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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA
CIUDAD DE MÉXICO
Propuesta de aseguramiento de riesgos catastróficos
para las viviendas de familias en condición de pobreza en México
..-:n~EGAP.
Gobierno y Política Pública
TECNOLÓGICO DE MONTERREY
-Tl!CNOLÓoa>
• DE MONTERIIEY
Biblioteca
Ccu;.aCludad•IUldcw,
Paola Friné González Vega
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Economía y Política Pública
Asesor: Dr. Enrique Elíseo Minor Campa
Junio de 2012
Resumen
En los últimos años la frecuencia y la severidad de los fenómenos naturales se han
incrementado a nivel mundial y México no es la excepción, Su situación geográfica lo hace
muy vulnerable a los impactos de fenómenos naturales que provocan desastres que afectan
a miles de personas. La vulnerabilidad a los fenómenos naturales incrementa por las
condiciones sociales y económicas de la población. Para las personas de bajos recursos la
recuperación post desastre es más dificil por la falta de recursos o ahorros y en un país con
una incipiente cultura de los seguros como lo es México, los esquemas de aseguramiento
actuales representan una opción costosa para ellos en relación con los beneficios que trae.
Considerando los montos que se han pagado en los últimos años para reparación de
viviendas a través del FONDEN y las zonas de peligrosidad de acuerdo a la Asociación
Mexicana de Instituciones de Seguros (AMIS), en relación a los indicadores de CONEVAL
para la pobreza, se nota un porcentaje importante (más del 50%) de estos recursos en las
zonas con altos niveles de pobreza, así como una alta vulnerabilidad a los peligros
naturales. Reducir la vulnerabilidad de la gente en situación de pobreza es parte integral de
la lucha contra esta. Es necesario controlar las consecuencias de los desastres naturales a
través de políticas públicas que impulsen una mejor gestión de riesgos y que pongan al
alcance soluciones financieras como los seguros que ayuden a minimizar el déficit de
financiamientos que tienen los gobiernos por costos asociados de los desastres y a nivel
individual que impulsen la rehabilitación de forma más oportuna.
Los mercados de seguros son complejos pues involucra una gran cantidad de agentes que
participan en el proceso y las transacciones de información entre ellos provocan asimetría
en la información que da lugar a varias fallas del mercado como la selección adversa y el
riesgo moral. El modelo de aseguramiento económico permite que, considerando estas
fallas, sea posible construir contratos óptimos que beneficien tanto a las firmas
aseguradoras como a los asegurados. Un ejemplo sencillo de aseguramiento nos muestra la
necesidad de considerar mecanismos que resuelvan parte de las fallas del mercado y que
permitan el diseño de contratos de seguros para vivienda accesible para los consumidores.
ÍNDICE
Introducción
Capítulo l Los desastres naturales en México y el FONDEN
Capítulo 2 Los riesgos naturales y la pobreza en México
Capítulo 3 El mercado de seguros y el modelo económico de aseguramiento
3 .1 Estructura del mercado de seguros
3.2 Modelo económico de aseguramiento
3.3 Otras fallas del mercado de seguros
Capítulo 4 Un ejercicio de aseguramiento
Conclusiones
Bibliografia
14
27
27
30
35
38
45
INTRODUCCIÓN
La tendencia mundial de los fenómenos naturales es creciente y en los últimos años se
muestra más un incremento importante tanto en su frecuencia como en su intensidad. Lo
anterior aunado al crecimiento de la población y el asentamiento en zonas de riesgo hace
que estos fenómenos naturales afecten a estas regiones ocasionando desastres naturales que
perjudican a la economía de estas regiones e inciden en la pobreza ya existente. El gobierno
mexicano a través de mecanismos con los que hoy cuenta hace frente a estos desastres
apoyando en la reconstrucción y rehabilitación de infraestructura pública y apoyo a las
personas de bajos recursos. La magnitud de las pérdidas y la erogación del gasto que se
hace cada año es cada vez mayor y estos mecanismos pueden volverse no sustentables a lo
largo del tiempo si no hay una mejora en asignación de los recursos en una estrategia
integral de riesgos que incluya el aseguramiento.
El objetivo de este trabajo es mostrar que es necesario hacer una gestión integral de riesgos
para poder tener una mejor asignación del gasto que conlleve a una prevención efectiva de
los riesgos y que incluya un esquema de aseguramiento que beneficie la eficacia de la
recuperación post-desastre para la población y más aún para la que se encuentra en
situación de pobreza.
El trabajo se conforma de cuatro secciones, la primera se refiere a los desastres en México
que debido a su situación geográfica es vulnerable a todo tipo de peligros naturales y que a
través del FONDEN ejerce los recursos para la reconstrucción de la infraestructura dañada
de acuerdo a los lineamientos por los que se rige.
En el capítulo II se analiza el gasto hecho por el FONDEN para la reparación
reconstrucción del sector vivienda en los últimos años y su relación con los indicadores de
pobreza construidos por CONEV AL. Asimismo, se analiza la relación de indicadores de
pobreza con los indicadores de peligro por zona hechas por la Asociación Mexicana de
Instituciones de Seguros (AMIS).
En la siguiente sección ( capítulo III), se analiza el mercado de seguros, específicamente el
mercado de seguros catastrófico, y las fallas e imperfecciones que este tiene, además del
modelo de aseguramiento económico que nos permite construir contratos de seguros
- i -
óptimos a pesar de estas fallas y que maximicen los beneficios de un asegurador y que
representen también beneficios para las personas que se encuentren bajo un esquema de
aseguramiento, el cual mejorará la situación actual.
Finalmente, el capítulo IV presenta un ejercicio sencillo y de cierta forma teórico de
aseguramiento para viviendas de escasos recursos para una entidad federativa, para
ejemplificar la importancia de la participación de todos los estados en un esquema de
aseguramiento que permita la mutualidad del riesgo. De otra forma, el aseguramiento seria
solamente de los estados/municipios con mayor riesgo y la situación como hasta ahora, con
todas las fallas de mercado que impiden un desarrollo de mejores productos de seguro al
alcance de todos los consumidores.
- ¡¡ -
Capítulo 1 - Los desastres naturales en México y el FONDEN
En los últimos años, a nivel mundial, la frecuencia y la severidad de los fenómenos
naturales se ha incrementado, particularmente los hidrometeorológicos que se encuentran
relacionados con el inminente cambio del clima a lo largo del tiempo. Desde 1950 las olas
de calor han aumentado y hay más regiones afectadas por sequías, ya que la precipitación
sobre la tierra ha disminuido relativamente mientras que la evaporación ha aumentado por
las condiciones cálidas. Han aumentado los episodios de precipitación intensa diaria, lo que
lleva a inundaciones y la frecuencia de las tormentas tropicales y huracanes, aunque
anualmente varía, las observaciones indican incrementos importantes en cuanto a la
intensidad y su duración desde 1970, por lo que su capacidad de destrucción tiene también
una tendencia ascendente. (IPCC, 2007)
La siguiente figura nos muestra la tendencia de la frecuencia de los desastres causados por
fenómenos naturales:
FIGURA 1.1 NÚMERO DE DESASTRES NATURALES REPORTADOS EN EL MUNDO DE 1975-
2010
Nmnl clisaslln rqiorted 197S - 2010
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FUENTE: The OFDA/C'RED Intemational Disaster Database - www.emdat.be, Université C'atholique de Louvain, Brussels (Belgium);
- I -
En las siguientes dos figuras, vemos el número de desastres por cada tipo de fenómenos
naturales que los provocany podemos observar que el que tiene un mayor número volumen
en los últimos años son las inundaciones.
FIGURA 1.2 - NÚMERO DE DESASTRES NATURALES REPORTADOS DE 1900-2010 POR TIPO:
TEMPERATURA, SEQUiA, INUNDACIÓN, CICLONES (TORMENTAS), PLAGA DE INSECTOS.
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smgel CJ<• dled
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Im«t
Storm infest
FUENTE: Toe OFDNCRED Intemational Disaster Database - www.eindat.be, Université Catholique de Louvain, Brussels (Belgium);
-2-
FIGURA 1.3 - NÚMERO DE DESASTRES NATURALES REPORTADOS DE 1900-2010 POR TIPO:
MOVIMIENTO DE TIERRA, INCENDIO, SISMO, VOLCÁNICOS, ENFERMEDADES INFECCIOSAS
o .,.,
°'
fiR Earthquake Volc:mo Infectious
diseases
FUENTE: Toe OFDiVCRED lntemational Disaster Database - www.emdat.be, Université Catholique de L.ouvain, Brussels (Belgium);
Lo anterior no es una excepción para México y debido a su situación geográfica, es
vulnerable a los impactos de fenómenos naturales que provocan en muchas ocasiones
desastres que afectan a numerosas personas y sectores de la actividad económica.
México es un país con una superficie de 1 964 375 km2 y de acuerdo último censo (2010)
cuenta con 112, 336,538 habitantes con una densidad de población de 57 hab/km2. El país
se encuentra rodeado del Mar Caribe, el Golfo de México, el océano Pacífico y el océano
Atlántico donde cada año se desarrollan gran cantidad de ciclones tropicales y de sus 32
entidades, 17 de ellas tienen costa.
El territorio mexicano está localizado en una región donde interactúan cmco placas
tectónicas (Cocos, Pacífico, Norteamérica, Caribe y Rivera), además de fallas continentales
- 3 -
como la de San Andrés y numerosas fallas regionales, lo que lo hace uno de los países con
más alta sismicidad en el Mundo. 1
La siguiente figura nos muestra el mapa de Zonas y Regiones Sísmicas obtenido del Centro
Nacional de Prevención de Desastres.
FIGURA 1.4 VISTA DEL MAPA DE SISMOS DE MÉXICO
S1 bologia
Zon s y r QlOnes
SASITIJCa5
lom'IC.Joón
Q@Ott4COI O~I
01stn'o Fed~ral
o Zon ,j 'ªºº • Zona de trans11:,on o ion át 1 lomas
Re¡:10nal • -oon
SIS;n,J (CFE )
• IIV) O ,-O 8J;O
l.leOtano
• L,10
FUENTE: Atlas Nac ional de Riesgos CENA PRED; ttp: www.atlasnacionaldericsgos.gob.111x
Las zonas que son afectadas por sismos comprenden el territorio de L l estados y pai1e del
territorio de otros 14, abarcando más del 50% del total nacional.
Existen en México 16 volcanes activos, de los cuales 6 están considerados como de alto
riesgo, 7 de riesgo intennedio y 3 ele riesgo moderado. La mayoría de estos se localizan
dentro de la Cordillera Neovolcánica o Faja Volcánica Mexicana, la cual abarca
completamente el te1Titorio de dos estados y pa11e de otros doce. Existen en total 27 zonas
de vulcanismo activo en el país.2
1 Informac ión para la Gestión del Riesgo de Desastres, Estudios de Caso de Cinco Pa íses; Estudio de Caso
Méx ico, BID, CEPAL, 2007
-4 -
En la figura que se presenta a continuación se puede ver el mapa de volcanes activos de la
República Mexicana y su peligrosidad.
