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POLÍTICA URBANA 
E AMBIENTAL
Autoria: Yara Campos Miranda
Indaial - 2022
UNIASSELVI-PÓS
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
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Impresso por:
Copyright © UNIASSELVI 2022
M672p
 Miranda, Yara Campos
 Política urbana e ambiental. / Yara Campos Miranda – Indaial: 
UNIASSELVI, 2022.
 145 p.; il.
 ISBN 978-65-5646-519-7
1. Política urbana. – Brasil. II. Centro Universitário Leonardo 
da Vinci.
CDD 710
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Jairo Martins
Marcio Kisner
Marcelo Bucci
Revisão Gramatical: Desenvolvimento de Conteúdos EdTech
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada pela equipe Conteúdos EdTech 
UNIASSELVI
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
Políticas Urbanas e o Meio Ambiente ......................................... 7
CAPÍTULO 2
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas
de Reforma Urbana ..................................................................... 55
CAPÍTULO 3
Políticas Setoriais Urbanas .................................................... 101
APRESENTAÇÃO
Olá, aluno, tudo bem? Você sabia que grande parte da população mundial 
reside nas cidades? De acordo com dados da Organização das Nações Unidas 
- ONU (ONU, 2020) - 55% da população global, ou seja, são 4,3 bilhões de pesso-
as! Imagine que todos precisam ter acesso a infraestrutura urbana, necessitando 
utilizar os serviços de mobilidade, saneamento, saúde, lazer, dentre tantas outras 
atividades que ocorrem no nosso cotidiano. Mas como podemos garantir que uma 
área urbana é capaz de promover a qualidade de vida das pessoas? 
É nesse momento que surge a necessidade de criação das políticas urbanas. 
De acordo com Villaça (1999), as políticas urbanas buscam compatibilizar o uso 
do solo urbano com o atendimento das necessidades do ser humano, levando 
em consideração as variáveis ambientais. Mas como o meio ambiente está rela-
cionado com isso? Pense que, em nosso cotidiano, utilizamos água tratada para 
dessedentação e atividades domésticas, produzimos efluentes e resíduos, além 
do fato de que grande parte do que consumimos é produzido pelas indústrias, que 
também estão inseridas no perímetro urbano. 
Tudo isso é capaz de gerar impactos ambientais, principalmente quando não 
ocorre a regulação das atividades antrópicas. Quando se percebeu que existe 
uma relação direta entre a qualidade urbana e o meio ambiente, inúmeros me-
canismos legais surgiram para direcionar as atividades humanas, de modo a mi-
tigar possíveis alterações ambientais. Este é o caso da nossa própria Constitui-
ção Federal de 1988 (BRASIL, 1988), a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 
6938/1981) (BRASIL, 1981) e o instrumento legal mais famoso da área urbana: O 
Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001) (BRASIL, 2001). 
Todos esses mecanismos legais buscam compatibilizar o uso dos recursos 
naturais. Em específico, considerando o Estatuto das Cidades (BRASIL, 2001), 
promulgado por meio da Lei 10.257/2001, temos instrumentos que são fundamen-
tais na área urbana, tal como a concepção do Plano Diretor, leis de zoneamento 
urbano, estudos de impacto de vizinhança, dentre tantas outras diretrizes impor-
tantes. 
Falando em ordenamento do solo urbano, será que podemos tratar nossas 
cidades como organismos isolados? Se você reside em uma cidade, provavel-
mente já teve que utilizar serviços de transporte coletivo. Imagine as pessoas que 
moram em regiões metropolitanas das grandes capitais brasileiras: será que se 
planejarmos apenas a mobilidade de uma área urbana, sem considerar a influ-
ência das demais, realizaremos planos coerentes? Não! Por isso é importante 
pensar em políticas setoriais que articulam e integram os inúmeros elementos de 
infraestrutura urbana. 
Com isso, inicialmente, você entenderá quais são as variáveis ambientais 
que estão inseridas nas cidades, bem como sua influência e relação com as nos-
sas atividades cotidianas. Com isso, é possível traçar políticas e estratégias de 
ordenamento do solo que não levem em consideração apenas as variáveis eco-
nômicas, mas também aspectos sociais e ambientais. 
Em um segundo momento, você entenderá o que é o Estatuto das Cidades e 
sua importância como legislação norteadora dos núcleos urbanos. Também serão 
abordados os conteúdos mínimos dos planos diretores, bem como os demais ins-
trumentos e diretrizes que são trazidos por esse documento legal. 
Por fim, aprenderá a importância dos planos setoriais, que promovem um plane-
jamento adequado da infraestrutura urbana. As políticas que regem esses planos são 
fundamentais para a garantia de sistemas integrados e articulados que cumpram o 
seu verdadeiro propósito: atender à população! 
Ao final de seus estudos, você será capaz de utilizar os documentos legais 
que regem as Políticas Urbanas e Ambientais para a concepção de planos plau-
síveis, elaborados de acordo com as especificidades e aderentes a sua aplica-
ção. Afinal, não adianta que uma política seja aplicável apenas no papel, não é 
mesmo? Para isso, estude, dedique-se, e não deixe de participar ativamente das 
atividades propostas.
Bons estudos!
CAPÍTULO 1
Políticas Urbanas e o Meio 
Ambiente
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Assimilar os aspectos relacionados à urbanização urbana com os possíveis im-
pactos ambientais.
� Associar as políticas de planejamento no âmbito da gestão do solo urbano.
� Reconhecer o papel das políticas ambientais para proteção do meio ambiente 
em áreas urbanas.
� Identificar a função política social que visa garantir o direito à moradia adequada.
� Saber utilizar os conceitos presentes nas políticas urbanas para a elaboração, 
gestão e monitoramento do solo urbano, visando garantir a proteção do meio 
ambiente.
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 Política Urbana e Ambiental
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Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Você já parou para pensar qual é a sua relação com o meio ambiente? Pre-
cisamos dos recursos naturais para praticamente todas as nossas atividades co-
tidianas: seja para preparar nosso alimento ou até mesmo visando ao lazer. E no 
ambiente urbano? Como as variáveis ambientais afetam nosso dia a dia?
O processo de ocupação antrópica, desencadeado principalmente pela re-
volução industrial, impulsionou o êxodo rural, contribuindo com a formação dos 
grandes centros urbanos. Todo esse fenômeno alterou a paisagem, impermeabi-
lizando o solo, alterando o fluxo de corpos hídricos, retirando vegetação nativa, e 
até mesmo potencializando processos erosivos. Com isso, a qualidade ambiental 
das cidades foi se deteriorando, fazendo com que atualmente seja necessária a 
adoção de políticas públicas que busquem compatibilizar as atividades humanas 
com boas práticas ambientais. Mas como fazer isso? 
É nesse momento que surgem os mecanismos legais regulatórios, que pro-
movem uma discussão acerca da temática, compatibilizando o uso dos recursos 
naturais e instruindo quanto à necessidade de planos integrados pautados no pla-
nejamento urbano e regional. Nesse sentido, as políticas urbanas e ambientais 
devem caminhar juntas, de modo a permitir o desenvolvimento pautado em boas 
práticas ambientais. 
Como aplicar isso na prática? É nesse momento que se torna fundamental 
entender a dinâmica urbana, de modo a avaliar os impactos ambientais significa-
tivos e traçar estratégias de mitigação. Por exemplo, no seu cotidiano, você pro-
vavelmente gera resíduossólidos urbanos, seja quando adquire um novo produto, 
ou até mesmo se alimentando de itens industrializados. Já parou para pensar em 
todo o processo que existe para o descarte adequado? 
Primeiramente, ocorreu o planejamento da coleta seletiva, a qual atende a 
bairros diferentes, de acordo com a densidade populacional e a infraestrutura 
existente. Posteriormente, o material coletado pode ser descartado em aterros 
sanitários ou até mesmo ir para aterros controlados. Todo esse trâmite acarreta 
impactos ambientais, ou seja, alterações no meio. Como podemos diminuir esse 
passivo? Se você separar seu resíduo, já contribuirá muito, visto que, dessa for-
ma, agrega-se valor ao “lixo”, aumentando-se a vida útil do aterro. Então, por que 
atualmente adotam-se os aterros sanitários e a coleta seletiva é incentivada? Jus-
tamente devido à Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.351/2012) (BRA-
SIL, 2012), que estabelece tais diretrizes e atribui a responsabilidade ao município 
para a adequação ambiental de seu processo. 
10
 Política Urbana e Ambiental
O que podemos aprender com a reflexão proposta? Que as políticas públicas 
são fundamentais para a compatibilização dos recursos naturais. Essa mesma linha 
de raciocínio se aplica à definição de áreas que serão utilizadas para a ocupação 
urbana, visto que é preciso pensar de uma maneira holística, buscando compatibi-
lizar os aspectos sociais, ambientais e econômicos, ordenando o meio urbano de 
maneira coerente, prezando sempre pela qualidade de vida da população. 
Nesse sentido, os municípios possuem um papel fundamental, uma vez 
que devem propor políticas de planejamento e ordenamento territorial. Você com 
certeza já ouviu falar do Plano Diretor, não é mesmo? Você sabia que cabe ao 
município a sua elaboração e execução? Juntamente com esse mecanismo de 
ordenamento territorial, temos os planos municipais de saneamento básico, de 
arborização urbana, resíduos sólidos, dentre tantos outros que norteiam as ativi-
dades humanas nos municípios. 
Conseguiu notar como os elementos ambientais, sociais e econômicos de-
vem ser levados em consideração? Neste capítulo, você irá entender todas as 
relações existentes entre o meio ambiente e a proposição de políticas públicas de 
ordenamento do solo, as quais fomentam legislações que buscam sempre propor 
o planejamento adequado, sendo que o maior beneficiário desse sistema deve ser 
o próprio habitante. 
2 A URBANIZAÇÃO E OS IMPACTOS 
AMBIENTAIS
Você já parou para pensar em todo o trajeto que percorremos até alcançar 
a dinâmica urbana que temos hoje? Foram inúmeros avanços, tanto no âmbito 
da ciência como na tecnologia e nas relações sociais. Anteriormente, o Brasil era 
considerado um país rural, no qual grande parte das pessoas residiam no campo, 
obtendo seu alimento por intermédio da agricultura familiar. 
Nas proximidades das igrejas, surgiam pequenos comércios, nos quais se 
vendiam produtos básicos como o sal, açúcar e farinha. A vida cotidiana era mar-
cada por um ritmo lento, em que a troca de produtos e a interação social eram 
intensas, principalmente nos finais de semana. 
No entanto, todo esse cenário pitoresco sofreu uma grande mudança, princi-
palmente a partir do século XVIII, com a chamada Revolução Industrial, na qual, 
com o advento da máquina a vapor, foi possível criar processos de produção em 
massa, o que culminou no fenômeno denominado êxodo rural, ou seja, grande 
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Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
parte das pessoas que anteriormente moravam no campo passaram a residir em 
cidades em busca de melhores condições de vida. 
Nesse cenário de mudanças provenientes do advento tecnológico, juntamen-
te com a possibilidade de melhorias na qualidade de vida, nota-se que o êxodo 
rural, no Brasil, ocorreu de maneira acelerada (Figura 1).
FIGURA 1 – MAPA DE DENSIDADE PARA O PERCENTUAL (CORES) E NÚMERO 
(PONTOS) DE RESIDENTES RURAIS – MICRORREGIÕES BRASILEIRAS, 1991 E 2010
FONTE: Adaptada de Maia e Buainain (2015)
Todo esse processo promoveu mudanças significativas nas áreas urbanas, 
as quais não foram projetadas e/ou planejadas para atender esse cenário. Nesse 
âmbito, de acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – 
IBGE (IBGE, 2021) –, no território brasileiro, aproximadamente 85% da população 
reside em cidades (Figura 2), e apenas 15% na área rural. 
 
12
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 2 – PERCENTUAL DE POPULAÇÃO RESIDENTE 
EM ÁREAS URBANAS NO BRASIL
FONTE: <https://educa.ibge.gov.br/jovens/conheca-o-brasil/populacao/18313-
populacao-rural-e-urbana.html>. Acesso em: 15 out. 2021.
Além disso, a distribuição da população advinda da área rural não ocorreu 
de forma uniforme no território brasileiro e, juntamente com o crescimento popu-
lacional, nota-se que os núcleos urbanos estão ficando cada vez maiores, sendo 
intensificado o processo de metropolização, ou seja, o surgimento de cidades com 
mais de 1 milhão de habitantes.
Segundo o Estadão (2010), “em 2025, 29 cidades terão mais de 
10 milhões de habitantes no mundo. Hoje, são 25, segundo a rede de 
televisão americana CNN, que define a região metropolitana de São 
Paulo, com 20,1 milhões de habitantes, como “uma cidade construída 
sem planejamento, onde há centenas de favelas”. O lado positivo da 
cidade, completa a CNN, é ter se comprometido a reduzir as emissões 
de gases em 30% até 2012. A região metropolitana mais populosa é a 
de Tóquio, com 35,2 milhões de pessoas, mas supercidades cresce-
rão mais no Brasil e na Índia. São Paulo aparece na classificação da 
CNN em 7.º lugar entre as megalópoles, atrás de Jacarta (22 milhões), 
Mumbai (21,2), Nova Délhi (20,9), Manila (20,7) e Nova York (20,6). 
A projeção é que, em 2030, São Paulo caia para 8º lugar, com 23,4 
13
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
milhões de pessoas, ultrapassada pelo Cairo. A outra representante 
brasileira na lista é o Rio de Janeiro, hoje com 11,6 milhões, que está 
em 26.º lugar e em 2030 terá 13,6 milhões de habitantes.”
Considerando a extensão territorial nacional, é possível afirmar que a região 
sudeste é a que apresenta a maior quantidade de pessoas residindo em núcleos 
urbanos. Não é difícil entender este percentual, uma vez que nessa região encon-
tram-se cidades muito importantes no cenário nacional, tal como São Paulo, Rio 
de Janeiro, Belo Horizonte, dentre tantas outras. A região que apresenta menores 
índices é o Norte, na qual destacam-se as capitais, como Manaus e Belém. 
Mas qual a relação da industrialização e do êxodo rural com o meio ambien-
te? Toda essa ocupação ocorreu de maneira intensificada, ou seja, as áreas ur-
banas não estavam preparadas para todo este contingente populacional que, de 
repente, passou a ocupar o espaço. 
Pense só, para que nós tenhamos condições adequadas de vida, precisamos 
de toda a infraestrutura urbana, como os sistemas de saneamento básico, mobi-
lidade urbana, saúde, educação, espaços de lazer, moradia, dentre tantas outras 
necessidades. E como o planejamento urbano ainda era incipiente naquela épo-
ca, iniciaram-se os conflitos que vivenciamos até a atualidade.
Dessa forma, a partir desse processo intenso de ocupação, e muitas ve-
zes mal planejado, temos uma série de alterações no meio: impermeabilização 
do solo, uso exacerbado da água, poluição atmosférica, contaminação ambien-
tal, alteração de fluxos hídricos, extração de vegetação nativa, dentre tantos ou-
tros agentes de degradação que transformaram a paisagem natural, dando lugar 
ao que conhecemos atualmente como paisagem urbana. Segundo Marcondes 
(1999), a deterioração ambiental é um processo que se acentuou a partir do sécu-
lo XX, que conferiu um certo grau de artificialização aos ecossistemas. 
Diante desse cenário, os conflitos relacionados ao meio ambiente começa-
ram a ser cada vez mais frequentes,ou seja, os rios impermeabilizados ou retifi-
cados começam a inundar bairros e cidades (Figura 3), elevados índices de pre-
cipitação também são responsáveis por processos de deslizamento, a poluição 
atmosférica acomete a saúde das pessoas, rios contaminados não permitem a 
captação de água para o abastecimento humano e todo esse caos desperta no 
poder público a necessidade de regulação das atividades humanas em prol de 
boas práticas ambientais. 
14
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 3 – ENCHENTE NA MARGINAL TIETÊ, EM SÃO PAULO – SP
FONTE: <https://www.flickr.com/photos/cbnsp/5085079870>. Acesso em: 28 out. 2021.
Com isso, em 1981, surge o primeiro documento legal pautado especifica-
mente no meio ambiente, conhecido como Política Nacional do Meio Ambiente 
(PNMA), regida pela Lei 6.938/1981, que contempla diretrizes e instrumentos de 
proteção ambiental, visando compatibilizar o uso dos recursos naturais, garantin-
do assim o provimento destes para as futuras gerações (BRASIL, 1981).
E por que essa política é tão importante para o planejamento urbano? Por-
que é a legislação pioneira no que tange à compatibilização dos recursos natu-
rais. Dentre os princípios da PNMA, podemos citar a racionalização dos recursos 
naturais, o zoneamento de atividades com potencial poluidor, o acompanhamento 
da qualidade ambiental, além da possibilidade de proteção das áreas de relevante 
interesse ecológico (BRASIL, 1981). Tais princípios irão fomentar os instrumentos 
da política, bem como outras legislações que surgiram posteriormente. Interes-
sante, não é mesmo? 
Vale ressaltar que as legislações ambientais se apresentam como um me-
canismo de controle ambiental e que podem ser utilizadas consorciadas a ins-
trumentos de gestão ambiental, para que se possa criar o urbanismo ecológico 
(MARCONDES, 1999).
Ainda, outro conceito fundamental trazido na PNMA é a própria definição de 
poluição. Você sabe o que significa? Segundo o artigo 3°:
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Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
“III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante 
de atividades que direta ou indiretamente: 
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da popu-
lação;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômi-
cas;
c) afetem desfavoravelmente a biota; 
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio am-
biente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões 
ambientais estabelecidos (BRASIL, 1981).
É baseando-se nesse conceito que os estudos ambientais são focados, ou 
seja, todas as formas de poluição podem ser possíveis agentes de degradação 
ambiental e, dessa forma, alterar o meio. E qual a relação disto com o meio am-
biente urbano? Pense só: se uma indústria polui um corpo hídrico lançando uma 
quantidade maior de efluentes do que o autorizado por sua licença ambiental, as 
alterações não ficarão restritas ao ambiente da empresa, ou seja, outras pessoas 
que utilizam aquele manancial também serão prejudicadas. Assim, é importante 
pensar nesses aspectos de modo a fiscalizar tais atividades para que todas as 
pessoas utilizem o recurso natural de maneira coerente. 
O licenciamento ambiental é um processo administrativo que 
pode ser exigido pelo órgão ambiental competente para atividades 
que utilizam os recursos naturais. Dessa forma, são elaborados estu-
dos técnicos que buscam compatibilizar as atividades desenvolvidas 
com o menor impacto ambiental no meio.
Falamos em utilizar os recursos de maneira coerente, mas como isso é pos-
sível? É justamente por isso que no artigo 9° da Política Nacional do Meio Am-
biente temos a definição dos instrumentos, que são os mecanismos nos quais 
se garante a efetivação de uma política. Nesse sentido, alguns são aplicados até 
atualmente no ambiente urbano. Você sabe quais são? 
Estão contidos no primeiro instrumento os padrões de qualidade ambiental. 
Apesar da política estabelecer essa variável, outras legislações complementares 
nos trazem os valores a serem seguidos pelas empresas e órgãos públicos. Por 
exemplo, temos a Resolução Conama 430, de 2011, que denota acerca dos pa-
drões de lançamento de efluentes, ou seja, toda organização, lotada no meio ur-
16
 Política Urbana e Ambiental
bano ou rural, precisa atender a esses padrões para garantir seu licenciamento 
(BRASIL, 2011). 
Outro conceito importante é o do zoneamento ambiental. Você já ouviu falar 
a respeito desse conceito? De acordo com Dantas (2003), o zoneamento pode 
ser entendido como o estabelecimento de zonas homogêneas que facilitam o 
processo do planejamento urbano por possuírem características semelhantes. O 
termo não é restrito ao planejamento urbano, podendo também ser utilizado no 
ambiente rural. 
Em algum momento de sua trajetória, você já deve ter ouvido falar, por exem-
plo, que um bairro é residencial, e dessa forma, não é possível construir uma 
empresa no local. Por que isso acontece? Por conta do zoneamento do solo do 
município, que deve ser elaborado por uma equipe técnica que busque avaliar o 
ambiente urbano e ordená-lo da melhor maneira possível. Interessante, não é? 
A partir do conceito proposto, podemos notar a importância desse instrumen-
to no ordenamento do solo, não é mesmo? Porém, como definir o zoneamento, 
ou até mesmo os padrões de qualidade? É nesse momento que você precisa 
entender um conceito fundamental em qualquer estudo ambiental: a avaliação de 
impactos ambientais. Mas, primeiramente, o que é impacto ambiental? De acordo 
com Sánchez (2015), impacto ambiental é qualquer alteração, benéfica ou adver-
sa em um local. Já o aspecto ambiental é o elemento que, ao interagir no meio, 
resulta em impactos ambientais, os quais poderão ser benéficos ou adversos.
Ficou abstrato o conceito? Vamos a um exemplo prático para que você as-
simile. Uma empresa pode lançar emissões atmosféricas a partir de seu proces-
so produtivo. Esse “elemento” está sendo introduzido na atmosfera, certo? Então 
será o aspecto ambiental da atividade. E o que ele vai gerar? Existem várias pos-
sibilidades, mas a principal é a alteração na qualidade do ar, que será o nosso 
impacto ambiental. Viu como ficou fácil?
Será que um aspecto ambiental pode estar associado a apenas um impac-
to ambiental? Imagine uma empresa que lança efluentes em desacordo com a 
legislação em um corpo hídrico. O Efluente seria o aspecto ambiental. Quantos 
impactos isso pode ocasionar? Vamos listar alguns: alteração da qualidade da 
água, incidência de mortalidade de peixes, contaminação hídrica, processos de 
eutrofização, proliferação de espécies generalistas, possibilidade de doenças na 
população etc. Viu só? Um único aspecto está associado a vários impactos am-
bientais (Figura 4). 
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Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
FIGURA 4 - EXEMPLO DE ASPECTOS E IMPACTOS AMBIENTAIS RELACIONADOS 
AO LANÇAMENTO DE UM EFLUENTE EM UM CORPO HÍDRICO
FONTE: Adaptado de Pixabay (2021). Disponível em: <https://pixabay.com/pt/
vectors/morto-ecologia-efluente-peixe-lago-158707/>. Acesso em: 10 out. 2021.
E qual a importância da Avaliação de Impactos Ambientais? Todo esse pro-
cesso permite aos planejadores o entendimento da dinâmica do local, subsidian-
do o diagnóstico adequado. Por isso, é fundamental o uso de ferramentas que 
permitam classificar os impactos ambientais mais significativos, tal como matrizes 
de impacto ambiental, checklists, dentre outras possibilidades (SÁNCHEZ, 2015).
No processo de planejamento urbano, as políticas públicas devem estar pau-
tadas em mitigar os impactos ambientais mais significativos. Isso não quer dizer 
que não precisamos resolver todos os passivos ambientais associados a um em-
preendimento ou atividade. Porém, significa a necessidade de priorizar recursos 
de modo a compatibilizar a dinâmica urbana do local preservando os recursos 
naturais. 
E em um ambiente urbano? Comoesses impactos ambientais vão aparecer? 
Para facilitar o entendimento, vamos pensar em três variáveis distintas: água, solo 
e ar. Como você já compreendeu o conceito de impacto ambiental, fica mais fácil 
assimilar isso com as variáveis urbanas, uma vez que o que temos no ambiente 
urbano, na verdade, é a soma de impactos ambientais que acometem os meios 
bióticos e abióticos. 
Quando falamos da água, esse recurso é fundamental para todas as ativida-
des humanas, uma vez que possui múltiplos usos para a sociedade. Marcondes 
(1999) salienta que é um elemento fundamental para a urbe, e sua importância 
notada desde os primórdios da humanidade. Pense só, utilizamos a água para a 
dessedentação, produção de alimentos, processos industriais, lazer, saneamento 
básico, dentre múltiplas funções. No entanto, quando nos deparamos com todas 
18
 Política Urbana e Ambiental
essas possibilidades, é factível a necessidade de ordenamento desse recurso tão 
fundamental para a sobrevivência da humanidade. Porém, apesar de ser um re-
curso importante, temos inúmeros impactos ambientais associados ao seu uso 
desordenado nos ambientes urbanos. Quer saber mais sobre isso? 
Para iniciarmos nossa abordagem, vamos iniciar com o ciclo da água no am-
biente urbano: em geral, os municípios possuem regiões pertencentes a bacias 
hidrográficas e, em alguns casos, a área urbana pode estar ambientada em uma 
microbacia hidrográfica. E qual a importância dessa informação? As bacias hidro-
gráficas são as unidades de planejamento de maior influência nos ciclos hidro-
lógicos, responsáveis pelo abastecimento dos lençóis freáticos, direcionamento 
do escoamento superficial, bem como reabastecimento dos mananciais que são 
utilizados para captação de água para uso urbano.
Consegue perceber a complexidade desse tema? Para compreender o fun-
cionamento desse sistema, tem-se que, inicialmente, o recurso hídrico começa 
seu percurso a partir da precipitação. Porém, nas áreas urbanas, ao invés de se 
infiltrar no solo, como ocorre em uma área rural, inúmeras vezes será encaminha-
da, por meio do escoamento superficial para as áreas de menor declividade. Isso 
ocorre devido à impermeabilização do solo urbano pela malha asfáltica, residên-
cias, construções e demais infraestruturas que compõe a área urbana, com velo-
cidade variando de acordo com a rugosidade do ambiente urbano. 
