convemencla 
mutua y mediante un contrato unamme, los hombres se comprome-
tieron a abandonar ese estado natural y orgamzar el Estado, y para el 
establecimiento del Podel publtco renunciaron a una parte de sus de-
rechos Pero solo renunciaron a aquellos derechos absolutamente m-
compattbles con la eXistencia del Estado, reservandose, por el con-
trano, todos los demas derechos Y estos derechos, de los cuales no 
abdiCO el hombre, deben sel respetados por el Estado, porque su po-" 
der tiene que restrmglrse a los I,mltes que se le Impusieron en el con-
trato social Son por ello derechos subjettvos, es decir, tndependlen-
"-tes del Estado, y ademas deben ser considerados como naturales, 
porque los eJerclO el hombre en el estado de naturaleza, como mVlo-, 
(1) Bossuet. roz.,."que "tle d68 propre8 ,,«role, de Z'&, dure Same., 
---~------
90 ELORRIETA y ARTAZA 
lables porque estan garantldos por el contn,o social y como Impres-
cnptIbles porque no cabe prescnpclOn conu'J las clausulas del contra-
to social Tal es a grandes rasgos el fondo de la teona de los derechos 
naturales expuesta entre otros muchos tratadistas por Locke, WOlf, 
Blackstone, Rousseau y Sleyes 
La acclOn de estas doctnnas, umda a la mfluencla ejercida por el 
ejemplo VIViente de la ConstituclOn Inglesa, cuyas institUCIOnes fue-
ron divulgadas por Montesquleu y otros Ilustres Junsconsuitos, ro-
busteclo el sentimiento indiVidualista, haCiendo aSI brotar toda la co-
mente renovadora de fines del Siglo xvm que destruyo el absolutis-
mo y proclamo los derechos mdlVlduales I 
La doctnna Indlvlduabsta continUO dominando durante una gran 
parte del Siglo XIX, Siendo esto causa de que se hallen inspiradas en 
ella caSI todas las ConstitucIOnes modernas 
En los tiempos presentes atraviesa una cnsls muy profunda Y e:; 
que, a parte de que las dos hlpotesls hlstoncas que la sirven de fun-
damento han Sido desmentidas por las ensefianzas de la hlstona y la 
SOCIO lOgIa, ganan cada dIa nuevo terreno las doctrinas ¡undlcas socia-
les o solIdanas que niegan al hombre todo genero de derechos natu-
rales y subJetIVOS contra el Estado, y por el contrano afuman que los 
hombres han neceSitado siempre y continuaran necesitando VIVir en 
SOCiedad para el desenvolVimiento de sus aptItudes m¡;llVldua1es y la 
satIsfacclon de sus neceSidades comunes, que la Vida SOCial eXige la 
eXistenCIaS de reglas que Impongan a todos los hombres el cumph-
miento de deberes mutuos, y que, en consecuenCia, los hombres no 
tienen ongmanamente derechos smo deberes, los llamados derechos 
del hombre no son poderes contra el Estado, smo en todo caso pode-
res para pedu al Estado que oblIgue a los demas hombres al cumplI-
miento de sus deberes respectivos 
Todavla son muchas las mstltuclones pubhcas fundadas en los 
pnnclplos mdlvlduabstas Mas en la leglslaclOn dictada reCientemente, 
y sobre todo en el campo doctnnal, Impera el pnnclplo de que son 
los deberes SOCiales la fuente de los derechos del hombre y no Jos de-
rechos la causa ongmana de los deberes, que los llamados derechos 
_ naturales son derechos ob¡etlvos y no subJetiVOs 
En la esfera de la lIbertad lUdlvldual no difieren mucho los efectos , 
prodUCidos por li apbcaclOn practica de ambas doctnnas opuestas La 
teona del derecho SOCial reconoce la neceSidad de que el Estado ga-
rantIce al hombre para la satlsfacclOn de sus necesidades mdlvlduales 
y SOCiales, el eJercIcIO de los derechos mdlvlduales que proclamo la 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 91 
escuela mdlvlduahsta -Hay, sm embargo, ciertas dIferencias en el eJer-
CICIO de algunos derechos Por eJemplo, con arreglo a la teona mdlVl-
dualista es mnegable el derecho del hombre a la Ignorancia y la OCIO-
sidad, porque como eJ derecho a la mstrucclOn y el derecho al trabaJo 
son derechos naturales, mdependlentes del Estado, el hombre es lIbre 
de ejercitarlos o no ejercitarlos 
En la doctnna del derecho SOCial, por el contrano, puede y debe 
I 
el Estado Imponer al. hombre la obhgaclOn de mstrulrse y trabajar, 
porque aSilo eXige la Vida SOCial Por la~ mismas razones, el derecho 
de la propIedad no ttene l1mttes segun la doctrma mdlvlduahsta, 
mIentras que, con arreglo a la teona sol1dansta, debe tenerlos porque 
la propiedad es una mstítuclOn creada, no solo para el bien del Indi-
Viduo, SInO para el de la SOCIedad a qUien el mdlvlduo esta subordI-
nado 
Donde son realmente dlsttntos los efectos de las dos doctrmas que 
comentamos es en la matena relattvaa los derechos socIales que mas 
adelante estudiaremos 
II Veamos ahora los termmos en que la l1bertad mdlvldual ha 
SIdo ordenada en el derecho moderno, es declf, los derechos que 
se le han reconOCido al mdlvlduo y la fonna en que puede eJercI-
tarlos 
Dos clases de diSpOSICIOnes regulan en el derecho moderno el 
eJercIcIo de la lIbertad IndIVidual Las declaraCiones de derechos que 
itguran como el prologo, o la pnmera parte de la mayona de las Cons-
titUCIOnes y las leyes ordmanas d:w::tadas para la apl1caclon de esas de-
claraCIOnes 
Las declaraCIOnes de derechos se hmltan a enumerar los derechos 
reconOCidos al mdlvlduo y los pnnclplos generales en que se inSpI-
ran Son por ello mas bien declaraCIOnes de pnnclplos que diSpOSI-
cIones legales 
En cambIO, las leyes ordmanas relattvas a los derechos IndiVI-
duales, las leyes polltlcas, como las llaman muchos autores, sefialan 
los lImlÍes a que debe ajustarse el eJercIcIO de esos derechos y la for-
ma en que pueden ser ejercItados 
Por este motIVO, para conocer el reglmen Junalco que regula la 
ltbertad mdlVldual hay que ftJarse mas que en la Constttuclon, en las 
leyes polIbcas ASI observamos que exammando las Constlh1clones 
VIgentes parece Identtco el regtmen de la lIbertad mdlVldual estable-
,cldo en toda Europa, porque es la mIsma la 11sta de los derechos 
indiViduales conSignada en todas las ConstitucIOnes Y, SIn embargo, 
92 ELORRIErA y ARrAZA 
vana profundamente ese régtmen en los dIversos Estados, porque dl-
fleren tamblen profundamente las dtsposlclones de las leyes especiales 
dIctadas en ellos para la obltgaclOn de los pnnclplos constitucIOnales 
, Atendiendo a los citados hechos, tendremos en cuenta no solo 
las ConstitUCIOnes, smo tamblen las leyes pOhtlcaS, en el examen. 
que en los parrafos siguIentes hacemos, del estado de esta cuestlOn 
en el derecho moderno Y con el fin de que este examen sea mas facIl, 
aceptaremos la claslficaclOn claslca de los derechos mdlvlduales, en 
derechos relat1vos a la Igualdad civil, derechos de la ltbertad CIVIl y 
derechos de la libertad pohtlca 
Los derechos relativos a la Igualdad CIVIl, consIgnados en las Cons-
titucIOnes vIgentes, son los que siguen la Igualdad ante la ley, que 
consISte en que las leyes estatuyan umforme e indistintamente para 
todos los CIUdadanos, Sin que haya nadie que tenga el pnvllegto de 
hallarse dispensado de su cumpllmlent9t la Igualdad ante la Justicia 
que slgmfica la anulaclOn de las JunsdlcclOnes pnvllegladas, la Igual-
dad ante las funCIOnes y los empleos publtcos, que es la supreslOn 
de los pnvIleglOs de clase para el desempefío de las funCIOnes y los 
empleos pubhcos, y la Igualdad ante las cargas publtcas, o 10 que es. 
, lo mismo, la obhgaclOn de todos los Ciudadanos de contnbUlr en 
proporclOn a sus mediOS a la prestaclon de los semclos personales y 
al pago de los Impuestos 
La trascendencia SOCial de estO!! derechos se reconoce con solo re-
cordar que en el antiguo regtmen habla indiVIduos y clases SOCIales 
dIspensados del cumplimIento de las leyes, habla clases SOCiales que 
teman JUrIsdICCIones espeCIales y hasta el derecho de ejercer Junsdlc-
clOn sobre otras clases, pesaban los Impuestos pnnclpalmente sobre 
el estado lItno y en compensaclOn el estado llano no podla aspirar al 
desempeño de mnguna funclOn publica Importante 
Aunque todos los Estados modernos han Implantado la Igualdad 
CIVIl, subSisten todavla en algunos de ellos cIertas mstltuclOnes que 
ltmltan dIcho pnnclplO La Camara de los Lores, en Inglaterra, y el 
Senado, en España, se apoyan sobre pnvIleglos de caracter heredlta-
no otorgados a la nob1eza Algunos escntores han conSiderado come) 
otra lImltaclon de la Igualdad CIVIl el Impuesto progresIvo _bleclde) 
en algunos Estados como Inglaterra y- Alemama Nosotros creemos 
que ese Impuesto, leJOS de contradeClf, confirma el pnnclplo de l'a 
Igualdad, porque la Igualdad CIvIl no SignIfica la Identldad matema-
Dca, smo la proporclOnahdad, ya que los hombres son naturalmente 
desiguales 
, 
, 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 93 
Los derechos que constituyen la itbertad cIvil son aquellos que el 
derecho moderno reconoce a todos los hombres Sin dlstlnclon de na-
cIOnalidades para el desenvolvimiento de su actlVldad Mica, mtelec-
tual y moral Segun se desprende de su concepto, estos derechos son 
de dos clases derechos relativos a los mtereses matenales del hom-
bre y derechos referentes a sus mtereses mtelectuales y morales 
Los pnmeros comprenden el derecho de segundad personal, que 
consiste en el derecho del hombre a no ser detemdo arbltranamente, 
smo con arreglo a las disposIcIOnes legales, el derecho a la mVlOlabl-
lldad del domlclho, verdadera prolongaclOn del derecho antenor, que 
Impide penetrar en el domlClho ajeno a no ser en los casos sefialados 
por la ley, el derecho de propiedad que prohibe la conñscaclOn de 
bienes y la exproplaclOn como no sea por motivos de utIhdad pubhca 
y prevIO el pago de la mdemmzaclOn correspondiente, y el derecho a , 
la libertad del trabaJo, el comercIO y la mdustna, que permite al hom-
bre dedicarse al trabaJo, comercIo o mdustna que estime conve-, 
mentes 
Los derechos de segundad personal, mVlolabllldad del domicIlIo 
o propiedad mdlvldual y hbertad de comercIo han Sido aphcados en 
forma analoga en todos los Estados En cambiO vanan mucho de unos 
a otros las dispOSIciones relatIVas a la hbertad de trabajo e mdustrla 
ASI, aun cuando se nota en todo el mundo clvlhzado una tendencia 
a ulllfonnar la leglslaClOn del trabaJO, hay todavla muchas diferenCias 
entre las legislaCIOnes de los diversos Estados relativas a las huelgas y 
los contratos de, trabajO Tamblen dlñere profundamente el reglmen 
mdustnal en los diversos Estados, porque hay Estados que monopo-
lizan la explotaclon de ciertas mdustnas, otros que declaran Ihcltas a 
determmadas mdustrlas, muchos que regulan el eJerclclclO de·clertas 
mdustnas, y algunos que tienden a la mas completa hbertad m-
dustnal 
Los derechos relativos a la ltbertad Intelectual y moral conslgnaqos 
en el derecho moderno son los siguientes la ltbertad reltglosa, que 
permite a los clUdadados el culto de la rehglon que profesen dentro 
de las condiCiones sefialadas por la ley, la ltbertad de oplmon, que es 
el derecho de todo hombre a emitir las Ideas que estime oportunas, 
siempre que no tiendan duectamente a mCltar a la comlSlOn de un 
dehto, la ltbertad de ensefianza, que es un complemento de la ltber-
tad de opmlon Y' slgmñca el derecho a educar e mstruu a los demas 
hombres, y muy espeCialmente a la Juventud, la libertad de Imprenta, 
que se relaCIOna directamente con las hbertades antenores, y es el de-
- - -----~-----------_._-~-----------~---. ------------
" 
ELORRIETA y ARTAlA , 
recho a expresar el pensamiento 'por la Imprenta u otros mediOS me-
camcos, la libertad de reumon, que permite la agrupaclOn temporal de 
personas para mamfestar o cambiar Ideas, la libertad de asoclaclOn, 
que es el derecho de los hombres a forma. agrupaclOñes de caracter 
permanente para la consecuclOn de un fm comun, y el derecho de 
pettclOn, que es el derecho de los mdlvlduos a dmgu a las Autonda-
des mstanclas, es declf, ruegos, quejas, reclamaCIOnes u observa-
cIOnes 
Tamblen difieren mucho en los diversos Estados las dispOSIciones 
que regulan el eJeCICIO de algunos de estos derechos 
I En matena de libertad relIgIOsa, todos los Estados CIVIlIzados per-
miten el culto de todas las relIgiones, siempre que no se oponga a la 
moral cnstIana, en sus respectivos edlf¡clOs Vana, sm embargo. 
el reglmen relatIvo al eJerCICIO de este derecho en los lugares de tran-
SitO publIco En Espalia solo se permiten en la vla publIca las cere" 
momas de la reltglon catolIca, en el resto de Europa se consienten 
Jas de todas las reltglOnes, y en algunos Estados amencanos se pro-
hiben en dicho lugar las de todas ellas 
En la Itbertad de ensefianza hay que dlstmgulf el sistema Implan-
tado en Inglaterra y en los Estados Umdos, que autonzaa las Um-
versldades pnvadas para otorgar grados, del establecido en el ¡Contt-
nente europeo, en el que se reserva el Estado ese derecho, y hay que 
dJferenclar tamblen el sistema frances, que ha negado la ltbertad de 
ensefianza a las CongregacIOnes rehglOsas del estableCido en la mayo-
na de los Estados que las autonzan en Igual forma que a todos los 
Ciudadanos Vana también el reglmen de aphcaclOn de la libertad de 
aSOClaClOn en algunos Estados En Inglaterra y Norte Amenca es 111-
• mltado el derecho del hombre a fundar ASOCiaCIOnes que se propongan 
fines hCltos Pueden fundarse Asociaciones sm necesidad de mscnblr-
las en el Registro pubhco, aunque, como es logtco, solo en el caso 
de ser mscntas gozan de personalidad Jundlca En FranCia Imperan 
analogos pnnclplOs con una hmltaclOn relatIva a las Ordenes rehgto-
sas, que consiste en que no pueden establecerse sm autonzaclon de 
los Poderes pubhcos En Espafta,se eXige a las Asoc\aclOnes mscnbuse 
, en el Regtstro pubhco, porque en caso contrano se las considera como 
IhcItaS, y se excéptuan de la ley general algunas Ordenes relIgIOsas 
que se ngen por un Concordato con la Santa Sede 
Los demas derechos mclUldos en el grupo que exammamos estan 
regulados en una forma IdéntIca en todos los Estados 
Los derechos de la lIbertad pohtlca son aquellos que pertenecen 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 95 , 
e'{c!uslvamente a los ciudadanos de un Estado que reunan determina-
das condiciones El derecho polttlcO fundamental es el sufragIO, cuyo 
estudio lo aplazamos al capitulo en que se trata de la orgamzaClOn del 
Poder legislatiVO 
También pueden conSiderarse como pOlttICOS, por los efectos poh· 
tlCOS que pueden producir los derechos de reumon, aSOClaClon, Opl-
mon, Imprenta y pettclon 
ReCientemente en SUIza y en algunos Estados de la Repubhca nor-
teamencana, el derecho de pettclOn ha alcanzado una gran Importan-
Cia pohÍlca, al orgamzarse la InstttuclOn de la Imclattva popular Esta 
doble naturaleza de los efectos producidos por los derechos clÍados. 
ha Sido causa de que muchos autores los llamen dereclÍos mixtos 
Algunas ConstitucIOnes han proclamado también el llamado dere-
cho de reSistencia a la opreslon, es decir, el derecho del indiViduo a 
reslsttr cOlJtra las leyes que conSidere Injustas La dec!araclon de De-
rechos de 178910 consigna en la enumeraclOn de los derechos natu-
rales e Imprescnpttbles del hombre que se hace en el art 2', pero no 
expltca su concepto 
Por el contrano, la declaraclon tamblen francesa de 1793, deter-, 
m,na concretamente el fundamento y la extenslOn de ese derecho el 
art 35, dice aSI "Cuando el Gobierno Viola los derechos del pueblo, 
la InSllrreCClon es para el pueblo y para cada porclon del pueblo el 
mas sagrado de los derechos yel mas indispensable de los deberes. 
Nmguna de las ConstttuclOnes vigentes reconoce ese derecho Sm 
embargo, constituye todavla un problema de gran mteres en la clen-
éla del Derecho pubhco, desde el momento en que hay autores que 
10 defienden y partidos pohtlcos que tienen caracter revoluclO-
nano 
Para resolver esta cuestlOn b,ay que distinguir la reSistencia pasiva 
y la resistencia acttva La resistencia pasiva es el acto por el que un 
indIViduo protesta contra las leyes que estima Injustas y declara que 
las obedece obhgado por su fuerza coactiva 
Parece mdlscutlble que todo indiViduo ttene el derecho de oponer, 
a las leyes que estima Injustas, una re51stencla pasiva La obedienCIa 
a la leyes una condlclon necesana para la eXistenCia del Estado, mas 
cada CIUdadano es l\bre de Juzgar esa ley con arreglo a su cnteno 10-
dlvldual y obedecerla gustosamente o quejarse de ella 
El verdadero nudo de la cuestton esta en la resistencia acttva que 
segun los teologos puede ser de dos clases resistencia defenSiva 
cuando 103 Ciudadanos resisten Violentamente a la ViolenCia de una 
96 ELORRIETA Y ARTAZA 
ley y agresiva cuando los cIUdadanos se insurreccIOnan contra el Poder 
pubhco con el fin de derrocarlo (1) 
En nuestra opmlOn no puede Justificarse la resistencia activa en 
mnguna de sus formas, en el reglmen representativo rectamente 
aplicado 
I 
El régimen representativo es la mayor garantla del remado de la 
Justicia Y no es que nosotros digamos que todas las leyes dictadas 
con el asentimiento naCIOnal sean Justas como en cierto modo soste-
man Rousseau y la escuela hlstonca La injusticia continua Siendo 
una injusticia aunque sea sanclOnada por el pueblo entero Y desgra-
Ciadamente la Justicia es un Ideal en el que no siempre se Inspuan las 
leyes, por muy democratlcos que sean los Parlamentos que las dicten. 
