Planejamento em saúde

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SUMÁRIO 
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................ 2 
2 PLANEJAMENTO ....................................................................................... 3 
3 PLANEJAMENTO EM SAÚDE.................................................................... 6 
4 ESTUDOS SOBRE O PLANEJAMENTO NO SUS ................................... 12 
5 PLANEJAMENTO NO SUS ...................................................................... 15 
5.1 Princípios do planejamento governamental no SUS .......................... 17 
6 PLANEJAMENTO NO SUS, REGIONALIZAÇÃO E CONTRATO 
ORGANIZATIVO DA AÇÃO PÚBLICA DE SAÚDE ................................................... 26 
6.1 Etapas do planejamento no SUS ....................................................... 31 
7 PLANEJAMENTO E PROGRAMAÇÃO EM SAÚDE ................................ 33 
8 MÉTODO CENDES/OPAS ....................................................................... 35 
9 PROGRAMAÇÃO ANUAL DE SAÚDE ..................................................... 37 
10 PLANO DE QUALIDADE E SEGURANÇA DO PACIENTE ................... 39 
10.1 Gestão da qualidade ....................................................................... 40 
10.2 DESCRIÇÃO DO PROCESSO DE GERENCIAMENTO DE RISCOS 
ASSISTENCIAIS .................................................................................................... 42 
11 PLANEJAMENTO E GESTÃO DE SAÚDE EM TEMPOS DE 
PANDEMIA.... ............................................................................................................ 43 
11.1 O caso do SUS ............................................................................... 46 
12 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................... 49 
 
 
 
 
 
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1 INTRODUÇÃO 
Prezado aluno! 
 
O Grupo Educacional FAVENI, esclarece que o material virtual é semelhante 
ao da sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro – quase improvável - 
um aluno se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao professor e fazer uma 
pergunta , para que seja esclarecida uma dúvida sobre o tema tratado. O comum 
é que esse aluno faça a pergunta em voz alta para todos ouvirem e todos ouvirão 
a resposta. No espaço virtual, é a mesma coisa. Não hesite em perguntar, as 
perguntas poderão ser direcionadas ao protocolo de atendimento que serão 
respondidas em tempo hábil. 
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da 
nossa disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à 
execução das avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da 
semana e a hora que lhe convier para isso. 
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser 
seguida e prazos definidos para as atividades. 
 
Bons estudos! 
 
 
 
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2 PLANEJAMENTO 
 
Fonte: gestaodesegurancaprivada.com 
O planejamento é uma atividade que, através do ambiente de uma 
organização, cria a consciência de suas oportunidades e ameaças para o 
cumprimento de sua missão e estabelece o propósito de direção que a 
organização deverá seguir para aproveitar as oportunidades e evitar os riscos. 
Entre outros teóricos, como Maximiano (2004), o planejamento é a capacidade 
de projetar e selecionar estratégias para a realização dos objetivos 
organizacionais, mostrando como evoluir da situação atual até uma situação 
desejada (CUNHA, 2016). 
Para Johnson, Scholes e Whittington (2007) apud Cunha (2016), é um curso 
de ações com vistas a garantir alcance de objetivos traçados, o que envolve 
estratégias cujo desenvolvimento implica na mudança das capacidades, um 
melhor ajuste das oportunidades proporcionadas em ambiente diversificados e 
mutantes devido as circunstancias internas e externas de um sistema. 
O planejamento consiste em uma programação projetada para o futuro em 
que os objetivos são definidos, as estratégias são estabelecidas e os recursos 
alocados visando a sua implementação. Analisam os autores que a parte 
analítica recebe o nome de estratégias e o processo pelo qual os 
administradores formulam as mesmas tem sido chamado de planejamento 
estratégico (TARABAY et al, 2010 apud CUNHA, 2016). 
 
 
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Barros e Fishmann (2007) afirmam que estabelecer estratégias em um 
planejamento significa absorver as aprendizagens dos dirigentes, conhecer suas 
experiências pessoais e de outros em conjunto, como dados obtidos por 
pesquisas ou por outros meios, em que são sintetizados na visão da direção a 
ser seguida (CUNHA, 2016). 
Com fundamento no exposto, Lanzoni et al. (2009, p. 431) apud Cunha (2016) 
apresentam o conceito de planejamento definido por diversos autores como: 
um instrumento de gestão, que permite administrar o processo de trabalho da 
organização e, ao mesmo tempo, incorporar novas formas de pensar e agir. 
Quando se agrega ao planejamento a qualidade de instrumento de gestão, é 
possível compreender que sua dinâmica administrativa corrobora o maior 
controle do futuro, a partir da tomada de decisão. Nos sistemas planejados, 
é possível prever e detectar problemas futuros a partir do presente e do 
passado, aliando aos serviços o caráter preventivo das decisões. 
Segundo Paim (2008) apud Cunha (2016), o planejamento também é um modo 
de explicitação do que vai ser feito, quando, onde, como, com quem, e para quê. 
Conforme Tancredi, Barrios e Ferreira (1998) o planejamento pode ser utilizado 
como instrumento de ação governamental para a produção de políticas, como 
instrumento do processo de gestão das organizações e como prática social. Como 
instrumento administrativo e de políticas de governo, seu prestígio passou por vários 
períodos de altos e baixos, inclusive no setor da saúde (CUNHA, 2016). 
Segundo autor, planejar consiste, basicamente, em decidir com antecedência o 
que será feito para mudar condições insatisfatórias no presente ou evitar que 
condições adequadas venham a deteriorar-se no futuro. 
Com isso, o planejamento deve ser feito pelos atores envolvidos na ação, e a 
figura do “planejador”, hoje em dia, deve ser considerado como a de alguém que atua 
como facilitador do processo. Cada vez mais as organizações se dão conta de que é 
perfeitamente possível apropriar-se dos conceitos e ferramentas do planejamento, 
bem como das vantagens decorrentes do envolvimento das pessoas nesse processo 
(CUNHA, 2016). 
Dessa forma, o planejamento possibilita aos agentes refletir sobre as ações, 
analisar de forma sistemática as organizações e pensar estrategicamente, 
representando, portanto, um processo essencial na gestão eficiente, uma vez que 
por seu intermédio é possível analisar o ambiente, definir o que se pretende e como 
 
 
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alcançar o que se pretende. Além disso, ele é considerado como um processo 
essencial de uma gestão moderna e eficiente. Planejar é promover o desenvolvimento 
institucional, possibilitar aos agentes, reflexões sobre as ações e análise sistemática 
da organização (CUNHA, 2016). 
Ações de planejamento possibilitam a mudança organizacional e o processo de 
reformulação das práticas de saúde. 
Para que isso aconteça o planejamento, conforme Tancredi, Barrios e Ferreira 
(1998, p. 16) apud Cunha (2016) pode ocorrer em três níveis, segundo o grau de 
complexidade do processo de tomada de decisões: 
 
 planejamento normativo ou de políticas: é destinado a promover 
mudanças sociais deliberadas ou pretendidas projetadas para o 
futuro. Como é possível perceber, nesse nível de planejamento será 
necessário lidar com os distintos interesses de diferentes atores 
sociais e sua postura em relação ao plano, de oposição, indiferença 
ou adesão. 
 planejamento estratégico: indica os meios – estratégias – pelos quais 
se julga que seja possível atingir as metas desejadas de médio e 
longo prazo; define a estrutura sistêmica para a ação organizacional 
e as medidas de efetividadefazem parte do cotidiano da ordem política e social. Como especialidade em seus 
diferentes ramos, o tema do planejamento é tratado por especialistas renomados em 
vasta literatura especializada das disciplinas aqui assinaladas. Pode-se afirmar que 
planejar é reduzir incertezas. Logo, implica em algum grau de intervenção na 
economia, associa-se a práticas regulatórias, orienta investimentos e está diretamente 
vinculado à alocação eficiente de recursos. No setor saúde, as práticas de 
planejamento estão presentes em todo o processo que é conhecido como Gestão do 
SUS. Para esses objetivos, tratar-se-á planejamento e programação como áreas de 
conhecimento e atividades referidas ao setor saúde, no qual o tema tem ampla 
utilização e grande diversidade de abordagens entre pesquisadores e dirigentes nas 
áreas pública e privada. Definir metas, estabelecer objetivos e planejar ou programar 
ações representam o dia-a-dia dos gestores do setor público em saúde. As atividades 
regulatórias, sejam por meio de auditoria de processos ou de resultados, são afetadas 
por tais definições de objetivos e de metas. 
Em termos atuais, muito do que se discute sobre planejamento e técnicas de 
programação está associado à noção de contrato. O estabelecimento de contratos de 
entes públicos entre si e com agentes privados tem se tornado uma realidade cada 
vez mais forte no SUS, seguindo uma tendência internacional. Isto tem trazido para 
as arenas decisórias os interesses de atores, com ou sem fins lucrativos. Buscando 
desconstruir a ideia usual de contrato de mercado strictu sensu, tem-se trabalhado 
esta interação de atores públicos e privados, muitas vezes de forma controversa, 
como um dos aspectos da governança (BRASIL, 2016). 
 
 
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8 MÉTODO CENDES/OPAS 
 
Fonte: brainly.com 
Uma das mais antigas estratégias de planejamento em saúde na América 
Latina foi o desenho do método conhecido como CENDES/ OPAS, que surge em um 
ambiente favorável à intervenção do Estado na economia como forma de reduzir ou 
compensar as crises econômicas por meio do planejamento e do estabelecimento de 
incentivos específicos. Fundamentalmente a partir da década de 1920, a noção do 
planejamento foi entendida na América Latina como uma ferramenta do Estado para 
a promoção do desenvolvimento social e econômico. Na Comissão Econômica para 
a América Latina (CEPAL), por exemplo, um setor da Organização das Nações Unidas 
(ONU) criado em 1948, o planejamento econômico é visto como uma atividade 
governamental orientada a romper com a dependência dos países latino-americanos 
frente às economias desenvolvidas e estimular o crescimento econômico. As relações 
entre o pensamento cepalino, suas conexões com as técnicas de planejamento e a 
emergência do planejamento estratégico no contexto da América Latina foram 
tratadas por muitos especialistas (BRASIL, 2016). 
Giovanella (1991) apud Brasil (2016) apresenta uma análise minuciosa de todo 
o processo e de suas lacunas, a qual inclui a descrição da formação e dos conteúdos 
do método CENDES/OPAS e a emergência do planejamento estratégico sob a 
influência de formuladores relevantes para a cultura técnica da saúde pública no 
 
 
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Brasil, como Mario Testa e Carlos Matus. Como analisado por Giovanella (1991), esse 
método aplica os fundamentos do planejamento da CEPAL no setor saúde para 
otimizar ganhos econômicos e diminuir custos, sendo a escolha de prioridades feita a 
partir da relação custo/benefício. O objetivo era orientar investimentos em programas 
com menores custos para mortes evitadas em um modelo de planejamento de caráter 
normativo. Esse método foi muito difundido no Brasil e ensinado nas escolas de 
saúde, em cursos acadêmicos e em treinamento de gestores. A estrutura era em 
forma de planilha, onde informações de recursos utilizados, custos por absorção e 
agravos evitados eram cruzadas com o objetivo de orientar as decisões alocativas ou 
analisar o desempenho de sistemas e programas. A dificuldade estava na obtenção 
de informações consistentes e, principalmente, em estabelecer os benefícios 
esperados. Embora seja difícil especificar quando e onde o planejamento central 
tenha começado no setor saúde, certamente o Método CENDES/OPAS representou 
o modelo institucional e oficial de busca de racionalidade burocrática no âmbito de 
estruturas administrativas (ministérios, institutos e secretarias de saúde) que 
operavam de modo predominante por meio de hierarquias, comando e controle. Ao 
longo de décadas, estruturas híbridas de cooperação entre Estado e mercado, que 
hoje podem ser trabalhadas no âmbito da governança, não estiveram presentes na 
agenda política do sistema público de saúde. 
Uma série de soluções de planejamento em saúde se desenvolveu enquanto o 
método patrocinado pela Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS) perdia 
importância. A perda de relevância pode ser atribuída a um conjunto de fatores, dentre 
os quais a dificuldade na obtenção de informações adequadas e o foco na 
produtividade e eficiência econômica em uma área especial, como a de saúde, 
contribuindo para a perda de consenso entre os especialistas, dirigentes e lideranças 
setoriais. Em seu lugar, duas importantes estratégias se disseminaram em nosso país 
no que diz respeito à difusão de ideias de especialistas em planejamento para os 
dirigentes setoriais. São elas as abordagens de planejamento estratégico-situacional 
e as diferentes práticas de programação em saúde. Tratar-se-á resumidamente destes 
dois temas antes de entrar no item hoje dominante em termos de planejamento e que 
se refere aos mecanismos de governança e à entrada em cena da Nova Gerência 
Pública (BRASIL, 2016). 
 