FIGURA 1.5 VOLCANES ACTIVOS EN MÉXICO Y NIVEL DE PELIGROSIDAD
+ Zoom I n - Z•>om Out •°' Previo + .51gu1ente Mover Des.activar I mprnnir Simbología
• Cambiar mapa base
Volcanes actrvos
Volean de
~ peligrosidad
mayor
Volean de
~ pebgrosldsd
111termedia
Volean de
~ pefigrosldad
menor
Volean
~ monogenet,co
recM?nte
Caldera
~
•olcámcas
con potencial
latente
FUENTE: Atlas Nacional de Riesgos C' ENAPR ED; ltp: '/www.atlasnacionaldcri esgos.gob.mx
Debido a esta geografía, el país está sujeto a sismos, erupciones volcánicas, tsunam.is,
inestabilidad de laderas y hundimientos. Estos últimos dos peligros afectan buena parte del
tenitorio nacional y se ven agravadas por la deforestación así como por la alteración del
drenaje y el equilibrio natural que producen los asentamientos humanos irregulares. 3
El Centro Nacional para la Prevención de Desastres está encargado de realizar las
investigaciones, capacitación, instrumentación y difusión acerca de fenómenos naturales y
antropogén.icos que pueden originar situaciones de desastre y apoya directamente al
Sistema Nacional de Protección Civil (SfNAPROC) estableciendo las bases técnicas para
establecer políticas y medidas en esta materia.
La gestión de desastres en México se hace a través de todo el Sistema Nacional de
Protección Civil , que debe de de integrar, coordinar y supervisar a los paiticipantes civil
2 Información para la Gestión del Ri esgo de Desastres, Estudios de Caso de Cinco Países; Estudio de Caso
México, BID, CEP AL, 2007
3 In fo rmación para la Gesti ón del Ri esgo de Desastres, Estudios de Caso de Cinco Países; Estudi o de Caso
México, BID, CEPAL, 2007
- 5 -
para ofrecer la prevención, auxilio y recuperación ante los desastres a la población a través
de programas y acciones.
Una de las medidas tomadas por México para financiar los efectos de los desastres es el
Fondo para Desastres Naturales (FONDEN), el cual también es parte del SINAPROC.
Antes que el FONDEN se fonnara, los gobiernos (federal, estatal y municipal) debían
responder ante los desastres naturales reorientando lo necesario del gasto público que ya se
encontraba previamente presupuestado para otro tipo de obras y enfrentar así, en la medida
que era posible, los daños sufridos en infraestructura y atención a la población que
resultaba afectada. Esto se traducía entonces en rezago en los programas nonnales de obras
públicas ocasionando que sufrieran una disminución o simplemente no se podían llevar a
cabo por la falta de los recursos que se destinaban para la reconstrucción de la
infraestructura dañada o destruida por los fenómenos naturales.
El FONDEN, es un instrumento financiero que tiene la finalidad de apoyar en la atención y
la recuperación de los desastres producidos por un fenómeno natural de acuerdo cuando
exceda la capacidad financiera de respuesta de dependencias federales y entidades
paraestatales y entidades federativas. 4
El FONDEN se integra por diversos instrumentos con el objetivo común de atención a
desastres:
• El Fondo Revolvente, el cual tiene como objetivo dar suministro y ayuda en
situaciones de emergencia y de desastre para responder de manera inmediata y
oportuna a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de la
población que se generan por la inminencia o la alta probabilidad de ocurrencia e!~
un fenómeno natural.
• El Programa del Fondo de Desastres Naturales, que tiene por objeto ejecutar las
acciones, autorizar y aplicar los recursos para mitigar los efectos de los fenómenos
naturales.
4 www.proteccioncivil.gob.mx
-6-
Además de esto, a través de este Programa se otorgan recursos para la realización de
proyectos e instrumentos de administración de transferencia de riesgo relacionados con la
prevención y atención de los efectos de los fenómenos naturales, entre otras funciones
relacionados con los objetivos del Programa. 56
En México, los fenómenos naturales que son considerados, se encuentran establecidos en
las Reglas Generales de Operación del Fondo de Desastres Naturales, FONDEN.
Los fenómenos naturales considerados por el Sistema Nacional de Protección Civil
causantes de desastres naturales que están sujetos a apoyos por parte del Gobierno Federal
en sus políticas se dividen en geológicos, hidrometeorológicos, incendio forestal y otros,
que deben ser previamente evaluados para ser considerados como tal.
CUADRO 1.1 FENÓMENOS NATURALES POR LOS CUALES LA SECRETARÍA DE
GOBERNACIÓN EMITE DECLARATORIA DE DESASTRE NATURAL.
Geológicos
Alud
Erupción volcánica
Hundimiento
Maremoto;
Movimiento de ladera;
O la extrema;
Sismo, y
Subsidencia.
llidrometeorológicos
Granizada severa;
Huracán;
Inundación fluvial;
Inundación pluvial;
Lluvia severa;
Nevadasevera;
Sequía severa;
Tormenta tropical, y
Tomado;
Incendio
Incendio Forestal
Otros: Se podrán cubrir con cargo al FONDEN los daños derivados de cualquier otro
Fenómeno Natural que no se encuentre previsto en las Reglas. o situación meteorológica
excepcional o extraordinaria, con características similarc - a los fenómenos ante:.
señalados, de acuerdo con el origen, periodicidad y severidad de los daños, siempre y
cuando se cumpla con el procedimiento establecido en los Lineamientos de Operación.
FUEN rE: Acuerdo por el que se emiten las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales, Diario Oficial de la Federación, 3 de
Diciembre 2010.
5 www.proteccioncivil.gob.mx
6 También está dentro de los instrumentos el Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales, el cual administra los
recursos.
- 7 -
La forma de acceso a los recursos funciona a través de '"Declaratorias de Emergencia" para
el Fondo Revolvente y "Declaratorias de Desastre Natural" para el Fondo de
Reconstrucción del FONDEN. El FONDEN trabaja en conjunto con instancias técnicas7
que corroboran que los fenómenos son perturbadores y que han generado una situación de
emergencia o de desastre, según corresponda. Una vez corroborada y tras una serie de
procedimientos a seguir, se emiten las Declaratorias en el Diario Oficial y se entregan los
recursos de acuerdo a las reglas establecidas.
Dado que el objetivo del Fondo Revolvente es para la atención de la vida y salud de la
población, toda ella es objeto de recibir apoyo de los insumos que se requieran ante una
emergencia, como lo son medicamentos y materiales relacionados con la salud, productos
consumibles, productos duraderos (artículos de limpieza, aseo personal, artículos de abrigo,
herramientas, etc.) y servicios (letrinas, regaderas, entre otros).
Para el caso de la reconstrucción, el apoyo otorgado depende del bien que resultó afectado
para el cual se soliciten los recursos. Se otorgan recursos para la reconstrucción de la
infraestructura federal y dependencias federales al 100%. Con respecto al apoyo para la
reconstrucción respecto a la infraestructura local, se otorgará hasta por el 50% del daño, el
resto lo aportará la entidad federativa.
Las obras y las acciones de apoyo que se consideran para apoyo serán de los siguientes
sectores:
CUADRO 1.2 SECTORES QUE SON OBJETO DE APOYO POR PARTE DEL FONDEN
DEPENDENCIA O SECTOR
ENTIDAD FEDERAL
SEDESOL Vivienda
Secretaría de Comunicaciones y Infraestructura carretera
Transportes
Secretaría de Educación Pública Infraestructura deportiva
Secretaría de Educación Pública Infraestructura del sector educativo
Comisión Federal de Electricidad Infraestructura eléctrica
CONAGUA Infraestructura hidráulica, hidro-agrícola, cauces de ríos y
lagunas
7 Las Instancias Técnicas Facultadas dependen del tipo de fenómenos, para los geológicos es CENAPRED,
hidrometeorológicos es CONAGUA e incendios forestales es CONAFOR.
- 8 -
Secretaría de la Defensa Nacional Infraestructura militar
Secretaría de Marina Infraestructura naval
Comisión Nacional de Acuacultura y Infraestructura pesquera fuera de las Administraciones
Pesca Portuarias Integrales, así como infraestructura básica
acuícola
Secretaría de Salud Infraestructura del sector salud
Secretaría de Medio Ambiente y Infraestructura para la disposición de residuos sólidos
Recursos Naturales urbanos
Fondo Nacional de Fomento al Infraestructura turística federal
Turismo
SEDESOL Infraestructura urbana
Secretaría de Educación Pública Monumentos arqueológicos, artísticos e históricos.
Secretaría de Medio Ambiente y Zonas Costeras
Recursos Naturales
Comisión Nacional de Areas Areas naturales Protegidas
Naturales Protegidas
CONAFOR Forestal
FUENTE: Lineamientos de Operación específicos del Fondo de Desastres Naturales.
EL FONDEN y sus mecanismos para la prevención y atención de desastres es la fonna
como el Gobierno Federal apoya a la población y a las entidades y dependencias
gubernamentales a hacer frente a los fenómenos naturales ya sea para la mitigación,
recuperación y la prevención de riesgos. Para su operación, anualmente se le asigna dentro
del Presupuesto de la Federación, un monto determinado establecido en los artículos 37 y
19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH).
Art. 37: "En el proyecto de Presupuesto de Egresos deberán incluirse las previsiones para
el Fondo para la Prevención de Desastres así como para el Fondo de Desastres, y el Fondo
para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas, con el
propósito de constituir reservas para, respectivamente, llevar a cabo acciones preventivas o
atender oportunamente los daños ocasionados por fenómenos naturales.
Las asignaciones en el Presupuesto de Egresos para estos fondos, sumadas a las
disponibilidades existentes en las reservas correspondientes, en su conjunto no podrán ser
inferiores a una cantidad equivalente al 0.4 por ciento del gasto programable.
- 9-
La aplicación de los recursos de los Fondos se sujetará a las respectivas reglas de
operación."
En la figura l.6 se muestran los montos aprobados para el período 2005-2012 para el
FONDEN, Fondo para la Prevención de Desastres (FOPREDEN) y Fondo de
Reconstrucción.
El FOPREDEN tiene por objeto financiar proyectos preventivos para la reducción de
riesgos para disminuir los daños originados por fenómenos naturales, además de fomentar
la investigación y el desarrollo tecnológico a favor de la prevención de desastres.
