Módulo 3 - O SNUC e o papel do ICMBio

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Meio Ambiente
Direito, Meio Ambiente, Emergência
Climática, Desastres, Unidades de
Conservação
Direito, Meio Ambiente, Emergência
Climática, Desastres, Unidades de
Conservação
Fundação Escola Nacional de Administração Pública 
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista/s
Enap, 2021
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional 
SAIS - Área 2-A - 70610-900 - Brasília, DF
Diego Pereira 
Frederico Rios Paula 
Ricardo Cavalcante Barroso 
SUMÁRIO
Módulo 3
O SNUC e o papel do ICMBio 
APRESENTAÇÃO
1 Conceitos e categorias do SNUC,
princípios e regime legal aplicável à
gestão de UC
REFERÊNCIAS
p 01 
p 02 
p 26
01
APRESENTAÇÃO
Sejam todos(as) bem-vindos(as)!
Neste módulo, abordaremos aspectos propedêuticos relacionados ao Sistema
Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), destacando os princípios e as
diretrizes reitoras da instituição para as diversas categorias de unidades de
conservação (UCs). Por sua vez, a compreensão das principais características dos
tipos e categorias de UCs possui papel fundamental para entender a relação entre a
instituição de espaços territoriais especialmente protegidos e as mudanças
climáticas. O advento da Lei nº 9.985/2000 e de seu Decreto regulamentador
(Decreto nº 4.340/2002) nos levará a tratar de aspectos centrais do regime das UCs e
suas particularidades.
De igual relevância, será entender o papel central que o Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade (ICMBio) exerce para a conservação da
biosociodiversidade no Brasil, a partir da sua instituição pela Lei nº 11.516/2007. Na
gestão das UCs, por seu turno, se destacam instrumentos como o Plano de Manejo e
a definição da Zona de Amortecimento, o que aponta a complexidade do papel do
ICMBio no território, regrando seus usos e atividades.
Em seguida, complementarmente, abordaremos entendimentos jurisprudenciais
relevantes, sobretudo do Superior Tribunal Federal (STF), indicando a compreensão
constitucional de vários institutos relevantes do SNUC.
02
1. O que são mudanças climáticas
🎯 Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de compreender informações
essenciais sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC),
desde uma perspectiva principiológica e conceitual até a abordagem de
alguns de seus institutos em cotejo com entendimentos jurisprudenciais
pertinentes.
1.1 Os princípios fundamentais do Sistema
Nacional de Unidades de Conservação (SNUC)
A criação de espaços especialmente protegidos, ou simplesmente áreas protegidas,
é um autêntico esforço intergeracional para o futuro, uma vez que a estratégia
mundial para criação dessas áreas provê a proteção das espécies mais ameaçadas
de extinção e garante a manutenção de serviços ecossistêmicos essenciais e
recursos biológicos, além de ser um componente-chave nas estratégias para
mitigação dos efeitos das mudanças climáticas.
Esse tipo de estratégia também tem sido considerada um meio de proteção
de comunidades humanas ameaçadas ou sítios de grande valor cultural e
espiritual (IUCN, 2008).
A organização sistematizada das áreas protegidas, especialmente das unidades de
conservação (UCs), é um instrumento fundamental para a manutenção do equilíbrio
ecológico e da vida em todas as suas formas, dado que nesses espaços territoriais
estão resguardados elementos da biodiversidade dotados de especiais atributos
para o meio ambiente.
03
Fonte: Canva.
1.Princípio da solidariedade intergeracional;
2.Princípios da prevenção e da precaução;
3.Princípio do limite ou do controle do poluidor pelo Poder Público;
4.Princípio do poluidor-pagador, usuário-pagador e protetor-recebedor;
5.Princípio da informação e da participação comunitária;
6.Princípio da proibição do retrocesso ambiental;
7.Princípio da cooperação entre povos; e
8.Princípio do desenvolvimento sustentável.
É possível observar que esses princípios gerais do Direito Ambiental encontram
guarida na própria Lei nº 9.985/2000, sobretudo nos objetivos listados no art. 4º.
Assim, vejamos algumas correlações possíveis entre os princípios fundamentais do
Direito Ambiental e os objetivos listados pela Lei:
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I - contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos
genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais (prevenção,
precaução e solidariedade intergeracional); II - proteger as espécies
ameaçadas de extinção no âmbito regional e nacional (prevenção,
precaução e solidariedade intergeracional); III - contribuir para a
preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais
(prevenção, precaução e poluidor-pagador); IV - promover o
desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais
(desenvolvimento sustentável); V - promover a utilização dos princípios e
práticas de conservação da natureza no processo de desenvolvimento
(desenvolvimento sustentável e limite); VI - proteger paisagens naturais e
pouco alteradas de notável beleza cênica (prevenção e precaução); VII -
proteger as características relevantes de natureza geológica,
geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural
(prevenção, precaução, limite e poluidor-pagador); VIII - proteger e
recuperar recursos hídricos e edáficos (prevenção, precaução, limite e
poluidor-pagador); IX - recuperar ou restaurar ecossistemas degradados
(poluidor-pagador); X - proporcionar meios e incentivos para atividades de
pesquisa científica, estudos e monitoramento ambiental (prevenção e
precaução); XI - valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica
(usuário-pagador e protetor-recebedor); XII - favorecer condições e
promover a educação e interpretação ambiental, a recreação em contato
com a natureza e o turismo ecológico (desenvolvimento sustentável,
informação e participação); e XIII - proteger os recursos naturais necessários
à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu
conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente
(cooperação, desenvolvimento sustentável, informação e participação).