Pero el sistema representativo garantiza un orden Junruco en el que 
pueden usarse hbremente todos los mediOS de persuaslOn que son los 
umcos que la Justicia neceslta para sobreponerse al fin a la conclenc'a 
del pueblo, y, es el pueblo en dicho reglmen qUIen ehge las Asarr-
bleas legislativas En el rég¡.men representativo pueden, pues, dictarse 
leyes injustas Mas hay segundad de reformarlas sm acudir a mngun 
acto Violento que, como todas las VIOlenCias, siempre lleva consigo 
algun elemento de injusticia • 
Ademas, en un régimen representativo practicado con pureza, toda 
resistencia activa es contraproducente, porque como hace notar Bry-
ce (2), el verdadero mento de este sistema pohtlco esta mas que en 
su sablduna en su fuerza, y es que una ley, cuando refleja las aspua-
clOnes de la generahdad de los Ciudadanos, se Impone con tal Impe-
no que consohda la paz pubhca, ImpOSibilitando el éxito de todo mo-
vimiento revoluclonano 
• No debemos olVidarnos tampoco de que la admlslon del derecho 
a la reSistencia actIVa sena tanto como sembrar un germen de anar-
qUla BOIssy d'Anglas decla con razon que la ConstltuclOn de 1793, 
al proclamar el derecho a la msurrecli:lOn habla orgamzado la anar_ 
qUla Y no hay terreno mas apropiado para el tnunfo de la arbltra-
nedad que un régimen a¡¡arqUlco Cuando los lazos del derecho se 
deblhtan, la fuerza bruta puede desplegarse con toda hbertad y come-
ter todo genero de ViolenCias Y SI estos pehgros que lleva consigo la 
prodamaclon de pnnClplOS anarqUlcos son grandes en todos los Esta-
dos, resultan aun mayores en aquellos paises que por su orgamza-
(1) ~aDto Tom". Suma Trologl&a 11 2. parle -P J MarIana. De ,ege el ,eGIS IIISI<-
tuhone 
(2) Bryce The American Commo1l1l1eal/h C3p LXXVII 
• , 
l' 
-- ----------
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 97 
clOn democratlca necesltan que el pueblo profese el mas profundo 
-respeto a la ley. Por eso las ConstitucIOnes que proclamaron el dere-
oCho a la InsurreCClOn como una garantla suprema de la Justicia, real-
mente prepararon el tnunfo de la tIrama 
Se expltca que en los sistemas pohttcos en que el pueblo 110 tema 
Intervenc\on en el Gobierno, m habla hbertad pa¡a la propaganda de 
las Ideas,lse defendiera la resistencia aCÍlva contra la opreslOn Y se 
explica tamblen que en los pueblos de ConstltuclOn representativa, 
cuyos Gobiernos falseen el reglmen, Impidiendo a los cIUdadanos el 
hbre e]erC1Clo de sus derechos Civiles y pohtH:OS, haya partidos revo-
luclOnanos, porque, segun el concepto de Santo Tomas, los pnmeros 
revolUClOnatlos son los gobernantes que faltan al cumplimiento de sus 
deberes (1) Pero cuando el Parlamento es elegido normalmente y se 
permIte a los CIUdadanos el' recto eJerCICIO de su libertad, el mayor 
ataque que puede dmguse al pnnclplo fundamental de la Justicia es 
defenderla con actos de ViolenCia Por estos hechos en los pueblos en 
que se practIca con pureza el reg-¡men representatIvo no hay partidos 
revolUCionarIos, y SI los hay carecen de fuerza • 
éon la matena que estudiamos, se relaCIOna tamblen la cuestlOn 
<le la resistenCia defenSIva a los actos Ilegales de las Autondades gu-
b~rnatIvas En el terreno de 10s,pnnclplOs, es eVidente la legitImidad 
de esta reSistenCia, y en la esfera de los hechos ha Sido tamblen reco-
1loclda en la mayor parte de las legislaCIOnes 
En FranCia, aunque elCOdlgO penal actual nada habla de ello, 
segun urto de sus mas Ilustres comentanstas, M Garraud, no se co-
mete mngun delito con "la resistenCia opuesta aunque sea por mediOS 
Violentos y Vlas de hecho, a un acto Ilegal. (2) 
-
En Alemama domma la misma doctnna (3) Y en Inglaterra no sólo 
se reconoce a los mdlvlduos el derecho de reslstu a los actos Ilegales 
de la Autondad, SIDO que ademas es maxlma de la Junsprudencla in-
glesa que la obedienCia a las ordenes de un supenor no excusa del 
dltnphmlel1to de la ley Y por ello, SI una Autondad ordena a sus agen-
tes cometer un acto Ilegal, seran estos responsables de 10 que hagan 
A este propostto, cita Dlcey el caso de un OfiCial que ordena a 
sus soldados dlsparat contra una multItud, Sin causa Justificada SI 
disparan, Incurren en la misma responsabilidad penal que su Jefe. SI 
----
(1) Santo Tomas, Summa Th,ol"g.a. U 2. parte, cues! 42 
(2) Vt ... Duga.!, obr. c.tada tomo JI, pág 172 
(3) Sentenc •• del Tribunal de Berlln en los sucesos d.1 barno Moab.t (1910) CItada por 
D Fernando de los Rlos, Rn l!spañlS, Rum 27 
-------------------------
, 
98 ELORRIETA y ARTAZA 
,no dIsparan, cometen un deltto de desobedIencIa a su supenor, que 
puede ser casttgado por éste en el acto, mcluso ma,tandoles (1) 
E.n la prácttca se resuelve este conflIcto, ordenando el Lord Can~ 
cl11er ó el Secretano del Intenor en uso de sus facultades de graCIa, 
que se suspenda todo procedImIento seguIdo contra los soldados y se 
tramIte solamente el seguIdo contra el Jefe que los mandaba Pero el 
pnnClplo de la responsablltdad queda en pIe, y el deber de reslsttr a 
las ordenes Ilegales es firme , 
En el Derecho espafiol no cabe el conflIcto Jundlco del Derecho 
Inglés, porque es una CIrcunstancIa eXImente de responsablbdad pe-
nal, la obedIenCIa debIda Por lo demas, Impera la mIsma doctnna 
que en los otros patses, y aunque el Codlgo penal no habla de este 
asunto, hay sentencIas del Tnbunal Supremo que han negado el de-
lIto de desobedIenCIa en los actos de reststencla a ordenes Ilegales de 
las Autondades (2) 
III Los derechos que mtegran la lIbertad mdlVldual se hallan de-, 
fendldos en el derecho moderno con dos clases de garantas, garan-
Ílas contra el Poder legIslatIvo y garantas contra las Autondades gu-
bernatIvas 
Las pnmeras consIsten en que los derechos indIvIduales se hallan 
consIgnados en todos los Estados, en sus respectIvas ConsÍltuclOnes 
o en leyes consIderadas como constItucIOnales que no pueden ser mo-
dificadas por el Parlamento smo en la mIsma forma que cualqUier otra 
parte de la ConstttuclOn y al exammar las ConsÍltuclones ngldas y 
fleXIbles VImos que en todos los Estados, mcluso en los de ConsÍltu-
clones fleXIbles, se sIguen en la practIca procedImIentos espeCIales 
para la reforma de la ConstltuclOn 
En la pnmera epoca del constttuclOnaltsmo se reputaba a las De-
claraclones de derechos, baJO la mfluencla de la doctrma del pacto 
social, como textos perpetuos e meformables porque se consideraba 
que los derechos mdlvlduales eran antenores y supenores al Estado 
El Derecho moderno no admite mnguna ley lffeformable, pero en cam-
biO ha puesto la lIbertad mdlVldual baJO la salvaguardia de la Cons-
tltuclOn 
En el Derecho frances la )unsprudencla del Consejo de Estado ha 
estaqtecldo una nueva garantla de los derechos mdlvlduales contra él 
Poder legIslatIvo y ~ la acclOn que puede eJefC\tar todo Ciudadano 
(1) nll,ey, obra crtada, pág 300 
(~J Sentencia del Tribunal Supremo de 1 o de O<;tllbre de 1818 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 99 
ante dicho TrIbunal para reclamar al Estado la correspondiente mdem-
mzaclOn de perJuIcIos cuando una ley lesIOna sus mtereses hCltamente 
adqumdos, sm disponer nada acerca de SI se debe o no Indemmzarle 
Esta acclOn no hende a anular la ley, antes al contrano, trata de com-
pletarla, de suplIr su sIlencIO con un prmclplo de equidad, pomendo 
a cargo del patnmomo colectIvo un perJuIcIo que ha Sido ocasIOnado 
a un patnmomo particular én benefIcIO de la colect!V1dad (1) 
Monsleur Telssler, M Roger Brulle y M Tlrard citan diversos de-
cretos del citado TrIbunal que confirman estos hechos (2) 
Las garantlas de la I1bertad md!V1dual contra las AutOrIdades gu-
bernativas son las mtltuclOnes relativas a la responsabilIdad de los 
funclOnanos y la mdependencla de los TrIbunales 
Todas las ConstItucIOnes vigentes reconocen el pnnclplO de la 
responsablhdad de los funclOnanos por los actos que ejecuten Pero 
I entre todas ellas se dIstmgue la mglesa por ser la que proporcIOna 
mas mediOS para hacer efectiva esa responsablhdad 
En todos los Estados, con excepclon de Inglaterra, disfrutan las 
AutOrIdades de ciertas facultades dzscrectonales, que como su nombre 
lo Indica, pueden ejercitar lIbremente En Inglaterra no eXisten dichas 
facultades discrecIOnales, porque aunque es cierto que las Autondades 
admInistrativas tienen algunas facultades cuyo eJerCICIO no se halla 
regulado expresamente por la ley, Impera, en cambiO, el pnnclplO 
Jundlco de que solo pueden ejercitarlas en el Ílempo,y en el grado que 
la neceszdad del caso lo requzera quedando la Interpretaclon de esta 
ntaXlma a cargo de los TrIbunales ordtna¡;lOs 
Para aclarar estos conceptos, pondremos un ejemplo Supongamos 
que estalla un motm en cualquier poblaclon Inglesa y las AutOrIdades 
se ven obhgadas, para restaurar el orden pubhco, á disparar sobre los 
revoltosos y causan algunas vlcÍlmas En ese caso las vlctlmas o sus 
familias tienen acclen para querellarse ante los Tnbunales, contra las 
Autondades que hiCieron uso de las armas Las AutOrIdades, enton-
ces, deben demostrar que la neceszdad del t¡aso les oblIgo a tomar 
aquellas medidas energtcas Y el Jurado, en Vista de las pruebas apor-
tadas al JUICIO deCide SI la necesidad del caso JustIfIco o no las medi-
das de la Autondad, y, en consecuenCia, SI debe esta quedar sUjeta o 
no a responsablhdad cnmmal 
(l) DugUlt. obt¡l CItada tomo l. cap II nUllleros 38 y 39 
(2) Monslour TelSSlor De la responsab,btd de la ¡nus&I11rCIl pUbl'que ~Rogor 8,""110, 
obra CItada - Tlrard, obra cItada 1" J 
- --- ------------------
, 
100 ELORRJETA y ARTAlA 
Por el contrano, en los demas Estados europeos las Autoridades 
gozan de hecho de mmumdad por los actos que realicen en Iguales 
CIrcunstanCiaS 
La leglslacIOn Inglesa ofrece tambIen la parttculandad de hacer 
responsables clvllmente a todos los funclOnanos de los actos que eJe-
cutan en la VIa de gestlOn 
En el ContInente, cuando un MIllIstro, u~ Gobernador o un Pre-
fecto dIctan una orden que esta en pugna con las dISposIcIOnes de una 
ley, el partIcular perJudIcado, en la mayona de los casos, tIene recur-
sos no contra el MInistro o el Prefecto, SIllO contra la AdmmIstraclOn 
En Inglaterra, en los casos Citados, el IlldIVlduo perjudIcado dmge la 
acclOn contra el funCIOnarIo autor de la orden 'legal, temendo dere-
cho a eXIgIrle que le pague de su peculIo partIcular la correspon-
dIente mdemmzaclOn de perJUICIOS (1) 
Todas las ConstItucIOnes VIgentes han procurado tamblen garan-
tIzar la independenCIa de los TrIbunales para hacer efectiva la respon-
sablhdad de los funCIOnarIos Pero la leglslaclOn mglesa no se ha 
contentado con eso, yen su atan de afIanzar la responsabilIdad gu-
bernatIva ha Implantado el pnncIplO de la umdad de fueros en su 
mayor extenslOn, supnmlendo todo genero de Tnbunales espeCIales 
y sometIendo aSilos delItos de las Autondades al fallo del Jurado y 
los perJuICIOS que ellas ocaSIOnen a los parÍlculares al JUICIO de los 
Tnbunales ordmanos La orgamzacIOn del EJefCIto ha Impuesto una 
IImItaclOn a estos pnnclplOs con las leyes de JustIcIa mIlItar, pero es-
tas solo se aplIcan a los mlbtares y cuando cometan debtos mIlitares 
Perturbado el orden pubhco en cualqUIer poblacIOn mglesa, y recla-
mado el auxIlIO del EjerCito por la Autondad ordmana, puede el Po-
der mdltar dIsparar contra los revoltoso y, SI es preCISO, matarlos, 
pero no puede Juzgarlos 
Todas estas garantIas, como hace notarEsmem (2), tIenen muy 
poca efIcaCIa cuando la llbertad mdlvldual no penetra en las costum-
bres y en el esplfltu naCIOnal Pero esto no qUiere deClf que carezcan 
de valor, porque SI las garantIas legales no bastan para asegurar los 
derechos, sirven por 10 menos para que un pueblo dIspuesto a defen-
derlos tenga medIOS de eVitar los ataques que contra ellos se dlflJan, 
y en todo caso de reparar las injusticias sufndas eXIgiendo las respon-
sabilIdades conSiguientes 
(1) Dlcey obra CItada, oap XII 
(2) EsmelD, obra CItada, ti! 11, cap IV 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 101 
Hay momentos en la hlstona de los pueblos en que los peligros 
a que se encuentran sometidos Imponen la necesidad de vlgonzar los 
resortes de la Autondad, suspendiendo las garanttas de la ltbertad ¡n-
dlvldual 
"La practica segUIda por los pueblos mas hbres de la tierra-ha 
dicho MontesqUleu-me hace creer que hay casos en que es precIso 
poner por un momento un velo sobre la hbertad, a la manera como 
los antiguos cubnan en ciertas circunstancias las estatuas de sus 
dioses" 
El Derecho moderno reconoce la necesidad de suspender las ga-
ranttas constlÍuclOnales cuando lleguen los casos aludidos Y para 
eVitar que esas medidas de suspenslOn de garantlas se lleven á efecto 
SIn motivos fundados, ha procurado que enl ellos Intervengan el Go-
bierno y el Parlamento 
En Inglaterra la suspenslOn de las garantlas solo puede efectuarse 
mediante la promulgaclOn de una ley a propuesta del Gabinete En 
FranCia, estando abierto el Parlamento, solo éste puede suspender las 
garanttas SI el Parlamento se halla terrado, puede el Gobierno de-
clarar el estado de SlttO, con la suspenslOn de garantlas que ello Im-
phca, pero las Camaras se reunen a los dos dlas Sin necesidad de con-
vocatona y dehberan sobre dicha medida En Espafía corresponde 
también al Parlamento la facultad de suspender las garantlas Pero SI 
el Parlamento esta cerrado y se_presenta un caso grave y de notona 
urgencia, puede suspenderlas el Gobierno con la obhgaclOn de so-
,meter su acuerdo a la aprobaclOn de las Camaras con la brevedad po-
Sible 
IV El examen de los derechos indiViduales, es declf, el de las 
lImlÍaclOnes u obligaCiones negativas que el Estado ha Impuesto a su 
poder para que los indiViduos puedan desenvolver hbremente su actt-
vldad, necesita como complemento el estudiO de los derechps SOCiales, 
o 10 que es Igual, el de las obhgaclOnes poslÍlvas, cuyo cumpltmlento 
se ha Impuesto el Estado para benefICIO tamblen de los indiViduos 
Ambas clases de derechos tJenen la misma naturaleza} undlca, son 
]¡mltaclones que el Estado se Impone a SI mismo Y las dos clases de, 
derechos afectan de Igual modo al indiViduo y a la sociedad, porque 
tan necesanos son para la Vida indiVidual y la SOCial unos que otros 
Se diferenCian solamente en la forma de las hmltaclOnes que el Esta-
do se Impone en uno y otro caso Por ello debieran denominarse ' 
obhgaclOnes negaÍlvas y obhgaclOnes poslÍlvas del Estado Pero como 
se ha conservado la denomInaclOn de derechos IndiViduales a las obh-
102 ELORRIETA y ARTAZA 
gaclones negativas en recuerdo de la doctnna mdlVIdualtsta que los 
proclamo, llamamos a las obltgaclOnes positivas derechos SOCiales 
como homenaje a las doctnnas sociales, a las que se debe su Im-
plantaclon 
Nmguna de las ConstItucIOnes vIgentes consigna las obltgaclones 
positIvas del Estado Y es que todas ellas estan Insplfadas en mayor 
o menor grado en las teonas mdlviduallstas que parten de la Idea de 
que el Estado cumple su prmclpal mlSlOn con garantizar la libertad 
mdlvldual 
Pero en la epoca actual, a Impulsos de las doctnnas mtervenclO-
mstas que ahora Imperan, se han dIctado numerosas leyes que han 
llenado las lagunas de las ConstitucIones proclamando, el pnnclplo 
de que el Estado necesIta para la consecuclOn de sus fmes, prestar ser-
VICIOS dlrect03 a los mdlvlduos, y estableCIendo las InstItucIOnes ade-
cuadas para su cumplimIento 
En los capltulos V, VI Y VII estudIamos con cIerta amplltl1d las 
doctrmas relativas a esta matena Y ello nos dIspensa de extendernos 
nuevamente sobre ella Mas como entonces solo hablamos en térmI-
nos generales de estas obligaCIones positIvas, vamos ahora a comple-
tar aquellas notas enumerando los pnnclpales serVICIOS que hoy pres-
ta la mayona de los Estados 
Estos serviCIOS son 
1 o La protecclOn de los CIudadanos en el extranjero Una tnste 
expenencla ha demostrado a nuestro pals que la eficacIa de esta pro-
tecclon depende de la fuerza y el prestigIO de cada Estado 
2 o La mstrucclon pubhca y la protecclOn general de las cIencIas 
y las artes 
3 o La samdad publtca 
4 o La beneficenCIa y la aSIstencIa SOCIal 
5 o Las vlas de comumcaclOn y los servICIOS postales 
6 o El fomento de la mdustna y el comerCIO, y 
7 o La protecclon de los trabajadores (1), que abraza todasias 
mstltuclOnes relativas al derecho al trabaJO, estudIadas en el capI-
tulo VII 
Segun haclamos notar en los capltulos CItados, leJOS de debIlitar-
se, cada dla cobra mayor fuerza la tendenCIa que pIde un aumento 
de las obltgaclOnes POSItiVas del Estado Y como algunas de estas 
obltgaclOnes representan verdaderas negacIOnes de algunos dere-
(1) Véase el cap VII. 1I 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 103 
chos mdlvlduales, numerosos publicistas han expresado sus temores 
sobre la suerte que en el porventr espera a la libertad indiVidual SI 
la tendencia IntervenClOntsta llegara a los extremos que muchos so-
CIalistas qUIeren, esos temores tendnan un fundamento seno Pero 
se observa que al mIsmo tiempo que se robustece la comente mter-
\ 
venclOntsta, se consolida tamblen la Idea de la necesidad de la hber-
tad mdlvldual Y por eso, es de pensar que la expenencla sumlntstra-
ra solucIOnes que armontcen la hbertad mdlvldual, base de todo el 
mOVimiento mtelectual contemporaneo con el mtervenclOntsmo del 
Estado, condlclOn necesana para el bienestar matenal de la gene-
ralidad de los CIUdadanos y especialmente para el de las clases 
()breras 
, 
I 
CAPITULO XI 
LA DIVISION DE PODERES 
I Los organos del Estado Su c1aslficaclOn SIstema de la dlvls¡on de 
Poderes Doctnna de Locke Teona de MontesquIeu Ideas domI-
nantes, en la Asamblea NacIOnal francesa PnnclplOs aceptados 
por las ConslltuclOnes modernas TransformaclOn operada en es-
tos pnnclplos al ser aphcados en la pracllca -I!- Las funcIOnes 
JundIcas del Estado Su concepto y c1asIfIcaclOn DIstInClOn entre 
las funcIOnes en sentIdo matenal y las funCIOnes en senlldo for-
mal Los Poderes en el derecho moderno Caractensllcas del Po-
der legIslatIvo, del eJecutlvo y del JudICIal Otros Poderes orga-
Olzados en algunos Estados ReferencIa de las doctrInas relall vas 
al Poder armoOlCO y al Poder gubernamental DoctrIna que mega 
la IndependencIa del Poder JudICIal 105 
CAPITULO XI 
La OIVISléN DE P0DERES 
1 Los organos del ~stado Su claslftcacwn SIStema de la dIVlswn d~ 
Pode/es Doctrma de Locke Teorla de Montesquleu Ideas dommantes 
en la Asamblea NacIOnal francesa p/ mClplos aceptados por las Cons-
titucIOnes modernas Transformacwn operada en estos prlnClpW~ a[ 
ser aplICados en la practica -JI Las funcIOnes JUrldlcas del Estado 
Su concepto y daslftcaclon Dlstmclon entre las funciones en sentidO" 
material y las flincwnes en sentIdo formal Los Poderes en el derecho 
moderno Caracterlstlcas del Poder legISlatIVO del ejecutIVo y del jU 
dlclal Otros Poderes orgamzados en algunos Estados ReferenCIa de 
las doctrmas relattvas al Poder armomco y al Poder gubernamental. 
Doctrma que mega la mdependencta del Poder JudICial 
1 El Estado, como toda agrupaclOn humana, solo puede actuar 
por medIO de mdlvlduos o grupos oe mdlvlduos a los que denomI-
namos organos, empleando por analog¡a termmos de las ciencias na-
turales 
Los organos del Estado son de dos clases organos que ejercen la 
alta duecclon de las funCIOnes y ttenen una acclon mdependlente, y 
organos cuya actividad se ajusta a lbs ltmltes sefialados por los or-
ganos aludidos antenormenteLos pnmeros se deSignan con diversos nombres, se les llama In-
dlstmtamente, Poderes, organos cent.rales y organos'duectos Algu-
nos autores denomman Gobierno al conjunto de esos <'lrganos cen-
trales de un Estado, otros tratadistas, en cambIO, reservan el termmO>' 
Gobierno para designar a uno de los Poderes, al eJecuttvo Burgess 
llama por antonomasia Estado, al organo encargado de reformar I,l!.. 
ConstJtuclon de un palS, y Gobierno a los organos centrales que po-
nen en practica la ConstJtuclon' ,\ 
• 
106 ELORRlETA y ARTAZA 
La doctnna de Burgess esta msplrada en la orgamzaclOn de la 
Republtca norteamencana, porque en ella hay una separaclOn com-
pleta entre el organo constituyente y los demas organos centrales 
La ConvenclOn general es un organo encargado umcamente de en-
I mendar la ConstltuclOn y todos los demas organos centrales, el Con-
greso, el PreSidente y el Tnbunal federal se hallan supeditados a la 
ConvenclOn general Por el contrano en Europa, el Estado y el Go-
bierno, usando esos termmos en el senÍldo de Burgess, se confunden 
Por ejemplo, en Inglaterra, el Parlamento es el organo soberano que 
puede reformar la ConsntuclOn y es al mismo tiempo el organo que 
.dIcta leyes ordmanas, pomendo aSI en pracNa la ConstltuclOn Bur-
gess estima necesano que se llegue en todos los Estados a separar en 
«ganos dlfercmtes, como ocurre en Norteaménca, la funclOn constl-
1uyente y las funclOnes del Gobierno Pero la tendenCia dommante 
en el derecho moderno, es la contrana, como lo hiCimos observar al 
bablar de las CopstltuclOnes fIex1bles y ngldas, pues en defimtlva 10 
que defiende Burgess, es que las ConstItucIOnes sean ngIdas en el 
mas alto grado, y ya hemos vIsto los mconvementes de las ConsÍltu-
ClOnes ngIdas (1) 
Los segundos se denomman organos secundanos, organos mdl-
T~CtoS o agentes gubernamentales 
La estructura de los organos del Estado ha vanado y puede vanar 
.de un modo mdefimdo I En lo que se refiere a los organos centrales, 
~ue son los umcos cuyo estudiO corresponde al derecho constitucIOnal, 
se dlstmguen tres sistemas Puede un solo hombre ser el umco organo 
central del Estado y ejercer todo el poder como ocurre en la MonarqUla 
absoluta Puede tamblen ser ejerCido todo el poder del Estado por un 
solo organo colegiado como pasaba en las RepublIcas c1aslcas y en to-
dos los pueblos orgamzados bajO el regImen de democracia directa Y 
pueden hallarse distribUidas las funCIOnes del Estado entre diversos or-
g.anos mdlvlduales o colegiados Este ulÍlmo sistema conOCido con el 
nombre de sistema de la dlvlslon de poderes es el que domma en el 
Estado moderno, y, por 10 tanto, el umco que nos mteresa exammar 
en esta obra dedicada al estudiO del derecho c,onstltuclOnal moderno 
El sistema de la dlvlslon de poderes ha Sido aplIcado en fol'mas 
muy dlstmtas en los diversos Estados Y aSI observamos que rema 
una gran vanedad de cntenos en las leyes relativas a la ConsÍltuclOn 
, 
(1) Véase cap IX 
• 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 101 
de lqs poderes, es deCIr, de los organos centrales, a sus funCiones res--
pecttvas ya las relaciones que deben mantener unos con otros • 
y como esta dlspandad de los cntenos legales refleja la diversidad 
de las doctrinas clenÍlncas referentes a esta matena, para tener nocIo-
nes exactas del derecho actual, es necesano estudiar preViamente las 
Ideas de los pnnclpales autores 
Locke es el . primer publiCista que formula una teona sobre esta 
materia Con anterioridad a el hubo muchos escntores que examma-
ron los diversos atnbutos del Poder El mismo Anstoteles se ocupo de 
esé asunto en su Politlca Pero hasta Locke, todos los autores partlan 
de la Idea de que en todo Estado bien orgamzado esos atnbutos deben 
ser ejerCidos por el mismo organo 
Locke, en cambiO, den ende terminantemente la neceSidad de di-
Vidir el Poder en diversos organos. En sus Ensayos, tan comenta-
dos, dice lo siguiente "El Poder leg¡slatlvo es aquel que tiene el 
derecho de determinar la forma en que se debe emplear la fuerza de 
la Repubhca para pteservar a la comumdad y sus miembros Como 
las leyes cuya aCClOn debe ser continua pueden ser elaboradas en poco 
tiempo, no es necesano que el Poder leg¡slattvo este en constante ac-
tlVldad De otro lado, dada la fraglltdad humana, podia ser muy gran-
de la tentaclon de poner la mano sobre el Poder, SI las mismas per-
sonas que tienen el poder de hacer las leyes, tuvieran tamblen entre 
sus manos el poder de ejecutarlas Y aSI, el Poder leg¡slatlvo y el 
Poder ejecutivo llegan con frecuencia a estar separados. 
Las Ideas de Locke fueron recogIdas y completadas por Montes-
qUleu, qUien formulo una nueva teorla 
Cuatro Ideas constituyen la esencia de la teona de MontesqUleu , 
relativa a la dIVISIOl'l de Poderes 
La pnmera es que la hbertad carece de garantta cuando el Poder 
se concentra en una sola mano "La ltbertad poltttca-dlce el Ilustre 
JUrisconsulto-no se encuentra mas que en los Gobiernos moderados 
Pero ni aun en los Gobiernos moderados esta siempre Solo esta cuan-
do no se abusa del poder, porque una experiencia eterna nos ensefta 
que todo hombre que tiene poder hende al abuso, el va hasta donde 
encuentra limites IQUlén lo dma l La misma Virtud tiene necesidad 
,de hmltes Para que no se pueda abusar del poder es necesario que 
por la dlSposlclOn de las cosas, el poder detenga al poder. (1) 
Otra de las Ideas fundamentales de la teorla de Montesquleu es 
(1) Montesqu.eu, Esprtt de 101$, hb XI, cap IV 
, 
\ 
• 
\ 
108 ELORRIETA y ARTAZA 
que II!S funcIOnes del Estado son tres la legIslatIva, la ejecutIva y la 
Judicial 
,"Hay en cada Estado tres clases de poderes la potencIa legIslatI-
va, la potencIa ejecutIva de las cosas que dependen del derecho de 
gentes y la potencIa eJecutlV11 de las que dependen del derecho civil 
Por la pnmera, el Pnnclpe o los MagIstrados hacen las leyes por un 
tIempo o para SIempre, y corngen o derogan las que estan vIgentes 
Por la segunda, hacen la paz o la guerra, enVIan o recIben EmbaJado-
res, establecen la segundad, preVienen las InvasIOnes Por la tercera, 
castIgan los cnmenes o J uzgart las dIferenCIas entre los partIculares 
Denommaremos a esta ultIma la potencIa de Juzgar, ya la otra slm-
, plemente la potencia eJecuÍlva del Estado. (1) 
La tercera Idea tIende a armonizar las dos antenores, defendIendo 
la necesIdad de q,ue la dlvlslOn de poderes sostenida en la pnmera se 
ajuste a la dIversIdad de funCIOnes enunciada en la segunda 
"Cuando la potencIa leg¡slatlva se reune a la potencia ejecutIva en 
la mIsma persona o en el mismo Cuerpo de magIstratura, no hay h-
bertad, porque se puede temer que el mismo Monarca o el mIsmo 
Senado hagan leyes tIfanlcas para ejecutarlas tIranlcamente No hay 
tampoco lIbertad SI la potencIa de Juzgar no esta separada de la po-
tencia legIslatIva y la eJecuÍlva SI estuvIera Unida a la potencIa le-
gIslatIva el poder sobre la VIda y la lIbertad de los CIUdadanos, sena 
arbItrano, porque el Juez sena legIslador SI estUVIera Unida a la po-
tenCIa eJecuÍlva, el Juez tendna la fuerza de un opresor Todo estada. 