El Fondo de Reconstrucción se ha formado cuando existen daños excesivos y los estados
requieren de ayuda adicional para la reconstrucción de infraestructura como lo fueron los
años 2005 y 20 l O y dichos fondos se formaron al siguiente año para continuar con las
labores de recuperación post-desastre.
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FIGURA 1.6 - PRESUPUESTO APROBADO PARA FONDEN Y FOPREDEN 2005-2012
RAMO 23 - PROVISIONES SALARIALES Y ECONÓMICAS
16,000.00
14.000.00
12.000.00
10.000.00
8.000.00
6.000.00
4.000.00
2.000.00
2005 2006
Cifras en millones de pesos.
2007 2008
AÑO
2009 2010 2011
• FONDEN • FOPREDEN • FONDO DE RECONSTRUCCIÓN
2012
FUENTE: Elaboración propia con datos de la SHC'P, Presupuesto de Egresos de la Federación 2005-2012
- 10-
La cantidad asignada por presupuesto anualmente versus el monto que cada año
efectivamente se eroga a través de este mecanismo para la atención de desastres tiene una
diferencia que es notable en los últimos años, como lo podemos ver en la figura 1. 7
FIGURA 1.7 - RECURSOS EJERCIDOS PARA ATENCIÓN DE DESASTRES NATURALES VS.
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PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN AUTORIZADO 2005 -2010
Cifras en millones de pesos
30,000 25.983
25,000 24,137
20,000
13,310
15,000 • PRESUPUESTO
10,000 •EJERCIDO
5,000
1,000
136
150 ~ 150
2005 .. 150
2006 --2007 4a 2008 2009
2010
AÑO
FUENTE: Elaboración propia con infonnación de la SHC'P, Presupuesto de Egresos de la Federación 2005-201 O y de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal 2005-201 O
Estas diferencias son cubiertas a través de los excedentes de ingresos autorizados en la Ley
de Ingresos o de los ingresos de las entidades. (Art. 19 de la LFPRH)
También resulta interesante observar la forma en que se distribuyen los montos ejercidos
cada año a través de los resultados de la Cuenta de Hacienda Pública Federal que se
muestran en el siguiente cuadro.
- 11 -
CUADRO 1.3 DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS AUTORIZADOS PARA LA ATENCIÓN DE
DESASTRES
F:ECUR505 AUTORIZA 05 PARA ATENCIÓN DE DESASTRES NATURALES
cifra~-en mllhne~-,:k, =~-o~-
l~TENCIÓMA ACCIONES TRANS FEREMCIA
AflO DESASTRES PREVENTIVAS FIDEICOMISO DEF:IESGOS TOTAL
2005
2006
2007
2008
2009
2010
TOTALES
7,297.70 456.00 54.50
13,309.70 92.30 5,964.10
25,983.40160.20 2,952.40
8,612.30 895.60 6,215.20
5,276.40 46.60 114.40
14,339.50 425.70 9,304.30
74,819.00 2,076-40 24,604.90
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721.50 8,529.70
400.20 19,766.30
- 29,096.00
1,772.10 17,495.20
94.20 5,531.60
67.90 24,137.40
3:,055.90 104,556.20
• A'l'!NaON A DUASmS
•A0CKIH!S Pl!VDn'IVAI
•flDl!100MIIO
•T&Alal'IDNCrADlmlGOI
Notamos que el 95% de estos recursos va directamente a la reconstrucción de
infraestructura por desastres naturales, ya que lo asignado al fideicomiso es para su uso en
la atención de desastres en el siguiente periodo y tan sólo un 3% está dirigido a la
transferencia de riesgo y el 2% restante a acciones que se consideran de tipo preventivas,
como la adquisición de equipo especializado para la prevención y atención de desastres y
otros proyectos (la información en este punto no es muy específica).
A partir de esto, resulta más claro, que es indispensable la adopción de nuevos mecanismos
e instrumentos para enfrentar los desastres de forma que el impacto de estos en las finanzas
públicas así como en el patrimonio y seguridad de las personas se dé de forma marginal y
que permita que los gobiernos puedan dar una respuesta oportuna a las catástrofes y el flujo
- 12 -
de dinero parar la recuperación ex-post desastre resulte lo más ágil posible para reactivar la
economía de la región.
- 13 -
Capítulo 2 - Los riesgos naturales y la pobreza en México
Además de las condiciones geográficas que hace más propenso a nuestro país a los
desastres de gran intensidad por fenómenos naturales, la vulnerabilidad a sufrir
consecuencias graves también está determinada por las condiciones sociales y económicas,
el desarrollo de la población y la gestión de riesgos.
Los costos relacionados con los desastres naturales provocan un retroceso en el desarrollo
regional. En los resultados para México del estudio realizado por Rodriguez-Oreggia et al
(2008), se muestra que hay un impacto significativo de los desastres causados por
fenómenos naturales en el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y un incremento en los
niveles de pobreza. El impacto en el IDH resulta equivalente a retomar 2 años en el
desarrollo de las áreas afectadas.
Este tema no es sólo de carácter local, sino también de preocupación mundial ya que los
192 países núembros de las Naciones Unidas, entre ellos México, dentro de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio, se incluye la Gestión de Riesgos como parte de ellos. Uno de los
objetivos específicos es la erradicación de la pobreza extrema y puesto que la
vulnerabilidad humana a las amenazas naturales y la pobreza extrema están relacionadas, la
gestión de riesgos es una parte fundamental para el cumplimento de los Objetivos. Las
personas con los ingresos más bajos tienen viviendas de mala calidad que son menos aptas
para resistir las fuerzas de la naturaleza, además, los terrenos donde están asentados pueden
estar expuestos a derrumbes o inundaciones. Es menos probable también que los pobres
tengan ahorros, seguro o acceso al crédito que pueden ayudarles a financiar el costo de
reconstrucción y esto les impide salir de la pobreza en la que viven. En consecuencia, las
víctimas de desastres pueden verse obligadas a tomar préstamos a intereses elevados, a
vender bienes (si estos quedan después del desastre) o a dedicarse a trabajos de bajo
rendimiento. (Objetivos de Desarrollo del Milenio, ONU, 2010)
El comportanúento de la gente en situación de pobreza resulta diferente al que asumen las
personas con ingresos mayores, a pesar de que su aversión al riesgo es mayor en términos
económicos debido a que carecen de ahorros o ingresos suficientes para recuperarse del
shock. La falta de recursos hace que la implementación de estrategias de riesgo, el
- 14-
reacondicionamiento del hogar o la cobertura a través de seguros resulten medidas muy
costosas en relación con los beneficios. (Fay, Ghesquiere, Solo, 2003)
Otro problema de gran parte de la población de menores recursos es la falta de títulos de
propiedad, lo cual hace que resulte difícil obtener asistencia para la reconstrucción después
de un desastre o la obtención de un seguro. (Objetivos de Desan-ollo del Milenio, ONU,
20 LO).
Una buena infraestructura financiera, banca y seguros es necesaria para ayudar a los
gobiernos, clientes de bajo y mediano ingreso así como a Los pequeños agricultores para
hacer frente económicamente a los desastres. Pero la penetración del seguro en ténninos de
primas en porcentaje del PIB equivale, a 4% en los mercados industriales, y a 2% en los
mercados emergentes, según reportes de la Asociación de Ginebra (The insurance industry
and climate change - Contribution to the Global Debate; 2009).
De acuerdo a La unich Re, México es un país que está asegurado de fonna básica, en el
mapa realizado po1· ellos mismos mostrado en La figura 2. L, podemos observar el nivel de
aseguramiento de los países.
FIGURA 2.1 CLASIFICAClÓN DEL MUNDO DE ACUERDO AL NlVEL DE PRIMA DE
SEGUROS CONTRA DAÑOS (INFRAESTRUCTURA .. NO VIDA)
O Hlghly lnsured counuies
(USS > 1.000 pe< copita)
O Well insuTed coun1ri95
(U S 101 • 1.000 per copita)
- Ba.sically in.sured coonlries
(U S 11 - 100 per capi13)
I' . . \:
·dt-...,-~
-~--::. ~~"" ~ .,.
~· .
)
• lnadequately ínswed countries
(USS <10 per caplto)
FUENTE: ivl ünch~ner Rückvers1chcrungs-Gescllschall, Gco Risks R.:scarch, I\Ja tCatSERVICE
- 15 -
En países desarrollados existen diversos esquemas de aseguramiento de las viviendas y sus
contenidos, infraestructura comercial e industrial, que resultan obligatorias y que se
encuentran respaldados de alguna forma por el gobierno en una asociación con el sector
privado. Algunos de los países que cuentan con este tipo de coberturas son Noruega,
Rumania, Japón, Nueva Zelanda, Suiza entre otros.
En México, como muestra el mapa anterior la cultura de aseguramiento es incipiente.
Apenas el 3% de todas las viviendas se encuentran aseguradas voluntariamente, no existe
una obligatoriedad de estas coberturas dada la exposición de nuestro territorio, excepto
cuando se tienen créditos hipotecarios, sin embargo, muchas veces el beneficiario no será el
dueño de la vivienda sino la hipotecaria ya que generalmente éstos cubren sólo los saldos
insolutos.
Evidentemente para la gente de bajos recursos el aseguramiento no es una opción, puesto
que las prioridades son otras. Sin embargo, el gobierno mexicano junto con la Secretaría de
Desarrollo Social a través del FONDEN, apoya a la población de bajos recursos a la
restauración, reconstrucción o reubicación de su vivienda después de un desastre declarado
en el municipio en el cual habiten y cumpliendo ciertos requisitos:
a. Que habiten la vivienda permanentemente.
b. Que la vivienda haya sido afectada por el fenómeno natural.
c. Que sean consideradas en pobreza patrimonial por la SED ESO L.
d. Que los habitantes de la vivienda sean propietarios o poseedores legítimos.
e. Que la vivienda no se encuentre asentada en zona federal.
f. Que la vivienda y el terreno en donde se asientan sean de tenencia regular o en
proceso de regularización.
La pobreza patrimonial a la que se refiere, son las personas cuyo ingreso es menor al
necesario para cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, vestido y calzado,
vivienda, salud, transporte público y educación.
Año con año se erogan recursos para la atención de desastres que afectan además de otros
sectores, el sector vivienda. En el cuadro 2.1 podemos ver las declaratorias de desastre que
- 16-
se han emitido por parte de Secretaria de Gobernación por año a partir del 2005 y en
cuántas de estas declaratorias se han reportado daños en este sector.
CUADRO 2.1 DECLARATORIASDE DESASTRES NATURALES Y DECLARATORIAS CON
REPORTE DE DAÑOS A VIVIENDAS
Año Declaratorias # Declaratorias con
de desastre afectación a viviendas
2005 26 12
2006 16 15
2007 38 27
2008 39 27
2009 20 12
2010 62 46
2011 48 24
..