05
Para além desses, podemos mencionar, ainda, os princípios estampados no Guia de
gestão de categorias de áreas protegidas da União Internacional para Conservação
da Natureza (UICN). Segundo esse guia, a definição e criação das categorias de UCs
devem seguir os seguintes princípios (IUCN, 2008):
As áreas protegidas devem prevenir e eliminar, quando necessário, qualquer
exploração ou prática de gestão que seja uma ameaça aos objetivos da área
designada;
A escolha da categoria de UC deve ser baseada nos objetivos primários
declarados para cada área protegida;
O sistema não é concebido para ser hierárquico;
Todas as categorias produzem uma contribuição para a conservação, mas os
objetivos devem ser escolhidos com respeito à situação particular, pois nem
todas as categorias são igualmente úteis em todas as situações;
Qualquer categoria pode existir sob qualquer tipo de governança e vice-versa;
Uma diversidade de formas de gestão é desejável e deveria ser encorajada, na
medida em que isso reflita as várias formas nas quais comunidades ao redor do
mundo tenham expressado o valor universal do conceito de área protegida;
A categoria de área protegida deve ser mudada, se uma avaliação mostrar que os
objetivos de gestão por longo período não se adequem aos objetivos da
categoria escolhida;
A categoria não é um reflexo da eficácia da gestão;
As áreas protegidas deveriam usualmente pretender manter ou idealmente
aumentar o nível de naturalidade dos ecossistemas que estão sendo protegidos;
e
A definição e as categorias de áreas protegidas não deveriam ser usadas como
um motivo para desapossar pessoas de suas terras.
Essas são diretrizes gerais aplicáveis a
quaisquer países que pretendam
definir ou categorizar suas áreas
protegidas. De toda forma, podem
servir de guia para compreender e
interpretar os institutos e preceitos
normativos indicados para regular a
criação e gestão desses espaços.
Fonte: Canva.
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Além disso, compreendendo o conjuntode áreas protegidas como um sistema, o
referido guia internacional estabelece, ainda, algumas diretrizes relacionadas à
criação e gestão de áreas protegidas com o propósito sistêmico de aumentar a
efetividade da conservação da biodiversidade in situ (no seu habitat natural).
Para isso, a UICN sugere que o sistema global de áreas protegidas compreenda uma
amostra representativa de cada um dos diferentes ecossistemas globais. Nesse
sentido, indica cinco elementos para caracterização de um sistema de áreas
protegidas. Clique nos cards abaixo para conhecer mais sobre eles (IUCN, 2008):
Representatividade, abrangência e equilíbrio
Incluir exemplos da mais alta qualidade de toda a gama de tipos de ambiente
existentes em um país e garantir que a extensão das áreas protegidas forneça
amostragem equilibrada dos tipos de ambiente que pretendem representar.
Adequação
Integridade, suficiência da extensão espacial e arranjo de unidades contribuintes,
juntamente com uma gestão eficaz, para apoiar a viabilidade dos processos
ambientais e/ou espécies, populações e comunidades que compõem a
biodiversidade do país.
Coerência e complementaridade
Contribuição positiva de cada área protegida para todo o conjunto de objetivos de
conservação e desenvolvimento sustentável definidos para o país.
Consistência
Aplicação de objetivos de gestão, políticas e classificações sob condições
comparáveis de maneiras padronizadas, para que o propósito de cada área
protegida dentro do sistema seja claro para todos e para maximizar a chance de que
a gestão e o uso apoiem os objetivos.
Eficácia de custos, eficiência e equidade
Equilíbrio apropriado entre os custos e benefícios, e equidade apropriada na sua
distribuição, além de eficiência para que haja um número mínimo de espaço de
áreas protegidas necessárias para atingir os objetivos do sistema.
Como podemos observar, são diretrizes que podem ser reconhecidas como
princípios reitores dos sistemas de UCs em âmbito internacional e que certamente
dialogam com as exigências e condições para funcionamento do SNUC estabelecido
pela Lei nº 9.985/2000.
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A partir de uma leitura do art. 5º da referida lei, é possível observar que esses
princípios gerais estão alinhados às diretrizes do SNUC, de forma que o sistema
brasileiro de UCs é direcionado a:
I - assegurar que no conjunto das UCs estejam representadas amostras
significativas e ecologicamente viáveis das diferentes populações, dos
habitats e dos ecossistemas do território nacional e das águas jurisdicionais,
salvaguardando o patrimônio biológico existente; II - assegurar os
mecanismos e procedimentos necessários ao envolvimento da sociedade no
estabelecimento e na revisão da política nacional de unidades de
conservação; III - assegurar a participação efetiva das populações locais na
criação, implantação e gestão das UCs; IV - buscar o apoio e a cooperação de
organizações não- governamentais, organizações privadas e pessoas físicas
para o desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de
educação ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico,
monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão das UCs; V -
incentivar as populações locais e as organizações privadas a estabelecerem
e administrarem UCs dentro do sistema nacional; VI - assegurar, nos casos
possíveis, a sustentabilidade econômica das UCs; VII - permitir o uso das UCs
para a conservação in situ de populações das variantes genéticas selvagens
dos animais e plantas domesticados e recursos genéticos silvestres; VIII -
assegurar que o processo de criação e a gestão das UCs sejam feitos de
forma integrada com as políticas de administração das terras e águas
circundantes, considerando as condições e necessidades sociais e
econômicas locais; IX - considerar as condições e necessidades das
populações locais no desenvolvimento e na adaptação de métodos e
técnicas de uso sustentável dos recursos naturais; X - garantir às populações
tradicionais, cuja subsistência dependa da utilização de recursos naturais
existentes no interior das UCs, meios de subsistência alternativos ou a justa
indenização pelos recursos perdidos; XI - garantir alocação adequada dos
recursos financeiros necessários para que, uma vez criadas, as UCs possam
ser geridas de forma eficaz e atender aos seus objetivos; XII - buscar conferir
autonomia administrativa e financeira às UCs, nos casos possíveis e
respeitadas as conveniências da administração; e XIII - buscar proteger
grandes áreas por meio de um conjunto integrado de UCs de diferentes
categorias, próximas ou contíguas, e suas respectivas zonas de
amortecimento e corredores ecológicos, integrando as diferentes atividades
de preservação da natureza, o uso sustentável dos recursos naturais e a
restauração e recuperação dos ecossistemas.
