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Módulo Tributo e Segurança Jurídica 
 
 
 
SEMINÁRIO II - ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS 
Leitura básica 
• CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário, linguagem e método. São 
Paulo: Noeses, Itens 2.2.3 (Classificação das espécies tributárias) a 2.2.5 
(Aplicabilidade da classificação das espécies tributárias: a contribuição ao 
FUST); item 2.6 (Teoria das classes) da primeira parte e item 3.4 (Regra-
matriz das taxas) da segunda parte do livro. 
• BARRETO, Paulo Ayres. Contribuições: regime jurídico, destinação e 
controle. São Paulo: Noeses, Capítulo II itens 2.6 a 2.8. 
• MOUSSALLEM, Tárek Moysés. Classificação dos tributos: uma visão 
analítica. In: CONGRESSO NACIONAL DE ESTUDOS TRIBUTÁRIOS – 
IBET, v.4, 2007, São Paulo. Tributação e processo. São Paulo: Noeses, 
2007, p. 601-637. 
Leitura complementar 
• ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. São Paulo: Malheiros. 
• CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São 
Paulo: Malheiros. Capítulo VIII do Título II, item 3.1.2. 
• CARVALHO, Paulo de Barros. Derivação e positivação no direito tributário. 
Vol. I. São Paulo: Noeses, Tema X (Concessão de serviço público e tarifa 
municipal de esgoto). 
• CAVALCANTI, Denise Lucena. As distorções da contribuição de melhoria 
no Brasil. In: GRUPENMACHER, Betina Treiger (Coord.); OLIVEIRA, A. B. 
de; SEPULCRI, N. T.; BARRENI, Smith (Org.). Tributação: democracia e 
liberdade em homenagem à Ministra Denise Martins Arruda. São Paulo: 
Noeses, 2014, p. 105-134. 
• CURY, Fabio Lemos. Apontamentos sobre as taxas judiciárias: análise 
crítica à luz da Constituição Federal. 2017. 186 f. Dissertação (Mestrado 
em Direito) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. São Paulo. 
Capítulo 5, itens 5.1 a 5.4.1. 
• MARQUES, Márcio Severo. Classificação constitucional dos tributos. São 
Paulo: Max Limonad. Capítulos 10, 11 e 12. 
• PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas no sistema tributário brasileiro. 
Curitiba: Juruá, 2002. Capítulos IV e V. 
Questões 
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1. Efetue, de forma fundamentada, proposta de classificação jurídica dos 
tributos, evidenciando os critérios classificatórios adotados. A destinação do 
produto da arrecadação tributária é relevante para a classificação jurídica dos 
tributos e consequente definição das espécies tributárias? Considerar, na 
análise da pergunta, o art. 167, inciso IV, da CF/88, e o art. 4º do CTN. (Vide 
anexo I). A legislação tributária pode proibir a compensação de tributos entre 
diferentes espécies sob a justificativa de que a destinação das receitas são 
diferentes? (Vide anexo II) 
RESPOSTA: A proposta de classificação jurídica dos tributos, no Brasil, segue critérios 
bem estabelecidos tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência, com base em 
fundamentos constitucionais e legais, notadamente o Código Tributário Nacional (CTN) 
e a Constituição Federal de 1988 (CF/88). A análise se inicia pela definição do conceito 
de tributo, que é apresentada no art. 3º do CTN, estabelecendo que tributo é "toda 
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que 
não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade 
administrativa plenamente vinculada". 
Classificação Jurídica dos Tributos 
A doutrina tradicional classifica os tributos em cinco espécies: 
1. Impostos: são tributos cuja obrigação tem por fato gerador uma situação 
independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte, 
conforme art. 16 do CTN. Os impostos não têm vinculação direta com uma 
contrapartida estatal ao contribuinte. 
2. Taxas: são cobradas em razão de um serviço público específico e divisível 
prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição, ou pelo exercício do poder 
de polícia, como estabelecido no art. 77 do CTN. 
3. Contribuições de Melhoria: decorrem de obras públicas que valorizam o 
patrimônio do contribuinte, sendo que o valor cobrado é proporcional ao 
benefício econômico gerado, conforme art. 81 do CTN. 