FUENTE: Elaboración propia con datos del Sistema Nacional de Protección CIVIL www.protecc1oncivil.gob.mx
El monto de los daños pagados en total para el sector vivienda, que incluye la aportación
del Gobierno Federal a través del FONDEN y la parte que corresponde al Gobierno estatal
de los años referidos en el cuadro anterior es como sigue:
CUADRO 2.2 - Monto pagado para la reparación, reconstrucción y reubicación de viviendas de bajos
recursos a través del FONDEN.
Año Monto en pesos mexicanos
2005 $763,830,308
2006 $252,197,340
2007 $2,281,765,886
2008 $1,157,095,545
2009 $721,708,522
2010 $1,659,212,092
2011 $481,336,595
.. .. . . FUENTE: Elaborac1on propia con datos del Sistema Nacional de Proteccmn C1v1l; www.protecc10nc1vil.gob.mx
- 17 -
Estos montos resultan considerables, sobre todo si se comparan con los de las medidas de
prevención que se reportan y considerando que las viviendas que se reparan son de bajos
recursos. El monto máximo de apoyo a través de este programa es de $120,000 pesos de
acuerdo a las últimas reglas de operación emitidas. Son cuatro las modalidades que se
consideran para la entrega de apoyos dependiendo de los daños:
l. Rehabilitación de daños menores - Se otorga paquete de obra para la auto-
reparación que comprende, materiales y herramientas por hasta $5,500.
2. Reconstrucción de daños parciales - Se otorgará un paquete de obra para lo que
incluye los materiales y herramientas con un valor de hasta $28,000.
3. Construcción del daño total de la vivienda - Se otorgará un paquete de obra que
contempla los materiales y herramientas por un monto de hasta $120,000.
4. Reubicación y construcción de viviendas - Se otorgará un lote y un paquete de obra
que contempla los materiales y herramientas por un monto de hasta $120,000.
Tomando en considerando los niveles de rezago social por Entidad Federativa que ha
publicado CONEVAL y los daños pagados a través del FONDEN, vemos en el siguiente
cuadro que el 55% de las declaratorias se encuentran en los dos grados más altos de rezago
social. El monto que se paga por reparaciones de vivienda en estos mismos grados reporta
un 45% del total erogado en el periodo que comprende los años 2005 a 2011.
CUADRO 2.3 - DAÑOS PAGADOS AL SECTOR VIVIENDA A TRAVÉS DEL FON DEN DE
ACUERDO AL NIVEL DE REZAGO SOCIAL DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.
Grado de rezago # Decla.,.torias e.a ', %TOTAL Dailos totales vivienda %TOTAL
social oeríodo lbOS-2011 -;t 200S-2011
Muy baio 39 0.24 1,767,758,706.00 0.24
Baio 21 0.13 1;2.10,702,720.00 0.17
Medio 13 0.08 1,077,833,757.00 0.15
Alto 49 0.30 2,429,550,882.00 0.33
Muy alto 41 0.25 831,300;2.23. 00 0.11
TOTAL 163 ! 7,317,146,288.00
'
FUENTE: Elaboración propia con datos de C'ONEVAL, indicadores de rezago social de Estados y Municipios 2000, 2005, 2010 y del
Sistema Nacional de Protección Civil
• 18 •
El índice de rezago social se construye como la suma ponderada de los diferentes
indicadores de educación, acceso a servicios de salud, calidad y espacios de la vivienda,
servicios básicos de la vivienda y activos en el hogar, lo cual nos da una muy buena idea
del nivel socio-económico de la población.
Al tomar nuevamente los montos que se pagaron para el sector de viviendas y hacer el
contraste con la medición de pobreza vemos que el 60% de los daños pagados se
encuentran en el intervalo de [40%-60%). Esto quiere decir que el 60% de los daños que se
pagaron ocurrieron en estados en donde del 40% al 60% de la gente vive en condiciones de
pobreza. La pobreza que se utiliza es la pobreza multidimensional, la cual se construye
considerando a la población que tiene un ingreso menor a la línea de bienestar y además
tiene al menos una carencia social.
CUADRO 2.4 - DAÑOS PAGADOS A TRAVÉS DE FONDEN PARA EL SECTOR VIVIENDA POR
NIVEL DE POBREZA ESTATAL .
Porcentaje de
..
:
personas en los #. Dec{aritorias .
.
; Daflos totales vivienda
indicadores de en petfodo 2005.- eJ._TOTAL %TOTAL \ . . 2005-2011
pobrem pc;,r ~011
estado
[0.00% - 20.000/o) - - - -
[20.00% - 40.00%) 58 0.36 2,961,077,739.00 0.40
í40.00% -60.000/o) 59 0.36 3,248,155,448.00 0.44
[60.00% -80.000/o) 46 0.28 1,107,913,101.00 0.15
f80.000/o - 100.000/o - - - -
TOTALES 163 7,317,146,288.00
...
FUENTE: Elaboración propia con datos de C'ONEVAL, md1cadores de rezago social de Estados y Mumc1p10s 2000, 2005. 20 IO y del
Sistema Nacional de Protección Civil
En el siguiente cuadro, la comparación es realizada con respecto a la línea de bienestar, y
nuevamente vemos que más del 80% de las declaratorias y de los montos pagados se dan
en estados en donde 40% o más de la población tiene un ingreso menor a la línea de
bienestar.
La línea de bienestar de acuerdo de acuerdo a lo definido por CONEVAL "permite
identificar a la población que no cuenta con recursos para adquirir los bienes y servicios
- 19 -
que requiere para satisfacer sus necesidades ya sea alimentarias o no alimentarias". 8 Esta
línea de bienestar se establece para los ámbitos rural y urbano y se detennina a través de las
observaciones de patrones del gasto y del consumo de la ENIGH (Encuesta Nacional de
Ingreso y Gasto de los Hogares), siendo la suma de la canasta alimentaria y no alimentaria
construida a partir de dichos patrones.
CUADRO 2.5 - DAÑOS PAGADOS A TRAVÉS DEL FONDEN PARA EL SECTOR VIVIENDA A
NIVEL ESTATAL POR PORCENTAJE DE POBLACIÓN CON INGRESO INFERIOR A LA LÍNEA
DE BIENESTAR
Porcentaje de ,, ,,, ,:
personas con ingres~ # Declaratorias 'º . ¾ TOTAL Daftos totales ~hienda ¾ TOTAL
inferior a linea de periodo 200s,.20~1 · 200S-2011
bienestar
[0.00% - 20.00%) - -
[20.00% - 40.00°/o) 22 0.13 1,399,979,578.00 0.19
[40.00°/o -60.00°/o) 49 0.30 2,355,475,809.00 0.32
[60.00°/o -80.00°/o) 74 0.45 3,520,114,089.00 0.48
[80.00°/o - 100.00°/o] 18 0.11 41,576,812.00 0.01
TOTALES · 163 7,317,146,288.00
FUENTE: Elaboración propia con datos de C'ONEVAL, indicadores de ingreso interior a la línea de bienestar de Estados y Municipios
2010 y del Sistema Nacional de Protección Civil.
Estos resultados refuerzan que las personas en condición de pobreza, sufren mayormente
los efectos de los fenómenos naturales en sus bienes y patrimonio.
Además, un contraste de estos indicadores con los niveles de riesgo, nos indican la
poblaciones con un gran índice de rezago y pobreza, también resulta muy vulnerable en
términos de exposición al riesgo. A continuación presentamos los resultados que se vieron
tomando en consideración dos medidas de riesgos que el sector asegurador mexicano ha
desarrollado para la tarificación.
Para los riesgos de terremoto y erupción volcánica, tomamos como referencia la nota
técnica de la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros (AMIS) para la tarificación
del seguro.
8 Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza, DOF, 16 de
Junio de 2010.
-20 -
Para esto se realiza una zonificación del territorio, son 12 las zonas que se identifican, y a
partir de ahí se crea un catálogo con las zonas sísmicas por códigos postales. Esta
zonificación tiene como base el mapa de Regionalización Sísmica de México elaborado por
la Comisión Federal de Electricidad, en donde el territorio se encuentra clasificado en
cuatro regiones, de la A a la D que representan el nivel creciente de peligro. La zona A es
aquella donde no se tienen registros históricos de sismos y donde las aceleraciones del
terreno se esperan menores al l 0% de g. En la zona D, ocurren con frecuencia temblores de
gran Magnitud y las aceleraciones del terreno pueden ser superiores al 70% de g. Los
niveles de sismicidad de las zonas By C están acotados por los valores de A y D. 9
El Distrito Federal, tiene otra zonificación basada en el mapa realizado por ERN, una firma
de consultores especialista en la Evaluación de Riesgos Naturales, de la zona E hasta la
zona H2, también de menor a mayor peligro, esto por el tipo de suelo que es las zonas de
lago, de transición o de loma. Asimismo, se etiqueta como B l a los municipios colindantes
de la Ciudad de México y con respecto a Acapulco, esta también tiene su propia
zonificación debido a su ubicación, la cual es I que corresponde a la zona de loma y J que
corresponde a la zona de costa.
9 Información para la Gestión del Riesgo de Desastres, Estudios de Caso de Cinco Países; Estudio de Caso
México, BID, CEP AL, 2007
- 21 -
FIGURA 2.2 - REGIONALIZACIÓN SÍSMICA DE MÉXICO, CFE
FUENTE: Regionalización Sísmica de la Republica Mexicana, www.amis.org.mx
Hacemos un contraste con las zonas de rezago social y pobreza y construimos las gráficas
mostrada a continuación a partir del número de municipios que se encuentra en cada
clasificación de rezago social y la zona de riesgo a la que pertenecen. Quitamos de los datos
el Distrito Federal y Acapulco, y tomamos el resto.
Parra las zonas sísmicas A y B, que son las de más bajo riesgo notamos que hay una
tendencia a un menor número de municipios a mayor rezago social. La línea B 1, realmente
no resulta significativa para establecer una relación, puesto que son tan sólo 15 municipios
los cuales tienen un nivel muy bajo y bajo de rezago social. Sin embargo, las líneas
representando las zonas de peligro C y sobre todo D, muestran que el número de
municipios se incrementa a mayor rezago social.
- 22-
FIGURA 2.3 ZONAS SÍSMICAS Y GRADO DE REZAGO SOCIAL
0.700
0.600
- 0500
i
:j 0.400 .,
1i 0.300
1
l. 0.200
0.100
0.000
~A
~B
-á-B1
~e
~o
Muybajo Bajo Medio Alto Muy alto
FUENTE: Elaboración propia con datos de CONEVAL para el índice de rezago social y de la AMIS, Catálogo de códigos postales y
zonas sísmicas.