perdIdo SI el mIsmo hombre o el mIsmo Cuerpo de notables, de no-
bles o del pueblo ejefCIeran los tres poderes, el de hacer las leyes, el 
de ejecutar las resolUCIOnes publIcas y el de Juzgar los cnmenes o las 
dIferencIas entre los partIculares. (2) 
y la cuarta Idea consIste en que estos poderes, leJOS de ser mde-
pendIentes unos de otros, deben mflUlrse mutuamente para marchar 
de acuerdo 
"He aqUl la constltuclon fundamental del gobIerno de que habla-
mos Hallandose compuesto el Cuerpo legIslatlvo de dos paI1es, una 
de ellas reducIfa a la otra por S1,1 facultad mutua de Impedlf Ambas 
partes estan sUjetas por la potencIa eJecutlva, que, a su vez, esta ata-
da por la legtslatIva Estas tres potencIas parece que formaran un re-
poso o una macclOn Pero como se ven obllgadas a marchar por el 
(1) MontesqUleu, obra cI'ada, lIb, XI, cap VI 
• (2) Idem Id 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL109 
movlmlento necesano de las cosas, se veran forzadas a marchar de 
j 
concierto. (1) 
La teona de MontesqUleu se propago rapldamente por toda Euro-
pa, mfluyo vIsiblemente en las pnm¡hvas ConstitucIOnes de los Es-
tados Umdos y jue abrazada con gran entusiasmo por los revoluclO-
nanos franceses. Mas como hace notar Dugult, la Asamblea nacional, 
en su afan de armomzar la doctnna de la dlvlSlon de poderes con el 
pnnclplO de la soberarua nacIOnal una e mdlVlSlble, modifico la teo-
!la de MontesqUleu 
ASI, en la Dec1araclOn de Derechos de 1789 se aceptan las tres 
pnmeras Ideas de MontesqUleu al proclamar la necesidad de que el 
poder del Estado se divida en tres Poderes el legislativo, el e¡ecutt-
vo y el JudiCial, y que cada 'Uno de estos Poderes cumpla su iunClon 
correspondiente Pero se mtroduce un concepto nuevo de los pode-
res, y como consecuencia de ello se rechaza la cualta Idea de la teo-
na de MontesqUleu para defender la mdependencla, la separaclOn ab-
soluta de los poderes 
"Los poderes-dice DugUlt~son (en el citado Cuerpo legal) los 
elementos mismos de la soberama mdlvlSlble y, en consecuenCia, 
cada organo Inveshdo por representaclOn de un elemento de la sobe-
rarua es soberano en su dominIO, el Parlamento debe tener todo el 
Poder legislativo, y solo el leg.slatlvo, el Rey todo el eJecutivo, y 
solo el eJecutivo, el orden JudiCial todo el JudiCial, y solo el JudiCial, 
y, en fin, cada organo debe quedar aislado o mdependlente, encerra-
do en el dominIO en que él representa la voluntad naCIOnal, Sin poder 
ejercer nmguna acclOn sobre los demas organos. (2) 
La influenCia eJercIda por la RevoluclOn francesa en todo el mo-
Vimiento constitucIOnal fue causa de que la mayona de las Constitu-
cIOnes de Europa proclamara el pnnclplo de la dlvlslOn de poderes en 
el mismo sentido que la Asamblea NaCIOnal 
Al ser apl1cado en la practica este pnnclplo se ha transformado :... 
profundamente LeJOS de hmltarse cada Poder al cumpl1mlento de su 
funclOn correspondiente, ocurre en todos los Estados que cada poder 
desempefia funCIOnes dlshntas, que el Poder leglslahvo real1za no solo 
actos legislativos, smo tamblen JudiCiales y admlfl1stratlvos y que algo 
analogo pasa con los demas poderes 
Ademas, no solo no se mueven con absoluta mdependencla los 
(1) Montesquleu obra CItada, capItulo oltado 
(2) Dugult obra eU_da, pCl\lleta parte, eap 111 
110 ELORRIETA y ARTAZA 
poderes, smo que, por el contrano, se mfluyen reclprocamente en to-
dos los Estados, aun en aqueUos, como la Repubhca norteamerIcana, 
que mas empello han puesto en asegurar esa separaclOn de los po-
deres (1), y en todos los Estados hay un poder que se sobrepone a 
los demas 
Estos hechos han Sido reconocidos por la generahdad de los trata-
rustas modernos SIn embargo, algllnos, pariendo de un concepto 
equivocado sobre la naturaleza de las funCIOnes )undlcas, se expresan 
como SI cada poder cumpliera exclUSivamente su funclOn correspon-
diente Y como la matena encierra una gran Importancia en el dere-
cho pOIlÍlco, vamos a exponer el concepto de las funCIOnes antes de 
entrar en el estudIO de la orgamzaclOn de lo.l' poderes y las relaCIOnes 
que ellos mantienen entre SI 
II En el tecmclsmo clenÍlflco se denomlLlan funCIOnes a los di-
o 
versas ramas de una aCÍlvldad, y aSI se habla mdlstmtamente de la 
actlVldad del Estado o de las funCIOnes del Estado 
Tratandose de una InsÍltuclOn tan comple)a como el Estado, nece-
sanamente ha de extenderse su actiVidad por diversas esferas Y, en 
aecto, la actlVldad del Estado Ílene un aspecto economlco, un aspec-
to mtelectual, un aspecto )undlco, etc • 
Ahora nos Interesa exclUSivamente la actiVIdad )undlca, o 10 que 
es Igual, los'actos que el Estado realtza en el mundo del derecho, y 
por ello en este capItulo, al hablar de las funCIOnes del Estado, nos re~ 
fenmos concretamente a sus funCIOnes ¡undlcas, es decir, a las diver-
sas ramas de su aCÍlvldad Jundlca 
La esfera del derecho es la esfera de la voluntad Cuando se habla 
del derecho se sobreentiende que se trata de actos relativos a la vo--
luntad humana Y por esta causa, al tratar de las funCIOnes )undlcas 
del Estado, hay que fijarse umcamente en la forma como actuan las 
resolUCIOnes del Estado sobre las voluntades de los subdItos 
Muchos escntores, olvldandose de la naturaleza espeCial del dere-
cho, al hablar de las funCIOnes ¡undlcas del Estado, atienden a los 
fines que el Estado se propone con sus actos y no a la forma jundlca 
de esos actos, y clasifican las funCIOnes )undlcas del Estado, en fun-
Ciones economlcas, mtelectuales, de aSistenCia SOCial, rehgtosas, etc 
Esas claSIficaCIOnes parten de un concepto confuso del derecho En la 
esfera ¡undlca, es mdlferente que al reahzar el Estado un acto, se 
(1) W Wllson, CongresIonal government a study in amerItan pOlltlCS 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 111 
proponga un fm economlco, un fm de fuerza, un ñn Intelectual 6 
cualqUIer nn 
Lo UnICO mteresante es la forma en que esos actos Influyen sobre-
las voluntades de los subdltos, y puede darse el caso de que actos en-
cammados a la reahzaclOn de nnes dIversos mfluyan ~n la mIsma for-
ma, y tengan por ello la mIsma naturaleza jundlca 
Concretando así nuestro estudIO a la forma como la voluntad del 
Estado actua sobre las voluntades de los subdttos, observamos que el 
Estado unas veces promulga reglas generales y abstractas que obltgan 
1\ todos los subdttos, es deCir, formula el derecho objettvo, otras ve- I 
ces crea SItuaCIOnes de derecho subjettvo, o lo que es Igual, obltga ár 
determmados mdlvlduos al cumphmlento de una prestaclOn o se obli-
ga a SI mlsm~, y en algunas ocasIOnes dIcta sentencias, o lo que es lo 
mismo, estatuye sobre la vlOlaclOn del derecho objetiVO o comprueba 
la eXistencia de una SItuaCión de derecho subjettvo 
Estas tres, formas en que actua el Estado en la esfera JUrldlca, son: 
la base de la c1aslncaclOn que en los modernos tratados de derecho pu-, 
bltco se hace de las funCIOnes del Estado en funclOn legIslattva, fun-
clon adminIstratIVa y funclOn JUrisdICCIOnal 
De acuerdo con las Ideas expuestas, son actos leglstattvos no solO' 
las reglas de caracter general y abstracto aprobadas por el Parlamen-
to, smo tambIén los emanados de los demas organos publtcos Los 
Reglamentos dictados por los MInIstros y las Ordenanzas mUnICipales 
acordadas por los AyuntamIentos son actos legtslatlvos, porque for-
mulan normas de derecho objetiVO Y el Tnbunal que por no haber 
dISpOSICIones legales pertmentes al caso, aphca los pnnclplos genera-
les del derecho y sienta junsprudencla, reahza un acto legtslattvo 
Por la misma razon son actos admlnlstrattvos no solo las sItua-
cIOnes de derecho subjettvo creadas por el Poder ejecuttvo, SinO tam-
bien las creadas por los demas organos 
Una ley en que se conceden ciertos honores ó una pensIón a al-
guna persona determmada no es un acto legtslattvo, sIno un acto ad-
mlnlstrattvo Y una ley en que se condena a un Mlntstro o un decretO' 
de un Gobernador en que se Impone una multa, son actos JUrisdIC-
CIonales, a pesar de no haber SIdo teahzados por los Tnbunales JU-
dICiales 
I 
Algunos autores, njandose en la distinta fuerza Jundlca de los 
Poderes del Estado, han claslncado a los actos, según el Poder que 
los haya reahzado Y aSI denomman actos 1egts1attvos a todos los 
actos realtzados por el Poder legtslatIvo, cualqUiera que sea la natu.-
/ 
112 ELORRIETA Y ARTAZA 
-raleza jundlca de ellos, actos admmlstraÍlvos a los ejecutados por el 
Poder eJecutIvo, Y actos JUrIsdiccIonales a los comeMos por los Tn-
bunales de JustIcIa 
No se puede negar que esta c1aslñcaclon tiene una cIerta Impor-
-tancla practica, porque varIan los recursos que se pueden entablar 
~ontra los actos del Estado, segun el Poder que los haya reahzado 
y para evitar confusIOnes, hoy todos los tratadIstas, al exammar las 
funclOnes jundlcas del Estado, dlsbnguen su sentIdo matenal de su 
senÍldo formal, segun se tenga en cuenta la naturaleza jundlcamter-
-na de los actos o el Poder que los haya ejecutado Con arreglo a esta 
dlsbnclOn, son actos leglslatwos en sentIdo formal, todas las leyes 
.dIctadas por el Parlamento, y actos legIslatIvos en sentido materIal, 
-todas las reglas de derecho obJetiVO, cualqUiera que sea el organo que 
las formule, actos admlUlstraÍlvos en senÍldo formal, todos los actos 
reahzados por el Poder eJecutIVO, Y actos adminIstrativos en sentIdo 
-matenal, todos los actos que crean situacIOnes de derecho subJetivo, 
y actos Junsdlcclonales en sentIdo formal, todos los ejecutados 'por 
los TrIbunales de JustICIa, y actos JunsdlcclOnales en sentido matenal, 
todos los actos que comprueban la eXIstencia de una norma de dere-
cho objetIVO o de una sltuaclOn de derecho subjetIVO 
Pero la generalIdad de los tratadIstas reconoce que solo puede 
hablarse con propiedad de las funcIOnes del Estado cuando se mter-
pretan en su sentido matenal (1) 
De todo 10 expuesto se desprende que lejos de hallarse encomen-
.dada cada funclOn a un organo dlstmto, cada organo desempefia fun-
cIOnes dIferentes < 
Aun cuando cada poder u organo duecto desempefia funcIones 
dlstmtas, en la mayona de los Estados se han conservado tres Pode-
res con los mIsmos nombres con que los designo MontesqUleu el 
Poder legIslabvc;>, el Poder ejecuttvo yel Poder JudiCial 
Cada uno de estos tres Poderes ejerce, segun acabamos de ver, 
-funcIOnes dlsttntas Sm embargo, cada uno de ellos ejerce prmclpal-
-mente las funciones que corresponden a sus respecttvos nombres ASI, 
aun cuando el Poder legIslaÍlvo cumple funcIOnes admmlstratlvas y 
JudiCiales se halla encargado especialmente de la funclOn leglslabva, 
y lo mismo podemos decir del Poder ejecutNo respecto de la funclOn 
) 
, 
(1) (.aband (.eDroztpublzcdefEmpzrealflm.and I ad francesa lemoIl cap VI-Du 
gwt, obra qrtada, 10"'0 1, parte 1 a ~~p 11 
\ 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 113 
admmlstratIva y del Poder ¡udlclal en relaclOn con la funclOn ¡uns-
<1IcclOnal 
Pero lo que caractenza especialmente a los Poderes es su mdepen-
dencla de acclOn y la fuerza ¡undlca especial de sus actos El Poder 
legislatIvo actua con libertad absoluta y sus actos son obligatonos 
para los demas Poderes y todos los subdltos El Poder ¡udlclal esta 
sometido a la ley, pero sus sentencias son obllgatonas para el Poder 
e¡ecuÍlvo y los subdlÍos El Poder ejecutIvo esta sometido a la ley 
y a las sentencIas de los Trtbunales, pero dentro de estos limItes, 
y cuando no hay nada legislado, ttene acclOn duecta é mdepen-
diente 
Ademas, segun mdlca M Haunou, la orgamzaclon especial de los 
Poderes es causa de que cada uno de ellos tenga una especial slg-
mftcaclOn El Poder legislatiVO, por su constltuclOn representatIva de 
todo el pueblo, encarna el sentImiento democraÍlco, el Poder eJecuti-
vo representa la Idea de 111 Autondad, y el Poder Judicial el esplrltu 
legal (1) 
Como veremos mas adelante, la diversidad de pnnclplos en que se 
lUsplran las ConstitucIOnes modernas ha sIdo causa de que los Pode-
res ofrezcan también ciertos caracteres particulares en cada una de 
ellas As!, en los Estados parlamentanos, el Poder ejecutivo esta so-
meÍldo al leglslabvo, qUIen de hecho lo nombra y lo destituye Por 
el contrano, en los Estados representativos y preSidenciales son mde-
pendIentes ambos Poderes En las MonarqUlas el Jefe del Poder eJe-
cutivo es heredltano y en las Repubhcas electiVO 
En algunos Estados hay otros poderes dlstmtos de los seiíalados 
En los Estados Umdos, la ConvenclOn general, organo encargado ex-
clUSivamente de reformar la ConstltuclOn, es un poder completamen--
te dlstmto de los demas poderes En SUiza, la mstttuclOn del referen-
dum y la de la Imclabva popular representan un nuevo organo publt-
co y en FranCia, la Asamblea NaCIOnal em.argada de elegir Presiden-
te de la Republlca y enmendar la ConstJtuclon es un organo dlstmto 
del Parlamento, aunque se constituya con Diputados y Senadores 
Ademas, los Estados federales se caractenzan, como veremos lue 
go, por tener dos clases de Gobiernos un Gobierno central y diver-
sos GobIernos locales 
Algunos autores conSideran que el Jefe del Estado ejerce un poder 
dlstmto al eJecutivo, y unos, siguiendo a BenJamm Constant, le deno-
, 
(1) M Hautlou, Precl$ de Drozt adnunl$trat./, cap 1 
8 
114 EtORRIETA y ARTAZA 
mman el poder neutro, y otros, aceptando la doctnll1 del Sr Santa-
mana de Paredes, le llaman el poder armomco 
Nosotros no vemos nmgun hecho que demuestre la eX1stencla de 
ese poder, porque en las ConsÍltuclOnes vigentes todos los actos del 
Jefe del Estado, para que sean validos, necesitan estar refrendados: 
por un Mmlstro Es mas, las funcIOnes que se tonslderan como ca-
ractenstlcas del Jefe del Estado, el nombramiento de nuevo Gobier-
no y la dlsoluclOn de las Camaras no pueden efectuarse SI las ordenes: 
del Jefe del Estado no van refrendadas por un Mmlstro responsable 
El Jefe del Estado por ello es el Jefe del Poder eJecutivo, y no otra 
cosa 
La doc1nna del poder armomco es una consecuencia de la hlpote-
SIS de los tres poderes mdependlentes, Igualmente replesentantes de la 
soberama, que, como veremos, no se aplica en nmgun Estado, por-
que todos los poderes se relacIOnan mutuamente 
Otros autores, como O Mayer (1), dlstmguen e1 Poder guberna-
mental y el Poder ejecutivo o admmlstratlvo, hallandose constituido el 
pnmero por el Jefe del Estado y sus Mmlstros, que tienen la mlSlO1t 
de Impnmu un Impulso central a toda la actiVidad del Estado, y el 
segundo por los agentes subordmados al Gabmete Nosotros estima-
mos que no hay esa dlstmclOn entre ambos Poderes, smo que los dos 
constituyen un solo organo, por la misma razon que los elementos que 
constituyen el organo llamado en esa doctrma Poder ejecutivo o ad-
m'mstratlvo se hallan subordmados al Jefe del Estado y sus Mmlstr03 
Hay tamblen tratadistas que megan la eXistencia del Poder Judi-
cial, y dicen que forma parte del Poder ejecutivo En algunas epo-
cas, en efecto, el Poder JudiCial era una verdadera dependenCia del Po-
der ejecutivo Pero en la mayor parte de los Estadós se ha garant-
, zado en tal forma la mdependencla de los Tnbunales, que no se 
puede dudar de que constituyen un poder dlstmto Ademas el Poder 
ejecutivo esta sometido a las sentencias de los Tnbunales y hay E~­
tados, como los Estados Umdos, en los que los Jueces son electi-
vos y no tienen dependenCia alguna del Poder ejecutivo (2) 
En los capltulos mmedlatos completaremos estas Ideas, estudian-
do los pnnclplOs en que se funda la orgamzaclOn de estos Poderes y 
las relaCIOnes que ellos mantienen entre SI en los diversos Estados, y 
comparando los diversos sistemas relatiVOS a estas matenas ' 
J 
(1) o Mayer Le Dro.t adm'nlslraú/ allemand, traducclon francesa, tomo 1, cap l. 
(2) Véase el cap XIV 
CAPITULO XII 
EL PARLAMENTO 
1 Naturaleza representativa del Parlamento La representaclOn civIl 
y la representaclOn pollbca Origen y desenvolvimiento del SIS-
tema representaÍlvo FuncIOnes del Parlamento -II Sistema bl-
cameral OpmlOnes de Bryce y Esmem Sistema umcameral Ideas 
de Frankhn y Sleyes CnÍlca de ambos sistemas -IlI La Camara 
de Diputados El sufragio umversal Estados que lo han aceptado 
Estados que no lo han admlhdo aun El sufragio corno funclOn y 
como derecho -IV La cuestlon del sufraglO de la mUjer Facto-
res que han contnbuldo al mOVimiento femlmsta El mdlvldua-
lIsmo La abollclOn de la esclavitud La miserIa economlca Expo-
SIC IOn y cnÍlca de los argumentos empleados contra el femmlsmo 
Estado del problema en las legislacIOnes vigentes ConslderaclOn 
especial del estado de la cuestlOn en España -V SufragIO di-
recto e mdIrecto -VI Dlstntos umnomlnales y escruÍlnIO de hs-
ta -VII El reglmen de mayonas y la representaclOn proporcIO-
nal Inconvementes del reglmen de mayonas Ventajas de la 
representaclOn proporcIOnal El voto restnngldo El voto acumu-
lativo El sistema del cociente electoral El sistema de la con-
currencia de listas Sistema de d'Hondt Su funclOnamlentoen 
Belglca -VIII La Camara Alta Sistema democratlco Sistema 
anstocratlco Sistema de la competencia Slstell'a federal SIstema 
corporativo La representaclOn de los Intereses sociales Examen 
de las Ideas en que se apoya ObservacIOnes de Ostrogorskl y 
ESlJ1em SoluclOn democratlca del problema de la orgamzaclOn 
blcameral -IX RenovaclOn total y parcial de las Ca'TIaras-
X PnvlleglOs de los miembros de las Camaras La invIOlabilidad 
y la mmumdad parlamentanas El sueldo de los representantes 
pariamentapos La incapacidad para desempeñar otras funclOnes 
XI El referendum y la InICiativa popular ExposlclOn del refe-
rendum Sus antecedentes hlstoncos en FranCia LeglslaclOn VI-
gente en SUiza La iniCiativa popular Su desenvolVImiento en 
SUiza AphcaclOn del refercndum y la InICiativa en los Estados 
Umdos El referendum consultivo La InIclalIva popular en el 
sistema de Des MOlnes CnlIca del referendum Efectos praclIcos 
de dicha InstltuclOn 115 
CAPÍTULO XII 
El. PllRl.llMENTf> 
1 Naturaleza representatIVa del Parlamento La representaclOn cIVIl y la 
t:epresentaclOn polltlca Ongen y desenvolvzmlento del SIstema repre 
sentatwo FuncIones del Parlamento -II SlSteTT{a blcameral Opznw-
neS de Bryce y Esmezn SIstema unlcameral Ideas de Franklzn y Sle-
yes ('ritlca de ambos szstemas - III La Camara de DIputados El su-
fragIO universal Estados que lo han aceptado Estados que no lo han 
admItIdo aun El sufragIO como funclOny como derecho -IV La cues-
twn del sufragIo de la mUjer Factores que han contrIbuIdo al movI-
mIento femlnzsta El zndlvlduallsmo La abollclOn de la esclaVItud La 
mIse, la económIca Exposlclon y critIca de los argumentos empleados 
contra el femznlsmo Estado del problema en las legIslaCIones vIgentes 
ConslderaclOn especial del estado de la cuestlOn en Espafla -V Su-
fragio dIrecto e Indirecto -VI Dlstntos unlnomlnales y escrutzmo de 
lIsta -VII El reglmen de mayonas y la representaclOn proporcIonal 
Inconvementes del re gImen de mayorlas Ventajas de la representaclOn 
proporcIonal El voto restrzngldo El voto acumulatzvo El sistema del 
cocIente electoral El sistema de la concurrencia de lzstas SIstema de 
d' Hondt Su funCIOnamiento en Belglca -VIII La Camara Alta SIS-
tema democratlco SIstema aflStocratlco SIstema de la competencia 
Szstema federal Sistema corporatzvo La representacwn de los zntereses 
SOCiales Examen de las Ideas en que se apoya ObservaCiones de Os-
trogorskl y Esmezn SoluclOn democratlca del problema de la orgam-
zacwn blcameral-IX RenovaclOn total y parCial de las Camaras-
X PrzvlleglOs de los mlembros de las Camaras La znvlolabllldad y la 
mmumdad parlamentarlas El sueldo de los representantes parlamen-
tarzos La Incapaadad para desempeflar otras funcIones -XI El· re-
ferendum y la /mclatlva poplllar ExposLClOn del referendum Sus 
antecedentes hlstorzcos en Francla LegISlaCión vigente en SUIza La 
mlclatzva popular Su desenvolvlmlento en Suzza Apllcacwn del 
referendum y la lmc/atIVa en los Estados Umdos El referendum. 