Quer saber mais sobre os problemas ocasionados pela imper-
meabilização do solo urbano? No link a seguir, você acessará o es-
tudo intitulado “Impactos da ocupação urbana na permeabilidade do 
solo: o caso de uma área de urbanização consolidada em Campina 
Grande – PB, escrito por Santos, Rufino e Barros (2017). Disponível 
em: https://bit.ly/3CgDpa2. 
Qual é a problemática disso? Já temos nosso primeiro impacto ambiental, a 
alteração do ciclo hidrológico da água. O acúmulo desse recurso nas áreas mais 
baixas gera inundações e alagamentos, desabrigando famílias e prejudicando 
toda a infraestrutura urbana. Além disso, quando não se cumpre o supracitado no 
Novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) (BRASIL, 2012), os rios urbanos são 
cenário de ocupações desenfreadas, as quais expõem as margens e as áreas 
úmidas a atividades descontroladas, culminando em processos erosivos. 
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Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
Você já parou para pensar no impacto que suas atividades oca-
sionam no meio? Atualmente, temos uma medida utilizada para isso, 
que é conhecida como pegada ecológica, que contabiliza a quanti-
dade de recursos naturais necessária para a manutenção de seus 
hábitos de vida. Legal, não? Quer calcular? Acesse no site da WWF 
Brasil: https://www.pegadaecologica.org.br/.
Note que toda a pressão exercida nos corpos hídricos, seja pela imperme-
abilização do solo, dificultando a infiltração, ou pelas ocupações irregulares das 
margens (Figura 5) acarretará impactos graves. No primeiro caso, tem-se o risco 
de processos erosivos dado o aumento da velocidade e volume do escoamento 
superficial, bem como carga superior ao limite do sistema de drenagem e micro-
drenagem da cidade. Já no segundo caso, altera-se o curso natural devido à re-
moção da mata ciliar, além de impactos na qualidade hídrica.
FIGURA 5 – CORPO HÍDRICO COM OCUPAÇÃO INADEQUADA, 
PREJUDICANDO A DINÂMICA HÍDRICA
FONTE: <https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Capivara_
rio_barigui.jpg>. Acesso em: 28 out. 2021.
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 Política Urbana e Ambiental
Como já mencionado, o processo inicial de ocupação das áreas urbanas 
ocorria a partir da proximidade do corpo hídrico, onde eram instaladas as residên-
cias. Tal fato ocorria por conta da facilidade de obtenção de água para as ativida-
des humanas. Como estão localizadas em áreas de menor altitude, a ocupação 
das áreas no entorno acarreta o processo de escoamento de água para esses 
locais (devido à impermeabilização) e, com o aumento de volume associado a 
outros fatores, ocasionavam diversos transtornos. Não obstante, ainda, em vá-
rias cidades é comum a retificação e canalização de corpos hídricos urbanos, na 
qual ocorre a alteração de seu fluxo natural, buscando “urbanizar” as áreas com o 
viés de melhorar aspectos como a mobilidade urbana. Todas essas modificações, 
além de alterarem a dinâmica biótica e abiótica do meio, também geram inúmeros 
problemas para o poder público, principalmente quando temos as variáveis mete-
orológicas envolvidas, em especial, elevados índices de precipitação. 
Não raro, vê-se notícias sobre a crise hídrica, falta de abastecimento de água, 
enchentes, deslizamentos, dentre outros, os quais são diretamente influenciados 
pelas alterações no ciclo hidrológico urbano. Pode-se incluir também os proces-
sos que promovem a degradação da qualidade do recurso natural pelo despejo 
de resíduos e lançamento de efluentes sem tratamento adequado ou, ainda, pelo 
carreamento de particulados e compostos poluentes presentes na atmosfera, ora 
pela precipitação, ora pelo escoamento.
Ficou confuso? Você deve estar se perguntando qual a relação da atmosfera 
com a qualidade dos recursos hídricos! Sabe-se que as emissões atmosféricas 
geralmente possuem compostos que contribuem para a poluição ambiental. Em 
geral, ficam suspensos na atmosfera ou acumulados no solo quando a sua den-
sidade for adequada. Em ambos, quando ocorre a precipitação, grande parte das 
partículas são direcionadas para o solo e carreadas para os corpos hídricos. 
Tal processo se dá, principalmente, quando as empresas não controlam suas 
emissões atmosféricas, ou seja, lançam poluentes nocivos, tais como os gases do 
efeito estufa (óxidos de nitrogênio, carbono e enxofre) sem o tratamento adequa-
do na superfície. Como resultado, temos a alteração da qualidade do ar, do solo, 
da água, a incidência de doenças respiratórias na população, bem como a modifi-
cação do microclima do local. 
Visando controlar todos esses impactos ambientais, em 2018, foi aprovada 
a Resolução Conama 491/2018, que dita especificamente acerca dos padrões de 
qualidade do ar (BRASIL, 2018). E qual a relação disso com as cidades? Toda a 
organização enquadrada por lei precisa controlar os poluentes de modo a atender 
o supracitado no licenciamento ambiental, visto que, dessa forma, garante-se a 
qualidade do ar urbana. 
21
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
Até o momento, falamos sobre os impactos das cidades na água e no ar e 
percebemos que existe mais um ator diretamente afetado: o solo! Vamos, então, 
entender os impactos da urbanização nos solos das cidades?
O solo é a base estrutural que permite a construção das moradias e demais 
estruturas que promovem a infraestrutura habitacional das populações. Porém, 
esse é o mesmo solo que é utilizado para a agricultura, pecuária e outras ativida-
des de suma importância. 
Em geral, os maiores problemas relacionados aos solos urbanos são: imper-meabilização e erosão! Ambos possuem um denominador comum: mau planeja-
mento. Quando a ocupação ocorre de forma desordenada, por vezes, tem-se o pro-
cesso de impermeabilização já citado outrora. Essa pressão altera o fluxo natural 
do escoamento e poderá acelerar processos erosivos nas áreas de menor altitude. 
O processo erosivo pode ser considerado um impacto isolado? Não! Quando 
ocorre a erosão, as partículas desprendidas são carreadas para as áreas de me-
nor altitude, ou seja, para os corpos hídricos, contribuindo com o assoreamento, 
bem como o processo de eutrofização. Isso ressalta a importância do ordenamen-
to do solo urbano e o cumprimento das diretrizes estabelecidas no zoneamento 
ambiental, garantindo a qualidade ambiental urbana.
O solo, associado a variáveis como o relevo e declividade, também são fato-
res limitadores do crescimento urbano. O processo de ocupação territorial se dá 
prioritariamente em áreas de relevo plano a suavemente ondulado, justamente 
pela facilidade de mecanização. O que ocorre, no entanto, é que, atualmente, 
são poucas as áreas com características propícias disponíveis, o que acarreta a 
necessidade de expansão em novos espaços. Nesse sentido, ressalta-se ainda 
mais a necessidade do planejamento adequado, visto que o relevo se torna uma 
variável fundamental para o zoneamento coerente de uma região. 
Perceba que, sempre que tratamos de aspectos ambientais, os impactos 
afetam, mesmo que indiretamente, todas as vertentes, seja água, ar ou solo, e 
de forma sinérgica! Dessa forma, as políticas públicas de planejamento urbano 
precisam considerar o diagnóstico ambiental, social e econômico de uma área, 
pois assim é possível compatibilizar o crescimento das cidades com as limitações 
ambientais existentes. 
1 – O processo de ocupação antrópica acarreta inúmeros impactos 
ambientais, os quais estão condicionados ao mau planejamen-
22
 Política Urbana e Ambiental
to urbano. Nesse contexto, torna-se fundamental o entendimento 
da importância da Avaliação de Impactos Ambientais (AIA), uma 
vez que essa ferramenta busca identificar os principais agentes 
de degradação de um ambiente, e dessa forma, formular soluções 
mitigadoras. Diante desse contexto, imagine que você trabalha na 
prefeitura de uma cidade de 50 mil habitantes no setor de licen-
ciamento ambiental. Em uma das solicitações a serem analisadas, 
está o pedido de licença prévia de uma empresa do ramo têxtil que 
busca se instalar na cidade, tendo como variáveis a serem consi-
deradas a possibilidade de geração de empresa. Contudo, o ramo 
é conhecido pela geração de efluentes, resíduos e emissões at-
mosféricas. A partir do contexto apresentado, identifique os princi-
pais impactos ambientais associados ao empreendimento. 
 
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3 POLÍTICAS DE PLANEJAMENTO E 
GESTÃO DO SOLO URBANO
Vamos entender a respeito das políticas relacionadas à gestão do solo urba-
no? O ordenamento do solo urbano é um assunto muito discutido na atualidade, 
uma vez que o solo é a base para toda e qualquer atividade humana. Porém, essa 
temática é recente, visto que, ao considerarmos os aspectos históricos, grande 
parte das cidades foram ocupadas de maneira desordenada, com a falta ou pou-
cos estudos de direcionamento da ocupação urbana. Os resultados estão relacio-
nados aos impactos ambientais urbanos. 
Com isso, podemos perceber que a cidade é produto da imposição de carac-
terísticas da sociedade, as quais são ações abstratas que acabam por moldar o 
ambiente urbano, resultando em conflitos e demais ações que acabam por definir 
o espaço urbano (CORRÊA, 1989).
23
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
Para entender essa problemática, primeiramente é importante assimilar o 
processo de ocupação do solo urbano. No Brasil, o surgimento das cidades está 
associado à presença de templos religiosos, ou seja, inicialmente surgiam vilas 
nos arredores das igrejas, geralmente localizadas na área mais alta do terreno. 
Com o aparecimento dessas vilas, a cidade se desenvolvia de acordo com novas 
oportunidades relacionadas ao comércio ou indústrias. 
Outro fator interessante é a proximidade de recursos naturais, visto que, 
dado o pouco desenvolvimento tecnológico da época, era necessário o uso de 
corpos hídricos para as atividades cotidianas. Dessa forma, muitas cidades brasi-
leiras cresceram nas margens de rios que subsidiavam o abastecimento público, 
irrigação de lavouras, dentre outras múltiplas funções. 
Mas o que podemos observar com isso? Que não havia inicialmente o orde-
namento do solo urbano, ou seja, eram ocupadas as áreas com melhores con-
dições de terreno ou com recursos naturais abundantes. Porém, quanto mais 
central o lote, maior a valorização do local, e tudo isso é incentivado pela especu-
lação imobiliária. Esse processo acarretou o surgimento das primeiras periferias, 
ou seja, bairros distantes do centro que as pessoas com menor poder aquisitivo 
passam a ocupar por não conseguirem “espaço” no ambiente construído central. 
Dessa forma, os formatos de reestruturação econômica geraram fenômenos 
brutais de exclusão social e marginalização, o que traduziu em uma urbanização 
periférica. Isso influenciou diretamente nos padrões de ocupação do solo e da 
apropriação dos recursos ambientais (MARCONDES, 1999).
A divisão de imóveis de acordo com a classe social ainda é patente no am-
biente urbano, pois, em contraste com as áreas planejadas e arborizadas, têm-se 
imensas áreas urbanas que chamamos de “degradadas”, onde vive a maioria da 
população, que habitam locais sem condições mínimas de moradias, tais como 
cortiços e favelas. Isso é um dos sinais da segregação da urbe, refletindo também 
um problema social (CARLOS, 2007).
Locais onde há valorização por características físicas, como praias, relevo, 
paisagem e lagoas, abrigam a população com maior status social. Assim, é possí-
vel que os proprietários promovam estruturas de luxo, fazendo com que os bairros 
periféricos não recebam o mesmo tratamento. O relevo não favorável e a distân-
cia do centro urbano fazem com que as demais áreas urbanas abriguem casas 
populares, construídas pelo governo, tornando oneroso o investimento na infraes-
trutura necessária, prejudicando a vida da população (CORRÊA, 1989).
Agora que vimos sobre o processo de valorização da cidade, vamos entender 
o que é um espaço urbano? De acordo com Corrêa (1989), o espaço urbano pode 
24
 Política Urbana e Ambiental
ser definido como o conjunto de atividades que impõem diferentes usos de terra, 
que podem ser considerados centrais, onde há maior concentração de população 
e serviços, industriais, onde destacam-se estruturas para atividades industriais, e 
residenciais, onde o maior uso se dá a partir de moradias. Além disso, visando à 
qualidade de vida da população, é necessária a aquisição de áreas destinadas ao 
lazer e demais estruturas sociais, como escolas e hospitais, sendo estas inseridas 
por toda a cidade.
A utilização do modelo extremo de centralização e padronização de hábitos 
urbanísticos, principalmente a partir de iniciativas do poder público, faz com que 
haja a criação de ambientes que não suprem a verdadeira necessidade do local, 
fazendo com que, independentemente do tamanho das cidades, haja uma repeti-
ção dos erros cometidos nos grandes centros urbanos (LANDIM, 2004).
O espaço urbano é, dessa forma, construído a partir de generalizações técni-
cas que desrespeitam e desconsideram outras possíveis soluções mais adequa-
das às características locais. A qualidade urbana se perde comlegislações mal-
feitas, que desconsideram as reais necessidades dos bairros, acarretando uma 
série de problemas ambientais, sociais e econômicos. 
Atualmente, muito discute-se acerca da melhor forma de planejar as cidades, 
considerando a compatibilização do uso do solo de acordo com as múltiplas faces 
da cidade. Mas qual o processo histórico por trás do modelo que adotamos atual-
mente?
Os primeiros manifestos relacionados ao ordenamento do solo urbano ini-
ciaram a partir da carta de Atenas, em 1933, que apresentou diversos princípios 
do urbanismo modernista, tendo como principais ideais: acabar com as doenças 
ocasionadas pela ausência do sol nos núcleos urbanos, inclusão da natureza nas 
cidades, princípio de zoneamento urbano; além da ordenação do tráfego urbano.
A partir da Carta de Atenas, que é um marco teórico do urbanismo moder-
no, houve maiores possibilidades de construções no ambiente urbano. Entre-
tanto, é importante ressaltar que os aspectos presentes na carta possibilitam 
uma boa habitabilidade somente se forem respeitados os princípios básicos do 
documento, ou seja, separando edifícios e os intercalando com ambientes ver-
des (DANTAS, 2003).
Outro aspecto importante abordado na Carta de Atenas é o incentivo ao sur-
gimento de leis e diretrizes urbanísticas que não priorizem apenas o uso do solo 
urbano, mas também a compatibilização de todas as atividades cotidianas da ci-
dade. Justamente por isso, o documento é conhecido como um dos percursores 
das políticas urbanas utilizadas no planejamento urbano atual. 
25
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
Dentre os pontos importantes trazidos na carta, destacam-se as funções ur-
banísticas que toda a cidade deve possuir (Figura 6), sendo elas a garantia da 
habitação, ou seja, de condições ideais de moradia, considerando os aspectos 
relacionados ao deslocamento para o trabalho e o acesso à infraestrutura urbana. 
O lazer também é ressaltado, principalmente incentivando o uso da vegetação 
urbana, visto que esta também auxilia no conforto térmico dos citadinos.
FIGURA 6 – PILARES DA CARTA DE ATENAS DE 1933
FONTE: Adaptado de Corrêa (1989)
Diante dessa união entre urbanistas, mudanças passaram a ocorrer no mun-
do como um todo, pautando principalmente a melhoria da qualidade do ambiente 
urbano. Marcondes (1999) complementa, afirmando que a reestruturação econô-
mica, sofrida a partir da crise da década de 1970, fez com que houvesse a rede-
finição das formas de gestão ambiental existentes, nas quais foram incorporados 
discursos de qualidade de vida aos citadinos.
Porém, há uma discussão importante acerca da temática. O que é o parcela-
mento do solo urbano? De acordo com Corrêa (1989), o conceito pode ser enten-
dido como a divisão de uma parcela de terras em lotes independentes, tendo ge-
ralmente a finalidade de edificação. Nesse contexto, para que isso seja possível, 
é importante levar em consideração a legislação vigente. 
Antes de adentrarmos nesse assunto, você precisa entender alguns concei-
tos importantes que estão relacionados à temática.
Gleba pode ser entendida como a área do terreno que ainda 
não foi loteada ou desmembrada, podendo ser composta de áreas 
26
 Política Urbana e Ambiental
públicas e privadas. Já o lote é o terreno que já possui infraestrutu-
ra básica, tendo as dimensões mínimas definidas pelos instrumentos 
urbanísticos vigentes. Mas como transformar a gleba em lotes? Jus-
tamente a partir do loteamento. 
Anteriormente, não se possuíam mecanismos específicos que regulavam essa 
disciplina. Foi a partir desse contexto que surgiu a Lei n. 6766/1979, um instrumen-
to legal que trata especificamente acerca do parcelamento do solo urbano. Nesse 
sentido, define diretrizes relacionadas à concepção de loteamentos, desmembra-
mentos, bem como à necessidade de infraestruturas básicas para a proposição de 
qualquer projeto, sendo elas as vias de circulação, mecanismos de escoamento das 
águas pluviais, bem como a rede de abastecimento de água e soluções relaciona-
das ao esgotamento sanitário e energia elétrica (BRASIL, 1979).
Além das condições mínimas exigidas para os loteamentos, outro ponto im-
portante é que a lei do parcelamento do solo também contempla as áreas nas 
quais não poderá ser proposto o parcelamento, sendo elas:
Parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo:
I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de to-
madas as providências para assegurar o escoamento das águas;
Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à 
saúde pública, sem que sejam previamente saneados;
III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta 
por cento), salvo se atendidas exigências específicas das auto-
ridades competentes;
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham 
a edificação;
V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a po-
luição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua corre-
ção (BRASIL, 1979, Art. 3°).
Viu a importância de uma política pública na definição e ordenamento do solo 
urbano? Você deve estar imaginando o porquê de tais ambientes não poderem 
ser ocupados. Os motivos são relacionados aos fatores ambientais do terreno, ou 
seja, potencial de deslizamentos, alagamentos, inundações, contaminação am-
biental, dentre outros. 
Será que qualquer área pode ser loteada? Não, ela precisa seguir algumas 
diretrizes específicas, como a própria implementação das infraestruturas neces-
sárias para a moradia adequada. Um ponto muito importante é que cabe aos mu-
nicípios a definição do perímetro urbano, bem como as possíveis áreas de expan-
são urbana. Tudo deve ser pensado de modo a compatibilizar o crescimento das 
cidades com a oferta dos serviços básicos. 
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Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
Ainda, a lei do parcelamento do solo define que nenhum terreno poderá ter 
área inferior a 125 m², com testada frontal de 5 metros, deixando uma faixa míni-
ma não edificável de 15 metros ao longo das faixas de domínio público, tal como 
as rodovias (Figura 7). O valor pode ser diminuído por decreto municipal.
FIGURA 7 – EXEMPLO DE FAIXA MÍNIMA NÃO EDIFICÁVEL EM UMA RODOVIA
FONTE: <https://www.egr.rs.gov.br/lista/469/faixa-de-dominio>. Acesso em: 28 out. 2021. 
Outro ponto polêmico trazido pela Lei do Parcelamento do Solo é a desti-
nação de parte da área particular para equipamentos públicos comunitários, tal 
como praças e áreas de lazer, tendo o percentual definido de acordo com a den-
sidade populacional e as leis urbanísticas. Inicialmente, podemos ter uma inter-
pretação equivocada que associa uma doação de área particular para o poder 
público. Porém, você já pensou em como seria se isso não existisse? Se todas as 
áreas forem imputadas como propriedades particulares, onde ficaria a infraestru-
tura urbana? É justamente por isso que ocorre essa necessidade de regulação.
Também é factível a necessidade do cumprimento de outras diretrizes legais, 
tal como o Novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), que contempla as Áreas 
de Proteção Permanente (APP), Reserva Legal (RL), dentre aquelas de uso restri-
to, conforme as características ambientais. Nesse sentido, geralmente divide-se a 
área a ser loteada de acordo com os percentuais permitidos (Tabela 1). 
Tabela 1 – Exemplo de quadro de áreas de um loteamento.
TABELA DE ÁREAS
Destinação Área % da área total Observações
Área total 225.565,84 m² 100
Área líquida dos lotes 131.265,09 m² 58
28
 Política Urbana e Ambiental
Área Institucional 21.858,14 m² 10 Lotes 4 e 5
Área destinada ao sistema viário 54.450,96 m² 24
Áreas Verdes 17.450 96 m² 8 Lote 10
Fonte: Paraná (2019). Disponível em: https://urbanismo.mppr.mp.br/arquivos/
File/MANUALLOTEAMENTOFINAL.pdf. Acesso em: 15 out. 2021.
Observe na tabela de áreas que temos alguns conceitos interessantes, tal 
como área institucional,sistema viário e áreas verdes, sendo ambas de uso co-
mum (Figura 8).
FIGURA 8 – EXEMPLO DE LOTEAMENTO SEGUINDO 
A DEFINIÇÃO DE ÁREAS OBRIGATÓRIAS
FONTE: <https://urbanismo.mppr.mp.br/arquivos/File/guia_
parcelamento_web.pdf>. Acesso em: 15 out. 2021. 
Você sabe quais são as áreas obrigatórias? De acordo com a Lei de Par-
celamento do solo (BRASIL, 1979), são as áreas institucionais, destinadas a 
equipamentos comunitários (praças, salões, equipamentos de educação, saúde), 
https://urbanismo.mppr.mp.br/arquivos/File/MANUALLOTEAMENTOFINAL.pdf
https://urbanismo.mppr.mp.br/arquivos/File/MANUALLOTEAMENTOFINAL.pdf
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Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
áreas de arruamento, que englobam as ruas e vias de circulação, e as áreas ver-
des, que são espaços de domínio público que desempenhem a função ecológica. 
Como comentado anteriormente, os percentuais de cada variável dependerão da 
legislação municipal vigente 
Para se ter uma noção, a cidade de Florianópolis, em Santa Catarina, denota 
que no mínimo 35% da área a ser loteada deve ser constituída das infraestrutu-
ras necessárias para a qualidade e vida urbana (SANTA CATARINA, 2015). Ficou 
curioso? Pesquise acerca dos critérios adotados em seu município. E vai uma 
dica: Cada cidade poderá adotar parâmetros distintos, e justamente por isso, de-
ve-se ler e verificar o processo de cada local. 
Para conhecer mais sobre o parcelamento urbano do solo em 
Santa Catarina, acesse: https://urbanismo.mppr.mp.br/arquivos/File/
guia_parcelamento_web.pdf. Esse documento é o Guia do Parcela-
mento do Solo Urbano do estado, apresentando perguntas e respos-
tas, bem como consultas e modelos que podem auxiliar no entendi-
mento desse processo.
Como funciona o processo de parcelamento do solo urbano? A Lei n. 
6776/1979 (BRASIL, 1979) também fala acerca disso. Porém, vale ressaltar que, 
atualmente, também é necessário que a área contemple o licenciamento ambien-
tal, o qual, dependendo do tamanho e das características, pode ser municipal ou 
estadual. Tudo se inicia pela própria definição das diretrizes urbanísticas pelo mu-
nicípio. Dessa forma, é importante que se contemple uma lei de parcelamento e 
uso do solo, que determinará o uso do solo, traçado viário, percentual de áreas 
disponibilizadas para equipamentos urbanos e comunitários, dentre outras infor-
mações pertinentes. 
A partir disso, o proprietário deve providenciar o projeto de ocupação do local 
de acordo com o supracitado nas legislações municipais, estaduais e federais. 
O início do processo também é marcado pela apresentação de documentos im-
portantes, como a matrícula atualizada da gleba, a certidão negativa de tributos 
municipais, termos de garantia da execução das obras e as licenças ambientais. 
Aqui também é importante já possuir informações como as plantas, memorial des-
critivo, cronograma de execução de obras e demais informações que garantam o 
pleno funcionamento do empreendimento. 
30
 Política Urbana e Ambiental
Com isso, profissionais competentes devem avaliar o documento e aprová-lo, 
caso esteja condizente com as legislações pertinentes. Se isso ocorrer, a prefei-
tura emitirá um decreto municipal que permitirá ao proprietário o registro imobili-
ário no cartório de registro de imóveis (CRI). Cabe ao cartório a verificação dos 
documentos. Se houver uma não conformidade, o Ministério público ou o Juízo 
de Registro devem averiguar o ocorrido e tomar as medidas cabíveis. Todo esse 
pedido deve ser feito em até 180 dias, contados a partir da aprovação do projeto 
pelo decreto municipal. 
Se tudo estiver conforme, inicia-se o registro do parcelamento. Você sabia 
que só a partir desse momento os lotes podem ser comercializados? A partir des-
se registro, abrem-se as matrículas dos lotes. Por isso, caso algum dia você for 
adquirir um terreno, é de suma importância verificar se já ocorre o número das 
matrículas, uma vez que isso garante a regularidade do lote. 