 
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9 PROGRAMAÇÃO ANUAL DE SAÚDE 
 
Fonte: cogef.ms.gov 
A Programação Anual de Saúde é o instrumento que operacionaliza as 
intenções expressas no Plano de Saúde e tem por objetivo anualizar as metas do 
Plano de Saúde e prever a alocação dos recursos orçamentários a serem executados. 
Na Programação Anual de Saúde são detalhadas as ações e serviços — conforme a 
Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde (RENASES) e a Relação Nacional 
de Medicamentos Essenciais (RENAME); as metas anuais; os indicadores; e a 
previsão de alocação de recursos orçamentários no ano. A Programação Anual de 
Saúde é elaborada no ano em curso e executada no ano subsequente, coincide com 
o período definido para o exercício orçamentário (um ano calendário) e a Lei 
Orçamentária Anual, sendo o subsídio para elaboração desta última. Sendo o Plano 
de Saúde a base para elaboração do componente do setor saúde no Plano Plurianual, 
a Programação Anual de Saúde deve ter como base tais instrumentos, mantendo 
correlação instrumental entre o disposto no Plano Nacional de Saúde/ Plano 
Plurianual e as ações orçamentárias previstas na Lei Orçamentária Anual (BRASIL, 
2016). 
Segundo o autor, a Programação Anual de Saúde contém as ações que 
contribuem para o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas do Plano de 
Saúde, as metas anuais para cada ação definida, os indicadores utilizados no 
 
 
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monitoramento e na avaliação da Programação e os recursos orçamentários 
necessários para o seu cumprimento. Para Estados e Municípios, a Programação 
Anual de Saúde deverá dispor da seguinte estrutura: 
 Período de vigência do Plano de Saúde; 
 Identificação (esfera de gestão correspondente); 
 Ato do Conselho de Saúde que avalia o Plano de Saúde; 
 Diretrizes, objetivos e indicadores do Plano de Saúde; v Metas do Plano de 
Saúde anualizadas/ revisadas; 
 Ações que, no ano específico, garantirão o alcance dos objetivos e o 
cumprimento das metas do Plano de Saúde. 
 Previsão de alocação de recursos orçamentários necessários ao cumprimento 
da PAS. 
Em razão de não ser executora direta de ações e serviços de saúde, a União 
dispõe de estrutura diferente da PAS em relação aosdemais entes federados 
(BRASIL, 2013): “§ 2° Para a União, serão estabelecidas metas anualizadas do Plano 
de Saúde e a previsão da alocação dos recursos orçamentários necessários ao 
cumprimento da PAS”. 
Na Programação Anual são detalhadas – a partir dos objetivos, das diretrizes e 
das metas do Plano de Saúde – as ações, as metas anuais e os recursos financeiros 
que operacionalizam o respectivo Plano. É importante identificar também as áreas 
responsáveis e as parcerias necessárias para a execução das ações, as quais 
representam o que se pretende fazer para o alcance dos objetivos. Em síntese, do 
ponto de vista da estrutura, a Programação Anual de Saúde conterá, minimamente, o 
seguinte formato segundo Brasil (2016): 
 definição das ações que, no ano específico, irão garantir o alcance dos 
objetivos e o cumprimento das metas do Plano de Saúde; 
 estabelecimento das metas anuais; 
 definição dos recursos orçamentários necessários ao cumprimento da 
Programação. 
As ações são as medidas ou iniciativas concretas a serem desenvolvidas e que 
deverão contribuir para o alcance dos objetivos e das metas propostas no Plano de 
Saúde. 
 
 
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10 PLANO DE QUALIDADE E SEGURANÇA DO PACIENTE 
 
Fonte: hmjmj.com 
O Plano de Segurança do Paciente (PSP) constitui-se em: 
Documento que aponta situações de risco e descreve as estratégias e ações 
definidas pelo serviço de saúde para a gestão de risco visando à prevenção 
e a mitigação dos incidentes, desde a admissão até a transferência, a alta ou 
o óbito do paciente no serviço de saúde. 
A implantação do PSP deve reduzir a probabilidade de ocorrência de Eventos 
Adversos (EA) resultantes da exposição aos cuidados em saúde, devendo ser focado 
na melhoria contínua dos processos de cuidado e do uso de tecnologias da saúde, na 
disseminação sistemática da cultura de segurança, na articulação e integração dos 
processos de gestão de risco e na garantia das boas práticas de funcionamento do 
serviço de saúde. Em conformidade com a Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, 
que dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências, em seu capítulo 
III, das Ações de Responsabilidade do Fornecedor de Produtos e Serviços, observa-
se que devem ser resguardadas as informações sobre ao exposição aos riscos 
relacionados à assistência à saúde aos usuários do serviços hospitalar, pois diz esta 
lei que o consumidor (usuário do serviço hospitalar) é a parte mais fraca , fragilizada 
na relação de consumo por não conhecer a parte técnica. A Portaria Ministerial 
529/2013 institui o Programa Nacional de Segurança do Paciente (PNSP) com 
objetivo de contribuir para a qualificação do cuidado em saúde em todos os 
 
 
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estabelecimentos de saúde do território nacional. Regulamentada pela RDC 36/2013, 
a qual institui as Ações Para a Segurança do Paciente em Serviços de Saúde, possui 
foco em promoção de ações voltadas à segurança do paciente em âmbito hospitalar 
(GOMES, 2020). 
 As ações incluem promoção, execução e monitorizarão de medidas intra 
hospitalares com foco na segurança do paciente. Na figura abaixo, mostra-se um 
modelo de articulação estratégica para atuação de outras áreas com o Núcleo de 
Segurança do Paciente em serviço de saúde, recomendado pela ANVISA: 
 
Fonte: GOMES, 2020. 
10.1 Gestão da qualidade 
Segundo a RDC n°. 36/2013, o NSP é “a instância do serviço de saúde criada 
para promover e apoiar a implementação de ações voltadas à segurança do paciente”, 
consistindo em um componente extremamente importante na busca pela qualidade 
das atividades desenvolvidas nos serviços de saúde. O programa Nacional de 
 
 
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Segurança do Paciente, em conformidade com a OMS, recomenda que os 
profissionais possam realizar melhorias por meio da abordagem dos processos de 
cuidados, desta forma, percebe-se que, para conseguir aplicar na prática será 
necessário, primeiro, que a instituição trabalhe com sistema de gestão de qualidade 
implantado (GOMES, 2020). 
De acordo com a ABNT NBR ISO 9001:2015, norma de Sistema de Gestão da 
Qualidade e foi constatado que em um sistema de gestão de qualidade o 
recomendado é que os processos críticos da organização devam ser mapeados para 
mostrar sua sequência e interação, bem como implementar ações necessárias para 
sua melhoria contínua. Desta forma, entende-se que é extremamente necessário o 
mapeamento dos processos de atendimento ao paciente e dos processos de trabalho 
de todos os setores deste nosocômio para facilitar a comunicação e a discussão das 
falhas existentes nestes processos criando oportunidade de discussão para melhorias 
contínua (GOMES, 2020). 
Segundo o autor, a elaboração de procedimentos operacionais padrão (POPs) 
pelos profissionais assistenciais é um grande passo que vai ao encontro às 
necessidades de melhorar ainda mais a comunicação entre os diferentes profissionais 
e setores que cuidam do paciente, prevenindo eventos adversos. As normas, de 
gestão de qualidade, recomendam que a organização deve continuamente melhorar 
a eficácia do sistema de gestão por meio do uso da política de qualidade, objetivos da 
qualidade, resultados de auditorias, análise de dados, ações corretivas e preventivas 
e análise crítica pela alta gestão direção. 
A elaboração da política de gestão de qualidade deve ocorrer á medida que as 
muitas etapas do sistema de gestão de qualidade forem sendo executadas, ou seja, 
é um processo que precisa ser planejado, com prazos escolados e bem organizados, 
para implantação por partes conforme a capacidade estrutural e de conhecimentos 
das ferramentas que a instituição apresentar (GOMES, 2020). 
Segundo o autor, recomenda-se que todas as unidades dos hospitais iniciem 
suas ações de qualidade com as atividades de modelagem de seus processos e com 
a elaboração das instruções de trabalho. Estas duas atividades são essenciais para 
organização dos processos de trabalho oferecendo comunicação mais eficaz entre os 
trabalhadores, entre os diferentes setores que produzem serviços para os pacientes 
 
 
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e que ainda não conseguiram fazer interelação entre si. Uma ferramenta 
recomendada para que os colegiados das linhas assistenciais possam utilizar para 
organizar os fluxos de entrada dos pacientes até a saída destes é o Fluxograma 
Analisador dos macroprocessos e processos. O mapeamento dos processos oferece 
oportunidade para visão sistemática dos processos, gerando oportunidade estratégica 
para a gestão local gerenciar as mudanças necessárias. 
10.2 Descrição do processo de gerenciamento de riscos assistenciais 
O Núcleo de Qualidade e Segurança do Paciente, em conformidade com a 
Portaria 529/2013 que institui o Programa Nacional de Segurança do Paciente e a 
RDC 36/2013, que institui as Ações para Segurança do Paciente, adota como escopo 
de atuação para os eventos associados à assistência à saúde, as Seis Metas da 
Organização Mundial da Saúde. Estas metas estão traduzidas nos seis Protocolos de 
Segurança do Paciente publicados nas Portarias 1377/2013 e 2095/2013 apud 
Gomes, (2020): 
1. Identificar os pacientes corretamente; 
2. Melhorar a efetividade da comunicação entre os profissionais; 
3. Melhorar a segurança de medicações de alta vigilância; 
4. Assegurar cirurgia com local de intervenção correto, procedimento correto e 
paciente correto; 
5. Reduzir o risco de infecções associadas aos cuidados de saúde por meio da 
higienização das mãos; 
6. Reduzir o risco de lesão aos pacientes decorrentes de quedas. Além das 6 
metas de segurança do paciente, ainda se incluem ações de segurança uma atenção 
especial também para: 
7. Envolvimento dos usuários para Segurança do Paciente; 
8. Segurança nas terapias nutricionais enteral e parenteral, buscando quesitos 
de qualidade imprescindíveis para prevenção de Eventos Adversos nas terapias 
Nutricionais; 
 
 
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9. Prevenção de Broncoaspiração,pois esta diretamente associada a 
pneumonia hospitalar, uma vez que com este evento as vias aéreas do paciente 
tornam-se colonizadas; 
10. Valorização dos profissionais conforme Política Nacional de Humanização 
para qualidade e segurança ao paciente. 
Segundo ABNT, o sucesso de gestão de risco irá depender da eficácia da 
estrutura de gestão, por meio de estrutura para incorporá-la em toda a organização 
em todos os níveis, pois com as informações sobre os riscos provenientes deste 
processo sendo adequadamente reportadas e utilizadas como base para tomada de 
decisões e a responsabilização em todos os níveis organizacionais aplicáveis este 
processo torna-se cada vez mais eficaz (GOMES, 2020). 
A seguir uma descrição sucinta etapas do Processo de Gerenciamento do 
Risco, segundo Gomes (2020): 
Monitoramento, Análise Crítica, Ordens de Ação de Melhoria são realizadas 
em um sistema informatizado denominado Sistema Estratégico. Os 
trabalhadores do Hospital devem ter acesso para notificar eventos adversos 
e os gestores acesso para notificar e visualizar a frequência das Ocorrências 
notificadas e o Mapa de Riscos de seus setores no sistema estratégico, bem 
como todos os indicadores de qualidade hospitalar. Para a identificação dos 
riscos são utilizadas, primordialmente os riscos reativos (quando o evento já 
ocorreu), que são as notificações das ocorrências de eventos adversos e 
outras não conformidades e as auditorias de processos de cuidados aos 
pacientes, riscos proativos, ou seja, antes que ocorra o dano. 
11 PLANEJAMENTO E GESTÃO DE SAÚDE EM TEMPOS DE PANDEMIA 
 