08
Como podemos constatar, é possível identificar elementos que se relacionam com as
diretrizes de representatividade (I e VII), abrangência (VII), equilíbrio, adequação (II,
III, IX e X), coerência (VI), complementaridade (II, III e XIII), consistência (IV e VIII),
eficácia de custos (VI, XI e XII), eficiência (VI) e equidade (V e XII) previstos no Guia da
UICN.
1.2 Diferentes tipos e categorias de unidades de
conservação e suas características
Visando sistematizar e classificar as
áreas protegidas em escala mundial, a
UICN definiu as áreas protegidas
como espaços geográficos claramente
reconhecidos, dedicados e geridos,
através de instrumentos legais ou
outros instrumentos efetivos, para
proporcionar uma conservação de
longo prazo para a natureza, em
associação com serviços
ecossistêmicos e valores culturais.
Fonte: Canva.
Para tanto, essa mesma organização internacional classificou os tipos de áreas
protegidas em seis categorias de gestão (uma com uma subdivisão). 
Reserva Natural Restrita
Estritamente protegida para a biodiversidade e também para aspectos
geológicos/geomorfológicos possíveis, onde a visitação humana, uso e impactos são
controlados e limitados para garantir a proteção dos valores e sua conservação.
Área Selvagem
Áreas protegidas de grande extensão, de caráter natural ou pouco modificado, que
são separadas para a proteção em larga escala de processos ecológicos,
complementada pela proteção de espécies e ecossistemas característicos da área,
proporcionando também condições para oportunidades espirituais, científicas,
educacionais, recreativas e de visitação, que sejam ambiental e culturalmente
compatíveis.
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Parque Nacional
Áreas protegidas de grande extensão, de caráter natural ou pouco modificado, que
são separadas para a proteção em larga escala de processos ecológicos,
complementada pela proteção de espécies e ecossistemas característicos da área,
proporcionando também condições para oportunidades espirituais, científicas,
educacionais, recreativas e de visitação, que sejam ambiental e culturalmente
compatíveis.
Monumento Natural
Áreas separadas para proteger um monumento natural específico – que pode ser
um acidente geográfico, um monte marinho, uma caverna submarina, uma
formação geológica, como uma caverna, ou ainda um elemento vivo, como uma
floresta ancestral –, as quais têm geralmente um tamanho pequeno e
frequentemente, alto valor de visitação.
Área de Gestão de Espécies e Habitat
Áreas protegidas que objetivam proteger espécies ou habitats específicos, com
gestão que reflete essa prioridade – muitas dessas áreas protegidas carecem de
intervenções ativas e regulares para satisfazerem as exigências de espécies
específicas ou de manutenção de habitats, embora esse não seja um requerimento
da categoria.
Paisagens Protegidas Terrestres e Marinhas
Trata-se de uma área protegida onde a interação das pessoas com a natureza
através do tempo tem produzido uma área de caráter distinto, com grande valor
ecológico, biológico, cultural e cênico, e onde a salvaguarda da integridade dessa
interação é vital para proteger e manter a área e os valores associados de
conservação da natureza e outros.
Área Protegida de Utilização Sustentável dos Recursos Naturais
Áreasprotegidas que conservam ecossistemas e habitats, juntamente com valores
culturais associados e sistemas tradicionais de gestão de recursos naturais, as quais
geralmente possuem grande extensão, a maior parte dela em condição natural e
uma parte menor submetida a uma gestão sustentável dos recursos naturais, para a
qual o uso de baixo impacto e não industrial dos recursos naturais, compatível com a
conservação da natureza, é um dos principais objetivos.
Observe abaixo a linha do tempo para a criação SNUC no Brasil.
10
1988
O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) encomendou à Fundação
Pró-Natureza (Funatura) um estudo sobre as categorias de proteção então existentes
no país e a elaboração de um anteprojeto de lei voltado para a criação de um
sistema nacional de UCs.
Vale mencionar que o IDBF foi uma autarquia criada pelo Decreto-lei nº 289, de 28 de
fevereiro de 1967, destinada a formular a política florestal bem como a orientar,
coordenar e executar ou fazer executar as medidas necessárias à utilização racional,
à proteção e à conservação dos recursos naturais renováveis e ao desenvolvimento
florestal do país.