COnsUltIVO La Imclatwa popular en el sIstema de Des Moznes Crltr.ca 
del reJerendum Efectos practlCos de dIcha znstltuclOn 
I Al Poder legIslatiVO se le denomma comunmente Parlamento, 
palabra que vIene del baJO latm pácl¡amentum y sirve en Inglaterra 
desde Ílempos an{¡guos para deSignar a las dos Camaras que con la 
Corona ejercen el poder soberano 
, 
116 ELORRIETA y ARTAZA 
, 
La orgaUlzaclOn del Parlamento vana consIderablemente en los 
dlstmtos Estados, en algunos se compone solo de una Camara, en 
muchos de dos, en unos se ehgen ambas Camaras por sufragIO UUl-
versal y en otros se hallan constItuIdas con elementos dIversos nom-
brados por procedImIentos dIferentes Pero en todos los Estados, el 
elemento dommante en el Parlamento es el formado por mIembros 
elegIdos duectamente por la generaltdad de los clUdaaanos Y como 
de hecho en la mayona de los pueblQs, los CIudadanos representan la 
opmlon de las mUjeres y los menores de edad que constttuyen sus 
respectIvas famlhas, o lo que es Igual, representan a la naclOn entera, 
se consIdera al Parlamento como un organo de representaclOn na-
cIOnal J \ 
Algunos autores dIcen que el Parlamento en el derecho moderno 
es un organo electtvo, pero no un organo representatIvo Y fundan esa 
oplUlon en el hecho de que aun cuando los DIputados son elegIdos 
por los CIUdadanos, estos carecen de poder ll!gal para Imponerles una 
opmlon determmada, y, por 10 tanto, los Diputados, una vez eleg¡-
dos, pueden desempefiar su cargo con absoluta mdependencla de sus 
electores 
Es CIerto, en efecto, que no hay entre los representantes en Cor-
tes y sus electores un vmculo legal como el que eXIste entre los re-
presentantes y los representados del derecho pnvad6 
Segun las leyes CIviles y mercanttles, la representaclon es el poder 
qu,e una persona confiere a otra para que eJercite, en su nombre, fa-
cultades que a ella competen, reservandose sIempre el derecho de re-
vocar o hmltar ese poder Por el contrano, en la esfera pOlttlca no hay 
una ConstttuclOn que admIta el mandato Imperattvo, algunas lo 
prohIben expresamente, y no hay una ConstttuclOn que reconozca a 
los electores el derecho a destttulT a sus DIputados 
A pesar de esto, el Parlamento es un organo representatIvo, por-
que 1m, hechos nos atesttguan que aun cuando no haya entre los DI-
putados Y los electores un- vmculo legal analogo al eXIstente ehtre un 
gerente y una SOCIedad mercanttl (por eJemplo), hay un lazo estrecho 
de uUlon fundado en dIversos motIvos SOCIales, en el honor poltttco 
del DIpUtado, en el deseo de la reelecclOn, en la sohdandad de Ideas 
e mtereses subSIstente entre el DIputado y su dlstnto, y en otros he-
chos que en la mayoría de los casos tIenen tanta fuerza real como los 
preceptos legales o los contratos Rotanales 
Buena prueba de 10 que deCImos es que en la practica, cuando un 
DIputado se pone en pugna con sus electores, renuncIa al acta Ade-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 111 
mas, el Parlamento procura siempre inspIrarse en los dictados de la 
oplnlOn publica, y la facultad de disolver las Camaras, concedida en 
la mayona de las ConstltuclOnes al Jefe del Estado, tiene por objeto 
poner en armoma el Parlamento con las aspiraCIOnes nacIOnales 
La representaclOn polltlca no es nmguna mstltuclOn nueva eñ el 
Derecho La conocieron ya las republ1cas claslcas de Grecia y el Dere-
cho romano Yen la Edad MedIa, las Cortes teman caracter represen-
tatJvo 
Deben conSIderarse, en cambiO, como hechos propIOs de los tJem-
pos modernos la representaclOn tan Importante que tiene en el Parla-
mento el elemento mdlvldual y la fuerza poliuca cada vez mas incon-
trastable con que el Parlamento domma en todos los Estados Ade-
mas, no debemos olVIdarnos tampoco de que aun cuando los Parla-
mentos eXlstleron en la Edad MedIa, se extingUIeron despues a la 
sombra del absolutJsmo en toda Europa, con excepclon de Ingfate-
rra, y que solo en los tiempos modernos han renaCido y se han con-
solidado 
El caracter representatlvo del Parlamento respondlO, en pnmer 
termmo, al deseo de la anstocracla y el pueblo de poner limites, por 
mediO de un organo de su elecclOn, a las arbltranedades pOSibles del 
Poder real A Impulsos de este sentimiento se estableCieron los Parla-
mentos medIOevales, cuya pnnclpal mlSlOn era consenhr los tnbutos, 
y se mantuvo y desenvolvlO el Parlamento mgles, cuya orgamzaclOn 
ha ejerCIdo tanta influenCIa en el derecho moderno Pero lo que mas 
contnbuyo a que la RevoluclOn francesa estableCIera el Poder legIsla-
tIVO con caracter representatJvo y a que despues se estableCIera en toda 
Europa, fue)a teona de Rousseau sobre la soberama Segun ella, sIen-
do el ongen del Estado el pacto SOCIal, la soberama que se compone 
de los sacnñclOs indIVIduales solo puede resIdir en la colectIVIdad en-
tera, en el cuerpo SOCIal Y como la soberama tJene por organo a la 
voluntad general de los CIudadanos cuya expreslOn es la ley, el Poder 
soberano y el Poder legIslaflvo se confunden, son una mlsl'na cosa(1) 
La doctnna del pacto SOCial, segun hemos mdlcado antes, ha SIdo 
ya desterrada del campo de la CIenCIa, y el Poder real ha quedado 11-
mltado en todos los Estados con el pnnclplo de que sus ordenes no 
son obhgatonas cuando no van refrendadas por un MinIstro res-
ponsable 
Sin embargo, el caracter representativo del Parlamento y su fuer-
• 
(1) Contrato soe.al. ltb 111. cap J 
/ 
118 ELORRIET A Y ART AZA 
za polItlca se han consolidado defimtlvamente porque se armomzan 
con la Idea, cada dla mas arraigada, de que el Gobierno ha sido inS-
tituido no para beneficIO de los gobernantes, SinO para el bien de todo 
el pueblo y con la aspuaclOn legitima, cada dla mas firme del pue-
blo, de Intervemr duectamente en el Gobierno establecido para su 
bienestar Y en armoma con esa asplraclOn el Parlal1lento, leJOS de 11-
mltarse a desempefiar la funclOn legislativa, interviene en toda la Vida 
del Estado, aprobando los Presupuestos, fijando las fuerzas de mar y 
tierra, regulando la adlvldad de los demas organos del Estado, ms-
pecclOnandolos, y en algunos Estados, como veremos mas adelante, 
mcluso nombrando y destituyendo a los MInistros 
La naturaleza representatlva del Parlamento ha Sido causa de que 
a los Estados modernos se les llame Estados representatIVos, para di-
ferenciarlos del régImen absoluto en que el Rey eJefCla directamente 
el Poder y del regImen de democracia dlres;ta en que gobernaba di-
rectamente el pueblo Sin medlaclOn de representantes 
II SISTEMAS BICAMERAL y UNICAMERAL -En la epoca actual, el 
Parlamento en todos los Estados de Europa y Amerlca, con excepclOn 
de Grecia, Servla y el ducado de Luxemburgo, se compone de dos 
Camaras, de constltuclon diferente, y que actuan con mdependencla 
mutua 
Esta casI unammldad con que ha Sido aceptada la orgamzaclon 
dual del Parlamehto revela las neceSidades reales que satisface 
En pnmer térmmo, la dlVlslOn del Parlamento en dos Camaras 
debilita su poder y evita aSI el despOÍlsmo parlamentano que, segun 
ha demostrado la exprrlenCla, no es menos funesto que el de los Re-
yes o los dictadores El ejemplo de la ConvenclOn francesa nos mues-
tra los extremos a que puede llegar la tlrama de una Asamblea deh-
berante "La necesidad de dos Camaras-dlce Bryce-se ha converti-
do en un aXIOma de la ciencia politlca, que se funda en la Idea de que 
la tendenCia mnata en toda Asamblea a ser precipitada, ttramca y co-
rrompida debe quedar reprimida por la eXistenCia de otra Camara Igual 
en autOrIdad Los amen canos restrIngen el Poder legislatiVO dlvldlen-
dolo, del mismo modo que los romanos restringieron su Poder eJe-
cutivo reemplazando un Rey por dos Consules. (1) 
La duahdad de Camaras tlene ademas la ventaja de remediar los 
errores y preCipitacIOnes a que se expone con tanta faCilidad toda 
Asamblea deltberante "Cuando eXisten dos Camaras- escnbe Es-
(1) J Bryce. The Amertcan Com""'Rwealter ti! 1, pig 461 
I 
, 
" 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 119 , 
meln-hay muchas probablhdades de que los extravlOs de una Cama-
ya no ganen a la otra, y de que los olvidos de una de ellas sean sub-
.sanados por la otra Esto encierra un gran valor, sobre todo SI se Íle-
ne en cuenta el uso, cada vez mayor, que se hace de la iniCiatIva 
parlamentana, las proposIcIOnes de ley presentadas por los miembros 
llldlVlduales del Parlamento se redactan frecuentemente a la lIgera y 
-en forma poco clentIfIca, y su dlscuslOn por dos Asambleas distintas 
-es una precauclOn tan necesana que muchas veces resulta insuficiente 
Con mayor razon podemos declf esto de las enmiendas que se intro-
ducen en la dlscuslOn de un proyecto. (1) 
A pesar de estas razones en que se apoya, la dualIdad de Camaras 
Ílene numerosos adversanos y durante algun tIempo tuvo mas acep"' 
taclOn el sistema contrano de la umdad cameral En FranCia las 
ConstItucIOnes de 1791 y 1848 orgamzaron el Parlamento con una 
sola Camara El mismo pnnclplo fue Implantado en la ConstItuclon 
de CadlZ y en Norteamenca, baJO la influenCia de Frank1m fue esta-
blecido en algunos Estados locales Actualmente, segun hemos mdl-
cado antes, subSiste todavla el sistema umcameral en Grecia, Servla 
y el ducado de Luxemburgo 
El pnnclpal argumento empleado contra la dualIdad de Camaras, 
.es que Imposlblilta la aprobaclOn raplda de las leyes Con dicho siste-
ma, en efecto, se necesitan ordmanamente algunas legislaturas para 
<¡ue un proyecto sea aprobado en ambas Camaras "Un Cuerpo leg-¡s-
laÍlvo-decla Franklm-es como una carreta tIrada delante por un ca-
ballo, y detras por otro en sentIdo opuesto. (2) 
No tenemos nmgun mteres en discutIr los hechos en que se apoya 
el argumento antenor, porque estImamos que leJOS de ser un mal, es 
un bien que los proyectos de ley se discutan detemdamente, ya que 
10 Importante para un pals no es tener muchas leyes, smo buenas 
leyes 
"Cuando la leglslaclOn se reforma con demasIada frecuencla-escn-
be Esmem-, aunque las modificacIOnes mtroducldas en ella parezcan 
Justificadas en la esfera de la razon, acarrean en la pracÍlca mas mcon-
vementes que ventajas Los mtereses que dlflgen una SOCiedad tIe-
nen necesidad de una cierta segundad que solo puede ser garantIda 
por una relatIva estabilIdad de la leg-¡slaclOn Las solUCIOnes de 
tiansacclOn que resultan frecuentemente de los conflictos entre dos 
(1) EsmelD. obra CItada tlt 1 cap III 
(2) Story Commenta"es. pág. 527 
120 ELORRIETA y ARTAZA 
Camaras, son caSI siempre las mejores en la practica Es la sablduna 
media, la medlocndad, qUIen gobIerna al mundo. (1) 
TambIén ha mfluldo poderosamente para que la duahdad de Ca-
maras tenga adversanos, el argumento usado por Sleyes en la Asam-
blea NaCIOnal "La leyes la voluntad del pueblo, un pueblo no puede 
tener al mismo ttempo dos voluntades dIferentes sobre un mismo 
punto, luego el Cuerpo leg¡slattvo que representa al pueblo debe ser 
esencIalmente uno. 
"Aun admlttendo que la ley sea la voluntad del pueblo-escnbe el 
Sr Santamana de Paredes-, se mcurre en error cuando se presenta 
esta voluntad como mdlVlsa, lo cual se adVIerte faclimente por el he-
cho de eXIstir mayonas y mmonas en una sola Asamblea que repre-
senten tendencias dIversas en el pals La opmlOn p6bhca es una re-
sultante de opIniones mdlVlduales, yal ser representada en la Camara, 
refleja sus elementos dIversos en la dlscuslOn y su caracter general en 
la deltberaclOn Por esto pudo deCIr Laboulaye, y no hallamos moti-
vo para que se le censure, que la ley sIempre sera una, cualquIera que 
sea el modo de mterpretar la voluntad del pueblo (dIgamos mejor la 
oplDlon publtca), que eXIsta una, que eXIstan dos Camaras, sIempre 
resultara que la voluntad general se forma medIante el sacnfIclO par-
cIal de las voluntades partl¡:ulares, que la voluntad de la NaclOn es la 
ley y no la deltberaclOn que a ella precede, y que toda la cuestlOn 
consIste en avenguar SI con dos Camaras habra mas garantlas que con 
una sola para la buena formaclon de aquélla Sleyes, para ser loglco, 
debIera haber exclUIdo de la Asamblea unlca a todos los que no pen-
sasen como la ~eneralIdad, de no hacerlo, no podla dedUCir una con-
secuencia contrana a la duahdad de representacJOn parlamentana, pues 
que en ultimo térmmo, SIendo una la ley, no deja de s~r uno el Cuer-
po legislativo, lo mismo habiendo dos Camaras que eXistiendo una 
sola diVIdIda en mayona y mmonas. (2) 
El sIstema de la dualIdad de Camaras contnbuye, ademas, a que 
la representaclOn nacIOnal sea mas perfecta desde el momento en que, 
SIendo ambas Camaras de composlclOn dlstmta, pueden reflejar la dl--
versldad de elementos que mtegran una naclOn 
Los tratadistas de Derecho polttlco discuten amplIamente la cues-
tlon de los prmclplos en que debe apoyarse la constltuCJOD de cada 
una de las Camaras 
(1) Esmem obra Cllada, capitulo cllado 
(2) V Sanlamarl. de Paredes obra Citad. parte 3 ., sección 2' cap I 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 121 
Constantes en nuestro proposIto de apoyar todos nuestros razo-
namIentos sobreel estudIO de las InstttuClOnes vIgentes, examInare-
mos prevIamente la soluclOn que a esos problemas se ha dado en el 
derecho moderno y las comentes que hoy domman en Jos dlsttntos 
Estados, y expondremos despues nuestra doctnna sobre el asunto 
III LA CAMARA DE D¡PUfADOS -En todos los Estados, SIn ex-
cepclOn algu1l1l, en que Impera el sIstema blcameral, la Camara de-
SIgnada con el nombre de Camara bala o con el de Congreso de DI ... 
putados, es totalmente electIva 
El derecho que regula las eleccIones de los mIembros de la Cama-
Ta cItada ofrece cIertas parttculandades en algunos Estados Pero po-
demos dem que en la Inmensa mayona de ellos se ha establecido el 
sufragIo universal, conslderandose como electores a todos los cIUda-
danos, sm dlstmclOn de/clases SOCiales ni medIOs economlcos, y que 
en los demas Estados se observa que hay un mOVimIento IrresIstIble 
que hende a supnmu todas las restncclones opuestas a dIcho pnn-
ClplO 
-El prtmer documento legal en que se proclamo por pnmera vez el 
sufragIo universal, fue la ConstltuclOn francesa de 1793, que no lleg() 
a aphcarse Y la pnmera vez que se prachco el CItado sIstema fué tam-
bIén en FranCia, en las eleCCIones de 1848 convocadas por el GobIer-
no provIsIOnal, estableCIdo por la revoluclOn de aquel afio 
Actualmente, el sufragIo universal se haya garantIdo en FranCIa 
por el decreto organlcq aun vIgente de 1852 y por el art 1 o de la ley 
ConstituCIonal de 25 de Febrero de 1875, que dIce aSI ·L~ Camara 
de DIputados es nombrada por sufragIO universal, en las condICIOnes 
determmadas por la ley Electoral. 
En el Impeno aleman, I segun la ConstttuclOn vigente del 16 de 
Abnl de 1871, el Relchstag del Imperto se elige por sufragIo UnIver-
sal duecto y con escruttmo secreto En SUIza, la Constttuclon de 1874-
establece el mIsmo prtn<;IPlo para todas las eleCCIOnes federales En 
GreCIa, el sufragIo universal proclamado por la ConstttuclOn de 1864, 
fue estableCIdo por la ley de 1877 En España, el sufragIo universal , 
se Implanto por pnmera vez en la ConstttuclOn de 1869 Pero supn-
mIdo por la RestauraclOn, ha SIdo restableCIdo por la ley de 1890 y 
conftrmado por la ley Electoral de 8 de Agosto tle 1907 
En BélgIca se practIca el sufragIO umversal desde el afio 1893. 
aunque atenuado con el prtnclplo del voto plural, que atnbuye a. 
cIertos electores dIversos votos Todos los CIudadanos mayores de 
vemttcmco años tIenen derecho al sufragIo Pero se concede un voro 
- -- -----------,.--"------_._ .... _ .. _--_._'",._--
122 ELORRIETA Y ARTAZA 
suplementano a los electores que tengan treInta y CInCO años, sean 
casados o vIUdos con descendencIa legltlma y paguen cIerta contn-
buclOn, y a los que tengan veIntIcInco años y sean propletanos de 
tnmuebles que valgan cuando menos 2 000 francos o de valores pu-
blIcos que produzcan, por lo menos, 100 francos de renta, y se otor-
gan dos votos suplementanos a los electores mayores de veIntICInCO 
.años que tengan un tItulo de ensefianza supenor Nmgun cIUdadano 
puede reunIr mas de tres votos 
En Bulgana eXIste el sufragIo unIversal desde el año 1897, en 
SuecIa desde 1906, en NOlUega desde el mIsmo año, en Austna desde 
1907 yen MQntenegro desde 1910 En ItalIa desde 1911 ttenen de-
recho al voto todos los que saben leer y escnblr 
En Portugal, la ConstItuclOn vIgente de 1911 confirma el pnncI- ' 
plO del sufragIO unIversal 
En los Estados Umdos de Norte Amenca, cada,Estado local tIene 
su leglslaclOn electoral partIcular Mas, la mmensa mayona de ellos 
ba aceptado el sufragIO umversal El mIsmo pnnclplo Impera en la 
RepublIca ArgentIna y en la mayona de las RepublIcas hlspano-ame-
!1canas 
Entre los Estados que aun no han aceptado el sufragIO umversal 
cItaremos en pnmer termIno a Inglaterra Segun la leg¡slaclOn VI-
gente, hay DIputados elegIdos por los dlstntos y por las UnIversIda-
des En los distritos tIenen derecho al voto todos los CIUdadanos 
mgleses mayores de vemtlUn afios, con un año de residencia legal en 
• un pueblo y que ademas reunan alguna de las condIcIOnes sIguIentes 
Qcupar como propletanos o arrendatanos una proptedad, cuya renta 
anual no baje de 10 lIbras esterlmas, ocupar como propletanos o 
mqUllInos una casa entera o una parte IndependIente de una casa, 
cualquIera que sea su valor, ocupar algun cuarto que, arrendandose 
SIn amueblar, rentana 10 lIbras por lo menos al año, o habltar por 
tazon de un cargo o empleo en alguna parte mdependtente de un 
edIfiCIO publtco o mercantIl (1) 
En las Umversldades votan los Profesores y todos los graduados 
inscntos en ellas 
La leglslaclOn Inglesa ofrece tamblen la parttculandad de que ad-
mIte el voto multIple, o sea, el derecho de un CIUdadano a figurar en 
las hstas electorales de dlstmtos dlstntos, por poseer en ellos propIe-
dades o casas Y como las eleCCIones se celebran en dlas dIferentes en 
(1) A Laurence Lowell, obra citada cap IX 
\ 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 123 
~ 
mucho,s dlstntos, hay electores que pueden emItir el sufragIO en dls-
tmtos distritos Lo que no puede un elector es votar mas de una vez 
en un mismo dlstnto 
Actualmente se halla pendiente de votaclOn en el Parlamento un 
proyecto en que se proclama el sufragIO unIversal en su mayor am-
plltud, y se supnme el voto multIple 
En Chile se necesita, para ser elector, saber leer y escnblr, no de-
dIcarse a nmgun trabajO domestIco y poseer una cierta propiedad o 
ganar un cierto salano 
En Holanda, la ley de 1897 ha extendido el derecho de sufragIO, 
pero eXige el pago de un pequefío Impuesto En Hungna ha presen-
tado el Gobierno un proyecto de sufragIO umversal, que esta pen-
diente de votaclOn En TurqUla son electores todos los contnbuyen-
tes, y en Rusia los miembros de la Duma se nombran por diversas 
c'ases 3e electores rurales y urbanos, propletanos y obreros, graJil-
des y pequefíos contribuyentes 
, 
Aun cuando hemos dicho que el sufragIo umversal es el sistema 
establecido en la generalIdad de los Estados cIvIlIzados, debemos 
aclarar ese concepto haCIendo notar que el sufragiO unIversal no se 
opone a que se eXIJan ciertas condIcIOnes a los ciudadanos para ser 
electores El sufragIO umversal se opone a que se establezcan dlstm-
clones entre los CIUdadanos, por razones de naCImiento o de fortuna 
Pero no a que se les eXIJa una edad determmada, un tIempo de re-
SidenCia en un mismo pueblo y otras condiCiones que pueden reUnIr 
todos los CIUdadanos ASI vemos que en todas las leyes electorales se 
eXige una capacidad especial para ser elector, que consiste en tener 
cierta edad y ser vecmo de algun pueblo 
Estas condIcIones eXIgIdas para ser elector, mdlcan claramente 
que en el derecho vIgente en la epoca actual se conSIdera al sufragIO 
como una funclOn y como un derecha Como una funclOn, en cuanto 
slgmftca una rama de la actlvldad publica, la de votar, para expresar 
la opmlon nacIonal Como un derecho, en cuanto se reconoce a todo 
CIUdadano la facultad de eXlgrr que se le permita eJ ercer la funclOn 
electoral, cuando reuna la capacIdad debida 
SI el sufragIO, segun dIcen algunos autores, no fuese una funclOn, 
smo un derecho analogo, por ejemplo, al de propiedad, 10 dlsfru-
tarlan todos los hombres, cualqUiera que fuese su edad, y podna 
ejercitarse por delegaclOn o representaClOn 
124 ELORRlETA y ARTAZA 
Pero desde el momento en que se exige una capacidad determi-
nada, es prueba de que se le considera como una funClOn Y es mas, 
en algunos Estados, como Itaha y Espafía, se ha declarado obhgato~ 
na la emlslon del voto, aplicando el pnnclplO general de derecho pu-
bh¿o de que todo funclOnano tiene la obhgaclOn de desempefíar la 
funclOn de que se halla mvestldo Y puede deCirse tamblen que la 
funclOn electoral es obligatona en los demas Estados, aunque no 
haya una sanclOn para los que no la ejerzan 
IV LA CUESTlON DEL SUFRAGIO DE LA MUJER -El pnnclplo del 
sufragIO umversal sufre en la generáhdad de los Estados otra limlta-
clOn ademas de las que acabamos de sefíalar, yes que solo pueden ser 
electoreslos varon€$, quedando exclUidas de esa funclOn las mUjeres 
Son muy pocos los Estados que han concedido el sufragIO a la mUjer 
Sm embargo de ello, la cuestlOn del sufragiO fememno ha llegado a 
despertar tal mteres en la epoca actual, que no podemos menos de 
dedicar alguna atenclOn a la matena 
El problema de los derechos politlcos de la mUjer ha Sido plantea-
do en el terreno clentlnco desde Í1empos muy anÍlguos, y puede de-
cirse aun mas, en la dlscuslOn planteada entre los defensores y los 
adversanos del sufragiO fememno se emplean razonamientos, que en 
el fondo son los mismos que sirvieron a Platon para sustentar la Igual-
dad de derechos entre el hombre y la mUjer en la CIUdad Ideal, y los 
mismos que expuso Anstoteles para oponerse a que la personahdad 
de la mUjer se extenonzara fuera del hogar Lo que ocurre, como 
hace observar LUIS Frank, es que hasta una epoca reciente solo hubo 
algunas tentaÍlvas a!S1adas en defensa del femmlsmo pohÍlco, y que 
en realidad el movimiento femlmsta activo no se desenvuelve hasta 
el siglo XIX! (1) 
Tres factores han contnbUldo pnnclpalmente a la formaclon y 
fuerza creciente de esa cornente feminista 
El pnmero lo consÍltuyeron las doctnnas mdlvldualistas, tan difun-
didas en el siglo XVIII, que forman la base de lo que pudleramos lla-
mar el penodo precursor del femmlsmo En Virtud de esas doctnnas, 
sI1a naclOn soberana es la reumon de todos los mruvlduos, para te-
ner una expreslOn de la soberama nacIOnal es necesano consultar a 
todos los mdlvlduos que mtegran la naClOn, SI se excluye a algunos 
de ellos, la operaclOn sera falsa Y es natural que muchos escntores, 
aplIcando 10glcamente estos pnnclplOs, dijeran que hay que reCOnO-
(1) LUIS Frank, Essa. sur la cond.úon pol.úqae de la lemme 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 125 
, 
cer el sufrag¡o femenino, a no ser que se megue a la mUjer su condl-
clOn humana 
En estos pnnclplos se inspIraron las damas norteamencanas que 
dmg¡eron al Congreso de Filadelfia en 1787 una petrclOn reclamando 
el derecho electoral, que les fue denegada, en ellos se apoya la escn-
tora Inglesa Mary W ollstonecraft cuando en 1792 reclamo la Igualdad 
pohnca de ambos sexos, yen ellos se fundaron Ohmpe de Gouges al 
pedu en 1789 a la Reina Mana Antometa la declaraclOn de los dere-
chos de la mUJer, porque la ley debe ser la eKpreslOn de la voluntad 
general, y Condorcet, al declarar la Igualdad de derechos de todos los 
CIUdadanos, Sin dlstlnclOn de sexos, en el proyecto de ConstltuclOn 
para la,Repubhca francesa, que redacto por encargo de la ConvenclOn 
El segundo factor que Influyo eficazmente en el mOVImIento femI-
nista fue la abolIclOn de la esclavItud en Norteamenca, porque ha-
bIendo tomado las mUjeres una parte tan pnnclpal en la campaiía abo-
lICIOnIsta se desperto en ellas la aSplTaClOn de que se les reconOCIeran 
los derechos que se hablan -otorgado a los negros que ellas hablan re-
dImIdo de la servIdumbre 
Esta asplraclOn ~omo cuerpo en una activa propaganda feminIsta 
dmg¡da por Lucrecla Mott e Isabel Cady Stanton, que, segun sus pa-
labras, tendla a completar la obra de la abohclOn de la esclaVItud, en 
la que ellas hablan colaborado con tanto entUSIasmo, abohendo la 
serVIdumbre de la mUjer 
El tercer factor, que es el que mas ha contnbUldo a la fuerza alcan-
zada por el feminIsmo en la epoca presente, es la neceSIdad que hoy 
nene la mUjer de la aSIstencIa del Estado, P!?rque como ya no encuen-
tra las faclhdades de otros tIempos para constItuIr su hogar, nI el am-
paro y la protecclOn de la famlha que antes no sohan faltade, se ha 
VIStO obhgada a reclamar un puesto en la Industna y trabajar compl-' 
tIendo con el hombre 
"Las estadlstlcas de la aSIstencIa pubhca-escnbe Lesueur (1)-
nos muestran que por un varon que sufre hambre hay tres mUjeres 
que mueren de mlsena Y es necesano no olVIdarse de que esos hom-
bres son casI sIempre vlcÍlmas del alcoholIsmo o de la Imprevlslon, 
hechos de los que en parte son responsables, mIentras que esas pobres 
mUjeres son vlctlmas de la presente OlgamzaclOn SOCial, que las deja 
Sin el debido amparo y muchas veces las condena a una muerte lenta 
por no comer 10 necesano " 
(1) Lesaear, L euolut.on !emzrnne 
126 ELORRIETA Y ARrAZA 
El Ideal de la mUJer, dicen los enemigos del femInismo, debe 
ser constituir un hogar Los femlmstas contestan con razon, que 
aparte de que la mUjer puede cumpltr una misión social muy alta 
aunque no contraiga matnmonto, cada dla es mayor el numero de 
mUjeres que no se casan porque no pueden casarse, y no es que no 
pueden casarse por amor, smo que no pueden casarse de nmgun 