4. Empréstimos Compulsórios: previstos no art. 148 da CF/88, têm caráter 
temporário e só podem ser instituídos em situações excepcionais, como 
calamidade pública ou guerra externa. 
5. Contribuições Especiais: têm destinação específica, como para a seguridade 
social, intervenção no domínio econômico ou interesse de categorias 
profissionais, nos termos do art. 149 da CF/88. 
Critérios Classificatórios 
Para a classificação dos tributos, dois critérios principais são adotados: 
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 Fato Gerador: o elemento que determina a obrigação tributária. Impostos têm 
fato gerador desvinculado de qualquer atividade estatal, enquanto as taxas e 
contribuições de melhoria dependem de uma ação ou serviço específico do 
Estado. 
 Destinação do Produto da Arrecadação: aqui há uma diferenciação importante 
entre impostos e contribuições especiais, visto que os impostos têm uma 
destinação genérica, enquanto as contribuições são vinculadas a fins específicos 
(como saúde, educação, seguridade social etc.). 
A Destinação do Produto da Arrecadação é Relevante para a Classificação Jurídica? 
Sim, a destinação do produto da arrecadação é um critério relevante para a classificação 
jurídica de alguns tributos, particularmente no caso das contribuições especiais, que têm 
sua arrecadação destinada a finalidades específicas. No entanto, segundo o art. 4º do 
CTN, a destinação legal do produto arrecadado não altera a natureza jurídica do tributo. 
Isso significa que, ainda que um imposto seja posteriormente vinculado a uma 
destinação específica (por exemplo, o IPVA ser destinado para melhoria de estradas), 
sua natureza jurídica como imposto não se altera. 
O art. 167, inciso IV, da CF/88, consagra o princípio da não afetação da receita de 
impostos, vedando a vinculação do produto da arrecadação de impostos a órgão, fundo 
ou despesa, salvo exceções expressamente previstas, como saúde, educação e 
previdência social. Isso reforça a distinção entre impostos e contribuições, pois nos 
impostos a destinação é genérica, enquanto nas contribuições há um destino específico, 
justificando, assim, sua classificação diferenciada. 
A Proibição de Compensação entre Diferentes Espécies de Tributos 
A legislação pode, sim, proibir a compensação de tributos entre diferentes espécies sob 
o argumento da destinação diversa das receitas. Esse raciocínio é respaldado pelo fato 
de que as contribuições especiais, por exemplo, têm uma finalidade específica, e, 
portanto, não seria apropriado compensá-las com tributos cuja arrecadação tem 
destinação genérica, como os impostos. 
O art. 170 do CTN regula a compensação de tributos, permitindo que o sujeito passivo 
compense créditos de tributos com débitos da mesma natureza, desde que 
expressamente autorizado por lei. Assim, a compensação de tributos de espécies 
distintas (como contribuições com impostos) pode ser vedada, especialmente em razão 
da destinação específica das receitas, evitando desvios de finalidade. 
 
2. Que é taxa? Que se entende por o “serviço público” e “poder de polícia”? (Vide 
anexo III) Há necessidade de comprovação da efetiva fiscalização para 
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cobrança da taxa de poder de polícia? (Vide anexos IV, V e VI) 
RESPOSTA: Taxa é uma espécie de tributo que se caracteriza pela contraprestação 
estatal, ou seja, ela é cobrada em razão de um serviço público específico ou em virtude 
do exercício do poder de polícia pelo Estado. Segundo o art. 77 do Código Tributário 
Nacional (CTN), as taxas podem ser instituídas pela União, pelos Estados, pelo Distrito 
Federal ou pelos Municípios em duas hipóteses: 
1. Serviço Público: quando o Estado presta um serviço público específico e divisível 
ao contribuinte ou coloca esse serviço à sua disposição. 
2. Exercício do Poder de Polícia: quando o Estado atua na fiscalização ou controle 
de atividades particulares,visando preservar a ordem, a segurança, a saúde ou 
outros interesses da coletividade. 
