08 Ato Administrativo

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Ato Administrativo 
A Administração Pública realiza sua função executiva por meio de atos jurídicos que recebem a deno-
minação especial de atos administrativos. Tais atos, seja por sua natureza, por seu conteúdo ou forma, 
diferenciam-se dos que emanam do Legislativo (leis) e do Judiciário (decisões judiciais), quando de-
sempenham suas atribuições específicas de legislação e de jurisdição. 
Assim sendo, temos, na atividade pública geral, três categorias de atos inconfundíveis entre si: atos 
legislativos, atos judiciais e atos administrativos. 
Fundamentalmente, ato administrativo poderia ser conceituado tal qual o ato jurídico, todavia diferen-
cia-se por conta de sua finalidade pública. 
Características do Ato Administrativo 
Diante dos conceitos doutrinários apresentados, podemos depreender algumas características funda-
mentais: 
1) provém do Estado ou de quem esteja investido em prerrogativas estatais; 
2) é exercido no uso de prerrogativas públicas, sob regência do direito público; 
3) trata-se de declaração jurídica unilateral, mediante manifestação que produz efeitos de direito, como 
sejam: certificar, criar, extinguir, transferir, declarar ou de qualquer modo modificar direitos ou obriga-
ções. 
4) sujeita-se a exame de legitimidade por órgão jurisdicional, por não apresentar caráter de definitivi-
dade perante o Direito. 
5) consiste em providências jurídicas complementares da lei ou excepcionalmente da própria Consti-
tuição, sendo aí estritamente vinculadas, a título de dar-lhes cumprimento. 
O ato administrativo nem sempre constitui declaração “de vontade”, tanto que são comuns os casos 
máquinas programadas para expedir ordens em nome da Administração, é o caso por exemplo dos 
comandos emitidos pelo semáforo que são verdadeiros atos administrativos que não decorrem de qual-
quer manifestação imediata de vontade. 
Outro ponto a se destacar do conceito consiste na referência ao ato administrativo como aquele prati-
cado no exercício da função administrativa. Deste modo há a possibilidade de tais atos serem expedi-
dos por qualquer pessoa encarregada de executar tarefas da Administração, ainda que não esteja li-
gada à estrutura do Poder Executivo. 
Poder Judiciário, Poder Legislativo, Ministério Público e particulares delegatários de função administra-
tiva, como concessionários e permissionários, também podem praticar atos administrativos; ou seja, é 
considerado ato administrativo aquele praticado por entidade de direito privado no exercício de função 
delegada do Poder Público e em razão dela” 
Outra característica jurídica do ato administrativo é a sua necessária subordinação aos dispositivos 
legais. Nas palavras de Alexandre Mazza: 
"Como a lei representa, na lógica do Estado de Direito, manifestação legítima da vontade do povo, a 
submissão da Administração Pública à lei reafirma a sujeição dos órgãos e agentes públicos à sobera-
nia popular. Ao ato administrativo é reservado o papel secundário de realizar a aplicação da lei no caso 
concreto; 
Destaque-se também que além de a Administração não poder atuar contra legem (contrariando a lei) 
ou praeter legem (fora da lei), deve agir secundum legem (conforme a lei). Deste modo o ato adminis-
trativo só pode tratar de matéria previamente disciplinada em lei, não podendo haver decreto discipli-
nando matéria nova, tampouco inovando em temas já legislados; 
O ato administrativo é praticado para adquirir, resguardar, modificar, extinguir e declarar direitos. O que 
o diferencia dos demais atos jurídicos é que tais efeitos estão latentes na lei, e o ato administrativo 
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apenas desencadeiam a eficácia legal em relação a determinada pessoa, ao contrário de outras cate-
gorias de atos jurídicos que criam, por força própria, as consequências jurídicas decorrentes de sua 
prática. 
Perfeição, Validade e Eficácia 
Como todo ato jurídico, o ato administrativo está sujeito a três planos lógicos distintos: Perfeição ou 
Existência, Validade e Eficácia. 
Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello o ato administrativo: 
"é perfeito quando esgotadas todas as fases necessárias à sua produção. Portanto, ato perfeito é o 
que completou o ciclo necessário à sua formação. [...] é válido quando foi expedido em absoluta con-
formidade com as exigências do sistema normativo. Vale dizer, quando se encontra adequado aos 
requisitos estabelecidos pela ordem jurídica. [...] é eficaz quando está disponível para a produção de 
seus efeitos próprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra depen-
dente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a 
cargo de outra autoridade." 
