Legislação Urbana e Governança

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<p>LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA</p><p>2</p><p>FACUMINAS</p><p>A história do Instituto FACUMINAS, inicia com a realização do sonho de um</p><p>grupo de empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de</p><p>Graduação e Pós-Graduação. Com isso foi criado a FACUMINAS, como entidade</p><p>oferecendo serviços educacionais em nível superior.</p><p>A FACUMINAS tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de</p><p>conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação</p><p>no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua.</p><p>Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que</p><p>constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de</p><p>publicação ou outras normas de comunicação.</p><p>A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma</p><p>confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base</p><p>profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições</p><p>modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,</p><p>excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.</p><p>3</p><p>Sumário</p><p>INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 4</p><p>INSTITUCIONALIDADE E GOVERNANÇA NA TRAJETÓRIA .................................... 5</p><p>RECENTE DA POLÍTICA URBANA BRASILEIRA: LEGISLAÇÃO E GOVERNANÇA</p><p>URBANAS ................................................................................................................... 5</p><p>AS MUDANÇAS NA GESTÃO URBANA BRASILEIRA E A ...................................... 15</p><p>EXPERIÊNCIA DOS PLANOS DIRETORES (PARTICIPATIVOS) ............................ 15</p><p>SÍNTESE DOS DESAFIOS PARA O PLANEJAMENTO URBANO ........................... 20</p><p>POLÍTICA URBANA E GOVERNANÇA ..................................................................... 24</p><p>LEI NO 10.257 DE 10 DE JULHO DE 2001 ............................................................... 31</p><p>REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................... 57</p><p>4</p><p>INTRODUÇÃO</p><p>A disciplina urbanística tem se destacado no cenário jurídico, tendo em vista a</p><p>crescente urbanização das áreas habitadas, sendo alarmante e necessária a</p><p>discussão a respeito do tema no Brasil, uma vez que se observa um crescente</p><p>processo de urbanização descontrolado.</p><p>As Leis n. 6.766/79 e 10.257/01 são os principais instrumentos normativos</p><p>presentes no ordenamento jurídico pátrio que buscam regulamentar as</p><p>transformações urbanísticas, as quais deverão ser analisadas quanto a sua eficácia</p><p>na prática, isto é, se a aplicação dessas Leis está ocorrendo de fato, e se são capazes</p><p>para dirimir os problemas relacionados ao uso da propriedade privada e o interesse</p><p>público. O presente estudo buscou analisar os princípios regedores da propriedade, a</p><p>dicotomia existente entre o direito de propriedade e o interesse público, aspecto este</p><p>encontrado no contexto em que se insere o direito urbanístico e a aplicabilidade dos</p><p>instrumentos legais urbanísticos aos casos concretos, observando o que de fato tem</p><p>ocorrido na prática das cidades brasileiras, em concomitância ao desenvolvimento</p><p>urbanístico destas. Para tanto, com o objetivo de se fundamentar este trabalho, com</p><p>a discussão do problema apresentado, realizouse levantamentos bibliográficos,</p><p>principalmente de livros e artigos científicos, com a exemplificação de julgados</p><p>relacionados ao tema em estudo, assim como a comparação de legislações</p><p>urbanísticas.</p><p>Observaram-se, assim, graves problemas no que tange aos instrumentos legais</p><p>urbanísticos presentes no ordenamento jurídico brasileiro e sua ineficácia no que</p><p>concerne ao uso da propriedade privada. Concluiu-se serem necessárias certas</p><p>medidas para salvaguardar o interesse público, e, consequentemente, o bem-estar de</p><p>toda a sociedade, como a melhor formação dos quadros públicos municipais, a</p><p>possibilidade de acesso do Poder Público Municipal às novas formas de fiscalização,</p><p>a responsabilização dos funcionários públicos encarregados da política urbana e a</p><p>criação de tipos penais mais específicos, com a aplicação de penas mais severas.</p><p>5</p><p>INSTITUCIONALIDADE E GOVERNANÇA NA TRAJETÓRIA</p><p>RECENTE DA POLÍTICA URBANA BRASILEIRA: LEGISLAÇÃO E</p><p>GOVERNANÇA URBANAS</p><p>O ano de 2016 possui marcas temporais e agendas importantes no campo das</p><p>discussões sobre o urbano, não apenas no Brasil, mas em nível global. No Brasil, o</p><p>Estatuto da Cidade completa quinze anos de vigência, em um ano de eleições locais</p><p>em que a agenda urbana deve ocupar os debates na esfera pública. No começo do</p><p>ano, o então ministro das Cidades, Gilberto Kassab, fez o lançamento do ciclo de</p><p>realização da 6a Conferência Nacional das Cidades, que será finalizado com a</p><p>realização, em 2017, do evento nacional, em Brasília. Internacionalmente, a III</p><p>Conferência das Nações Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano</p><p>Sustentável (Habitat III) propõe um novo pacto global: a chamada Nova Agenda</p><p>Urbana, revelando uma construção política intensa, marcada por disputas semânticas</p><p>e conceituais que revelam conflitos com importantes repercussões e implicações nas</p><p>agendas políticas de cada país signatário do documento final resultante do processo</p><p>de organização e realização da conferência. Essas agendas são o fio condutor das</p><p>reflexões reunidas neste livro, como vimos na apresentação da publicação.</p><p>Neste capítulo, em particular, o desafio, no âmbito do escopo deste livro,</p><p>consiste em produzir uma reflexão que debata os elementos centrais de um dos policy</p><p>papers que subsidiaram a construção da Nova Agenda Urbana: legislação e</p><p>governança urbanas. O desafio traduz-se em um exercício de reflexão que procura</p><p>imaginar, propor e refletir, ainda que de forma provocativa, sobre os caminhos a se</p><p>percorrer para avançar na agenda da reforma urbana no Brasil, a partir deste balanço,</p><p>em diálogo com o debate em torno da Nova Agenda Urbana. Considerando que o</p><p>tema deste capítulo encontra-se em estrito diálogo com a dimensão</p><p>jurídicoinstitucional, a questão de fundo aqui tem a ver com a potência desta dimensão</p><p>e de seus instrumentos. Neste sentido, não se trata apenas de fazer um balanço do</p><p>6</p><p>Estatuto da Cidade em si, analisando alguns aspectos de sua implementação</p><p>(pressupondo aqui a necessidade de se implementar a lei, a partir do início de sua</p><p>vigência), mas de, nessa análise, refletir sobre as possibilidades e os limites de um</p><p>marco legal desse tipo. Afinal, os quinze anos de vigência do Estatuto da Cidade</p><p>devem ser celebrados? Os instrumentos da política urbana que ele propõe são,</p><p>efetivamente, ferramentas de uma agenda de reforma urbana? Se sim, em qual</p><p>medida e qual sua potência? Como essa experiência recente dialoga, alimenta-se e</p><p>pode contribuir com a construção da Nova Agenda Urbana – e, posteriormente, se</p><p>fortalecer a partir dos resultados gerados na Habitat III? Nessa pequena contribuição</p><p>ao debate, este capítulo é composto por cinco seções, incluindo esta introdução. A</p><p>recente trajetória da construção da política urbana no Brasil sob a perspectiva dos</p><p>esforços em torno da implementação do Estatuto da Cidade, enfatizando as atividades</p><p>de capacitação e orientações levadas a cabo pelo Ministério das Cidades (MCidades),</p><p>desde sua instituição, sob o acompanhamento do Conselho Nacional das Cidades</p><p>(ConCidades), e a partir de suas resoluções. Nessa seção, especial ênfase é dada</p><p>aos vínculos existentes entre as agendas nacional e internacional, notadamente no</p><p>âmbito da Habitat II. A análise da construção da política e da gestão urbana, em</p><p>diálogo com a trajetória institucional. O foco é a discussão em torno da agenda da</p><p>reforma urbana e das expectativas que informavam</p><p>cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município</p><p>poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida</p><p>pública.</p><p>§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão</p><p>resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas,</p><p>assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.</p><p>§ 2o O valor real da indenização:</p><p>I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante</p><p>incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo</p><p>se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;</p><p>II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros</p><p>compensatórios.</p><p>§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de</p><p>tributos.</p><p>§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo</p><p>de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público.</p><p>40</p><p>§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público</p><p>ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o</p><p>devido procedimento licitatório.</p><p>§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as mesmas</p><p>obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta Lei.</p><p>Seção V</p><p>Da Usucapião Especial de Imóvel Urbano</p><p>Art. 9o Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e</p><p>cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,</p><p>utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que</p><p>não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.</p><p>§ 1o O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos,</p><p>independentemente do estado civil.</p><p>§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor mais</p><p>de uma vez.</p><p>§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a posse</p><p>de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da</p><p>sucessão.</p><p>Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados,</p><p>ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,</p><p>ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos</p><p>ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente,</p><p>desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.</p><p>41</p><p>§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo,</p><p>acrescentar sua posse à de seu antecessor contanto que ambas sejam contínuas.</p><p>§ 2o A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz,</p><p>mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de</p><p>imóveis.</p><p>§ 3o Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor,</p><p>independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de</p><p>acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais diferenciadas.</p><p>§ 4o O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de extinção,</p><p>salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos condôminos, no</p><p>caso de execução de urbanização posterior à constituição do condomínio.</p><p>§ 5o As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão tomadas</p><p>por maioria de votos dos condôminos presentes, obrigando também os demais,</p><p>discordantes ou ausentes.</p><p>Art. 11. Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestadas</p><p>quaisquer outras ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas</p><p>relativamente ao imóvel usucapiendo.</p><p>Art. 12. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial urbana:</p><p>I – o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente; II – os</p><p>possuidores, em estado de composse;</p><p>III – como substituto processual, a associação de moradores da comunidade;</p><p>regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente</p><p>autorizada pelos representados.</p><p>§ 1o Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do Ministério</p><p>Público.</p><p>42</p><p>§ 2o O autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive</p><p>perante o cartório de registro de imóveis.</p><p>Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada como matéria de</p><p>defesa, valendo a sentença que a reconhecer como título para registro no cartório de</p><p>registro de imóveis.</p><p>Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito processual a</p><p>ser observado é o sumário.</p><p>Seção VI</p><p>Da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia</p><p>Art. 15. (Vetado).</p><p>Art. 16. (Vetado).</p><p>Art. 17. (Vetado).