Diferentemente dos impostos, cuja arrecadação não está vinculada a uma contrapartida 
estatal direta, as taxas sempre envolvem alguma atividade estatal específica relacionada 
ao contribuinte. 
Conforme o CTN, o serviço público que justifica a cobrança de taxas deve ser: 
 Específico: o serviço deve ser identificado de forma clara, sem generalidade, ou 
seja, deve ser dirigido a uma pessoa ou a um grupo específico de pessoas, não a 
toda a coletividade. Isso exclui, por exemplo, a iluminação pública, que não pode 
ser custeada por taxa, mas sim por impostos. 
 Divisível: o serviço deve ser divisível, o que significa que ele pode ser mensurado 
em relação a cada contribuinte individualmente, de forma que seja possível 
identificar quem se beneficiou do serviço e quanto foi o benefício. 
A taxa só pode ser exigida quando o serviço público for prestado ou, ao menos, colocado 
à disposição do contribuinte. Isso significa que o simples fato de o Estado estar apto a 
prestar o serviço já justifica a cobrança, mesmo que o contribuinte não utilize 
efetivamente o serviço. 
O poder de polícia é a prerrogativa da administração pública de limitar ou condicionar o 
exercício de direitos e liberdades individuais em prol do interesse coletivo. É o poder 
que o Estado tem de regulamentar, fiscalizar e controlar certas atividades, prevenindo 
abusos e protegendo a segurança, a saúde, a ordem, o meio ambiente, entre outros 
bens jurídicos. 
Segundo o art. 78 do CTN, o poder de polícia é a atividade da administração pública que, 
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou 
abstenção de fato, em razão de interesse público. 
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A jurisprudência majoritária do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal 
de Justiça (STJ) considera que não é necessária a comprovação da efetiva fiscalização 
para a cobrança da taxa de poder de polícia. O simples fato de o poder público estar 
estruturado e apto a fiscalizar já é suficiente para justificar a cobrança da taxa. 
Essa posição é sustentada porque o poder de polícia não implica necessariamente a 
fiscalização contínua ou constante de cada contribuinte individual, mas sim a 
possibilidade de o Estado fiscalizar ou intervir em caso de necessidade. Ou seja, o fato 
de o Estado manter a estrutura necessária para exercer a fiscalização já permite a 
cobrança da taxa, mesmo que o contribuinte não seja efetivamente fiscalizado de forma 
regular. 
Por exemplo, a taxa de vigilância sanitária pode ser cobrada de um restaurante, mesmo 
que a fiscalização propriamente dita ocorra apenas uma vez ao ano, desde que o Estado 
tenha a capacidade de fiscalizar a qualquer momento. 
 
3. Que diferencia taxa de preço público? (Vide anexos VII, VIII, IX e X) Os 
serviços públicos de energia elétrica, água e esgoto, quando prestados 
diretamente pelas pessoas jurídicas de direito público, são remuneráveis por 
taxa? E no caso de concessão desses serviços? (Vide anexo XI) E os serviços 
que, embora prestados pelo Poder Público, são suscetíveis de prestação pela 
iniciativa privada em regime concorrencial? (Vide anexo XII) 
RESPOSTA: A taxa e o preço público (ou tarifa) são ambos cobrados em razão da 
prestação de um serviço público, mas possuem diferenças significativas quanto à sua 
natureza jurídica e regime de cobrança: 
1. Taxa: 
o É uma espécie de tributo, ou seja, sua cobrança é compulsória e está 
regulamentada por normas tributárias, como o Código Tributário 
Nacional (CTN) e a Constituição Federal de 1988. 
o A taxa só pode ser cobrada em razão de serviços específicos e divisíveis 
ou pelo exercício do poder de polícia. 
o É instituída por lei, sendo que sua quantificação não está sujeita à livre 
negociação entre o prestador do serviço (Estado) e o usuário, já que o 
valor é definido de forma unilateral pelo ente público. 
o O não pagamento da taxa pode gerar penalidades fiscais. 