1989
A Funatura entregou ao já constituído Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) a proposta de anteprojeto, na qual se previa a
criação das chamadas UCs em nove categorias distintas, organizadas em três grupos
(Medeiros, 2006, p.56):
1) UCs de Proteção Integral: Parque Nacional, Reserva Ecológica (fusão da Reserva
Biológica com a Estação Ecológica) Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre
(absorvendo os objetivos da Área de Relevante Interesse Ecológico, que seria
extinta);
2) UCs de Manejo Provisório: Reserva de Recursos Naturais; e
3) UCs de Manejo Sustentável: Reserva de Fauna (em substituição aos Parques de
Caça), Área de Proteção Ambiental e Reserva Extrativista.
1992
A Secretaria do Meio Ambiente apresentou esse anteprojeto ao então presidente
Fernando Collor de Mello, que o encaminhou ao Congresso Nacional sob a forma do
Projeto de Lei nº 2.892/1992.
2000
Após 8 anos de intensos debates, a Lei nº 9.985 foi aprovada pelo Congresso
Nacional e sancionada pelo Presidente da República, criando, enfim, um sistema
nacional destinado às UCs do país.
As UCs de proteção integral possuem
como objetivo básico a preservação da
natureza e permitem apenas o uso indireto
de seus recursos naturais, ou seja, aqueles
usos que não envolvem consumo, coleta,
dano ou destruição dos recursos.
11
Segundo a Lei do SNUC, Lei nº 9.985/2000, as UCs são definidas como
espaços territoriais e seus recursos ambientais, incluindo águas
jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituídas
pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob
regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas
de proteção.
Assim, o SNUC é constituído por UCs federais, estaduais e municipais, que são
divididas em dois grupos: as de proteção integral e as de uso sustentável.
Fonte: Canva.
O grupo de uso sustentável objetiva a
harmonização da conservação da natureza
com o uso sustentável de parcela dos seus
recursos naturais, permitindo o uso direto
destes, ou seja, permite sua coleta e uso,
comercial ou não.
Fonte: Canva.
UCs de Proteção Integral 
Este grupo é composto pelas seguintes categorias:
1. Estação Ecológica - destinada à preservação da natureza e realização de
pesquisas científicas;
2. Reserva Biológica - direcionada à preservação integral da biota e demais
atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou
modificações ambientais;
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3. Parque - destinado à preservação de ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o
desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação
em contato com a natureza e de turismo ecológico;
4. Monumento Natural - voltado à preservação de sítios naturais raros, singulares
ou de grande beleza cênica; e
5. Refúgio de Vida Silvestre - voltado a proteger ambientes naturais onde se
asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades
da flora local e da fauna residente ou migratória.
UCs de Uso Sustentável 
Este grupo é composto pelas seguintes categorias:
1. Área de Proteção Ambiental - em geral, uma área extensa, com um certo grau de
ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais
especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações
humanas, tendo como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar
o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos
naturais;
2. Área de Relevante Interesse Ecológico - definida como uma área, em geral, de
pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características
naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, cujo
objetivo é manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e
regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos
de conservação da natureza;
3. Floresta - área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas,
que tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a
pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de
florestas nativas;
4. Reserva Extrativista - definida como uma área utilizada por populações
extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e,
complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de
pequeno porte, tendo como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura
dessas populações, bem como assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da
unidade;
5. Reserva de Fauna - área natural com populações animais de espécies nativas,
terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-
científicos sobre manejo econômico sustentável de recursos faunísticos;
6. Reserva de Desenvolvimento Sustentável - área natural que abriga populações
tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos
recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições
ecológicas locais, que desempenham um papel fundamental na proteção da
natureza e na manutenção da diversidade biológica; e
13
7. Reserva Particular Patrimônio Natural - definida como uma área privada,
gravada com perpetuidade, tendo o objetivo de conservar a diversidade biológica.
Para saber mais, acesse os materiais complementares abaixo:
Unidades de Conservação Federais - por categoria
Conheça as UCs Federais, divididas por categoria.
SAIBA MAIS
Unidades de Conservação
Clique para assistir ao vídeo produzido por AGU Explica.
O SNUC, além de incorporar tipologias de áreas protegidas já previstas na legislação
brasileira até então, inovou ao também incorporar novas categorias, como foi o caso
das Reservas Extrativistas (RESEX), categoria criada a partir de reivindicação dos
seringueiros por sua sobrevivência na floresta, em face dos constantes conflitos com
a atividade agropecuária.
1.3 Lei nº 9.985/2000 e Decreto nº 4.340/2002
As primeiras RESEX foram criadas em 1989, no estado do Acre, tendo sido
legitimadas e reconhecidas oficialmente pelo governo federal através do
SNUC.
Contudo, a evidente inadequação dessa categoria às expectativas demandadas para
a área motivou a proposição de uma nova categoria, a RDS, visando atender à
necessidade de compatibilizar a preservação de espécies endêmicas ameaçadas de
extinção com os modos de vida de populações ribeirinhas.
Segundo Medeiros (2006, p. 58), as RESEX e as RDS representam um importante
avanço na concepção de áreas protegidas no Brasil, pois incorporam concretamente,
aos objetivos da conservação, ações de inclusão social e econômica das populações
diretamente afetadas.