Perfeição diz respeito à situação do ato cujo processo de formação já está concluído. Validade, por sua 
vez, trata da adequação dos atos às exigências normativas. Por fim, eficácia é a situação de disponibi-
lidade para produção dos efeitos típicos, próprios do ato. 
Os atos administrativos combinam esses aspectos, podendo ser, como explica Celso Antônio Bandeira 
de Mello: 
a) perfeito, válido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação, encontra-se plenamente ajus-
tado as exigências legais e está disponível para deflagração dos efeitos que lhe são típicos; 
b) perfeito, inválido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação e apesar de não se achar 
conformado as exigências normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam inerentes; 
c) perfeito, válido e ineficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação e estando adequado aos 
requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para a eclosão de seus efeitos típicos, por 
depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou homolo-
gação, a serem manifestados por uma autoridade controladora; 
d) perfeito, inválido e ineficaz - quando, esgotado seu ciclo de formação, sobre encontrar-se em des-
conformidade com a ordem jurídica, seus efeitos ainda não podem fluir, por se encontrarem na depen-
dência de algum acontecimento previsto como necessário para a produção dos efeitos (condição sus-
pensiva ou termo inicial, ou aprovação ou homologação dependentes de outro orgão). 
Ressalta-se que, sendo imperfeito o ato, não se falará em validade e eficácia. 
Perfeição ou Existência 
O primeiro plano lógico ao qual se submete o ato administrativo é o da perfeição ou existência. 
O plano de existência do ato administrativo consiste no cumprimento do ciclo de formação deste ato, 
ou seja, ato perfeito é aquele que já completou o seu ciclo necessário de formação, já percorreu todas 
as fases necessárias para sua constituição. A perfeição do ato não leva em consideração a sua vali-
dade, mas sim apenas as fases de produção. 
Neste plano verifica-se se o ato administrativo cumpriu o seu ciclo jurídico de formação, ou seja, se o 
ato está revestido dos elementos e pressupostos necessários para que possa ser considerado como 
tal. 
Convém salientar que a perfeição do ato não diz respeito à sua existência fática, mas sim à sua exis-
tência jurídica. Deste modo, um ato pode materialmente ser praticado (existência fática), mas ser ine-
xistente juridicamente por não atender a um ou mais requisitos necessários à sua formação. Outro 
ponto interessante é que a existência do ato deve ser analisada à luz de determinado ramo do direito, 
pois pode um ato ser imperfeito para um ramo e perfeito para outro. 
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Pode-se considerar que o ato administrativo possui dois elementos de existência (conteúdo e forma ou 
exteriorização do conteúdo) e dois pressupostos (objeto e referibilidade à função administrativa). 
Validade do Ato Administrativo 
A Validade do ato, por sua vez leva em consideração a sua conformidade com a lei. Assim sendo, ato 
válido é aquele que não viola o ordenamentojurídico. Do contrário, será ato inválido. 
O plano de validade do ato administrativo pressupõe que o ato seja perfeito, não se falando em ato 
válido ou inválido antes do integral cumprimento do seu ciclo de formação. 
Uma vez comprovada a existência do ato administrativo, passa-se a análise da sua conformidade com 
os requisitos fixados no ordenamento, a qual determinará a sua validade ou não. 
A doutrina diverge quanto à denominação e a quantidade de requisitos necessários à validade do ato 
administrativo. Há, basicamente, dois posicionamentos preponderantes: 
1. A visão tradicional, encabeçada por Hely Lopes Meirelles, que tomando por base o artigo 2˚ da Lei 
4717/65 (Lei da Ação Popular), divide o ato administrativo em 5 requisitos: competência, objeto, forma, 
motivo e finalidade. 
2. A visão moderna, desenvolvida por Celso Antônio Bandeira de Mello que entende serem 6 os pres-
supostos de validade do ato administrativo, quais sejam: sujeito, motivo, requisitos procedimentais, 
finalidade, causa e formalização. 
Eficácia do Ato Administrativo 
A Eficácia diz respeito à aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos, é a idoneidade que se reconhece 
ao ato administrativo para que este possa produzir seus efeitos específicos. 
Ato eficaz é o que produz ou tem condição de produzir efeitos. É o ato que se encontra apto para 
produção de efeitos. Vale ressaltar que a eficácia do ato administrativo ocorre a partir da publicação do 
respectivo ato na imprensa oficial. 
Algumas circunstâncias podem interferir na irradiação de efeitos do ato administrativo. É o caso, por 
exemplo da existência de vício, como a inexistência jurídica do ato administrativo. 