E após tudo isso, o que acontece? A verificação das obras. O município deve 
vistoriar o local. Caso tudo tenha sido executado de maneira condizente com o 
projeto aprovado, um profissional técnico emitirá um termo de vistoria, que condi-
ciona a liberação do alvará de edificação. Se algo não ocorreu conforme o estipu-
lado pelos critérios técnicos, ocorre a necessidade de adequação. Enquanto isso 
não for feito, o alvará não será emitido. O fluxograma de aprovação de projetos 
pode ser observado na figura a seguir (Figura 9). 
FIGURA 9 – ETAPAS DO PEDIDO DE PARCELAMENTO DO 
SOLO URBANO DE ACORDO COM A LEI N. 6766/1979
FONTE: A autora (2021)
31
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
Outra forma trazida pela legislação acerca do parcelamento do solo urba-
no é o desmembramento. Você sabe o que significa? De acordo com a Lei n. 
6766/1979 (BRASIL, 1979), o desmembramento é aquele que permite a subdivi-
são de gleba em lotes destinados à edificação, no qual é possível o aproveitamen-
to do sistema viário existente, ou seja, não é necessária a abertura de novas vias, 
ou prolongamento, modificação ou ampliação da infraestrutura já existente. 
O desmembramento é bastante comum nas áreas mais antigas dos núcleos 
urbanos, haja vista que, atualmente, os lotes estão cada vez menores, seguindo 
a recomendação mínima da legislação, que é de 125 m². Dessa forma, ao anali-
sarmos as primeiras áreas ocupadas em uma cidade, era comum a ocorrência de 
terrenos de 400 m² a 500 m². Nesse caso, para que o proprietário consiga maior lu-
cro, ele pode desmembrar o terreno. Por exemplo, se uma área possui 432 m², com 
extensão de 18 m por 24 m, é possível converter o lote em dois terrenos, que terão 
216 m² cada. É possível também vender apenas parte do terreno, deixando-os em 
tamanhos distintos, desde que se cumpra a legislação federal e municipal existente. 
Vale ressaltar que o processo também precisa passar por aprovação muni-
cipal e pelo registro de imóveis, sendo ambos os órgãos os responsáveis pela 
verificação do cumprimento dos requisitos legais aplicáveis. 
E quando um proprietário rural deseja lotear suas terras? Será que isso é 
possível? Sim, porém, para que uma área rural possa se transformar em urbana, 
ela deve estar definida no zoneamento da cidade, estando em consonância com o 
plano diretor. Além disso, deve seguir a Instrução INCRA 17 B/1980 (INSTITUTO 
NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA, 1980).
Falamos em vários momentos acerca da competência do município acerca 
do parcelamento do solo urbano. Porém, como isto é regulamentado na esfera 
municipal? Justamente a partir de Leis Municipais de Parcelamento do Solo. Toda 
política pública deve ser formulada a partir do entendimento da dinâmica do local.
A implantação de leis de uso e parcelamento do solo prevê recuos laterais 
e frontais, assim como o dimensionamento mais rígido de largura de vias públi-
cas e calçadas para pedestres, além da exigência de áreas livres e institucionais 
(LANDIM, 2004)
Dessa forma, é necessária a realização de estudos técnicos que norteiem 
o uso e ocupação dos solos. Com isso, o intuito da prefeitura é normatizar as 
construções e definir a forma de ocupação de terrenos particulares. Com isso, 
o zoneamento pode ser feito de acordo com as características do meio urbano, 
compatibilizando assim o uso coerente do solo. 
As cartas de uso do solo são fundamentais para o estudo urbano e a delimi-
tação das paisagens presentes. Com essa ferramenta, é possível inferir sobre a 
32
 Política Urbana e Ambiental
qualidade ambiental urbana, e também planejar seu uso de acordo com o tipo de 
solo e demais características (NUCCI, 2008).
De acordo com Marcondes (1999), para estudos urbanos, é necessário o en-
tendimento da interação entre os níveis topográficos regionais e setoriais, as de-
clividades, amplitudes topográficas, redes de drenagem, dados litológicos,clima e 
vegetação. Contudo, ainda há de se considerar as variáveis urbanísticas, enten-
dendo assim a ligação entre elas. 
Entretanto, atualmente, as legislações que definem os padrões de ocupa-
ção urbana muitas vezes acabam ficando restritas ao entendimento da configura-
ção física da paisagem, não incorporando toda a problemática urbana. Com isso, 
ocorre uma homogeneização das técnicas propostas que não contribuem efetiva-
mente com a melhoria da qualidade de vida das pessoas (LANDIM, 2004). 
Tal fato é resultado de diversos fatores, como a política de loteamentos, que, 
por meio da iniciativa privada recorta o solo em faixas, deixando alguns locais 
sem ocupação populacional; os baixos coeficientes de densidade estipulados 
pelos planejadores, visando evitar uma ocupação intensiva que prejudique a ca-
pacidade de suporte da infraestrutura urbana; normas que regulamentam limites 
máximos de construção e excluem os mínimos; entre outros. Esses fatores de-
sencadearam cidades com bairros de baixas densidade, o que aumenta o custo 
de moradia dos centros urbanos brasileiros e outras áreas com elevado contin-
gente populacional, inflando os sistemas públicos de infraestrutura.
Diante desse cenário, as políticas públicas devem ser pensadas para satis-
fazer a necessidade local dos bairros, considerando as variáveis ambientais eco-
nômicas e sociais. Além disso, a gestão deve ser equitativa e coerente com os 
planos propostos, para que estes se tornem efetivos.
Nucci (2008) complementa, afirmando que, como as leis de mercado não são 
capazes de organizar o uso do solo com base na qualidade de vida da população, 
a lei de zoneamento não deve acompanhar essas tendências, mas, sim, se guiar 
por parâmetros rígidos que assegurem uma boa qualidade de vida a todos. Se 
isso não for feito, a maior parte da população terá que conviver com o mau plane-
jamento urbano, que é incompatível com uma boa qualidade ambiental. 
2 – O crescimento das cidades culminou em inúmeros processos que 
necessitam de legislações que direcionem a ocupação urbana, 
como é o caso da Lei n. 6766/1979, que dita acerca do parcela-
mento do solo urbano. Nesse sentido, imagine uma situação hi-
33
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
potética na qual você trabalha no setor de regularização fundiária 
de um município de 50 mil habitantes e recebe um processo de 
loteamento urbano que consistirá em uma área de 300.565,84 
m², sendo que 50% se localizam em uma área úmida da região, 
na qual já foram registrados alagamentos nos meses de maiores 
índices pluviométricos. O projeto não possui qualquer alusão a 
estratégias de mitigação da situação O proprietário garante que 
deixará os espaçamentos relacionados ao uso comum, porém, no 
documento, nota-se que lotes estarão inseridos na área com pos-
sibilidade de inundação. Diante desse contexto, é possível apro-
var o empreendimento? 
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4 AS LEGISLAÇÕES MUNICIPAIS E A 
PROTEÇÃO AMBIENTAL 
A proteção do meio ambiente por meio de legislações específicas vem sendo 
discutida há muito tempo, principalmente quando ocorrem as catástrofes ambien-
tais que culminam em acordos e tratados internacionais. Com isso, o Brasil possui 
inúmeros mecanismos legais que podem ser aplicados para a proteção ambiental. 
A década de 1980 foi marcada pelos questionamentos utilizados na gestão 
ambiental dos municípios, produzindo como indagação principal o papel do es-
tado sobre a produção social do espaço. Segundo Marcondes (1999), o estado 
deve intervir no ambiente urbano visando amenizar a distribuição desigual de re-
cursos, fazendo com que seja necessária a inclusão de instrumentos de análises 
habitacionais, visando interpor em casos de exclusão social.
Nesse contexto, no Brasil, surge uma importante política pública, a Constitui-
ção Federal de 1988 (BRASIL, 1988), que é considerada o principal documento 
legal na esfera nacional. De acordo com esse mecanismo, compete tanto à União 
como aos estados e municípios a proteção do meio ambiente, o combate à polui-
34
 Política Urbana e Ambiental
ção e a preservação dos meios bióticos e abióticos. Tal legislação define, em seu 
Artigo 30, a competência dos municípios: 
Art. 30. Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que cou-
ber;
III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem 
como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de 
prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação 
estadual;
V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de con-
cessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, 
incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União 
e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino 
fundamental;
VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União 
e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territo-
rial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamen-
to e da ocupação do solo urbano;
IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, 
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadu-
al (BRASIL, 1988, Art. 30).
Com essa definição, os municípios começaram a ter um papel fundamental 
no planejamento urbano, uma vez que é de competência da entidade municipal 
o planejamento, controle do uso, parcelamento e regulação da ocupação do solo 
urbano. 
Entretanto, vale ressaltar que, de acordo com Landim (2004), da mesma for-
ma que a sociedade não é um elemento estático, a cidade também se muta e 
desenvolve segundo a dinâmica populacional, construindo novos espaços e modi-
ficando a paisagem. Com isso, deve ser planejada considerando esse fato. 
Na atualidade, há uma gama de possibilidades de intervenção, fortalecendo 
assim a gestão ambiental e a racionalidade nas políticas de controle do espaço, 
tendo como consequência diversas ferramentas que podem ser empregadas na 
urbe. Contudo, como vivemos em um mundo dinâmico, este sempre sofre mu-
danças, fazendo com que seja necessário um ciclo contínuo de desenvolvimento 
(MARCONDES, 1999).
Então, qual é o papel do município na proteção ambiental? Seguindo as pre-
missas da Constituição, o município pode, além de garantir o cumprimento das le-
gislações na esfera federal e estadual, também executar e garantir o cumprimento 
das leis municipais. Ainda, o poder municipal pode ficar responsável pela autoriza-
35
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
ção da supressão da vegetação urbana, de acordo com as legislações específicas 
de cada estado, bem como o seu manejo adequado, além do controle de produção, 
comercialização e técnicas que envolvam a garantia da qualidade ambiental. 
No âmbito do licenciamento ambiental, a Lei complementar n. 140 de 2011 
(BRASIL, 2011) trouxe um aspecto importante, afirmando que o órgão com com-
petência para emitir licenças ambientais também pode fiscalizar, dando essa pos-
sibilidade ao poder municipal. Nesse sentido, tal documento legal denota como 
competência comum os seguintes aspectos: 
Constituem objetivos fundamentais da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, no exercício da competência 
comum a que se refere esta Lei Complementar: 
I – proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologi-
camente equilibrado, promovendogestão descentralizada, de-
mocrática e eficiente; 
II – garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico 
com a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da 
pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das 
desigualdades sociais e regionais; 
III – harmonizar as políticas e ações administrativas para evi-
tar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de 
forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação 
administrativa eficiente; 
IV – garantir a uniformidade da política ambiental para todo o 
País, respeitadas as peculiaridades regionais e locais (BRA-
SIL, 2011, Art. 3º).
E como garantir isso? É nesse momento que surge um assunto muito impor-
tante acerca da temática, que são os instrumentos de cooperação institucional, 
abrangendo os consórcios públicos, convênios, acordos de cooperação técnica, 
fundos públicos e privados, dentre outros mecanismos que buscam viabilizar a 
adequação ambiental de municípios.
Por que isso é importante? Devido ao fato de que grande parte dos municí-
pios brasileiros indispõem de profissionais técnicos capacitados para fiscalizar e 
executar planos municipais relacionados ao meio ambiente. A partir de consór-
cios, essa prática é facilitada, uma vez que permite que um conjunto de municí-
pios atuem e compartilhem equipe técnica qualificada, ou métodos efetivos de 
controle da poluição ambiental. Interessante, não? 
No âmbito das competências no rol do licenciamento ambiental trazidas pela 
Lei Complementar 140/2011 (BRASIL, 2011), são definidas as áreas de abran-
gência de acordo com as características das atividades a serem licenciadas. Por 
exemplo, compete à União o licenciamento ambiental de atividades localizadas 
em mais de dois estados. 
36
 Política Urbana e Ambiental
Já ao município, as atividades de licenciamento ficam restritas aos empreen-
dimentos que possam ocasionar impacto ambiental no âmbito regional, de acordo 
com as tipologias previamente definidas pelos Conselhos Estaduais do Meio Am-
biente, condicionando essa escolha ao porte, potencial poluidor e natureza da ati-
vidade. Além disso, cabe ao poder municipal o licenciamento de empreendimen-
tos localizados em Unidades de Conservação Municipais, excetuando-se, nesse 
caso, as Áreas de Proteção Ambiental (APAs) (BRASIL, 2011).
Segundo a lei Complementar n. 140/11 (BRASIL, 2011, s.p) 
“Algumas atividades não são submetidas ao procedimento de licen-
ciamento ambiental; no entanto, requerem a emissão de licenças e 
autorização específica do órgão ambiental competente, tais como 
uso e manejo de fauna silvestre, supressão e manejo da vegetação, 
transporte, por qualquer meio, e o armazenamento de madeira, le-
nha, carvão e outros produtos ou subprodutos florestais oriundos de 
florestas de espécies nativas, transporte de produtos perigosos.”
Outro aspecto trazido por essa legislação é a autorização de supressão ve-
getal, bem como a aprovação de manejo. Com isso, de acordo com o artigo 9° da 
referida legislação, os órgãos ambientais municipais poderão aprovar a supressão 
e o manejo de vegetação nas Unidades de Conservação delimitadas e aprovadas 
pelo próprio município, exceto em APAs, bem como a retirada de vegetação e o 
manejo de florestas alocadas em empreendimentos licenciados ou autorizados na 
esfera municipal (BRASIL, 2011).
E a fiscalização? Também é abordada de maneira interessante nessa legisla-
ção, uma vez que ela denota a competência de fiscalizar do licenciador. Ou seja, 
se o órgão ambiental aprovou determinado empreendimento, este poderá atuar 
na fiscalização dele. Entretanto, isso não impede que demais entes federativos 
possam averiguar inconformidades. 
Vale ressaltar que, anteriormente, alguns aspectos relacionados ao licencia-
mento eram norteados pela Resolução CONAMA 237/1997 (BRASIL, 1997), e a Lei 
Complementar 140/2011 (BRASIL, 2011) é, de certa forma, inovadora por finalmen-
te regulamentar a competência dos entes federativos na proteção ambiental. 
Já falamos das competências envolvendo as secretarias do meio ambiente 
e os órgãos municipais. Agora, vamos entender a atuação destes no controle dos 
37
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
passivos ambientais? Iniciaremos por um agente de degradação muito significati-
vo: os resíduos sólidos urbanos. 
Nesse cenário, temos uma legislação muito importante, a qual foi aprova-
da em 2010 após muitas discussões: a Política Nacional de Resíduos Sólidos 
(PNRS), regida pela Lei n. 12.305/2010 e regulamentada pelo Decreto Federal n° 
7.404/2010 (BRASIL, 2010), que dispõe acerca da gestão e gerenciamento dos 
resíduos sólidos urbanos. Nesse documento, é definida a articulação desde o ní-
vel federal até o local (Figura 10).
FIGURA 10 – HIERARQUIA ENTRE OS INSTRUMENTOS DE 
PLANEJAMENTO E GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS
FONTE: <https://www.scielo.br/j/urbe/a/
SkvMCfYcYNpgKgdfnCp8fcT/?lang=pt#>. Acesso em: 15 out. 2021.
E quais são os principais objetivos da PNRS? Podemos destacar a proteção 
da saúde pública e da qualidade ambiental, estímulos que envolvem a não gera-
ção, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos pautadas 
na disposição final adequada, o incentivo à reciclagem, bem como a gestão inte-
grada dos resíduos (BRASIL, 2010). É nesse momento que se incluem as respon-
sabilidades municipais.
38
 Política Urbana e Ambiental
Nesse contexto, seguindo o texto do documento legal, as principais respon-
sabilidades destinadas aos municípios incluem a elaboração, implantação moni-
toramento e revisão dos Planos Municipais de Gestão Integrada dos Resíduos 
Sólidos, citados nos artigos 18 e 19 da PNRS (BRASIL, 2010). 
Tal plano é exigido para que os municípios possam acessar os recursos des-
tinados à limpeza pública e manejo de resíduos sólidos. Um ponto que é muito im-
portante é a possibilidade de consórcios intermunicipais que permitem articulação 
regional. Tudo isso é especialmente importante quando consideramos que, no 
cenário nacional, temos inúmeros municípios com população inferior a 20 mil ha-
bitantes, o que dificulta, no âmbito de recursos e profissionais técnicos, a gestão 
coerente dos resíduos sólidos urbanos. A lei também traz que esses municípios 
pequenos (até 20 mil habitantes) podem elaborar planos simplificados, desde que 
não estejam inseridos em áreas turísticas ou unidades de conservação. Interes-
sante, não é? 
O prazo para essa adequação era 2 de agosto de 2012. Porém, de acordo 
com dados do Sistema Nacional de Informações sobre Resíduos (SNIR, 2021), 
em um levantamento realizado em 2017, demonstrou-se que 54,8% dos muni-
cípios já possuíam o Plano Integrado de Resíduos Sólidos (PMIRS), sendo esse 
documento encontrado com maior frequência em cidades maiores, acima de 500 
mil habitantes, onde esse índice atinge 83,3%. A região Sul do Brasil se destaca 
como a que possui mais municípios adeptos (78,9%), posteriormente, tem-se o 
Centro-Oeste (58,5%) e o Sudeste (56,6%). Vale ressaltar que a ideia é que esses 
planos sejam elaborados em um horizonte de atuação de 20 anos, sendo que, 
prioritariamente, devem ser revisados ou atualizados a cada quatro anos. 
Mas qual é o conteúdo mínimo para a elaboração desse documento? O con-
teúdo básico é trazido pela própria Política Nacional de Resíduos Sólidos. No en-
tanto, vale ressaltar que o nível de detalhamento irá depender das especificidades 
de cada região, bem como da possibilidade de consórcios e convênios. A estru-
turação do documento segue as premissas básicas relacionadas à elaboração do 
diagnóstico do local, que deverá levar em consideração todas as especificidades 
do município, bem como as características da geração. Também é importante in-
cluir a população nesse processo, de maneira a garantir uma gestão integrada. 
Por fim, a ideia é elaborar um plano de ação, que será a base para a implemen-
tação de tudo o que foi planejado para a área em questão, conformeestipula o 
artigo 19 (BRASIL, 2010):
Art. 19. O plano municipal de gestão integrada de resíduos 
sólidos tem o seguinte conteúdo mínimo: 
I – diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no 
respectivo território, contendo a origem, o volume, a caracte-
rização dos resíduos e as formas de destinação e disposição 
39
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
final adotadas; 
II – identificação de áreas favoráveis para disposição final am-
bientalmente adequada de rejeitos, 
III – identificação das possibilidades de implantação de solu-
ções consorciadas ou compartilhadas com outros Municípios, 
considerando, nos critérios de economia de escala, a proximi-
dade dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos 
riscos ambientais; 
IV – identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos 
a plano de gerenciamento específico nos termos do art. 20 ou 
a sistema de logística reversa na forma do art. 33, observadas 
as disposições desta Lei e de seu regulamento, bem como as 
normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS; 
V – procedimentos operacionais e especificações mínimas a 
serem adotados nos serviços públicos de limpeza urbana e de 
manejo de resíduos sólidos, incluída a disposição final ambien-
talmente adequada; 
VI – indicadores de desempenho operacional e ambiental dos 
serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos 
sólidos; 
VII – regras para o transporte e outras etapas do gerencia-
mento de resíduos sólidos de que trata o art. 20, observadas 
as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS 
e demais disposições pertinentes da legislação federal e es-
tadual; 
VIII – definição das responsabilidades quanto à sua implemen-
tação e operacionalização, incluídas as etapas do plano de 
gerenciamento de resíduos sólidos a que se refere o art. 20 a 
cargo do poder público; 
IX – programas e ações de capacitação técnica voltados para 
sua implementação e operacionalização; 
X – programas e ações de educação ambiental que promovam 
a não geração, a redução, a reutilização e a reciclagem de re-
síduos sólidos; 
XI – programas e ações para a participação dos grupos inte-
ressados, em especial das cooperativas ou outras formas de 
associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis 
formadas por pessoas físicas de baixa renda, se houver; 
XII – mecanismos para a criação de fontes de negócios, em-
prego e renda, mediante a valorização dos resíduos sólidos; 
XIII – sistema de cálculo dos custos da prestação dos serviços 
públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, 
bem como a forma de cobrança desses serviços, 
XIV – metas de redução, reutilização, coleta seletiva e recicla-
gem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de rejeitos 
encaminhados para disposição final ambientalmente adequa-
da; 
XV – descrição das formas e dos limites da participação do po-
der público local na coleta seletiva e na logística reversa, res-
peitado o disposto no art. 33, e de outras ações relativas à res-
ponsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; 
XVI – meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, 
no âmbito local, da implementação e operacionalização dos 
planos de gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o 
art. 20 e dos sistemas de logística reversa previstos no art. 33; 
40
 Política Urbana e Ambiental
XVII – ações preventivas e corretivas a serem praticadas, in-
cluindo programa de monitoramento; 
XVIII – identificação dos passivos ambientais relacionados aos 
resíduos sólidos, incluindo áreas contaminadas, e respectivas 
medidas saneadoras; 
XIX – periodicidade de sua revisão, observado prioritariamente 
o período de vigência do plano plurianual municipal.
XIX – periodicidade de sua revisão, observado o período máxi-
mo de 10 (dez) anos.
Ainda nesse aspecto, dependendo do supracitado no órgão ambiental esta-
dual competente, também cabe aos municípios a exigência do Plano de Gerencia-
mento de Resíduos Sólidos (PGRS) para empreendimentos urbanos de impacto 
regional. O conteúdo desse documento é definido de acordo com o órgão munici-
pal responsável. 
Como já citado anteriormente, é muito importante que o município busque 
parcerias para solucionar a problemática dos Resíduos Sólidos Urbanos, uma vez 
que, dessa forma, é possível mitigar os impactos ambientais que a destinação 
final inadequada acarreta no meio ambiente. 
Além dos resíduos sólidos urbanos, outras variáveis ambientais devem ser con-
sideradas na esfera municipal, como é o caso da arborização urbana (Figura 11).
Entende-se como arborização toda e qualquer vegetação inseri-
da nas ruas e avenidas das cidades brasileiras. Parques e praças ve-
getadas podem ser consideradas áreas verdes urbanas, sendo que, 
para isso, é necessário que sejam constituídas predominantemente 
por vegetação (BARGOS; MATIAS, 2011).
41
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
FIGURA 11 – ARBORIZAÇÃO URBANA EM UMA AVENIDA, COM DESTAQUE 
PARA O IPÊ BRANCO (TABEBUIA ROSEOALBA (RIDL.) SANDWITH)
FONTE: <https://www.flickr.com/photos/
mercadanteweb/15052080149>. Acesso em: 14 jan. 2022.
Temos inúmeros benefícios associados a essa variável urbana, tal como o 
conforto térmico por intermédio do sombreamento, embelezamento, melhoria da 
qualidade do ar, diversificação do ecossistema local, dentre outros. Contudo, caso 
a vegetação urbana não seja planejada de maneira coerente, ela poderá acarretar 
conflitos com os equipamentos públicos, tal como rompimento de calçadas e tubu-
lações, interferências relacionadas a fiação elétrica etc. 
De acordo com Gonçalves e Paiva (2013), no planejamento urbano, a ar-
borização é vista como um elemento secundário. O cenário brasileiro prioriza a 
construção da cidade no que tange a suas vias, loteamentos, sistemas de energia 
e saneamento, para depois preocupar-se com a vegetação urbana, fazendo com 
que esta seja implantada apenas quando a cidade já se encontra em pleno fun-
cionamento. Assim, é comum a obtenção de problemas relacionados às arvores, 
pois estas não foram selecionadas de acordo com as técnicas necessárias, não 
compatibilizando com o ambiente em que estão inseridas.
Diante desse cenário, é fundamental a elaboração de Planos de Arborização 
Urbana, nos quais se busca definir as diretrizes de planejamento, implementação 
e manejo da vegetação do município. A elaboração desses documentos não é 
uma tarefa fácil, uma vez que exige um levantamento de dados detalhados. Nesse 
caso, alguns municípios também adotam os consórcios como uma possibilidade. 
42
 Política Urbana e Ambiental
De acordo com Basso e Correia (2014), só é possível maximizar os bene-
fícios da presença da vegetação nas cidades a partir de estudos que subsidiem 
planos de arborização urbana, levando em consideração desde a concepção da 
muda ao seu plantio e manejo na malha. Além disso, as condições do ambiente 
urbano devem proporcionar às mudas o desenvolvimento adequado, para que, ao 
longo do tempo, seja possível explorar a estética e o conforto ambiental propor-
cionado por elas.
Mas qual é o conteúdo básico de um Plano de Arborização urbana? Isto irá 
depender do termo de referência do órgão ambiental competente. Consulte sem-
pre esse documento para que você possa elaborar documentos condizentes com 
a legislação local. Contudo, a estrutura básica está elencada na figura abaixo (Fi-
gura 12): 
FIGURA 12 – ESTRUTURA BÁSICA DE PLANOS DE ARBORIZAÇÃO URBANA
FONTE: A autora (2021)
Falando em vegetação, será que somente as árvores alocadas no meio urba-
no são importantes? Não! Também temos as áreas de relevante interesse ecológi-
co, que são as Unidades de Conservação. 