Fonte: isc.ufba.br 
 
 
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Muitos conhecimentos são clássicos. Pandemia, por exemplo, é um conceito 
antigo. O mesmo ocorre com panaceia. Nem mesmo a noção de sindemia, levantada 
nos últimos meses em relação à pandemia da COVID-19, é deste milênio. Autores 
questionam o conceito, tentando associar as condições sociais a epidemias, de 
maneira a auxiliar os tomadores de decisão no sentido de melhorar a saúde e o bem-
estar psicossocial das populações vulneráveis (MALIK, 2021). 
Segundo o autor, em setembro de 2020, Hornton afirma que COVID-19 não é 
uma pandemia; pelo contrário, correlaciona uma síndrome respiratória aguda, 
transmitida por um vírus, e um espectro de condições não infecciosas, como as 
chamadas doenças crônico-degenerativas. Para esse autor, todas essas condições 
num contexto de extrema heterogeneidade social e econômica amplificam os efeitos 
nocivos de cada uma. Aceitando essa premissa, a abordagem não pode ser tão 
unidirecionada à busca de uma vacina, caso se deseje proteger a saúde dos cidadãos. 
Os conhecimentos em gestão e planejamento tampouco são recentes. Nem 
mesmo na área da saúde, reconhecida como um setor de adoção tardia dos avanços 
do setor, ou na qual as práticas mais contemporâneas não são usualmente 
empregadas. Dessa forma, quando se fala em pensar uma nova estratégia de 
enfrentamento do problema, além de sistêmica, ela deve ser multidimensional. Já não 
é suficiente falar nos conhecidos determinantes sociais (da saúde ou da doença). Em 
2020, Donald Berwick publicou um paper sobre determinantes morais, em que entra 
em questões próximas daquelas do conceito de sindemia. Assim, o setor saúde não 
é suficiente para conter e/ou mitigar a condição. Por exemplo, para fazer isolamento 
social, é fundamental haver condições de moradia e de alimentação. Caso contrário, 
dificilmente o cidadão permanecerá em casa, sem buscar formas de alimentar a si 
próprio e à família. Os estudos de soroprevalência mostram os efeitos dessa 
disparidade nas condições de vida: os mais pobres, com menos escolaridade, 
morando nas regiões periféricas e os pretos tiveram maior contato com o vírus que os 
demais (MALIK, 2021). 
Com isso, segundo o autor, torna-se necessário repensar a forma de olhar para 
o problema. Comitês de crise são necessários, tanto no âmbito de órgãos de saúde 
quando de governos. Isso já vem sendo observado, mas não é frequente verificar que 
as diferentes instâncias governamentais (no interior de cada unidade subnacional ou, 
 
 
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pensando no Sistema Único de Saúde (SUS), em diferentes níveis de governo, como 
preconiza seu complexo modelo de governança) tenham essa experiência. Verifica-
se que, por vezes, interesses político-partidários e até de cunho eleitoreiro superam o 
interesse nacional, da saúde da população. Desde março de 2020, foi objeto de 
acaloradas discussões (muitas vezes mais motivadas por opiniões e/ou por adesão a 
“times”) a precedência da saúde perante a economia ou vice-versa, ou a possibilidade 
de priorizar um ante o outro, dependendo da emergência de situações inesperadas 
Se o planejamento fizesse aquilo que muitos esperam dele, adivinhar o futuro, 
seria mais fácil saber o que esperar. No entanto, o inesperado – mesmo que a 
posteriori seja possível dizer que era previsível – ocorre com grande frequência, 
mesmo que se conte com a inteligência artificial para fazer os cálculos. Basicamente, 
porque quem coloca os dados no computador são humanos, às vezes os mesmos que 
coletam os dados, com a sua percepção humanamente parcial ou limitada. No caso 
da pandemia, há informações recebidas com maior rapidez por uns que por outros, 
interpretadas com diferentes graus de acurácia em distintos ambientes, processadas 
e divulgadas com mais ou menos transparência. Isso coloca em julgamento as 
questões da governança e do compliance, temas da moda, mas que, como ocorre 
com termos disseminados, são muito falados, porém interpretados de maneira 
peculiar, dependendo de quem olha, e pouco aplicados (MALIK, 2021). 
De acordo com o autor, tomando em perspectiva o conceito de governança, a 
primeira questão é que, embora seja um tema correlato com a gestão, deve ser 
entendido num nível diferente. A gestão se ocupa do cotidiano; e a governança, das 
diretrizes mais amplas. Ou seja, no caso da COVID-19, a gestão pensa em quantos 
leitos de Unidade de Terapia Intensiva (UTI) são necessários e como serão ocupados, 
de maneira adequada, com os insumos requeridos. A governança, por sua vez, deve 
se preocupar em como informar a população, como garantir que os recursos estejam 
presentes, no limite como integrar o público com o privado. Assim, se é compreensível 
que o gestor de cada estado, município ou serviço quisesse ter os seus Equipamentos 
de Proteção Individual (EPI) ou os seus respiradores, a governança do sistema 
deveria se preocupar em como fazer chegar os recursos necessários e adequados 
onde seriam de fato usados. 
 
 
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Uma vez que a governança corporativa se preocupa com o relacionamento 
entre todos os interessados, a visão regional, estadual ou nacional faz certamente 
parte de seu objeto de atuação. Os seus quatro pilares são a equidade, a 
transparência, a prestação de contas e a responsabilidade corporativa. Na área da 
saúde, ainda mais saúde pública, pode-se também olhar para a governança pública, 
lembrando que ela transcende as questões de planejamento e gestão, precisando 
considerar a participação dos atores sociais e das instituições que regulam as 
transações econômicas. Nesse caso, os pilares são um pouco diferentes: a 
transparência, o acesso à informação, a accountability (ou prestação de contas, 
responsabilidade social) e o compliance (MALIK, 2021). 
No Brasil, há leis para esses pilares, por exemplo, a Lei do Acesso à Informação 
(instituída, entre outros motivos, pela busca da transparência) e a lei anticorrupção, 
frequentemente associada às unidades de compliance (termo que vem de um verbo, 
to comply, que significa concordar, cumprir a norma). Finalmente, para não esquecer 
um conceito caro à saúde, cabe trazer a governança clínica. Esta se insere no conceito 
de Triple Aim, na busca dos melhores resultados em saúde/desfechos, com a 
utilização mais adequada dos recursos e levando a uma experiência satisfatóriapara 
o paciente (MALIK, 2021). 
11.1 O caso do SUS 
O SUS em si é um estudo de caso de governança, mais ainda em tempos de 
pandemia. Primeiro porque abrange diversas instâncias subnacionais com comando 
único por nível de governo, de acordo com a lei do sistema. Segundo porque deveria 
considerar todos os atores envolvidos, desde os cidadãos no seu papel primordial até 
profissionais, governantes e agentes econômicos, empresas com e sem finalidade 
lucrativa. Terceiro porque coloca em ação toda a cadeia de valor, desde a geração de 
conhecimentos até o consumo, passando pelos fluxos de regulação, distribuição e 
informação (MALIK, 2021). 
Segundo o autor, nas primeiras semanas após a declaração da pandemia, a 
informação para a população foi um dos fatores mais críticos. De forma correta ou 
não, os dados apresentados com frequência pela equipe do Ministério ofereciam aos 
 
 
47 
 
 
cidadãos uma sensação de segurança, de se sentirem por dentro de como estava o 
país e de como sua participação era importante para o futuro da saúde nacional. 
Contudo, antes do primeiro caso no Brasil, sabe-se que já havia uma série de 
informações, tanto de posse dos diferentes níveis de governo (federal, estaduais e 
municipais), tratadas em função da saúde global, quanto de algumas empresas com 
unidades fora do Brasil. Em função disso, há críticas – cuja acurácia não é 
transparente para a opinião pública – quanto a se deveriam ter sido tomadas medidas 
severas de controle pelo menos de viagens em função do Carnaval, que ocorreria em 
fevereiro e quando aglomeração popular é a norma. 
Num segundo momento, começou uma discrepância de informações, em 
alguns casos, por desconhecimento (orientação quanto à não necessidade de utilizar 
máscaras nos deslocamentos normais, desmentida depois), em uns, por busca de 
evidenciar posições ou opiniões (por exemplo, a defesa da não necessidade de 
isolamento social) e em outros ainda por defesa de medicamentos aparentemente 
sem evidências científicas de sucesso (que ainda são utilizados por norma em 
algumas situações). Logo a seguir, com a redução de disponibilidade de EPIs e de 
equipamentos, com todos os interessados indo a campo para adquiri-los, o mercado 
se colocou, aumentando os preços de todos os insumos a números nunca vistos 
(MALIK, 2021). 
Municípios, estados e serviços de saúde de acordo com o autor, faziam guerra 
de preços também para contratação de profissionais especializados. Onde se verificou 
comando de fato, conseguiu-se ver ação conjunta na gestão e utilização de recursos. 
Alguns municípios e estados conseguiram tratar a regulação do acesso aos leitos de 
UTI para COVID-19 e para outras necessidades. Ao mesmo tempo, ocorreu retração 
da Atenção Primária, priorizando a assistência hospitalar durante a pandemia em 
detrimento dos Agentes Comunitários de Saúde como agentes de saúde de fato. 
Tampouco, em média, foram preparados os profissionais para cuidar de sua saúde 
física e mental. Em alguns dos países onde começou a pandemia, foram criados 
hospitais de campanha. O Brasil seguiu esse movimento, com diferentes modalidades 
de gestão, por organizações sociais ou por outras convidadas e interessadas. No 
entanto, não se pode dizer que tenha havido um processo de avaliação apropriado da 
experiência, para novas situações. 
 
 
48 
 
 
A Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), vinculada ao Ministério da 
Saúde e responsável pelo controle dos planos de saúde, adiantou-se e sugeriu que 
os planos de saúde restringissem acesso a alguns procedimentos eletivos (que não 
tratamentos oncológicos e controles de outras condições crônicas bem como pré-natal 
e partos). Nesse clima, a falta de orientação única fez com que a população tivesse o 
comportamento habitual nessas condições de insegurança, optando por não procurar 
os serviços, postergando até mesmo o que seria necessário acompanhar (MALIK, 
2021). 
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), também vinculada ao 
Ministério da Saúde, está, ficou, sob mira da opinião pública (e dos poderes 
constituídos) porque esperava-se dela a liberação adequada da vacina 
(independentemente de qual seja). O assunto vacina mostra desconsideração pelas 
questões de governança, pois em vez de se buscar uma, qualquer, que funcione para 
a população, é objeto de torcida, fazendo a população correr o risco de ser manipulada 
em prol ou contra qualquer uma das duas (MALIK, 2021). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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resultados. 
 planejamento tático/operacional: refere-se ao desenvolvimento de 
ações (planos) que permitam organizar a execução das estratégias 
planejadas em outro nível de planejamento. Indica como “colocar em 
prática” as ações previstas. 
Segundo o autor, o ato de planejar permite a avaliação da situação como um 
todo, aumentando a possibilidade de prever as dificuldades e os modos para superá-
las. O planejamento aumenta a compreensão do trabalho a ser realizado, enseja ver 
sua complexidade e suas dependências. Também é facilitador da comunicação grupal, 
pois expõe o papel de cada um dos atores envolvidos no processo, o que cada um 
pensa e qual será o modo de ação, gerando assim compromissos e responsabilidades 
mútuas. 
Para Campos, Faria e Santos (2010) apud Cunha (2016) a riqueza do 
planejamento está no processo de análise e discussão que leva ao diagnóstico, à 
visão do futuro desejável e factível e ao estabelecimento dos objetivos e programas 
de trabalho. Adotado como prática social, envolvendo uma ampla gama de atores da 
sociedade civil, o planejamento participativo exerce um forte poder de aglutinação de 
pessoas e grupos, os quais passam a compreender e conviver com os anseios dos 
 
 
6 
 
 
outros atores sociais. A negociação entre grupos torna-se mais fácil e o compromisso 
de todos com a concretização dos ideais fica muito ampliada. 
3 PLANEJAMENTO EM SAÚDE 
 
Fonte: organize-here.com 
O Planejamento na Saúde Pública latino-americana foi especialmente difundido 
a partir do final dos anos 1970, quando a planificação normativa foi duramente 
criticada pela centralidade no aspecto econômico. A partir daí, foi configurado o 
denominado enfoque estratégico de Planejamento, sob influência do pensamento 
estratégico de Mario Testa (sanitarista argentino) e da planificação situacional de 
Carlos Matus (economista chileno), que consideraram a necessidade de planejar em 
contextos de conflitos ou colaborações entre os agentes, o que começava a ser viável 
na conjuntura de declínio dos regimes de exceção na América Latina (FURTADO et 
al, 2018). 
Outros autores, como Mintzberg et al; abordaram as várias correntes do 
planejamento estratégico, porém em uma vertente mais próxima do setor produtivo 
privado, distante das preocupações políticas dos autores latino-americanos citados. A 
entrada do pensamento donabediano na subárea de Política, Planejamento e Gestão 
da Saúde Coletiva representa o efetivo ingresso da avaliação no interior de um 
espaço, até então, restrito às temáticas da formulação de políticas e do planejamento. 
 