Outras circunstâncias dizem respeito à existência de condição suspensiva, condição resolutiva, termo 
inicial e termo final. 
Quantos e quais são esses atributos? 
São quatro: Presunção de legitimidade/ Autoexecutoriedade/ Imperatividade e Tipicidade: 
Presunção de Legitimidade, Legalidade e Veracidade. 
- Presume-se que o ato é legal, legítimo (regras morais) e verdadeiro (realidade posta). 
- Trata-se de presunção relativa, admitindo, portanto, prova em contrário. 
Tais atributos fundamentam-se no Princípio da Legalidade, do qual extrai-se que ao administrador pú-
blico só é dado fazer aquilo que a lei autoriza e permite. 
Autoexecutoriedade 
- A Administração Pública pode impor suas decisões, independentemente de provimento judicial. 
- A Autoexecutoriedade traz uma peculiaridade, que é a sua conceituação a partir da junção de duas 
outras características dos atos, que é a Exigibilidade + Executoriedade: 
· Exigibilidade: meios indiretos de coerção. 
Exemplo: Só consegue obter licenciamento, carro que não tenha multas pendentes. 
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· Executoriedade: meios diretos de coerção. 
Exemplo: apreensão de mercadorias. 
Imperatividade 
- A Administração impõe suas decisões, independentemente da vontade ou concordância do particular 
afetado. 
Tipicidade 
- Por tipicidade entende que a atuação da Administração Pública somente se dá nos termos do tipo 
legal, como decorrência do anteriormente mencionado Princípio da Legalidade. 
Bom pessoal, então após revisar esses pontos, já se pode resolver uma questão saindo do forno em 
que tal tema foi recentemente cobrado pela Fundação Carlos Chagas: 
(FCC – 2012 – TRF – 5ª REGIÃO – Analista Judiciário – Execução de Mandados) 
Constitui atributo dos atos administrativos: 
a) Presunção de legitimidade, o que afasta possibilidade de apreciação judicial, salvo para os atos 
vinculados. 
b) Autoexecutoriedade, que autoriza a Administração a colocar o ato em execução, empregando meios 
diretos e indiretos de coerção, na forma prevista em lei. 
c) Exigibilidade, que autoriza a Administração a utilizar meios coercitivos para o seu cumprimento nos 
termos da lei, sempre com a intervenção do Poder Judiciário. 
d) Tipicidade, que impede a Administração de praticar atos de natureza discricionária. 
e) Presunção de veracidade, que afasta a possibilidade de revogação, salvo por vício de legalidade. 
Logo, a partir de nossa revisão, podemos considerar como a assertiva mais correta a alternativa B, a 
qual é o gabarito da questão. 
Extinção 
Os atos administrativos podem ser extintos através das seguintes formas: anulação, a revogação e 
a convalidação. 
A anulação, ou invalidação, é o desfazimento do ato administrativo, com base no seu poder de auto-
tutela, sobre os próprios atos. 
Também pode ser feita pelo Poder Judiciário, mediante provocação dos interessados, que poderão 
utilizar, para esse fim as ações ordinárias e especiais previstas na legislação processual ou os remé-
dios constitucionais de controle judicial da Administração Pública, 
Um aspecto que se discute é quanto ao caráter vinculado ou discricionário da anulação. 
Deve-se observar, que a Administração tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, sob pena 
de cair por terra o princípio da legalidade. No entanto, poderá deixar de fazê-lo, em circunstâncias 
determinadas, quando o prejuízo resultante da anulação puder ser maior do que o do decorrente da 
manutenção do ato ilegal, nesse caso, é o interesse público que norteará a decisão. 
As nulidades no direito privado obedecem a um sistema dicotômico, composto da nulidade e da anu-
labilidade, a primeira figurando no artigo 166 e a segunda no artigo 171 do Código Civil. 
No Direito Civil, são as seguintes as diferenças entre a nulidade absoluta e relativa: 
1. Na nulidade absoluta, o vício não pode ser sanado, na nulidade relativa pode. 
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2. A nulidade absoluta pode ser decretada pelo juiz de ofício ou mediante provocação do interesse 
ou do Ministério Público (art. 168 do CC), a nulidade relativa só pode ser decretada se provocada 
pela parte interessada. 
No Direito Administrativo são duas as diferenças básicas entre a nulidade e a anulabilidade. Primei-
ramente, a nulidade não admite convalidação, ao passo que na anulabilidade ela é possível. 
As nulidades e anulabilidades se referem aos cinco elementos do ato jurídico, definidos no artigo 2º 
da lei de ação popular, a saber: 
1. Vício no elemento competência decorrente da inequação entre a conduta e as atribuições do 
agente. É o caso em que o agente pratica o ato que refoge ao círculo de suas atribuições (excesso 
de poder). 