Tal disciplina é regulada pela Lei n. 9985/2000, que institui o Sistema Nacio-
nal de Unidades de Conservação (SNUC) (BRASIL, 2000). Nesse sentido, as Uni-
dades de Conservação podem ser de Uso Sustentávelou de Proteção Integral, 
integrando a esfera municipal, estadual e federal. Além de toda a importância am-
43
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
biental desses remanescentes florestais, existem incentivos governamentais para 
sua proteção, tal como o ICMS ecológico. Você já ouviu falar sobre isso? 
O ICMS ecológico é um repasse governamental para municípios que pos-
suem áreas preservadas. O Valor depende do nível de conservação da área, 
sendo considerados aspectos como tamanho, presença de espécies ameaçadas 
de extinção, presença de corpos hídricos, dentre outros. Em caso de proprieda-
des particulares, como é o caso das Reservas Particulares do Patrimônio Natural 
(RPPNs), parte da arrecadação é destinada ao proprietário da área, e uma legis-
lação municipal define o repasse para o poder público. 
Outra legislação importante no âmbito da conservação de ambientes frágeis 
é o Novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), que define as Áreas de Proteção 
Permanente (APP) e Áreas de Reserva Legal (RL) de propriedades rurais. Dentre 
os instrumentos de recuperação de áreas degradadas, destacam-se o Cadastro 
Ambiental Rural (CAR) e o Programa de Regularização Ambiental (PRA). Nesse 
sentido, o município pode atuar em tais programas, de modo a contribuir para a 
melhoria dos recursos naturais da região.
3 – O licenciamento ambiental é um procedimento administrativo que 
visa compatibilizar as atividades econômicas com a preservação 
de recursos naturais. Nesse sentido, imagine uma situação hipo-
tética na qual você trabalha em uma empresa que realiza obras 
de infraestrutura urbana. 
 Um município com cerca de 50 mil habitantes, que possui a 
atribuição para realizar o licenciamento ambiental de empreen-
dimentos, contempla um distrito localizado a cerca de 3 km da 
área urbana e, por meio de um recurso para infraestrutura, será 
realizada uma obra de pavimentação da rodovia, sendo todo seu 
trajeto incluso no perímetro do município. Dentre as justificativas 
para o projeto, destacam-se os impactos positivos no que tange à 
mobilidade urbana e o maior acesso à infraestrutura urbana pelos 
1.500 moradores do distrito. Os aspectos negativos estão relacio-
nados à supressão de 0,5 hectares de vegetação nativa. Ao anali-
sar a lista de empreendimentos sujeitos ao licenciamento trazidos 
pela Resolução Conama 237/1997, nota-se que as rodovias pre-
cisam passar por um licenciamento ambiental. A partir do contex-
to apresentado, você é o responsável por elaborar e organizar 
o procedimento administrativo de licenciamento ambiental. Com 
44
 Política Urbana e Ambiental
isso, a partir das características do empreendimento, qual será o 
órgão responsável pelo licenciamento e fiscalização da obra em 
questão? 
R.:____________________________________________________
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5 POLÍTICAS DE ACESSO À TERRA 
URBANIZADA E À MORADIA 
ADEQUADA 
Dentre os desafios atuais relacionados à política urbana, talvez um dos mais 
complexos seja justamente promover o uso social e coerente do solo urbano, uma 
vez que existem vários interesses difusos em conflito e que geram inúmeras inter-
pretações acerca das políticas públicas de ordenamento territorial. 
Muitos afirmam que os problemas recorrentes no território foram originados 
da falta de planejamento urbano, mas, na verdade, de certa forma, tivemos várias 
iniciativas nesse sentido, que no caso não foram incorporadas de maneira coeren-
te, ou não foram planejadas de forma a agregar a complexidade do meio urbano. 
Com isso, Villaça (1999) estabelece as cinco principais fases do planejamen-
to urbano que condicionaram o formato atual das cidades e até mesmo o proces-
so de surgimento das favelas e bairros distantes dos centros. Vamos conhecer? 
• 1a fase – Planos de embelezamento (1875 – 1930): a partir da inten-
sificação do processo de ocupação do ambiente urbano, e com a forte 
influência dos planos realizados em Paris, na França, por Haussman, as 
cidades passaram a compor planos pautados na política do “higienismo”, 
que significava ruas mais largas com a presença de vegetação. Em con-
trapartida, as habitações de baixa renda eram alocadas em regiões cada 
vez mais distantes do centro. Tudo isso culminou na ocupação de áreas 
sensíveis, como os morros, desencadeando a formação das favelas. 
45
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
• 2a fase – Planos de Conjunto (1930 – 1965): inicia-se a preocupação 
com a visão holística acerca do desenvolvimento urbano. A fase é mar-
cada pelo período do caos, onde o contingente populacional acarreta 
uma deficiência no fornecimento da infraestrutura urbana. Com isso, ini-
ciam-se estudos relacionados ao zoneamento e legislações urbanísticas. 
Nessa época, surgem os primeiros planos, tal como o de avenidas de 
São Paulo, bem como estratégias de habitação e ordenamento territorial.
• 3a fase – Planos de Desenvolvimento Integrado (1965 -1971): é mar-
cada pela incorporação das variáveis econômicas e sociais no processo 
de planejamento urbano. Isso é um aspecto positivo da época. No en-
tanto, os documentos ficaram muito densos e complexos, e acabaram 
por distanciar os planos das questões ambientais e sociais, dificultando 
também o processo de aprovação. Dentre os pontos positivos, destaca-
-se a questão de o planejamento não ficar restrito apenas à área urbana, 
englobando, assim, as regiões metropolitanas. 
• 4a fase – Planos sem mapas (1971 – 1992): diante de todas as dificul-
dades impostas na terceira fase, surge a ideia da facilitação dos planos, 
nos quais os planejadores passam a não considerar o diagnóstico ou até 
mesmo o mapeamento em suas propostas. Dessa forma, os planos pas-
saram a ser considerados apenas cartas de intenções, sem realmente 
conter estratégias e ações de ordenamento do solo urbano. Vale ressal-
tar a influência da Ditadura Militar nessa fase.
• 5a fase – Constituição Federal e Estatuto das Cidades (1992 – 2010): 
a partir da redemocratização do país, o planejamento urbano passa a ser 
incorporado como proposta de política pública, e busca garantir a par-
ticipação da população. Com isso, temos os Planos Diretores, que são 
documentos obrigatórios para cidades acima de 20 mil habitantes, bem 
como demais instrumentos de gestão do solo urbano
• 6a fase – Estatuto das Metrópoles (atual): inúmeras iniciativas buscam 
a gestão intermunicipal e a aplicação de todos os planos no ambiente 
urbano. Busca-se a aplicação dos conceitos e diretrizes pautados em 
cidades sustentáveis. As iniciativas de democratização do solo urbano 
ainda não são efetivas, porém busca-se integrar os planos e favorecer o 
planejamento com o enfoque ambiental e social. 
E qual a importância dessas fases urbanísticas nas políticas de acesso à terra 
urbanizada e à moradia adequada? Basicamente, grande parte das fases urbanís-
ticas vivenciadas no Brasil não focaram nos aspectos sociais de maneira coerente, 
o que acarretou inúmeros problemas constatados atualmente, como o processo de 
surgimento das favelas e os bairros mais pobres cada vez mais distantes dos cen-
tros das cidades, tendo como principal motivo a especulação imobiliária. 
46
 Política Urbana e Ambiental
No Brasil, existem códigos de obras municipais que se preocupam, além do 
formato e material da construção, em propiciar uma boa habitabilidade para a po-
pulação. Entretanto esses manuais ainda não levam em consideração parâmetros 
importantes para a vida nas cidades, como, por exemplo, a infraestrutura neces-
sária para um bairro todo, ou o desenvolvimento igualitário das cidades. Alguns 
itens de suma importância, diversas vezes,são excluídos, como a tipologia e mor-
fologia dos novos prédios, lazer e mobilidade urbana (DANTAS, 2003).
De acordo com Corrêa (1989), há uma relação estreita entre os proprietários 
e o uso da terra, haja vista que, ao implantar-se um empreendimento, há uma es-
peculação fundiária no local, que faz com que os preços dos terrenos aumentem, 
acarretando maior custo para os funcionários que queiram morar perto de seu 
local de trabalho. 
No que diz respeito aos proprietários fundiários, estes atuam visando obter o 
maior lucro em suas terras, destacando-se o valor de troca das terras, não seu va-
lor de uso. Estes por sua vez, se beneficiam por obterem informações adiantadas 
de investimentos em infraestrutura urbana em terrenos anteriormente desvaloriza-
dos, destacando-se as obras viárias.
Tudo isto culmina na problemática relacionada ao déficit de moradia vivencia-
do no Brasil atualmente. De acordo com a Fundação João Pinheiro (2021) o Bra-
sil apresenta um déficit habitacional de cerca de 5.657.249 domicílios, e destes, 
85,7% estão em áreas urbanas.
O déficit habitacional pode ser entendido como o valor referente 
à quantidade necessária de construção de novas moradias para sa-
nar problemas sociais de habitação detectados em algum momento. 
Como fatores que explicam essa situação, destacam-se a alta concentração 
de renda e a baixa remuneração dos subempregos, que culminam na redução de 
gastos com a moradia. Dessa forma, a ocupação ilegal passa a ser uma opção 
considerada por parte dos brasileiros. Tais ambientes são complexos do ponto de 
vista do planejamento, uma vez que, geralmente, estão localizados em áreas de 
fragilidade ambiental, tornando-se uma problemática ambiental, social e econômica. 
47
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
O direito à moradia é garantido pela Constituição Federal de 1988, por meio 
do Artigo 6°. “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, 
a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à 
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Cons-
tituição”. Mas como garantir isso? 
Na mesma Constituição Federal de 1988, no artigo 23, temos que compete 
à União, estados e municípios a promoção de programas de construção de mora-
dias, bem como as melhores condições habitacionais e a implementação de sa-
neamento básico. Com isso, alguns programas têm sido implementados ao longo 
do tempo, de modo a buscar a melhoria da qualidade de vida das pessoas com 
menor poder aquisitivo.
Dentre esses programas, o primeiro que se tem registro ficou conhecido 
como Banco Nacional de Habitação (BNH), que surgiu em 1964 e priorizava famí-
lias com renda mensal de até 3 salários-mínimos. Contudo, dentre as problemá-
ticas do programa, destaca-se a desigualdade social intensificada pela distância 
das moradias populares da infraestrutura urbana. 
Com a extinção do programa, a crise de moradia no Brasil se agrava, visto 
que temos a intensificação da ocupação urbana aliada à falta de políticas públicas 
de provimento do direito à moradia. Assim, notam-se alguns programas municipais, 
porém incipientes, e que não solucionam a crise social existente nas cidades.
No ano de 2000, surge o programa Morar Melhor, com o intuito de melhorar 
as condições de saúde e qualidade de vida a populações de até três salários-mí-
nimos, com a priorização de mulheres que são chefes de família e população de 
área de risco. A iniciativa culminou em 110 mil unidades habitacionais alocadas, 
principalmente no Nordeste. 
A partir de 2003, com a criação de mecanismos trazidos pelo Estatuto das Ci-
dades, as políticas habitacionais, aliadas a estratégias setoriais, atingiram todo o 
território nacional, principalmente após 2005, com a criação do Sistema Nacional 
de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitação de 
Interesse Social (FNHS), regido pela Lei n. 11.124/2005 (BRASIL, 2005). Tal ini-
ciativa foi incentivada pelo poder público, e vários estados e municípios passaram 
a incorporar planos locais de habitação. 
Em 2009, o governo federal criou o Programa Minha Casa Minha Vida, que 
buscava o financiamento e a construção de moradias para famílias com renda 
de até dez salários-mínimos. Nesse caso, existiam faixas de renda nas quais os 
subsídios se diferenciavam de acordo com a maior remuneração. O programa foi 
o responsável por mais de 6 milhões de unidades habitacionais contratadas entre 
2009 e 2020 (BRASIL, 2020) (Figura 13).
48
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 13 – PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA – PRINCIPAIS ASPECTOS
FONTE: <https://sites.tcu.gov.br/relatorio-de-politicas/2018/programa-
minha-casa-minha-vida.htm>. Acesso em: 10 out. 2021. 
Em 2020, passou a vigorar o Programa Casa Verde Amarela, que, por meio 
do Ministério de Desenvolvimento Regional (MDR), possui a meta de facilitar o 
acesso à moradia para atender 1,6 milhão de famílias até 2024. No programa, 
tem-se a redução da taxa de juros e subsídios para o financiamento de imóveis 
que variam de acordo com a faixa salarial familiar (Figura 14).
FIGURA 14 – PERCENTUAIS DE JUROS DE ACORDO 
COM OS GRUPOS E A REGIÃO DO BRASIL
FONTE: <https://bit.ly/3KpHN9T>. Acesso em: 28 out. 2021. 
49
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
Entretanto, apesar da expansão de tais programas, ainda ocorre a necessi-
dade de melhorias, uma vez que ainda existe um grande abismo social nas cida-
des brasileiras. A ideia de se alocar a população perto do local de trabalho contri-
bui para a melhoria da sua qualidade de vida, haja vista que, a partir do momento 
em que não se necessita gastar horas diárias na condução, as pessoas poderão 
aproveitar-se de lazer e espaços livres. 
Com isso, ocorre a necessidade de políticas públicas que priorizem os aspec-
tos sociais, ambientais e econômicos, tendo como possível solução a ocupação 
dos vazios urbanos, planejamento integrado de políticas setoriais e priorização 
dos aspectos positivos de cada política brasileira previamente adotada.
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Nesse capítulo, compreendemos os conceitos relacionados aos impactos 
ambientais associados ao processo de urbanização urbana, as políticas de plane-
jamento e gestão do solo urbano, as legislações municipais e proteção ambiental, 
bem com as políticas de acesso à terra urbanizada e à moradia adequada.
No que tange aos impactos ambientais em áreas urbanas, o entendimento 
do conceito de aspecto e impacto ambiental é fundamental na proposição de diag-
nósticos coerentes, uma vez que subsidia o conhecimento profundo da dinâmica 
ambiental, social e econômica associada. Dessa forma, na etapa de caracteriza-
ção da área de estudo, é importante levar em consideração todos os fatores pos-
síveis, de modo a valorar os impactos significativos e propor medidas mitigadoras. 
Ainda, vale ressaltar que a dinâmica urbana, formada por uma alta densidade 
populacional associada aos recursos naturais e econômicos, resulta em impactos 
ambientais associados que, quando não solucionados por políticas públicas efeti-
vas, afetarão significativamente a população, em especial aqueles que se encon-
tram em vulnerabilidade social. 
Todo esse processo de ocupação, que se intensificou a partir da Revolução 
Industrial, culminou na necessidade de políticas de parcelamento do solo. Nesse 
sentido, destaca-se a Lei n. 6766/1979, que dita o parcelamento do solo urbano, 
trazendo conceitos fundamentais relacionados ao loteamento, desmembramento 
e diretrizes de ocupação, incluindo até mesmo os ambientes que não devem ser 
parcelados. 
Diante desse fato, ressalta-se que a referida lei atribui como responsabilida-
de do município o estabelecimento de códigos urbanísticos, nos quais incluem-se 
50
 Política Urbana e Ambiental
a própria forma de ocupação do lote urbano, como os índices deaproveitamento, 
área verde, institucional, dentre outras possibilidades. Com isso, tais parâmetros 
variam de acordo com as regiões brasileiras, estando citados nas leis de parcela-
mento e uso do solo na esfera municipal. 
Ainda na esfera municipal, a atuação na preservação do meio ambiente pas-
sou a ser mais intensa após a Lei Complementar n. 140 de 2011, que permite o 
licenciamento e fiscalização ambiental na esfera municipal, desde que as atividades 
referidas sejam estabelecidas pelo órgão estadual competente. Essa descentrali-
zação, de certa forma, busca cumprir o instituído na Constituição Federal de 1988. 
Apesar desses avanços, a política ambiental e urbana ainda precisa avançar 
em inúmeras disciplinas. Dentre elas, é possível destacar a questão do direito à 
moradia urbana, na qual os programas de habitação populacional ainda não aten-
dem às populações com menor poder aquisitivo, e essa desigualdade é constata-
da com muita frequência nas cidades brasileiras.
Com isso, podemos perceber que o Brasil evoluiu significativamente no que 
diz respeito às disciplinas de parcelamento do solo, licenciamento ambiental e até 
mesmo diretrizes de moradia urbana. No entanto, ainda temos um longo percurso 
para que realmente possamos atingir os preceitos das cidades sustentáveis, cum-
prindo a compatibilização das esferas ambientais, sociais e econômicas.
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Sólidos, cria o Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos 
e o Comitê Orientador para a Implantação dos Sistemas de Logística Reversa, e 
51
Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República [2010]. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/decreto/d7404.
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Ambiental. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do 
parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a 
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas 
decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das 
paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à 
poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna 
e da flora; e altera a Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Brasília, DF: 
Presidência da República [2011]. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
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de Resíduos Sólidos; altera a Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá 
outras providências. Brasília, DF: Presidência da República [2010]. Disponível 
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Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Brasília, DF: 
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sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis n. 6.938, de 31 de agosto 
de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 
2006; revoga as Leis n. 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de 
abril de 1989, e a Medida Provisória n. 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá 
outras providências. Brasília, DF: Presidência da República [2011]. Disponível 
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52
 Política Urbana e Ambiental
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Políticas Urbanas e o Meio AmbientePolíticas Urbanas e o Meio Ambiente Capítulo 1 
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Brasil. São Paulo: EDUSP, 1999. p. 169- 243.
CAPÍTULO 2
O Estatuto da Cidade e as 
Perspectivas de Reforma Urbana
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Identificar a importância histórica do Estatuto da Cidade, bem como suas pers-
pectivas futuras.
� Aplicar os instrumentos utilizados na gestão urbana.
� Reconhecer a importância do plano diretor para delineamento adequado do 
crescimento urbano.
� Correlacionar o papel social no espectro da gestão democrática das cidades e 
sua importância.
� Saber elaborar, analisar, utilizar e gerir o plano diretor municipal, bem como os 
instrumentos de gestão urbana e o Estatuto da Cidade.
56
 Política Urbana e Ambiental
57
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
As cidades fazem parte do nosso cotidiano, uma vez que abrigam indústrias, 
comércios e demais infraestruturas que buscam compatibilizar a qualidade de 
vida humana com as atividades econômicas, sociais e ambientais. É nesse ce-
nário que as relações antrópicas são implementadas, ocorrendo tanto de maneira 
harmônica quanto desarmônica. 
Você já parou para pensar na complexidade de um ambiente urbano? Como 
são estabelecidas as regras de uso do solo? Quais as ferramentas necessárias 
para definir as prioridades no que tange à infraestrutura urbana em um grande 
núcleo populacional? Que diretrizes são necessárias para que a cidade possua 
áreas verdes, arborização urbana e todas as demais necessidades humanas? É 
a partir dessas indagações que temos a aprovação de um documento legal que é 
fundamental para a regulação das cidades. Você sabe qual é? 
Em 2001, após muitos anos de discussão, foi aprovada a Lei n. 10.267/2001, 
conhecida como o Estatuto da Cidade. Como o próprio nome sugere, este meca-
nismo legal busca regulamentar os artigos nº 182 e 183 da Constituição Federal 
de 1988, propondo as diretrizes gerais para uma política urbana coerente com o 
desenvolvimento populacional (BRASIL, 2001). 
E qual é a importância desse documento? No referido estatuto, busca-se im-
plementar a gestão democrática do território urbano, ou seja, um ambiente no 
qual toda a população possa participar ativamente na proposição de políticas pú-
blicas que irão beneficiar todos os habitantes das cidades. Ainda, traz a ideia das 
cidades sustentáveis, as quais preconizam o desenvolvimento econômico e social 
aliado aos aspectos ambientais.
Diante desse desafio, são contemplados inúmeros instrumentos, destacan-
do-se o Plano Diretor (PD), que busca o ordenamento do solo urbano, sendo que 
os municípios são os responsáveis pela sua elaboração, afinal, não há como re-
alizar o planejamento sem entender as especificidades regionais, não é mesmo? 
Entender os principais aspectos contemplados no Estatuto da Cidade é fun-
damental para a elaboração de qualquer plano ou política urbana, uma vez que 
tal documento direciona o poder público acerca das potencialidades e desafios a 
serem enfrentados para transformar as cidades em ambientes salubres e adequa-
dos para o desenvolvimento populacional. 
Dessa forma, busque sempre aprofundar seu conhecimento, aplique os con-
ceitos aqui trazidos no local onde você mora, visto que, em sua atuação profissio-
58
 Política Urbana e Ambiental
nal, você poderá se deparar com o grande desafio de planejar ou contribuir para a 
elaboração de planos para as diversas cidades contempladas em nosso território. 
Bons estudos!
2 ESTATUTO DA CIDADE: HISTÓRICO 
E DIRETRIZES 
Você mora em uma cidade? Se não reside, com certeza já visitou uma. Com 
isso, é fácil imaginar a importância do planejamento urbano nas atividades coti-
dianas. Já precisou utilizar transporte público? Sabia que por trás dessa atividade 
temos todo um processo de planejamento relacionado à mobilidade urbana? Tal-
vez você já tenha contemplado uma árvore exuberante alocada em uma via ou 
avenida, mas já parou para pensar que por trás de toda essa beleza pode existir 
um Plano de Arborização Urbana? E quando vemos notícias nos telejornais as-
sociando elevados índices de precipitação com enchentes e deslizamentos, será 
que faltou planejamento urbano? 
Todo esse cenário descrito possui um denominador comum, você consegue 
imaginar qual? O Estatuto da Cidade, regidopela Lei n. 10.257/2001 (BRASIL, 
2001) busca direcionar as atividades urbanas levando em consideração as espe-
cificidades regionais, sendo resultado de inúmeras reinvindicações dos diversos 
setores da sociedade. E qual é a contribuição desse documento? É isso que ire-
mos entender a partir de agora! 
Historicamente, essa discussão não é recente, uma vez que, a partir da década 
de 1960, iniciaram os primeiros eventos relacionados à política urbana, sendo que 
o mais conhecido ocorreu em Petrópolis, no Rio de Janeiro. Nesse evento, foram 
discutidas temáticas importantes relacionadas à necessidade de reformas sociais 
no ambiente urbano. Em 1964, com o golpe militar, inúmeras iniciativas que busca-
vam compatibilizar o uso do solo, que já tinham sido discutidas, tiveram retrocessos 
significativos, principalmente no que tange à gestão democrática das cidades. 
A partir da década de 1970, tais discussões são retomadas, e em 1977 te-
mos a primeira tentativa de criação de uma lei nacional de direcionamento das ci-
dades, incentivada principalmente pelos movimentos sociais que buscavam uma 
política urbana coerente com o aumento populacional urbano (SOUZA, 2003). 
Com isso, em 1983, é possível citar o Projeto de Lei (PL) n° 775/1983 (BRA-
SIL, 1983) que contemplava a ideia do planejamento urbano por meio da Lei de 
Desenvolvimento Urbano. Um aspecto interessante é que a iniciativa partiu do 
59
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
próprio governo militar. Contudo, a partir da falta de informações pertinentes, e até 
mesmo de instrumentos de gestão, o projeto foi rejeitado pela grande maioria dos 
votantes (MARICATO, 2001).
As discussões acerca da necessidade de uma política urbana ficavam cada 
vez mais intensas. Com isso, a partir da pressão popular, a PL n°775/1983 aca-
bou sendo incorporada na constituição Federal de 1988 como forma dos artigos 
n° 182 e 183 (BRASIL, 1988). 
Você sabe o que dizem esses artigos? O título do Capítulo já nos dá uma 
ideia, uma vez que é descrito como “Da Política Urbana” (BRASIL, 1988). Com 
isso, o artigo n. 182 busca justamente ordenar o Plano de Desenvolvimento pau-
tado na função social da cidade, com o intuito de garantir o bem-estar dos habi-
tantes. E como fazer isso? Por meio do Plano Diretor (PD), que deve ser aprovado 
pelo município, sendo obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes. 
Além disso, ocorre a menção da função social da propriedade, a qual é cumprida 
a partir do atendimento às exigências relacionadas à ordenação do solo urbano. 
Ainda, é mencionado que as desapropriações de imóveis devem ser realizadas 
mediante indenização em dinheiro. Interessante, não? 
E o artigo n. 183? Ele é pautado na ideia do usucapião. Já ouviu 
falar sobre ele? O usucapião é uma das formas de garantir a função 
social de uma propriedade, sendo que consiste no direito de posse 
de uma terra urbana de até 250 metros quadrados por um período 
prolongado de cinco anos sem oposição do proprietário, sendo sua 
utilização pautada em moradia familiar. Para ter o direito de posse, 
o cidadão não pode ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
Mas são só esses dois artigos que ditam a Política Urbana na Constituição 
Federal de 1988? Sim! Entendeu a problemática? Apesar de se basearem em 
um Projeto de Lei, as diretrizes relacionadas à política urbana não são claras, o 
que dificulta sua implementação. Diante disso, inúmeros entes da sociedade civil 
iniciaram movimentos para que houvesse a criação de instrumentos efetivos de 
ordenação do solo urbano (GRAZIA, 2003).