modo, porque es mayor el numero de mUjeres que el de hombres y 
son cada dla mas los hombres que no qUleren casarse Y Siendo los 
lnos famlhares cada vez mas deblles en las grandes poblacIOnes, la 
mUjer de clase modesta que no qUIere vIvir Indignamente o monr de 
mlsena, necesita ganar su sustento como un hombre Y la expenencla 
• demuestra que los obstaculos que la mUjer encuentra en el campo pro-
feSional, la escasa retrlbuclOn de sus labores y las fatales condicIOnes 
en que se realtza, generalmente, el trabajo fememno (1), se deben en 
gran parte a la falta de atenclOn prestada por los Parlamentos a la vida 
de la mUjer Y es de pensar que aS! como las leyes protectoras de los 
obreros han COInCidido con el sufragio umversal y la orgamzaclOn po-
lthca de los trabajadores, aS! tamblen el sufragIo femenInO y la orga-
mzaclOn social de las mUjeres senan causa de una leglslaclOn que pro-
tegIera a la mUjer El afio 1911 se declararon en huelga en Nueva 
York algunos miles de mUjeres que trabajaban en diversos talleres 
de costura Y una comlSlOn de huelguistas sohclto del Alcalde mls-
ter Me Clellan que Intervlmera en el conflicto El Alcalde les contesto 
que no tema ttempo para dedicarse a ese asunto porque estaba muy 
ocupado con los trabajos de su reelecclon Entonces una de las mUJe-
res comisIOnadas le repltco que seguramente se hubiera convertido en 
su defensor SI las mUjeres tuviesen votos Y el Alcalde les confeso 
que SI, porque con los miles de votos que en tal caso le hubieran ellas 
proporcIOnado, tendna asegurada la elecclOn 
Cuando se penetra en la mlsena de muchas familIas, y sobre todo 
cuando se leen las descnpclOnes que los Inspectores del trabajO pu-
bltcan en todos los paises, de la forma en que se lleva a cabo el tra-
baJO fememno a domICIlIo, la mlsena con que se le retnbuye, las 
angusttas mortales de tantas obreras, y la IndiferenCia de los polthcos 
ante tales problemas, se ve claramente que el mOVImiento femInista 
no es como cree mucha gente un enh;.emmlento de mal gusto de mu-
Jeres oCiosas y lIgeras, SInO, por el contrano, una empresa redentora 
(1) Sldney .nd Beatnz W'bb, Problems on nwdern uullUtry 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 127 
I 
a la que hay que asocIarse no solo por razones de Justtcla, SInO tam-
bIén por motIvos de humanidad 
El presttglO de la causa femInIsta se ha empafiado algo reclente-
mente,por cIertos extravlOS comettdos por algunas femlmstas mglesas, 
de peor consejo que mtenclOn Pero nada ttene que ver la bondad de 
una causa con la conducta de algunos de sus defensores 
El sufragIO fememno ha SIdo combatIdo por muchos pohttcos, dI-
cIendo que solo deben votar qUIenes pueden llevar las armas Los 
femlmstas han contestado que hay gran dIferenCIa entre la funClOII 
parlamentana y la mlhtar, que en muchos pueblos el servicIO mll1tar 
es voluntano, y que SI las mUjeres no son soldados, son las madres: 
de los soldados Algunas feministas candldas han añadido, ademas, 
que uno de los motIvos por que piden el voto de la mUjer es porque 
creen que cuando las mUjeres domInen en los Parlamentos termInaran 
las guerras 
El sufragIO, han dicho tamblen algunos autores, es una funCJOIl 
pubhca y no un derecho, y las funCIOnes publicas solo deben ser eje -
cldas por qUienes tengan capacIdad para ello Para esgnmlr este argu-
mento contra el sufragIO femenmo, sena necesano demostrarla mc::-
pacldad polItlca de la mUjer No han faltado ciertamente autores que-
han sostenido la mfenondad mental de la mUjer La mUJer, dice Me-
redlth, es el ammal que mas tardara en domesticar el hombre Cono-
Cida es tamblen la dehmclOn que Schopenhauer daba de la mUjer dI-
ciendo que es un ammal de pelo largo y entendImiento corto BIen es 
verdad que algunas mUjeres no se han quedado tampoco cortas en sus 
JUICIOS sobre los hombres G Elhot decla que el hombre es una cala-
mIdad necesana Todas estas frases pueden pasar como mamfestaclO-
nes de un mgemo de mejor o peor gusto Pero nadIe ha probado con 
argumentos senos que la constltuclOn ÚSlca y mental de la mUjer la 
Impos.}blltta para el buen eJercIcIO de las funCIOnes publtcas Lo que 
no hemos de negar nosotros es que en muchos pueblos, por las con-
diCIOnes especIales en que se desarrolla su VIda, la mUjer no tIene aun 
la educaclOn pohtlca necesana para pracÍlcar el sufragIO Pero en la 
mayor parte de las nacIOnes europeas, la mUjer esta mÍlmamente h-
gada a la Vida publtca, trabaja en el taller, en la fabnca, en los alma-
cenes, lee la prensa, paga los Impuestos, dlflge instItucIOnes de ense-
ñanza y aSistencIa socIal, y revela aSI una capacidad polttIca Igual a a 
del hombre Y se observa que este mOVImIento emancIpador de la 
mUJer, leJOS de debllttarse, se extIende rapldamente por todos los P21-
ses, aun por aquellos como el nuestro que pareclan mas apegados a 
" , 
128 ELORRlETA y ARTAZA 
las costumbres tradlC)onales Estimamos por ello que las causas de la 
lncapacldad pohtlca de la mUjer son pasajeras, y que la comente que 
"tiende a establecer el sufragIO femenino acabara por Imponerse en to-
dos los pueblos clvlhzados 
En la epoca presente son ya vanos los Estados que han admltldo 
/ ~l sufragIO femeninO 
• En Noruega, la ley de 14 de JUniO de 1907 concede el sufragto a 
todas las mUjeres mayores de velntJcl!).co años, Sin dlstlnclOn de es-
tados, que paguen el Impuesto correspondIente a una renta de 400 
.coronas (533 pesetas), SI vIven en las CIUdades, y 300 COlOnas (400 pe-
:setas) SI habltan en el campo 
En los Estados Unidos hay dIeCIséIs Estados que han proclamado 
~l sufragIO de la mUjer Hablando en terminas generales puede declfse 
que la causa del sufragIO femeninO ha tnunfado en todos los Estados 
del Noroeste, que se conSIderan como los mas puramente amencanos, 
~ncuentra algunos obstaculos en los Estados del Este, que son los 
.centros de la gran InmlgraclOn europea, y es combatido resueltamente 
~n los Estados del Sur, porque las mUjeres dI; la raza negra que alh 
tIene tanta ImportanCIa se hallan en un lamentable estado de Incultura 
En Austraha, en todos sus Estados, con excepclOn de Vlctona, se 
ha reconocIdo a las mUjeres no solo el derecho electoral activo, SinO 
tamblen el pasIvo El mismo derecho se les ha otorgado en la Isla de 
Man Y en Nueva Zelanda gozan del derecho de sufragIo, pero no 
pueden ser elegIbles para el Parlamento 
En Inglaterra tletlen las mUjeres el sufragIO activo y pasIvo para 
las eleCCIOnes de las parroqUIas, los burgos y los consejos de Con-
dado RepetIdas veces se han presentado en la Camara de los Comu-
nes dIversas propOSICIOnes que tendlan a concederles el sufragIO para , 
las eleCCIOnes de DIputados Pero ninguna de ellas ha SIdo aprobada 
a pesar de que, sobre todo ultJmamente, habla un gran numero de 
DIputados que defend,an con entusiasmo la causa femInista 
En los demas Estados es de pensar que también acabara por esta-
blecerse el sufragIO femenino, porque en todos ellos el movImIento 
feminIsta tiene una fuerza creciente En los Estados inflUIdos por los 
Vre¡UIClOS contranos a la mUjer del Derecho romano, el movimiento 
feminIsta tardara aun algun tiempo en desenvolverse, porque son 
muchos los obstaculos SOCIales con que ha de luchar Por el contrano, 
~n los pueblos inflUidos por el Derecho germano que tanto ha elevado 
la condlclon de la mUJer, la causa del suftagto fememno quedara pron-
io trlunfa1¡1te 'l no ha de mflulf poco en ello el resultado tan bene-
/ 
PRINCIPIOS GENERALES bEL DERECHO CONSTITUCIONAL 129 
ilclOso alcanzado con el sufragio femenmo en los Estados que 10 han 
lmplantado 
El Parlamento de Wyommg envIO el 1894 a todos los Parlamentos 
del mundo una exposlclOn en pro de los derechos pOhtlCOS de la mu-
Jer que empezaba con estas palabras "Atendiendo a que el sufrag¡o 
femenmo, sm haber acudido a mnguna leglsJaclOn vIOlenta y opresi-
va, y sm causar nmgun dafio, ha contnbUldo a desterrar del Estado 
la cnmmahdad, el paupensmo y el VICIO " 
En Australia todos reconocen la gran mtervenclOn que han temdo 
las mUjeres en la leglslaclOn protectora de los trabajadores y de los 
mfios, yen las medidas tomadas para combatir los Juegos de azar, y 
en Noruega han Sido las mUjeres las que han logrado las leyes dicta-
das contra el alcoholismo 
En España la ,muJer puede ejercer el cargo mas elevado del Esta-
do Puede ser Rema Y dicho sea en honor de la capacidad politlca 
de la mUJer, en nuestra hlstona patna bnlJan los nombres de algunas 
Remas con un glonoso esplendor Mas baJO la preslOn del Derecho 
TOmano, la mUjer no solo carece de los demas derechos polltlcos, smo 
que, ademas, se encuentra en la esfera del derecho pnvado en una 
sltuaclOn de mdlgna mfenondad La mUjer en Espafia no puede ser 
testigo en el otorgamiento de un mstrumento publico, y lo pueden 
ser los mños de catorce afios La mUjer solo puede ser tutora leg¡tI-
ma, no puede ser testamentana l}l dativa, a pesar de su ternura por 
los mfios El padre que contrae segundas nupcias conserva la patria 
potestad sobre los hiJOS del pnmer matrJmomo, la mUjer la pierde Un 
mando VICIOSO, SI al celebrarse el matnmomo no se celebro un con-
trato de separaclOn de bIenes, y todos los matnmomos obreros se ce-
lebran sm contrato, puede cobrar el salano que gane la mUJer con su 
trabajO y gastarlo en sus VICIOS En cambIO, una mUjer no puede Im-
pedir que su mando se Juegue los bIenes de su dote estimada o las 
Tentas de los demas bienes 
y menos mal que ultlmamente se consiente a las mUjeres casadas, 
burlando la ley, admlmstrar libretas de las cajas de ahorros Y no ha-
blemos nada de las explotaCIOnes de que son vlctlmas las mUIeres 
obreras, y especIalmente las que consumen su eXistencia en las labo-
res del trabajO a domicilio 
ReCIentemente se nota en nuestra Patna una gran preocupaclOn 
por los problemas femenmos Una prueba de ello tenemos en la pal-
tlclpaclOn que se ha concedido a la mUjer en algunas mstltuclones de 
aSistencia SOCial, y entre otras en el ConseJo de protecclOn a la mfan-
9 
130 ELORRIETA Y ARTAZA 
cla, en las Juntas locales y provInciales de ensefianza, en el Patronato 
contra la trata de blancas, en los Dlspensanos antituberculosos, etc. 
y todos réconocen que la mUjer espafiola, por los tesoros de piedad. 
ternura yabnegaclOn que encierra en su espmtu, cumple en la esfera 
de la aSistencia social una mlSlOn en la que no puede ser Igualada ni 
reemplazada por el hombre 
V SUFRAGIO DIRECTO E INDIRECTO -El sufragIo pol!t¡co puede 
e)efC1tarse de dos modos Pueden los electores deSignar directamente 
a los miembros de las Camaras legislativas, en cuyo caso el sufragio 
se llama directo, y pueden los electores deSignar un numero restnn-
gIdo de nuevos electores, que son los encargados de nombrar los re· 
presentantes, yen ese caso el sufragio se llama Indlfecto o en dIVer-
sos grados 
Todos los Estados europeos practican hoy el sufragIO dlfecto para 
la elecclOn de la Camara de Diputados En cambiO, como veremos 
luego, son muchos los Estados en que se halla establecido el sufragio 
mdtrecto para la elecclOn de la Camara Alta 
En las pnmeras epocas del regImen constitucIOnal se estableclO el 
sIStema del sufragio mdlfecto aun para la elecclOn de los Diputados 
en la generalidad de los Estados Despues se desterro para esas elec-
CIOnes, por conSiderar que es mas democratJco el sistema en el que los 
electores elijan dlfectamente a sus representantes 
VI DISTRITOS UNINOMINALESy ESCRUTINIO POR LISTA -Siendo 
los miembros de las Camaras representantes de todo el Cuerpo elec-
toral, todos los electores deblan organIZarse, a ser pOSible, en un solo 
colegIo electoral Pero eso resulta Imposible en la practica cuando se 
trata, como ocurre en la epoca presente, de Estados que reunen un 
gran numero de habitantes Las tareas del escrutInIO ofrecenan dlf¡-
cultades matenales msuperables, y ademas, la mayor parte de los CIU-
dadanos no conocenan un numero bastante de candidatos para que 
pudieran ocupar todos los puestos de la Camara El numero de per-
sonas conOCidas en cada reglOn es muy pequefio, y la mayor parte de 
los candidatos no podnan reumr el numero necesano de votos para 
ser elegIdos Hay, pues, neceSidad de diVidir el pals en seccIOnes o 
clrcunscnpclOnes electorales para que cada una de ellas elIja un nu-
mero limitado de representantes Esta neceSidad ha planteado el pro-
blema de SI cada una de esas seccIOnes debe elegir uno o vanos re-
presentantes, es decir, Silos dlstntos deben ser pequefios o grandes y 
51 se debe aceptar el escrutinIO unmommal o el escrutinIO de lIsta 
El sIstema practlcado en la generalidad de los Estados es el pnme-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 131 
ro, mas hoy se observa en todos los paIses una gran oplmon que 
tIende a reemplazar los pequefios dlstntos por grandes clfcunscnp-
nes para establecer aSl el escrutlmo de hsta 
Monsleur Esmem dIce que "el escruhmo umnommal ttene la ven-
taJa de ser facIlmeníe manejable por todos, hace posIble y hasta segura 
una elecclOn personal por parte de los electores Esta al alcance de to-
dos, los candIdatos que se presentan en un dlstnto no pueden ser ex-
trafios Son generalmente conocIdos de todos, su populandad es una 
condlclOn de su eXlto Todo elector al dar su voto ehge un hombre de 
connanza Sm duda el escrutmlO umnommal restrmge el honzonte 
electoral La preocupaclOn de los mtereses estnctamente locales podra 
frecuentemente ser la dommante Mas esto no puede desagradar a los 
que qUIeren dar por base a las Asambleas legtslatlvas la representaclOn 
de los mtereses De otro lado, conserva mejor su expreslOn electoral la 
oplmon de las vulas con las elecciOnes unmommales que no con el 
escrutmlO de 11sta que la ahoga en el sufragIO de los pueblos rurales 
En nn, se puede anrmar que con la dtfuslOn de la Prensa dIana, sIem-
pre que se plantee una cueshon Importante ante el pals, se Impondra 
lo mIsmo a los dlstntos unmommales que a las grandes clfcunscnp-
ClOnes Quedan la preslOn y la corrupclon que SIendo mas faclles son 
mas de temer Pero la comprobaclOn de poderes otOlga a las Asam-
bleas medIOS encaces de represlOn y la leglslaclon puede actuar en caz-
mente contra estos fraudes como 10 muestra el ejemplo de Ingla-
terra. (1) 
La pnmera ventaja del escrutmlO por pequefios dlstntos que sefia-
la Esmem, que es la de que el elector puede tener connanza en el 
candIdato, nos parece mas bIen un grave mconvemente El DIputado 
no es un mandatano del elector, smo un representante del pals, y la 
naclOn no gana nada con que el DIputado y sus electores sean amIgos 
personales, basta con que el elector conozca, sm duda alguna, el par-
tIdo en que se halla anbado el candIdato o en todo caso sus Ideas 
pobbcas Las relaCIOnes de mbmldad que el escrutmlo umnommal 
establece entre los electores y su DIputado conVIerten a este en un 
comlSlOmsta u ordmano de los asuntos pnvados de los habltant«;!s del 
dlstnto, y por ello se ve obhgado a pasar el tIempo en las antecama-
ras mlmstenales, y acaba por desentenderse de los asuntos generales 
de la NaclOn para solo preocuparse de los mtereses de los electores 
que le dan el acta El caso de aquel DIputado SUIZO que se nego a 
(1) Obra CItada tlt 11 cap JI, SecCIOR 2 s, num 2 
132 ELORRIETA y ARTAZA 
votar un credlto para eXÍlrpar la fIloxera, porque en su distrito no 
habla vlflas, es un ejemplo algo caRCaturesco, pero muy expresIvo 
del espmtu publIco que crean los pequefios dlstntos 
Como ha dICho M Waldeck Rousseau, los peql1efios dlstntos tIenen 
el mconvemente de dar mas bien la medida de la populandad de las 
personas que la medida exacta de la opmlOn de las CIrcunscnpclOnes 
Ademas la expenencla ha demostrado que la acclOn de las Cama-
ras no es bastante efIcaz para acabar con la corrupclOn electoral Y en 
los paises centralIzados como Espafia y Francia, la preslOn del 00-
blemo se efectua con mas facIlIdad en los dlstntos pequefios que en 
las grandes C1fcunscnpclOnes Y a esto hay que afladu que se presta 
mucho mas un pequefio distrIto que una gran clrcunscnpclOn a la 
compra de votos y fI las diversas formas de corrupclOn pohÍlca 
Por otra patte, el escrutmlO de lista Ílene el mento de multiplIcar 
y exaltar en cierta forma el derecho de cada elector, permlÍlendole 
contnbUlr a la elecclOn, no de uno, smo de vanos Diputados, y el de 
dar a las eleCCIOnes una slgmf¡caclOn polIüca mas grande En los pe-
quefios dlstntos, los candidatos aÍlenden pnnclpalmente a los intere-
ses locales, y en las grandes cIrcunscnpclOnes necesitan ensanchar 
los lImites de sus programas, y puede declIse que los problemas que 
afectan a una gran C1IcunscnpclOn son los problemas generales de la 
NaclOn, los que deben plantear y resolver las Asambleas legislatIVas 
Ademas, el escrutmlo de lista es una condlclon mdlspensable para 
el estableCimiento del reg¡men de representaclOn proporcIOnal que, 
como veremos mas adelante, nos parece muy Justo 
VII EL REGlMEN DE MAYORIAS y LA REPRESENTACION PROPOR-
CIONAL -Las eleccIOnes se venfIcan hoy en la mayona de los Esta-
dos por el reglmen llamado de mayonas, que consiste en elegir re-
presentante de un dlstnto al mdlvlduo que haya obtemdo mayor nu-
mero de votos Pero los Inconvementes de este sistema son tan eVi-
dentes, que la generalidad de los tratadistas lo combaten y es de pen-
sar que pronto sera desterrado en la generalIdad de los Estados 
Con el regImen de mayonas puede darse el caso de que mInO-
o nas muy numerosas queden SIn representaclOn alguna, y aplIcando 
log¡camente este Sistema, en la hlpoteslS de que toda la NaclOn cons-
tItuyera un solo colegiO electoral, un partido que reumese la mitad 
mas uno de votos monopollzana la representaclon publica 
"Los Estados generales (o lo que es Igual, el Parlamento)-d.ecla 
Mlrabeau-son para la NaclOn lo que un mapa para una extenslon 
mica, sea en pequefto, sea en grande, la copia debe tener siempre 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 133 
las mismas proporcIOnes que el ongmal" (1) Yeso solo puede lograrse 
con un sistema que benda a que en las Asambleas legislativas tengan 
representaclOn todas las doctnnas en que se divide la opmlOn publIca 
Los defensores del reglmen de mayonas dicen que generalmente 
los partidos Ílenen mfluencla dlstmta en la~ diversas reglones de cada 
pals, y que por ello las mmonas de Importancia domman siempre en 
algunos dlstntos, y tienen as! representación Es 'Cierto, en efecto, que 
en Inglaterra yen algun otro pa!s hay reglOnes que sImpatIzan siem-
pre con las Ideas liberales y otras con las conservadoras Pero en la 
mayor parte de los paIses no ocurre eso, y puede darse en ellos el 
caso-de que una parte de la NaclOn, por el hecho de contar algunos 
votos mas que la otra, llegue hasta a prescIndir de la OpInlOn de ella 
Charles BenOlst ha hecho notar tamblen, que el menor mal del re-
gImen de mayonas sena que monopobzara la representaclOn pubbca 
el partIdo que tuviera la mayona absoluta de votos El mal puede ser 
mas grande, porque puede suceder que la mayona de los representan-
t<!s haya Sido elegida por una mayona relatIva, y represente aSl una 
mayona aparente, y no la mayona real de los electores Y casI siem-
pre ocurre ese hecho por el gran numero de electores que se absÍle-
nen de emItIr el voto (2) 
"SI la NaclOn expresara dIrectamente su voluntad-escnbe Du-
gUIÍ-, sena la NaclOn compuesta de sus diferentes parÍldos, es precI-
so, pues, que el Parlamento se componga de los mismos elementos 
quela NaclOn y que los partidos que eXisten en la NaclOn se encuen-
tren en el Parlamento Y hay que afiadlr que solo un sIstema de re-
presentaclOn proporcIOnal puede atenuar la InJusticia flagrante que Im-
pera baJO el reg¡men de mayonas, que puede hacer pOSible que la mI-
tad mas uno de los CIudadanos vIva solo la Vida pobtlca, quedando el 
resto como SI no eXistiera, como SI estuviera condenado a muerte CI-
Vil La mitad mas uno es lIbre y SI se qUIere soberana, la otra mItad es 
SIerva, atada a la urna como en otros tiempos a la gleba. (3) 
Los partldanos del mayorztzsmo dicen, en cambIO, que la repre-
sentaclOn proporcIOnal al aumentar la representaclOn de las mmonas 
Impos1bIlItana la formaclOn de mayo nas parlamentanas compactas, 
LUya eXistenCia es necesana para.el buen funCIOnamIento del Gobier-
no La expenencla de Belglca ha demostrado que, por el contrano, la 
representaclOn proporcIOnal, al aumentar la slgmftcaclOn pohtJca de 
(1) CItado por Esmem Obra tItada, pag 318, nola 
(2) Ch Boom.! RapporU off Chambre de Dep , 1905, pag 472 
(3) DuguI!. obra cllada tomo 1 cap III num 66 
134 ELORRIErA y ARrAZA 
las eleccIOnes, ha vlgonzado la disCiplina de los partidos y ha produ-
cido mayonas mas umdas y fuertes que con el sistema electoral anti-
guo Ademas, aun cuando la representaclOn proporcIOnal debilitara 
las mayonas, siempre sera mas Importante para un paIS que su Parla-
mento sea un fiel reflejo de la opmlon publica, que no que tenga una 
mayorJa compacta Se explica que los adversanos de los pnnclplos 
democrabcos tengan poca confianza en los dictados de la oplmon pu-
blica, pero no que parbclpen tamblen de esa desconfianza autores tan 
democrabcos como Esmem, porque, en defimbva, desconfiar de la 
representaclOn proporcIOnal es desconfiar de la opmlOn publica, que 
es la resultante de todas las opinIOnes 
Mayor valor bene la obJeclOn que se ha dmgldo contra la repre-
sentaclOn proporcional al deCir que ese sistema entromza el Impeno 
de los parbdos polibcos y anula la influenCia poilbca de los hombres 
mdependlentesque no qUieren someterse a la dlsclpllna de los parbdos 
LeJOS de tener preJuIcIOs contra los parbdos polittcos, esbmamos 
que son Instrumentos necesanos del Gobierno parlamentano, y que , 
por ello todo cuanto contnbuya a su robusteCimiento y desarrollo 10-
fluua beneficlOsamente en la vida del Estado De ello hablaremos ex-
tensamente en otro capitulo 
Yen lo que se refiere a los hombres que actuan fuera de los parti-
dos, es de pensar que encontranan mayores obstaculos aun, en el 
reg¡men de mayonas que en la representaclOn proporcIOnal para ob-
tener una representaclOn parlamentana, porque SI su labor fiscalIza-
dora o sus Ideas mteresan a una parte de la opmlOn publIca, se for-
mara a su alrededor alguna agrupaclOn que, como todas las mmonas, 
tendra mas mediOS de extenonzarse con la representaclOn proporcIOnal 
Para remediar en 10 pOSible los Inconvementes del reglmen de 
mayonas, se han Ideado diversos Sistemas, que pueden claSificarse en 
dos grupos sistemas de partlclpaclon de mmonas y sistemas de repre-
sentaclOn proporcIOnal 
Los pnmeros se lImitan a garanttzar una cierta representaclOn a 
las mmonas, los segundos aspiran a asegurar en cada clfcunscnpclon 
a todos los partidos que tengan un numero Importante de adeptos 
una representaclOn eqUivalente a su valor numenco Ambas clases de 
sistemas admIten como base el escrutinIO por hsta 
Entre los pnmeros nos ocuparemos del sistema del voto restnng¡-
do y del sistema del voto acumulabvo 
1-
** 
, 
---------- ----------
1 
• , 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONStiTUCIONAL 135 
El sistema del voto restnngldo consiste en limitar el derecho del 
elector, no consmtléndole que vote mas que a un numero de candi-
datos menor que el de Diputados que hayan de ser elegidos por su 
clrcunscnpclOn SI, por ejemplo, en una clrcunscnpclOn se eligen 
tres Diputados, el elector solo vota a dos, SI se ehgen cuatro, vota a 
tres, etc 
,Este sistema se halla establecido en España para las eleCCiones de 
Diputados a Cortes en las grandes ClfcunscnpClOnes, y como sistema 
general para las eleCCiones mUnicipales y provmcIales El art 21 de 
la ley Electoral vigente (8 Agosto de 1907) dispone que "en los dls-
tntos en que deba eleg:trse un Diputado o un Concejal, cada elector 
no podra dar vahdamente su voto mas que a una persona, cuando se 
elijan mas de uno hasta cuatro, tendra derecho a votar uno menos del 
numero de los que hayan de eleglfse, a dos menos SI se eligieron mas 
de cuatro, a tres SI se eligieron mas de ocho ya cuatro SI se eligieron 
mas de diez. Este sistema se ha Implantado tamblen en la Repubhca 
Argentma y en Portugal 
El Sr Santa mana de Paredes expone las Siguientes observaCiones 
Incontestables sobre este sistema (1) "La clan dad y sencillez de este 
sistema le hacen esenCialmente practico, por mas que Bnght, su Im-
placable adversano, lo calIficase de Simple absurdo en matena de le-
glslaclOn Pero aunque tienda a corregir los VICIOS del reg¡men de 
las mayonas, no consigue que las mmonas esten representadas justa 
y proporcIOnalmente, lo cual constituye su gran defecto 
.Desde luego se adVierte que es completamente arbttrana la rela-
clOn numenca que establece entre los representantes de la mayona y 
los de la mmona, no pudiendo deCirse que una Asamblea asl elegl(la 
sea espejo fiel de la opmlon eSe acepta o no el pnnclplO de que las 
mmonas deben estar representadas en el Parlamento? Pues SI se 
acepta econ que derecho se reduce a priOri su representaclon legal a 
la tercera o cuarta parte de la que tenga un partido dommante? Es 
mas ,con que derecho se cercena tamblen la voluntad del elector, no 
permlbendole que vote el numero total de los Diputados que han de 
representar su dlstnto? Admltase este sistema y se tendra de un lado 
una hmltaclOn de todo punto arbltrana al derecho de las mmonas, y 
de otro una ImposlclOn no menos discrecIOnal al derecho de las ma-
yanas, Impidiendo que estén representadas en la proposlclOn que les 
corresponda en los colegiOS donde tnunfen por completo 
(1) Obra Citada, parte 3 ., seCCIOD 1 a, cap 11 
136 ELORRIETA y ARTAZA 
.Esto Sin contar qt¡e dentro de las mlnonas solo aparecera repre-
sentada la que alcance un voto más, aunque sean de hechos Iguales. 