 
7 
 
 
A influência de Donabedian nas discussões e práticas da avaliação no Brasil 
foram reconhecidas, no final da década de 1980, quando afirmou-se que “dificilmente 
são encontrados artigos na literatura que não se baseiem ou citem, com destaque, o 
trabalho desse autor” (p. 53) e seu pensamento permitiu articulações da Avaliação 
com os referenciais hegemônicos do Planejamento e Gestão no contexto da Reforma 
Sanitária Brasileira da época, como atestam os trabalhos de Lynn Silver, pioneira no 
estabelecimento de interlocuções entre a área do Planejamento em Saúde e a 
Avaliação de inspiração donabediana (FURTADO et al, 2018). 
De acordo com o autor, com o advento da avaliação, tem-se a peça que faltava 
para completar o chamado ciclo de análise das políticas públicas, que passa a integrar 
o eixo disciplinar Planejamento e Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde, aprovado 
na Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), em 1993. 
A análise da produção de conhecimento em Planejamento e Gestão na saúde e suas 
relações com as políticas deste mesmo setor no Brasil, no período de 1974 a 2000, 
demonstra o surgimento da temática do Planejamento como objeto de investigação 
no período compreendido entre 1980-1986 e, por sua vez, a avaliação de processos 
emergiu entre 1990-2000. Nas palavras dos autores: 
 “...a avaliação ainda não se destacaria como um momento específico, 
começando a apresentar sinais nas duas últimas fases. A fase de avaliação 
corresponde a um momento da política que se dedica aos resultados obtidos 
pela política implementada em contraposição às propostas...” 10 (p. 29 apud 
FURTADO et al, 2018). 
A importância das questões políticas, éticas e epistemológicas envolvendo 
Avaliação e Planejamento é relevante mas vem sendo abordada de maneira 
circunscrita ao interior de cada uma delas, tanto no Planejamento quanto na Avaliação 
carecendo de análises que considerem justamente as interações entre ambas 
(FURTADO et al, 2018). 
 
Modelo explicativo das dimensões de análise do planejamento em saúde 
 
 
 
8 
 
 
 
O desafio representado pela implementação do SUS exige cada vez mais a 
utilização de ferramentas e tecnologias que facilitem a identificação dos principais 
problemas de saúde das comunidades e a definição de intervenções eficientes e 
eficazes. Uma dessas ferramentas é, sem dúvida alguma, o planejamento 
(CUNHA, 2016). 
O fato é que, na área de Saúde, a organização e o fortalecimento do Movimento 
pela Reforma Sanitária, que viria a se consolidar na 8ª Conferência Nacional de Saúde 
(1986) e com a incorporação dos seus princípios e diretrizes na Constituição Federal 
de 1988, com base das Leis orgânicas do SUS, aprovadas em 1990, configuram-se 
numa situação bastante favorável ao desenvolvimento do planejamento em saúde nas 
organizações públicas, quer no que diz respeito à incorporação das concepções e 
métodos para a formulação de políticas, planos e projetos, quer no que diz respeito à 
disseminação de métodos, técnicas e instrumentos de programação de ações e 
serviços de saúde em vários níveis de complexidade organizacional (CUNHA, 2016). 
No caso das instituições de saúde, em que a quantidade e a complexidade 
das tarefas a serem realizadas, bem como o volume de recursos e pessoas 
envolvidas na sua realização não podem correr o risco do improviso, essa 
necessidade do planejamento torna-se premente. Acresce-se a isso o fato de 
lidarem com situações que envolvem a vida de milhões de pessoas e que 
 
 
9 
 
 
podem resultar em doenças, incapacidades e mortes (PAIM, 2008, p. 767 
apud CUNHA, 2016). 
Segundo o autor, apesar das dificuldades enfrentadas, o autor relata que, para 
a efetiva institucionalização do planejamento na cultura organizacional das 
Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, e até mesmo no âmbito do Ministério 
da Saúde, instituições marcadas pelo patrimonialismo, clientelismo e amadorismo 
gerencial em muitos setores, as concepções e propostas metodológicas do 
planejamento em saúde passaram a ser difundidas, experimentadas, criticadas e 
aperfeiçoadas, notadamente a partir da intensificação do processo de construção do 
SUS, através da implementação da Municipalização das ações e serviços de saúde. 
Quando se planeja alcançar objetivos complexos e de forma participativa, 
compartilhando diferentes saberes (interdisciplinaridade) e diferentes ações 
(intersetorialidade), torna-se ainda mais evidente, o quanto é importante planejar. 
Chorny (1998) refere que planejamento não é fazer plano e, segundo Matus (1993): 
“o plano é um produto momentâneo de um processo de planejamento. ” Funciona 
como um instrumento para, em determinados momentos, permitir o compartilhamento 
e/ou a negociação dos projetos elaborados (CUNHA, 2016). 
De acordo com autor o processo de planejamento em saúde implica o 
desenvolvimento de dois momentos articulados: formulação da Política (construção 
da Agenda estratégica) contendo a identificação dos Problemas prioritários de alcance 
geral (sistêmicos) e elaboração do Plano propriamente dito. O desenvolvimento desse 
processo no âmbito do SUS pressupõe a definição da base territorial e o 
reconhecimento da existênciadas diversas esferas de gestão, por conta do modelo 
macro-organizacional que contempla, como se sabe, os níveis federal, estadual e 
municipal. 
A construção da Agenda estratégica corresponde ao que Matus (1993) 
considera um “programa direcional”, ou, na terminologia mais utilizada no Brasil, a 
“Política”, documento de orientação e monitoramento do processo de planejamento 
das ações de saúde que venham a se desenvolver em nível nacional e em cada um 
dos estados e municípios, correspondendo, portanto, à Política Nacional de Saúde, 
à Política Estadual de Saúde e à Política Municipal de Saúde (CUNHA, 2016). 
 
 
10 
 
 
Para o autor, há que se tomar como ponto de partida a Análise da Situação de 
saúde da população, enfatizando-se que o processo de planejamento deve 
contemplar a definição e objetivos relativos à melhoria das condições de vida e saúde, 
expressas através da alteração dos indicadores epidemiológicos e sociais. 
Dessa forma, as atividades de avaliação servem para alimentar os processos 
de planejamento e de decisão nas instituições. Retroalimentam-se com informações 
que permitem os ajustes táticos necessários ao alcance dos objetivos pretendidos 
e/ou mudanças de caráter mais estratégico, de mais profundidade, nos projetos ou 
processos avaliados (CUNHA, 2016). 
A avaliação em saúde é um processo crítico-reflexivo sobre práticas e 
processos desenvolvidos no âmbito dos serviços de saúde. É um processo 
contínuo e sistemático cuja temporalidade é definida em função do âmbito em 
que ela se estabelece. A avaliação não é exclusivamente um procedimento 
de natureza técnica, embora essa dimensão esteja presente, devendo ser 
entendida como processo de negociação entre atores sociais. Deve 
constituir-se, portanto, em um processo de negociação e pactuação entre 
sujeitos que partilham corresponsabilidades (BRASIL, 2005, p. 20 apud 
CUNHA, 2016). 
Nesse sentido, avaliação é uma ferramenta de planejamento e gestão, e está 
a serviço dos gestores, profissionais de saúde para apoiar o processo de tomada 
de decisão, é fruto de um processo de negociação entre os atores envolvidos, 
devendo ser elaborado de modo integrado intra e intersetorialmente. Toda informação 
produzida, no âmbito da avaliação, deve servir para tomada de decisão e para a 
realização e ações de acordo com a mesma. Cumpre o sistema ser desenvolvido em 
uma lógica de cooperação técnica junto às unidades, para isso à avaliação tende a 
ser um processo permanente. O Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da 
Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB) apresenta dentre outros objetivos o de 
institucionalização da cultura de avaliação da atenção básica no SUS (BRASIL, 2013). 
Entende-se por monitoramento: 
como parte do processo avaliativo que envolve coleta, processamento e 
análise sistemática e periódica de informações e indicadores de saúde 
selecionados com o objetivo de observar se as atividades e ações estão 
sendo executadas conforme o planejado e estão tendo os resultados 
esperados (BRASIL, 2005, p. 20 apud CUNHA, 2016). 
A avaliação e o monitoramento têm sido cada vez mais considerados práticas 
úteis na melhoria da qualidade dos serviços de saúde. Esforços consideráveis têm 
 
 
11 
 
 
sido empreendidos pelo Ministério da Saúde no sentido de induzir a institucionalização 
de práticas de monitoramento e avaliação na Atenção Básica por parte dos estados e 
municípios para auxiliarem no planejamento das ações dos serviços (CUNHA, 2016). 
Segundo o autor, para consolidar a cultura de planejamento de forma 
transversal nas três esferas de governo foi criado o Sistema de Planejamento do SUS 
(Planeja SUS) como uma iniciativa da Coordenação de Planejamento e Orçamento 
da Secretaria Geral do Ministério da Saúde por meio da Portaria GM nº 3.332, de 28 
de dezembro de 2006. Essa revisão das diretrizes do planejamento veio em um 
momento em que reformas institucionais estavam sendo implementadas, por meio do 
Pacto pela Saúde, com redefinição das responsabilidades de cada gestor em função 
das necessidades de saúde da população e da busca da equidade social (BRASIL, 
2009). 
Os objetivos do Planeja SUS são o de pactuar as diretrizes gerais para o 
processo de planejamento no âmbito do SUS, formular metodologias unificadas e 
modelos de instrumentos básicos do processo de planejamento, implementar e 
difundir a cultura de planejamento que integre e qualifique as ações do SUS entre as 
três esferas de governo e subsidie a tomada de decisão por parte de seus gestores, 
promover a integração do processo de planejamento e orçamento no âmbito do SUS. 
Além de monitorar e avaliar o processo de planejamento, das ações implementadas 
e dos resultados alcançados (CUNHA, 2016). 
Os instrumentos básicos do PlanejaSUS, definidos a partir desta perspectiva, 
são segundo BRASIL (2009): 
 Plano de Saúde (PS): produto de um processo de planejamento que, 
geralmente, inclui a realização de uma análise da situação de saúde 
da população de uma determinada área, o estabelecimento de 
objetivos e metas a alcançar com relação ao enfrentamento dos 
problemas priorizados, a especificação das estratégias a serem 
implementadas para o alcance dos objetivos e os recursos que serão 
empregados neste processo. 
 Programação Anual de Saúde (PAS): o instrumento que 
operacionaliza as intenções expressas no plano de saúde. 
 Relatório Anual de Gestão (RAG): o instrumento que apresenta os 
resultados alcançados e orienta eventuais redirecionamentos que se 
fizerem necessários. 
Segundo Cunha (2016), além desses instrumentos, configuram-se eixos 
prioritários para a aplicação de recursos (investimentos): o estímulo à regionalização 
 