60
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 1 – LINHA DO TEMPO RELACIONANDO OS PRINCIPAIS ACONTECIMENTOS 
QUE RESULTARAM NA APROVAÇÃO DO ESTATUTO DA CIDADE (LEI N. 10.257/2001)
FONTE: A autora (2021)
Com isso, em 1989 surgiu um interesse por parte dos parlamentares na con-
cepção de uma Lei que pudesse regulamentar o capítulo específico da Consti-
tuição Federal sobre a Política Urbana. É assim que surge o Projeto de Lei n. 
5788/1990 (BRASIL, 1990) que possui a autoria do Senador Pompeu de Souza, e 
que atualmente é conhecido como Estatuto da Cidade. A PL enfrentou inúmeras 
batalhas até a sua aprovação, e foram 11 anos até a sua sanção. Após inúmeras 
contestações, em 10 de julho de 2001 é aprovado o Estatuto da Cidade, regido 
pela Lei n. 10.257/2001, homologado pelo então presidente Fernando Henrique 
Cardoso (MARICATO, 2001). 
E por que o Estatuto da Cidade é tão importante? Justamente porque é um 
documento mais robusto, que realmente denota acerca de diretrizes e instrumen-
tos de ordenação urbana, buscando regular os artigos n° 182 e 183 da Cons-
tituição Federal de 1988 e se estabelece como uma política urbana coerente e 
aplicável de acordo com as especificidades contempladas no território nacional. 
Agora que você entendeu a importância histórica e social da aprovação desse 
mecanismo legal, vamos entender suas diretrizes? 
Tudo se inicia no artigo segundo do Estatuto da Cidade, que dita que a polí-
tica urbana deve possuir o intuito de ordenar o desenvolvimento da função social 
da propriedade, trazendo as diretrizes gerais, que são orientações relativas aos 
caminhos a serem trilhados na adequação do espaço urbano. 
A primeira diretriz diz a respeito às cidades sustentáveis, mas o que significa 
esse conceito? De acordo com o próprio Estatuto da Cidade, o direito à cidade 
sustentável é “[...] entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao sanea-
61
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
mento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, 
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 2001). 
A sustentabilidade nas cidades é um tema cada vez mais discu-
tido na atualidade. Você sabia que existem cidades brasileiras que 
possuem destaque nesse sentido? O ranking das cidades susten-
táveis leva em consideração os Objetivos de Desenvolvimento Sus-
tentável estabelecidos pela Organização das Nações Unidas (ONU). 
Dessa forma, são avaliados os desempenhos de cada categoria, cal-
culando-se um índice que demonstra o quão sustentável é um núcleo 
urbano. Ficou curioso? Acesse https://idsc-br.sdgindex.org/rankings 
e saiba mais! 
No mesmo local, é possível acessar um mapa que classifica as 
cidades brasileiras de acordo com o grau de sustentabilidade que 
elas desenvolvem. Será que seu município está enquadrado nesse 
ranking? Não perca a chance de conferir! Acesse https://idsc-br.sdgin-
dex.org/map e compare os valores da sua região. Essa é uma excelen-
te forma de entender a importância da sustentabilidade no cotidiano. 
E como alcançar isso no ambiente urbano? Entender o conceito de susten-
tabilidade pode nos auxiliar. Quando falamos em desenvolvimento sustentável, 
buscamos compatibilizar a esfera ambiental, social e econômica. Aplicando isso 
ao conceito das cidades, a ideia é que todas as políticas públicas levem em con-
sideração tais prerrogativas, ou seja, busquem entender as variáveis ambientais, 
sociais e econômicas de cada área urbana, de modo a contribuir com a gestão 
democrática (Figura 2).
https://idsc-br.sdgindex.org/rankings
https://idsc-br.sdgindex.org/map
https://idsc-br.sdgindex.org/map
62
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 2 – O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL APLICADO ÀS CIDADES
FONTE: Paranacidade (2021). Disponível em: <http://
sustentabilidadeurbana.org.br/ods/>. Acesso em: 8 nov. 2021.
O conceito de desenvolvimento sustentável não é aplicado apenas na gestão 
urbana, mas também em empresas e demais atividades humanas. Dentre os as-
pectos interessantes, ocorre a menção das pessoas, ou seja, da necessidade de 
se levar em consideração o capital humano na tomada de decisão. É justamente 
a partir dessa prerrogativa que temos a segundadiretriz do Estatuto da Cidade, 
que dita justamente acerca da gestão democrática. De acordo com a referida Lei, 
o conceito pode ser entendido como a “gestão democrática por meio da partici-
pação da população e de associações representativas dos vários segmentos da 
comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas 
e projetos de desenvolvimento urbano” (BRASIL, 2001). 
Você consegue assimilar a importância desse trecho na formulação políticas 
públicas? É aqui que se destaca algo que é fundamental para qualquer processo 
de planejamento urbano: as cidades devem ser geridas e planejadas para as pes-
63
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
soas! São elas que utilizam os equipamentos públicos, que vivenciam as dificulda-
des cotidianas e que podem contribuir para um diagnóstico assertivo. A partir da 
concepção de uma gestão democrática, é possível inserir o cidadão no processo 
de planejamento, fazendo com que isso ocorra de maneira a atender a real neces-
sidade de cada bairro.
Como fazer isso? É claro que não é uma tarefa simples! No caso, o primeiro 
passo é despertar a necessidade de participação, seja por reuniões setoriais, ou 
até mesmo por palestras de conscientização. O importante é que todos se sintam 
parte do processo de planejamento, e que, claro, percebam a possibilidade de 
tudo aquilo realmente melhorar a realidade de onde moram. 
A questão de envolver a comunidade no processo de planeja-
mento é amplamente discutida na atualidade. Pensando nisso, Sca-
rabello Filho e Santos (2011) realizaram a proposição de um modelo 
de organização de diálogo. Ficou curioso? Acesse em:
SCARABELLO FILHO, S.; SANTOS, R. F. dos. Participação pú-
blica e planejamento ambiental: proposta de um modelo para orga-
nização do diálogo. Revista Interciência e Sociedade, v. 1, n. 1, p. 
103-111, 2011. Disponível em: <http://fmpfm.edu.br/intercienciaeso-
ciedade/colecao/impressa/v1_n1/participacao_publica.pdf>. Acesso 
em: 8 nov. 2021. 
É notável a importância da gestão democrática, não é mesmo? Mas e os 
outros atores do meio urbano? Pensando neles, temos a terceira diretriz, que dita 
acerca da possibilidade de cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os 
demais setores da sociedade considerando o processo de urbanização, e tendo 
como denominador comum o interesse social (BRASIL, 2001). 
Além disso, a quarta diretriz também é muito importante, uma vez que dita 
acerca do planejamento pautado no ordenamento do solo, ou seja:
“[...] planejamento do desenvolvimento das cidades, da distri-
buição espacial da população e das atividades econômicas do 
Município e do território sob sua área de influência, de modo 
a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus 
efeitos negativos sobre o meio ambiente” (BRASIL, 2001). 
64
 Política Urbana e Ambiental
Você com certeza já deve ter visto situações na área urbana que não cum-
prem essa diretriz, não é mesmo? Pense nas casas que foram construídas nas 
proximidades de corpos hídricos, ou seja, não respeitam o supracitado no Novo 
Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) (BRASIL, 2012), ou até mesmo naqueles 
bairros afastados, o que acarreta uma deficiência no fornecimento de infraestru-
tura urbana e dificulta a mobilidade dos moradores do local. Tudo isso, muitas ve-
zes, é resultado de um mau planejamento, ou até mesmo da falta dele. Com isso, 
tal diretriz busca justamente mudar essa situação, ou seja, subsidiar mudanças 
nos municípios, buscando justamente corrigir as distorções e diminuir o impacto 
ambiental do uso desordenado do solo no ambiente urbano. 
Você já ouviu falar de espraiamento urbano? Esse conceito 
pode ser entendido como o crescimento desordenado da mancha 
urbana, que geralmente forma bairros menos densos e acarreta va-
zios urbanos. Vamos para um exemplo? Em um estudo realizado por 
Nandarin e Igliori (2015) para a Região Metropolitana de São Paulo, 
evidencia-se o crescimento da mancha urbana até 1997 (na cor pre-
ta) e sua expansão a partir de 1998 (em cinza). Os vazios urbanos 
são representados pela cor branca no mapa (Figura 3).
FIGURA 3 – TRANSFORMAÇÃO DA MANCHA URBANA DA REGIÃO 
METROPOLITANA DE SÃO PAULO DEMONSTRANDO O ESPRAIAMENTO 
DOS BAIRROS E A EXISTÊNCIA DE VAZIOS URBANOS
FONTE: <https://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S0250-71612015000400005>. Acesso em: 22 nov. 2021. 
A principal problemática desse formato de crescimento é a ofer-
ta de serviços públicos, que resultam em áreas periféricas que mui-
tas vezes não possuem condições adequadas de habitabilidade. 
65
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
Falando em equipamentos urbanos, estes são fundamentais para uma digna 
condição de vida, não é mesmo? Justamente por isso, a quinta diretriz diz respei-
to à oferta de equipamentos urbanos e comunitários, os quais devem estar ade-
quados às necessidades da comunidade local, sendo, dessa forma, ajustados de 
acordo com a característica de cada bairro, uma vez que podemos ter ambientes 
que ainda precisam de sistemas de esgotamento sanitário, e outros que necessi-
tam de áreas de lazer. Com isso, cada variável deve ser considerada.
Mas o que são equipamentos urbanos? Bom, basicamente, toda a infraes-
trutura que é construída para atender aos anseios da população, como postos 
de saúde, creches, escolas, hospitais, equipamentos de segurança, lazer, cultura, 
esportes e assim por diante. 
Outro conceito que é muito importante é o trazido pela sexta diretriz, que dita 
justamente acerca da ordenação e controle do uso do solo, buscando evitar situ-
ações nas quais possam afetar a qualidade de vida nas cidades e ocupação de 
locais com condições inadequadas: 
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou 
inadequado em relação à infraestrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam 
funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da 
infraestrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na 
sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres (BRASIL, 
2001).
Observe que todos os aspectos trazidos nessa diretriz buscam, justamente, 
compatibilizar as esferas sociais, ambientais e econômicas. A ideia aqui é justa-
mente pensar no planejamento como um elemento que leva em consideração a 
caracterização da área de estudo, o perfil demográfico e os aspectos econômicos 
do município. É nesse contexto que se destaca a necessidade do zoneamento do 
solo, bem como a definição dos usos possíveis. Interessante, não? 
Mas será que esse zoneamento deve considerar apenas o ambiente urbano? 
Aliás, você sabe como delimitamos o que é urbano e o que é rural? O critério ado-
tado, geralmente, é o perímetro urbano, ou seja, é uma linha que delimita a área 
urbana. Tal definição, geralmente, é contemplada no Plano Diretor do Município. 
Porém vale ressaltar que existem relações entre o urbano e o rural que também 
devem ser consideradas (Figura 4). 
66
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 4 – RELAÇÕES EXISTENTES ENTRE O URBANO E O RURAL
FONTE: <http://www.ub.edu/geocrit/b3w-1090.htm>. Acesso em: 8 nov. 2021.
É nesse sentido que podemos citar a sétima diretriz, que dita justamente acer-
ca da necessidade de integrar as atividades urbanas e rurais, pensando também 
no desenvolvimento econômico do município e da região na qual ele está inseri-
do. Diante disso, vale ressaltar a importância das pequenas cidades, que são os 
municípios que possuem uma influênciaacentuada do rural. Nesse caso, são co-
nhecidos como municípios urbano-rurais. Tais áreas também precisam de diretrizes 
específicas, uma vez que são significativas se considerarmos o cenário nacional. 
De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 
2019), o território brasileiro contempla 5.565 municípios, sendo que 73% possuem 
entre 10 mil e 20 mil habitantes. Esses dados reforçam a necessidade de enten-
der o dinamismo desses ambientes e formular políticas públicas compatíveis.
Considerando esse dinamismo, é fato que algumas cidades terão áreas in-
dustriais maiores e mais estruturadas que outras. Justamente por isso, a oitava 
diretriz dita acerca da necessidade de padrões, considerando a produção de bens 
de consumo e serviços de acordo com os limites da sustentabilidade ambiental, 
social e econômica do município, bem como do território que o influencia. Ficou 
difícil entender? Não se preocupe! A seguir, elucidaremos esse conceito!
Veja a seguir um exemplo relacionado à oitava diretriz do Esta-
tuto da Cidade.
67
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
Pense na situação hipotética que uma grande cervejaria irá ser 
implantada em uma cidade de 400 mil habitantes. Temos aspec-
tos positivos relacionados a esse empreendimento, não é mesmo? 
Quantidade de empregos gerados, geração de renda e circulação de 
capital, atração de novos moradores e investimentos para a região. 
Mas e os impactos negativos? Esse ramo utiliza uma quantidade sig-
nificativa de água nos seus processos, e dessa forma, é importante 
realizar um estudo de demanda e disponibilidade hídrica. Caso o es-
tudo demonstre que o local possui a capacidade de suprir os recur-
sos naturais da organização e da cidade como um todo, consideran-
do outras indústrias e o uso residencial, com certeza a organização 
poderá ser implementada. 
A nona diretriz diz respeito à justa distribuição do ônus e do bônus decorrentes 
do processo de urbanização. Consegue aplicar esse conceito na prática? Bom, se 
pensarmos que algumas obras são responsáveis pelo aumento do valor do terreno 
em algumas áreas da cidade, e que estas precisarão de toda a infraestrutura urba-
na capaz de suprir a demanda do aumento do contingente populacional, consegui-
mos entender a importância do zoneamento e parcelamento do solo urbano. 
Temos também outras diretrizes que podem ser discutidas aqui, como: 
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tribu-
tária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do de-
senvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos 
geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos dife-
rentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que 
tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente 
natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, 
paisagístico e arqueológico; (BRASIL, 2001)
Você consegue entender a relação entre elas? Bom, se pensarmos que os 
investimentos devem estar relacionados a obras que possam gerar o bem-estar 
da população, é fácil compatibilizarmos a proteção ambiental com esse conceito. 
A ideia de parques urbanos que auxiliam na drenagem urbana e contribuem como 
áreas de lazer é algo interessante, e que deve ser intensificado (Figura 5).
68
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 5 – EXEMPLO DE PARQUES LINEARES QUE COMPATIBILIZAM 
A ESFERA AMBIENTAL, ECONÔMICA E SOCIAL DE UMA CIDADE
FONTE: https://publicacoes.amigosdanatureza.org.br/index.php/
cidades_verdes/article/view/2751/2580. Acesso em: 8 nov. 2021.
Lembra quando falamos de gestão democrática? O décimo terceiro inciso das 
diretrizes gerais trazidas denota acerca de uma prática fundamental para garantir 
isso: a audiência pública. Você sabe o que é isso? A audiência pública nada mais é 
do que uma reunião na qual são apresentados os aspectos positivos e negativos re-
lacionados a um plano ou projeto a ser implementado na área urbana. Na ocasião, 
é dada a possibilidade de a população opinar sobre ele, garantindo, assim, que ela 
participe ativamente do processo de tomada de decisão. Interessante, não? 
Diante dessa importância, a audiência pública é convocada para a aprovação 
do Plano Diretor, por exemplo, bem como autorização de empreendimentos que 
possam estar associados a um elevado impacto ambiental. Por que isso ocorre? 
Justamente por conta da possível relação da população circunvizinha com tais 
indústrias. Ao saber de todos os passivos ambientais, a população é capaz de 
contribuir para o uso coerente do solo urbano. Você já participou de uma audiên-
cia do poder público? Se não, fique atento à ocorrência desses eventos em seu 
município, visto que contribuirão para a melhoria do lugar onde você vive. 
A questão da regularização fundiária também é algo citado no Estatuto da Ci-
dade, principalmente no que tange à garantia da terra para todas as pessoas. Tal 
69
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
fato tem como fator dificultador a própria especulação imobiliária. Porém, a ques-
tão social é levada em consideração nesse documento legal, conforme segue: 
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupa-
das por população de baixa renda mediante o estabelecimento 
de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo 
e edificação, consideradas a situação socioeconômica da po-
pulação e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocu-
pação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a 
redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades 
habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e priva-
dos na promoção de empreendimentos e atividades relativos 
ao processo de urbanização, atendido o interesse social.
XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas 
edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões cons-
trutivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de im-
pactos ambientais e a economia de recursos naturais. 
XVIII - tratamento prioritário às obras e edificações de infraes-
trutura de energia, telecomunicações, abastecimento de água 
e saneamento (BRASIL, 2001).
Outro aspecto relevante é que a cidade precisa garantir que todos, indepen-
dentemente de sua condição física ou mental, utilizem os equipamentos públicos 
de maneira igualitária. A questão da acessibilidade é algo que precisa ser dis-
cutido no Brasil, visto que influencia diretamente na vida das pessoas. Espaços 
inclusivos não são utilizados apenas por pessoas com algum tipo de dificuldade 
motora. Pense nas mães com carrinhos de bebês, em pessoas acidentadas, ou 
até mesmo idosos e crianças. 
Com isso, a última diretriz traz a questão da acessibilidade, garantindo condi-
ções de conforto em todas as edificações. Diante disso, temos uma norma muito 
importante, que é a NBR 9050/2015. Você já ouviu falar dela? Ela dita justamente 
acerca da acessibilidade, trazendo critérios de projeto que devem ser seguidos 
para a concepção de obras inclusivas (ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS 
TÉCNICAS, 2015) (Figura 6). 
70
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 6 – EXEMPLO DE DIMENSIONAMENTO DE CALÇADAS 
DE ACORDO COM A NORMA DE ACESSIBILIDADE
FONTE: Associação Brasileira de Normas Técnicas (2015, p. 75)
Vale ressaltar, entretanto, que a acessibilidade não é só a questão de crité-
rios mínimos de dimensionamento de projetos, mas também devem ser conside-
rados a questão da ventilação, iluminação, ergonomia e até mesmo a qualidade 
dos materiais empregados (BRASIL, 2001). 
Hoje em dia, um conceito que apresenta expansão é o do desenho universal. 
Você já ouviu falar sobre isso? O desenho universal busca criar produtos e equi-
71
O Estatuto da Cidadee as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
pamentos que são acessíveis para todos os tipos de pessoa, independentemente 
de suas características. Dessa forma, não teríamos estruturas “adaptadas”, e sim 
um mesmo elemento que atende aos diversos públicos. Interessante, não? 
1 – A revolução industrial culminou em uma nova forma de ocupa-
ção do espaço, transformando as cidades em áreas densamente 
povoadas. Diante disso, atualmente um dos documentos legais 
relacionados à política urbana mais relevantes é o Estatuto da 
Cidade, regido pela Lei n. 10.257/2001. Tal documento apresenta 
diretrizes que norteiam o poder público na compatibilização das 
atividades que ocorrem no ambiente urbano. Com isso, imagine 
que você atua no setor de planejamento urbano de um município 
com 250 mil habitantes, e uma empresa do ramo têxtil deseja se 
instalar no local. A indústria é de grande porte, e tem como as-
pectos positivos a geração de renda e emprego para o local. En-
tretanto, é uma atividade conhecida por consumir elevada quan-
tidade de recursos hídricos. Nesse contexto, quais diretrizes do 
Estatuto da Cidade se aplicam na tomada de decisão acerca da 
possibilidade de implantação da organização?
R.:____________________________________________________
____________________________________________________
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____________________________________________________
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3 INSTRUMENTOS DE GESTÃO 
URBANA
O Estatuto da Cidade contempla inúmeros pontos que são fundamentais 
para o ordenamento do solo urbano. E não são só as diretrizes que irão contribuir 
para isso, uma vez que tudo que é destacado por uma diretriz deve subsidiar o 
surgimento de instrumentos de gestão urbana. 
72
 Política Urbana e Ambiental
Você deve estar pensando: O que são esses instrumentos? Em um docu-
mento legal, os instrumentos nada mais são do que a forma de se executar a lei, 
ou seja, os caminhos que teremos que percorrer para garantir a efetividade de um 
mecanismo legal ou uma diretriz. 
Com isso, são vários os instrumentos que são trazidos pelo Estatuto da 
Cidade (Lei n. 10.257/2001) e estão associados a uma gestão coerente do terri-
tório urbano. 
Antes de adentrarmos nesse assunto, é importante ressaltar acerca da com-
petência da União no que tange ao planejamento urbano, conceito que é trazido 
no artigo terceiro da referida lei (BRASIL, 2001). 
Analisando o documento, entendemos que as competências relacionadas à 
união estão associadas ao poder de legislar acerca das normas de direito urba-
nístico em nível nacional, bem como promover a cooperação entre os entes da 
federação (Estados e Municípios), sempre buscando compatibilizar o desenvolvi-
mento econômico das inúmeras regiões brasileiras (Figura 7). 
FIGURA 7 – COMPETÊNCIAS DA UNIÃO DE ACORDO COM O ESTATUTO DA CIDADE
FONTE: Adaptado de Brasil (2001)
Também vale ressaltar que compete à união a promoção de programas de 
habitação, saneamento básico e demais estratégias que busquem o bem-estar 
73
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
social. Por fim, mas não menos importante, também cabe à união a elaboração e 
execução de planos que busquem o ordenamento do território e pautem o desen-
volvimento econômico e social.
Agora que você já entendeu as competências, vamos aprender os instrumen-
tos? Diante de tamanha importância da temática, o Estatuto da Cidade destina o 
Capítulo II justamente para direcionar acerca dos instrumentos de política urbana. 
Com isso, no artigo quarto, destaca-se que, para a efetividade da Lei, serão 
utilizados os planos nacionais e estaduais que busquem o ordenamento do ter-
ritório, bem como a compatibilização com as esferas econômicas e sociais. As 
metrópoles também são citadas, visto que o referido artigo destaca a questão do 
planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. 
E o planejamento municipal? Este merece destaque no âmbito do Estatuto 
da Cidade, uma vez que ocorre um direcionamento para que os municípios pos-
sam planejar e executar os instrumentos de gestão urbana de acordo com as 
especificidades encontradas em cada região do Brasil.
Diante disso, são inúmeros os instrumentos direcionados ao município (Figu-
ra 8), tal como o Plano Diretor, o parcelamento do solo, a questão do zoneamento 
ambiental, a própria gestão orçamentária e também os planos e projetos que pro-
movam a gestão participativa do solo urbano. Essas diretrizes gerais são apro-
fundadas posteriormente no decorrer da legislação, ou seja, você vai aprender na 
prática o que é efetivamente aplicado na esfera municipal. 
Outro instrumento geral trazido pelo artigo quarto são os institutos tributários 
e financeiros. Você imagina quais são eles? Basicamente, engloba-se nessa prer-
rogativa o IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. Esse 
tributo é bastante conhecido, uma vez que os proprietários de imóveis são obri-
gados a recolher essa contribuição para garantir a manutenção dos serviços de 
infraestrutura urbana. Nessa categoria, também temos os incentivos e benefícios 
fiscais e financeiros, bem como as contribuições de melhoria (BRASIL, 2001). 
Atualmente, são inúmeras as iniciativas que buscam compatibi-
lizar as atividades antrópicas com a economia de recursos naturais. 
Você já ouviu falar de IPTU verde? Quer saber mais sobre isso? Leia 
o artigo escrito por Jahnke, Willani e De Araújo sobre a temática e 
aprofunde seus conhecimentos! 
74
 Política Urbana e Ambiental
JAHNKE, L. T.; WILLANI, S. M. U.; DE ARAÚJO, T. L. R. O IPTU 
verde: práticas sustentáveis trazem benefícios financeiros à popula-
ção. Revista Eletrônica do Curso de Direito da UFSM, v. 8, p. 413-
423, 2013. Disponível em: <https://periodicos.ufsm.br/revistadireito/
article/view/8341>. Acesso em: 10 nov. 2021. 
FIGURA 8 – INSTRUMENTOS GERAIS TRAZIDOS PELO ESTATUTO 
DA CIDADE NO QUE COMPETE AOS MUNICÍPIOS
FONTE: Adaptado de Brasil (2001). Imagem disponível em: <https://www.
publicdomainpictures.net/pt/view-image.php?image=47966&picture=skyline-
cidade-at-night> Acesso em: 10 nov. 2021.
https://periodicos.ufsm.br/revistadireito/article/view/8341
https://periodicos.ufsm.br/revistadireito/article/view/8341
75
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
No âmbito dos institutos jurídicos e políticos, destacam-se a desapropriação, 
servidão administrativa e suas limitações, a possibilidade de tombamentos dos 
imóveis que possuam características históricas, a instituição das unidades de 
conservação, a questão do parcelamento, edificação e utilização compulsórios, 
bem como o direito à superfície, o usucapião, a regularização fundiária, a possi-
bilidade da assistência técnica e jurídica para as pessoas menos favorecidas, e 
o referendo popular (BRASIL, 2001). Iremos abordar mais adiante os principais 
conceitos relacionados a esse inciso. 