Assim, a Lei nº 9.985, ao avançar no sentido da inclusão social depopulações tradicionais, promove importante vetor que passa a
orientar a concepção dessas e de outras UCs.
https://www.gov.br/icmbio/pt-br/assuntos/unidades-de-conservacao
https://www.youtube.com/watch?v=neyik-7O5AI
https://www.youtube.com/watch?v=neyik-7O5AI
14
Adicionalmente, visando complementar os preceitos legais da Lei nº 9.985, o Poder
Executivo editou o Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, que tratou de
regulamentar os arts. 22, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 33, 36, 41, 42, 47, 48 e 55 da Lei nº
9.985, de 18 de julho de 2000, bem como os arts. 15, 17, 18 e 20, no que concerne
aos conselhos das UCs.
Assim, temas relacionados à criação de UCs (envolvendo os requisitos para seu ato
de criação e consulta pública) e a seus limites em relação ao espaço aéreo e ao
subsolo preveem a formação de mosaicos e corredores ecológicos de unidades de
conservação a serem reconhecidos por ato do Ministério do Meio Ambiente, que
apresente detalhes executórios do plano de manejo, completando o regime previsto
na Lei nº 9.985 e as normas que regulamentam a formação dos conselhos
consultivos e deliberativos (da RESEX, da RDS e da Reserva da Biosfera), bem como
sua composição e a participação de representantes da sociedade civil.
Veja abaixo mais pontos importantes tratados no Decreto nº 4.340, de 22 de agosto
de 2002:
O Decreto nº 4.340 cumpre importante função regulamentadora ao prever a
possibilidade de ser estabelecida gestão compartilhada da unidade de
conservação por meio de termo de parceria entre o órgão gestor e uma
Organização da Sociedade Civil e Interesse Público (OSCIP), regida pela Lei nº
9.790/1999.
Outro aspecto regulado no Decreto diz respeito à autorização para exploração
de bens e serviços inerentes às UCs, inclusive naquilo que toca ao uso de
imagens das áreas protegidas, mediante cobrança de valor (art. 27 do Decreto
4.340/2002).
Outro aspecto regulado no Decreto diz respeito à autorização para exploração
de bens e serviços inerentes às UCs, inclusive naquilo que toca ao uso de
imagens das áreas protegidas, mediante cobrança de valor (art. 27 do Decreto
4.340/2002).
Nos artigos 31 a 34, o Decreto regula a forma de cálculo da compensação, a
ordem de prioridade para destinação dos recursos da compensação
(regularização fundiária, plano de manejo, aquisições de bens e serviços e
pesquisa) e os casos de regularização de empreendimentos já implantados.
15
Uma importante passagem do Decreto trata de detalhes operacionais
necessários para efetivação do art. 36 da Lei 9.985/2000, referente à
compensação por significativo impacto ambiental.
O capítulo IX do Decreto regulamenta o reassentamento de populações
tradicionais residentes dentro da UC no momento da sua criação, prevendo
importante instrumento de compatibilização de direitos no art. 39, qual seja, o
termo de compromisso negociado entre o órgão executor e as populações,
tendo sido ouvido o conselho da UC para disciplinar os usos da comunidade
tradicional até o efetivo reassentamento.
O regulamento prevê ainda que, nos casos de unidades criadas por legislação
anterior à Lei nº 9.985, a reavaliação da UC será feita mediante ato normativo do
mesmo nível hierárquico que a criou.
O Decreto também regula as Reservas da Biosfera como um modelo de gestão
integrada, estabelecendo que sua gestão ficará a cargo da Comissão Brasileira
para o Programa “O Homem e a Biosfera” (Man and the Biosphere Programme) –
COBRAMAB.
Esta comissão tem seu funcionamento e sua composição atualmente
disciplinados pelo Decreto nº 12.035, de 28 de maio de 2024.
Além disso, o Decreto finaliza enunciando, no seu art. 46, que cada categoria de
UC integrante do SNUC será objeto de regulamento específico.
É relevante mencionar que de forma superveniente foi instituído, por lei, o
Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – MROSC (Lei nº
13.019/2014) promovendo aperfeiçoamento da relação entre as
organizações da sociedade civil e o Estado, estabelecendo um novo regime
jurídico para celebração de parcerias e estimulando a gestão pública
democrática e a valorização das organizações enquanto parceiras na
garantia e efetivação de direitos, fator que tem ampla aptidão para influir
nos arranjos para gestão compartilhada de UCs.
DESTAQUE
16
Como podemos observar, o Decreto nº 4.340 exerce
importante papel no disciplinamento dos institutos
e instrumentos previstos na Lei nº 9.985/2000. Sem
ele, estaria prejudicada a implementação da
política pública conservacionista estabelecida, em
termos gerais, pela Lei.
Fonte: Canva.
Para esse objetivo precípuo, a Lei nº 9.985/2000, em seu art. 2º, XVII, instituiu o plano
de manejo como um verdadeiro documento técnico mediante o qual, com
fundamento nos objetivos gerais de uma UC, é possível estabelecer o seu
zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos
naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da
unidade.
Segundo o regime legal, as UCs devem dispor de um plano de manejo, o qual
abrange a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os
corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à
vida econômica e social das comunidades vizinhas.
1.4 A importância da zona de amortecimento e
do plano de manejo
A criação de uma UC é um importante passo para a conservação da
natureza e de seus atributos essenciais. No entanto, tão importantes quanto
a criação e a implementação dessas áreas protegidas são o ordenamento e
o regramento dos usos e manejos dos recursos naturais existente na UC.
Dessa forma, o plano de manejo é um importante regramento que
promove a disciplina do zoneamento, dos usos, da atividade e da
proteção dos atributos essenciais da UC.