</p><p>Art. 18. (Vetado).</p><p>Art. 19. (Vetado).</p><p>Art. 20. (Vetado).</p><p>Seção VII</p><p>Do Direito de Superfície</p><p>Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu</p><p>terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública</p><p>registrada no cartório de registro de imóveis.</p><p>43</p><p>§ 1o O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço</p><p>aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a</p><p>legislação urbanística.</p><p>§ 2o A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa.</p><p>§ 3o O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem</p><p>sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de</p><p>ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto da concessão do</p><p>direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato respectivo.</p><p>§ 4o O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do</p><p>contrato respectivo.</p><p>§ 5o Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.</p><p>Art. 22. Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o superficiário e</p><p>o proprietário, respectivamente, terão direito de preferência, em igualdade de</p><p>condições à oferta de terceiros.</p><p>Art. 23. Extingue-se o direito de superfície:</p><p>I – pelo advento do termo;</p><p>II – pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário.</p><p>Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno domínio do</p><p>terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel,</p><p>independentemente de indenização, se as partes não houverem estipulado o contrário</p><p>no respectivo contrato.</p><p>§ 1o Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o</p><p>superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida.</p><p>44</p><p>§ 2o A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de</p><p>imóveis.</p><p>Seção VIII</p><p>Do Direito de Preempção</p><p>Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para</p><p>aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.</p><p>§ 1o Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o</p><p>direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável</p><p>a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência. § 2o O direito de</p><p>preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado na forma do § 1o ,</p><p>independentemente do número de alienações referentes ao mesmo imóvel.</p><p>Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar</p><p>de áreas para:</p><p>I – regularização fundiária;</p><p>II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;</p><p>III – constituição de reserva fundiária;</p><p>IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;</p><p>V – implantação de</p><p>equipamentos urbanos e comunitários;</p><p>VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;</p><p>VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse</p><p>ambiental;</p><p>VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;</p><p>45</p><p>IX – (Vetado). Parágrafo único.</p><p>A lei municipal prevista no § 1o do art. 25 desta Lei deverá enquadrar cada área em</p><p>que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das finalidades enumeradas por</p><p>este artigo.</p><p>Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que o</p><p>Município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em</p><p>comprá-lo.</p><p>§ 1o À notificação mencionada no caput será anexada proposta de compra assinada</p><p>por terceiro interessado na aquisição do imóvel, da qual constarão preço, condições</p><p>de pagamento e prazo de validade.</p><p>§ 2o O Município fará publicar, em órgão oficial e em pelo menos um jornal local ou</p><p>regional de grande circulação, edital de aviso da notificação recebida nos termos do</p><p>caput e da intenção de aquisição do imóvel nas condições da proposta apresentada.</p><p>§ 3o Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestação, fica o proprietário</p><p>autorizado a realizar a alienação para terceiros, nas condições da proposta</p><p>apresentada.</p><p>§ 4o Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar ao</p><p>Município, no prazo de trinta dias, cópia do instrumento público de alienação do</p><p>imóvel.</p><p>§ 5o A alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é nula</p><p>de pleno direito.</p><p>§ 6o Ocorrida a hipótese prevista no § 5o o Município poderá adquirir o imóvel pelo</p><p>valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se</p><p>este for inferior àquele.</p><p>Seção IX</p><p>46</p><p>Da Outorga Onerosa do Direito de Construir</p><p>Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser</p><p>exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante</p><p>contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.</p><p>§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área</p><p>edificável e a área do terreno.</p><p>§ 2o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda</p><p>a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana.</p><p>§ 3o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes</p><p>de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente</p><p>e o aumento de densidade esperado em cada área.</p><p>Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida alteração de</p><p>uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.</p><p>Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas para</p><p>a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso, determinando:</p><p>I – a fórmula de cálculo para a cobrança;</p><p>II – os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;</p><p>III – a contrapartida do beneficiário.</p><p>Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de construir</p><p>e de alteração de uso serão aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX</p><p>do art. 26 desta Lei.</p><p>Seção X</p><p>47</p><p>Das Operações Urbanas Consorciadas</p><p>Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para</p><p>aplicação de operações consorciadas.</p><p>§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e</p><p>medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos</p><p>proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o</p><p>objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias</p><p>sociais e a valorização ambiental.</p><p>§ 2o Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras</p><p>medidas:</p><p>I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação</p><p>do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto</p><p>ambiental delas decorrente;</p><p>II – a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em</p><p>desacordo com a legislação vigente.</p><p>Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará o plano</p><p>de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:</p><p>I – definição da área a ser atingida;</p><p>II – programa básico de ocupação da área;</p><p>III – programa de atendimento econômico e social para a população diretamente</p><p>afetada pela operação;</p><p>IV – finalidades da operação;</p><p>V – estudo prévio de impacto de vizinhança;</p><p>48</p><p>VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores</p><p>privados em função da utilização dos benefícios previstos nos incisos I e II do § 2o</p><p>do art. 32 desta Lei;</p><p>VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com</p><p>representação da sociedade civil.</p><p>§ 1o Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inciso VI deste</p><p>artigo serão aplicados exclusivamente na própria operação urbana consorciada.</p><p>§ 2o A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são nulas as licenças</p><p>e autorizações a cargo do Poder Público municipal expedidas em desacordo com o</p><p>plano de operação urbana consorciada.</p><p>Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá prever a</p><p>emissão pelo Município de quantidade determinada de certificados de potencial</p><p>adicional de construção, que serão alienados em leilão ou utilizados diretamente no</p><p>pagamento das obras necessárias à própria operação.</p><p>§ 1o Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente negociados,</p><p>mas conversíveis em direito de construir unicamente na área objeto da operação.</p><p>§ 2o Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial adicional</p><p>será utilizado no pagamento da área de construção que supere os padrões</p><p>estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei</p><p>específica que aprovar a operação urbana consorciada.</p><p>Seção XI</p><p>Da Transferência do Direito de Construir</p><p>Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de</p><p>imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante</p><p>escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação</p><p>49</p><p>urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para</p><p>fins de:</p><p>I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;</p><p>II– preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental,</p><p>paisagístico, social ou cultural;</p><p>III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas</p><p>ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.</p><p>§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder</p><p>Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.</p><p>§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação</p><p>da transferência do direito de construir.</p><p>Seção XII</p><p>Do Estudo de Impacto de Vizinhança</p><p>Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos</p><p>em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de</p><p>vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou</p><p>funcionamento a cargo do Poder Público municipal. Art. 37. O EIV será executado de</p><p>forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade</p><p>quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades,</p><p>incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões:</p><p>I – adensamento populacional;</p><p>II – equipamentos urbanos e comunitários;</p><p>III – uso e ocupação do solo;</p><p>50</p><p>IV</p><p>– valorização imobiliária;</p><p>V – geração de tráfego e demanda por transporte público;</p><p>VI – ventilação e iluminação;</p><p>VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.</p><p>Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficarão</p><p>disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por</p><p>qualquer interessado.</p><p>Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio</p><p>de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental. Capítulo</p><p>III</p><p>Do Plano Diretor</p><p>Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências</p><p>fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o</p><p>atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça</p><p>social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes</p><p>previstas no art. 2o desta Lei.</p><p>Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política</p><p>de desenvolvimento e expansão urbana.</p><p>§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal,</p><p>devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual</p><p>incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.</p><p>§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.</p><p>51</p><p>§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.</p><p>§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua</p><p>implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:</p><p>I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e</p><p>de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;</p><p>II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;</p><p>III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.</p><p>§ 5o (Vetado).</p><p>Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:</p><p>I – com mais de vinte mil habitantes;</p><p>II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;</p><p>III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no</p><p>4o do art. 182 da Constituição Federal;</p><p>IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;</p><p>V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com</p><p>significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.</p><p>§ 1o No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso</p><p>V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor</p><p>estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.</p><p>§ 2o No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado</p><p>um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele</p><p>inserido.