Ainda, ocorre a menção acerca da necessidade de elaboração de Estudos 
Prévios de Impacto Ambiental (EIA) e Estudos de Impacto de Vizinhança (EIV). 
Você sabe o que são esses documentos técnicos? 
O EIA é um estudo elaborado para empreendimentos que possuam a eleva-
da possibilidade de ocasionar impactos ambientais. Associado a ele, temos a ne-
cessidade do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), que é um documento escri-
to em linguagem acessível para que toda a população consiga entender o passivo 
ambiental gerado pela organização. Já o EIV consiste em um estudo elaborado 
para entender a relação de uma organização com as atividades que já ocorrem no 
meiourbano, buscando assim compatibilizar e direcionar as atividades antrópicas 
de modo a não prejudicar a comunidade local e os recursos naturais. Nesse sen-
tido, você pode compor uma equipe multidisciplinar na elaboração de tais docu-
mentos. Interessante, não? 
Outro ponto a ser destacado é que todos esses instrumentos citados pos-
suem uma legislação própria na esfera municipal. Entretanto, tal documento legal 
deve seguir as diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade, destacando a 
necessidade da participação popular no processo de tomada de decisão. Afinal, 
as cidades devem ser planejadas para as pessoas, não é mesmo? 
Agora, vamos entender um pouco mais acerca de alguns instrumentos cita-
dos? O primeiro está relacionado ao parcelamento ou edificação compulsórios. 
Você já ouviu falar sobre isso? Apesar do nome nos direcionar no entendimen-
to desse conceito, é importante destacar que isso só ocorre a partir de algumas 
premissas, ou seja, o imóvel precisa estar inutilizado ou subutilizado. Para tanto, 
as diretrizes urbanísticas da cidade estabelecerão índices urbanísticos citados no 
Plano Diretor que devem ser seguidos. Quando uma área possui aproveitamento 
inferior ao citado na referida lei de acordo com sua localização, podemos dizer 
que o imóvel está subutilizado. 
E qual o processo por trás disso? O proprietário deverá ser comunicado pelo 
poder executivo municipal e terá um ano, a partir da data de notificação, para 
protocolar um projeto de adequação no órgão competente, e dois anos, a partir da 
76
 Política Urbana e Ambiental
aprovação do projeto, para iniciar as obras relacionadas ao empreendimento. No 
caso de empreendimentos de grande porte, poderá ocorrer a menção em legisla-
ção específica que modifica esses prazos, ou destaca a possibilidade de conclu-
são em etapas. E por que isso é importante? Terrenos inutilizados compõem os 
vazios urbanos, dificultando, assim, os aspectos urbanísticos das cidades. 
Ainda, ocorre a possibilidade de aumento do IPTU ao longo do tempo, vi-
sando punir os proprietários que descumprem os prazos relacionados ao parce-
lamento, edificação e utilização compulsória. Tal estratégia pode ser adotada por 
cinco anos consecutivos, não podendo exceder em duas vezes o valor do ano an-
terior, com alíquota máxima de 15%. Se mesmo assim o proprietário não cumprir 
com suas obrigações, o município continuará cobrando a alíquota máxima. Vale 
ressaltar que não ocorre a possibilidade de isenções ou anistias relacionadas ao 
IPTU. Dessa forma, o não pagamento da dívida por cinco anos poderá resultar na 
perda do imóvel (BRASIL, 2001). 
Lembra que uma das diretrizes do Estatuto da Cidade é o usucapião? Então, 
a Seção V busca justamente regular essa disciplina. Para que uma pessoa pos-
sua o direito à terra, a mesma deve residir por um período de cinco anos ininter-
ruptos em uma área de até 250 m², sendo que o imóvel pode ser urbano ou rural. 
Além disso, este caso se aplica à pessoa que não possua imóvel, e o usuca-
pião é concedido apenas uma vez. Outro ponto importante é acerca dos núcleos 
urbanos informais, nos quais, caso não ocorra oposição há mais de cinco anos, 
poderá a comunidade que ocupa o local ter o direito à terra, sendo que a área, 
nesse caso, é dividida pelo número de possuidores com a metragem máxima do 
terreno de 250 m². Vale ressaltar que o título também garante o direito à terra aos 
sucessores do grupo familiar. 
E o direito à superfície? Este é regulado pela Seção VII, que destaca que 
o proprietário urbano poderá conceder a outra pessoa o direito à superfície do 
terreno, sendo este por tempo determinado ou indeterminado, devendo ser reco-
nhecido por escritura pública e registrado no cartório de Registro de Imóveis. É 
importante que o uso deve seguir a legislação urbanística do local, e este pode 
ser transferido a terceiros de acordo com o contrato. 
Regulado pela Seção VIII, o direito de preempção é definido como a prefe-
rência para a aquisição de um imóvel particular. Basicamente, a prefeitura definirá 
no Plano Diretor as áreas prioritárias para a instalação dos instrumentos urbanís-
ticos, e dessa forma, o proprietário que desejar se desfazer do imóvel terá que 
comunicar o poder público, que deverá se pronunciar acerca do interesse. 
E como a prefeitura pode agir nesse caso? É importante identificar as áreas 
de interesse por meio do mapeamento. A partir disso, definir e regulamentar os 
77
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
locais no Plano Diretor. Com isso, também acompanhar e fiscalizar a questão da 
dinâmica do mercado imobiliário (Figura 9). 
FIGURA 9 – PLANEJAMENTO URBANO PAUTADO NO DIREITO DE PREEMPÇÃO
FONTE: <http://www.geolab.faed.udesc.br/publicacoes/Cleice/
COBRAC2006_Cart.%20cadatral.pdf>. Acesso em: 10 out. 2021.
Ainda considerando os instrumentos, temos a outorga onerosa do direito de 
construir. Apesar de parecer um conceito difícil, na verdade ele dita acerca da 
autorização do poder público para a construção de estruturas que ultrapassam o 
coeficiente máximo de aproveitamento do local. 
O Coeficiente de Aproveitamento, também conhecido como CA, 
é um índice estabelecido pelo plano diretor que orienta o uso do solo 
urbano. Quando o coeficiente é 1, se o proprietário possui uma área 
78
 Política Urbana e Ambiental
de 100 metros quadrados, poderá construir 100 metros, ou seja, uma 
vez a área do terreno. Se é 2, duas vezes a área do terreno, e assim 
por diante. 
Geralmente, são estabelecidos o CA máximo e o CA básico. O máximo dita 
acerca de um potencial construtivo adicional, no qual acarreta o pagamento mo-
netário para tanto. Em áreas que demandam uma maior infraestrutura, geralmen-
te o Plano Diretor pode estabelecer um CA maior, visando principalmente promo-
ver a densidade populacional adequada (Figura 10). 
FIGURA 10 – EXEMPLO DE OUTORGA ONEROSA DO 
DIREITO DE CONSTRUIR EM RIBEIRÃO PRETO – SP
 
FONTE: <https://www.ribeiraopreto.sp.gov.br/files/splan/planod/o-
solo-aud-tec-solo-5-9.pdf>. Acesso em: 10 nov. 2021. 
O antepenúltimo instrumento presente nesse documento é denominado “Das 
operações urbanas consorciadas – OUCs” e tem como objetivo “delimitar área 
para aplicação de operações consorciadas” (BRASIL, 2001).
Tem-se que é o principal instrumento que viabiliza projetos urbanísticos por 
meio de parceria público-privada, visando transformações urbanísticas estrutu-
rais, melhorias sociais e a valorização ambiental em uma área específica (HIS-
79
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
SA; ARAÚJO, 2017, BRASIL, 2001). Porém é importante frisar que, apesar de 
preconizar a participação de proprietários, moradores, usuários permanentes e 
investidores privados, a definição do conjunto e intervenções e medidas a serem 
realizadas é coordenada pelo poder público municipal.
Entende-se por intervenções os equipamentos e as obras de in-
fraestrutura que serão realizadas no local. Já as medidas estão rela-
cionadas às normas e regulamentações que orientam o uso e ocu-
pação do solo urbano no local, visando promover o desenvolvimento 
urbano adequado.
Segundo Brasil (2002, p. 80), a estruturação deste instrumento ocorreu da-
dos quatro fatores primordiais:
• a falta de recursos públicos para realizar investimentos de transformação 
urbanística das áreas;
• a convicção de que investimentos públicos geram valorização imobiliária 
que pode ser captada pelo poder público; 
• a convicção de que o controle do potencial construtivo era a grande “mo-
eda” que o poder público poderia contar para entrar na operação;
• a crítica às estratégias correntes de controle de uso e ocupação do solo 
no sentido de sua incapacidade de captar singularidades e promover re-
desenho ou, em outras palavras, urbanismo.
Vamos entender comoisso é realizado na prática? Elabora-se o plano de 
operação urbana consorciada! Primeiramente, é definido o local onde será rea-
lizada a intervenção e, na sequência, inicia-se o plano urbanístico, delimitando 
a área e os locais em que ocorrerá o adensamento e as intervenções. A próxima 
etapa é a venda do potencial de construção e depósito do valor arrecadado em 
um fundo exclusivo, visando aplicar o dinheiro na intervenção de uma área deter-
minada pelo plano (para atender à prerrogativa da melhoria social, estrutural e de 
valoração ambiental, prevista na lei).
Para atender à legislação, de acordo com o artigo n. 33, o plano de operação 
urbana consorciada deverá conter:
III – programa de atendimento econômico e social para a popu-
lação diretamente afetada pela operação;
80
 Política Urbana e Ambiental
IV – finalidades da operação;
V – estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários per-
manentes e investidores privados em função da utilização dos 
benefícios previstos nos incisos I, II e III do § 2o do art. 32 
desta Lei; 
VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compar-
tilhado com representação da sociedade civil.
VIII – natureza dos incentivos a serem concedidos aos proprie-
tários, usuários permanentes e investidores privados, uma vez 
atendido o disposto no inciso III do § 2o do art. 32 desta Lei. 
(BRASIL, 2001) 
E qual a necessidade da participação do poder público? Não poderia ser re-
alizado apenas pela iniciativa privada? Como envolve alterações nas característi-
cas e índices do parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, faz-se necessária 
a atuação consorciada! Esse aspecto é citado no artigo n. 32, inciso segundo, pa-
rágrafo I, que permite ao poder público “[...] a modificação de índices e caracterís-
ticas de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações 
das normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas decorrente”.
Ainda, em alguns casos, o poder público atuará para regularização construti-
va, conforme previsto no artigo n. 32, inciso segundo, parágrafo II, que prevê “[...] 
a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacor-
do com a legislação vigente” (BRASIL, 2001).
Dentre as vantagens, os órgãos gestores da cidade conseguem promover 
a melhoria e/ou reabilitação dos espaços urbanos (sem a necessidade de inves-
timento de recursos públicos) e, em contrapartida, a iniciativa privada tem um 
investimento sólido, segurado por lei, e que promoverá a sua inserção em uma 
nova área.
Porém, imagine a situação em que o proprietário do imóvel (de natureza pú-
blica ou privada) não tem interesse de construir conforme previsto no plano elabo-
rado. O que poderá ser realizado? Para isso, tem-se o instrumento denominado 
“Da transferência do direito de construir”, o qual dispõe: 
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá au-
torizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a 
exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, 
o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação 
urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for con-
siderado necessário para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse 
histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização 
de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação 
81
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
de interesse social.
§ 1o – A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário 
que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os 
fins previstos nos incisos I a III do caput.
§ 2o – A lei municipal referida no caput estabelecerá as condi-
ções relativas à aplicação da transferência do direito de cons-
truir (BRASIL, 2001).
Agora, chegamos em um importante estudo relacionado à compatibilização 
do uso do solo urbano, o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV). Já falamos so-
bre ele nas diretrizes gerais a respeito do Estatuto da Cidade, porém a seção 
XII regulamenta acerca dessa disciplina tão importante. Com isso, o artigo n. 36 
estabelece que uma lei municipal irá definir a respeito dos empreendimentos que 
precisam realizar esse estudo, no qual condiciona a obtenção de licenças ou au-
torizações de construção. 
Com isso, o EIV irá buscar abranger as variáveis positivas e negativas rela-
cionadas a um empreendimento ou atividade, levando em consideração a qua-
lidade de vida da população circunvizinha. Diante disso, o conteúdo mínimo é 
estabelecido pelo artigo n. 37: 
Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos 
positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto 
à qualidade de vida da população residente na área e suas 
proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes 
questões:
I – adensamento populacional;
II – equipamentos urbanos e comunitários;
III – uso e ocupação do solo;
IV – valorização imobiliária;
V – geração de tráfego e demanda por transporte público;
VI – ventilação e iluminação;
VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural (BRASIL, 
2001).
Um aspecto importante é que ocorre a necessidade de publicação e publici-
dade no documento elaborado, justamente para que toda e qualquer pessoa que 
possa ser afetada entenda o dinamismo da situação e possa contestar os resulta-
dos obtidos. 
Ressalta-se, também, que o EIV não substitui o licenciamento ambiental, ou 
seja, se a empresa se enquadra nos critérios de licenciamento ambiental, esta 
terá que realizar o Estudo de Impacto Ambiental ou os demais documentos exigi-
dos pelo órgão ambiental competente. A elaboração do EIV pode ser uma futura 
atribuição profissional, por isso é sempre importante investigar o termo de referên-
cia da prefeitura, de modo a cumprir os critérios mínimos e, dessa forma, compa-
tibilizar as atividades da organização com boas práticas de vizinhança (Figura 11).
82
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 11 – PROCESSO PARA A REALIZAÇÃO DO EIV
FONTE: <https://www.lucasdorioverde.mt.gov.br/arquivos/noticias/7179/
oodc_e_eiv_juntos.pdf>. Acesso em: 10 nov. 2021. 
E como funciona o procedimento administrativo envolvido na aprovação do 
EIV? Isso irá mudar de acordo com a prefeitura. No entanto, existem etapas que 
são comuns aos órgãos públicos: o primeiro passo, é a verificação das exigên-
cias, ou seja, antes da obtenção do alvará de construção, o proprietário de uma 
organização ou seu representante deve verificar a necessidade de elaboração do 
estudo. Caso a legislação municipal disponha acerca do ramo ou atividade do em-
preendimento, é importante que o profissional responsável pela elaboração con-
sulte o termo de referência, o qual irá conter os estudos necessários. 
Com isso, cabe a um profissional capacitado a elaboração do EIV, que deve-
rá ser confeccionado seguindo todas as legislações e protocolado junto ao órgão 
responsável, que irá realizar a análise do documento. Com isso, geralmente é 
emitido um parecer técnico que poderá solicitar ajustes. O estudo também deverá 
ficar disponível para a comunidade, que poderá consultar e opinar a respeito de 
seus resultados em um período conhecido como de contestação. Quando ocor-
rem várias discordâncias, é muito importante sempre buscar conciliação, uma vez 
que a gestão democrática é baseada nisso. 
83
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
O EIV é um documento que deverá ser elaborado de acordo com 
o termo de referência de cada prefeitura. No entanto, sua estrutura 
tende a ser semelhante. Você já teve contato com esse documento? 
Ficou curioso? Caso queira saber mais, acesse <https://www.suza-
no.sp.gov.br/web/wp-content/uploads/2021/06/ESTUDO_DE_IM-PACTO_DE_VIZINHAN%C3%87A.pdf> e veja um estudo elaborado 
para um Posto de Combustível para a cidade de Suzano – SP. 
Após resolver as contestações, é elaborado um termo de compromisso, no 
qual a empresa se compromete a executar as medidas mitigadoras apontadas 
no EIV. Se todos os documentos estiverem de acordo com as legislações muni-
cipais, ocorre a liberação das licenças (Figura 12). Se a organização não cumprir 
o acordo, ela poderá ser multada e até mesmo perder seu alvará. Viu só como é 
importante conhecer o Estatuto da Cidade? 
FIGURA 12 – ETAPAS PARA APROVAÇÃO DO ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA
Fonte: A autora (2021)
2 – O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) destaca-se dentre os ins-
trumentos que buscam compatibilizar as atividades antrópicas com 
os aspectos sociais e ambientais em um ambiente urbano. Nesse 
contexto, imagine que você trabalha em uma consultoria que é pro-
https://www.suzano.sp.gov.br/web/wp-content/uploads/2021/06/ESTUDO_DE_IMPACTO_DE_VIZINHAN%C3%87A.pdf
https://www.suzano.sp.gov.br/web/wp-content/uploads/2021/06/ESTUDO_DE_IMPACTO_DE_VIZINHAN%C3%87A.pdf
https://www.suzano.sp.gov.br/web/wp-content/uploads/2021/06/ESTUDO_DE_IMPACTO_DE_VIZINHAN%C3%87A.pdf
84
 Política Urbana e Ambiental
curada para a realização de um EIV de um condomínio vertical, 
o qual contará com 155 unidades habitacionais. Considerando o 
supracitado no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001), qual de-
verá ser o conteúdo mínimo para a elaboração desse estudo? Em 
uma conversa inicial, o representante do condomínio lhe pergunta: 
a elaboração do EIV isenta a organização da necessidade de reali-
zar o licenciamento ambiental? Justifique sua resposta. 
R.:____________________________________________________
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4 PLANO DIRETOR: CONCEPÇÃO E 
IMPORTÂNCIA
Você já percebeu que temos vários documentos que são importantes no âm-
bito do planejamento urbano, tal como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LOA), 
o Plano Plurianual (PPA), as Leis relacionadas ao Parcelamento e Uso do Solo, 
dentre tantas outras diretrizes que são fundamentais. No entanto, podemos dizer 
que o maior instrumento de gestão urbana atualmente é o Plano Diretor (PD). Por 
que será que este documento é tão importante para o planejamento municipal? 
Primeiramente, é importante iniciarmos essa discussão entendendo o con-
texto do surgimento do PD, que está associado inicialmente à Constituição Fe-
deral de 1988, sendo regulamentado como instrumento do próprio Estatuto da 
Cidade (Lei n. 10.257/2001) (BRASIL, 2001). Considerando os aspectos relevan-
tes da referida legislação, conseguimos entender a importância de se ter um do-
cumento-chave no planejamento, visto que as diretrizes da política urbana são 
pautadas nisso. Dessa forma, o PD será esse documento central no processo de 
planejamento, o qual deve buscar compatibilizar as limitações físicas e territoriais 
de um ambiente com os objetivos sociais, econômicos e ambientais. Diante disso, 
a elaboração desse documento é pautada no diálogo e na inclusão da sustentabi-
lidade no ambiente urbano. 
85
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
E você, sabe o que é um Plano Diretor? De acordo com Villaça (1999), pode-
mos entender o documento como um plano elaborado a partir do diagnóstico da 
realidade física, social e econômica do local, considerando os aspectos políticos e 
administrativos não só da cidade, mas do município como um todo. A elaboração 
desse estudo deve estar pautada na concepção de cenários futuros que busquem 
organizar e direcionar o uso do solo urbano, com propostas definidas a curto, mé-
dio e longo prazo.
Carvalho (2001) complementa, apresentando a definição de dois aspectos 
que são centrais e diferenciam o Plano Diretor das demais políticas urbanas, sen-
do elas a esfera política, ou seja, conciliar os aspectos técnicos e políticos, visto 
que um documento excessivamente técnico pode ser politicamente impraticável, 
e vice-versa. Com isso, os anseios técnicos precisam considerar as discussões 
políticas. Também vale ressaltar a questão democrática, visto que o plano pressu-
põe a necessidade de audiências públicas abertas, das quais a população deve 
participar e contribuir para o processo de planejamento. 
Agora que você já entendeu a relevância do PD, vamos entender o que diz 
a legislação sobre ele? O primeiro ponto a ser destacado é o artigo n. 39, que 
fala da função social da propriedade. Lembra desse conceito? Basicamente, uma 
propriedade urbana só cumpre sua função social quando busca atender a todas 
as exigências que direcionam a ordenação da cidade, as quais estão dispostas no 
Plano Diretor. Diante disso, tal documento deve ser elaborado de acordo com os 
anseios da população, principalmente no que tange à qualidade de vida, justiça 
social e no desenvolvimento da economia. 
Com isso, todas essas diretrizes serão incorporadas em uma legislação mu-
nicipal, sendo assim o instrumento básico de qualquer política urbana. Aqui res-
salta-se alguns aspectos relevantes: para a elaboração do Plano Plurianual e da 
Lei das Diretrizes Orçamentárias, é necessário cumprir o supracitado no PD, ou 
seja, considerar as prioridades nele contidas. Interessante, não? 
Para garantir o pleno acesso de todos à infraestrutura urbana, o PD também 
deve ser elaborado considerando o município como um todo e suas relações com 
a região, sendo que a lei que institui o PD deverá ser revista a cada dez anos 
(BRASIL, 2001).
E qual a relação do poder público com esse documento? De acordo com 
o Estatuto da Cidade, cabe aos poderes Legislativo e Executivo a garantia da 
democracia nesse processo, ou seja, audiências públicas, publicidade e o livre 
acesso a todos os documentos e informações que são produzidas no processo 
(BRASIL, 2001) (Figura 13). 
86
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 13 – ETAPAS DA ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR LEVANDO 
EM CONSIDERAÇÃO A PARTICIPAÇÃO DO PODER PÚBLICO
FONTE: A autora (2021)
O artigo n. 41 do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) também contempla a 
obrigatoriedade na elaboração do documento para as cidades com população 
superior a 20 mil habitantes, áreas que integram as regiões metropolitanas, am-
bientes em que o Poder Público pretenda utilizar instrumentos de aproveitamen-
to adequado do solo, municípios integrantes das áreas de interesse turístico ou 
incorporadas em áreas de influência de atividades que estão associadas a ele-
vados impactos ambientais. Por fim, municípios que foram incluídos no cadastro 
nacional de áreas que possuem susceptibilidade a deslizamentos, inundações ou 
outros processos naturais. 
Para as cidades que possuam população de mais de 500 mil habitantes, 
além do PD também é exigida a elaboração de um Plano de Transporte Integrado, 
e ambos os documentos devem estar alinhados, garantindo a presença de pas-
seios públicos com acessibilidade, bem como a plena circulação de pedestres e 
de transporte coletivo. 
E você sabe qual é o conteúdo mínimo do PD? Isso é trazido pelo artigo n. 
42, que diz que o documento deve ter, no mínimo, a delimitação das áreas ur-
banas relacionadas ao parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, de 
acordo com a infraestrutura existente, locais onde é garantido o direito de pre-
empção, disposições acerca a outorga onerosa do direito de construir, operações 
urbanas consorciadas, bem como a transferência do direito de construir. Ainda, 
87
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
é exigida a citação de mecanismosque busquem monitorar e controlar a plena 
execução da lei do PD. 
Considerando os locais que estão incluídos no cadastro nacional de Municí-
pios que possam ser acometidos por eventos como inundações bruscas, proces-
sos hidrológicos e geológicos, o artigo 42A estabelece a necessidade de parâme-
tros de parcelamento que busquem diversificar os usos e auxiliar na otimização 
de emprego e renda; o mapeamento das áreas com elevada fragilidade ambien-
tal; medidas relacionadas a drenagem urbana; e estratégias de mitigação de im-
pactos, bem como diretrizes de regularização fundiária e preservação das áreas 
verdes municipais. 
Você sabia que em 2021 foi aprovado o Decreto 10.692/2021 
que dita acerca do Cadastro Nacional de Municípios com áreas sus-
cetíveis a processos naturais e antropizados como inundações brus-
cas, processos geológicos, ou hidrológicos? Quer saber mais? Aces-
se a notícia publicada pela Confederação Nacional de Municípios 
(CNM, 2021): <https://www.cnm.org.br/comunicacao/noticias/uniao-
-publica-decreto-que-institui-o-cadastro-nacional-de-municipios-com-
-areas-suscetiveis-a-desastres-como-deslizamentos-e-inundacoes>.
A ampliação do perímetro urbano é uma disciplina tratada no Artigo 42B, que 
dita acerca da possibilidade de ampliação do perímetro urbano, condicionando 
o fato à elaboração de projetos específicos que devem conter a demarcação do 
novo perímetro urbano, o delineamento dos trechos que possuam a restrição re-
lacionada à urbanização ou necessidade de controle por conta de ameaças rela-
cionadas a desastres naturais, o levantamento da infraestrutura necessária e que 
será utilizada, considerando sistema viário, equipamentos públicos, bem como a 
definição dos parâmetros de parcelamento do solo, sempre pensando na gestão 
democrática. Ainda, é fundamental a definição dos instrumentos de proteção am-
biental e dos mecanismos de distribuição dos ônus e bônus do processo de urba-
nização (BRASIL, 2001). 
E como é elaborado o Plano Diretor? Cada cidade pode se adaptar a uma 
metodologia específica, porém, geralmente, o processo se inicia a partir da cria-
ção de um núcleo gestor, o qual será o responsável pela concepção e acompa-
nhamento do documento legal. A partir disso, é necessária a realização da leitura 
88
 Política Urbana e Ambiental
técnica da cidade, a qual irá avaliar todos os aspectos pertinentes ao meio físico, 
antrópico e econômico. 