no wnslgUlendose tampoco la proporcIOnalidad de su represen-
taclOn • 
* * * 
El sIstema del voto acumulat!vo concede al elector tantos votos 
como representantes hayan de ,eleglfse en el dlstnto, con la facultad 
de dlstnbuu esos votos en la forma que estime mas oportuna, ya 
otorgando un voto a un candIdato, o ya dos, tres o todos los votos. 
que tenga Supongamos que en un dlstnto se eligen cuatro DIputa-
dos Cada elector tendra cuatro votos y podra dar cuatro votos a un 
solo candIdato, o dos a uno y dos a otro, o a cada uno a cuatro 
candIdatos, o podra dlstnbUlr en otra forma sus votos 
Este sIstema se halla estableCIdo en ChIle, en la Coloma del Cabo 
y en los Estados Norteamencanos de Pens!lvama e llllnOlS Tamblen 
estuvo establecIdo en Inglaterra para las eleCCIOnes de los Consejos es-
colares recIentemente supnmldos 
• La proporclOnahdad de este sIstema-dice el Sr Santa mana de Pa-
redes-es mas aparente que real y mas bIen de calculo que de JusÍlCla 
En tanto vale el voto de un c1Udadano, en cuanto expresa su oplmon 
respecto al representante que ehge, por las Ideas que slgmflca, aSI es 
que por mas que el elector de tres, cuatro o CinCO votos a su candI-
dato, todos estos votos no tendran mas valor moral que el de uno 
solo, porque solo expresan una oplnlOn indIVIdual Se dua que lo 
que se procura ante todo es la representaclOll, del partIdo, esto servlfa 
umcamente para indicar que ha de buscarse la pToporclOnahdad de 
otro modo diferente, no multlpltcando la oplmon del mdlvlduo, SlnOo 
refle¡ando fielmente el numero de opinIOnes indIVIduales con que 
cuenta cada agrupacIQn pohtlca Por otra parte, como hace notar 
Mr GIgon, no sena pOSible dar en la practlca a cada parttdo el nu-
mero derepresentantes proporcIOnado al numero de sus aflltados, 
defendiendo el eXlÍo en la lucha electoral de la mayor o menor exac- , 
tltud con que los duectores de la eleCClOn calculen previamente el 
numero de votos de que dIsponen, para aconse¡ar a los electores el 
numero de veces que,han de escnblf el nombre de cada candIdato en 
la papeleta, con lo cual el tnunfo sena de los mas hablles, desestl-
mandose casI por completo la inICIatIva del elector. (1) 
(1) Obra CItada, capItulo Clt Ido 
* * * 
, 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 137 
Entre los sistemas que tIenden a una representacIOn proporcIOnal 
expondremos, en pnmer termIno, el del cOCiente electoral, por ser el 
primero de ellos que se llevo a la practica 
Andrae, Mmlstro de DInamarca, conslgulO que se pusiera en VI-
gor el afta 1855, y poco despues lo expuso teoncamente el publiCista 
mglés Tomas Hare, este sistema fue tamblen defendido por Stuart 
MIli 
Dos elementos forman dicho Sistema, el cociente electoral y la 
lista de preferenCia Se divide el numero de electores por el numer() 
de puestos que se han de elegIr, y el cociente es la cifra necesana 
para ser elegido el cociente electoral Supongamos aSI una clrcuns-
cnpclOn que elIge cmco Diputados y tIene 50 000 votantes El co-
ciente electoral sera 10 000, y, en consecyencla, seran elegIdos DIputa-
dos toaos los candidatos que reunan 10 000 votos Pero como mu-
chos candidatos pueden tener mas votos que los del cociente electo-
ral, con el fin de que no se pierdan los que exceden de esa clita y 
puedan servIr para otro candidato, se concede a cada elector el dere-
cho de votar a tantos candidatos como Diputados se hayan de elegir. 
Se cuentan, en primer termmo, los nombres que ocupen el pnmer 
lugar, al que se llama lista de preferenCia Y en cuanto un candldat() 
llega a reumr la cIfra del cociente e\f'ctoral que en el ejemplo pro-
puesto sena 10 000, es proclamado Diputado y todas las 'demas can-
didaturas en que fIgure su nombre en pnmer lugar, se apbcan al can-
dldato cuyo nombre figure en segundo lugar, y aSI sucesivamente 
Este slstema parece sencillo y de facIl manejo Pero tIene dos 
grandes defectos que han Sido la causa de su escaso eXlto En pnmer 
termmo, cada elector Ílene facultad de colocar en la papeleta los nom-
bres de los candidatos en el orden que qUiera, y esto puede dar 
lugar a que los votos sobnmtes de un candidato aprovechen a uno Sl 
el escruÍlmo empieza con unas papeletas, y a otro SI corruenza con 
otras papeletas Supongamos que 20 000 candidaturas llevan en pn-
mer lugar el nombre de A, y que de esas 20 000, la mitad lleve el 
nombre de B en segundo lugar, y la otra mitad el nombre de C, tam-
bien en segundo lugar Segun que el escrutmlO empiece por las pa-
peletas que llevan el nombre de B en segundo lugar, o por las que 
llevan el de C, aSI los votos sobrantes a A, aprovecharan a C o a B 
El segundo mconvemente del sistema es que como el escrutml() 
hay que realIzarlo en un solo ColegiO, las operaciones escrutadoras 
resultan verdaderamente complicadas e IntermInables El sIStema s¡,. 
gue en vigor en Dmamarca para la elecclOn de 52,mlembros del Lands-
138 ELORRIETA Y ARTAZA 
thmg¡ y el afio 1894 fue Implantado en la Repubhca de Costa RIca 
para la elecclOn de DIputados Ademas, este sIstema parece que da 
una representaclOn que expresa mas bIen las slmpauas personales de 
los electores que la fuerza de los partIdos 
El sIstema que hoy tIene mas aceptaclOn entre losl defensores de 
la representaclOn proporcIOnal, es el sistema de la concurrencia de lis-
tas, que debla llamarse con mas propIedad de la concurrencia de par-
tIdos Con arreglo a este sistema el elector solo puede votar a la lista 
de un partIdo y por ello no puede figurar el nombre de un candIdato 
en mas de una lista Pero dentro de una lista puede votar a uno, a 
vanos o a todos los candIdatos de la lista Termmada la votaclon, se 
determma el COCIente electoral, y se conceden a cada hsta tantos pues-
tos como el numerd de veces en que contenga el COCiente electoral Y 
dentro de cada lIsta se elIgen Diputados a los que hayan obtemdo ma-
yor numero de votos En este sistema el elector expresa al mIsmo 
tiempo sus Ideas pohtlcas al votar la lista de un partido y sus prefe-
rencIas personales al quedar en hbertad de votar a los candIdatos de 
la hsta que estIme oportuno , 
, El citado sistema ha SIdo perfeccIOnado con nuevos procedImIen-
tos y espec'almente con el de la CIfra repartldora propuesto por 
Mr D'Hondt, que es el que con algunas lIgeras modificacIones fun-
cIona en BélgIca desde la ley de 29 de DICIembre de 1899, y el que 
algunos partidos qUlelen Implantar en FranCIa 
Segun el art 262 de la ley belga Citada, el sistema funCIOna del 
modo sIgUIente "La oficma pnnclpal (la Junta provmclal.del Censo, 
que dmamos en Espafia) diVide sucesIvamente por 1,2, 3, 4, 5, etce-
tera la CIfra electoral de cada una de las hstas y coloca los cocIentes 
en el orden de su ImportancIa hasta que concurra un numero de co-
CIentes Igual al de los miembros que se han de elegu El ultImo cocien-
te SIrve de dIVIsor electoral La repartlclOn entre las hstas se reahza 
atnbuyendo a cada una de ellas tantas actas como veces este com-
prendIdo este numero dIVIsor en su CIfra electoral. 
Para comprender con mas c1andad este sIstema expondremos la 
forma en que lo exphca Klotl (1) "Supongamos una ClfcuncnpclOn 
que ehge 5 dIputados Los radIcales proponen una hsta, los hberales 
otra y los democratas soclahstas otra Sobran asl tres listas, J, 11 Y I1I, 
que obtIenen los SIguIentes votos, hsta J 1 500 votos, hsta 11 800, lIs-
ta III 600 ¿A qUIen concederemos el pnmer puesto? A la hsta 1, por-
(1) Klott, D .. ProporlzOnalflJahl In der SChflJelZ, pag 375 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 139 
que eVldenjemente obttene por 10 menos un puesto cA qUIen otorga-
remos el segundo puesto- SI se 10 damos a la lista 1, tendra 1m acta 
por cada 750 votos (la mitad de 1 500) Mas la 11sta 11 ha obtemdo 
800 votos, por conSigUIente, le concederemos el segundo puesto No 
podemos otorgar el tercer puesto a la 11sta m, porque esto hana un re-
presentante para 600 votos, y la lIsta 1 no ha obtemdo mas que un acta 
en la reparttclon, temendo el doble de,750 votos El tercer puesto co-
rrespondera por ello a la 11sta 1 SI concediéramos el cuarto lugar a la 
11sta 1, los radicales tendnan un representante por cada 500 votos 
(1 500 = 500 x 3), SI se 10 dleramos a la 11sta n, tendna esta un acta 
por cada 400 votos (800 = 400 x 2) Pero la Itsta m ha reumdo 600 
votos y no ha obtemdo aun nmgun representante, luego se la debe 
conceder este puesto (el cuarto) El qumto lugar se debe dar a la 11s-
ta 1, p<;>rque de este modo ttene un representante por cada 500 votos, 
mientras que SI se 10 concedemos a la I1sta n o a la m, tendremos un 
acta por cada 400 votos en el pnmer caso y por cada 300 en el segun-
do He ahl la reparttclOn venficada El resultado final se establece aSI 
lista 1, 1 500 votos y 3 actas, 11sta n, 800 votos y un acta, Itsta m, 
600 votos y un acta La repartlclOn es todo 10 proporCional que puede 
ser dada la tndlvlslblltdad de las actas Desde el punto de Vista mate-
mattco, el metodo de D'Hondt es matacable Y ahora, epor que for-
mula mecamca puede expre~arse este modo de repartlclOn- En el 
ejemplo propuesto hemos escnto alIado de cada lista el numero de 
votos que ha obtemdo Aliado del numero mas glande, pongamos la 
cdra 1, despues dividamos este numero 1 500 por 2, y escnbamos al 
lado del mas grande de lqs tres numeros, 750, 800 Y 600, la cifra 2, 
dividamos entonces 800 por 2 y comparemos los tres nuevos numeros, 
750, 400, 600, Y pongamos aliado del 750, la cifra 3 DIvidamos des-
pues 1 500 por 3, yveremos quede los tres numeros nuevos, 500, 400, 
Y 600, el ultimo es el mas grande, y aSI contmuanamos hasta el nu-
mero de representantes que se hayan de elegir" 
En lo que se refiere a la forma en que han de dlsfnbulrse las ac-
tas conced'das a una ltsta entre los candidatosde ella, la ley belga 
dispone que cuando el numero de candidatos de una ltsta es Igual al 
de actas que se le hayan atribUIdo, todos los candidatos seran elegI-
dos Cuando el numero de candidatos es supenor al de actas, seran 
elegidos los candIdatos que hayan obtemdo mayor numero de votos 
En caso de pandad de votos, prevalece el orden de presentaclOn (1) 
(1) Art 265 
140 ELORRIETA y ARTAZA 
Hay que tener, ademas, en cuenta que cada elector puede votar á 
uno, a vanos o a todos los candidatos de la lIsta y en el orden que 
qUIera Lo que no puede es votar a candidatos de dos hstas diferen-
tes Y cuando el elector solo vota a uno o a vanos candidatos, 'pero 
no a todos los de la lIsta, su voto se cuenta para la lIsta, pero dentro 
de la hsta solo para el candidato o los candidatos señalados 
El sistema mdlcado de D'Hondt se halla también establecido en 
la generalIdad de los cantones de SUIza y en algunos Estados norte-
amencanos 
VIII EL SENADO O LA CAMARA ALTA-La orgamzaclOn de la 
Camara Alta vana de IIna manera profunda de unos a otros Estados 
Hay algunos Estados, como FranCia, SUiza, los Estados Umdos y 
la RepublIca Argentma, en los que la Camara Alta tiene una orgamza-
clan democratlca, aunque se diferenCia de la Camara Baja en que sus. 
miembros se ehgen por sufragIO mdlfecto ASI, en FranCia los Sena-
dores son elegidos por compro misan os de los Ayuntamientos, por los. 
Consejeros departamentales y por los Diputados a Cortes, en SUlza y 
los Estados Umdos por las legislaturas locales, y en la Argentma por 
las provmclas y la capital Tamblen en Portugal es democratlco el Se-
nado, con la parhculandad de que, segun los articulas 8 o y 9 o de la 
Constttuclón, los Senadores se ehgen por sufragiO directo, a razon de 
tres Senadores por cada dlstnto del contmente e Islas vecmas, y uno , 
por cada provmcla de Ultramar Ademas, en todos los paises citados se 
diferenCian ambas Camaras en que el Senado se renueva parCialmente, 
mientras que la Camara de Diputados se renueva totalmente, en que se 
eXige mas edad para ser Senador que para ser Diputado y en que es de 
mayor duraclOn el cargo de Senador que el de Diputado Parece que en 
dichos paises se ha buscado con esta diverSIdad de orgamzaclOn que 
cada una de las Camaras pelsomflque, por su espmtu, una de esas dos. 
tendennas necesanas para la Vida de todo pueblo, la tendenCia activa 
que aglÍa y mueve las Ideas y la tendenCia moderadora que refrena los. 
movimientos preCipitados Como veremos despues, en SUiza yen los. 
Estados Un ¡dos el Senado es, ademas, una garanha de la orgamzaclOn 
federal 
En Inglaterra, por el contrano, la Camara de los Lores es esenCial-
mente anstocratlca La mayor partes de los Lores son heredItanos, y 
los demas unos son elegidos por los nobles de ESCOCia e Irlanda y los. 
otros son los que ocupan las altas ¡erarqUlas ec1eslastlcas Esta orga-
mzaClOn anstocratlca se ha mantemdo en pie a pesar del mOVimiento 
democrahco moderno, porque la anstocracla mglesa ha sabido soste-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 141 
ner su prestigIO polttlco dando ejemplo de desmtérés pubbco, estu-
diando las cuestIOnes politlcas, abnendo sus rangos a las personas de 
alta slgmflcaclOn mtelectual y, sobre todo, procurando ponerse en 
contacto con 1<1 opmlOn pubbca 
En otros Estados, como !taba y el dommlO del Canada, los miem-
bros del Senado son elegidos por el Gobierno En Itaha son, ademas, 
vltabclOS Este sistema responde a la Idea de que deben tener partlcI-
paclOn en la funclOn legislativa todos aquellos hombres que por su 
competencia técmca, los serviCIOS que han prestado al Estado, su labor 
clentlflca o por otros méntos Ilustres pueden ser muy utlles a la pa-
tna, y que por su edad, por su modesta poslclOn economlca o pOi 
haber vIvido apartados de los partidos polItlcos no este n en condicIo-
nes de lanzarse a luchas electorales 
En los Estados federales como Alemama, SUIza y los Estados Um-
dos, la Camara Alta cumple prmclpalmente la funclOn de defender las 
libertades de los pueblos federados, y por eso representa a las dls-
tmtas colectividades autonomas o umdas en la federaclOn En Alema-
ma, el Bundesrath se constituye con Delegados de los Gobiernos de 
cada uno de los Estados que mtegran el ImperIo En SUIza se compo-
ne de Delegados de los Cantones y en los Estados Umdos de repre-
sentantes de los Estados Tamblen en Chile y en la Argentma el Se-
nado se elige por las provmclas 
y por ultimo, hay Estados, como España y Austria, que ademas 
<le aceptar alguno de los pnnclplOs expuestos, conceden tamblen re-
presentaclOn en la Camara Alta a dIVersas CorporacIOnes mtelectuales 
y SOCiales ASl en España henen representaclon las Umversldades, las 
Academias, las provmclas, las dlgmdades ecleslastlcas y las SOCIedades 
economlcas de amigos del pals, yen Austna, las Camaras de ComeJ.-
<:10 y de Industna 
Los pnnclplOs en que se debe msplrar la orgamzaclOn politJca de 
un pals solo pueden dedUCIrse de su estado SOCial Por ello no debe 
plantearse el problema de la constltuclOn que conviene a la Camara 
Alta de un pueblo determmado sm tener en cuenta la fuerza pohtlca 
<le los dlvefsos elementos que lo mforman Pero como es un hecho 
.que el espIrltu 19uahtano y democratlco, y ahora prescmdlmos de que 
ese hecho sea bueno o malo, se va apoderando de todos los Estados 
con una fuerza meslstJble, y en un plazo mas o menos largo destrUlra 
<> deblbtara las mstltuclQnes fundadas sobre pnvIleglOs de clase, cabe 
discutir cual es la orgamzaclOn de una Camara Alta que mas se armo-
nIza con esos pnnclplOs democrahcos dommantes 
142 ELORRIETA y ARTAZA 
Muchos autores, fundandose en la concepclOn orgamca del Estado 
que establece un paralelismo completo entre la sociedad y un orga-
nismo humano, han Ideado la teona de que la Camara de Diputados 
debe representar a los llldlVlduos, al elemento lllorgamco, y el Sena-
do a los llltereses sociales, al elemento organlco Esta doctnna cuenta 
en Espafia con muv Ilustres representantes (1) 
En nuestra opllllOn, la concepclOn orgamca del Estado carece de 
fundamento, y confunde la analogla con la Identidad ,Una agrupa-
clOn humana tiene llldudablemente muchas analoglas con un orga-
nismo Pero de ahl a equiparar ambos conceptos hay un abismo En 
un grupo de personas no hay mas personas que las que componen el 
grupo Puede el Estado considerar a ese grupo como una persona JU-
ndlca, del mismo modo que Cahgula con Idero a su caballo como un 
Consul, o que en los banquetes' antiguos se teman por presentes a 
los muertos y se les serVla un plato Pero aunque no puede ser mejor 
la dlSposlclOn en que nos encontramos a asentir a tantos Ilustres 
maestros, no podemos convencernos de que en un grupo de diez per-
sonas hay once personas 
Esto de traducir la CienCia Jundlca en ciencia natural como se po-
nen los versos en mUSlca, usando la frase de Ostrogorskl, esta bien 
para produclf efectos Ilteranos, para usar metaforas que adornan un 
discurso Pero puede acarrear resultados muy funestos cuando se trate 
de sacar de esas semejanzas, consecuencias polltlcas, reformas de las 
lllstttuclOnes I 
La representaclOn de clases ha Sido también defendida por algunos 
autores como DugUlt, que han combatido energlcamente la concep-
clOn orgamca del Estado Y es que segun DugUlt en el Parlamento 
deben estar representados todos los elementos, opllllOnes e llltereses 
que mueven a un pals 
No nos oponemos a que tengan cierta lllfluenCla en las dehbera-
clones leglslatlvas los representantes de los llltereses sociales de un 
pals Pero SI a que haya una Camara constltUlda exclusIVamente con 
representante de los llltereses sociales y que tenga Igual poder que la 
Camara elegida por sufragIO 
"SI se orgamza la representaclOn pollt¡ca-dlce Ostrogorskl (2)-
sobre la base de las agrupacIOnes sociales, solo se lograra orgamzar 
los egolsmos en el Estado Los llltereses SOCiales se hallan demasIado 
(1) Gmer de los RIOS La persona sOCIal -Santamana de Paredes, obra Gatada -Posa-
da Tratadode Derecho polfttco 
(2) M Ostrogorskl La democrafle el I organlSPtzon des partzs pol.tzques, tomo n, cap 11 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CON$TlTUCIONAL 143 
representados en las Asambleas pol!tJcas, Ya este propOSltO recorda-
remos la frase de aquel norteamencano que decla que en las Camaras 
se hallan representados todos los mtereses, menos el mteres general 
Por todas partes no se hace mas que obedecer a preocupacIOnes de 
Smdlcatos, AgrupaCIOnes y localidades Por ello todos los esfuerzos 
deben dmguse a lograr que los electores, y en consecuencia los ele-
gidos, se desprendan de lo particular y se coloquen sobre el terreno 
nacIOnal general Sera una gran falta y una enorme desgraCia que 
después de tantos Siglos de lucha por la emanClpaclOn se revista a 
los antagomsmos de mtereses y a los egOlsmos de clase de una forma 
legal que les comumque la personalidad politlca Sm duda, una So-
Ciedad vive de mtereses, como el hombre Vlve de pan, pero en una 
SOCiedad en que la Vida no se reduce a la lucha agna de apetitos, los 
mtereses deben quedar subordmados a las Ideas, que despOjadas del 
elemento personal, es deCir, de lo estrecho y mezqumo, son las um-
cas fuerzas capaces de establecer la armoma y la JustJcla entre las ten-
denclás divergentes" 
Son tamblen muy mteresantes estas palabras que Esmem dedica 
al mismo asunto 
"La misma razon de ser del Gobierno representativo y libre es la su-
poslclOn de que el voto de los CIUdadanos y sus representantes expre-
sara el mteres general y Jo hara pasar a la leglslaclOn Pero hace falta 
para esto que unos y otros hagan abstracclOn, en lo que ello sea po-
Sible, de sus mtereses particulares, deJandose gUiar por la razon y la 
Justicia Para asegurar este resultado, algunos pensadores del SI-
glo XVIII, Rousseau y Sleyes mismo en 1789, quenan prohibir todas 
las ASOCiaCIOnes y CorporacIOnes que crean entre sus miembros un 
mterés comun y poderoso, y, sm embargo, particular en relaclOn con 
la NaclOn entera Era eso un error grave, era sacnftcar uno de los de-
rechos mdlvlduales mas precIOSOS, pero sena un error no "menos grave 
en senbdo contrano, orgamzar el sufragIO poltbco en tal forma que 
los CIUdadanos senan InvJtados, casI forzados por esta orgamzaclOn 
misma a no consultar mas que sus Intereses particulares y a olVidar 
el mteres general Sena favorecer la lucha de los mtereses y las fuer-
zas que Sin neceSidad d; estImulos extraños sufren ya muy dlflCll-
mente el yugo de la razon" (1) 
A pesar de que acabamos de demostrar que la teona que tiende a 
orgamzar una Camara de Igual pode! que la elegida por sufragIO um-
(1) Obra CItada, pag 230 
I 
144 ELORRIETA y ARTAZA 
versal, con representantes de los Intereses sociales, carece de funda-
mento Clenltflco porque no pueden eqUIpararse las llamadas personas 
sociales a las personas mdlvlduales, y sena funesta para la vida nacIo-
nal, esto no se opone a que reconozcamos la convemencla de que los 
grandes mtereses economlcos y las agrupacIOnes profesIOnales pue-
dan expresar y hacer Olf al Gobierno sus votos, por organos que los 
representen y sean ltbremente elegidos Ciertamente hay un gran fon-
do de justlcla en la queja formulada por mucha gente de que el Par-
lamento acaparado de hecho en su mayor parte por Abogados y poh-
tlcos Sin competenCia se desentlende con demasiada frecuencia de los 
grandes mtereses economlcos del palS Mas todo esto solo puede con-
duclf, como dice Esmem, "a orgamzar Asambleas elegidas segun el 
pnnclplO de la representaclOn de clases, pero Simplemente consultivas, 
Asambleas que servman para Ilustrar a los Poderes publtcos, pero sm 
partlclpar en el ejerClClO de la soberama. 