</p><p>52</p><p>Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:</p><p>I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento,</p><p>edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e</p><p>de demanda para utilização, na forma do art. 5o desta Lei;</p><p>II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei; III – sistema</p><p>de acompanhamento e controle.</p><p>Capítulo IV</p><p>Da Gestão Democrática da Cidade</p><p>Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre</p><p>outros, os seguintes instrumentos:</p><p>I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;</p><p>II – debates, audiências e consultas públicas;</p><p>III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e</p><p>municipal;</p><p>IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de</p><p>desenvolvimento urbano;</p><p>V – (Vetado).</p><p>Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea</p><p>f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e</p><p>consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes</p><p>orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação</p><p>pela Câmara Municipal.</p><p>53</p><p>Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas</p><p>incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações</p><p>representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle</p><p>direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.</p><p>Capítulo V</p><p>Disposições Gerais</p><p>Art. 46. O Poder Público municipal poderá facultar ao proprietário de área atingida pela</p><p>obrigação de que trata o caput do art. 5o desta Lei, a requerimento deste, o</p><p>estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do</p><p>aproveitamento do imóvel.</p><p>§ 1o Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de</p><p>urbanização ou edificação por meio da qual o proprietário transfere ao Poder Público</p><p>municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como pagamento,</p><p>unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas. § 2o O valor das</p><p>unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário será correspondente ao valor</p><p>do imóvel antes da execução das obras, observado o disposto no</p><p>§ 2o do art. 8o desta Lei.</p><p>Art. 47. Os tributos sobre imóveis urbanos, assim como as tarifas relativas a serviços</p><p>públicos urbanos, serão diferenciados em função do interesse social. Art. 48. Nos</p><p>casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por</p><p>órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, os</p><p>contratos de concessão de direito real de uso de imóveis públicos:</p><p>I – terão, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública, não se</p><p>aplicando o disposto no inciso II do art. 134 do Código Civil;</p><p>54</p><p>II – constituirão título de aceitação obrigatória em garantia de contratos de</p><p>financiamentos habitacionais.</p><p>Art. 49. Os Estados e Municípios terão o prazo de noventa dias, a partir da entrada</p><p>em vigor desta Lei, para fixar prazos, por lei, para a expedição de diretrizes de</p><p>empreendimentos urbanísticos, aprovação de projetos de parcelamento e de</p><p>edificação, realização de vistorias e expedição de termo de verificação e conclusão de</p><p>obras. Parágrafo único. Não sendo cumprida a determinação do caput, fica</p><p>estabelecido o prazo de sessenta dias para a realização de cada um dos referidos</p><p>atos administrativos, que valerá até que os Estados e Municípios disponham em lei de</p><p>forma diversa.</p><p>Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e</p><p>II do art. 41 desta Lei que não tenham plano diretor aprovado na data de entrada em</p><p>vigor desta Lei, deverão aprová-lo no prazo de cinco anos. Art. 51. Para os efeitos</p><p>desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal as</p><p>disposições relativas, respectivamente, a Município e a Prefeito.</p><p>Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação</p><p>de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos</p><p>termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:</p><p>I – (Vetado).</p><p>II– deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel</p><p>incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4o do art. 8o desta Lei;</p><p>III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o</p><p>disposto no art. 26 desta Lei;</p><p>IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e</p><p>de alteração de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;</p><p>55</p><p>V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo</p><p>com o previsto no § 1o do art. 33 desta Lei;</p><p>VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4o</p><p>do art. 40 desta Lei;</p><p>VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do</p><p>disposto no § 3o do art. 40 e no art. 50 desta Lei;</p><p>VIII – adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27</p><p>desta Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente,</p><p>superior ao de mercado.</p><p>Art. 53. O art. 1o da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescido</p><p>de novo inciso III, renumerando o atual inciso III e os subsequentes: “Art.1o</p><p>...............................................................................................</p><p>..............................................................................................................</p><p>III – à ordem urbanística;</p><p>............................................................................................................ ”</p><p>Art. 54. O art. 4o da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte redação:</p><p>“Art. 4o Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando,</p><p>inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística ou aos</p><p>bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (Vetado).”</p><p>Art. 55. O art. 167, inciso I, item 28, da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973,</p><p>alterado pela Lei no 6.216, de 30 de junho de 1975, passa a vigorar com a seguinte</p><p>redação:</p><p>“Art.167. ............................................................................................</p><p>I.......................................................................................................................................</p><p>56</p><p>......................................................................</p><p>28) das sentenças declaratórias de usucapião, independente da regularidade do</p><p>parcelamento do solo ou da edificação;</p><p>............................................................................................................ ”</p><p>Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos</p><p>seguintes itens 37, 38 e 39: “Art.167.</p><p>.............................................................................................</p><p>I – ................................................................................................</p><p>37) dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da concessão de uso</p><p>especial para fins de moradia, independente da regularidade do parcelamento do solo</p><p>ou da edificação; 38) (Vetado). 39) da constituição do direito de superfície de imóvel</p><p>urbano;” Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar</p><p>acrescido dos seguintes itens 18, 19 e 20: “Art.167.</p><p>............................................................................................</p><p>II – ................................................................................................</p><p>18) da notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóvel</p><p>urbano;</p><p>19) da extinção da concessão de uso especial para fins de moradia;</p><p>20) da extinção do direito de superfície do imóvel urbano.”</p><p>Art. 58. Esta Lei entra em vigor após decorridos noventa dias de sua publicação.</p><p>Brasília, 10 de julho de 2001; 180o da Independência e 113o da República.</p><p>57</p><p>FERNANDO HENRIQUE CARDOSO – Paulo de Tarso Ramos Ribeiro – Geraldo</p><p>Magela da Cruz Quintão – Pedro Malan – Benjamin Benzaquen Sicsú – Martus</p><p>Tavares – José Sarney Filho – Alberto Mendes Cardoso</p><p>REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS</p><p>ALFONSIN, Betânia. et al. (org.). Avaliando o Estatuto da Cidade: II Congresso</p><p>Brasileiro de Direito Urbanístico. Porto Alegre: Evangraf, 2002.</p><p>ALMEIDA, Reginaldo Magalhães. Condicionamentos legais do parcelamento do solo</p><p>frente à dinâmica imobiliária da Cidade Contemporânea. E-tec, v.1, n.1, nov. 2008.</p><p>58</p><p>CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23 ed. Rio de</p><p>Janeiro: Lumen Juris, 2010.</p><p>DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: Direito das Coisas. 24 ed. São</p><p>Paulo: Saraiva, 2009.</p><p>FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia (Org.). Direito urbanístico: estudos</p><p>brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.</p><p>FERNANDES, Edésio. Del Código Civil al Estatuto de la Ciudad: algunas notas sobre</p><p>la trayectoria Del derecho urbanístico em Brasil. Boletín Mexicano de Derecho</p><p>Comparado, nueva serie, año XXXVII, núm. 109, p. 41-69. enero-abril de ALVES,</p><p>J. A. L. Relações internacionais e temas sociais: a década das conferências.</p><p>Brasília: Ibri, 2001.</p><p>BRASIL. Estatuto da Cidade. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Estabelece</p><p>diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União,</p><p>Brasília, 2001.2004.</p><p>SANTOS, M. A natureza do espaço: técnica e tempo/razão e emoção.</p><p>São Paulo: Hucitec, 1996.</p><p>SANTOS JUNIOR, O. A.; MONTADON, D. T. Síntese, desafios e recomendações. In:</p><p>SANTOS JUNIOR, O. A.; MONTADON, D. T. (Orgs.). Os planos diretores municipais</p><p>pós-Estatuto da Cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro:</p><p>Letra Capital, 2011. p. 27-56.</p><p>os processos de natureza</p><p>institucional. Nessa seção, recupera-se uma análise da experiência dos planos</p><p>diretores, tidos como sendo o principal instrumento da política urbana na esfera</p><p>municipal, o que é feito a partir de uma pesquisa promovida pelo próprio ConCidades,</p><p>e que fez um balanço da elaboração e da implementação desse instrumento. Busca-</p><p>se sistematizar uma análise da dimensão jurídico-institucional, articulando-a com as</p><p>possibilidades presentes para a governança urbana, tentando vislumbrar janelas de</p><p>oportunidade que possam contribuir para avanços que alimentem, impulsionem e</p><p>revigorem a agenda da reforma urbana. Por fim, a seção 5 traz alguns apontamentos</p><p>finais.</p><p>A construção de um novo marco normativo para a questão urbana, no Brasil,</p><p>associa-se ao processo de redemocratização, com a promulgação da Constituição</p><p>7</p><p>Federal de 1988 e a realização das eleições presidenciais no ano seguinte. Com o fim</p><p>do regime autoritário, inicia-se o que, de certa forma, foi uma retomada de agendas</p><p>políticas que havia sido negligenciadas ou tratadas de forma centralizada e</p><p>tecnocrática durante o período do regime militar, no caso, em especial, a agenda da</p><p>reforma urbana. Mesmo antes da Constituição Federal de 1988, experiências locais</p><p>inovadoras (que também se fizeram presentes na Habitat II) já entravam na cena</p><p>urbana brasileira, como é o caso do Plano de Regularização das Zonas Especiais de</p><p>Interesse Social (Prezeis), concebido, já em 1987, no município do Recife, inspirador</p><p>de diversas experiências locais e da própria Política Nacional de Desenvolvimento</p><p>Urbano (PNDU). Na esteira da redemocratização, as políticas sociais e urbanas</p><p>ganharam destaque na agenda política e foram incorporadas, ainda que demandando</p><p>um enorme esforço de regulamentação posterior – reflexo das disputas ali presentes</p><p>–, na nova Constituição Federal. E assim o foi com o capítulo sobre a política urbana</p><p>que viria a ser regulamentado treze anos depois de promulgada a Constituição</p><p>Federal, com a Lei Federal no 10.257/2001, o Estatuto da Cidade (Brasil, 2001), que</p><p>pretendia oferecer os pilares da política urbana nacional e as diretrizes e os</p><p>instrumentos para que a agenda da reforma urbana se atualizasse, de modo que as</p><p>cidades e a propriedade privada pudessem cumprir sua função social e que o poder</p><p>público, em suas diversas esferas, pudesse promover a gestão urbana em bases</p><p>participativas, garantindo meios e recursos para produzir cidades socialmente justas,</p><p>economicamente eficientes e ambientalmente sustentáveis. Esse era o plano! O</p><p>efervescente momento jurídico-institucional desse período inicial da redemocratização</p><p>brasileira coincidiu com a agenda da II Conferência das Nações Unidas para</p><p>Assentamentos Humanos (Habitat II), realizada em Istanbul, Turquia, em 1996. “Tido</p><p>como referência para a urbanização de favelas, o Prezeis provocou um</p><p>redirecionamento das políticas públicas de desenvolvimento urbano e habitacional no</p><p>Brasil. O projeto de lei que criou o Prezeis partiu do movimento popular e da Comissão</p><p>de Justiça e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife. Versava sobre o processo de</p><p>regularização urbanística e fundiária do Recife para garantir o direito à moradia. (...)