Também é pertinente a realização da leitura comunitária, a qual busca verifi-
car as urgências de cada bairro, de modo a garantir a justa distribuição de recur-
sos e o ordenamento territorial coerente. Diante de tantas informações relevantes, 
é elaborado o esboço da minuta do PD que corresponde à síntese das informa-
ções obtidas. Vale ressaltar a importância de se considerar a legislação pertinente 
além do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), tal como as legislações ambientais. 
Com isso, o primeiro esboço do PD é elaborado e deve ser discutido pelos dife-
rentes entes da sociedade, adequando-se aos apontamentos. Caso o poder pú-
blico verifique a isonomia do processo e garanta a participação popular, o plano é 
aprovado em formato de lei, e deve ser seguido como a principal diretriz urbana 
do município (Figura 14). 
FIGURA 14 – PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR 
FONTE: A autora (2021)
Ficou curioso para saber como o Plano pode ser elaborado e 
executado na prática? A prefeitura de Recife disponibiliza os mapas 
temáticos, bem como várias informações pertinentes à participação 
popular e à consolidação do Plano Diretor em seu endereço eletrô-
nico. Acesse o site da Prefeitura de Recife e saiba mais! <https://
planodiretor.recife.pe.gov.br/>.
89
O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
O processo de planejamento urbano não é estático, ou seja, ocorre a neces-
sidade de dinamismo, adequação e preparo para situações adversas que podem 
surgir no meio urbano. Justamente por isso, ocorre a necessidade de revisão do 
Plano Diretor, que deve ser realizada a cada dez anos. Esse momento pode ser 
utilizado pelo poder público municipal para verificar as deficiências e buscar me-
lhorar as diretrizes já aprovadas anteriormente. Com isso, é importante continuar 
o incentivo à participação popular, que deve subsidiar o processo de planejamen-
to, transformando as cidades em ambientes com qualidade de vida que respeitem 
os critérios ambientais, econômicos e sociais (Figura 15).
FIGURA 15 – PROPOSIÇÃO DE MODELO PARA A REVISÃO DO PLANO DIRETOR
FONTE: <https://planodiretor.natal.rn.gov.br/paginas/menu/
aba1/pagina6.php>. Acesso em: 22 nov. 2021.
Diante de tantos benefícios, será que os municípios estão cumprindo a lei 
e elaborando o Plano Diretor? De acordo com dados do Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística (IBGE, 2019), em 2018, 51,5% dos municípios brasilei-
ros possuíam Plano Diretor, um número significativo. Entretanto, ainda ocorre a 
necessidade de incentivo à implementação de políticas urbanas, principalmente 
nas áreas com maior fragilidade ambiental, uma vez que, dessa forma, é possível 
contribuir para a busca por cidades sustentáveis.
90
 Política Urbana e Ambiental
3 – O planejamento das cidades deve considerar o supracitado no 
Estatuto da Cidade, regido pela Lei n. 10.257/2001. Diante disso, 
um dos instrumentos mais importantes é o Plano Diretor. Com 
isso, imagine que você atua em uma prefeitura de um município 
de 30 mil habitantes no qual está em processo de revisão o Plano 
Diretor que foi elaborado há dez anos. Quais etapas são impor-
tantes para a adequação dessa lei municipal? 
R.:____________________________________________________
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5 GESTÃO DEMOCRÁTICA DAS 
CIDADES 
A gestão democrática pode ser entendida como um dos instrumentos urba-
nísticos mais importantes trazidos pelas políticas urbanas, visto que busca viabili-
zar a participação da população nos processos de tomada de decisão, ou seja, na 
elaboração de planos, projetos, e diretrizes adequadas, considerando os inúme-
ros interesses existentes no espaço urbano (FREITAS; BUENO, 2018).
Esse tema é muito discutido atualmente, uma vez que, apesar da destina-
ção de um capítulo específico acerca da temática no Estatuto da Cidade (Lei n. 
10.257/2001), na prática, são poucos os municípios que realmente conseguem 
promover o engajamento dos cidadãos. Porém o primeiro passo para isso é justa-
mente entender o que é dito na legislação, não é mesmo? 
O artigo n. 43 do Estatuto da Cidade nos diz que, para que isso ocorra, é 
importante que o município utilize instrumentos como órgãos colegiados de po-
lítica urbana, debates, audiências públicas, estratégias que incentivem consultas 
públicas, eventos como conferências, e até mesmo o engajamento por meio de 
iniciativas populares e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001). 
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O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
Ainda, denota acerca da obrigatoriedade de realização de debates e audiên-
cias relacionadas a propostas do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentá-
rias. Isto é condicionante para a aprovação de tais documentos por intermédio da 
Câmara Municipal. 
Em regiões metropolitanas e demais aglomerações urbanas, é trazido tam-
bém que é obrigatória a significativa participação não só da população, mas tam-
bém de associações que representem os vários segmentos urbanos, como os 
representantes das indústrias e dos comércios. Tudo isso para que todos possam 
participar do processo de planejamento. 
Apesarde todas essas disposições legais, é importante traçar estratégias 
que façam com que as pessoas realmente se sintam parte do processo de plane-
jamento. Para tanto, é possível a utilização de mecanismos como enquetes on-
-line, reuniões setoriais, leitura da realidade municipal e distribuição de cartilhas 
(Figura 16).
FIGURA 16 – ESTRATÉGIAS QUE BUSCAM INCENTIVAR A PARTICIPAÇÃO POPULAR 
FONTE: A autora (2021)
Como vivemos em um mundo globalizado, o uso de enquetes on-line é algo 
que apresenta viabilidade, uma vez que facilita o acesso à informação e permite 
que as pessoas possam contribuir com o planejamento de maneira fácil e rápida. 
Ainda, diante da pandemia da Covid-19, instaurada entre os anos 2020 e 2021, o 
uso da internet para consultas públicas se expandiu devido à proibição de aglo-
merações. Entretanto, como aspecto negativo, é importante citar que nem todas 
as residências possuem o acesso à internet, o que acaba excluindo grupos rele-
vantes do processo de planejamento. 
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 Política Urbana e Ambiental
As reuniões setoriais são aquelas desenvolvidas no bairro ou em comunida-
des específicas, buscando angariar informações relativas à realidade do municí-
pio. Tal estratégia busca promover a possibilidade de todos os cidadãos participa-
rem do processo de planejamento. Apesar de ser uma estratégia interessante, em 
alguns casos acaba não sendo efetiva, devido ao fato de os gestores apontarem 
os problemas e as possíveis soluções, dando pouca abertura à população, ou não 
destinando o tempo hábil para que o processo de planejamento ocorra de manei-
ra efetiva. (STEPHAN; REIS, 2007). 
De acordo com Tuan (1980), a percepção das pessoas sobre o ambiente ur-
bano é influenciada pela sua experiência com ele, ou seja, a região onde residem, 
os hábitos de locomoção, e até mesmo sua classe social promovem uma visão 
totalmente distinta acerca dos níveis de prioridade do ambiente urbano. Dito isso, 
ressalta-se a importância da concepção das reuniões setoriais, que buscam justa-
mente entender a necessidade de cada bairro.
A leitura da realidade municipal utiliza a combinação da leitura comunitária 
com os aspectos técnicos, buscando situar o morador de um bairro acerca das 
variáveis físicas, antrópicas e econômicas do ambiente onde ele reside. É uma 
estratégia muito utilizada na elaboração do Plano Diretor Participativo. 
Por fim, o uso de cartilhas educativas é uma estratégia interessante, uma vez 
que estes documentos podem ser escritos com linguagem acessível, permitindo 
que os diferentes grupos sociais entendam o processo de planejamento e se sin-
tam motivados a participar. 
Você já imaginou utilizar cartilhas no processo de planejamen-
to? O uso desses documentos facilita a compreensão da comunida-
de, devendo ser escrito de maneira simples e direta, com o uso de 
atrativos relacionados a imagens e desenhos esquemáticos. Quer 
um exemplo? Acesse <https://bit.ly/3sPPBLT> e saiba mais!
Apesar de importante, a participação dos cidadãos não é obrigatória, o que 
acarreta a falta de interesse dos diferentes atores que compõem a sociedade. De 
acordo com Scarabello Filho e Santos (2011), para que uma pessoa possua a 
capacidade de participar do processo de planejamento, ela precisa conhecer a te-
mática. Além disso, ela precisa acreditar na transparência e que sua contribuição 
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O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
realmente fará a diferença no meio urbano. Diante disso, uma das possibilidades 
é a realização das oficinas de capacitação. Observe a figura a seguir (Figura 17) 
que dita acerca de oficinas de capacitação que foram realizadas em Jundiaí (SP) 
e Vinhedo (SP). 
FIGURA 17 – EXEMPLO DE TEMAS APLICADOS EM OFICINAS 
PARA INCENTIVAR A PARTICIPAÇÃO POPULAR
FONTE: <https://www.scielo.br/j/urbe/a/
pZdK3QBRbNyzHJ7XDk8HznP/?lang=pt#ModalArticles>. Acesso em: 10 nov. 2021. 
Freitas e Holanda (2018) também destacam que o processo de participação 
democrática das cidades ainda é algo que pode ser considerado recente, uma vez 
que a busca pelo direito urbanístico ganhou mais força ao longo das duas últimas 
décadas. Com isso, diante das inúmeras batalhas relacionadas aos conflitos do 
uso da terra e da influência política no ordenamento do solo urbano, ocorre uma 
desmotivação por parte das comunidades socialmente vulneráveis pelo receio de 
não serem considerados nesse processo.
4 – Sabemos da importância da participação popular no processo 
de planejamento, uma vez que as cidades devem ser concebidas 
para pessoas. Dessa forma, uma solução para discutir os proble-
mas urbanos são os conhecidos como laboratórios urbanos, que 
promovem dinâmicas nas quais buscam entender as principais 
necessidades dos habitantes. Dessa forma, utilize o local em que 
você mora, ou a cidade que costuma frequentar, para elencar ao 
menos três problemas urbanos que você acredita que poderiam 
ser resolvidos a partir de um planejamento coerente.
https://www.scielo.br/j/urbe/a/pZdK3QBRbNyzHJ7XDk8HznP/?lang=pt#ModalArticles
https://www.scielo.br/j/urbe/a/pZdK3QBRbNyzHJ7XDk8HznP/?lang=pt#ModalArticles
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 Política Urbana e Ambiental
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Um exemplo interessante é dado pela Prefeitura de São Paulo, que promove 
a participação pública da população em projetos de intervenção urbana por meio 
de relatórios de contribuição elaborados pela participação popular (Figura 18).
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O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
FIGURA 18 – FLUXOGRAMA DE ELABORAÇÃO DE PLANOS DE 
INTERVENÇÃO URBANA DA PREFEITURA DE SÃO PAULO
FONTE: <https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/fluxograma-
de-elaboracao-piu/>. Acesso em: 10 nov. 2021. 
Dito isso, cabe aos gestores e demais entes responsáveis pelo processo de 
planejamento a garantia da isonomia e transparência do processo, de modo que o 
cidadão realmente faça parte do planejamento e possa contribuir para a melhoria 
https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/fluxograma-de-elaboracao-piu/
https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/fluxograma-de-elaboracao-piu/
96
 Política Urbana e Ambiental
do ambiente urbano como um todo, não sendo apenas um mero expectador da 
reforma urbana proposta pelos mecanismos legais. 
6 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Prezado estudante, neste capítulo você entendeu a importância de um dos 
principais documentos legais que ditam acerca da política urbana: o Estatuto da 
Cidade, que é regido pela Lei 10.257/2001, e se destaca justamente por regular o 
capítulo relacionado à política urbana trazido pela Constituição Federal de 1988. 
Com isso, vale ressaltar a importância das diretrizes trazidas por essa nor-
mativa legal, na qual se incluem o direito a cidades sustentáveis, a importância 
do parcelamento do solo, da utilização coerente dos recursos naturais, bem como 
a integração das áreas urbanas e rurais, promovendo a gestão democrática das 
cidades e especificando os instrumentos de gestão urbana. 
Dentre esses instrumentos de gestão urbana, ressalta-se que grande parte 
é pautada na necessidade do planejamento, seja por intermédio do Plano Diretor 
ou a partir do delineamento do Zoneamento Ambiental e do Estudo de Impacto de 
Vizinhança. Tudo isso demonstra que o processo de planejamento urbano deve 
ser contínuo e pautado em estudos técnicos. 
O estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) se configura como uma estraté-
gia efetiva de controle das atividades econômicas no solo urbano, uma vez que 
é um documento elaboradopor um profissional capacitado que busca identificar 
os impactos de determinada atividade e compatibilizá-los com a área onde será 
instalado o empreendimento, seja considerando os impactos ambientais significa-
tivos ou até mesmo elencando a capacidade de suporte da infraestrutura urbana 
da região. 
Considerando o Plano Diretor, esse documento se destaca como um elemen-
to-chave para a concepção de espaços urbanos que realmente compatibilizem as 
esferas ambientais, sociais e econômicas, assim como os pilares da sustentabi-
lidade. Apesar disso, ainda ocorre a necessidade de uma maior adesão a esse 
instrumento, bem como um elevado comprometimento do poder público para que 
as diretrizes ali propostas possam ir além da teoria, sendo praticadas de maneira 
efetiva e garantindo a melhoria do espaço urbano. 
A gestão democrática das cidades também é uma variável de elevada impor-
tância estabelecida pelo Estatuto da Cidade, a qual deve ser promovida e incenti-
vada por meio de estratégias de interação com a comunidade, buscando entender 
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O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de O Estatuto da Cidade e as Perspectivas de 
Reforma UrbanaReforma Urbana Capítulo 2 
as especificidades de cada local e contribuir com a melhoria da infraestrutura ur-
bana de acordo com a realidade local. 
Dito isso, vale ressaltar que as cidades devem ser concebidas para as pes-
soas, ou seja, o aspecto social é um fator fundamental para que qualquer núcleo 
urbano atenda o supracitado nos mecanismos legais da legislação brasileira. 
Por fim, busque sempre entender a dinâmica do local onde vive, participar 
de audiências públicas e realmente contribuir para o planejamento de sua região, 
visto que somente assim conseguiremos atender de maneira efetiva o Estatuto da 
Cidade, promovendo áreas urbanas que compatibilizem a qualidade de vida com 
a qualidade ambiental, social e econômica. 
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 Política Urbana e Ambiental
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http://www.ub.edu/geocrit/b3w-1090.htm
CAPÍTULO 3
Políticas Setoriais Urbanas
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Identificar os aspectos históricos, sociais e ambientais no escopo das políticas 
setoriais urbanas.
� Correlacionar o processo de articulação entre as políticas setoriais e o desen-
volvimento urbano.
� Detectar o formato e a importância da integração das políticas setoriais públicas.
� Reconhecer os principais desafios das políticas ambientais e setoriais no pla-
nejamento urbano.
� Saber identificar as políticas setoriais, suas articulações e integrações para so-
lucionar os desafios ambientais no planejamento urbano, visando propor pla-
nos setoriais que busquem integrar as atividades humanas com boas práticas 
ambientais.
102
 Política Urbana e Ambiental
103
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
O desenvolvimento das cidades é algo que envolve inúmeros setores que 
compõem a dinâmica urbana. Você já refletiu sobre isso? Se pensarmos a res-
peito da circulação urbana, como será que ela deve ser planejada? Será que pre-
cisamos levar em consideração a localização de indústrias, escolas, comércio, 
hospitais? A resposta é sim! Você recorda que uma das diretrizes do Estatuto das 
Cidades, Lei 10.257/2000 (BRASIL, 2001) é justamente a garantia ao acesso à 
infraestrutura urbana? Dessa forma, o planejamento deve considerar que os cida-
dãos precisam se movimentar, ou seja, acessar os equipamentos públicos e tudo 
o que a cidade tem a oferecer!
E por que estamos discutindo isso? Justamente devido à questão das po-
líticas setoriais urbanas. Você sabe o que é isso? De acordo com Nascimento 
(2010), as políticas setoriais são aquelas que são direcionadas a setores espe-
cíficos da cidade, tais como políticas de habitação, saúde, educação, circulação, 
dentre outras possibilidades. 
As políticas setoriais podem abranger uma grande quantidade de temas, e 
buscam justamente direcionar o planejamento urbano de determinada variável ur-
bana. Se pensarmos em todos os elementos que compõem um núcleo urbano, é 
fácil entender a importância de se aprofundar em um assunto específico, de modo 
a planejar e executar planos setoriais de maneira eficiente e coerente. 
Diante desse cenário, atualmente busca-se implementar planos e programas 
específicos, de modo a atender à demanda local. Vale ressaltar que o ambiente 
urbano está cada vez mais complexo, uma vez que as grandes metrópoles apre-
sentam dinamismos que ultrapassam sua extensão territorial, ou seja, é necessá-
rio abranger as regiões e suas inter-relações, potencializando a complexidade do 
planejamento urbano. 
Com isso, em 2015 foi aprovado um instrumento normativo fundamental para 
direcionar o crescimento das cidades: o Estatuto das Metrópoles, regido pela Lei 
n. 13.089, de 12 de Janeiro de 2015 (BRASIL, 2015), que, dentre outras defi-
nições importantes, contempla a necessidade da articulação de políticas para o 
planejamento integrado. 
Perante os inúmeros desafios enfrentados na realidade urbana, a articulação 
de adequação das políticas setoriais busca justamente contribuir para a melhoria 
do meio, fazendo com que milhões de brasileiros possam ter uma qualidade de 
vida adequada. Não deixe de se aprofundar na temática, afinal, todo esse conhe-
cimento pode compor suas futuras atribuições profissionais. Bons estudos!
104
 Política Urbana e Ambiental
2 O CONTEXTO DAS POLÍTICAS 
SETORIAIS URBANAS 
O planejamento urbano sempre foi um desafio, uma vez que temos especi-
ficidades que devem ser levadas em consideração, ou seja, cada extensão terri-
torial deverá ser pensada de modo a atender à demanda local. Justamente por 
conta disso é que temos a ideia de que o planejamento deve abranger os limites 
municipais administrativos. 
Entretanto, a inovação tecnológica e a própria forma de ocupação do espaço 
acarretaram mudanças profundas na ocupação das cidades, fazendo com que 
algumas destas se transformassem em centros locais, regionais e até mesmo glo-
bais, aumentando, assim, as conexões e inter-relações com o meio. 
Dentre as problemáticas enfrentadas no meio urbano, vale ressaltar que a 
presença de uma grande quantidade de pessoas ocupando o espaço, aliadas a 
um modelo de desenvolvimento pautado na concentração de recursos, resultou 
nos principais problemas sociais vivenciados atualmente: a pobreza e exclusão 
social. Tudo isso acarreta principalmente na expansão de áreas vulneráveis ocu-
padas irregularmente. 
Todo esse processo, que foi desencadeado justamente pela especulação 
imobiliária e mal planejamento urbano, tem seu surgimento associado à própria 
configuração urbana que foi implementada nas cidades na década de 1940, fa-
zendo com que movimentos que buscassem garantir a função social da proprie-
dade fossem cada vez mais frequentes, obrigando, de certa forma, o Estado a 
implementar políticas que buscassem a compatibilização das condições de vida 
nas cidades.
Nesse momento, temos as primeiras políticas setoriais urbanas, que foram 
focadas principalmente na habitação, devido à crise habitacional. Entretanto, es-
sas iniciativas eram incipientes e pouco estruturadas, o que, de certa forma, não 
cumpria os requisitos mínimos para promover uma habitação decente. 
A partir desse cenário caótico, ainda em 1940, surgem as primeiras políticas 
de desenvolvimento urbano pautadas na construção dos conjuntos habitacionais 
para a população de baixa renda. Subsequentemente, o poder público passa a 
elaborar planos mais robustos, pautados em conhecimento técnico, incorporando 
não só a questão da habitação, mas também de saneamento e transportes.
Em 1970, ainda se discutia a respeito da compatibilização da política urba-
na a partir do controle do crescimento populacional acelerado, tendo políticas 
105
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
setoriais pautadas principalmente na questão do sistema viário, uma vez que a 
demanda por vias era crescente, a partir da industrialização e o incremento de 
automóveis nas cidades. Comisso, buscava-se melhorar a função das cidades 
pautando-se em três elementos: 
• Políticas de compatibilização e controle da expansão desenfreada das 
metrópoles, mitigando as consequências negativas.
• Políticas setoriais pautadas na infraestrutura urbana, buscando atender a 
falta de equipamentos necessários para a qualidade de vida.
• Mecanismos pautados na esfera social, buscando garantir o atendimento 
a questões sociais nas regiões metropolitanas e em processo acelerado 
de crescimento.
Posteriormente, as políticas setoriais se estruturaram de maneira mais efeti-
va, sendo que novos questionamentos associados à problemática urbana foram 
adicionados, transformando, assim, o escopo de planos e projetos, os quais pas-
saram a abranger questões como infraestrutura, saneamento, transporte, aspec-
tos sociais, meio ambiente associado ao uso e ocupação do solo, delimitação de 
áreas de risco, questões de acessibilidade, análise de patrimônios históricos e 
culturais, dentre outras possibilidades. 
Tal avanço foi significativo no ambiente urbano, haja vista que se passou a 
trabalhar de maneira efetiva na resolução dos problemas das cidades. No entan-
to, a visão fragmentada limitava o entendimento da dinâmica urbana por comple-
to, acarretando planos utópicos. Ainda, os planos seguiam prioridades políticas 
em detrimento a aspectos econômicos e sociais, ocasionando impactos na confi-
guração do espaço, tal como o processo de espraiamento urbano, que promove o 
surgimento de áreas distantes da infraestrutura local. 
De acordo com Da Silva e Vicentin (2017), apesar do direcionamento de po-
líticas urbanas elaboradas pelo poder público para a intervenção nas cidades, o 
planejamento ainda era pautado em modelos de economia de mercado, ou seja, 
em recursos destinados à industrialização e crescimento econômico, que, por sua 
vez, acarretam desigualdade social e incremento da pobreza.
Ainda, a década de 1990 destaca a questão de políticas setoriais pautadas 
na resolução dos problemas urbanos já instaurados, agindo principalmente em 
problemas já ocasionados pela adesão de planos inadequados, e não na preven-
ção, ou seja, na resolução da causa destes problemas. 
A reforma urbana é instaurada a partir da Constituição Federal de 1988 e do 
Estatuto das Cidades (Lei n. 10.257/2001), que denota no seu artigo n. 4 a neces-
sidade de Planos, Programas e Projetos Setoriais como um de seus instrumentos 
106
 Política Urbana e Ambiental
de política urbana. Em 2003, com a criação do Ministério das Cidades, ocorreram 
mudanças institucionais importantes, principalmente no papel do Estado como for-
mulador de políticas e na intensificação de técnicos pautados na melhoria urbana. 
Com isso, as prioridades passaram ser a implementação de programas que 
buscassem cumprir a função social da cidade, ou seja, pensando em estratégias 
que compatibilizem o direito às cidades de todos os atores envolvidos, pautados, 
principalmente, na gestão democrática.
A partir de todo esse aparato, atualmente ocorre uma prioridade a obras e 
investimentos em infraestrutura, o qual possui como condicionantes os programas 
governamentais de grande porte que intensificaram os investimentos federais nas 
políticas setoriais prioritárias. E qual a problemática disso? A própria intervenção 
dos interesses difusos e econômicos acerca do solo urbano, uma vez que a imple-
mentação de um bairro, uma universidade, ou até mesmo uma indústria acarreta 
a valorização de um local, fazendo com que a política ainda seja algo muito inten-
so na dinâmica urbana.
Entretanto, entender as principais políticas setoriais e a sua forma de imple-
mentação é fundamental, uma vez que buscam cumprir as diretrizes e princípios 
do Estatuto das Cidades, favorecendo intervenções urbanas que realmente sejam 
efetivas na busca pelas cidades sustentáveis. 
Diante disso, as políticas setoriais podem abranger inúmeras possibilidades, 
sendo geralmente definidas no Plano Diretor das cidades, que geralmente emba-
sa planos de ação que contemplam secretarias específicas. As mais comuns são 
as relacionadas à habitação, infraestrutura urbana, mobilidade, meio ambiente, 
educação, saúde e saneamento. Porém as especificidades das cidades, seu porte 
e localização condicionam a necessidade de outras políticas específicas.
Como exemplo, a cidade do Rio de Janeiro possui 15 principais 
políticas setoriais, sendo elas: Assistência Social, Cultural, Desenvol-
vimento Socioeconômico, Educação, Governança, Habitação, Infra-
estrutura e Manutenção, Meio Ambiente, Mobilidade e Transporte, 
Paisagem, Patrimônio Cultural, Regularização Fundiária, Saneamen-
to, Saúde e Uso e Ocupação do Solo. Quer saber mais? Acesse: <ht-
tps://planodiretor-pcrj.hub.arcgis.com/pages/politicas-setoriais>. 
https://planodiretor-pcrj.hub.arcgis.com/pages/politicas-setoriais
https://planodiretor-pcrj.hub.arcgis.com/pages/politicas-setoriais
107
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
E quais são as principais políticas setoriais? Podemos dizer que toda cidade 
precisa de elementos específicos que compatibilizem o uso do solo urbano, con-
siderem os aspectos sociais e ambientais e, claro, também contemplem a esfera 
econômica. Nesse sentido, é importante contemplar políticas setoriais relaciona-
das à habitação, mobilidade e transporte, meio ambiente, infraestrutura, sanea-
mento, saúde, uso e ocupação do solo e regularização fundiária (Figura 1). 