 
12 
 
 
e os investimentos para a Atenção Básica. No contexto da regionalização, define que 
os principais instrumentos de planejamento para tanto são o PDR (Plano Diretor de 
Regionalização), o PDI (Plano Diretor de Investimento) e a PPI (Programação 
Pactuada e Integrada), a qual deve estar inserida no processo de planejamento e deve 
considerar as prioridades definidas nos planos de saúde em cada esfera de gestão, 
através do qual vêm se fortalecendo as equipes técnicas das Secretarias Estaduais 
envolvidas com o processo de planejamento, programação e avaliação do sistema. 
Embora as Estratégias de Saúde das Famílias gastem significativo percentual 
do seu tempo produzindo dados e alimentando sistemas de informação, a avaliação 
e o monitoramento das ações desenvolvidas pelas equipes ainda não foram 
incorporados como atividade sistemática e cotidiana. Uma das dificuldades é porque 
se entende como algo que deve acontecer após a definição das intervenções, para 
ver os resultados. No âmbito do SUS, resgatar ou construir a cultura de planejamento 
é, ao mesmo tempo, um avanço e um desafio (CUNHA, 2016). 
4 ESTUDOS SOBRE O PLANEJAMENTO NO SUS 
 
Fonte: datasus1.saude.gov 
Para Ceccim e Merhy (2009) apud Cunha (2016), o interesse pelo planejamento 
das ações de saúde surgiu como decorrência da complexificação crescente do 
processo de trabalho nesta área, em virtude da necessidade de se enfrentar as 
 
 
13 
 
 
mudanças que foram ocorrendo nas condições de vida e saúde da população em 
diversos países. Nessa perspectiva, a realização de campanhas sanitárias e 
posteriormente a elaboração de programas de controle de doenças podem ser 
consideradas atividades que já incluíam a prática do planejamento. 
Conforme Teixeira (2010) apud Cunha (2016), na década de 70 ampliaram-se e 
diversificaram-se os debates em torno de concepções teóricas e propostas 
metodológicas da área de Planejamento em Saúde no âmbito acadêmico, processo 
que vinha desenvolvendo-se de forma incipiente em alguns poucos centros de 
pesquisa e pós-graduação os quais ganharam força na década de 80. Assim, estudos, 
cursos e investigações foram realizados por docentes da Escola Nacionalde Saúde 
Pública, em interlocução com pesquisadores da Universidade de São Paulo (USP) e 
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e da Universidade Federal da Bahia 
(UFBA). Subsidiaram processos de planejamento e programação de saúde durante 
toda a década de 80, cabendo destacar-se, inclusive, a experiência de implantação 
dos Distritos Sanitários, em que foi desenvolvido um processo de planejamento e 
programação que adotava o enfoque estratégico- situacional. 
Através desse panorama o grupo do Laboratório de Análise e Planejamento do 
Departamento de Projeto da UNICAMP refletiu sobre a “Análise e co-gestão de 
coletivos, a “Micropolítica do trabalho em saúde” e a proposição de aplicação de uma 
“Tecnologia leve para o planejamento em saúde”. Os conceitos e métodos derivados 
desses estudos podem ser utilizados como referencial para a construção de 
processos de planejamento participativo que contemplem o envolvimento de atores 
políticos diversos, como gestores, profissionais e trabalhadores de saúde e 
representantes dos usuários (CUNHA, 2016). 
Segundo o autor, nessa perspectiva, incorpora o planejamento estratégico-
situacional como parte da dimensão político-gerencial do processo de reorientação 
das práticas de atenção à saúde, privilegiando o desenvolvimento de processos de 
análise da situação de saúde da população em territórios específicos como ponto de 
partida para a reorganização do processo de trabalho nas unidades que compõem 
a rede de serviços. 
Segundo Campos, Faria e Santos (2010) apud Cunha (2016), o planejamento, 
ao explicitar objetivos e finalidades, poderá favorecer a democratização da gestão e 
 
 
14 
 
 
reduzir a alienação dos trabalhadores de saúde nos processos de produção. Assim, a 
gestão participativa, como resposta à diretriz da participação da comunidade no SUS, 
pode utilizar o planejamento para apoiar o protagonismo na conquista do direito à 
saúde. 
Em um estudo qualitativo realizado por Ribeiro et al. (2014) apud Cunha (2016), 
com algumas equipes da ESF de Teresina, foi identificado que o planejamento no 
contexto da Atenção Básica em Saúde é incipiente e não participativo independente 
da área (urbana ou rural), do tempo de implantação das equipes (recente ou antiga) e 
do modelo adotado Programa Saúde da Família (PSF) ou Programa de Agentes 
Comunitários de Saúde (PACS). O planejamento exige, como pré-requisito, o 
diagnóstico comunitário de saúde, que é subutilizado no cotidiano de trabalho, apesar 
de os profissionais reconhecerem a sua importância. Observou-se que o nó- crítico 
que dificultou o processo de planejamento participativo foi o não oferecimento do 
treinamento introdutório na implantação das equipes. Isso pode ter potencializado a 
omissão da comunidade e a inexpressividade dos conselhos locais de saúde no 
exercício do controle social 
O estudo de Ribeiro, expõe que o planejamento é voltado para curto prazo e 
que satisfaz as necessidades da demanda programática e espontânea. Permanece 
ainda a lacuna em relação à saúde do homem, saúde do adolescente, atenção aos 
acamados, educação em saúde coletiva com grupos e realização de busca ativa nas 
atividades de vigilância epidemiológica. Outro entrave à integralidade da atenção está 
no referenciamento dos clientes às especialidades, pois o fluxo dos encaminhamentos 
não está documentado em protocolos, o que faz com que os profissionais fiquem 
alheios, além de outras dificuldades, como tempo de espera para marcação de 
consultas e ausência de contrarreferência (CUNHA, 2016). 
Nesse sentido as experiências demonstram que o planejamento vem-se 
constituindo em um espaço de inovação metodológica e organizacional, 
contemplando a incorporação e experimentação de técnicas e instrumentos e 
constitui-se em rico material para a reflexão em torno dos limites e potencialidades 
no processo de implementação das políticas de saúde no âmbito do planejamento das 
equipes de saúde da família (CUNHA, 2016). 
 
 
15 
 
 
5 PLANEJAMENTO NO SUS 
 
Fonte: unasus.gov 
O planejamento no SUS é de responsabilidade conjunta das três esferas da 
federação, sendo que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem 
desenvolver suas respectivas atividades de maneira funcional para conformar um 
sistema de Estado que seja nacionalmente integrado. Assim, as atividades de 
planejamento desenvolvidas de forma individual, em cada uma das esferas, em seus 
respectivos territórios, devem levar em conta as atividades das demais esferas, 
buscando gerar complementaridade e funcionalidade. Essa articulação de tarefas 
entre as três esferas da Federação deve ser organizada a partir de uma distribuição 
de responsabilidades e atribuições definidas pelas normas e acordos vigentes 
(BRASIL, 2016). 
Segundo o autor, o Ministério da Saúde, o CONASS e o CONASEMS, em 
consonância com o Conselho Nacional de Saúde, definem as diretrizes gerais de 
elaboração do planejamento para todas as esferas de gestão, estabelecem as 
prioridades e os objetivos nacionais. Os Municípios, a partir das necessidades locais, 
das diretrizes estabelecidas pelos conselhos municipais de saúde, das prioridades 
estaduais e nacionais, elaboram, implementam e avaliam o ciclo do planejamento 
municipal. A partir das necessidades de saúde no âmbito estadual, das diretrizes 
estabelecidas pelos conselhos estaduais de saúde e observadas as prioridades 
 
 
16 
 
 
nacionais, os estados, em parceria com os COSEMS, coordenam o ciclo de 
elaboração, implementação e avaliação do planejamento em seus territórios, 
buscando articulação de processos e instrumentos. O Distrito Federal, pelas suas 
peculiaridades, assume as responsabilidades típicas das secretarias de estado e de 
município. Na busca da equidade regional, o Estado e os Municípios — em conjunto 
com seus pares nas respectivas regiões de saúde —, definem as prioridades regionais 
e estabelecem as responsabilidades sanitárias de cada ente na região. 
Os planos e metas regionais resultantes das pactuações intermunicipais 
constituirão a base para os planos e metas estaduais, que promoverão a equidade 
inter-regional (§ 2°, art. 30, LC n° 141, de 2012). Além disso, o planejamento no SUS 
deve ter como base territorial as regiões de saúde, uma vez que essas são os espaços 
geográficos fundamentais de garantia da integralidade das ações e serviços de saúde 
para a população no SUS. A Região de Saúde representa a unidade de referência 
para a análise da dinâmica socioeconômica e da situação de saúde da população, o 
dimensionamento da capacidade instalada de produção de serviços, o levantamento 
dos recursos fiscais, dos profissionais e equipamentos disponíveis e para a projeção 
de uma imagem-objetivo da rede de atenção à saúde. Assim, o planejamento no SUS 
se fundamenta em uma dinâmica federativa em que cada uma das esferas possui 
suas atribuições específicas, que articuladas produzem um planejamento orientado 
para impulsionar estratégias de regionalização (BRASIL, 2016). 
Os princípios gerais para o planejamento no Estado Brasileiro, com foco no 
setor saúde, estão dispostos ao longo de um conjunto de normas de diversas 
naturezas, editadas ao longo de quase três décadas. A legislação a ser observada no 
campo da saúde é composta tanto por normas gerais aplicáveis ao planejamento 
governamental, quanto pelas normas específicas editadas no âmbito do SUS. Assim, 
o planejamento no SUS deve observar ambos os conjuntos de normas de forma a 
articular o planejamento setorial com o ciclo geral de planejamento governamental da 
Federação. As regras gerais de planejamento são orientações que devem ser 
seguidas por todas as áreas desenvolvedoras de políticas públicas e estão expressas, 
em sua maior parte, nos art. 165 a 169 e 195, § 2°, da Constituição de 1988, e na Lei 
Complementar n° 101, de 2000, além das normas de Direito Financeiro estabelecidasanteriormente pela Lei n° 4.320, de 1964. O setor saúde deve se orientar 
 
 
17 
 
 
primeiramente por essas regras e, subsidiariamente, pelas disposições constantes 
das regras setoriais ou específicas que abrangem um conjunto mais amplo de normas, 
desde as Leis Orgânicas até as publicações infralegais, como portarias e resoluções 
mais recentes (BRASIL, 2016). 
5.1 Princípios do planejamento governamental no SUS 
As diretrizes estabelecidas por esse conjunto de normas podem ser elencadas 
em sete princípios gerais que orientam os gestores das três esferas da Federação na 
organização de suas atividades de planejamento, com destaque para as disposições 
estabelecidas no Decreto n° 7.508, de 2011, na LC n° 141, de 2012, e especialmente 
na Portaria n° 2.135, de 25 de setembro de 2013, que define de forma mais explícita 
as diretrizes atuais para o planejamento no SUS que são de acordo com BRASIL, 
(2016): 
Princípio 1: o planejamento consiste em uma atividade obrigatória e contínua. 
O processo de planejamento em saúde é de responsabilidade de cada ente federado, 
a ser desenvolvido de forma contínua, articulada, ascendente, integrada e solidária, 
entre as três esferas de governo, na medida em que visa dar direcionalidade à gestão 
pública da saúde. Assim, os entes da Federação devem, obrigatoriamente, realizar 
atividades de planejamento. A elaboração dos instrumentos de planejamento 
estabelecidos pela legislação são obrigações condicionantes, inclusive, para o 
recebimento das transferências intergovernamentais. 
Segundo o autor, o planejamento regular permite dotar os gestores de 
informações que possibilitem uma ação mais efetiva sobre a realidade sanitária e 
redirecionar as ações com vistas a melhorar as condições de saúde da população. 
Entretanto, para que se consiga construir um planejamento que permita dar suporte 
ao SUS, a legislação estabelece que cada um dos entes da Federação desempenhe 
seu papel específico, gerando complementaridade. Assim, o cumprimento das 
responsabilidades individuais em cada esfera da Federação é que irá permitir que as 
demais também possam realizar a contento suas atividades, o que exige que o 
planejamento seja integrado. Essa integração, para ser efetiva, pressupõe que haja 
articulação funcional. Assim, por exemplo, a União, a partir de construção tripartite, 
 