Esta misma metodología la utilizamos los riesgos hidrometeorológicos. Para esto
utilizamos la información de la nota técnica de la AMIS para la tarifación de acuerdo a las
zonas identificadas de riesgo. Esta zonificación está basada en el nivel de altitud del
mumc1p10:
Zona al
Zona a2
Zona a3
mumc1p1os costeros o que en su mayoría se encuentran a
menos de 500 metros. de altitud s.n.m. */
municipios costeros o que en su mayoría se encuentran a más
de 500 metros. y menos de l 000 metros de altitud s.n.m
municipios costeros o que en su mayoría se encuentran a más
de 1000 metros. de altitud s.n.m. y los del interior del país.
*/ Se exceptuaron de esta clasificación los municipios que, aun estando por debajo de los
500 mts. s.n.m.(sobre el nivel del mar), su experiencia siniestra( en riesgos
hidrometeorológicos mostraba comportamientos por debajo de municipios de las zonas no
expuestas a huracanes, como por ejemplo, Mexicali, algunos municipios de Sonora y otros
más de Chihuahua.
- 23 -
Observamos en la gráfica de la figura 2.4 una tendencia similar para los riesgos
hidrometeorológicos y el rezago social. La zona Alfa3 que es la de menor peligrosidad, se
ve de forma leve la disminuir del número de municipios a mayor rezago social. En la zona
Alfa I no se una relación significativa, pero para la zona Alfa 2 si se nota la tendencia
creciente conforme el grado de rezago social aumenta.
FIGURA 2.4 - ZONAS DE RIESGOS HIDROMETEOROLÓGICOS Y GRADO DE REZAGO
SOCIAL
o.ao~----------------
o.60 L---~====~~=~===IIL-
050 +-----------------
0.40 +------------------
Muy Bajo Bajo Medio Alto MuyAltD
-+-c:tl
~c:t2
-A-c:tl
FUENTE: Elaboración propia con datos de CONEVAL para el índice de rezago social 2010 y de la AMIS, Nota Técnica y Endoso de
Riesgos Hidrometeorológicos.
Nuevamente notamos a través de estas dos sencillas gráficas que si hay una relación de
vulnerabilidad a los riesgos creciente cuando la población es de escasos recursos.
Reducir la vulnerabilidad de la gente en situación de pobreza ante los desastres ocasionados
por fenómenos naturales es una parte integral de la lucha contra la pobreza. Las
consecuencias de los desastres deberían ser en cierta medida controlables a través de
políticas públicas que gestionen el ·riesgo de forma adecuada para tener un sistema
preventivo mayor que un sistema reactivo.
Es necesario hacer frente a los peligros que generan el factor de riesgo. Es posible que
puedan mitigarse a través de soluciones de ingeniería. Otras medidas como la adecuada
planificación del uso de suelo y el desarrollo urbano e incluso la reubicación en los casos
que se identifiquen necesarios pueden limitar la acumulación de riesgos en zonas de alto
-24-
peligro. Existen diversas soluciones que pueden implementarse cuando se han identificado
las amenazas que existen en las diferentes regiones del territorio nacional y para las cuales
instituciones en México, como el Centro Nacional de Prevención de Desastres, cuentan con
esta información y están constantemente trabajando en la identificación y medición de los
peligros.
Las alternativas de solución financiera como los seguros, ayudan también a acelerar la
recuperación y a poner límites de impacto a largo plazo. La transferencia de riesgos puede
desempeñar un papel importante para ayudar a minimizar el déficit de financiamiento que
tienen los gobiernos por los costos asociados a los fenómenos extremos y a nivel individual
es posible contar con recursos de forma más oportuna para iniciar la rehabilitación y al
participar en una parte del costo a tomar conciencia de la importancia de la prevención y la
gestión del riesgo para evitar pérdidas posteriores de gran impacto.
La industria de seguros puede orientar y contribuir a las políticas públicas que reduzcan la
exposición y la vulnerabilidad y promover el seguro, también la industria podría identificar
y atender consultas de decisión, apoyando en la elaboración de marcos normativos
nacionales por ejemplo, en reglamentos para el ordenamiento territorial.
El seguro puede permitir a un gobierno a invertir más eficazmente en proyectos de
desarrollo económico y social, ya que no es necesario mantener reservas grandes,
endeudarse o reorientar el gasto programado para otros proyectos para la atención de los
desastres y debe proporcionar tranquilidad a las familias y a las comunidades al momento
de hacer frente a los desastres naturales.
El seguro contra desastres es un instrumento común en los países industrializados, en gran
medida gracias a la intervención estatal, pero su uso en los países en vías de desarrollo está
limitado a individuos con altos recursos económicos o grandes empresas y algunas
organizaciones gubernamentales. Además los asentamientos irregulares y en zonas de
peligro y la mala calidad de la vivienda hacen que estos riesgos no sean asegurables.
Sin embargo, existen diversas formas seguros en muchos países que se han implementado
para estos riesgos específicos con esquemas innovadores. En Maizales, Colombia por
ejemplo se ha creado un programa de seguro para las propiedades de los habitantes más
- 25 -
pobres, el cual opera a través de un acuerdo entre la municipalidad y una compañía de
seguros conforme al cual cualquier ciudadano puede adquirir la póliza a través de un
sistema de recaudación de impuestos. Esta póliza de seguro tiene un precio competitivo y
su diseño contempla el establecimiento de una relación contractual directa entre la
compañía y cada contribuyente.
Otro ejemplo de innovación en transferencias de riesgo es la facilidad de seguro del Caribe,
CCRIF por sus siglas en inglés (Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility), este es un
pool de aseguramiento multi-riesgo y es un instrumento paramétrico que además está
respaldado por los mercados tradicionales y los mercados de capital. Es unfondo para
catástrofes regionales de los gobiernos del Caribe, diseñada para limitar el impacto
financiero de los huracanes y los terremotos mediante la rápida inyección de liquidez
financiera cuando una póliza se activa. Fue desarrollada para ayudar a mitigar los
problemas de liquidez a corto plazo del flujo de las pequei'ias economías en desarrollo
sufren después de grandes desastres naturales para iniciar actividades de recuperación,
mientras que se mantienen los servicios esenciales del gobierno. Esta mutualidad fue
capitalizada inicialmente por los propios países participantes y el apoyo de donantes. Cada
año cuando el fondo se agota, los países participantes la reponen en proporción a su
probabilidad de uso. 10
Esta estructura resulta en un instrumento de financiación de riesgo particularmente eficaz
que puede proporciona a los participantes con las pólizas de seguro en aproximadamente la
mitad del precio que podrían por sí solos.
Es importante debido a la frecuencia y severidad con la que suceden estos eventos
catastróficos en nuestro país impulsar y promover la creación y uso de instrumentos
financieros innovadores que contribuyan a la gestión de riesgos.
10
A Guide to Understanding (TRIF, The C'aribbean C'atastrophe Risk lnsurance Facility, 20l0
- 26 -
Capítulo 3 - El mercado de seguros y el modelo económico de aseguramiento
El FONDEN no tiene en realidad wia constitución técnica de su capital para hacer frente a
los desastres basada en la evaluación de riesgos. Esto a lo largo del tiempo puede
representar un problema cuando existen varios períodos continuos de desastres en los
cuales no sólo participa el gobierno federal, sino también el estatal. En muchas ocasiones
no existe una obligatoriedad de constitución de W1 fondo catastrófico a nivel estatal, por lo
que deben asignar recursos de algún otro proyecto para poder iniciar la recuperación. A
pesar de esto, los gobiernos no parecen ver la necesidad de asegurarse para cubrir esta
participación de forma continua pues resulta más fácil reasignar recursos que justificar el
pago de una prima anual.
A través de los seguros, el gobierno puede asignar de una forma más eficiente de los
recursos promoviendo las soluciones de seguro privado que sean competitivas para
transferir los riesgos. La forma de hacerlo es crear un ambiente que permita ofrecer
productos competitivos y a través de establecimiento de programas catastróficos basados
sociedades público-privadas.
3.1 Estructura del mercado de seguros
Los mercados de seguros son complejos y las imperfecciones en varios de sus segmentos
pueden provocar disfuncionalidad en todo el proceso
La estructura del mercado de seguros, específicamente la de seguros catastróficos involucra
una serie de agentes que participan en el proceso y que contribuyen a las fallas de mercado.
La figura 3.1 muestra la estructura del mercado de seguros y el flujo de información.
A partir de una solicitud de seguro que puede realizarse a través de agentes independientes
o brokers ( con-edores de seguros) inicia la cadena de transacciones de información para la
emisión de una póliza de seguro. Los consumidores dan información del riesgo a los
agentes quienes hacen las recomendaciones de las coberturas requeridas y pasan la
información a la compañía de seguros. La compañía de seguros envía los datos a las
agencias que se dedican a evaluar el riesgo y realizar modelos con diferentes escenarios de
pérdida para estimar la pérdida máxima probable (PML) y las primas que darán suficiencia
- 27 -
de capital para hacer frente en caso de siniestros. En el mercado de seguros catastróficos,
para las aseguradoras resulta esencial contar con reaseguro para mantener suficiencia en su
capital que les permita garantizar el pago de los siniestros. El asegurador primario entrega
la información del riesgo a través de brokers ( corredores de reaseguro) a los reaseguradores
que respaldarán la cobertura catastrófica. Con base en el resultado de los modelos y la
capacidad obtenida de reaseguro sumada a la propia, el asegurador primario ofrece la
cantidad y precio de aseguramiento disponibles.
FIGURA 3.1.1 ESTRUCTURA DE UN MERCADO DE SEGUROS DESARROLLADO
Datos de
siniestralidad y
exposición
Modelador
Catastrófico
r 1
Resultados de
los modelos
Datos de siniestralidad y de
coberturas
Resultados de los modelos
de reaseguramiento
Reasegurador
l lnfo~ación l ypnma Olerta de precio y cantidad
Asegurador Primario Infonnación de siniestralidad
y exposición; Prima
Corredor de reaseguro
Infonnación de
suscripción;
Primas i l Herramientas de mercadotecnia; Pautas de suscripción: Olerta de precio y cantidad de
aseguramiento
Distribuidor de seguros
(agentes, corredores)
Solicitud de seguro; l l
Pago de prima
Asesoramiento en coberturas; Asistencia en
siniestros; Oferta de precio y cantidad de
aseguramiento
Consumidores de seguros
1 - Pago de siniestros
FUENTE: Basado en C'mnmins y Mahul, 2009 - C'astastrophe Risk Financing in Developing C'ountries
El mercado de seguros es ineficiente, y una de las principales causas es el flujo de
información que existe entre los participantes, puesto que provoca la asimetría de
información, explican Cummins y Mahul (2009) en su estudio del Banco Mundial -
Castastrophe Risk Financing in Developing Countries.