2. Preço Público (Tarifa): 
o Não é tributo, mas uma contraprestação de natureza contratual pelo 
serviço público prestado. A sua cobrança decorre de um contrato ou 
ajuste entre o prestador do serviço (que pode ser uma pessoa jurídica de 
direito público ou privado) e o usuário. 
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o O preço público é característico de serviços públicos comerciais ou 
industriais, que poderiam ser oferecidos pela iniciativa privada em 
regime concorrencial, como energia elétrica, água, telefonia, transporte 
público, entre outros. 
o O valor da tarifa pode ser estabelecido em contratos de concessão e pode 
variar conforme a política tarifária adotada pelo prestador. 
o O não pagamento do preço público pode gerar a interrupção do serviço, 
mas não há consequências fiscais diretas, como na taxa. 
No caso de serviços públicos essenciais, como fornecimento de energia elétrica, água e 
esgoto, quando prestados diretamente por pessoas jurídicas de direito público 
(municípios, estados ou União), não são remuneráveis por taxa, mas sim por preço 
público (tarifa). Isso ocorre porque esses serviços, embora essenciais, são considerados 
serviços públicos de natureza comercial ou industrial, o que permite que o Estado ou 
seus entes explorem esses serviços como atividades econômicas, sujeitando-os ao 
regime de tarifa. 
A distinção aqui é que esses serviços são uti singuli (de uso individual, específico e 
mensurável), ou seja, sua utilização pode ser medida individualmente por cada usuário 
(exemplo: medição do consumo de água ou energia). Nesses casos, como existe a 
possibilidade de regulação de preços e o uso é personalizável, a remuneração se dá por 
tarifa, e não por tributo. 
Quando o Estado concede esses serviços públicos a empresas privadas ou sociedades de 
economia mista, a remuneração também se dá por preço público (tarifa), uma vez que 
o serviço deixa de ser diretamente executado pelo ente público e passa a ser prestado 
pelo setor privado, que assume a responsabilidade pelo serviço em troca de 
remuneração via tarifa, conforme estipulado em contratos de concessão. 
Nessa situação, o valor da tarifa é geralmente regulado pelo ente público competente, 
por meio de agências reguladoras (como a ANEEL para energia elétrica e as agências de 
saneamento para água e esgoto), mas não há incidência de taxa, pois se trata de uma 
relação contratual. 
Quando se trata de serviços que podem ser prestados tanto pelo setor público quanto 
pelo setor privado em regime concorrencial, como serviços de telefonia, internet, ou 
transporte público (em algumas modalidades), a remuneração ocorre via preço público 
(tarifa) e não por taxa. Isso ocorre porque esses serviços são de caráter econômico e são 
tipicamente explorados em um ambiente de mercado, onde a livre concorrência pode 
existir, ainda que regulamentada. 
Assim, mesmo quando o serviço é prestado por um ente público, como uma empresa 
estatal, ele é remunerado por tarifas, pois não há a compulsoriedade típica dos tributos. 
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O usuário, em tese, pode escolher entre diferentes prestadores (quando há 
concorrência) e a relação é regida pelas leis de oferta e demanda, sujeita a regulação. 
 
4. Há necessidade de o valor exigido a título de taxa referir-se ao custo do 
serviço prestado? Caso essa referibilidade não seja verificada, é possível a 
restituição? No caso de excessiva dificuldade de mensurar o custo do serviço 
prestado, como fixar a base de cálculo da taxa? (Vide anexos XIII, XIV e XV) 
RESPOSTA: Sim, é necessário que o valor exigido a título de taxa tenha relação direta 
com o custo do serviço público prestado ou com o custo da atividade estatal 
desenvolvida no exercício do poder de polícia. Esse é um princípio essencial que 
distingue a taxa de outras espécies tributárias, como os impostos, que não têm uma 
vinculação direta entre o valor arrecadado e o custo de uma contraprestaçãoestatal 
específica. 
De acordo com o art. 77 do Código Tributário Nacional (CTN), as taxas podem ser 
instituídas pela prestação de serviços públicos específicos e divisíveis ou pelo exercício 
do poder de polícia. Esse artigo estabelece implicitamente a necessidade de que o valor 
da taxa seja proporcional ao custo da atividade estatal. A taxa deve refletir o valor do 
serviço efetivamente prestado ou colocado à disposição do contribuinte, ou o custo da 
fiscalização e do controle exercido pelo poder público. 
O Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas oportunidades, já se manifestou no 
sentido de que a taxa deve ter uma relação razoável e proporcional com o custo da 
atividade que justifica sua cobrança. Se o valor da taxa exceder significativamente o 
custo da prestação do serviço ou da atividade fiscalizatória, ela pode ser considerada 
inconstitucional, uma vez que estaria configurando um verdadeiro "imposto 
disfarçado". 
Caso seja verificado que o valor cobrado a título de taxa não guarda relação com o custo 
do serviço prestado, o contribuinte poderá solicitar a restituição do valor indevidamente 
pago. A restituição pode ser requerida com base no argumento de que a taxa cobrada 
não atende ao princípio da proporcionalidade, exigindo-se que o valor arrecadado seja 
vinculado ao custo efetivo da atividade estatal. 
Além disso, o art. 165 do CTN permite que o contribuinte pleiteie a restituição de 
tributos pagos indevidamente, o que inclui as taxas cobradas em valores 
desproporcionais. Portanto, a falta de referibilidade entre o valor da taxa e o custo do 
serviço prestado pode ensejar a devolução do valor pago a maior. 
Em casos onde há dificuldade de mensurar com precisão o custo do serviço prestado ou 
do exercício do poder de polícia, a base de cálculo da taxa deve ser fixada de forma a 
aproximar o máximo possível o valor da taxa ao custo real da atividade estatal. Para isso, 
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o legislador pode utilizar critérios de razoabilidade e proporcionalidade na definição da 
base de cálculo. 
Em situações em que a mensuração exata dos custos não é possível, a doutrina e a 
jurisprudência sugerem alguns critérios para a fixação da base de cálculo da taxa: 
1. Estimativas aproximadas: O poder público pode realizar estimativas do custo 
médio do serviço ou da atividade de fiscalização, levando em consideração 
despesas com pessoal, equipamentos, materiais e outros insumos necessários 
para a prestação ou fiscalização. Essas estimativas devem ser feitas de forma 
transparente e fundamentada. 
2. Critérios de capacidade contributiva: Em alguns casos, a base de cálculo pode 
levar em consideração a capacidade contributiva do sujeito passivo. Por 
exemplo, no caso de taxas de licenciamento de atividades empresariais, o valor 
pode variar de acordo com o porte da empresa, já que o custo da fiscalização 
pode ser maior para grandes empresas do que para pequenas. 
3. Critérios indiretos: Em certas hipóteses, podem ser usados critérios indiretos 
para fixar a base de cálculo da taxa, como o número de empregados em um 
estabelecimento, o volume de mercadorias movimentadas, ou o valor de 
transações comerciais, desde que esses critérios sejam razoáveis e guardem 
alguma relação com o custo do serviço ou do poder de polícia. 
A base de cálculo da taxa não pode ser aleatória ou excessivamente elevada a ponto de 
se configurar um desvio de finalidade. A fixação de valores desproporcionais, acima do 
custo razoável da atividade estatal, pode invalidar a taxa por ser considerada uma forma 
de arrecadação disfarçada, desvirtuando a natureza da taxa, que é um tributo vinculado. 
5. Sobre a contribuição de melhoria pergunta-se: (i) Quais os requisitos e limites 
à cobrança da contribuição de melhoria? (ii) A Lei que a institui deve ser 
produzida antes do início da obra ou pode ser posterior à sua conclusão e à 
valorização imobiliária? Se for apresentado laudo comprovando a perspectiva 
de gastos, poderia ser exigido o tributo antes da conclusão da obra e da 
valorização imobiliária? (Vide anexos XVI e XVII). 
RELATÓRIO: A contribuição de melhoria é uma espécie de tributo que tem por fato 
gerador a valorização imobiliária decorrente de uma obra pública. Seu objetivo é 
assegurar que os proprietários de imóveis valorizados por essa obra contribuam para 
custear parte do investimento público. A contribuição de melhoria é regulamentada 
pela Constituição Federal (art. 145, III) e pelo Código Tributário Nacional (CTN), em seus 
arts. 81 a 83. 