2. Vício no elemento finalidade: compete na prática de ato direcionado a interesses privados, o 
agente confere autorização apenas aquele a quem pretende beneficiar. 
3. Vício de forma provém de ato que inobserva ou omite o meio de exteriorização exigido para o ato, 
ou que não atende ao procedimento previsto em lei como necessário à decisão que a Administração 
deseja tomar. 
4. Vício do elemento motivo. Ocorre de três modos: a) inexistência de fundamento para o ato; b) 
fundamento falso, vale dizer, incompatível com a verdade real; c) fundamento desconexo com o ob-
jetivo pretendido pela Administração. 
5. Vício no elemento objeto: consiste na prática de ato dotado de conteúdo diverso de que a lei 
autoriza ou determina. Há vício se o objeto é ilícito, impossível ou indeterminável. 
A revogação é o ato administrativo discricionário pelo qual a administração extingue um ato válido, 
por razões de oportunidade e conveniência. 
Seus efeitos produzem efeitos ex nunc: 
1. Não podem ser revogados os atos vinculados, precisamente, porque nestes não há os aspectos 
concernentes à oportunidade e conveniência. 
2. Não podem ser revogados os atos que exauriram os seus efeitos. 
3. A revogação não pode ser feita quando já se exauriu a competência relativamente ao objeto de 
ato. 
4. A revogação não pode atingir os meros atos administrativos, como certidões, atestados, vetos, 
porque os efeitos deles decorrentes são estabelecidos pela lei. 
5. Também não podem ser revogados os atos que integram um procedimento, pois a cada novo ato 
ocorre a preclusãocom relação ao anterior. 
6. Não podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos, conforme expresso na Súmula 
473 do STF. 
Já a convalidação ou saneamento é o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente em um 
ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que foi praticado. 
Tratando-se de ato vinculado praticado por autoridade incompetente, a autoridade competente não 
poderá deixar de convalidá-lo, se estiverem presentes os requisitos para a prática do ato; a convali-
dação é obrigatória, para dar validade aos efeitos já produzidos; se os requisitos legais não estiverem 
presentes, ela deverá necessariamente anular o ato. Se o ato praticado por autoridade incompetente 
é discricionário e, portanto, admite apreciação subjetiva quanto aos aspectos de mérito, não pode a 
autoridade competente ser obrigada a convalidá-lo, porque é obrigada a aceitar a mesma avaliação 
subjetiva feita pela autoridade incompetente; nesse caso poderá convalidar ou não, dependendo de 
sua própria apreciação discricionária. 
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Há três formas de convalidação. A primeira é a ratificação. A autoridade que deve ratificar deve ser 
a mesma que praticou o ato anterior ou um superior hierárquico, mas o importante é que a lei lhe 
haja conferido essa competência específica. A segunda é a reforma. Esta forma de aproveitamento 
admite que novo ato suprima a parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida. A última é 
a conversão, que se assemelha à reforma. 
Por meio dela a Administração depois de retirar a parte inválida do ato anterior processa a sua subs-
tituição por uma nova parte de modo que o novo ato passa a conter a parte válida anterior e uma 
nova parte, de modo que o novo ato passa a conter a parte válida anterior e uma nova parte, nascida 
esta com o ato de aproveitamento. 
Nem todos os vícios do ato permitem seja este convalidado. Os vícios insanáveis impedem o apro-
veitamento do ato, ao passo que os vícios sanáveis possibilitam a convalidação. São convalidáveis 
os atos que tenham vício de competência e de forma. Também é possível convalidar atos com vício 
no objeto, ou conteúdo, mas apenas quando se tratar de conteúdo plúrimo, ou seja, quando a vontade 
administrativa se preordenar a mais de uma providência administrativa no mesmo ato. Vícios insa-
náveis tornam os atos inconvalidáveis. 
Desfazimento 
Quando os atos administrativos forem inconvenientes ou inoportunos, ilegais ou ilegítimos podem ser 
extintos através de revogação, anulação e/ou convalidação. 
Revogação: É a extinção de um ato administrativo praticado de forma válida e discricionária, quando 
sua manutenção deixar de ser conveniente e oportuna, por motivo de interesse público. Alguns atos 
não podem ser revogados como: atos vinculados; atos que geram direito adquiridos; atos consuma-
dos; atos que integram um procedimento e atos enunciativos. Efeito Ex Nunc 
Anulação: É a extinção do ato administrativo considerado ilegal pela própria Administração ou pelo 
Poder Judiciário. Efeito Ex Tunc. 