</p><p>Nesse contexto, a participação dos diversos representantes de segmentos da</p><p>sociedade organizada na concepção dos Prezeis iniciava um importante modo de</p><p>8</p><p>elaboração das políticas públicas municipais a partir da Constituição de 1988”</p><p>(Criado..., [s.d.]).</p><p>Houve uma marcante participação brasileira na Habitat II, seja na delegação</p><p>oficial, seja na representação de governos subnacionais, seja, ainda, na participação</p><p>das organizações não governamentais (ONGs) e dos movimentos sociais. Vale</p><p>destacar, em especial, a participação de representantes de governos locais que foram</p><p>mostrar ao mundo, por meio de distintos registros, experiências que estavam sendo</p><p>desenvolvidas em cidades brasileiras. O “ligeirinho”, projeto de transporte público</p><p>desenvolvido em Curitiba, foi levado para Istanbul, com a exposição de uma de suas</p><p>estações; em um outro registro, as experiências embrionárias de orçamento</p><p>participativo, que vinham sendo implantadas em Porto Alegre desde 1988, também</p><p>foram apresentadas e debatidas em Istanbul.</p><p>O Brasil levou novidades à Habitat II. O documento final da conferência afirmou</p><p>a necessidade de provisão de moradias adequadas para todos, de se assegurar o</p><p>desenvolvimento sustentável dos assentamentos precários como condição para</p><p>qualidade de vida, e de garantir a participação democrática.</p><p>A Habitat II reconheceu a importância dos governos locais para o debate das</p><p>questões urbanas, tanto que, pela primeira vez nas Nações Unidas, foram convidados</p><p>a participar e oficialmente a se manifestar sobre a proposta final da declaração e do</p><p>Plano de Ação Habitat (Agenda Habitat), em um comitê específico, o Comitê II (Alves,</p><p>2001).</p><p>Entretanto, houve um movimento de retroalimentação entre a participação</p><p>brasileira e a conferência: a Habitat II, de certa forma, contribuiu para fortalecer</p><p>politicamente a agenda urbana brasileira, seja ao dar visibilidade para experiências</p><p>locais que estavam sendo repercutidas no mundo, seja no sentido de criar um</p><p>ambiente político favorável à regulamentação do capítulo da política urbana. Em meio</p><p>a este ambiente de novas ideias e experimentações, pode-se afirmar que os anos</p><p>1990 assistiram a um resgate e a uma valorização da agenda e da reforma urbana.</p><p>9</p><p>Em 2001, cinco anos depois da Habitat II, foi realizada uma sessão especial</p><p>para avaliar a implementação das decisões da Habitat II, denominada Istambu+5.</p><p>Nessa conferência, foi também aprovado um documento político, a Declaração do</p><p>Milênio para os Assentamentos Humanos, em que a comunidade internacional</p><p>renovou os compromissos políticos e reconheceu a importante contribuição dos</p><p>governos locais, por meio da cooperação e da parceria entre governos – em diferentes</p><p>níveis – e sociedade civil, para implementar a Agenda Habitat (Fernandes, 2003). A</p><p>efervescência dos debates sobre a agenda urbana internacional (Agenda Habitat II)</p><p>encontra sinergia com temas urbanos em discussão no Brasil, pelo reconhecimento</p><p>expresso na Constituição do direito à moradia4 e a regulamentação do capítulo urbano</p><p>da Constituição Federal. Reconhecido pela Emenda Constitucional no 26, de 2000.</p><p>Os anos 2000, na esteira desse processo, foram anos de institucionalização e</p><p>regulamentação de diferentes aspectos dessa agenda. Já em 2001, cinco anos após</p><p>a Habitat II, o Brasil apresenta inovações jurídicas, com a sanção do Estatuto da</p><p>Cidade, que “estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o</p><p>uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos</p><p>cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (Brasil, 2001). O Estatuto da Cidade</p><p>assenta-se no reconhecimento de uma agenda de direitos, que tem, no direito à</p><p>cidade, sua síntese, por meio da qual diversos direitos objetivos e difusos associam-</p><p>se – direito à moradia, direito à infraestrutura urbana, direito à terra, direito ao trabalho,</p><p>direito à cultura, entre outros –, e que deveria ser efetivado por meio de uma gestão</p><p>urbana participativa, que envolveria os diversos segmentos sociais e agentes</p><p>econômicos e políticos. A eleição de Luiz Inácio Lula da Silva para a Presidência da</p><p>República, em 2002, trouxe força adicional à agenda (da reforma) urbana. Em 2003</p><p>foi criado o MCidades, sob a liderança inicial do exprefeito de Porto Alegre, Olívio</p><p>Dutra, que havia patrocinado a experiência inovadora do orçamento participativo,</p><p>desde 1988. Nesse seu momento inaugural, o MCidades assume como missão a</p><p>implementação do Estatuto da Cidade e a construção de uma política urbana para o</p><p>país. A agenda da reforma urbana ganha força e centralidade. Já nesse momento, em</p><p>2003, inicia-se a construção dos</p><p>ciclos das Conferências da Cidade, a partir de um</p><p>10</p><p>modelo de perfil vertical federativo que traz também a estruturação da participação</p><p>social por meio das representações dos diferentes segmentos sociais. Passam a ser</p><p>realizadas conferências municipais, microrregionais e estaduais, que, em resposta</p><p>aos insumos e às orientações propostas pelo MCidades (e pelo ConCidades), levam</p><p>agendas, propostas e delegados dos diferentes segmentos sociais para a conferência</p><p>nacional, na qual pactuam-se as propostas que irão orientar a implementação da</p><p>política de desenvolvimento urbano do país, que será executada pelo MCidades, sob</p><p>a supervisão/acompanhamento do ConCidades, instituído em 2003 e eleito nos ciclos</p><p>das Conferências das Cidades (box 1).</p><p>Um breve histórico sobre o ciclo das conferências nacionais Em acordo com as</p><p>diretrizes do Estatuto da Cidade – as quais definem que a construção de uma</p><p>11</p><p>12</p><p>política de desenvolvimento urbano deve ser pensada a partir da participação social –</p><p>, foi estabelecido o sistema de Conferências das Cidades. Além da efetivação da</p><p>participação democrática, as conferências tendem a aproximar as ações dos governos</p><p>à realidade social local e captar as especificidades dos diferentes territórios. Ao todo,</p><p>foram realizadas cinco Conferências das Cidades que tiveram notável importância na</p><p>concretização de objetivos gerados a partir da luta pela reforma urbana e da difusão</p><p>do princípio da universalização do direito à cidade. A Conferência das Cidades,</p><p>segundo Santos Junior, Silva e Sant’Ana (2011) configura-se como o principal</p><p>instrumento para garantia da gestão democrática e promoção da Política Nacional de</p><p>Desenvolvimento Urbano (PNDU). Prevista no Artigo 43 do Estatuto da Cidade, a</p><p>conferência é um evento de abrangência nacional, tido como maior evento no que diz</p><p>respeito à discussão sobre a política urbana e a deliberação de resoluções que traçam</p><p>as diretrizes sobre a política urbana. Sua organização também objetiva a</p><p>sensibilização e a mobilização das cidades para o enfrentamento dos problemas</p><p>urbanos, induzindo a participação direta de diferentes segmentos sociais. Na 1a</p><p>Conferência Nacional das Cidades, em 2003, estabeleceram-se os parâmetros para</p><p>uma PNDU, com o intuito de promover a integração das políticas setoriais, o princípio</p><p>para fundamentação do direito à cidade e cumprimento da função social da cidade e</p><p>da propriedade, bem como o acesso universal à moradia digna, ao saneamento</p><p>básico, ao transporte público e à acessibilidade. Ressalta-se, também, o</p><p>fortalecimento do viés da governança baseada na gestão descentralizada e</p><p>democrática, com acesso a informação e participação social. Na 2a Conferência</p><p>Nacional das Cidades, em 2005, foram aprovados o princípio da gestão democrática,</p><p>da participação social e do controle social e as diretrizes das políticas de planejamento</p><p>urbano, bem como a estrutura e os instrumentos da política regional e metropolitana.</p><p>Na 3a Conferência Nacional das Cidades, realizada em 2007, o debate centrou-se nas</p><p>temáticas referentes aos avanços na PNDU, a construção do sistema nacional de</p><p>desenvolvimento urbano e a criação de uma política de regularização fundiária, além</p><p>da criação de uma política de prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos.</p><p>Na 4a Conferência Nacional das Cidades, de 2010, foi realizado um balanço das</p><p>conquistas e dos desafios ao longo do processo de construção da PNDU, que acabou</p><p>13</p><p>culminando na demanda por avanços nos resultados já existentes, assim como na</p><p>reinvindicação pela criação de conselhos nos estados e municípios. Por fim, na 5a</p><p>Conferência Nacional das Cidades, em 2013, aprovou-se a proposta do sistema</p><p>nacional de desenvolvimento urbano, com objetivo de promover a integração das</p><p>políticas de desenvolvimento urbano com as políticas sociais e econômicas, bem</p><p>como realizar a articulação com os diversos entes federados. Destaca-se, ainda, a</p><p>oficialização do Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab) e as propostas para</p><p>articular o programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) com as políticas de</p><p>desenvolvimento urbano. A 6a Conferência Nacional das Cidades está programada</p><p>para ocorrer do dia 5 ao dia 9 de junho de 2017, em Brasília. A conferência será</p><p>precedida por etapas preparatórias que consistem na realização das conferências</p><p>municipais que ocuparão praticamente todo o primeiro semestre de 2016, e as</p><p>conferências estaduais e do Distrito Federal, programadas para o período entre 1o de</p><p>novembro de 2016 a 31 de março de 2017.</p><p>A história da própria criação e consolidação do MCidades merecia, por si só,</p><p>um relato exclusivo, mas isso foge aos objetivos dessa reflexão. Em um relato e em</p><p>uma análise da trajetória institucional do MCidades, haveria que se registrar que são</p><p>muitas as análises críticas que dão conta de um esvaziamento da agenda da reforma</p><p>urbana, bem como da fragmentação da política urbana, refém de agendas setoriais</p><p>que também se fortaleceram e que são responsáveis pela execução de parte</p><p>considerável da política setorial urbana – dividida entre habitação (que se manteve</p><p>sob o comando do Partido dos Trabalhadores – PT), saneamento básico e mobilidade</p><p>urbana. Nesse breve histórico da implementação do Estatuto da Cidade e de</p><p>estruturação de uma política urbana para o país, cabe, ainda assim, registrar que a</p><p>partir daquele momento inaugural, o MCidades passou por várias mãos e partidos</p><p>políticos. As agendas, ao longo desses últimos treze anos, mudaram e tiveram ênfases</p><p>um tanto quanto fluidas, e a integração das políticas setoriais, pelas quais respondem</p><p>as secretarias nacionais do MCidades, permaneceu como uma promessa de difícil</p><p>realização. Além disso, ainda que sem a pretensão de se aprofundar nessa discussão</p><p>sobre a(s) trajetória(s) do MCidades, diversos registros podem ser feitos desse</p><p>14</p><p>histórico, notadamente no que tange ao processo de implementação do Estatuto da</p><p>Cidade. Entre estes registros, destaca-se o esforço empreendido pelo MCidades no</p><p>sentido de orientar e apoiar a elaboração dos planos diretores participativos, em uma</p><p>campanha que conseguiu mobilizar os governos de municípios que se enquadravam</p><p>nos critérios de obrigatoriedade de elaboração e aprovação desse instrumento de</p><p>política urbana. Executando o que definia a Resolução no 15/2004 do ConCidades, o</p><p>MCidades, em outubro de 2006, lançou uma campanha nacional e uma cartilha</p><p>voltadas para orientar municípios e atores sociais, traduzindo, em uma linguagem mais</p><p>simples, tanto as normativas emanadas pelo ConCidades (em especial as duas</p><p>resoluções de 2005 que tratavam do processo de elaboração e do conteúdo mínimo</p><p>dos planos diretores – resoluções nos 25 e 34) quanto as reflexões técnicas que já</p><p>tinham sido objeto de uma publicação de 2004, de autoria da equipe do MCidades.