 
18 
 
 
precisa estabelecer diretrizes, objetivos e metas nacionais e o calendário nacional de 
elaboração para que os Estados possam definir as estratégias de coordenação do 
processo de planejamento em seu território e os Municípios iniciem, com seus pares, 
suas atividades nas respectivas regiões de saúde (BRASIL, 2016). 
Princípio 2: o planejamento no SUS deve ser integrado à Seguridade Social e 
ao planejamento governamental geral. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu 
que as políticas de saúde, previdência e assistência devem estar articuladas no 
âmbito da Seguridade Social, criando sincronia entre os programas e ações voltados 
para a inclusão social. Essa articulação, do ponto de vista operacional, deve ocorrer 
nos processos de planejamento e orçamento, sendo necessário que os planos e os 
orçamentos do SUS estejam integrados com os das áreas de previdência e 
assistência (BRASIL, 2016). 
Segundo o autor, o orçamento da Seguridade Social é o instrumento de 
planejamento e orçamentação que articula e integra os programas dessas três áreas 
de política social e junto com o Orçamento Fiscal compõe o Orçamento Geral de cada 
ente da Federação. Além disso, os instrumentos de planejamento da saúde — o Plano 
de Saúde e suas respectivas Programações Anuais e o Relatório de Gestão — devem 
orientar, no que se refere à política de saúde, a elaboração dos instrumentos de 
planejamento de governo — Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), definidos a partir do art. 165 da CF. 
A Constituição Federal de 1988 define a integração entre as funções de 
planejamento estatal e as de orçamentação como sendo o fundamento do modelo 
orçamentário brasileiro, definido pela necessidade do estabelecimento de uma 
conexão coerente entre os respectivos instrumentos adotados. Do mesmo modo, tal 
conexão institui uma relação intrínseca entre os planos de curto e médio prazo e as 
programações anuais de gastos governamentais. Dada esta forma de estruturação 
orçamentária, o PPA consiste no ponto de partida que define as diretrizes gerais de 
ação do Estado nas três esferas de governo da Federação. De acordo com o texto 
constitucional, cabe ao PPA a definição das diretrizes, objetivos e metas da 
Administração Pública relativas às despesas de capital e aos gastos correntes delas 
derivados, ou seja, o PPA sintetiza as estratégias de médio prazo e as operacionaliza 
por meio dos programas que o constituem (BRASIL, 2016). 
 
 
19 
 
 
De acordo com o autor, a PPA se estrutura em duas partes fundamentais que 
são a base estratégica e os programas. A base estratégica consiste no conjunto de 
análises de cenário e de prospecção estratégica que orientará o planejamento 
governamental. A base estratégica deve contemplar a análise da situação econômica 
e social, as diretrizes, objetivos e metas estabelecidas pelo chefe do Poder Executivo, 
a previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores ou entre os 
programas e diretrizes, objetivos e metas dos demais órgãos compatíveis com a 
orientação estratégica do chefe do Poder Executivo. Os programas consistem na 
sistematização das ações que serão implementadas de acordo com as orientações 
definidas na base estratégica. O detalhamento anual dos gastos relativos a cada etapa 
das estratégias adotadas é realizado pela Lei Orçamentária Anual (LOA), cujo 
conteúdo deve guardar plena compatibilidade com as diretrizes expressas nos 
programas definidos no PPA. 
Enquanto o PPA compreende o planejamento governamental de médio prazo, 
para quatro anos, a LOA contém o detalhamento anual desse planejamento na forma 
das ações que deverão ser implementadas e dos recursos orçamentários que estarão 
disponíveis para o financiamento das políticas. Assim sendo, a LOA consiste na 
expressão anual do planejamento governamental, quando são previstos com maior 
detalhamento o volume de recursos arrecadados e como esses serão alocados ao 
longo do conjunto de programas e projetos que serão executados no exercício fiscal 
correspondente. A integração entre o PPA e a LOA é função da Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO), consistindo no instrumento inovador instituído pela 
Constituição Federal de 1988 em matéria de organização orçamentária. Segundo esta 
última, cabe à LDO estabelecer, para cada exercício fiscal, as metas e as prioridades 
da Administração Pública e os parâmetros de elaboração da LOA, além de dispor 
sobre um amplo conjunto de questões adicionais consideradas essenciais para que o 
planejamento de médio prazo, expresso no PPA, possa se traduzir em ação eficiente 
e eficaz de curto prazo. Esse conjunto abrange disposições relativas a possíveis 
alterações na legislação tributária e na política de pessoal da Administração Pública, 
a fixação de limites de gastos para os três poderes, as condições para que o equilíbrio 
fiscal seja obtido, o estabelecimento de critérios para limitação de empenho, a 
definição de medidas a serem adotadas em caso de redução dos montantes de 
 
 
20 
 
 
endividamento, definição das condições e exigências específicas para transferências 
de recursos a entidades públicas e privadas, entre outras (BRASIL, 2016). 
Segundo o autor, o ciclo de planejamento e orçamento de médio e curto prazos 
definidos pela Constituição Federal de 1988 estabelece os prazos para que as peças 
de planejamento e de orçamentação sejam enviadas pelo Poder Executivo ao 
Legislativo, em cada esfera da federação, e esse faça a apreciação das mesmas e as 
devolva para sanção atéo limite dos prazos estabelecidos. Portanto, o ciclo de 
elaboração do planejamento no SUS, em cada esfera, precisa estar harmonizado com 
essa lógica para permitir que haja sincronia das políticas de saúde com as demais 
políticas governamentais, no tempo. De forma mais específica, a Lei n° 141, de 2012, 
em seu art. 36, § 2°, estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios deverão encaminhar para aprovação do respectivo conselho de saúde a 
Programação Anual de Saúde, antes da data de encaminhamento da LDO do 
exercício correspondente ao Legislativo, de forma a garantir que o setor saúde esteja 
contemplado nas regras dispostas na LDO aplicáveis ao ano subsequente. 
Nesse sentido, destaca-se a Nota Técnica do CONASS n° 05, de 2013, a 
respeito do art. 36, que orienta a elaboração e encaminhamento da Programação 
Anual de Saúde em duas etapas distintas, dentre as quais a primeira se refere à PAS 
para orientar a LDO e a segunda se refere ao detalhamento da PAS após aprovação 
da LDO (BRASIL, 2016). 
Princípio 3: o planejamento deve respeitar os resultados das pactuações entre 
os gestores nas comissões intergestores regionais, bipartite e tripartite as instâncias 
permanentes de negociação e pactuação intergestores são os espaços federativos de 
construção de consenso político e de desenvolvimento de estratégias 
intergovernamentais que possibilitam a ação conjunta e articulada do Ministério da 
Saúde e das secretarias estaduais e municipais de saúde. Assim, no processo de 
planejamento no SUS devem ser consideradas como essenciais as pactuações 
realizadas nas comissões intergestores — CIR, CIB e CIT —, uma vez que esses 
espaços de governança têm a competência de discutir e pactuar de forma permanente 
a política de saúde e sua execução na construção da gestão compartilhada do SUS. 
Portanto, todo o processo de planejamento integrado segue a lógica federativa 
clássica em que, apesar de cada uma das esferas ter suas responsabilidades 
 
 
21 
 
 
específicas, as principais decisões sobre o ciclo de planejamento são tomadas a partir 
de consensos. Essa dinâmica de trabalho coletivo é típica de ambientes federativos e 
tem como objetivo conferir legitimidade às decisões e estimular o trabalho conjunto 
entre a União, os Estados e os Municípios. Como resultado, um amplo conjunto de 
questões relativas ao processo de planejamento no SUS passa por negociações 
intergestores nos fóruns federativos do SUS. Assim, as pactuações tripartites 
abrangem: as diretrizes gerais para a composição do conjunto de ações e serviços de 
saúde e de medicamentos essenciais a serem ofertados no SUS (Renases e 
Rename); as etapas e os prazos do processo de planejamento no SUS; as diretrizes 
nacionais para a organização das regiões de saúde; os critérios para o planejamento 
no SUS nas regiões de saúde; as normas de elaboração e fluxos do COAP; as regras 
de continuidade do acesso para o atendimento da integralidade da assistência nas 
regiões de saúde; as diretrizes, objetivos, metas e indicadores de abrangência 
nacional, buscando orientar e integrar o planejamento da União, dos estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, entre outras (BRASIL, 2016). 
No âmbito estadual, de acordo com o autor, as pactuações a serem realizadas 
nas CIB, entre os gestores estaduais e municipais, são relativas: às etapas e aos 
prazos do planejamento municipal em consonância com os planejamentos estadual e 
nacional; às diretrizes estaduais sobre regiões de saúde e demais aspectos 
vinculados à integração das ações e serviços de saúde dos entes federados; à 
conformação e à avaliação do funcionamento das regiões de saúde em cada estado; 
à continuidade do acesso às ações e aos serviços de saúde da rede de atenção à 
saúde, mediante referenciamento em regiões de saúde intraestaduais; à metodologia 
de alocação dos recursos estaduais; e à previsão anual de repasse de recursos aos 
Municípios (constantes dos planos estaduais de saúde), entre outras. 
 Finalmente, no âmbito das Comissão Intergestores Regional (CIR), as 
principais pactuações abrangem: o rol de ações e serviços e o elenco de 
medicamentos que serão ofertados na Região de Saúde (tomando como base a 
RENASES e a RENAME); os critérios de acessibilidade e escala para a conformação 
dos serviços; as diretrizes regionais sobre a organização das redes de atenção à 
saúde; a gestão institucional regional e a integração das ações e serviços dos entes 
federados na Região de Saúde; as responsabilidades individuais e solidárias de cada 
 
 
22 
 
 
ente federativo na Região de Saúde (a serem incluídas no COAP); e a elaboração, a 
pactuação, o monitoramento e a avaliação de todo o processo de planejamento 
regional integrado nas respectivas regiões de saúde, entre outras (BRASIL, 2016). 
Princípio 4: o planejamento deve estar articulado constantemente com o 
monitoramento, a avaliação e a gestão do SUS. O planejamento não consiste apenas 
em um simples exercício de projeção de metas futuras, mas em uma ação estratégica 
da gestão pública que tem por objetivo reorientar os programas e os projetos 
governamentais de forma a ampliar a eficiência, a eficácia e a efetividade da ação das 
políticas de saúde. Portanto, o planejamento está intrinsecamente relacionado à 
gestão do SUS. Para que as ações de planejamento possam contribuir para o 
aperfeiçoamento da gestão do SUS, os entes federados devem comprometer-se a 
realizar o monitoramento e a avaliação, visando analisar os resultados alcançados e 
as estratégias empregadas para tal. O monitoramento e a avaliação devem ser 
processos periódicos, orientados pelas diretrizes, objetivos, metas e indicadores 
assumidos em cada esfera de gestão. No âmbito do planejamento no SUS, o 
monitoramento e a avaliação devem ser executados de forma individual e conjunta 
entre os entes federados, tendo como referência as respectivas regiões de saúde 
(BRASIL, 2016). 
Segundo o autor, o monitoramento compreende o acompanhamento regular 
das metas e indicadores, que expressam as diretrizes e os objetivos da política de 
saúde em um determinado período e o seu cotejamento com o planejado; enquanto a 
avaliação envolve a apreciação dos resultados obtidos, considerando um conjunto 
amplo de fatores. A escolha desses fatores ou critérios que irão orientar a avaliação 
depende do tipo de apreciação que se pretende realizar, uma vez que toda avaliação 
consiste na emissão de um juízo de valor sobre as características, a dinâmica e o 
resultado de programas e políticas. 
Os tipos mais comuns e empregados na avaliação são os que consideram: os 
efeitos sobre a saúde da população (avaliação de impacto ou de efetividade); a 
obtenção das prioridades e os objetivos iniciais estabelecidos (avaliação dos objetivos 
ou da eficácia); a racionalidade no uso dos recursos (avaliação da eficiência); as 
mudanças ocorridas no contexto econômico, político e social (avaliação de cenário); 
as disposições constantes da legislação (avaliação de legalidade ou de 
 