17
Por isso, na elaboração, atualização e implementação do plano de manejo das
RESEX, das RDS, das Áreas de Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas
Nacionais e das Áreas de Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla
participação da população residente.
Observemos que essas são categorias de UC de uso sustentável, o que torna
primordial consagrar a participação social na formulação desse documento técnico,
porque ele passará a ser o instrumento diretor dos usos dos recursos naturais, da
visitação ou do exercício de atividades dentro da UC e em seu entorno.
Conforme art. 90 do Decreto nº 6.514/2008, constitui infração administrativa
sancionada como multa que pode variar de R$ 500,00 (quinhentos reais) a
R$ 10.000,00 (dez mil reais) realizar quaisquer atividades ou adotar conduta
em desacordo com os objetivos da UC, seu plano de manejo e
regulamentos. Isso só reforça a relevância do plano de manejo para as
comunidades e empreendedores que se relacionam com a UC.
DESTAQUE
Nesse sentido, estão incluídos no plano de manejo também os limites da UC em
relação ao subsolo e ao espaço aéreo, conforme previsão contida nos arts. 6º e 7º do
Decreto nº 4.340/2000.
Em relação ao espaço aéreo, os limites da UC são estabelecidos no plano de
manejo, com base em estudos técnicos realizados pelo órgão gestor da unidade de
conservação, consultada a autoridade aeronáutica competente e de acordo com a
legislação vigente.
Fonte: Canva.
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Em relação ao subsolo, são estabelecidos no ato de sua criação ou no plano de
manejo, no caso de UC de Uso Sustentável. Enquanto que no caso de UC de
proteção integral, esse limite é estabelecido no próprio ato de criação da unidade.
Em relação às RDS, a Lei nº 9.985 consagra que o seu plano de manejo definirá as
zonas de proteção integral, de uso sustentável e de amortecimento e os corredores
ecológicos, que deverão ser aprovados pelo Conselho Deliberativo da unidade.
Contudo, além do plano de manejo, para a proteção das UCs, é fundamental a
instituição de zonas de amortecimento, que correspondem à área localizada no
entorno de uma UC, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e
restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a
unidade.
Vale mencionar, ainda, que o planode manejo de uma UC deve ser
elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação. Por
isso, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
(ICMBio) fez publicar, em 2024, a Portaria nº 2.601 que estabelece
critérios de prioridade para a revisão e elaboração de Planos de Manejo
das UCs federais.
A zona de amortecimento não se confunde com a denominada Área
Circundante que era tratada no art. 27 do Decreto nº 99.274, de 06 de junho
de 1990, e na Resolução CONAMA 13, de 06 de dezembro de 1990, que
atribuía de forma fixa o raio de 10 km no entorno da UC.
A área circundante implicava apenas a necessidade de autorização do órgão
gestor da UC para permitir o licenciamento de atividades nesse entorno,
enquanto a zona de amortecimento se constitui em um verdadeiro
regramento das atividades dentro da zona que será definida com base em
fundamentos técnicos para cada UC.
DESTAQUE
A zona de amortecimento deve auxiliar na formação de uma área de amortecimento
no entorno da UC que segure as pressões de borda promovidas pelas atividades
antrópicas e garanta (Benjamin, 2001, p.349):
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A proteção de mananciais, resguardando a qualidade e a quantidade da água;
A promoção e manutenção da paisagem em geral e do desenvolvimento do
turismo ecológico, com a participação da iniciativa privada;
A ampliação das oportunidades de lazer e recreação para a população do
entorno das UCs;
A educação ambiental, servindo como base para consolidar a atitude de respeito
às atividades e necessidades ligadas à conservação ambiental e à qualidade de
vida;
A contenção da urbanização contínua e desordenada; e
A consolidação de usos adequados e de atividades complementares à proposta
do plano de manejo da UC.
Vale o alerta: zonas de amortecimento não
são UCs, mas sim instrumento de proteção
das UCs, evitando, reduzindo ou mitigando
os denominados efeitos de borda, que nada
mais são do que os efeitos negativos que o
entorno pode provocar à biodiversidade
localizada no interior da UC (Farias; Ataíde,
2019).
Fonte: Canva.
Nas zonas de amortecimento, são admitidas diversas atividades econômicas
impactantes, desde que devidamente licenciadas, a exemplo da previsão constante
da Portaria Interministerial nº 1/MME/MMA, de 22 de março de 2022, que dispõe
sobre as manifestações conjuntas do Ministério de Minas e Energia e do Ministério
do Meio Ambiente para o planejamento de outorga de áreas de exploração e
produção de petróleo e gás natural, na qual está previsto que devem ser excluídas as
áreas de exploração e produção que estejam sobrepostas a UCs, exceto quando se
tratar de Área de Proteção Ambiental (APA) e zonas de amortecimento das UCs.
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Fonte: Canva.
Vale mencionar, ainda, que o art. 25 da Lei nº 9.985 dispõe que as UCs, exceto a Área
de Proteção Ambiental e a Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir
uma zona de amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos.
O órgão responsável pela administração da unidade estabelecerá normas específicas
regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento e dos
corredores ecológicos de uma UC.
O imóvel afetado pela zona de amortecimento não terá alterada a sua
dominialidade. Então, se era área privada, continua sendo área privada, aceitando-se
usos econômicos regulares, sujeitos apenas a certas restrições e regulação da
atividade de forma não tão restritiva como ocorre no interior da unidade. E caso as
limitações venham a esvaziar o conteúdo econômico do imóvel, poderá ser cogitada
indenização pelo apossamento administrativo (Milaré, 2013, p.1232).