Para que a contribuição de melhoria seja cobrada, é necessário o cumprimento de 
alguns requisitos: 
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1. Realização de Obra Pública: A contribuição de melhoria só pode ser exigida em 
decorrência de obras públicas que resultem na valorização dos imóveis 
próximos. As obras podem incluir, por exemplo, a pavimentação de ruas, a 
construção de parques, saneamento, ou qualquer outra melhoria realizada pelo 
poder público que impacte positivamente o valor de propriedades. 
2. Valorização Imobiliária: A valorização do imóvel é o fato gerador do tributo. Isso 
significa que o proprietário só poderá ser obrigado a pagar a contribuição se 
houver um aumento no valor do seu imóvel como resultado direto da obra 
pública. A valorização precisa ser mensurável e individualizável para cada 
propriedade beneficiada. 
3. Limitação ao Custo da Obra: O valor total arrecadado pela contribuição de 
melhoria não pode exceder o custo total da obra. O objetivo é que o tributo não 
seja uma fonte de receita adicional para o Estado, mas apenas uma forma de 
custear as despesas da obra. 
4. Limitação Individual ao Imóvel: A cada imóvel beneficiado pela obra pública, o 
valor da contribuição de melhoria não pode exceder o montante da valorização 
sofrida pelo imóvel em decorrência da obra. Assim, a base de cálculo do tributo 
é o valor do acréscimo no valor do imóvel, e o limite individual é o valor exato 
dessa valorização. 
Além dos requisitos, há limites importantes: 
 Valor Global: A soma total das contribuições de melhoria cobradas de todos os 
imóveis não pode ultrapassar o custo total da obra. 
 Valorização Individual: O valor a ser cobrado de cada imóvel não pode ser 
superior à valorização individual sofrida pelo bem. 
A lei que institui a contribuição de melhoria deve ser editada antes do início da obra 
pública ou, ao menos, durante sua execução, conforme a jurisprudência do Supremo 
Tribunal Federal (STF) e a doutrina majoritária. Isso se justifica pelo princípio da 
legalidade tributária, que exige a existência de uma previsão legal anterior que discipline 
a cobrança do tributo. 
Se a lei for editada após a conclusão da obra e a verificação da valorização imobiliária, 
sua cobrança pode ser questionada por ferir o princípio da anterioridade e da segurança 
jurídica, pois os contribuintes precisam ser previamente informados sobre a 
possibilidade de cobrança antes do início da obra ou durante a sua execução. 
No entanto, é possível que a regulamentação da cobrança da contribuição de melhoria 
ocorra em momento posterior ao início da obra, mas sempre antes de sua conclusão e 
do efetivo lançamento do tributo, a fim de assegurar que os proprietários estejam 
cientes da cobrança antes de a valorização ocorrer de fato. 
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A contribuição de melhoria tem como fato gerador a valorização imobiliária, que 
decorre da obra pública. Assim, não seria possível exigir o tributo antes da conclusão da 
obra e da efetiva valorização do imóvel. A cobrança da contribuição de melhoria 
depende da comprovação de que houve valorização do imóvel, o que ocorre apenas 
após a realização ou, no mínimo, durante a obra pública, quando a valorização já pode 
ser mensurada. 
 
6. A Emenda Constitucional 132/2023, em seu artigo 5º1 alterou o artigo 82 do 
ato das disposições constitucionais transitórias da Constituição Federal/88 
autorizando a destinaçãode percentual do imposto sobre bens e serviços 
(IBS)2 ao Fundo de Combate a Erradicação da Pobreza, constantes do Ato 
das Disposições Constitucionais Transitórias (art. 82, caput, introduzido pela 
EC n. 31/003). Pergunta-se: (Vide anexo XVIII) 
(a) em sua avaliação, esta disposição constitucional decorrente de Emenda 
Constitucional é constitucional, tendo em vista o que dispõe o artigo 167, IV 
da CF/88? Pode uma Emenda Constitucional criar exceção a critério fixado 
pelo Poder Constituinte originário no que toca à vinculação, ainda que parcial, 
do produto da arrecadação de imposto? 