Ademas, las ventajas del sistema blcameral subSisten lo mismo 
cuando las dos Camaras tienen el mIsmo poder, que cuando una de 
las Camaras queda subordmada a la otra En vlftud de la ulttma re-
forma parlamentana, la Camara de los Lores ha quedado completa-
mente subordmada a la Ca mara de los Comunes, sm que el Parla-
mento mglés haya perdido nmguna de las ventajas que proporcIOna 
la duahdad de Camaras y esto nos indica que acaso la soluclOn mas 
acertada del problema de la orgamzaclOn de las Camaras en un pals 
democratIco sera una Camara elegida por sufragiO umversal, sobera-
na, y otra Camara en la que haya representantes de los Intereses so-
Ciales, miembros deSignados por el Gobierno atendiendo a sus condi-
cIOnes relevantes, y miembros elegidos por sufragIO mdlfecto, que 
este subordinada a la pnmera, con ImclatIva parlamentana y con fa-
cultades para obhgar a la Ca mara popular a del1berar nuevamente so-
bre sus acuerdos, pero Sm facultades para anularlos De este modo el 
Parlamento tendna todas las ventajas del sistema blcameral, los inte-
reses sociales tendnan un organo de expreslOn y de mfl uenCIa en la 
VIda pubhca y la Camara populareJercena el supremo poder leglslattvo 
IX RENOVACION TOTAL y PARCIAL DE LAS CAMARAS -En todos 
\ 
los Estados actualmente la Camara Baja se renueva en su totahdad 
En cambIO el Senado se renueva pafClalmente en la mayor parte de 
los Estados, y ademas debemos añadIr que en muchos Estados hay 
en la Camara Alta miembros vItaltclOs 
El Sistema de la renovaClOn total parece que es el que mas se ar-
mOllIza con la naturaleza representattva del Parlamento 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 145' 
"Cierto es-dice el Sr Santamana de Paredes-que la renovaclOn 
total produce agitacIOnes en todo el pals, pero prescmdlendo de que 
el haber agliaclOn no siempre es malo por ser señal de vida, aceptese 
el sistema de renovaClOn parcial, y entonces, como dice Chateau-
bnand, la fiebre electoral sera contmua TIene razon Stuart MIll, SI 
la renovaClOn de las Camaras se exphca por el cambio de opmlOn, 
debe procurarse que el nuevo Parlamento sea plenamente expreslOn 
de esta Como se ve, el problema parece resuelto en el terreno 
'clenuúco en favor de la renovaclOn total, con objeto de que siempre 
los Parlamentos representen el estado actual de la opmlOn pubhca» (1) 
X PRIVILEGIOS DE LOS MIEMBROS DE LAS CAMARAS -La trascen-
denCia de las funCIOnes que desempeña el Parlamento ha sido causa de 
que en todas las legisla ClOnes se concedan a los miembros del Parla-
mento ciertos pnvlIeglOs necesanos para garantizar su mdependencla 
El pnmero de estos pnvlleglOs es el de la mVlOlabllidad por los 
votos que emitan en las Camaras En este punto esta n acordes todas 
las legislaCIOnes vigentes 
Otro de los pnvlIeglOs es el que se ha llamado de la mmumdad 
parlamentana, que consiste en el derecho de todo representante, a 
• no ser procesado sm autonzaclOn de la Camara a que pertenezca En 
esta matena, la leglslaclOn española es la que mas protege a los DI-
putados y Senadores porque, segun nuestra leglslaclOn vIgente, un 
Diputado o un Senador no pueden ser procesados, esten abiertas o 
.cerradas las Cortes, Sin la autonzaclOn de la Camara respecÍlva, salvo 
el caso de que sean sorprendidos en flagrante delito Y ademas solo 
pueden ser procesados por el Tnbunal Supremo En la mayona de 
las legislaCIOnes extranjeras, la previa autonzaclOn parlamentana para 
procesar a un Diputado o Senador, solo se reqUIere cuando el Parla-
mento esta abierto SI esta cerrado, los miembros del Parlamento 
quedan sometidos a los Tnbunales como cualqUIer otro CIUdadano 
En algunos paIses, los DIputados y Senadores tIenen ademas el 
derecho a cobrar un sueldo o una mdemmzaclOn por el desempeflo 
de su cargo En FranCia, los Diputados y Senadores cobran 15 000 
francos anuales En Inglaterra, los Diputados cobran 400 Ilbras es-
1erlmas anuales (10000 pesetas) En Alemama, los mIembros del 
Relchstag reCiben una mdemmzaclon de 3 000 marcos anuales En 
Italia y en España, los Diputados y Senadores tienen derecho a via-
Jar gratUItamente por ferrocarnl Y en la mayor parte de las Repubh-
---~ 
(1) Obra citada parte 3 a, secClOn 2:1., cap Il 
10 
146 ELORRIETA y ARTAlA 
cas amencanas cobran un sueldo los miembros de las dos Camaras. 
El pnnclplO de las dietas parlamentanasha sido muy vivamente 
atacado Sm embargo, estlmamos que en un reglmen democratlco no 
puede ser discutido con fundamento SI se reconoce a todo cIUdada-
no nco o pobre el derecho a formar parte del Parlamento es necesa-
no ponerle en condicIOnes de que' pueda dedicar su vida a las funcIO-
nes parlamentanas, y esto aparte de que todo trabajO publico o 
pnvado debe ser retnbUldo Ademas, el derecho de los electores a es-
coger su representante queda limitado SI no se admiten las dietas par-
lamentanas, porque no podran ser representados por qUlen carezca de 
una buena poslclOn economlca, y el pals puede verse pnvaóo del con-
curso de hombres distingUidos a qUienes la faIta de grandes medIOs de 
fortuna les Impide abandonar sus negocIOs o su profeslOn para Ir a sen-
tarse en el Pátlamento Muchos dicen que el sueldo de los Diputados 
servma para aVivar el deseo de entrar en el Parlamento de los politlcos 
de oficIO Creemos que, por el contrano, la falta de sueldo sirve a mu-
chos politlcos Inmorales para excusar los negocIOs corrompidos en que 
se mezclan Cuando las funCIOnes parlamentanas no son retnbUldas, 
los Parlamentos solo pueden componerse de personas acomodadas, de 
personas que ejercen sus profeSIOnes o tienen sus negocIOs en la ca-
pital en que se celebran las sesIOnes de las Camaras o de gente inmo-
ral Y solo retnbuyendo los cargos parlamentanos podra lograrse que 
el Parlamento se constituya con verdaderos representantes de los elec-
tores, con personas morales de todas las categonas SOCiales 
Con el mismo fin que los pnvileglOs citados, es deClf, para garan-
tizar su mdependenCla, en todas las legislaCIOnes se limitan los dere~ 
chos de los miembros de las Camaras, mcapacltandoles para el eJercI-
CIO de otras funCIOnes publicas y para ser premiados con honores y 
comiSIOnes retnbUldas Esta limltaclOn de los derechos de los repre-
sentantes parlamentan os es altamente necesana, porque aSI pueden 
sustraerse de la acclOn del Gobierno que es qUien concede los cargos. 
empleos y honores 
XI EL "REFERENDUM" y LA INICIATIVA POPULAR -En la epoca 
actual han alcanzado un gran desenvolvimiento en SUlza y en los Es-
tados Umdos, y han ganado muchos adeptos en el campo de la cien-
CIa, dos mstituclOnes que tienden a completar la acclOn parlamentana 
el referendum y la ImCJatlVa popular 
El/eferendum es el sistema que tiende a que una ley no pueda ser 
puesta en vigor SI despues de haber Sido aprobada por las Camaras 
no es aprobada nuevamente por el Cuerpo electoral La palabra rele-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 147 
rendum ha sIdo tomada de la frase ad referendum, que se usa en los 
Tratados mternaclOnales y que mdlca que necesItan estos, para ser 
valIdos, la ratIflcaclOn de los respectIvos Estados 
El refeJendum, como vemos, es una aplIcaclOn del reglmen de 
democraCla dIrecta a los tiempos presentes La ConvenclOn francesa 
estableclO por pnmera vez este sIstema con el nombre de voto popu-
lar al declarar el 21 de Sephembre de 1792, que "no puede haber 
ConslttuclOn hasta que ella sea aprobada por el pueblo n Y dIcho SIS-
tema fue apltcado a la ConstItuclon de 1753, a la del 5 Fructtdor, 
año IlI, y a la del 22 Fnmano, año III La tradlclOn as! establecIda se 
conservo para el estableclm'ento del Consulado vltahclO y del Impeno 
Napoleon III hIzo leaparecer este pnnclplO con un nuevo nombre, el 
de pleblsclÍo, y con una nueva forma, porque pldlo al pueblo poder 
pala conservar la autorJdad suprema y dIctar una ConstltuclOn con 
arreglo a los pnnclplOs consignados en la proclamaclOn 
Pero donde realmente se ha desenvuelto y ha arraigado ellefe-
I endum es en SUIza 
El referendum ttene como complemento el prmclplO de la IntClatt-
va popular que reconoce el derecho de un cIerto numero de clUdada-
nos a pedIr que una ley se someta al refelendum, o que el Parlamen-
to dIscuta un proyecto de ley determmado 
En SUIza, en vtrtud de la enmIenda constttuclOnal de 1874, seran 
somettdas al 1 efel endum todas las leyes federales cuando 10 soliCIten 
50 000 clUdadanos o cmco Cantones por lo menos Ademas, la Asam-
blea federal hene tamblen la facultad de someter al referendum las 
leyes que esttme oportunas Y segun la enmIenda constttuclOnal de 
189)., la mlclattva popular puede ejercitarse tamblen por 50000 CIU-
dadanos para reclamar la adopclOn de un nuevo articulo conshtuclO-
nal y la derogaclOn o la modlficaclOn de los artlculos vigentes (1) 
Las leyes sometIdas al refeTendum se votan por los electores en 
bloque, aprobando o rechazando toda la ley Y la IntClatlva popular 
puede ejercitarse presentando una proposlclon concebida en termmos 
generales, o un proyecto con todo el arttculado ReCIentemente la ml-
clattva popular se ha extendIdo tamblen, en la practica, a matenas 
que no son constitucIOnales 
El referendum y la mlclatlva popular se hallan tamblen estableCI-
das en las leglslaclOnes parÍlculares de la mayor parte de los Estados 
locales de la Republtca norteamencana, para las matenas conshtuclO-
(1) CurtI, Le refelendum tradUCClOn francesa de J Rou]at 
148 ELORRlET A Y ART AZA 
nales Ultlmamente ha alcanzado una gran Importancia el llamado re-
ferendum consultlvo, por el cual una Jeglslatur~, antes de legislar, so-
mete al sufragio popular los pnnclplOs fundamentales de un proyecto 
en ella presentado Tamblen la IniciatIva popular ha obtemdo nuevas 
aplicacIOnes en el reglmen mumclpal de algunos Estados de la Umon 
Con arreglo al sistema llamado de Des Momes, por haber sido Im-
plantado por pnmera vez en esa cIUdad, y que hoy se halla estable-
cido en muchos MumclplOs, el 25 por 100 de los electores, cuando no 
este conforme con la gestIon del Alcalde o de cualqUIer Consejero 
mumclpal, puede pedirles que se sometan a nueva elecclOn, SI ha pasa-
do un cierto plazo desde la elecclOn en que fueron nombrados (1), y SI 
no ganan esa elecclOn Ílenen que presentar la dlmlslOn de sus cargos 
La campaña que emprendlO en las eleCCIOnes de 1910 el partido 
conservador mgles en defensa del referendum como medIO de resol-
ver los confhctos que podlan surgu entre las dos Camaras del Parla-
mento, ha motivado una abundante hteratura relativa a este asunto 
en toda Europa Y es digno de hacerse notar el hecho de que el 
referendum Ílene en su favor a los conservadores y a los elementos 
de la extrema IzqUIerda, y es combatido por los hberales mgleseb y 
los republicanos gubernamentales de FranCia 
Todas las slmpa!ias que nos despierta el reglmen de democracia 
dlfecta cuando se trata de pequeños pueblos, se trocan en descon-
fianzas cuando se trata de las nacIOnalidades modernas Y es que el 
refe! endum tiene mconvementes muy graves, como ha puesto en claro 
M Esmem (2) "Este sistema-dice el Insigne maestro-es VICIOSO en 
el fondo porque la mayona de los clUdaddnos, muy capacitada para 
elegir representantes de opmlOnes conOCidas y onentar aSI la leglsla-
clOn y el Gobierno, es Incapaz de apreciar las leyes o los proyectos 
de ley que le sean somebdos Le faltan para esto, como decla Sleyes, 
dos cosas necesanas la mstrucclOn para comprender estos proyectos 
y el tiempo para estudiarlos Supongamos que un Codlgo de comer-
CIO o una ley sobre la Manna se someten al voto de labnegos y mon-
tafieses Sucedera faltamente una de estas dos cosas, o votara la ma-
yona a ciegas un proyecto que no comprende, o 10 rechazara por 
motivo de cualqUier dlSposlclOn qUlzas secundana, contra la cual se 
haya formado uno de esos preJUICIOS populares tan rapldos en nacel 
como d¡flclles en destrulf 
(1) L S Rowe, El Gobierno de la CIudad y sus problemas traduCClOn española de Lu 
clla Posada 
(2) Esmem obra CItada tlt II cap Il secClOn 3 s, num 4 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 149 
"El sistema es no menos VICIOSO en la forma Aparta, desde luego, 
toda dlscuslOn sena ante el Cuerpo que debe dar a la ley su sanclOn 
definitiva Esta dlscuslOn era posible todav!a en las pequeñas Repu-
bhcas anttguas, cuando la Asamblea del pueblo entero podla presen-
tarse sobre una misma plazapubhca al rededor de la tnbuna, a la que 
sublan uno tras otro los cIUdadanos mas Ilustres y los pnmeros ora-
dores de la NaclOn Es Imposible entre los millares de Asambleas pn-
manas, entre las que se repartwa necesanamente una gran NaclOn, 
para proceder a un voto popular Se nos dlra qUlzas, que las Socie-
dades modernas poseen en la Prensa dIana un medIO de mformaclOn 
y un mstrumento de dlscuslOn mas poderoso mll veces que las aren-
gas de los oradores ant1guos La voz de la Prensa es radicalmente 
msuflClente para mstrUlr al pueblo sobre las leyes en dlscuslOn, por-
que no establece de hecho mngun debate contradlctono, SI cada 
hombre del pueblo lee hoy un penodlco, ordmanamente no lee mas 
que el suyo De otro lado, la expenencla demuestra desgraciadamen-
te cuan apaSIOnados, y sobre todo superfiCiales, son los debates que 
se manhenen en los penodlcos destmados espeCialmente a las clases 
populares Y esto no es todo, el sistema es mas defectuoso todavIa 
en otro de sus aspectos Lo que se somete al voto del pueblo es una 
ley toda entera, un bloque mdlvIslble, porque pracÍlcam ente se caena 
en comphcaclOnes mesolubles, SI se qUIsiera hacer votar separada-
mente cada uno de los arÍlculos Y el voto en estas condICIOnes no es 
ya hbre, desde el momento en que el elector se ve frecuentemente en 
esta alternativa, o rechazar una ley que eSÍlma buena en su prmclplO, 
porque conÍlene alguna dlSposlclOn que Juzga madmlslble, o admlÍlr 
esta dlSposlclOn por no rechazar la ley entera 
"Elleferendum tiene todavla otro mconvemente mcontestable 
y es que menosprecia el Gobierno representativo sm supnmlrlo 
c. Que autondad pueden tener las Camaras, SI las leyes dIscutJdas y 
votadas por ellas pueden a cada mstante ser rechazadas por capncho 
o IgnoranCia, por la mayona mIsma que ha elegido sus miembros 
sobre un programa determmado? ¿QUIenes son los hombres que en 
tal medIO querran aceptar el mandato de Diputado?" 
Hay que reconocer tamblen que la expenencla SUlza no habla 
muy en favor del referendum ASI han Sido rechazadas por referen-
dum, entre otras leyes Importantes, una que señalaba retiros a los 
funcionan os que hubieron serVido durante la mayor parte de su Vida 
al Estado, otra que Impoma la vacuna obhgatona y otra que reorga-
mzaba el EJerclÍo sobre base naCional 
CAPITULO XIII 
EL PODER EJECUTIVO 
I Concepto del Poder ejecutivo Naturaleza de los actos que reahza 
Doctrina de O Mayer El GobIerno -I1 SIstema indIvIdual y 
sIstema colegIado del Poder ejecutivo Los MinIstros La InVIO-
lablhdad del Jefe del Estado y la responsablhdad mlnlstenal -
III EvoluclOn hlstorlca de este pnnclplO En el Derecho romano 
En el Derecho germano En el absolutismo La r~sponsabllldad 
penal de los Mllllstros en la hlstona mglesa SIstema constitucIO-
nal Ideas del Sr Conde LUIs -IV DIversas clases de responsa 
bllldad mmlstenal -V La responsablhdad penal de los MinIstros 
SIstemas relativos al Tnbunal que debe Juzgar a los Mmlstros 
SIstema legIslativo SIstema JudIcIal SIstema del Tnbunal espe-
cIal -VI DeterrnmaclOn de la cnmmahdad de los actos mmlste-
nales SIstema arbltrano SIstema legal ConslderaclOn especIal 
de la leglslaclOn española -VII La responsabIlidad cIvIl de los 
Mlntstros Doctnna legal mglesa SIstema Implantado en Francia 
y Alemania Leglslaclon española Estudio comparado de dIchas 
doctnnas -VIII La responsabilidad polttlca de los MInistros Su 
desenvolvimiento actual Sus diversas manifestacIOnes 151 
CAPÍTULO XIII 
EL peDER EJEeUTIve 
1 Concepto del Poder ejecutIVo Naturaleza de los actos que realiza Doc-
tnna de O Mayer El Gobierno -ll Sistema zndIVldualy sistema co-
legiado del Poder ejecutIVo Los MInistros La znvlOlabllldad del Jefe 
del Estado y la responsabllldad mlnlsterzal -IlI EvoluclOn hlstorzca 
de este pnnclplO En el Derecho romano En el Derecho germano En 
el absoluÜsmo La responsabilidad penal de los MInistros en la hlsto-
na znglesa Sistema constztuclOnal Ideas del Sr Conde LUIs - IV DI-
versas clases de responsabllldad mlnlsterzal - V La responsabilidad 
penal de los MInistros Sistemas relatIVos al Trzbunal que debe ¡uzgar 
.a los MInistros Sistema legislatiVO Sistema j udlczal Sistema del 
Tribunal especzal -VI DetermznaclOn de la cnmInalldad de los actos 
mznlsterlales Sistema arbltrano Sistema legal ConslderaclOn especzal 
de la leglslaclOn española -VII La responsabllldad CIVil de los Mmls-
iros DoctrIna legal mglesa Sistema Implantado en Francla y Alema-
ma LeglslaclOn española Estudio comparado de dichas doctnnas 
VIII La responsabllldad pollflca de los Ministros Su desenvolvlmzen-
to actual Sus dIVersas manzfestaclOnes 
1 En el capItulo XI haclamos notar que no hay correspondencIa en 
la reahdad entre los poderes y las funCIOnes que llevan sus nombres, 
y que, en consecuenCIa, es un error deflmr al Poder ejecutIvo como el 
organo encargado de desempeñar la funclOn admlmstratIva, porque 
tamblen los demas Poderes desempeñan funCIOnes admmlstratIvas y, 
ademas, el Poder ejecutIvo realiza actos legIslatIvos y Junsdlcclona-
les Por ello, para formarnos una Idea de la acclOn del Poder eJecuti-
vo, empezaremos por enumerar los prmclpales actos que realIza 
Es un enteno segUIdo en todas las ConstItucIOnes vIgentes que al 
Poder eJecuÍlvo corresponde, en pnmer termmo, representar a la to-
talidad del Estado, y en armoma con esa Idea el Jefe del Poder eJe-
cutivo es el Jefe del Estado El Poder ejecutivo es el encargado tam-
bIen de dar un Impulso central, una alta 'duecclOn a todos los asuntos 
152 ELORRIETA y ARTAZA 
nacIOnales Y aSI el Poder ejecutIvo ejerce el derecho de 11lIC1atlva en 
las Camaras, inspeccIOna los Tnbunales de JustJC1a, dmge las ramas 
de la AdmllllstraclOn y se aSOCIa a todos los actos rehglOsos, economl-
cos, clentJficos y artJstlcoS, aunque sean orgalllzados por entidades 
pnvadas, SI pueden alcanzar alguna trascendencIa nacIonal El Po-
der eJecuÍlvo vela por el orden pubhco en el mtenor y por la segun-
dad del Estado en lo extenor El Poder ejecutivo promulga y pubhca 
las leyes, y en algunos paIses, ademas, las sancIOna (1) El Poder 
ejecutivo cUIda de la eJecuclOn de las leyes y dIcta los Reglamentos 
oportunos El Poder ejecutIvo confIere los empleos y honores y tiene 
el derecho de gracIa, y el Poder ejecutivo admmlstra JustJcla en ma-
tena admmlstratJva 
En algunos paises real!za otros actos mas En España, en Italia y 
en Inglaterra el Poder eJecUÍlvo mtervlene en la constJtuciOn del Se-
nado, y en la mayor parte de las MonarqUlas el Poder ejecutIvo tiene 
la facultad de disolver el Parlamento 
Ademas, es necesano tener presente que los Poderes, segun dice 
O Mayer (2), son fuerzas Jundlcas y no Simples competencIas, lo que 
nos mdlca que aunque se aSigne en la ConstJtuclOn una funclOn de-
termmada al Poder ejecutJvo, no queda este obhgado a desempeñar 
siempre esa funclOn y a no poder desempeñar llInguna otra 
Cada Poder actua con CIerta lIbertad, y segun la dlrecclOn que 
tome en su aCClOn, aSI seran los actos que reahce Y esto nos explica 
el hecho de que a pesar de la analogla que eXIste entre los preceptos 
constJtuclOnales que en los diversos Estados regulan el Poder eJecu-
tiVO, vaflen tanto los actos que este realiza de unos a otros Estados 
Todos estos actos que acabamos de enumerar son de contellldo di-
verso, ya que unos se refieren al mantelllmlento del orden, otros a la 
sanclOn de las leyes, otros a la enseñanza, al comercIO, a la protecclOn 
de la mdustna, etc, etc, y tJenen ademas una natUlaleza mterna Jun-
dI ca diferente porque estos actos no son todos admllllstraÍlvos, algu-
nos son leglslaÍlvos como los relativos a la InICIaÍlva parlamentana y 
la sanclOn de las leyes, y otros JunsdlcclOnales como las sentencias 
que dictan los funclOnanos admm¡straÍlvos Pero todos ellos Í1enen 
una nota comun que los reduce a la ullldad, y es su fuerza vutual El 
(1) Es muy frecuente confundir la sanClOn que es el acto con el que el Jefe del Estado 
presta su aSentimIento a una ley aprobada por las Camaras y la promutgaclon. queeS el 
acto con el que declara que en la aprobaclon de la ley se han observado todos los reqUISItos 
necesanos para su vahdez 
(2) O Mayer obra c!lada, capItulo cItado 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 153 
Poder ejecutivo tiene una fuerza jundlca supenor y obhgatona para to-
dos los subdJtos, mas esa fuerza esta subordmada a los lltmtes qu~ le 
señala el Poder legislativo De modo que considerado en uno de sus 
aspectos, el Poder ejecutivo es un Poder su penar , pero considerado 
en otro es un Poder subordmado Y estos caracteres del Poder eJecuti-
vo se reflejan en sus actos, que ofrecen aSI una naturaleza jundlca ex-
terna distinta de la que tJenen los actos reahzados por los otros Po-
deres 
El Poder ejecutivo, ademas, no solo debe obedecer a la ley, SinO 
tamblen a las sentenCias del Poder JudiCial, y tiene que respetar los 
derechos del mdlvlduo, protegidos por las leyes, por las sentencias 
de los Tnbunales y por declaraCIOnes antenores del mismo Poder eje-
Ctltlvo Por esta \JmltaclOn del Poder ejecutivo, el Estado moderno es 
un Estado de derecho, y tiene una eXistencia real el Derecho pubhco. 