</p><p>Em 2010, nova publicação patrocinada pelo MCidades tem como objetivo</p><p>consolidar o entendimento de aspectos técnico-normativos constantes na legislação,</p><p>por meio da publicação do Estatuto da Cidade comentado. Para além das discussões</p><p>e orientações relativas ao instrumento do plano diretor, as ações de capacitação</p><p>promovidas pelo MCidades, por meio da plataforma web Capacidades (disponível em:</p><p>), também vêm, ao longo desses anos, produzindo e disponibilizando publicações, que</p><p>abarcam temas considerados como relevantes para a PNDU. Destacam-se, desse</p><p>conjunto, as publicações que tratam dos demais instrumentos de política urbana e,</p><p>também com alguma frequência, o material que tem como foco o tema das chamadas</p><p>áreas centrais e também do cadastro técnico multifinalitário. Com efeito, o Estatuto da</p><p>Cidade ofereceu, como será visto na seção seguinte, o amparo legal para a utilização</p><p>de diferentes instrumentos potencialmente importantes para a agenda da reforma</p><p>urbana, cuja implementação</p><p>traduziu-se em um processo ainda inconcluso. Nesse</p><p>sentido, o esforço de capacitação e consolidação de entendimentos e interpretações</p><p>acerca da natureza e das formas de operacionalização desses instrumentos tem sido</p><p>foco das ações do MCidades, como demonstram as publicações</p><p>Um balanço de quinze anos da política urbana no Brasil e a Nova Agenda</p><p>Urbana que versam sobre as zonas especiais de interesse social, sobre a aplicação e</p><p>15</p><p>utilização do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) como ferramenta financeira</p><p>da gestão urbana, sobre as operações urbanas, sobre a outorga onerosa do direito de</p><p>construir e sobre o parcelamento, a edificação e a utilização compulsórios. As</p><p>inovações trazidas pelo Estatuto da Cidade, portanto, deram segurança jurídica para</p><p>municípios que vinham utilizando alguns desses instrumentos para promover uma</p><p>gestão urbana alinhada com o conceito de direito à cidade e aos princípios da função</p><p>social da propriedade e da cidade, mas implicam a ocorrência de um processo</p><p>marcado por uma trajetória dinâmica e que passa a sofrer interferências nas agendas</p><p>em disputa e ressignificação à medida que se consolidam (o que demonstra a dialética</p><p>destes processos), como se tenta argumentar nas seções seguintes deste capítulo.</p><p>Ainda que menos breve do que inicialmente imaginado, mas nem por isso menos</p><p>impreciso e parcial, o que este relato procurou mostrar, introduzindo este capítulo</p><p>sobre a dimensão institucional em diálogo com a questão da governança, é que, após</p><p>o processo de (re)democratização do país, a construção de uma política urbana</p><p>passou a ter destaque na agenda política e nas políticas públicas governamentais do</p><p>país, em uma trajetória que não é linear, evolutiva, mas que, na sua dinâmica, traz</p><p>elementos importantes para se fazer um balanço desses últimos quinze anos de</p><p>vigência do</p><p>Estatuto da Cidade e para se pensar no que pode vir a ser a “tropicalização” da Nova</p><p>Agenda Urbana no país.</p><p>AS MUDANÇAS NA GESTÃO URBANA BRASILEIRA E A</p><p>EXPERIÊNCIA DOS PLANOS DIRETORES (PARTICIPATIVOS)</p><p>As mudanças na gestão e na política urbana brasileira que conformaram as</p><p>bases para o sistema institucional e normativo atual emergiram ainda nos anos 1980,</p><p>com a proposta da reforma urbana conduzida por intelectuais que retomavam os ideais</p><p>reformistas dos anos 1960 (Ribeiro, 2003) e pelos movimentos sociais que atuavam</p><p>16</p><p>na questão urbana. Até a Constituição Federal de 1988 não havia previsão</p><p>constitucional sobre as questões urbana no Brasil: as cidades cresceram sem</p><p>atribuição constitucional de suas competências administrativas e jurídicas. A solução</p><p>legal para as controvérsias das cidades, até então, repousava na interpretação dos</p><p>problemas urbanos sob o marco do Código Civil de 1916, no qual predominava a</p><p>concepção individualista e do direito de propriedade imobiliário urbano sob o</p><p>paradigma liberal (Fernandes, 2001). As consequências da ausência de marcos</p><p>jurídicos das cidades para o crescimento urbano impactaram significativamente o</p><p>processo de ocupação do território e o desenvolvimento social e econômico nas</p><p>cidades.</p><p>Entretanto, o caráter centralizado e tecnocrático das políticas para o</p><p>desenvolvimento e o planejamento urbanos, além de atuar seletivamente no espaço,</p><p>acentuando ainda mais as desigualdades socioespaciais, tendia a escamotear a</p><p>origem dos problemas urbanos. No processo de (re)democratização do país, a</p><p>principal linha de argumentação dos reformistas, nascidos no bojo do fracasso dos</p><p>modelos de planificação do Estado militar desenvolvimentista (Ribeiro e Cardoso,</p><p>2003), ancorava-se na ideia de que os problemas urbanos eram decorrentes da lógica</p><p>de apropriação privada dos benefícios gerados com a intervenção pública; uma linha</p><p>que desmistificava a concepção dominante no período autoritário, em que os</p><p>problemas urbanos eram atribuídos à dinâmica demográfica crescente (Ribeiro, 2003).</p><p>Ribeiro (2003) destaca três pontos que constituíam o cerne do novo padrão de política</p><p>almejado pelo movimento da reforma urbana:</p><p>a) instituição da gestão democrática da cidade, com a finalidade de ampliar o</p><p>espaço de exercício da cidadania e aumentar a eficácia/eficiência da ação</p><p>governamental;</p><p>b) fortalecimento da regulação pública do uso do solo urbano, com a introdução</p><p>de novos instrumentos de política fundiária (solo criado, imposto progressivo sobre a</p><p>propriedade, usucapião especial urbano etc.) que garantam o funcionamento do</p><p>17</p><p>mercado de terras condizente com os princípios da função social da propriedade</p><p>imobiliária e da justa distribuição dos custos e benefícios da urbanização;</p><p>c) inversão de prioridades no tocante à política de investimentos urbanos que</p><p>favoreça as necessidades coletivas de consumo das camadas populares, submetidas</p><p>a uma situação de extrema desigualdade social em razão da espoliação urbana</p><p>(Ribeiro, 2003, p. 14).</p><p>A ideia, portanto, era de instaurar um novo padrão de política pública, fundada</p><p>no controle democrático e público do desenvolvimento urbano. Para tanto, seria</p><p>necessário o estabelecimento de um sistema institucional e normativo capaz de</p><p>regular a dinâmica de construção do espaço urbano, dando um novo conteúdo político</p><p>à apropriação dos objetivos técnicos e infraestruturais (Santos, 1996).</p><p>A Constituição Federal de 1988 significou uma inflexão no que diz respeito à</p><p>política urbana brasileira. Como reflexo da demanda dos movimentos reformistas e</p><p>dos movimentos socais, a política urbana passou a preconizar a gestão democrática</p><p>e participativa da cidade e a incorporar o conceito/agenda da função social da</p><p>propriedade. Em que pese parte das propostas apresentadas pelos movimentos</p><p>sociais como emenda popular pela reforma urbana, durante a Assembleia Nacional,</p><p>não terem sido acatadas em sua plenitude, elas tiveram um papel importante na</p><p>elaboração do capítulo sobre política urbana. Além disso, refletindo o processo de</p><p>democratização, houve uma valorização do papel da esfera municipal na gestão</p><p>urbana, ao se atribuir aos municípios a condição de principais atores na promoção do</p><p>desenvolvimento urbano. Tal valorização reflete o entendimento singular da</p><p>Constituição Federal brasileira, segundo o qual o município é reconhecido como um</p><p>ente federado.</p><p>A Constituição Federal estabeleceu, ainda, a competência da União de instituir</p><p>diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e</p><p>transportes urbanos (Artigo 21, inciso XX) e de legislar concorrentemente com os</p><p>estados e o Distrito Federal sobre direito urbanístico (Artigo 24, inciso I), conferindo a</p><p>18</p><p>competência aos municípios de legislar sobre assuntos locais e suplementarmente às</p><p>legislações federal e estaduais, no que couber (Artigo 30, incisos I e II).</p><p>Dessa forma, o texto constitucional atribuiu ao município o papel de executor</p><p>da política urbana, estabelecendo, contudo, competências também à União e aos</p><p>estados para promoção do sistema de desenvolvimento urbano, reforçando a</p><p>construção de um federalismo cooperativo singular, mas de difícil efetivação, que</p><p>trouxe diversos desafios, aos quais retornaremos mais adiante e que são objeto de</p><p>análises presentes em outros capítulos deste livro. Ainda segundo o texto</p><p>constitucional, as cidades e a propriedade imóvel devem atender à função social em</p><p>proveito dos seus habitantes. Segundo o que propõe o Artigo 182 da Constituição</p><p>Federal, o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano,</p><p>devendo ser elaborado e implementado em municípios de população superior a</p><p>20.000 habitantes e também em municípios metropolitanos ou de interesse turístico.</p><p>É curioso observar que essa é a única passagem da Constituição Federal na qual se</p><p>estabelece, ainda que indiretamente, uma tipologia de municípios, reconhecendo-se</p><p>que aqueles com população inferior a 20.000</p><p>habitantes não “necessitariam” de uma</p><p>política urbana efetiva (em que um plano diretor define os parâmetros para</p><p>cumprimento da função social da cidade) e reconhecendo, também, a especificidade</p><p>dos municípios metropolitanos, refletindo a singularidade das relações</p><p>socioeconômicas que se dão no espaço metropolitano. Esse quadro desdobrou-se em</p><p>iniciativas no âmbito institucional e normativo brasileiro. A criação do MCidades, em</p><p>2003, abordada na seção anterior, foi o corolário desse movimento; sua criação</p><p>favoreceria a integração da gestão das políticas setoriais de desenvolvimento urbano</p><p>e a criação de um sistema de gestão participativa, composto pelo ConCidades e pelas</p><p>Conferências das Cidades. Já no plano normativo, além dos instrumentos de política</p><p>urbana previstos no Estatuto da Cidade, destaca-se principalmente o fortalecimento</p><p>do plano diretor. Neste sentido, este instrumento passou a ser a peça central para</p><p>orientar a minimização do quadro da desigualdade urbana no âmbito municipal, e que,</p><p>após o estabelecimento do Estatuto da Cidade, adquiriu um caráter de elaboração</p><p>menos burocrático e tecnocrático, para um formato passível de maior intervenção da</p><p>19</p><p>sociedade civil organizada (Ribeiro e Cardoso, 2003). Em um balanço sobre a</p><p>experiência de elaboração dos planos diretores participativos nos municípios</p><p>brasileiros, Santos Junior, Silva e Sant’Anna (2011) consideram que o Estatuto da</p><p>Cidade formalizou o ideário de participação popular, com o estabelecimento de um</p><p>sistema de gestão participativa – em contraposição à tradição clientelista e excludente</p><p>das políticas sociais herdadas com o período militar, oferecendo subsídios importantes</p><p>para aplicação dos instrumentos da política urbana, bem como para a construção dos</p><p>planos diretores, no sentido de orientá-los de forma coerente com a questão da função</p><p>social da cidade e da propriedade. Como abordado anteriormente, a promulgação do</p><p>Estatuto da Cidade, em 2001, veio a consagrar os importantes esforços dos</p><p>movimentos pela reforma urbana no Brasil. Além da criação de instituições capazes,</p><p>em tese, de dar vazão ao aspecto democrático e participativo no processo de</p><p>planejamento e governança das cidades, a criação do Estatuto da Cidade ofereceu</p><p>aos municípios brasileiros uma série de instrumentos com o intuito de induzir o</p><p>desenvolvimento urbano, financiar a política urbana, realizar a regularização fundiária</p><p>e democratizar a gestão urbana. Dez anos após a implementação do Estatuto da</p><p>Cidade, o livro organizado por Santos Junior e Montadon (2011), intitulado Os Planos</p><p>Diretores Municipais Pós-Estatuto da Cidade: balanço crítico e perspectivas, aparece</p><p>como um importante registro de avaliação crítica a respeito da implantação dos planos</p><p>diretores, no período recente (pósEstatuto da Cidade). O livro traz uma síntese das</p><p>principais experiências dos planos diretores implementados pelos municípios</p><p>brasileiros e destaca alguns pontos interessantes para reflexão acerca de seu</p><p>funcionamento após à “guinada” ao sentido democrático e participativo, bem como</p><p>apresenta os principais desafios a serem superados para que os planos diretores</p><p>tenham maior efetividade (box 2).