- 28 -
La asimetría de información da lugar a varios problemas, uno de ellos es la selección
adversa. La selección adversa se da cuando los precios de las pólizas no son correctos por
la falta de precisión en la información de tal forma que los consumidores de alto riesgo son
quienes tienden a comprar seguro o se compran grandes cantidades de seguro que las que
comprarían si el precio de las pólizas fuera el adecuado. El resultado son pérdidas muy
grandes, las cuales bajo la estructura de primas que se tiene no son posibles de sostener y
entonces los precios suben o los aseguradores salen del mercado. El mercado es entonces
ineficiente debido a que los precios tienden a ser más altos de lo que deberían ser si se
contara con la información precisa.
En las economías más desarrolladas la selección adversa tiende a ser menos severa para el
seguro catastrófico que para otras líneas de aseguramiento pues ambas partes tienen la
información de los bienes en riesgo y los riesgos naturales. Sin embargo in los países de
mediano y bajo ingreso la información resulta a veces menos accesible y confiable el precio
del seguro para riesgo catastrófico puede ser significativamente mayor ya que la
incertidumbre de las posibles pérdidas hacen que los aseguradores tengan una mayor
reserva que significa un alto costo de capital y este costo se transfiere al precio de las
pnmas.
El problema de la información también nos conduce al riesgo moral. En los seguros, este
problema se da cuando los asegurados no manejan ni controlan de forma óptima los
riesgos. El riesgo moral tiende a ocurrir cuando los aseguradores tienen problemas para
monitorear el comportamiento de los asegurados dado a que no es posible observarse o los
costos de hacerlo son excesivos.
La selección adversa y el riesgo moral crean problemas en los mercados de seguros, incluso
en los países desarrollados con sistemas financieros avanzados.
Para poder promover un seguro catastrófico para la vivienda en México, es importante
tomar en cuenta también estos problemas, pues la intención debe ser crear contratos de
seguros óptimos para los diferentes consumidores de forma que existan los incentivos para
que participe toda la población en el contrato que le corresponda. De esta forma se
- 29 -
generaría la suficiencia de primas para hacer frente a los siniestros, y se maximizarla la
utilidad tanto de la firma aseguradora como de los individuos.
3.2 Modelo económico de aseguramiento
Tomemos el modelo básico de aseguramiento para ilustrar el diseño de los mecanismos.Consideramos un individuo que recibe cierta cantidad de dinero para consumir. El
individuo puede recibir la dotación Y1 o puede recibir tan sólo la dotación Y2 < Y1 . El
individuo es estrictamente adverso al riesgo, con una función de utilidad U de tipo von
Neumann-Morgenstern, estrictamente cóncava y creciente que define los montos que
consume. Existe una probabilidad rr¡ que el individuo se encuentre en el estado Y2, al que
llamaremos el estado "malo". Y la probabilidad de (1 - rr¡) que esté en el estado Yi, el
estado "bueno".
Probabilidad de:
Y2 : rr¡ donde i= A (alto riesgo), B(bajo riesgo)
La aseguradora desconoce cuál es la probabilidad del individuo de colocarse en el estado
malo.
Asumimos también que existe sólo una compañía de seguros la que ofrece el contrato.
Entonces especificamos dos números y, y y2 que representa el total de recursos Yk que le
restan al consumidor de su dotación Yk, para k= 1,2, donde:
Y1 = Y1 - P P es la prima de seguro
Y2 = Y2 -P + B
quedara tan sólo con Y2
B es un beneficio pagado si el individuo se
La compañía de seguros, tendrá entonces los siguientes beneficios, siempre y cuando logre
discriminar a los individuos:
- 30 -
¡ Y1 -y1 = P Beneficios de la finna
Y2 -y2 = P-8
La compañía de seguros no sabe aún si el consumidor es de alto o de bajo riesgo e inicia
con una previa evaluación de que el consumidor es de alto riesgo con una probabilidad p.
De esta fonna la compañía debe de crear un set de contratos de tal fonna que maximice su
utilidad.
A continuación presentamos las dos curvas de indiferencia, la del individuo de bajo riesgo
y la del individuo de alto riesgo. La curva de indiferencia del individuo de bajo riesgo es
más inclinada que la curva de indiferencia del individuo de alto riesgo. Lo anterior significa
que el individuo que tiene mayor probabilidad de encontrarse en el estado malo cualquier
compensación le parecerá buena, gráficamente se puede ver que partiendo de cualquier
punto (Yi, Yz) al disminuir ligeramente Yi, se requiere un incremento menor de y2 para
compensar al consumidor de alto riesgo que para compensar al de bajo riesgo. Al individuo
que se encuentra en el estado bueno lo debo de compensar mejor por su baja probabilidad.
FIGURA 3.2.1 CURVAS DE INDIFERENCIA DE CONSUMIDORES DE AL TO RIESGO Y BAJO
RIESGO
Y2
Curva de indiferencia para un ····
consumidor de alto riesgo
........... ~
Curva de indiferencia para un
consumidor de bajo riesgo
................ ~ Dotación inicial
--- --. -~---. --. ---- . --------------··'-""'=--
y¡
Y,
FUENTE: KREPS, David M.; A course in microeconomic theory, p. 664
- 31 -
De esta forma, la aseguradora ofrecerá un contrato A al individuo en el estado "malo" y un
contrato B al individuo en el estado "bueno". El consumidor no acordará un contrato que
lo deje en una condición económica peor que su dotación inicial. La firma por lo tanto
deberá ofrecer un contrato en el área sombreada que muestra la figura 3.3, para el individuo
de alto riesgo.
FIGURA J.2.2 - CURVA DE INDIFERENCIA Y CONTRA TO ÓPTIMO DEL CONSUMIDOR DE
ALTO RIESGO
Y2
Línea de iso-beneficios para la
compañía de seguros.
Incremento de utilidad para
I
el consumidor
...........
Contrato óptimo que la compañía
de seguros ofrece al consumidor de
% alto riesgo .
....... .... --~
:::.:,.:.7----- -------
Incremento de
utilidad para la
compañía de seguros
... ~ Dotación inicial
y,
FUENTE: KREPS, David M.; A course in microeconornic theory, p. 664
Para el consumidor de bajo riesgo, la compañía de seguros también deberá ofrecer un
contrato que lo deje mejor que en su estado inicial, sobre la curva de indiferencia que le
corresponde. En la figura 3.4 se representa un posible par de contratos que maximizarían
las utilidades de La firma.
- 32 -
FIGURA 3.2.3 POSIBLE PAR DE CONTRATOS
Curva de indiferencia del
consumidor de alto riesgo
Contrato óptimo
para el consumidor
de alto riesgo.
Y2
,
,
Curva de indiferencia del
consumidor de bajo riesgo
Y,
Contrato óptimo
para el consumidor
de bajo riesgo
<111·········· Dotación inicial
y¡
FUENTE: KREPS, David M.; A course in microeconomic theory, p667
La dotación inicial representa que no hay ningún contrato aún, el consumidor de bajo
riesgo, por su condición, no estará dispuesto a comprar un seguro caro, por lo que cederá
poco de su dotación inicial pero elegirá un contrato que lo deje mejor que en su condición
inicial. El consumidor de alto riesgo elegirá sobre su curva de indiferencia también un
contrato que dada su condición de riesgo le permita cubrirse.
Dados estos contratos, la firma maximizará sus beneficios y resuelve de la siguiente forma:
Sujeto a las siguientes restricciones que ayudarán a que el consumidor elija el contrato que
está diseñado para él de acuerdo a su tipo:
• El consumidor de alto riesgo deberá preferir (yf, yf) a su dotación (Yi, Y2) y
también deberá preferir (yf, yf) a (yf, yf);
Restricción de participación:
- 33 -
Restricción de compatibilidad de incentivos:
• Por su parte el consumidor de bajo riesgo deberá preferir el contrato (yf, yf) a su
dotación (Y1, Y2) y también preferir (yf,yf) a (yf,yf);
Restricción de participación:
Restricción de compatibilidad de incentivos:
Los individuos de alto riesgo tienen incentivos para engañar y presentarse como de bajo
riesgo, por lo que debo permitirle rentas informacionales, es decir, que tendrá utilidad si se
asegura bajo su contrato.
Para este modelo existen variantes y extensiones dependiendo del contrato de seguro que se
quiere construir. Para un modelo del seguro catastrófico para viviendas en México que
considere a toda la población, es necesario incluir bajo los supuestos que se están
planteando la restricción presupuestaria de la gente en sintación de pobreza. Y a que la
limitada (o nula) capacidad de pago de este sector de la población nos presenta un reto al
momento de elaborar los seguros.
Es además necesario incluir diversos tipos de riesgo, puesto que no necesariamente existen
exclusivamente alto y bajo riesgo, es necesario crear un menú de contratos que permita
identificar al individuo basado en la zona de riesgo que se encuentre. Si consideramos las
tarifas presentadas en las notas técnicas de la AMIS para riesgos hidrometeorológicos y
terremoto y erupción volcánica, cada una tiene la agrupación de zonas en tres tarifas, sin
contar el frente de playa, por lo que los individuos deberán ser clasificados de acuerdo a la
combinación de estas zonas, esto da nueve tipos de consumidores. Para cada uno de estos
es necesario elaborar contratos con las restricciones que permitan a cada individuo
- 34-
revelarse y preferir el contrato diseñado para su tipo de riesgo a la dotación inicial y a
cualquier otro contrato.
Como vimos en esta sección, las aseguradoras utilizan capacidad financiera obtenida de los
reaseguradores para los riesgos catastróficos y muchos de estos reaseguradores e incluso
aseguradores primarios utilizan los resultados modelos catastróficos que realizan firmas
especializadas como ERN o AIR para determinar el precio de sus primas. Los modelos
estiman los riesgos considerando los peligros de los distintos fenómenos y la vulnerabilidad
de las construcciones para estimar las pérdidas esperadas en diferentes escenarios. Depende
del modelo de evaluación que utilicen los aseguradores y los tipos de riesgo que estos
incluyan con diferenciación de cuotas, será el tipo de consumidores que debo incluir en la
construcción de un modelo de aseguramiento.
A través de la identificación de los individuos de acuerdo a su riesgo con los indicadores
que presenten los aseguradores, será posible aprovechar al máximo el mecanismo de
asignación que ofrecen los mercados.
3.3 Otras fallas del mercado de seguros
Cummins y Mahul (2009) analizan otras imperfecciones del mercado que lohacen
ineficiente además de la selección adversa y el riesgo moral a continuación comentamos
algunas de estas que se consideran relevantes para la construcción de un modelo de
aseguramiento para riesgos catastrófico para vivienda:
El limitado entendimiento de los seguros y sus beneficios hace que el seguro sea
percibido como una inversión no viable ya que las primas se cobran cada año pero las
pérdidas se pagan de forma menos frecuente. Comparado con los créditos o préstamos el
seguro resulta un instrumento financiero y resulta un concepto poco familiar para muchos
asegurados potenciales. Las exclusiones y limitaciones de cobertura también resultan
confusas y por tanto resulta preferible retener el riesgo que confiárselo a un tercero.