"Para que sea pOSible el Derecho pubhco-escnbe O Mayer-es 
necesano que el Poder pub\Jco pueda quedar hgado en las formas del ( 
Derecho, sm perder su naturaleza de Poder soberano La separaclOn 
de Poderes es el medIO de lograr este doble fin, el Poder leglslatJvo 
guarda la soberama absoluta, el Poder ejecutivo esta alIl para repre-
sentar el aspecto en que se puede hgar al Estado ASI, en cuanto se 
establece el Poder legislativo con sus caracteres propIOS, se establece 
tamblen como una consecuencia loglca el pnnclplO de que el Poder 
ejecutivo puede ser !Jgado jundlcamente Y del mismo modo que las 
Constltuc'ones no tienen neceSidad de ser exp!Jcilas para atnbUlr a la 
ley sus fuerzas espeCiales, porque lo da por supuesto la Idea general 
de la sepalaclOn de Poderes, as! tampoco tJenen neceSIdad de mdlcar 
las diferentes maneras en que un Poder jundlco puede ser susceptIble 
de quedar lIgado jundlcamente, el modelo del Poder JudiCial los de-
termma de una manera sufiCiente e Inmutable Cuando una ConstJtu-
con se hmlta a deClf que "el Poder legislativo es ejerCido por el Pnn-
c!pe con el consentJmlento de la representaclOn nacIOnal", expresa ya 
todo el Sistema, tal como acabamos de exponerlo" (1) 
Aunque el Poder ejecutivo es esenCialmente un Poder hmltado 
por la ley, puede suceder que por el s¡!enclo de la ley se encuentre 
con una esfera en la que puede actuar con hbertad Pero aun enton-
ces podra ser hmitado por la ley en cuanto aSI lo acuerde el Poder 
legislativo Y aunque el Poder ejecutivo es supenor a los subdltOS, es 
pOSIble tamblen que la acclOn del Estado salga completamente de la 
(1) o Mayer obra CItada tomo l. secclOn 2 a cap VI 
154 ELORRIETA Y ARTAZA 
esfera de la potencia pubhca y caiga baJO el reglmen del Derecho c'-
VII, esta actIvIdad completa el SIstema del Derecho publIco, pero sm 
formar parte del mismo 
Muchos autores se sirven de la palabra Gobierno para deSignar al 
Poder eJecuÍlvo Y en el lenguaJe comente es caSI general el uso de 
la palabra GobIerno en la acepcIOn de Poder ejecutIvo Esta confusIOn 
de ambos termmos se exphca facJlmente En pnmer termmo, aunque 
.el Poder legislativo ejerce la soberama, el Poder ejecutIvo es el que 
se manIfIesta de un modo permanente, el que h'lce sentIr su aCClon de 
un modo directo y el que dlflge todos los asuntos naCIOnales Ade-
mas ha contnbUldo tamblen mucho a ese hecho la mfluenCla ejerCida 
en las Ideas y en el lenguaje constItucIOnal por Rousseau, en cuya 
teona eran termmos smOnImos el Gobierno y el Poder eJecuÍlvo 
JI Actualmente en todos los Estados, con excepclOn de SUIza, 
el Poder ejecutIvo se encarna en una sola persona, que es el Jefe 
del Estado En SUIza, como en el anÍlguo DirectorIO de FranCIa, el 
Poder ejecutIVo tiene una orgamzacIOn colegiada 
El Consejo federal, compuesto de siete mIembros elegidos por tres 
años, es el que ejerce eLPoder ejecutIvo Hay un Presldenfe de la Con-
federaclOn elegido por un año entre los mIembros del ConseJo, pero 
sus poderes son tan restnngldos que en realtdad llO es otra cosa que 
el PreSIdente del Consejo 
En algunos paises republ1canos, y espeCialmente en FranCIa, no 
han faltado escntores que han defendIdo la orga:mzaclOn colegIada 
del Poder eJecuÍlvo Pero sus palabras no han temdo eco en la Opl-
mon La Inmensa mayona de los poJ¡tIcos ha reconOCIdo que en los 
paIses de cIerta extenslOn y de Vida SOCIal agItada, el Poder ejecutIvo 
necesIta una fuerza, una independenCia y una rapIdez en la aCCIOn 
que solo puede prestarle su umdad En las MonarqUlas modernas, 
<como es eVidente, el tItular del Poder ejecutivo tIene necesanamente 
que ser una sola persona En los tiempos antIguos hubo monarqUlas 
Duales (Esparta) y consulados duales y tnunvlratos (Roma) 
Pero aunque el Poder ejecutIvo se encarne en un mdlvlduo, en el 
Jefe del Estado, este no ejerce el Poder por SI solo, smo que se 
aconseja de cIertos funclOnanos elevados, puestos a sus mmedlatas 
(¡rdenes, qUIenes adema s son los encargados de dictar en su nombre 
todas las resolUCIOnes que estime oportunas Estos funcIOnanos que 
generalmente tienen tamblen a su cargo la DlreccIOn general de alguna 
-rama de la AdmmlstracIOn publica, se denomman Mmlstros, y no hay 
Estado, exceptuando a SUlza, en que no haya Ministros En SUiza 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 155 
cada miembro del Consejo federal:eJerce, en nombre propiO, la duec-
ciOn suprema de un serVICIO, porque, como mdlcabamos antes, son 
todos los vocales del Consejo los titulares del Poder eJecuhvo 
En todas las MonarqUlas, el Jefe del Estado es mVlOlable Por 
el contrano, en las Republtcas se considera al Presidente responsable 
de los delttos de alta tralCiOn 
La mViOlablhdad del Jefe del Estado parece un contrasenttdo 
dentro del Derecho moderno que, segun acabamos de ver, parte del 
prmclpiO de que el Poder ejecutivo debe quedar sometido a la ley 
y esto hubiera sido causa de que la MonarqUla fuera un reglmen m-
compatible con las doctnnas Jundlcas dommantes, SI no se hubiera 
encontrado soluclOn al problema de someter a la ley a un Poder lffes-
ponsable, con el pnnclplO considerado como piedra angular de Id Mo-
narqUla constttuciOnal, qlle proclama que nmgun mandato del Rey ten-
dra fuerza obltgatona SI no va refrendado por un Mmlstro responsable 
III Para formarse una Idea de la genesls de este pnnclpiO, hay 
que parttr de la OposlclOn eXistente entre la concepciOn romana y la 
concepclOn germana relativas a la poslclOn del Jefe del Estado (1) 
Segun las Ideas del Derecho romano, el Pnnclpe es mViOlable, y 
no solo es mVlOlable, S1110 que es augusto La mterpretaclOn que se 
diO a la cGnoclda maXlma prmceps leglbus solutllS est y al pnnclplO 
de Derecho canon'co, summa sedes a nenune !Udzcatur, dicen mas 
que todo cuanto sobre ello pudleramos escnblr 
Por el contrano, en los pueblos germanos en virtud de la con-
cepclOn dual!sta que teman del Estado, se consideraba al Rey res-
ponsable de sus actos 
El Welchblldrecht de SaJoma (art 9°) enumera tles casos en que 
el Emperador podla ser responsable cnmmalmente, Siendo el Pfalz-
grafen del Rhm el encargado de ejecutar la sentencia, que SI era la 
de pena capital la efectuana con un hacha de oro Y conoCidas son 
las garantJas que tomaron los Barones mgleses, los nobles hungaros 
y los brazos aragoneses para Impedu los pOSibles abusos de sus res-
pectivos Monarcas 
"Las destItUCIOnes de los Reyes en la J;:dad Medla-escnbe Jelh-
nek (2)-no pueden llamarse revolUCIOnes, atendiendo a las Ideas JU-
(1) En el estudlo de este pnnclplo nos hemos gU1ado especIalmente por el notable tra 
balO Ensayo sobre la responsabllldad mmlsterzal e'l la Monarqula de nuestro quendo 
compañero D Juhan Conde LUIS muerto en la fior de la edad cuando era una verdadera 
esperanza para los estudIOS polttlcos 
(?) Jelhnek obra CItada pag 672 
156 ELORRIETA y ARTAZA 
ndIcas de aquellaepoca, eran una consecuenCIa de la concepclOn 
dualIsta del Estado entonces dommante, segun la cual, el remo era 
una parte del contrato 
.La Idea de la responsab¡hdad del Monarca, tal y como se nos 
presenta en los COdlgOS alemanes, solo puede desarrollarse en un 
Estado dualIsta donde no eXIste una representacIOn clara de las re la-, 
ClOnes de ambas partes del Estado ASI, pues, responde a las relacIO-
nes entre Rey y remo el derecho que aSIstla a los Barones mgleses 
en garanÍla de lo estIpulado en la Magna Carta para embargar al 
Rey, el de los nobles hungaros para levantarse en armas, y el de los 
brazos aragoneses para desligarse del juramento de fIdelIdad al Rey> 
SI fuese lasÍlmado su derecho" 
Al adVenImIento del absolutIsmo en la Edad Moderna, aparente-
mente tnunfa el Derecho romano Los JUrIsconsultos proclaman que 
el poder del Rey no Ílene hmltes de nmguna cIase y hacen reVIVIr la 
antIgua maXlma quod pllnclpl placad legls habet vIgO/em Los ca-
nomstas completan la obra de los JUrIsconsultos declarando que el 
Rey no es solo la fuente del Derecho, SInO tamblen una persona sa-
grada de cuya cualidad queda mvestIdo por la ceremoma de la con-
sagracIOn que algunos conSIderaron como un octavo sacramento Y 
un Rey LUIS XIV, esteleotIpa todo ese mOVlm'ento en su celebre frase 
L'Etat e'es! mOl De este modo tnunfa completamente de nuevo el 
prInCIpIO de la InVIOlabIlIdad del Rey 
y tal es el mfluJo del Derecho romano en todas paltes, que en la 
mIsma Inglaterra, que con tanto teson defendIO las prerro15atIvas del 
Parlamento ImpOSIbIlItando el estableCImIento del absolutIsmo, se 
arraIga el pnnclpIO de la IrresponsabIlIdad regla conten'do en el cono-
Cido afOrIsmo the kmgean do no wlong(el Rey no puede hacer mal). 
Pero la Idea germamca de la responsabIlidad del Monarca se ha-
bla arraIgado en tal forma en el espmtu popular, que no era fanl que 
el pueblo se olVIdara de ella ASI a las concepCIOnes absoluttstas cons-
truidas por los JUrIsconsultos y canomstas InspIrados en el Derecho 
romano, responden los teologos estableCIendo una dlstmcIOn entre el 
Rey y el tuano y jushf¡cando las sublevaCIOnes populares contra la 
brama Mas como los Monarcas reumeron fuerza sobrada para repn-
mlr todas las lllsurreCCIOnes que contra su poder pudlemn alzarse, el 
pueblo, ante la Imposlbldad de luchar con el Rey, trato de hacer res-
ponsables a los MllllstroS de los desaCIertos que el Rey cometIera 
Inglaterra es el pals que en esta cuestIOn dIO la pauta al resto de 
Europa Se enumeran 22 procesos dmgldos contra los Mmlstros por 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 157 
el Parlamento De ellos citaremos dos por el especIal mteres que en-
cIerran el lmpeachment (proceso de un Mlmstro) lllcoado contra 
Eduardo Herbert (1642), Procurador general de Carlos r, en el que se 
proclamo el pnnclplO de que la obedIenCIa a las ordenes del Rey no 
eXIme de responsabIlidad al MIlllStro, y ellmpeachment segUIdo con-
tra el Conde de Danby (1678), que en nombre de Carlos II habla pe-
dIdo en secreto al Rey de FrancIa 6 mt110nes de pesetas por la con-
servaclOn de la paz, en el que se confIrmo el precepto de que, Imcla-
do un unpeaclzment, no debe este mterrumplrse m porque se dIsuelva 
el Parlamento, m porque perdone el Rey al acusado 
En el resto de Europa, habIendo sIdo anulado el poder de las 
Asambleas populares por la MonarqUla absoluta, carecla el pueblo 
del procedimiento parlamentano usado en Inglaterra para acusar a los 
MllllStros Pero 10 reemplazo por mOVImientos sedIcIOsos que obhga-, 
ban a los Reyes a desterrar a los MllllStroS odiados Por estos hechos, 
al mIsmo ttempo que se consohdaba la Idea de la mVlOlablltdad del 
Rey, se robustecla la Idea de la responsablltdad de los Mmlstros, ar-
mOlllzandose de ese modo en la concIencIa pubhca los pnnClplOs 
-opuestos del Derecho romano y del Derecho germalllco 
La mVlolablltdad regla y la responsablhdad mmlstenal son, pues, 
dos Ideas que se desar ollaron en el curso de la Edad Moderna Pero 
faltaba un gUlOn que umera esas dos Ideas, y ese gUlon 10 proporcIo-
no el reglmen constItucIOnal moderno, proclamando el pnnclplO de 
<¡ue nmgun mandato del Jefe del Estado sera obltgatono SI no va re-
frendado por un Mmlstro 
Por ello son tres los pnnclplOs de que consta la doctrma legal, 
boy vigente en todos los Estados monarqUlcos, relativa a la responsa-
blhdad del Poder eJecuttvo La mVlOlablhdad del Jefe del Estado La 
falta de fuerza obhgatolla de sus mandatos cuando no estan refrenda-
dos por algun Mlmstro La responsablhdad de los Mlmstros por los 
actos del Jefe del Estado que hayan refrendado Tamblen los Estados 
repubhcanos, e'{ceptuando a los Estados amencanos que estan orga-
mzados baJO el sIstema presidencIal, han aceptado la doctnna expuesta, 
reconociendo el hecho de que el Jefe del Estado es en las Repubhcas 
practtcamente trresponsable, porque son tantos los req UlSttOS necesanos 
para condenarle que es ImpOSIble eXigIrle nmguna responsablhdad 
El Sr Conde LUIS comenta el pnnclplO de la responsablhdad mlms-
tenal en las lmeas que msertamos a lOntmuaclOn, por su gran mteres (1) 
(1) Obra Citada secclOn 2 1 
158 ELORRIETA y ARTAZA 
"No es problema m lo ha sido nunca declarar al Jefe del Estado 
uresponsable, la dificultad consiste en que lo sea de hecho, es deCIr, 
que nunca pierda tal cualidad y que el mismo pnnclplO que se Ideo 
para evItar males y trastornos que por sabidos se callan, no sea fuen-
te de otros mayores Con el constltuclOnahsmo han desaparecIdo ta-
les temores c.Como? 
"El Monarca debe mantenerse en el eJerCICIO de la funclOn que le 
es propia, dentro de los hmltes que la ConstltuclOn le deSigna, y tal 
conformidad a las leyes y a la ConstltuclOn es el dique de su poder, 
pero como es caractenstlca Illseparable del Rey (ya se diga porque 
persomflca la sobelama, ya porque es gobernante, ya porque es el 
mas alto Poder del Estado, etc) la mesponsablhdad, se Impone la 
manera de evl1ar que amparado en ella traspase los lImltes que se le 
Impusieron, y nos encontramos de nuevo ante la paradOja que ence-
rraba el absolutismo un 11 responsable que Illcurno en I esponsablll-
dad, paradOja que para salvarla dIO lugar a la dlstlllclOn entre Monarca 
y tIrano, Siendo hClto emplear contra este, ya que no habla otro me-
dIO de hacer efectiva su responsablhdad, las razones de un puñal, el 
SIl es feret, neque alttel l espubllca tue/l posstt (llcebtt) eodem defenslO-
n/S lU/e ad ve/o potlOn auctolltate et plOpla Pllnczpem publzcum 
hostem declmatum ferro penme/e" (1) ¡Y aun hay algun prlVllegla-
do talento que aguza todo su claro Illgemo para rebatlr el constltuclO-
nahsmo Impelante (2) como sIstema constrmdo sobre absurdos y fic-
cIOnes y siente la nostalgIa del antiguo reglmen' BIen hallados sean 
todos los absurdos, todas las fiCCIOnes, SI con ellos el salto de Monar-
qma a brama no es pOSIble, y el pueblo no necesita acudlf a su "de-
recho de defensa" para vengar los agravIOs que se le hlClelen 
"c.Como ha resuelto el Derecho pohtlco moderno el problema? 
Creando la IllstltuclOn mllllstenal, el muro dIamantlllo, que dIJO 
Gladstone, entre el pueblo y el Soberano 
"No basta el compromiso moral que el Soberano, al Jurar la Cons-
tttuclOn, contrala de guardarla, SIllO que se le Impuso una hmttaclOn 
efectIVa, mngun mandato suyo tendra vahdez mIentras no sea refren-
dado por el Mllllstro, de suerte que este se hace responsable no solo 
porque con su firma mostro su conformIdad y le hiZO suyo, silla por-
que con el refrendo le dIO Vida, le dIO fuerza de obhgar 
"AsI como los actos puramente etIcos no caen dentro de la esfera 
, 
(1) Manana obra CItada cap VI 
(2) J Vazquez Mella entlca del constauclOnahsmo imperante .rbculos pubhcados 
en El Correo };spatio[ 
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 159 
Jundlca y por eso de ellos solo una responsablhdad moral se denva, 
Igualmente los mandatos o actos del Rey sm la fuma mmlstenal son, 
constJtuclOnalmente hablando, sImplemente morales, pues les falta un 
reqUIsItoesencIal para entrar en la VIda del Derecho, es aSI que el re-
frendo es la condlclOn mdlspensable y el MIlllstro es el UlllCO que pue-
de refrendar, luego es autor del acto jundlco y, por tanto, jundlca-
mente responsable No otra cosa slgillfica el Poder en su fuente y el 
Poder en su acclOn 
"Como no exIste lesponsablhdad Slll hbertad, el Mmlstro debe ser 
lJbre en refrendal o no lefrendar Su facultad de dlml(¡r es la garantla 
de su hbertad "He sldu Mmlstro-dec!3 Thlers-, he teilldo el honor 
" de hablar a los Reyes, he tellldo el honor, guardandoles todo el res-
" peto, de reslstJrles Pues bIen, lo que me ha hecho fuerte ante ellos 
" ha SIdo la responsaolhdad mmlstenal, se es fuerte cU1ndo se dICe al 
"Rey Señor, VOS SOIS lllvlOlable, a mI y no a Vos, alcanzaran las 
" consecuencIas de los malos actos, yo MIlllstro, que me Juego la VIda, 
" tengo el derecho de opmar y reslstlfos" c.De que hubIera servido 
esta reSistencia, ese derecho de opmar, SI no se hubIera amparado al 
MInIstro en su derecho, facultandole para retIrarse- ASI, pues, (¡ene 
la oblIgaclOn de negar su fIrma a aquellos actos por los cuales mcu-
rna en responsdblhdad y la facultad de dImItIr como medIO de no lll-
curnr en ella Tal derecho debe ser admitIdo Slll restnccJOnes, tanto 
eqUlvaldna el negarlo como declarar al MmlstJo responsable de los 
actos ajenos a su voluntad 
( 
"A mas de la responsablhdad especIal que alcanza al Mllllstro 
como representante y consejero del Rey, le corresponde la que con-
trae como Jefe supenor del Poder eJecutJvo, responsabIlidad que, aun-
que dIferente de la antenor, no por eso deja de ser especial, tanto 
como lo es la excepcIOnal poslclOn que el MIlllstro ocupa entre los 
funclOnanos del Estado " 
IV CLASIFICACION DE LA RESPONSABILIDAD NUNISTERIAL -En el 
penodo antenor al reglmen constitucIOnal, al hablar de la responsa-
bilIdad mmlstenal, se slglllflcaba Ulllca y exL!uslvamente la responsa-
bilidad penal Pero el desenvolv¡mlento del reglmen constitucIOnal ha 
ongmado otras dos malllfestacJOnes de la responsabilidad mlll1stenal 
la responsabilidad CIVil y la polltJca 
La responsab,hdad clVll es la obhgaclOn del Mmlstro de mdemill-
zar a los partJculares o al Estado por los perJuIcIos que les ocasIOne 
con aquellos actos realIzados en el desempefío de sus funCIOnes que 
sm constitUIr dehto mfnnJan alguna ley Claramente se ve que esta 
160 ELORRIETA y ARTAZA 
responsabllldad no ha podIdo eXlglfse al MinIstro SinO desde el mo-
mento en que se ha aceptado el prinCIpIO de que el Poder ejecutIvo 
debe quedar sometIdo a la ley La separaclOn de Poderes Implantada 
en el reglmen constItucIOnal es, pues, la base de esta responsablhdad 
En la MonarqUla absoluta no habla separaclOn entre el Poder legIsla-
tIvo y e\ eJecutIvo, las funCIOnes encomendadas hoya ambos organos 
eran entonces desempeñadas por una mIsma persona, por el Rey, y 
no cabla, por 10 tanto, hablar de la supenondad del Poder leglslatJvo 
sobre el eJecutIvo, porque ambos Poderes se confundlan, m eXIgIr 
responsablhdad CIVIl a los MinIstros por los actos que reahzaran, por-
que tenIendo de hecho Igual valor Jundlco todos sus actos no se po-
dla deCIr que unos eran supenores a otros 
La responsabIlIdad po]¡tIca es la obllgaclOn del MIlllstro de pre-
sentar la dlmlslOn de su cargo cuando as¡ se 10 eXIJa el Parlamento 
No creemos que tengamos necesIdad de demostrar que tamblen esta 
responsabIlIdad solo ha podIdo establecerse en el reglmen constItu-
CIOnal 
EstudIaremos, por el mIsmo orden en que han SIdo CItadas, las tres 
dases de responsabll1dad en que puede mcurr~r un Mmlstro Pero an-
tes de pasar adelante, haremos prevIamente la ~laraclOn, de que nos 
refenmos solo a los actos que el Mmlstro realIza en el desempeño de 
.su cargo, porque name ha puesto nunca en duda que los MIlllstros 
por los actos que rea[¡cen como SImples partIculares, deben Illcurnr en 
las mIsmas lesponsab!lldades que los demas CIUdadanos Es cIerto que 
la forma en que se procede contra un Mmlstro por los delItos comu-
nes que cometa es dIstinta, en algunos Estados, de la que se sIgue 
contIa los particulares ASI, en España, compete al TrIbunal Supremo 
Juzgar a los MinIstros por los del1tos comunes que cometan Pero las 
leyes y las penal1dades aplIcables a esos delItos son las mIsmas que SI 
se tratara de un SImple CIudadano ' 
V LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS MINISTROS -Esta matena 
abarca dos cuestIOnes dlstmtas la relatJva al Tnbunal que debe JUZ-
gar a los MinIstros y la referente al cnteno JundlCO con el que debe 
aprecIarse la cnmlnalIdad de los actos del Mmlstro 
Tres son los sIstemas en que se han msplfado las legIslaCIOnes VI-
gentes en los dIstIntos Estados, para la resoluclOn del pnmer proble-
ma el sIstema leglslatJvo, el JudICIal y el de TrIbunal espeCIal 
El sIstema legIslatJvo es el que encomIenda a la Camara de DIpu-
tados la acusaclOn contra los MinIstros y constltuye a la Camara Alta 
en el Tnbunal que ha de Juzgarlos Este sIstema tIene sus pnme-
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 161 
TOS precedentes en Inglaterra Y actual mente se halla establecido en 
dICho palS, FrancIa, Itaha, España, Estados Ullldos, Repubhca Argen-
tma y Chile 
ROSSI, en su obra ya claslca de Derecho, conshtuclOna1 defiende este 
.."Istema dIciendo que "como los delItos de los Mmlstros son de una 
naturaleza especIalmente polttIca, solo pueden ser juzgados por un 
-cuerpo polItlco La acusaClOn mIlllstena1 es un acto a la vez pohtlco y 
JudICial No se puede aprecIar la conducta de un Mmlstro en talo 
cual caso SI no se mIde la tendenCia polttIca de su admmlstracIOn Un 
Ministro no refrenda un acto eVidentemente cnmmal, es precIso ex-
traer el entena mllllstenal de un gran conjunto Un Cuerpo polItIco 
acusa, un Cuerpo pohtlco debe juzgar, el uno Impetuoso, el otro mas 
trdnqUl10, cada uno tiene su papel" (1) 
El sistema JudiCial es el que concede al Tnbunal Supremo o a otros 
Tnbunales JudiCiales la competencia para juzgar a los Ministros 
En Belglcd, Dmamarca, Holanda, Rumallla, Portugal y en algunos 
Estados locales alemanes, como Prusia y Sachsen-Melmgen, es el 
Tnbunal Supren1 0 qUIen Juzga a los Mmlstros 
En Be1glca y Dmamarca pertenece exclUSIvamente a la Camara de 
Diputados la facultad de acusar a los Mmlstros, y en Rumallla a ambas 
Camaras 
En GreCia, segun el art 80 de la ConsbtuclOn, "la Camara de los 
Dlputaaos tendra el derecho de acusar a los Mmlstros y hacerles com-
parecer ante un Tnbunal presIdido por el Presidente del Tnbunal Su-
premo y compuesto de doce mdlvlduos elegidos por suerte en una 
lista de todos los Magistrados del refendo Tnbunal Supremo y de los 
MagIstrados y Presidentes de los Tnbunales de segunda mstancla. 
Los defensores de este sistema se apoyan en la mdependencla po-
htlca de los MagIstrados, que no son hombres de partIdo como los 
Senadores Pero nosotros estImamos que los Magistrados, por lo mis-
mo que no son polItlcos, no tienen la competencia 1lI el cnteno nece-
sanos para Juzgar hechos pol!tIcos, y que ademas se exponen los Tn-
bunales a perder su autondad moral al mezclarse en hechos pohtIcos y 
exponerse a los ataques VIOlentos de los partldos 
El sistema del Tnbunal especIal es el que atnbuye el conOCImiento 
de los delitos mlmstenales a Tnbunales compuestos de personas m-
dependIentes, o a Tnbunales mixtos forenados con elementos pohtIcos 
y JudICIales 
(1) ROSSI Cours de Drod cO/lSltlullonnel tomo IV pag 397 
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162 ELORRÍETA y ARTAZA 
Esta Implantado este sistema en Austna Segun el art 16 de la 
ley de ResponsabIlIdad mmlstenal de 1867, "la acusaClOn contra los 
MInistros se segUlra ante el TrIbunal de Estado, que es el llamado a 
entender en ella Para formar este Alto Tnbunal, desIgnara cada una 
de las dos Camaras en los remos y paises que representen, doce ClU-
dada nos Independientes, versados en el conOCimiento de las leyes, 
pero que no pertenezcan a nmguna de las dos Camaras. 
TambIen InclUImos en este sistema a Sachsen y Wurtemberg, por-
que en dIChos paIses los Mmlstros