</p><p>20</p><p>SÍNTESE DOS DESAFIOS PARA O PLANEJAMENTO URBANO</p><p>1) Mudança de cultura na gestão das cidades – superação do pragmatismo na</p><p>execução das políticas urbanas e maior controle social e processos participativos</p><p>associados ao plano diretor.</p><p>2) Superar os conflitos em torno da posse de terra e regulação do uso do solo</p><p>para enfrentamento da desigualdade social.</p><p>3) Superar as fragilidades técnica e política que são entraves para a efetivação</p><p>dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade em grande parte dos municípios</p><p>brasileiros.</p><p>4) Articulação dos planos diretores com os programas federais para o</p><p>desenvolvimento de infraestrutura e articulação das políticas setoriais nos níveis locais</p><p>e regionais. Fonte: Santos Junior e Montadon (2011).</p><p>O trabalho destaca o amplo movimento de incorporação dos instrumentos</p><p>previstos no Estatuto da Cidade e a elaboração dos planos diretores por um grande</p><p>número de municípios, reflexo de programas governamentais associados ao</p><p>MCidades, tais como o Programa de Fortalecimento da Gestão Urbana e a campanha</p><p>nacional Plano Diretor Participativo: cidade de todos. Essas campanhas foram</p><p>desenhadas, assumindo a dificuldade de resolução dos problemas urbanos</p><p>exclusivamente por parte dos municípios que, muitas vezes, não possuem recursos</p><p>administrativos e técnicos adequados para o exercício do planejamento urbano, além</p><p>de uma cultura participativa deficiente (Santos Junior,</p><p>Silva e Sant’Anna, 2011). Tendo isto em vista, tais iniciativas visaram dar apoio e</p><p>fortalecer aspectos técnicos e institucionais dos municípios, referindo-se,</p><p>principalmente, às áreas de planejamento, serviços urbanos, gestão territorial e</p><p>política habitacional. No entanto, apesar desse contexto de proliferação dos planos</p><p>diretores, não se pode deixar de lado alguns aspectos críticos referentes à</p><p>incorporação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade nesses planos. Notou-</p><p>21</p><p>se, em alguns casos, um tipo de internalização dos conceitos e das ideias do Estatuto</p><p>da Cidade de maneira superficial, apenas transcrevendo partes do texto legal. Quando</p><p>não, os instrumentos foram incorporados de maneira desarticulada ao plano</p><p>urbanístico; tais instrumentos, muitas vezes, são forjados de maneira a não</p><p>considerarem a relação com o território e a capacidade de gestão do município. Alguns</p><p>pontos levantados pelo trabalho como um balanço da aplicação dos planos diretores,</p><p>após dez anos de sua implementação, encontram-se a seguir: O Programa de</p><p>Fortalecimento da Gestão Urbana pode ser entendido como a expressão de uma nova</p><p>cultura de planejamento urbano no Brasil. Instituído pela Secretária Nacional de</p><p>Programas Urbanos (SNPU) – órgão criado no âmbito do MCidades –, o programa</p><p>objetivou dar apoio à complexa tarefa de efetivação de uma política urbana em</p><p>consonância com o Estatuto da Cidade. Já a campanha nacional Plano Diretor</p><p>Participativo: cidade de todos, também idealizada no âmbito do MCidades, foi</p><p>instaurada no período entre 2005 e 2006, e teve como objetivo capacitar e sensibilizar</p><p>setores e agentes governamentais e da sociedade acerca da importância da</p><p>realização dos planos diretores municipais</p><p>• inadequação da regulamentação dos instrumentos nos planos diretores,</p><p>sobretudo no que se refere à autoaplicabilidade e à efetividade dos instrumentos. No</p><p>caso das zonas especiais de interesse social, por exemplo, é um instrumento que</p><p>exige adequada conceituação, demarcação no território e definição de parâmetros</p><p>urbanísticos, sem as quais o instrumento perde efetividade. Muitas vezes a maneira</p><p>como os instrumentos devem incidir sobre o território está disposto de maneira</p><p>deficiente nos planos;</p><p>• instrumentos e diretrizes inadequadamente demarcados no território: falta de</p><p>clareza na representação – sobretudo, por meio de mapas – da configuração espacial</p><p>de como cada porção do território cumpre sua função social;</p><p>• estabelecimento, definições, diretrizes e objetivos relacionados à política de</p><p>habitação de pouca efetividade e inexistência de estratégias socioterritoriais de</p><p>enfrentamento da questão habitacional. Por exemplo: a não articulação entre política</p><p>habitacional e o orçamento municipal; os instrumentos previstos no Estatuto da</p><p>22</p><p>Cidade não atrelados à política habitacional (IPTU progressivo, parcelamento</p><p>compulsório, outorga onerosa do direito de construir etc.); o baixo número de planos</p><p>diretores com programas específicos voltados para a moradia popular;</p><p>• fragilidade na construção de diretrizes, objetivos, instrumentos e programas</p><p>que viabilizem o acesso da população aos serviços de saneamento: poucos</p><p>municípios formulam estratégias</p><p>para a política de saneamento ambiental,</p><p>especialmente diante da dificuldade de os municípios assumirem a gestão dos</p><p>serviços de saneamento, relegando a atividade às concessionárias estaduais e às</p><p>empresas privadas;</p><p>• na questão da mobilidade e do transporte, apesar da incorporação de diretrizes</p><p>voltadas para o melhoramento da integração entre diferentes modais, percebeu-se um</p><p>tratamento insuficiente referente aos tipos de transportes não motorizados. Além</p><p>disso, há uma notória restrição do tema da acessibilidade: preocupa-se com a criação</p><p>de infraestrutura e a eliminação de barreiras para a população com deficiência; no</p><p>entanto, desconsidera outras situações de restrição ao acesso à infraestrutura urbana</p><p>– por exemplo, para as camadas mais pobres e periféricas;</p><p>• no que se refere à questão ambiental, há pouca efetividade e inovação nos</p><p>instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade para estratégias de ordenamento</p><p>territorial baseadas nos princípios da sustentabilidade, além de pouca exigência</p><p>referente às licenças ambientais para empreendimentos com impacto no meio</p><p>ambiente e na estrutura urbana. De forma geral, a questão é tratada de maneira</p><p>segmentada e desvinculada das políticas de ordenamento territorial e políticas</p><p>urbanas;</p><p>• na questão metropolitana, constataram-se dificuldades de articulação entre os</p><p>diferentes entes federativos, com certa tendência em articulações de cunho vertical –</p><p>municípios relacionando-se diretamente com os estados ou a União – em detrimento</p><p>da articulação horizontal entre os próprios municípios. De forma geral, o problema</p><p>23</p><p>passa pela falta de atribuições das atividades dos estados que seja capaz de articular</p><p>um planejamento municipal atrelado à questão metropolitana;</p><p>• necessidade de aprofundar a discussão nos municípios acerca da gestão</p><p>democrática e conferir maior efetividade aos canais de participação, sobretudo no</p><p>sentido de incluir segmentos populares nos processos decisórios. Não obstante essa</p><p>análise bastante crítica, os autores salientam que muitos planos avançaram na</p><p>relação entre estratégias de desenvolvimento urbano e dinâmicas locais,</p><p>contemplando a perspectiva da função social da propriedade em consonância com os</p><p>segmentos sociais.</p><p>De certa forma, no que tange à análise da efetividade desse instrumento, ainda</p><p>que o balanço não seja a rigor positivo, ou seja, ainda que se reconheça os seus</p><p>limites e que se deva rever falsas expectativas que tinham sido nele depositadas,</p><p>também não parece ser o caso de desconsiderar as possibilidades que ele representa.</p><p>Nesse sentido, há que se avaliar a potência dos governos locais no país e as</p><p>dificuldades técnicas e institucionais com as quais essa esfera de governo se depara.</p><p>É notório o avanço no sentido da descentralização e da ampliação das competências</p><p>legais transferidas, mas os recursos para operar as políticas não foram</p><p>necessariamente gerados ou transferidos, sobretudo no que diz respeito à política</p><p>urbana. Há problemas, neste sentido, no campo do fortalecimento institucional, no</p><p>acesso a recursos técnicos e financeiros, notadamente nos pequenos municípios, e</p><p>também no eixo relativo à participação social, à transparência e à accountability.</p><p>Evidentemente, uma análise mais rigorosa deve considerar essas dificuldades</p><p>cotejando-as com a tipologia dos municípios brasileiros. Os principais centros urbanos</p><p>e núcleos metropolitanos possuem melhores estruturas e recursos para operar a</p><p>política urbana no nível local, sendo que alguns poucos possuem, por exemplo,</p><p>capacidade de captar recursos extrafiscais. Entretanto, nas próprias regiões</p><p>metropolitanas, núcleos populosos que se configuram como cidades-dormitório lidam</p><p>com restrições e dificuldades muito maiores, ainda que abriguem boa parte da</p><p>demanda por habitação e por infraestrutura social e urbana (esses municípios, por</p><p>exemplo, se reconhecem como conformando um grupo específico de municípios, o</p><p>24</p><p>G100, como se identificam os municípios vulneráveis que participam da Frente</p><p>Nacional dos Prefeitos). E há ainda os centros intermediários e os pequenos</p><p>municípios, em que a maioria se depara com muitas dificuldades estruturais e</p><p>restrições para lidar com a política urbana, em geral, e com a política habitacional, em</p><p>particular, revelando a fragilidade desses atores em fazer sobrepor a lógica do</p><p>planejamento territorial integrado sobre a lógica dos interesses privados e mercantis.</p><p>Há que se reconhecer que no curto período democrático experimentado a partir da</p><p>Constituição Federal de 1988, tentativas de estruturação da política urbana no país</p><p>foram realizadas e produziram efeitos normativos, institucionais e formais. Mas não é</p><p>exagero dizer que essa é uma construção ainda incipiente.</p><p>O princípio do direito à cidade, em suas interações com a política urbana, ainda</p><p>não produziu os efeitos esperados, seja em termos da construção de cidades</p><p>instituídas sob a perspectiva do valor de uso, como espaços de encontro, sociabilidade</p><p>e inclusão, seja no sentido de se produzirem cidades em que se observa uma</p><p>integração articulada, planejada, das políticas sociais, urbanas e ambientais e das</p><p>intervenções públicas e privadas no território. Nesse sentido, os desafios para a</p><p>governança urbana têm a ver com como lidar com lógicas e interesses em disputa no</p><p>território, desafio que ganha amplitude quando se observa as fragilidades</p><p>institucionais existentes, as limitações no tripé transparênciaparticipação-</p><p>accountability e as estratégias e dinâmicas de atuação dos agentes privados,</p><p>notadamente na produção do espaço.</p><p>POLÍTICA URBANA E GOVERNANÇA</p><p>Por analogia, seria possível fazer a mesma análise e se chegar a conclusões</p><p>similares àquela que se chegou na seção anterior, ao se analisar a experiência dos</p><p>planos diretores, enquanto norma legal orientadora e ordenadora da política urbana</p><p>municipal, ao se analisar o Estatuto da Cidade, enquanto norma que estabelece as</p><p>25</p><p>diretrizes e os princípios da política de desenvolvimento urbano do país. Para além da</p><p>análise da efetividade desses instrumentos, o que se busca compreender são os</p><p>limites e as possibilidades das peças legais para se promover uma gestão urbana que</p><p>contribua para a efetivação do direito à cidade. Diversos estudos têm privilegiado a</p><p>análise de efetividade dos instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade, seja dos</p><p>instrumentos que deveriam possibilitar o financiamento do desenvolvimento urbano,</p><p>seja dos instrumentos voltados para a gestão do uso do solo, em suas diversas</p><p>possibilidades.