(b) o fato de a Emenda Constitucional prever que parte do que for arrecadado 
a título de IBS poderá ser destinado ao Fundo, altera a natureza jurídica do 
imposto no que toca especificamente a essa parcela? Por outras palavras: o 
fato de haver determinação de destino de parte do produto da arrecadação do 
IBS, a parcela destinada pode ser reclassificada como contribuição social? 
RESPOSTA: O artigo 167, IV da Constituição Federal de 1988 estabelece que "é vedada 
a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto nas hipóteses 
previstas nesta Constituição". Isso significa que, em regra, a Constituição proíbe a 
vinculação da receita de impostos a destinos específicos, com algumas exceções 
previstas diretamente no texto constitucional. 
 
1 Art. 5º, EC 132/2023. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com as seguintes alterações: 
Art. 82. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate à Pobreza, devendo os 
referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil. 
§ 1º Para o financiamento dos Fundos Estaduais, Distrital e Municipais, poderá ser destinado percentual do imposto 
previsto no art. 156-A da Constituição Federal e dos recursos distribuídos nos termos dos arts. 131 e 132 deste Ato 
das Disposições Constitucionais Transitórias, nos limites definidos em lei complementar, não se aplicando, sobre estes 
valores, o disposto no art. 158, IV, da Constituição Federal. 
Art. 23, EC 132/2023. Esta Emenda Constitucional entra em vigor: 
II - em 2033, em relação aos arts. 4º e 5º; 
2 Art. 156-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços de competência compartilhada entre Estados, 
Distrito Federal e Municípios. 
3 Art. 82. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate à Pobreza, com os recursos 
de que trata este artigo e outros que vierem a destinar, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que 
contem com a participação da sociedade civil. (inclusão pela EC 31/2000) 
 
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A Emenda Constitucional 132/2023, ao alterar o artigo 82 do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT) para permitir a destinação de percentual do imposto 
sobre bens e serviços (IBS) ao Fundo de Combate à Erradicação da Pobreza, introduz 
uma exceção ao princípio da não vinculação de receitas. Portanto, a emenda está 
criando uma exceção ao princípio geral da não vinculação previsto no artigo 167, IV da 
CF/88. 
Emendas Constitucionais têm a capacidade de modificar a Constituição e, portanto, 
podem criar exceções ou alterar princípios constitucionais, desde que não violem 
cláusulas pétreas. Nesse sentido, a Emenda Constitucional 132/2023 é válida e 
constitucional, pois tem o poder de criar exceções à regra geral estabelecida pelo 
constituinte originário, contanto que respeite as limitações e princípios maiores da 
Constituição. 
A questão sobre se a destinação específica de uma parte do produto da arrecadação do 
IBS pode alterar a natureza jurídica do imposto e reclassificá-lo como contribuição social 
é complexa. 
O imposto sobre bens e serviços (IBS) é um tributo que tem sua própria natureza jurídica, 
distinta das contribuições sociais. A vinculação de parte da arrecadação a um fundo 
específico, como o Fundo de Combate à Erradicação da Pobreza, não altera a natureza 
do imposto em si. O IBS continua sendo um imposto, com suas características e 
atribuições, mesmo que parte de sua arrecadação seja destinada a um fundo específico. 
O fato de um imposto ter parte de sua arrecadação vinculada a um fundo não modifica 
sua essência jurídica como imposto. No entanto, a parcela vinculada a um fundo 
específico pode, em termos administrativos, ser tratada de maneira diferente em 
relação à sua destinação, mas isso não reclassifica o imposto como uma contribuição 
social. A natureza do tributo permanece a mesma, e a destinação específica é uma 
questão de gestão e aplicação dos recursos. 
Portanto, a determinação de que parte da arrecadação do IBS deve ser destinada ao 
Fundo de Combate à Erradicação da Pobreza não altera a natureza jurídica do imposto. 
A parcela destinada continua a ser considerada como parte do imposto e não é 
reclassificada como contribuição social.