La poca capacidad de pago, no es estrictamente una falla de mercado, pero contribuye a la
poca demanda que se tiene. Y a que hemos analizado la relación que se puede ver entre la
pobreza y la ocurrencia de los desastres o la vulnerabilidad de este sector de la población,
- 35 -
para crear un contrato de seguros que genere una solución financiera sustentable en este
sector, es necesario considerar las condiciones de los individuos y la viabilidad de compra
que tengan. En este ámbito, es posible considerar la intervención pública y/o de donadores
internacionales a fin de apoyar al pago de prima de la población de recursos limitados.
La disponibilidad de la recuperación post-desastre gratuita a través de fondos puede
también desalentar un manejo de riesgo ex -ante tal como los seguros. Esto nos lleva al
dilema del Samaritano, mientras que la ayuda ex-post desastre si provee un alivio
financiero, a su vez, desalienta la creación de programas que provean de soluciones
financieras más eficientes y reducción de pérdidas de gran magnitud de eventos futuros. 11
Mientras que exista la posibilidad de recibir del gobierno los montos para la restauración de
la vivienda, el individuo no será completamente consiente de su exposición al riesgo y la
necesidad de realizar acciones ex-ante de forma independiente y en comunidad.
La pobre capacidad del manejo de riesgos a diferentes niveles, nacional y local,
asegurando una planeación efectiva y coordinación de manejo de riesgos. Esto va ligado
también con la característica anterior, ya que mientras existan fondos que permitan a las
autoridades de los gobiernos el acceso a recursos para la rehabilitación post-desastre, que
no provengan de sus presupuestos asignados, dificilmente se realizarán acciones de
administración de riesgos que incluyan estrategias de inversión para la mitigación del
riesgo en lugar de estrategias de financiamiento del riesgo.
La demanda inestable de seguro catastrófico es un factor muy importante para ofrecer
seguros catastróficos, los aseguradores primarios y más aún los reaseguradores ven el
negocio como una relación de largo plazo, ya que con el tiempo esperan recuperar los
costos iniciales al tener un entendimiento adecuado del riesgo, pueden generar soluciones a
la medida de los clientes. Con una cobertura por cierto período de tiempo, los aseguradores
pueden suavizar sus ganancias compensando pérdidas de los años malos con las ganancias
de los años buenos. Esta es la razón por la que muchos aseguradores están renuentes a
iniciar negocios con los gobiernos, debido a que estos no pueden ofrecer compromisos de
largo plazo
11
C'ummins y Mahul, 2009 - Castastrophe Risk Financing in Developing C'ountries
- 36 -
Existen otras fallas en el mercado de seguros, según los autores, como es la capacidad
técnica limitada, impedimentos regulatorios, los costos de información, los requisitos de
cada región para otorgar seguros climatológicos, la capacidad de coberturas en el mercado
y local e internacional, entre otras. Todas estas fallas provocan la ineficiencia del mercado
de seguros lo que obstaculiza la implementación de soluciones financieras óptimas y
competitivas que sean sustentables.
Ante la ineficiencia del mercado, es posible la intervención del gobierno para resolver
algunas de estas fallas. Pero es importante considerar que esta intervención también puede
resultar ineficiente o perjudicial.
- 37 -
Capítulo 4. Un ejercicio de aseguramiento
A partir de la información que se ha revisado en este trabajo de los esquemas de atención
de desastres y las estrategias de administración de riesgos se ve necesario considerar
instrumentos de transferencia de riesgos no sólo para el sector viviendas. El resto de los
sectores apoyados por FONDEN, especialmente la infraestructura carretera cada año eroga
miles de millones de pesos. La vivienda es apenas un promedio de 20% del total de daños
que se erogan a través de este mecanismo y pare que resulte en soluciones sostenibles, el
aseguramiento de las viviendas debe de venir acompañado del resto de los sectores que a
través de FONDEN obtienen los recursos para su reconstrucción y rehabilitación. De esta
forma la inversión deberá de ser en estrategias de prevención de desastres que incluyan la
evaluación e identificación del riesgo y las obras e infraestructura públicas necesarias para
prevenir la afectación de los riesgos naturales en toda la población. Otra parte del capital
debe ser utilizado en mecanismos de transferencia de riesgos tanto para todas las
dependencias y viviendas de la región.
La cobertura de riesgos catastróficos para viviendas se propone de carácter nacional. Que
toda la población se encuentre cubierta, al menos con una suma asegurada que le asegure a
las personas de escasos recursos una recuperación mucho más rápida y directa. Y para el
resto de las personas que no tienen carencias sociales, que resulte en una suma asegurada
básica que puedan utilizar como deducible si cuentan o deciden comprar un seguro para
cubrir el valor total de su vivienda.
Como se describió anteriormente, el mercado de seguros es ineficiente, lo que hace
compleja la elaboración de contratos óptimos para los asegurados debido a la falta de
información. Una de las propuestas de Cummins y Mahul (2009) como una medida que
toma el gobierno para solucionar la selección adversa es considerar la obligatoriedad de los
seguros. Valdría la pena considerarla en este modelo, esto permitiría diversificar el riesgo al
forzar a los individuos a mantenerse dentro del pool y ayuda a resolver la selección adversa.
La solución sería un sub-óptimo al ser forzoso y es necesario buscar el mecanismo
adecuado de recaudación que no incremente costos administrativos a las primas. Una
posibilidad para esta recaudación es a través del pago de impuestos del predial, ya que está
directamente relacionado con la propiedad.
- 38 -
Para las personas que tiene carencias sociales, no resulta posible exigir el pago de una
prima obligatoria si las prioridades inmediatas son las necesidades básicas. Cabe la
posibilidad de mantener el apoyo que se les ha dado hasta ahora en forma de subsidio de la
prima de la misma forma que funciona ahora el FONDEN, es decir, con la participación del
gobierno federal, pero también la del gobierno estatal. El involucrar a los gobiernos locales
puede generar los incentivos para que estos inviertan en la mitigación de riesgos para
disminuir su vulnerabilidad y por tanto su prima.
Cada entidad federativa tendrá de acuerdo a sus zonas de riesgo y su exposición (número de
casas a asegurar) una prima que aportar para el contrato de aseguramiento de viviendas
nacional. La mutualidad que se establece resulta de utilidad para compensar las pérdidas de
los estados más expuestos y más vulnerables.
Tomemos como un ejemplo el estado de Veracruz, que es significativo debido a que es la
entidad que cada año recibe apoyo del FONDEN para atención a desastres y es el que tiene
mayor número de declaratorias en los últimos 7 años que se revisaron, además de sus
condiciones socioeconómicas con un alto grado derezago social y un porcentaje de
población 58% en pobreza a nivel estatal.
CUADRO 4.1 MONTO TOTAL DE DAÑOS PAGADOS A TRAVÉS DE FONDEN PARA EL
SECTOR VIVIENDA DE 2005-2011
} Ci::lón Deslave Granizada
208,623,873 66,701,935 23,590,824
VERAdRUZ Movimiento
' Inundación Lluvias de laderas
: 606,688,892 423,479,431 57,495,600 '
TOTAL 1,386,580,555
FUENTE: Elaboración propia con datos del Sistema Nacional de Protección Civil
El 96% de los daños corresponde a riesgo hidrometeorológicos, por lo que haremos un
escenario aproximado de aseguramiento sólo para estos riesgos.
Considerando que el apoyo del FONDEN es para personas en pobreza patrimonial para
realizar un comparativo con un modelo de aseguramiento tomamos el indicador del
CONEV AL que se aproxima a la pobreza patrimonial, ya que esta medición no se utiliza
- 39-
más, pues es una medición de pobreza por ingreso, hoy en día se utiliza la medición de
pobreza patrimonial. El indicador que se aproxima y que se utiliza en el siguiente ejercicio
es el número de personas con ingreso menor a la línea de bienestar. Para obtener el número
de viviendas dividimos la cantidad de personas bajo este criterio (ingreso inferior a la línea
de bienestar) entre el promedio de ocupantes por vivienda que nos da el INEGI12 para cada
municipio del estado de Veracruz.
VERACRUZ
2,014,588
.Cá.kulo Aproxirmdo - viviendas de personas
con iruzreso interior a 1a línea de bienestar
1,236,295
Asumiendo que todas las viviendas de las personas con ingreso inferior a la línea de
bienestar cumplen con el resto de los requisitos que el FONDEN requiere para otorgar el
apoyo, entonces las consideramos todas para un escenario de aseguramiento aproximado.
Utilizamos la tarifa de Riesgos Hidrometeorológicos (RHM) de la AMIS de acuerdo a la
zona de riesgo a la que pertenece.
El cálculo de la tarifa de RHM considera un deducible del 1 %, 2% o 5% dependiendo de la
zona y coaseguro del 10%, además considera recargos para gastos de administración,
comisiones y utilidad del 25%. Eliminando este último concepto tendríamos la cuota para
obtener la prima pura de riesgo considerando que las indemnizaciones serán netas de
deducible y el coaseguro.
Es importante mencionar que cuando se trata de m1croseguros existen restricciones
adicionales, en cuanto a la suma asegurada y primas máximas. Además no se deben
establecer pagos de deducibles ni coaseguros ya que se trata de promover el acceso a los
seguros de la población de bajos ingresos. 13
1
~ Sistema de integración territorial (ITER) Veracruz 2010, INEGI
13 Circular única de Seguros (2010), Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, SHCP
-40-
CUADRO 4.2 TARIFA PARA RIESGOS HIDROMETEOROLÓGICOS DE AMIS
;
.. . ..
Cuota al millar Cuotas<sin'recargos al
., para casa millar para casa ..
ZONA· habitación habitación
ex. 1 py Aira 1 Penímula de Y ucatán 3.5 2.6
ex. 1 PS Aira 1 Pacífico SlD" 2 1.5
ex. 1 GM Atta 1 Golfo de México 2 1.5
ex. 1 IR Atta 1 Interior de la República 0.8 0.6
cx.2 Alta 2 Interior 0.2 0.2
ex. 3 Aira 3 Interior 0.2 0.2
FUENTE: Asoc1ac1ón Mexicana de Actuanos, Nota Técnica y Tanfü de riesgos h1drometeorológ1cos.