 
23 
 
 
conformidade); a qualidade da estratégia de implantação das políticas e programas 
(avaliação da implementação); a análise e a apreciação de instâncias oficiais 
(avaliação oficial ou institucional); o aperfeiçoamento da capacidade de gestão dos 
quadros e das unidades da administração pública (avaliação de aprendizagem), entre 
outros (BRASIL, 2016). 
De acordo com o autor, a legislação do SUS busca induzir os gestores das três 
esferas a privilegiar as atividades de monitoramento e de avaliação de impacto ou de 
efetividade, combinando-as com algumas das outras modalidades de avaliação 
mencionadas acima. As principais normas relacionadas ao planejamento no SUS 
ressaltam que a avaliação deve apreciar em que medida as políticas, programas, 
ações e serviços de saúde implementados no período considerado promoveram a 
melhoria das condições de saúde da população.Princípio 5: o planejamento deve ser ascendente e integrado. O planejamento 
ascendente e integrado na saúde, além de requisito legal, é um dos mecanismos 
relevantes para assegurar a unicidade e os princípios constitucionais do SUS. O 
planejamento expressa as responsabilidades dos gestores de cada esfera de governo 
em relação à saúde da população do território quanto à integração da organização 
sistêmica do SUS. Portanto, é essencial que o conjunto de diretrizes, objetivos, metas 
e indicadores estabelecidos em âmbito nacional seja empregado pelas três esferas 
de governo para o desenho de seus instrumentos de planejamento, o que permitirá 
tanto criar uma ação sincronizada da administração pública em torno das grandes 
prioridades nacionais quanto uniformizar o formato e a linguagem do planejamento 
em todo o País (BRASIL, 2016). 
Ainda segundo o autor, a integração do planejamento no SUS requer também 
que as três esferas da Federação orientem suas atividades de maneira funcional entre 
si para que haja complementaridade e organicidade, evitando a duplicação de ações 
e projetos em algumas áreas e a ausência em outras. Entretanto, o caráter integrado 
das atividades de planejamento no SUS valoriza a autonomia dos entes federados, 
uma vez que todo o processo deve ser conduzido de maneira ascendente desde os 
Municípios até a esfera federal. Assim, os planos municipais de saúde, elaborados a 
partir das definições estabelecidas nas conferências municipais de saúde, são a base 
 
 
24 
 
 
para o planejamento das regiões de saúde, que por sua vez, orientam o planejamento 
em âmbito estadual. 
Da mesma forma, a esfera federal deve levar em consideração o escopo das 
atividades planejadas pelas unidades da Federação. O Decreto n° 7.508, de 2011, 
introduz duas inovações essenciais para o aperfeiçoamento do planejamento no SUS 
e estabelece o planejamento regional em saúde como a base para a definição das 
metas e indicadores do planejamento da política de saúde, visando conferir maior 
complementaridade entre as ações a serem desenvolvidas de forma integrada pelas 
três esferas de governo. Essas inovações consistem em estabelecer o conceito de 
metas regionais, que fazem interface com as metas municipais, estaduais e federais 
e introduzir a necessidade de formalização dos compromissos assumidos entre os 
gestores por meio de um instrumento jurídico-executivo, o COAP. Desta forma, a 
integração do planejamento no SUS se organiza em torno do planejamento realizado 
nas regiões de saúde, onde são estabelecidas as metas e as responsabilidades 
específicas de cada uma das três esferas da Federação para que os resultados sejam 
obtidos. Assim, a integração do planejamento no SUS ocorre por meio da ação 
complementar entre o trabalho dos gestores municipais, estaduais e federal em cada 
região de saúde (BRASIL, 2016). 
Princípio 6: o planejamento deve contribuir para a transparência e a 
visibilidade da gestão da saúde. Dentre outras normativas, a LC n° 141, de 2012, dá 
ênfase à transparência e à visibilidade da gestão da saúde, demandando que os 
gestores da saúde deem ampla divulgação, inclusive por meios eletrônicos de acesso 
público, das prestações de contas periódicas da saúde, para consulta e acesso da 
sociedade. Nesse sentido, sugere que a transparência e a visibilidade sejam 
asseguradas no processo de elaboração e discussão do Plano de Saúde, da 
Programação Anual de Saúde e do Relatório de Gestão, devendo ser submetidos à 
apreciação do respectivo Conselho de Saúde e realização de audiências públicas. 
Portanto, o planejamento no SUS adquire também um caráter de instrumento de 
ampliação da transparência das ações governamentais, uma vez que a definição 
detalhada e clara das metas e das respectivas responsabilidades de cada um dos 
entes federados possibilita que a sociedade acompanhe o processo de implantação e 
 
 
25 
 
 
gestão das políticas e programas e discuta seus resultados com os gestores (BRASIL, 
2016). 
Segundo Brasil (2016) a prerrogativa de conhecer os resultados das políticas e 
de monitoramento da aplicação dos recursos públicos consiste em direto de cidadania 
enfatizado pela Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada de Lei de 
Acesso à Informação. Essa Lei dispõe, em seu art. 5°, que “É dever do Estado garantir 
o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos 
objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão”. 
Como consequência, o planejamento governamental torna-se um instrumento ainda 
mais importante para que os cidadãos possam assegurar seus direitos. 
Princípio 7: o planejamento deve partir das necessidades de saúde da 
população. O planejamento no SUS parte do reconhecimento das dinâmicas 
presentes no território que influenciam na saúde, bem como das 
necessidades de saúde da população dos municípios que compõe a região 
de Saúde. A análise e o dimensionamento das necessidades de saúde devem 
privilegiar um conceito mais amplo de saúde, entendendo essa como uma 
condição que transcende a mera ausência de doença e se caracteriza pela 
garantia de bem-estar tanto físico e afetivo quanto social e econômico. Assim, 
a análise da situação de saúde envolve primordialmente o conhecimento 
adequado e detalhado das condições de vida proporcionadas pelos diversos 
Municípios em cada região de saúde e das tendências de curto, médio e longo 
prazo (CAMPOS, 2013 apud BRASIL, 2016). 
São essas necessidades que orientam a construção das diretrizes, objetivos, 
metas e indicadores identificados como essenciais para a ampliação da qualidade de 
vida dos cidadãos e para a garantia plena de seus direitos de cidadania. A 
compreensão das realidades locais em cada Região de Saúde abrange o 
levantamento de um amplo conjunto de indicadores socioeconômicos, demográficos, 
epidemiológicos, sanitários, de infraestrutura urbana, de educação, culturais, 
ocupacionais, entre outros. São esses indicadores que permitem compreender as 
necessidades de saúde e que, portanto, deverão ser tomados como ponto de partida 
para a tomada de decisões pelos gestores. Assim, a definição de quais serão as 
intervenções prioritárias que irão orientar a implementação ou o aperfeiçoamento do 
conjunto de ações e serviços de saúde no território deve ser fundamentada em seu 
impacto na ampliação do bem-estar dos cidadãos. Em essência, a orientação do 
planejamento a partir das necessidades de saúde busca ampliar a efetividade das 
políticas públicas (BRASIL, 2016). 
 
 
26 
 
 
6 PLANEJAMENTO NO SUS, REGIONALIZAÇÃO E CONTRATO 
ORGANIZATIVO DA AÇÃO PÚBLICA DE SAÚDE 
 
Fonte: wsaconsultoriadigital.com 
A regionalização tem sido a resposta mais eficaz para reduzir a 
fragmentação dos sistemas de saúde com vistas à ampliação do acesso e da 
resolutividade das ações e serviços de saúde. A regionalização como princípio 
organizativo dos sistemas de saúde origina-se nas primeiras experiências de 
construção de sistemas de saúde de base locorregional na Europa no período 
entre guerras, com destaque para a proposta britânica inscrita no Relatório 
Dawson de 1920. Porém, adquiriu ímpeto especial em um amplo conjunto de 
países na última década após uma agenda expressiva de descentralização que 
transferiu recursos, responsabilidades e capacidade decisória para a esfera 
municipal (BRASIL, 2016). 
Segundo o autor, o empoderamento das organizações ou autoridades 
regionais e a instituição de estratégias diversas de coordenação para promover 
a articulação entre esferas ou autoridades locais são tendências observadas em 
diversos países com sistemas de saúde consolidados, como forma de reduzir os 
impactos negativos de natureza econômica, gerencial, política e de organização 
clínica advindos da descentralização. Se levada a níveis extremos, essa pode 
produzir a expansão de gastos, reduzir a eficiência alocativa, produzir níveis27 
 
 
predatórios de competição, dispersar a capacidade de planejamento, contratação 
e avaliação, produzir bloqueios decisórios, minar a possibilidade de reformas 
importantes e criar barreiras à continuidade do cuidado. 
A regionalização das ações e serviços de saúde consiste em um processo de 
articulação funcional em um determinado território, onde se busca integrar todas as 
ações e serviços em uma ampla rede de atenção à saúde. Essa deve se fundamentar 
em um trabalho coordenado entre as unidades de saúde de diversos níveis e 
densidades tecnológicas, a partir de mecanismos clínicos, gerenciais e de governança 
que permitam aos usuários uma atenção contínua e integral, abrangendo a promoção, 
a prevenção, a cura e a reabilitação (BRASIL, 2016). 
No Brasil, a regionalização consiste em um princípio fundante da 
organização do sistema de saúde inscrito no artigo 198 da Constituição Federal 
de 1988 e ratificado na Lei Orgânica da Saúde (Lei n° 8.080, de 1990). As ações 
e serviços de saúde relativos ao SUS conformam uma rede regionalizada e 
hierarquizada de natureza descentralizada, com atendimento integral e 
participação da comunidade. A interdependência entre as esferas da federação 
permite gerar complementaridades que ampliam a capacidade para resolver 
problemas típicos da gestão em saúde, como as dificuldades de aquisição de 
equipamentos e insumos de alto custo; o monitoramento de fenômenos 
epidemiológicos que se difundem de forma rápida; a contratação de profissionais 
especializados; as diferenças de capacidade institucional, expertise e de recursos 
existentes entre os governos municipais; a limitação de recursos para construir 
ou contratar unidades de média e alta complexidade; entre outros (BRASIL, 
2016). 
De acordo com o autor, ao longo da década de 1990, o processo de 
implementação do SUS privilegiou a transferência de responsabilidades, 
recursos e capacidade decisória para os Estados e, especialmente, os 
Municípios, o que permitiu a expansão da cobertura e a formação de bases locais 
mínimas de gestão de ações e serviços de saúde. Entretanto, esse processo foi 
acompanhado de poucos estímulos para a articulação regional e resultou em 
certa fragmentação e dispersão de recursos e unidades de saúde. Desde o início 
dos anos 2000, quando praticamente todos os Estados e Municípios estavam 
 
 
28 
 
 
habilitados em alguma modalidade de exercício descentralizado de 
responsabilidades e gestão de recursos, o Ministério da Saúde tem desenvolvido 
estratégias para estimular e aprofundar as relações federativas com o intuito de 
delinear com mais precisão as responsabilidades da União, dos Estados e dos 
Municípios na gestão, no financiamento e na organização da atenção à saúde no 
SUS. Essa orientação tem sido enfatizada como fundamental para ampliar a 
capacidade de articulação e integração das ações e serviços de saúde. A NOAS-
SUS 01/02 enfatizou a necessidade da consolidação de uma lógica de 
estruturação de redes regionalizadas na forma de um sistema de saúde integrado 
regionalmente, introduzindo, em âmbito nacional, elementos estratégicos de 
integração intermunicipal tais como: a delimitação de referências territoriais para 
a elaboração de políticas, programas e sistemas organizacionais (módulos, 
microrregiões e regiões) e o estabelecimento de instrumentos de planejamento 
integrado como os Planos Diretores de Regionalização e de Investimentos. 
O Pacto pela Saúde, de 2006, ressalta a relevância de aprofundar o 
processo de regionalização da saúde como estratégia essencial para consolidar 
os princípios de universalidade, integralidade e equidade do SUS, sendo uma das 
responsabilidades gerais da gestão dos Estados coordenar o processo de 
configuração do desenho da rede de atenção à saúde, nas relações 
intermunicipais, com a participação dos Municípios da região. O Pacto pela 
Saúde introduziu novas estratégias de integração e articulação da política de 
saúde ao instituir, como marcos fundamentais de consolidação institucional do 
SUS, um novo formato de condução das relações entre as esferas de governo e 
o desafio de superar a fragmentação das políticas e programas nacionais. O 
Pacto pela Saúde enfatizou o espaço regional como o lócus privilegiado de 
construção das responsabilidades pactuadas, uma vez que esse é o espaço que 
permite a integração de políticas e programas por meio da ação conjunta das 
esferas federal, estadual e municipal. O planejamento integrado entre as três 
esferas de governo constitui a base para a regionalização das ações e serviços 
de saúde no SUS preconizada pelo Decreto n° 7.508, de 2011 (BRASIL, 2016). 
 