Assim, em tese, é possível até mesmo
atividade de exploração de petróleo e
gás em zonas de amortecimento de
UCs, desde que devidamente
licenciadas, reconhecendo a sua
viabilidade ambiental.
Já os limites da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos e as
respectivas normas poderão ser definidos no ato de criação da unidade
ou posteriormente.
Essa previsão, constante do art. 25, §2º, da Lei nº 9.985/2000, tem gerado grande
debate jurídico a respeito da possibilidade de definição da zona de amortecimento
através do plano de manejo da UC ou por ato da própria instituição gestora da UC,
que em âmbito federal é o ICMBio, autarquia federal instituída pela Lei nº
11.516/2007.
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Isso porque a Advocacia-Geral da União (AGU), por meio da Nota nº AGU/MC –
07/2006, elaborada pela Consultoria-Geral da União (CGU) a partir de uma
divergência sobre a extensão e a definição dos limites da zona de amortecimento do
Parque Nacional Marinho dos Abrolhos entre a Subchefia para Assuntos Jurídicos da
Casa Civil da Presidência da República (SAJ/PR) e a Consultoria Jurídica junto ao
Ministério do Meio Ambiente (Conjur/MMA), concluiu que:
“A definição da zona de amortecimento das UCs
que a comportem seja assentada no ato de sua
criação ou, na impossibilidade ou
inconveniência, posteriormente e devidamente
justificada por ato de idêntica natureza e
hierarquia [...]”.
A partir desse posicionamento jurídico, aprovado pelo Exmo. Advogado-Geral da
União, o entendimento jurídico consagrado no âmbito da Administração Federal
é de que a zona de amortecimento deve ser definida no ato de criação da UC,
usualmente por Decreto presidencial, e não por ato interno do órgão gestor da
UC, embora se trate de um documento técnico.
Esse posicionamento tem retardado a criação de zonas de amortecimento em
diversas UCs e tem produzido diversos litígios judiciais que visam compelir a
União a instituir essas zonas de amortecimento.
Vale também o registro de que as áreas localizadas na zona de amortecimento
das UCs de proteção integral, uma vez definidas formalmente, não podem ser
transformadas em zona urbana (art. 49, parágrafo único da Lei nº 9.985/2000).
Como podemos observar, tanto o plano de manejo como as zonas de
amortecimento exercem importante papel na proteção e ordenamento dos
usos nas UCs e seu entorno.
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Para saber mais, acesse o material complementar abaixo:
Portaria ICMBio Nº 3.030, de 30 de setembro de 2024
Acesse a portaria que aprova o Plano de Manejo da Reserva de
Desenvolvimento Sustentável Nascentes Geraizeiras.
SAIBA MAIS
1.5 O papel do ICMBio na gestão das unidades
de conservação
O ICMBio é uma autarquia federal responsável por gerir, proteger, monitorar e
fiscalizar as 340 UCs Federais existentes em todo o país, que ocupam uma área
continental do território brasileiro de 81,2 milhões de hectares e uma área marítima
de 90,6 milhões de hectares, totalizando 171.806.262,00 milhões de hectares
(ICMBio, 2025).
Essa autarquia foi criada no dia 28 de agosto de 2007, pela Lei nº 11.516/07, e é
vinculada ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA). E como
podemos observar, o ICMBio possui um papel central e fundamental na criação e
proteção dessas áreas protegidas em âmbito federal no Brasil.
Seu nome teve por inspiração a importante atuação de Francisco Alves Mendes Filho
em defesa das áreas de vegetação nativa da Amazônia e dos direitos dos povos da
floresta. Ele foi um seringueiro, sindicalista e ativista ambiental brasileiro, conhecido
mundialmente por sua luta em defesa da Amazônia.
Chico Mendes foi um dos fundadores do Conselho Nacional dos Seringueiros e
promoveu a criação das RESEX, áreas protegidas onde as comunidades locais podem
viver e trabalhar de forma sustentável.
Em 1988, Chico Mendes foi assassinado, mas, em reconhecimento à sua luta pacífica
em defesa da vida na floresta e da própria Amazônia, o Brasil incluiu Chico Mendes
da Lista de Heróis da Pátria Brasileira (Lei nº 10.952 de 2004), e ele foi declarado
Patrono do Meio Ambiente Brasileiro (Lei nº 12.892 de 2013). 
Conforme dispõe a Lei nº 11.516/07, compete ao ICMBio:
Executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza,
referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão,
proteção, fiscalização e monitoramento das UCs instituídas pela União;
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-icmbio-n-3.030-de-30-de-setembro-de-2024-587512085
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-icmbio-n-3.030-de-30-de-setembro-de-2024-58751208523
Como podemos perceber, a competência do ICMBio em relação às UCs é ampla e
central para a criação, defesa, implantação de pesquisa e ordenamento dos usos e
das visitações nesses espaços protegidos.
Executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais
renováveis e de apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas UCs de
uso sustentável instituídas pela União;
Fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e
conservação da biodiversidade e de educação ambiental;
Exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das UCs instituídas pela
União; e
Promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades
envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas UCs,
onde estas atividades sejam permitidas.
Vale mencionar que a competência para exercício do poder de polícia
pelo ICMBio não exclui o exercício supletivo do poder de polícia
ambiental pelo IBAMA.
Para saber mais, acesse o material complementar abaixo:
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio
Clique para saber mais sobre o ICMBio.