</p><p>Instrumentos destinados à indução do uso e à ocupação do solo no Brasil</p><p>Instrumentos Descrição Parcelamento, edificação e utilização compulsórios Esse</p><p>instrumento visa induzir a ocupação de áreas urbanas com reconhecida infraestrutura</p><p>instalada e que se encontra subutilizada. Para sua aplicação é necessário identificar,</p><p>na cidade, em quais zonas incidirá o instrumento, além de definir o critério de</p><p>subutilização no plano diretor ou em lei dele decorrente. Sua aplicação não deve estar</p><p>desarticulada com outros instrumentos previstos no estatuto, na medida em que este</p><p>instrumento é o primeiro ato para a utilização de instrumentos como o IPTU</p><p>progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública.</p><p>IPTU progressivo no tempo e desapropriação com pagamento em títulos da dívida</p><p>pública O IPTU progressivo no tempo é aplicado quando o prazo estipulado pela</p><p>aplicação do parcelamento, da edificação e da utilização compulsórios não é</p><p>observado. O princípio é a majoração das alíquotas do IPTU no prazo de cinco anos</p><p>consecutivos, observado o limite máximo legal de 15%. Caso o proprietário do imóvel</p><p>não dê a utilização prevista no plano diretor no prazo, o município poderá manter a</p><p>cobrança até que seja dada utilização ao imóvel ou até a sua desapropriação com</p><p>pagamentos</p><p>em títulos da dívida pública.</p><p>A aplicação do conjunto dos instrumentos – parcelamento, edificação e</p><p>utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação com</p><p>pagamento em títulos da dívida pública – não tem finalidade arrecadatória. Direito de</p><p>preempção O direito de preempção consiste no direito de preferência do município</p><p>para aquisição de imóvel urbano, objeto de alienação entre particulares, em áreas</p><p>26</p><p>indicadas em lei baseada no plano diretor, cuja finalidade seja para regularização</p><p>fundiária, execução de programas habitacionais de interesse social, constituição de</p><p>reserva fundiária, ordenamento da expansão urbana, implantação de equipamentos</p><p>públicos comunitários, de espaços públicos de lazer, de unidades de conservação ou</p><p>para proteção de outras áreas de interesse ambiental, histórico, cultural ou</p><p>paisagístico. Direito de superfície Consiste no direito de utilizar o solo, o subsolo e o</p><p>espaço aéreo de um dado terreno que pode ser outorgado pelo seu proprietário a</p><p>terceiro, na forma de um contrato específico. O princípio de sua compreensão é a</p><p>distinção entre a propriedade do solo e o seu uso, não havendo correspondência entre</p><p>a figura do superficiário com a do proprietário. Após o término do contrato, o</p><p>proprietário retoma a propriedade plena do seu bem. Outorga onerosa do direito de</p><p>construir e de alteração de uso A outorga onerosa do direito de construir parte do</p><p>princípio do solo criado consiste na possibilidade de construção acima do coeficiente</p><p>de aproveitamento básico estabelecido. Neste sentido, o plano diretor deve definir as</p><p>áreas de incidência, além dos limiares de coeficientes pelo qual os proprietários</p><p>podem construir, mediante contrapartida financeira. Analogamente, é possível a</p><p>aplicação da lógica desse instrumento à alteração de uso do solo, em que a variação</p><p>do valor do solo do uso correspondente consiste em sua base de cálculo.</p><p>Transferência do direito de construir A relação entre o direito de propriedade e o direito</p><p>de construir é base de aplicação desse instrumento. O potencial de construção do lote</p><p>é transferível e alienável a outro localizado em determinada zona passível de</p><p>recebimento de potencial construtivo. Sua aplicação restringe-se aos imóveis</p><p>considerados necessários para fins de implantação de equipamentos urbanos</p><p>comunitários, de preservação e destinados a programas de regularização fundiária,</p><p>urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de</p><p>interesse social. O estatuto ainda prevê o benefício da transferência aos proprietários</p><p>que doem o seu imóvel, ou parte dele, ao poder público, como forma de incentivo ao</p><p>ato. Operação urbana consorciada O estatuto define a ocupação urbana consorciada</p><p>como sendo um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo município, com</p><p>a participação dos proprietários, dos moradores, dos usuários permanentes e dos</p><p>investidores privados, com o objetivo de alcançar transformações urbanísticas</p><p>27</p><p>estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental. Para viabilizar os investimentos</p><p>públicos, é permitida a modificação de índices urbanísticos e das normas edilícias,</p><p>alterando o previsto anteriormente em função da infraestrutura instalada e</p><p>prenunciada pelo seu plano de operação, aprovado por lei específica. O arranjo legal</p><p>e financeiro está correlacionado com o adiantamento de receita a partir da emissão de</p><p>títulos e pela captura da mais-valia imobiliária por parte do estado. Neste sentido, a</p><p>emissão de certificados de potencial adicional de construção (Cepacs), alienáveis em</p><p>leilão pelo município e controlados pela Câmara de Valores Mobiliários, é responsável</p><p>pela geração de receita a partir de um estoque construtivo definido na operação.</p><p>Fonte: Carvalho Junior e Lima Neto (2010). A título de exemplo, vale citar o que Lívia</p><p>Fioravanti (2015) afirma sobre as operações urbanas, ao analisar a operação urbana</p><p>Vila Sônia, Butantã: tendo em vista as operações urbanas previstas ou já implantadas</p><p>na metrópole paulistana, podemos afirmar que se constituem como uma grande e</p><p>diversa “plataforma de exceção”.</p><p>Envolvem porções significativas das metrópoles e consolidam-se como um</p><p>“guarda-chuva” de objetivos, diretrizes e projetos (com as ditas melhorias ambientais,</p><p>urbanísticas, sociais) com o objetivo de dar continuidade aos negócios urbanos</p><p>(Fioravanti, 2015). Uma avaliação desse tipo é importante, não apenas porque busca</p><p>avaliar a efetividade dos instrumentos, mas sobretudo porque procura investigar a sua</p><p>potência em situações aplicadas, específicas, revelando em que medida ele cumpre</p><p>o papel para o qual foi inicialmente projetado, e em que medida ele tem como objetivo</p><p>maior “dar continuidade aos negócios urbanos”, por meio do qual se efetiva o papel</p><p>da produção do espaço na atual etapa do capitalismo, em especial com seus elos com</p><p>o sistema financeiro. Esse tipo de abordagem, contudo, não é o foco desta reflexão.</p><p>Interessa-nos compreender melhor a dimensão jurídicoinstitucional, de certa forma,</p><p>para saber se há ou não o que se celebrar nesses quinze anos de Estatuto da Cidade.</p><p>Mais uma vez, de forma similar ao que se viu na análise dos planos diretores, e do</p><p>que deve espelhar o conjunto de análise de leis de plano diretor que têm sido</p><p>produzidas e (nem sempre fielmente) implementadas nos últimos anos, o que se dá</p><p>para dizer é que a norma mobilizou e movimentou os atores sociais e os agentes</p><p>28</p><p>econômicos e políticos. A norma objetiva princípios e estabelece conceitos e ritos que</p><p>devem ser observados em cada situação, em cada caso concreto, seja ao se elaborar</p><p>um plano diretor, seja ao se propor uma operação urbana. As experiências decerto</p><p>têm demonstrado que a norma não é suficiente. No entanto, seria correto dizer que</p><p>ela não é necessária? No plano municipal, não precisar elaborar um plano diretor, em</p><p>conformidade com o que estabelecem as resoluções do ConCidades, a despeito de</p><p>todas as fragilidades, inconsistências, graus de liberdade (e manipulação) existentes</p><p>nos processos concretos, é melhor do que ter que cumprir todas essas “formalidades”,</p><p>mesmo que em boa parte dos casos a efetividade seja reduzida? De forma similar,</p><p>pode-se questionar: não é melhor ter o amparo jurídico-normativo do Estatuto da</p><p>Cidade, mesmo que seus princípios, diretrizes e, sobretudo, instrumentos, em boa</p><p>parte dos casos, não estejam cumprindo sua função precípua, do que não contar com</p><p>esse acervo jurídicoinstitucional? Diversos exemplos, como a própria operação</p><p>urbana Vila Sônia, Butantã, ou diversos casos de planos diretores e legislações</p><p>urbanísticas básicas (em especial, leis de parcelamento, uso e ocupação do solo), dão</p><p>conta de processos que foram judicializados e que impediram, obstruíram ou</p><p>dificultaram (eventualmente exigindo ajustes nas propostas originais) a</p><p>implementação de projetos que atendiam à função social da cidade e da propriedade.</p><p>Decerto há espaço para debate e há razões de sobra para um sentimento de</p><p>frustração em face das expectativas iniciais acerca da potência do Estatuto da Cidade</p><p>e de seus instrumentos, mas seria muita ingenuidade acreditar que simples normas</p><p>seriam capazes de operar transformações tão profundas em práticas espaciais.9</p><p>Dialeticamente, o que demonstra o sucesso das normas são os desafios que marcam</p><p>a trajetória de sua implementação. No caso dos planos diretores, da legislação</p><p>urbanística de regulação do uso do solo e da gestão urbana participativa, o exemplo</p><p>trazido pela tese de João Telmo Oliveira Filho (2009) em relação ao caso de Porto</p><p>Alegre ilustra, de um lado, como o setor incorporador e produtor de espaço precisou</p><p>articular-se para construir uma estratégia para lidar com as instâncias participativas</p><p>que conformavam arenas privilegiadas para decidir sobre o que se poderia ou não</p><p>fazer na cidade.</p><p>29</p><p>De outro lado, o trabalho mostra</p><p>como estas arenas são permeáveis à influência</p><p>e à atuação concertada dos agentes econômicos, que se apropriam da semântica e</p><p>das estruturas de participação para fazer valer seus interesses de forma, ao final,</p><p>legitimada pelos processos institucionalizados. No caso do Estatuto da Cidade e de</p><p>seus vários instrumentos de política urbana, o mesmo raciocínio pode ser feito:</p><p>diversos exemplos demonstram como os instrumentos têm sido “úteis” na construção</p><p>de projetos de intervenção que promovem, por exemplo, processos de gentrificação,</p><p>o que, em tese, não concorre para os objetivos iniciais que levaram à elaboração e à</p><p>aprovação do texto legal. Ainda assim, em ambos os planos, seja na esfera local, seja</p><p>na esfera nacional, o que fica claro é que a norma não basta, ainda que seja</p><p>necessária e que passe a ser referência para os projetos de intervenção (e produção</p><p>do espaço a ele associado), e que as discussões sobre a efetividade da norma devem</p><p>enfocar as questões de governança, ou seja, efetivamente, tendo as normas como</p><p>referência, como atores sociais e agentes econômicos e políticos articulam-se para</p><p>fazer valer seus projetos, seus interesses. As normas abrem campos de disputa,</p><p>campos de possibilidade, que aqui e acolá são efetivamente ocupados e utilizados</p><p>para fazer valer projetos voltados para a valorização das cidades como valor de uso</p><p>ou para barrar e obstruir projetos que tão somente interessam-se pela cidade</p><p>enquanto mercadoria, como valor de troca. Mas a governança não está dada; ela é</p><p>construída e encontra-se em construção em cada espaço-tempo, em cada momento,</p><p>em cada lugar. No mesmo município, diferentes projetos e práticas espaciais</p><p>divergentes podem ocorrer no tempo.</p><p>A disputa pelos projetos de urbano estão permanentemente abertas, não</p><p>cessam e seja no campo simbólico e semântico, seja no campo material, as forças de</p><p>produção do espaço não adormecem, estão sempre à espreita, observando as</p><p>oportunidades que se abrem para os negócios urbanos.