Os atos discricionários e os atos vinculados estão sujeitos ao controle de legalidade e por isso, são 
passíveis de anulação. 
A anulação de um ato administrativo tem efeito retroativo. 
Em algumas situações é possível corrigir o ato administrativo que foi considerado ilegal (convalida-
ção). 
Convalidação: ocorre quando o ato administrativo possui um vício sanável, mas caso for extinguir 
poderá trazer consequência aos destinatários ou ao público. Então faz apenas uma reparação da 
parte falha do ato administrativo e mantendo o resto do ato. 
Sanatória ou Convalidação 
 A sanatória ou convalidação, é uma forma de corrigir vícios existentes em um ato ilegal sendo precei-
tuado no art. 55 da Lei nº 9.784/1999, in verbis: 
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a 
terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Adminis-
tração. 
Os efeitos da convalidação são retroativos ( ex tunc ) ao tempo de sua execução. 
Convalidação: ocorre quando o ato administrativo possui um vício sanável, mas caso for extinguir 
poderá trazer consequência aos destinatários ou ao público. Então faz apenas uma reparação da 
parte falha do ato administrativo e mantendo o resto do ato. 
Classificação, Espécies e Exteriorização 
Classificação: 
Quanto ao regramento: Atos vinculados e Atos discricionários 
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Quanto aos destinatários dos atos: atos individuais e atos gerais. 
Quanto ao alcance: Atos internos e atos externos 
Quanto ao seu objeto: Atos de império, atos de gestão e atos de expedientes 
Quanto aos efeitos: atos constitutivos e atos declaratórios. 
Quanto à estrutura do ato: atos concretos e atos abstratos. 
Quanto à formação (processo de elaboração): Ato simples, Ato complexo e ato composto 
Quanto à função da vontade administrativa: atos negociais ou negócios jurídicos e atos puros ou meros 
atos administrativos. 
Quanto aos resultados sobre a esfera jurídica dos administrados: atos ampliativos e atos restritivos. 
Quanto à formação do ato: atos unilaterais e atos bilaterais. 
Espécies 
Espécies de atos administrativos: 
Atos normativos: Decreto, regulamentos, Regimento, resolução e deliberação. 
Atos ordinatórios: Instruções, Circulares, Avisos, portarias, Ofícios e Despachos administrativos. 
Atos negociais: Licença, Autorização, Permissão, Aprovação, Visto, Homologação, Dispensa e Renún-
cia. 
Atos enunciativos: Atestado, Certidão e pareceres 
Atos punitivos 
Exteriorização 
Formas de exteriorização do ato administrativo 
Decreto – Ato administrativo unilateral por meio do qual os Chefes dos Poderes Executivos praticam 
de forma escrita atos relacionados à sua competência 
Portaria – Ato administrativo na qual é expedido por agentes públicos de cargo de chefia que pode 
conter instruções acerca da aplicação de leis ou regulamentos ou recomendações gerais. 
Alvará – Ato administrativo para expedir autorizações e licenças; 
Aviso – Ato administrativo usado por ministros ou militares para orientar seus subordinados. 
Instrução – Ato administrativo geral expedido por autoridades que se encontra no topo da hierarquia. 
Circular – Ato administrativo que tem como objetivo transmitir ordens iguais para seus subordinados. 
Regimento: Ato administrativo unilateral de aplicação interna e de caráter normativo e geral que visa 
fixar regras de funcionamento e administração. 
Ordem de Serviço – Ato administrativo para iniciar uma obra ou determinado serviço. 
Resolução – Ato administrativo que comunica deliberações dos órgãos colegiais; 
Ofício – Ato administrativo na qual os agentes se comunicam formalmente; 
Parecer – Ato administrativo emitido por órgão consultivo para fazer uma apreciação técnica; 
Despacho – Ato administrativo que manifesta a decisão final de uma autoridade. 
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Vinculação e Discricionariedade 
Na concepção de HELY LOPES MEIRELLES “Atos vinculados ou regrados são aqueles para os quais 
a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização”, ao passo que “discricionários são os que 
a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua 
conveniência, de sua oportunidade e de seu modo de realização”. 
O ato vinculado é exatamente como a lei manda, e o discricionário o agente público tem alguma liber-
dade para fazer algumas mudanças conforme a sua vontade, mas com limites. O administrador tem na 
verdade que respeitar a lei e os princípios da administração pública, ou seja, não deve confundir a 
discricionariedade com arbitrariedade. 
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