SAIBA MAIS
1.5 A jurisprudência e os principais
entendimentos relevantes relacionados ao
SNUC
Detendo-nos em uma avaliação da jurisprudência mais relevante relacionada ao
SNUC, citamos, de início, importante precedente do Superior Tribunal Federal (STF).
Ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3646, o Ministro Dias Toffoli
expressamente consagrou que o termo “espaços territoriais especialmente
protegidos” engloba as UCs, assim como as reservas legais e as áreas de preservação
https://www.gov.br/icmbio/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/o-instituto
https://www.gov.br/icmbio/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/o-instituto
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permanente, cada qual regulada de acordo com suas peculiaridades e diferenças
quanto ao grau de proteção.
Além disso, nesse mesmo julgamento, o STF fixou que a criação de espaço territorial
especialmente protegido pode ser feita por ato do poder público (não somente lei) e
consagrou que a exigência de lei faz-se presente quando há modificação que
importe prejudicialidade ou retrocesso ao status de proteção já constituído naquela
UC, com o fito de coibir a prática de atos restritivos que não tenham a aquiescência
do Poder Legislativo, ressalvando a reserva de lei formal. 
Por essa razão, o STF afastou qualquer pecha de inconstitucionalidade nas hipóteses
mencionadas nos §§ 5º e 6º do art. 22 da Lei nº 9.985/2000, os quais dispensam a
observância da reserva legal para os casos de alteração das UCs, seja mediante
transformação da UC do grupo de Uso Sustentável para o grupo de Proteção
Integral, seja mediante a ampliação dos limites territoriais da unidade, desde que
sem modificação de seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto.
Observe abaixo outros julgamentos do STF que merecem destaque:
Mandado de Segurança 24665
A Corte Constitucional decidiu que a ampliação dos limites originais na medida
do acréscimo, mediante decreto do Presidente da República, não pode ser feita
sem que tenham sido realizados prévios estudos técnicos e consulta pública, na
forma do art. 22, §§ 2º e 6º, da Lei nº 9.985/2000.
ADI 3378
A Suprema Corte, ao analisar a validade do art.36 da Lei nº 9.985/2000, que
estabelece o dever do empreendedor de custear valor de compensação
ambiental em favor de UCs em casos de empreendimentos potencialmente
causadores de significativa degradação, deixou expresso que esse dever de
compensação é expressão exata do princípio do usuário-pagador.
Além disso, é possível extrair do julgado a relação direta da medida
compensatória com os princípios da solidariedade intergeracional, do limite e da
prevenção quando fez constar que a compensação ambiental se revela como
instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as
presentes e futuras gerações, não havendo outro meio eficaz para atingir essa
finalidade constitucional.
Além disso, o STF julgou parcialmente procedente a ação direta apenas para afastar
a expressão “não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para
a implantação do empreendimento”, no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000,
determinando que o valor da compensação-compartilhamento deve ser fixado pelo
órgão licenciador proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se
assegurem o contraditório e a ampla defesa, sendo dispensável que a fixação de
percentual se dê sobre os custos do empreendimento.
Neste módulo, abordamos a base principiológica que sustenta o SNUC,
tecendo comentários sobre alguns elementos históricos relevantes que
fundaram esse sistema. Identificamos os grupos e as categorias de UCs
instituídos pela Lei nº 9.985/00 para, em seguida, tratar de pontos
marcantes da Lei e do seu Decreto regulamentador (Decreto nº 4.340/02).
Pudemos ainda observar que há aspectos relevantes e controvertidos na
implementação do plano de manejo das UCs e na definição da zona de
amortecimento desses espaços protegidos.
Por fim, destacamos o papel essencial do ICMBio para a conservação da
natureza e identificamos julgamentos proferidos pelo STF que permitem a
compreensão do SNUC a partir do olhar da jurisprudência.
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REFERÊNCIAS
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 3378.
Relator: CARLOS BRITTO. Tribunal Pleno, julgado em 9 abr. 2008. Diário da Justiça
Eletrônico, Brasília, DF, n. 112, 20 jun. 2008.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 3646.
Relator: DIAS TOFFOLI. Tribunal Pleno, julgado em 20 set. 2019. Diário da Justiça
Eletrônico, Brasília, DF, n. 262, 2 dez. 2019.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança n.º 24665. Relator:
MARCO AURÉLIO. Relator p/ Acórdão: CEZAR PELUSO. Tribunal Pleno, julgado em 1
dez. 2004. Diário da Justiça, Brasília, DF, 6 out. 2006, p. 33. Revista de Tribunais, v. 96,
n. 856, 2007, p. 104-118.
BENJAMIN, A. H. Direito ambiental das áreas protegidas: o regime jurídico das
Unidades de Conservação. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001.
FARIAS, Talden; ATAÍDE, Pedro. Regime jurídico da zona de amortecimento. Revista
Internacional de Direito Ambiental, ano VIII, n. 22, Caxias do Sul, RS: Plenum, jan./abr.
2019.
ICMBIO. Painéis dinâmicos do ICMBio. c2025. Disponível em: ECK, Ulrich. Sociedade
de risco: rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34, 2011.
IUCN. Guidelines for Applying Protected Area Management Categories. DUDLEY, N.
(Ed.). Gland, Switzerland: IUCN, 2008.
MEDEIROS, Rodrigo. Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no
Brasil. Ambiente & Sociedade, v. 9, n. 1, jan./jun. 2006.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 8. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
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