Dado que las cuotas sin deducibles y coaseguros no están disponibles y además estamos
bajo el supuesto de que la prima para la población de bajos recursos seria subsidiada por los
gobiernos (nacionales/estatales), tomamos una suma asegurada máxima fija de $140,000
pesos, la cual en diversos escenarios de deducible, da un promedio de indemnización
máxima de $121,000 pesos. Esta cifra la elegimos para aproximamos al monto que el
FONDEN entrega el año en curso como apoyo máximo en caso de pérdida total ($120,000)
La prima pura total para las l, 236,295 viviendas de las personas con ingreso debajo de la
línea de bienestar que consideramos en este ejercicio es de un total de $177, 329,033 pesos
anuales.
La prima pura o prima de riesgo es el costo real del riesgo asumido por el asegurador y
debe ser la cantidad necesaria y suficiente que se debe percibir para cubrir el riesgo.
En el estado de Veracruz, la estadística de eventos pagados a través del FONDEN, de los
últimos 7 años para riesgos hidrometeorológicos es como sigue:
Monto total pagado para viviendas a través $ 1,262 ,383,020.00
de FONDEN de 2005-2011 (pesos)
Monto promedio pagado por año (pesos) $180,340,431.43
Número total de declaratorias para RHM 33
Monto promedio por declaratoria (pesos) $38,254,030.91
Promedio de declaratorias de RHM por año 4.7
- 41 -
Comparando la prima pura de riesgo anual versus el monto promedio anual pagado en este
estado a través del FONDEN, notamos la insuficiencia de capital que tendría una
aseguradora para hacer frente a las pérdidas. Esto resultaria atractivo para el gobierno, pero
no para la compañía de seguros y definitivamente el precio de la prima incrementaría con
base en esta experiencia de siniestros y posiblemente existirían restricciones en la
cobertura.
Si bajo estas consideraciones incluimos a todas las viviendas del estado de Veracruz a la
misma suma asegurada fija. La prima pura total que resulta es de $283, 338,352 pesos
anuales. Esta cifra debería ser suficiente para cubrir las pérdidas de las 2, O 14,588 viviendas
anualmente. Para poder determinar esto sería necesario conocer las pérdidas totales por
vivienda a esta suma asegurada máxima, sin embargo, no contamos con estos datos para
construir este escenario. Pero de acuerdo a la situación geográfica del estado y a partir de la
información de siniestros con la que si contamos, podríamos inferir casi con certeza que no
sería suficiente.
Es importante tomar en cuenta todos los supuestos bajo los cuales se plantea este escenario
ya que no es un ejemplo definitivo de aseguramiento, sino se intenta describir de forma
aproximada en un escenario de seguros el apoyo que a través del gobierno se da a la gente
de cierta condición socio-económica cuando un fenómeno natural afecta sus viviendas.
A través de este ejercicio relativamente sencillo, podemos ver que un estado como
Veracruz, con una alta población en condiciones de pobreza, que a su vez presentan una
alta vulnerabilidad a los peligros naturales, en este caso los hidrometeorológicos, le podría
resultar costoso y poco atractivo contratar seguros de forma independiente.
Si existiera un esquema de aseguramiento para todas las entidades federativas, la dispersión
del riesgo sería mejor, y en consecuencia mejoraría el precio y las condiciones de un
contrato de seguro. Si el estado decidiera comprar una cobertura para las viviendas de
personas en situación de pobreza, la prima no sería cotizada a través de la tarifa tradicional
de RHM, pues como fue descrito en una sección anterior este tipo de contratos catastróficos
se evalúan a través de modelos especializados ya que habría capacidad de reaseguro
involucrada para poder cubrirlo.
-42 -
A pesar de la complejidad que sugiere un programa nacional de aseguramiento de
viviendas, el instrumento de transferencia de riesgos debe ser sencillo en su operación y
administración, pues como expuesto inicialmente la intención es involucrar a toda la
población para crear mayor conciencia del riesgo, por lo que debe ser accesible.
Es importante tomar en cuenta que los individuos que puedan estar sujetos a apoyo para un
subsidio de prima deben de ser dueños de la vivienda para poder recibir la indemnización
en caso de siniestro, este ejercicio sólo ejemplifica el seguro para daño fisico a las
viviendas, no se están considerando contenidos.
Si se considera a toda la población para asegurar bajo esta "mutualidad", habrá que
implementar una forma relativamente sencilla de discriminar quienes podrán contar con
subsidio, esto es, depende del criterio utilizado para recibir el apoyo. El ejemplo se refirió a
las viviendas de las personas/familias con ingresos por debajo de la línea de bienestarpara
ser sujetas al subsidio de la prima. Podría ser este indicador un buen parámetro para utilizar
como criterio de subsidio ya que se refiere a la población que no cuenta con recursos para
adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias o
no alimentarias, mucho menos para la adquisición de un seguro. El resto de la población
tendría que pagar la prima a través de la forma de recaudación que se considere más
eficiente, a pesar de esto debemos esperar que aún considerando la obligatoriedad, no
todos la pagarán y sólo estarán cubiertos los que cubran el costo de la misma.
El mecanismo de aseguramiento puede considerar un diseño en el cual el apoyo
gubernamental y de donadores internacionales sea transitorio. Al menos de forma inicial
cubra la totalidad de la prima (de acuerdo a los criterios que establezca) y esto permita a lo
largo del tiempo una mejor identificación de los riesgos, así se deberán tomar las medidas
pertinentes para implementar mejores condiciones de las zonas pobladas y evitar así la
afectación por peligros naturales, lo que conlleva a una posible disminución de la prima y
eventualmente el asegurado pueda en algún momento aportar parte de esta o el criterio de
subsidio puede cambiar.
El anterior es sólo un ejemplo de la posibilidad que existe de contratar instrumentos
financieros que permitan transferir los riesgos y por supuesto que toda la población se
-43 -
beneficie. La sugerencia de la mutualidad entre los estados y para todos los tipos de
consumidores es debido a que trae mucho más beneficios que hacerlo de forma individual
resolviendo algunas fallas de mercado como las descritas anteriormente y encontrando así
contratos óptimos para los asegurados, para las aseguradoras y una solución sustentable
para las finanzas públicas en materia de daños a viviendas.
-44-
CONCLUSIONES
Las catástrofes a consecuencia de fenómenos naturales se han incrementado en los últimos
años. Esto no sólo se debe al cambio climático, también al crecimiento de la población en
zonas propensas al riesgo. La falta de cultura de prevención, administración de riesgo y de
conciencia de la población causa que ante la presencia de fenómenos naturales de gran
magnitud los efectos sociales y económicos en la sociedad sean enormes y a veces
lamentables debido a las pérdidas humanas que se presentan.
En México existen algunos mecanismos gubernamentales para hacer frente a los desastres
por fenómenos naturales, tales como el FONDEN, así como otros instrumentos de
prevención y administración de riesgo, sin embargo, a pesar de esto, las pérdidas por
catástrofes a causa de un fenómeno natural, siguen rebasando los límites de estos
mecanismos. Por tanto la importancia de la promoción de una cultura de prevención y
gestión de riesgos a través de las políticas públicas resulta una necesidad palpable.
No sólo es importante la inversión en obras públicas que mitiguen, lo cual es la base para
poder iniciar una gestión de riesgos adecuada, sino también el desarrollo de políticas
públicas que a largo plazo promuevan la educación de riesgo en la sociedad e incentiven
también de forma individual y familiar la realización de acciones de mitigación y
prevención de riesgo y la adquisición de seguros. Las comunidades deben comprender los
riesgos que enfrentan y estar en condiciones de protegerse a sí mismos y a sus bienes, para
esto es fundamental compartir información de las amenazas que la región tenga en materia
de fenómenos naturales que puedan provocar desastres. De esta forma la prevención se hará
una prioridad. Esto es necesario para el desarrollo económico y sostenible de las regiones a
largo plazo ya que la inversión inicial de esfuerzos y recursos podria ser considerable, pero
esto ayudará para reducir las pérdidas financieras y permitirá después invertir parte de los
recursos que se utilizaban en la atención de estos desastres en otros rubros también
necesarios para el desarrollo del país.
El mercado de seguros tiene fallas lo que hace que su funcionamiento se imperfecto, tanto
del lado de la oferta como de la demanda pero el gobierno y los donadores internacionales,
juegan un importante papel en la corrección de estas fallas a través de su intervención.
- 45 -
Una asociación sólida entre el sector asegurador y los gobiernos pueden generar una
fortaleza en la economía del país que permita enfrentar los riesgos emergentes. La
participación activa con el sector público será requerida tanto para cubrir las demandas de
seguros que resulten de las estrategias de gestión de riesgos como para la creación de
productos de aseguramiento que se adecuen a los riesgos que han evolucionado. Sin el
respaldo de las compañías de seguros, la gestión integral de riesgos no estará completa.
Si bien, en la práctica, la mayoría de los estados tienen contratados seguros generales contra
daños a edificios de gobierno; algunos han adquirido pólizas de protección contra daños a
la infraestructura estatal (carreteras, puentes, plazas, escuelas, hospitales, etc.), pero sólo
unos pocos cuentan con seguros amplios que cubren las pérdidas económicas generadas por
un desastre natural, proveyendo recursos que además de permitir al gobierno restaurar y
reparar la infraestructura pública dañada, pueden llegar a cubrir los gastos necesarios para
atender a la población damnificada y apoyar la recuperación de las comunidades afectadas.
Además de esto, el presupuesto para comprar estos seguros es limitado por lo que muchas
veces los daños rebasan los límites que se pueden comprar.
Debe establecerse, por un lado, la obligación de los gobiernos estatales de contratar seguros
y demás instrumentos de protección financiera ante desastres naturales ya sea a través de
seguros soberanos o de micro-seguros que estén diseñados para que ser accesible a los
bajos ingresos con la finalidad de apoyar a las familias en pobreza. Por otro, el derecho de
estos gobiernos de contar con recursos suficientes y asesoría técnica del Gobierno Federal
para la adopción de estos esquemas. Es importante que los instrumentos que tiene el
Gobierno para hacer frente a estos desastres evolucionen de manera que los recursos
asignados y la forma de ser administrados sea vuelvan suficientes para evitar las desviación
de recursos públicos y el rezago que esto ocasiona en la economía.
Es de suma importancia que las políticas públicas tomen en cuenta el papel de las
aseguradoras y considerarlas para actualizar las reglas del aseguramiento y en el momento
de tomar medidas de gestión de riesgos.
El seguro no pretende reemplazar estructuras sociales, simplemente aligerar la carga. En los
países en desarrollo el seguro puede ser de utilidad para evitar que las personas que viven
- 46 -
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en condiciones de por sí dificiles, sufran dificultades adicionales a causa de las catástrofes
naturales. El seguro, no puede ni debe hacerse cargo de la función del Estado para afrontar
los retos sociales, pero si puede ayudar con parte de la solución.
-47-
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