</p><p>A gestão urbana encontra-se descentralizada, fragmentada em milhares de</p><p>entes federativos autônomos, em um arranjo sem igual no mundo. Obviamente, a</p><p>implementação do Estatuto da Cidade, de seus instrumentos, e a construção de uma</p><p>política urbana que efetive o direito à cidade, é um desafio político-institucional de</p><p>30</p><p>grandes proporções em um país que possui uma rede de cidades como a brasileira:</p><p>dispersa, desigual/heterogênea e com milhares de municípios que denotam diversa (e</p><p>em geral baixa) capacidade técnico-institucional. Para a maior parte dos municípios,</p><p>talvez a exceção de pouco mais de uma ou duas centenas de municípios, o Estatuto</p><p>da Cidade e seus instrumentos conformam um conjunto de difícil compreensão e de</p><p>difícil aplicação nessas realidades. Nessa imensa e absoluta maioria de municípios,</p><p>planos diretores, quando elaborados, e instrumentos de política urbana, quando</p><p>previstos nos planos, são uma mera formalidade, não mobilizam os atores sociais e</p><p>sequer interessam aos agentes econômicos e políticos. Esse quadro, contudo, diz</p><p>mais sobre a rede de cidades e sobre os critérios para criação de municípios no Brasil,</p><p>do que sobre a qualidade, a necessidade ou a efetividade do Estatuto da Cidade e dos</p><p>instrumentos de política urbana. Entretanto, no caso específico de municípios</p><p>inseridos em regiões metropolitanas, em boa medida pela própria ausência do tema</p><p>no Estatuto da Cidade, a desarticulação entre os planos municipais e entre estes e um</p><p>planejamento metropolitano tem sido a regra no país, uma regra que produz a</p><p>fragmentação da gestão do espaço metropolitano e que reduz as possibilidades de</p><p>conformação de uma governança metropolitana que se ancorasse em uma espécie</p><p>de cidadania metropolitana – ideia que é tanto agradável quanto descabida, uma vez</p><p>que não há, no ordenamento jurídico-institucional brasileiro, a esfera política</p><p>metropolitana. Por fim, resgatando uma questão indireta e tangencialmente tocada</p><p>neste capítulo, vale reforçar a agenda da gestão urbana participativa e a importância</p><p>de se promover ações e programas que incentivem a participação social na</p><p>implementação da política urbana.</p><p>Se a governança é o campo em que se efetivam o entendimento e o sentido da</p><p>implementação das leis e dos instrumentos da política urbana, a participação é o</p><p>mecanismo necessário para que o resultado dos processos e experiências concretos</p><p>possa, em alguma medida, refletir o sentido que inicialmente orientou a proposição</p><p>dessas normas e desses instrumentos. Uma participação qualificada favorece gestões</p><p>e governanças democráticas, transparentes e mais alinhadas com a efetivação do</p><p>direito à cidade</p><p>31</p><p>LEI NO 10.257 DE 10 DE JULHO DE 2001</p><p>(Publicada no DO de 11/7/2001)1 Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição</p><p>Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.</p><p>O Presidente da República, faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu</p><p>sanciono a seguinte Lei:</p><p>CAPÍTULO I</p><p>Diretrizes Gerais</p><p>Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da</p><p>Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.</p><p>Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da</p><p>Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da</p><p>propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos</p><p>cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.</p><p>Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das</p><p>funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes</p><p>gerais:</p><p>I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra</p><p>urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao</p><p>transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e</p><p>futuras gerações;</p><p>II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações</p><p>representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e</p><p>acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;</p><p>32</p><p>III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da</p><p>sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;</p><p>IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da</p><p>população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área</p><p>de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e</p><p>seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;</p><p>V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos</p><p>adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;</p><p>VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:</p><p>a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;</p><p>b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;</p><p>c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em</p><p>relação à infraestrutura urbana;</p><p>d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos</p><p>geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente; e) a</p><p>retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não</p><p>utilização;</p><p>f) a deterioração das áreas urbanizadas;</p><p>g) a poluição e a degradação ambiental;</p><p>VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo</p><p>em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área</p><p>de influência;</p><p>33</p><p>VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de</p><p>expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e</p><p>econômica do Município e do território sob sua área de influência;</p><p>IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de</p><p>urbanização;</p><p>X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e</p><p>dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar</p><p>os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes</p><p>segmentos sociais;</p><p>XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a</p><p>valorização de imóveis urbanos;</p><p>XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído,</p><p>do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;</p><p>XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos</p><p>processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos</p><p>potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou</p><p>a segurança da população;</p><p>XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de</p><p>baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e</p><p>ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da</p><p>população e as normas ambientais;</p><p>XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das</p><p>normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta</p><p>dos lotes e unidades habitacionais;</p><p>34</p><p>XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de</p><p>empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o</p><p>interesse social.</p><p>Art. 3o Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana:</p><p>I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;</p><p>II– legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito</p><p>Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do</p><p>desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional;</p><p>III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito</p><p>Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das</p><p>condições habitacionais e de saneamento básico;</p><p>IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,</p><p>saneamento básico e transportes urbanos;</p><p>V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e</p><p>de desenvolvimento econômico e social.</p><p>Capítulo II</p><p>Dos Instrumentos da Política Urbana</p><p>Seção I</p><p>Dos Instrumentos em Geral</p><p>Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:</p><p>I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de</p><p>desenvolvimento econômico e social;</p><p>35</p><p>II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e</p><p>microrregiões;</p><p>III – planejamento municipal, em especial:</p><p>a) plano diretor;</p><p>b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;</p><p>c) zoneamento ambiental;</p><p>d) plano plurianual;</p><p>e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;</p><p>f) gestão orçamentária participativa;</p><p>g) planos, programas e projetos setoriais;</p><p>h) planos de desenvolvimento econômico e social;</p><p>IV – institutos tributários e financeiros:</p><p>a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU;</p><p>b) contribuição de melhoria;</p><p>c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;</p><p>V – institutos jurídicos e políticos:</p><p>a) desapropriação;</p><p>b) servidão administrativa;</p><p>c) limitações administrativas;</p><p>36</p><p>d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;</p><p>e) instituição de unidades de conservação;</p><p>f) instituição de zonas especiais de interesse social;</p><p>g) concessão de direito real de uso;</p><p>h) concessão de uso especial para fins de moradia;</p><p>i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;</p><p>j) usucapião especial de imóvel urbano;</p><p>l) direito de superfície;</p><p>m) direito de preempção;</p><p>n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;</p><p>o) transferência do direito de construir;</p><p>p) operações urbanas consorciadas;</p><p>q) regularização fundiária;</p><p>r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos</p><p>favorecidos;</p><p>s) referendo popular e plebiscito;</p><p>VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de</p><p>vizinhança (EIV).</p><p>§ 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é</p><p>própria, observado o disposto nesta Lei.</p><p>37</p><p>§ 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social,</p><p>desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação</p><p>específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá</p><p>ser contratada coletivamente.</p><p>§ 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por</p><p>parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a</p><p>participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.</p><p>Seção II</p><p>Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios</p><p>Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar</p><p>o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não</p><p>edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para</p><p>implementação da referida obrigação.</p><p>§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel:</p><p>I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em</p><p>legislação dele decorrente;</p><p>II – (Vetado).</p><p>§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento</p><p>da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.</p><p>§ 3o A notificação far-se-á:</p><p>I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao</p><p>proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes</p><p>de gerência geral ou administração;</p><p>38</p><p>II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma</p><p>prevista pelo inciso I.</p><p>§ 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a: I – um ano, a</p><p>partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal</p><p>competente; II – dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do</p><p>empreendimento.</p><p>§ 5o Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal</p><p>específica a que se refere o caput poderá prever a conclusão em etapas,</p><p>assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um</p><p>todo.</p><p>Art. 6o A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data</p><p>da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização</p><p>previstas no art. 5o desta Lei, sem interrupção de quaisquer prazos.</p><p>Seção III</p><p>Do IPTU Progressivo no Tempo</p><p>Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma</p><p>do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5o do</p><p>art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade</p><p>predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da</p><p>alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.</p><p>§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que</p><p>se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente</p><p>ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.</p><p>§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco</p><p>anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a</p><p>39</p><p>referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o . § 3o É vedada a</p><p>concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata</p><p>este artigo.</p><p>Seção IV</p><p>Da Desapropriação com Pagamento em Títulos</p><p>Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário</p><p>tenha</p>