 
 
29 
 
 
Segundo o autor, o Decreto n° 7.508, de 2011, regulamentou as disposições 
contidas na Lei 8.080, de 1990 nas questões relacionadas à organização do SUS, ao 
planejamento da saúde, à assistência à saúde e à articulação interfederativa, entre 
outras. O Decreto n° 7.508 é o resultado de uma estratégia da União para aprofundar 
o caráter cooperativo das relações intergovernamentais estabelecido pelo Pacto pela 
Saúde, institucionalizando no âmbito da gestão do SUS um conjunto de dispositivos 
organizacionais, gerenciais e assistenciais para consolidar a regionalização da 
atenção à saúde, tais como: as regiões de saúde, o mapa de saúde, as portas de 
entrada, as redes de atenção, os protocolos clínicos e as diretrizes terapêuticas, a 
Renases, a Rename, o planejamento na saúde e o COAP. Assim, embora reafirme a 
concepção de federalismo cooperativo presente no Pacto pela Saúde, o Decreto n° 
7.508, de 2011, tem como objetivo regular a estrutura administrativa do SUS, 
estimulando e induzindo o estreitamento das relações de interdependência entre as 
três esferas de governo para produzir resultados concretos na saúde da população 
brasileira. 
As inovações, com vistas ao fortalecimento da regionalização na saúde, que 
marcam a orientação federativa do Decreto n° 7.508, são: a formalização das 
instâncias intergestores e das pactuações intergovernamentais; a orientação do 
planejamento na saúde; a delimitação das responsabilidades sanitárias dos entes 
federados e a introdução da gestão intergovernamental por contratualização. No apoio 
aos processos acima, estabelece inovações instrumentais como o Mapa da Saúde, a 
Renases e o COAP (BRASIL, 2016). 
De acordo como autor, considerando a autonomia e a interdependência dos 
governos da federação brasileira, a construção de pactos intergestores no SUS tem 
consistido, desde o início da década de 1990, no processo a partir do qual são 
tomadas as decisões sobre a organização territorial quanto a aspectos operacionais, 
financeiros, administrativos e à organização e ao funcionamento das ações e serviços 
de saúde a serem ofertados para a população, estabelecendo contratos de 
compartilhamento. Entretanto, as instâncias intergestores, até a publicação do 
Decreto n° 7.508, de 2011, estavam institucionalizadas e reguladas por portaria 
ministerial. Com a edição desse Decreto, passam a ser reguladas por norma superior. 
 
 
30 
 
 
O Decreto n° 7.508, de 2011, também definiu que o planejamento no âmbito 
das regiões de saúde deve ter como base as necessidades municipais apuradas a 
partir do Mapa da Saúde, para o estabelecimento de metas de saúde, definindo que 
o planejamento municipal deve ser realizado com o objetivo de gerar funcionalidade 
entre os sistemas locais para garantir a integralidade das ações e serviços de saúde. 
Assim, as metas regionais impactam no planejamento de cada um dos Municípios de 
uma Região de Saúde e é a base para a definição da meta estadual. Essa orientação 
do Decreto n° 7.508, de 2011, reafirma a valorização do modelo de administração por 
resultados estabelecida pelo Pacto pela Saúde, inovando ainda mais ao vincular essa 
concepção à articulação regional (BRASIL, 2016). 
Para tanto, um conjunto de Diretrizes, Objetivos, Metase Indicadores (DOMI) 
são definidos de forma tripartite para uniformizar entendimentos sobre resultados a 
serem alcançados pela gestão compartilhada e o fortalecimento do planejamento no 
SUS. Além disso, o Decreto n° 7.508, de 2011, definiu que o planejamento deve 
especificar as responsabilidades sanitárias das três esferas de governo para o 
cumprimento das metas coletivas estabelecidas na região de saúde. Assim, para cada 
meta devem ser relacionadas as responsabilidades dos Municípios da Região de 
Saúde, do governo do respectivo Estado e do governo federal, cumprindo com o 
princípio legal da transparência na gestão (Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011) 
e promovendo a equidade regional. Coerente com a orientação de induzir a 
interdependência regional, o Decreto n° 7.508, de 2011, introduziu a necessidade de 
formalização dos acordos relativos às responsabilidades das três esferas que 
compõem a região, por meio do COAP. A relevância desse dispositivo e a sua utilidade 
como instrumento de harmonização do trabalho coletivo entre os Municípios em uma 
região de saúde permitem que cada gestor possa conduzir suas atividades de forma 
a gerar complementaridade com seus pares. Além disso, o COAP possibilita que os 
cidadãos, as instâncias e os órgãos governamentais de controle e avaliação 
monitorem o trabalho dos gestores, conferindo maior transparência à gestão do SUS 
(BRASIL, 2016). 
 
 
31 
 
 
6.1 Etapas do planejamento no SUS 
A regionalização e hierarquização compõem o modelo organizativo do SUS 
como estratégias de ordenamento do acesso às ações e serviços de saúde e 
construção de espaço político do debate decisório regional, buscando efetivar uma 
gestão solidária e cooperativa. Assim, as regiões de saúde são espaços privilegiados 
para garantia da integralidade na atenção à saúde conforme dispõe o Decreto n° 
7.508, de 2011. Este define os elementos constituintes das regiões de saúde, aponta 
estes territórios como referências para as transferências de recursos e para a 
construção das Redes de Atenção à Saúde, com base na identificação das 
necessidades de saúde e sob coordenação interfederativa (BRASIL, 2016). 
De acordo com o autor, a Resolução n° 1 da Comissão Intergestores Tripartite 
(CIT), de 29 de setembro de 2011, que estabelece diretrizes gerais para a instituição 
de regiões de saúde no SUS, define como objetivos para organização das regiões de 
saúde segundo Brasil (2016): 
 garantir o acesso resolutivo da população, em tempo oportuno e com 
qualidade, a ações e serviços de promoção, proteção e recuperação, 
organizados em redes de atenção à saúde, assegurando-se um padrão de 
integralidade; 
 efetivar o processo de descentralização de ações e serviços de saúde entre os 
entes federados, com responsabilização compartilhada, favorecendo a ação 
solidária e cooperativa entre os gestores, impedindo a duplicação de meios 
para atingir as mesmas finalidades; e 
 buscar a racionalidade dos gastos, a otimização de recursos e eficiência na 
rede de atenção à saúde, por meio da conjugação interfederativa de recursos 
financeiros, entre outros, de modo a reduzir as desigualdades locais e 
regionais. O planejamento no âmbito regional implica na discussão permanente 
da política de saúde e sua execução nas comissões intergestores, o que 
demanda o fortalecimento da governança exercida na Região de Saúde por 
meio da CIR. Tal fato traz a necessidade de uma organização que permita o 
acompanhamento permanente desse processo, uma vez que a CIR é a 
 
 
32 
 
 
instância da pactuação, do monitoramento e da avaliação do planejamento 
regional integrado. 
A coordenação do processo do planejamento regional integrado é da gestão 
estadual e envolve todos os Municípios que compõem a Região de Saúde, o Estado, 
por meio da Secretaria Estadual de Saúde, e a União, por meio do Ministério da 
Saúde. O planejamento da saúde realizado no âmbito da Região de Saúde, 
denominado planejamento regional integrado, vem contribuir para o alinhamento do 
conjunto de processos relacionados à harmonização das políticas de saúde, que estão 
expressos nos instrumentos de planejamento dos entes federados que compõe a 
Região de Saúde, com destaque para os planos de saúde e respectivas 
programações anuais (BRASIL, 2016). 
A produção do processo de planejamento regional integrado comporá o 
COAP, expressando: i a identificação das necessidades de saúde da 
população e a análise da situação de saúde do território; ii as diretrizes, os 
objetivos plurianuais e as metas anuais, bem como os prazos de execução, 
indicadores e responsabilidades dos entes federados; iii a Programação 
Geral das Ações e Serviços de Saúde, incluindo os componentes de 
promoção, proteção, recuperação e reabilitação em saúde, (assistência, 
vigilância em saúde — epidemiológica, sanitária e saúde ambiental — e 
assistência farmacêutica), conforme disposto na Renases e na Rename; iv 
as responsabilidades pelo financiamento (BRASIL, 2014 apud BRASIL, 
2016). 
O COAP é o instrumento empregado pelos entes federados para contratualizar 
as metas a serem obtidas em uma Região de Saúde e as ações de responsabilidade 
de cada uma das três esferas de governo. O COAP deve ser estruturado em quatro 
partes principais contendo as responsabilidades organizativas (parte 1), as 
responsabilidades executivas (parte 2), as responsabilidades orçamentárias e 
financeiras (parte 3) e as responsabilidades de monitoramento e avaliação (parte 4). 
Na parte 1, relativa às reponsabilidades organizativas, devem constar os 
compromissos dos gestores das três esferas de governo com os princípios e diretrizes 
do SUS, com a gestão centrada no cidadão, com a organização da pauta de ações e 
serviços de saúde (Renases e Rename), com as diretrizes sobre a rede de atenção à 
saúde e a garantia da continuidade do acesso, com o planejamento integrado, com as 
diretrizes da gestão do trabalho e educação em saúde, entre outras. Por sua vez, a 
Parte 2, sobre as responsabilidades executivas, deve apresentar as diretrizes 
nacionais, estaduais e regionais, seus objetivos e metas regionais (BRASIL, 2016). 
 
 
33 
 
 
Ao final da parte 2 do COAP, deve constar o quadro com diretrizes, objetivos 
metas e indicadores regionais, além de três anexos compostos, respectivamente, (1) 
mapa da saúde, (2) PGASS, Renases, Rename e os investimentos e (3) as 
responsabilidades dos entes pelos referenciamento dos usuários na rede. Na parte 3, 
sobre as reponsabilidades orçamentárias e financeiras, deverão constar os 
compromissos de cada ente da federação com o financiamento das metas definidas 
para a Região de Saúde por bloco de financiamento (Atenção Básica, Atenção 
Especializada, Vigilância em Saúde e Gestão). Finalmente, na Parte 4, relativa às 
responsabilidades de monitoramento, avaliação de desempenho e auditoria, devem 
estar os compromissos dos entes com a transparência da gestão e a obtenção dos 
resultados, monitorados por meio dos relatórios oficiais do SUS (BRASIL, 2016). 
7 PLANEJAMENTO E PROGRAMAÇÃO EM SAÚDE 
 
Fonte: arca.fiocruz.br/ 
A noção de planejamento é aplicada, fundamentalmente, em diferentes áreas 
do conhecimento como Administração, Economia e Política. Um dos pontos 
essenciais do planejamento é sua natureza estratégica, muito influenciada pelo uso 
nas ações militares. Na geopolítica, o planejamento estratégico pertence à própria 
natureza da diplomacia e das relações internacionais. No senso comum, a ideia 
costuma estar associada a organizar atividades, buscar melhores resultados, reduzir 
 
 
34 
 
 
conflitos e incertezas. Neste sentido, programação guarda semelhança com o 
planejamento, embora seja uma expressão associada a objetivos delimitados e 
pontuais (BRASIL, 2016). 
Segundo o autor, planejar ações políticas, definir estratégias econômicas, 
esquemas regulatórios, modelos de administração de empresas e negócios em geral