FIGURA 1 – PRINCIPAIS POLÍTICAS SETORIAIS EXISTENTES
FONTE: A autora (2021)
Agora que você entendeu a importância e o contexto das políticas setoriais, 
iremos abordar as principais políticas que estão relacionadas ao planejamento 
urbano e ao meio ambiente para que você possa construir um senso crítico e um 
conhecimento relacionado à temática. Vamos lá? 
108
 Política Urbana e Ambiental
2.1 POLÍTICA SETORIAL DE 
HABITAÇÃO
A habitação é um elemento essencial para garantia do mínimo conforto para a 
população que reside nas cidades. Atualmente, com o adensamento populacional, 
muito se discute acerca do direito à cidade, ou o direito à moradia, ambos os concei-
tos trazidos pelo Estatuto das Cidades (BRASIL, 2001). Ainda, nos próprios Objetivos 
do Desenvolvimento Sustentável (ODS) trazidos pela Organização das Nações Uni-
das (ONU) cita-se a necessidade de possibilitar que os núcleos urbanos sejam inclu-
sivos, seguros, e contemplem os serviços básicos com preços acessíveis.
Quais são as características de uma habitação adequada? De acordo com Ke-
ating (2020), ocorre a necessidade de atributos necessários, tal como a proteção 
contra despejos forçados e arbitrários, o direito à livre interferência na privacidade e 
escolher o local onde irá morar, ou seja, a liberdade de habitar o ambiente urbano. 
Porém, para garantir esse acesso à liberdade de escolha, é necessário que 
políticas públicas subsidiem o ordenamento do solo urbano, buscando principal-
mente combater a especulação imobiliária. De fato, justamente pelos elevados 
valores do solo urbano, inúmeras famílias se veem obrigadas a ocupar áreas irre-
gulares, morar com familiares, ou até mesmo em regiões distantes dos serviços 
básicos urbanos, acarretando, assim, um decréscimo em sua qualidade de vida.
Nesse sentido, um conceito que é muito importante no âmbito do planeja-
mento urbano é o de déficit habitacional, que consiste na quantidade de moradias 
necessárias para atender à população. Nesse indicador, englobam-se as coabita-
ções, ou seja, quando membros de famílias distintas, ou de uma mesma família, 
residem em uma única residência, bem como as moradias inadequadas, que não 
correspondem a critérios mínimos de saneamento, por exemplo. 
No Brasil, de acordo com dados da Fundação João Pinheiro (2021), que é 
o órgão de pesquisa responsável na temática habitacional, em um estudo que 
abrangeu os anos de 2016 a 2019, o déficit habitacional no Brasil alcançou 5,877 
milhões de domicílios, englobandonesse valor as moradias com habitação precá-
ria, ou com ônus excessivo de aluguel. Analisando os dados (Tabela 1) é possível 
observar que ocorreu uma tendência de aumento nos últimos anos, fato também 
observado na habitação precária e no ônus excessivo de aluguel. 
TABELA 1 – DÉFICIT HABITACIONAL NO PERÍODO DE 2016 A 2019
ESPECIFICAÇÃO ANO2016
ANO
2017
ANO
2018
ANO
2018
109
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
HABITAÇÃO PRECÁRIA 1.296.754 1.490.695 1.423.686 1.482.585
RÚSTICOS 760.264 801.668 711.333 696.849
IMPROVISADOS 536.490 689.027 712.383 785.736
COABITAÇAO 1.546.103 1.527.259 1.400.701 1.358.374
CÔMODOS 137.223 117.378 99.546 96.968
UNIDADES CONVIVENTES 1.408.880 1.409.882 1.301.155 1.261.407
ÔNUS EXCESSIVO 
ALUGUEL URBANO 2.814.391 2.952.708 3.045.653 3.035.739
Déficit habitacional 5.657.249 5.970.663 5.870.041 5.876.699
FONTE: Fundação João Pinheiro (2020, p. 147)
Ônus excessivo de aluguel é um indicador relacionado à política 
urbana, sendo aplicado quando as famílias gastam mais do que um 
terço de sua renda mensal no pagamento de aluguel.
Outro dado que merece destaque é que, ao se analisar o espaço temporal 
entre 2016 e 2019, mais de 24 milhões de lares brasileiros apresentaram condi-
ções inadequadas de infraestrutura urbana ou regularização fundiária, destacan-
do-se as regiões Sudeste, Nordeste e Norte. Nesse caso, políticas públicas preci-
sam focar na melhoria de tais ambientes (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2021).
Entender esses dados é fundamental para o planejamento urbano, uma 
vez que facilita a identificação das áreas prioritárias para o desenvolvimento das 
ações de regulação da terra urbana, bem como estratégias relacionadas às con-
dições de habitação, ou seja, saneamento, regularização fundiária, áreas verdes 
urbanas, estruturas de saúde, educação, dentre outras (Figura 2).
110
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 2 – METODOLOGIA PARA VERIFICAÇÃO DO DÉFICIT HABITACIONAL
FONTE: Fundação João Pinheiro (2021, p. 52)
Diante desse cenário, inúmeros são os mecanismos legais que buscam mi-
tigar tal situação. Inclusive, ao se considerar as competências comuns (as que 
competem a todos os entes da federação), ocorre a obrigatoriedade da promoção 
de programas de melhorias habitacionais e de construção civil. Com isso, para 
que um município elabore planos setoriais condizentes com a realidade, é funda-
mental atentar-se à legislação vigente (Quadro 1).
QUADRO 1 – PRINCIPAIS LEGISLAÇÕES URBANÍSTICAS 
QUE SE APLICAM À QUESTÃO DA HABITAÇÃO
Legislações Urbanísticas que estão relacionadas com a Política de Habitação Mecanismo Legal
Lei de Parcelamento do Solo Lei 6.766/1979
Estatuto da Cidade Lei 10.257/2001
Estatuto da Metrópole Lei 10.089/2015
Lei do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) Lei 11.124/2005
Lei de Assistência Técnica em Habitação de Interesse Social Lei 11.888/2008
O Novo Marco da Regularização Fundiária Lei 13.465/2017
FONTE: A autora (2021)
A lei do parcelamento do solo denota acerca das especificidades que devem 
ser levadas em consideração para que uma área seja considerada habitável. No 
111
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
estatuto das cidades, os instrumentos buscam justamente garantir o direito às ci-
dades e a função social delas. 
A partir do contexto, destaca-se o papel da Lei do Sistema Nacional de Ha-
bitação de Interesse Social (SNHIS) regida pela Lei 11.124/2005 (BRASIL, 2005) 
que é um mecanismo que busca democratizar o solo urbano, pautado principal-
mente em diretrizes que promovam o acesso à moradia digna da população de 
baixa renda, sendo o resultado de uma discussão de 13 anos.
De acordo com Amore, Shimbo e Rufino (2015), a lei do SNHIS propõe a 
ideia de um processo participativo, no qual, a partir da elaboração do Plano Na-
cional de Habitação e o delineamento de fundos específicos controlados por con-
selhos que incorporam a participação popular em consonância com as necessida-
des do município, são planejadas ações para promover a integração de pessoas 
de baixa renda no direito ao solo urbano. Para que o município participe, ele ne-
cessita elaborar planos visando receber os recursos federais. 
Nesse sentido, em 2009, surgiu o programa Minha Casa Minha Vida, que, 
além do apelo social para habitação popular, também buscava aquecer a econo-
mia e o ramo da construção civil. Dentre os aspectos interessantes, o programa 
era focado na população de baixa renda, apresentando subsídios de acordo com 
a estrutura familiar (BONDUKI, 2011).
Buscando melhorar o programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), em 2020 
foi lançado o programa Casa Verde Amarela (PMCVA) que substitui o programa 
anterior. E qual a diferença entre eles? O foco do programa CVA é o Norte e o 
Nordeste. Também ocorreram mudanças no sentido dos valores de juros e a ex-
pansão do possível valor a ser financiado.
Mas, voltando às exigências do SNHIS, como já foi comentado, para que o 
município receba subsídios, ele deverá elaborar o Plano Municipal de Habitação, 
que deverá contemplar uma introdução, o diagnóstico habitacional do município, 
as diretrizes orientadoras da ocupação urbana, os objetivos, metas e indicadores, 
bem como as linhas de programas e os recursos de financiamento. 
Por onde começar? O diagnóstico da situação do município é algo funda-
mental. Nesse sentido, cabe caracterizar o contingente populacional buscando 
identificar as demandas populacionais do local, ou seja, a necessidade de no-
vas construções, do fornecimento de infraestrutura urbana para a terra urbaniza-
da adequada, entender as características socioeconômicas pautadas na inserção 
regional do município e nas condições dele, ou seja, os recursos existentes e as 
formas de aplicação. 
112
 Política Urbana e Ambiental
Além disso, cumprir os mecanismos legais existentes é um fator preponde-
rante para o sucesso de qualquer plano urbano. Diante disso, levantar todos os 
aspectos legais existentes, uma vez que estes também subsidiarão na definição 
dos princípios e diretrizes norteadoras do plano. 
Posteriormente, é importante pensar em objetivos, metas e indicadores que 
buscarão melhorar a qualidade de vida da população e atender principalmente as 
áreas precárias em infraestrutura. Com isso, três categorias devem ser atendidas:
• Normativas: alterações nas leis habitacionais já existentes, buscando su-
prir lacunas. 
• Institucionais: compatibilização do uso de recursos nos procedimentos 
relacionados à gestão administrativa.
• Provisão, adequação e urbanização: delineiam a intervenção para a me-
lhoria do espaço urbano e o atendimento da regularização fundiária. 
Você sabe qual a diferença entre objetivos e metas? O objetivo 
é a descrição do que se pretende atingir. Já a meta é algo quantifi-
cável, ou seja, o caminho a ser percorrido para cumprir um objetivo. 
Por exemplo, um dos objetivos do Plano Municipal de habitação é 
“promover a melhoria habitacional em um município”. Como metas, a 
cidade poderá especificar a “regularização fundiária em áreas frágeis 
até 2025”, “promover a implementação de programas habitacionais 
até 2022” e assim por diante. 
Já diagnosticamos o local, verificamos as normativas e diretrizes locais, esta-
belecemos nossos objetivos e metas. E agora? Precisamos pensar em formas de 
implementar isso, não é mesmo? É nesse momento que surgem os programas, 
que basicamente são o conjunto de ações que buscarão solucionar um problema 
identificado e cumprir os objetivos e metas previamente estabelecidos. Dessa for-
ma, os programas podem ser classificados de acordo com sua natureza em nor-
mativos, ou seja, aqueles que possuem o intuito de reformular as leis municipais, 
institucionais, pautados na modernização e fortalecimento da administração públi-
ca, e de provisão, adequação e urbanização, que focam na construção de novas 
moradias, e demais melhorias urbanas.
Diante de todo esseplanejamento, o município também precisa pensar em 
fontes de recurso e financiamento, levando em consideração a sua capacidade 
113
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
no âmbito de financiamentos, a forma de gestão dos recursos financeiros e a ca-
pacidade administrativa. Ainda, o plano precisa prever o monitoramento das es-
tratégias sugeridas e, é claro, as revisões periódicas, que buscam principalmente 
adequar os objetivos e metas à realidade do local. Vamos aprender quais são as 
etapas no processo de elaboração do plano (Figura 3).
FIGURA 3 – SÍNTESE DAS ETAPAS PARA A ELABORAÇÃO 
DO PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO
FONTE: A autora (2021)
Vale ressaltar que a elaboração desse documento deve se basear na realida-
de do local, e em objetivos e metas atingíveis, pois somente dessa forma é pos-
sível cumprir o que está supracitado na legislação, ou seja, a garantia à moradia. 
2.2 POLÍTICA SETORIAL DE 
SANEAMENTO
Dentre as principais políticas setoriais, temos a denominada “Política Setorial 
de Saneamento”. Quando falamos em saneamento, é fundamental compreender 
114
 Política Urbana e Ambiental
que ele está diretamente relacionado à saúde pública, preservação e conserva-
ção ambiental e bem-estar! Mas você sabe o que é saneamento? Basicamente, 
quando utilizamos esse conceito na esfera urbana, contemplamos os serviços bá-
sicos de esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos, abastecimento de 
água e drenagem de águas pluviais. E qual a importância de se pensar em po-
líticas públicas para o saneamento? De acordo com dados do Sistema Nacional 
de Informações sobre o Saneamento (SISTEMA NACIONAL DE INFORMAÇÕES 
SOBRE SANEAMENTO, 2021), em 2019, apenas 54,1% da população brasileira 
era atendida no âmbito da coleta de esgotamento sanitário (Figura 4).
FIGURA 4 – ÍNDICE DE ATENDIMENTO DE ESGOTO NO BRASIL
FONTE: Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (2019, s.p)
Os números relacionados ao abastecimento de água já apresentam uma me-
lhor situação, uma vez que 83,7% da população nacional possui acesso a esse 
recurso. No que tange a resíduos, 92,1% dos domicílios brasileiros possuem co-
leta de resíduos sólidos urbanos (SISTEMA NACIONAL DE INFORMAÇÕES SO-
BRE SANEAMENTO, 2021).
115
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
Quer conhecer dados referentes ao saneamento básico no Bra-
sil? O Ministério do Desenvolvimento Regional promove o painel de 
informações sobre o saneamento na esfera nacional, em que são 
elencadas as principais informações acerca desse elemento funda-
mental para a qualidade de vida. Acesse: <https://bit.ly/35UQLNd> e 
divirta-se com essa plataforma interativa!
Todos esses dados demonstram que ainda há muito a melhorar e, para isso, 
precisamos entender que a base de qualquer política é fundamentada em leis! 
Vamos conhecê-las? 
É por meio da Lei n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que se tem o marco 
do saneamento básico no Brasil, definindo diretrizes, instrumentos e mecanismos 
legais visando garantir os fundamentos supracitados. Em 2020, é aprovada a Lei 
n. 14.026, de 15 de julho de 2020, a qual atualiza o marco citado anteriormente.
Nesse âmbito, torna-se necessário que todo município tenha estabelecido o 
Plano Municipal de Saneamento Básico – PMSB –, definindo o responsável pelo 
abastecimento de água, esgotamento sanitário, bem como os demais serviços 
relacionados, tais como drenagem e manejo de águas pluviais, limpeza urbana e 
resíduos sólidos.
Sua elaboração deve estar pautada nos princípios previstos nas Leis n. 
11.445/2007 (BRASIL, 2007) e n. 14.026 (BRASIL, 2020), dentre eles:
I – universalização do acesso e efetiva prestação do serviço;
III – abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza 
urbana e manejo dos resíduos sólidos realizados de forma 
adequada à saúde pública, à conservação dos recursos natu-
rais e à proteção do meio ambiente;
IV – disponibilidade, nas áreas urbanas, de serviços de drena-
gem e manejo das águas pluviais, tratamento, limpeza e fisca-
lização preventiva das redes, adequados à saúde pública, à 
proteção do meio ambiente e à segurança da vida e do patri-
mônio público e privado;
V – adoção de métodos, técnicas e processos que considerem 
as peculiaridades locais e regionais;
VI – articulação com as políticas de desenvolvimento urbano 
e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua er-
radicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde, de 
recursos hídricos e outras de interesse social relevante, desti-
nadas à melhoria da qualidade de vida, para as quais o sanea-
mento básico seja fator determinante
116
 Política Urbana e Ambiental
VIII – estímulo à pesquisa, ao desenvolvimento e à utilização 
de tecnologias apropriadas, consideradas a capacidade de pa-
gamento dos usuários, a adoção de soluções graduais e pro-
gressivas e a melhoria da qualidade com ganhos de eficiência 
e redução dos custos para os usuários;
XII – integração das infraestruturas e dos serviços com a ges-
tão eficiente dos recursos hídricos;
XIII – redução e controle das perdas de água, inclusive na dis-
tribuição de água tratada, estímulo à racionalização de seu con-
sumo pelos usuários e fomento à eficiência energética, ao reuso 
de efluentes sanitários e ao aproveitamento de águas de chuva;
XVI – prestação concomitante dos serviços de abastecimento 
de água e de esgotamento sanitário.
Em suma, de acordo com a Rede Nacional de Capacitação e Extensão Tec-
nológica em Saneamento Ambiental (2008), o PMSB deve garantir o princípio da 
universalidade (visto que medidas de saneamento são essenciais à vida); inte-
gralidade de ações (garantindo o abastecimento de água, esgotamento sanitário, 
dentre outros); igualdade (onde todos têm direitos iguais perante a prestação dos 
serviços de saneamento de qualidade); participação e controle social (com a 
população perfazendo a tomada de decisões relacionadas às diretrizes e princí-
pios da PMSB, por meio de conferências e conselhos); articulação/integração 
institucional (concentrando os esforços e recursos de forma centralizada, garan-
tido a eficiência dos processos); dentre outros.
Note que, quando falamos de saneamento, são inúmeras as variáveis que 
influenciam a confecção de suas diretrizes, ou seja, a elaboração do PMSB, mas 
existe algum documento que poderá nos auxiliar na sua elaboração? A resposta 
é sim! Para isso, temos a Resolução Recomendada n. 75 de 2 de julho de 2009 
(BRASIL, 2009), que apresenta os elementos mínimos que devem compor tal do-
cumento, sendo:
• objetivos e metas (em curto, médio e longo prazo), bem como os planos 
e ações para seu atingimento;
• mecanismos de avaliação da eficiência do PMSB;
• diagnóstico integrado da situação atual, contendo: abastecimento de 
água, esgotamento sanitário, limpeza urbana, resíduos sólidos e drena-
gem pluvial;
• projeções e análises dos impactos do PMSB nas condições de vida da 
população;
• estimativa das demandas futuras, visando identificar os investimentos 
necessários;
• garantia da salubridade ambiental local.
Para que toda a população seja beneficiada, sem distinções (conforme preco-
nizado no princípio de igualdade) é necessário identificar a oferta/déficit (incluindo 
117
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
a qualidade do trabalho realizado) e a caracterização dos usuários (apresentando 
sua condição social, gênero e etnia). Ah! E por falar em população, a participação 
é essencial e prevista em lei! Dessa forma, ela deve estar presente em todas as 
decisões, diretrizes e articulações do plano!
De acordo com o que foi relatado até o momento, temos um fator interes-
sante: o responsável pela prestação dos serviços deverá garantir a capacidade 
técnica de executá-lo com qualidade! Além disso, ele fica responsável pelo for-
necimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e drenagem 
pluvial,com tecnologias apropriadas e em condições adequadas para atender às 
necessidades da população, bem como a melhoria contínua e a sustentabilidade! 
Vale ressaltar que, assim como as demais políticas, a sua integração é fun-
damental para o êxito, devendo estar integrada aos programas de saúde, meio 
ambiente, urbanização, melhorias habitacionais e outros que beneficiem a popu-
lação. Nesse âmbito, como fica a população rural? Como é prezado o conceito de 
igualdade, deve-se utilizar soluções compatíveis com a realidade rural.
Um dos mecanismos que visa garantir o atendimento das necessidades lo-
cais é preconizado na Lei n. 11.445/2007 (BRASIL, 2007), em seu inciso IV, art. 
3º, onde é citado que o controle social é fulcral, tendo a sociedade participação 
ativa na formulação das políticas, planejamento e avaliação dos serviços relacio-
nados ao saneamento básico. Esse trecho perfaz uma responsabilidade mútua, 
desde o poder público até o usuário do recurso.
1 – As atividades humanas, quando ocorrem de maneira desorde-
nada, podem ocasionar impactos ambientais significativos, prin-
cipalmente no que tange à produção de resíduos e efluentes do-
mésticos e industriais. Dessa forma, é fundamental que a cidade 
possua estratégias de saneamento. 
 O saneamento básico é entendido como os sistemas de abaste-
cimento de água, captação e tratamento de esgotamento sanitá-
rio, drenagem urbana e gestão de resíduos sólidos. No Brasil, de 
acordo com dados do Sistema Nacional de Informações sobre o 
Saneamento (SNIS, 2021), em 2019, 83,7% da população pos-
suía atendimento de água, e 92,1% o de coleta de resíduos sóli-
dos. No entanto, os valores relacionados à rede de esgotamento 
sanitário estão abaixo do ideal, com 54,1% (Figura 5)
118
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 5 – DADOS RELACIONADOS AO SANEAMENTO BÁSICO DO BRASIL
FONTE: Adaptado de SNIS (2021)
 A partir do contexto apresentado, qual política setorial pode au-
xiliar na melhoria da cobertura de esgotamento sanitário, bem 
como na otimização dos demais sistemas que compõem o sanea-
mento básico? Cite os elementos que devem compor esse plano. 
R.:____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
2.3 POLÍTICA SETORIAL DE 
MOBILIDADE E INFRAESTRUTURA 
URBANA 
As cidades são ambientes que dependem da mobilidade para garantir seu 
pleno funcionamento. Dessa forma, atualmente, nota-se que os centros urbanos 
estão cada vez mais inflados com a quantidade de carros e motocicletas, uma 
vez que, no Brasil, o transporte individual ainda é muito incentivado e utilizado por 
grande parte das pessoas. 
De acordo com dados do Observatório das Metrópoles (2019), a motorização 
urbana pode ser considerada um fenômeno generalizado, porém o aumento da 
119
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
frota de automóveis está concentrado justamente nas maiores cidades e regiões 
metropolitanas, uma vez que a frota total de automóveis no Brasil passou de 37,1 
milhões para 65,7 milhões em um espaço temporal de 10 anos (2008 a 2018) e 17 
regiões metropolitanas são responsáveis por 40% desse crescimento.
Ainda, é possível observar que a taxa de motorização, ou seja, o percentual 
de automóveis a cada 100 habitantes, é crescente em todas as regiões do Brasil, 
sendo que incentivos governamentais, tal como a isenção de impostos para o se-
tor, podem ter sido fatores que impulsionaram todo esse crescimento nos últimos 
anos (Figura 6). 
FIGURA 6 – EVOLUÇÃO DA FROTA MOTORIZADA 
NAS DIFERENTES REGIÕES DO BRASIL
FONTE: Observatório das Metrópoles (2019, p. 12)
Todo esse contingente de veículos ocasiona problemas de mobilidade urba-
na, tais como congestionamentos, aumento no índice de acidentes, poluição urba-
na, degradação da qualidade do espaço urbano, falta de estacionamentos, dentre 
tantos outros que acometem principalmente as metrópoles. 
Com isso, ressalta-se que o direito à mobilidade urbana faz parte do direito 
às cidades, ou seja, a área urbana necessita permitir a circulação das pessoas 
considerando todas as condições adequadas para isso. Com isso, é necessária 
a estruturação desse complexo sistema, o qual não corresponde apenas às vias, 
mas também às calçadas, ciclovias, linhas específicas para transporte coletivo, 
dentre outras variáveis. 
120
 Política Urbana e Ambiental
Políticas públicas e setoriais precisam, assim, regular a concepção de pla-
nos que atendam as especificidades urbanas. O Estatuto das Cidades, Lei n. 
10.257/2001 (BRASIL, 2001), denota, em seu artigo n. 41, a obrigatoriedade na 
elaboração de Plano de Transporte Integrado para cidades com mais de 500 mil 
habitantes, compatível com o Plano Diretor. 
Ainda, o Código de Trânsito Brasileiro, Lei n. 9.503/1997, dispõe acerca de 
normativas importantes a serem incorporadas a políticas de mobilidade urbana, 
tal como a classificação de vias urbanas, os limites de velocidade, a necessidade 
de áreas de circulação de pedestres, dentre outras informações pertinentes. Jus-
tamente por isso, tal documento também deve ser consultado. 
Outro mecanismo legal fundamental é a Lei n. 12.587/2012 que é conhecida 
como a Política Nacional da Mobilidade Urbana, que exige que municípios com 
população superior a 20 mil habitantes elaborem o Plano de Mobilidade Urbana, 
focando justamente na compatibilização do solo e no planejamento das cidades 
de maneira ordenada, na priorização do transporte não motorizado e no desenvol-
vimento sustentável das cidades (BRASIL, 2012). 
Dentre os princípios e diretrizes desse documento, destacam-se a ideia da 
acessibilidade universal, do desenvolvimento sustentável das cidades em conso-
nância com as esferas ambientais e sociais, a busca pela equidade no acesso 
de todos ao transporte coletivo, bem como a eficiência e eficácia dos serviços de 
transporte urbano (BRASIL, 2012). Ainda, destacam-se as questões acerca da 
gestão democrática das cidades, da necessidade de garantir a segurança e equi-
dade nos espaços de circulação urbana (BRASIL, 2012). 
A Política Nacional de Mobilidade Urbana também é pautada em diretrizes 
conforme seu artigo n. 6, a saber:
I – integração com a política de desenvolvimento urbano e res-
pectivas políticas setoriais de habitação, saneamento básico, 
planejamento e gestão do uso do solo no âmbito dos entes 
federativos;
II – prioridade dos modos de transportes não motorizados so-
bre os motorizados e dos serviços de transporte público coleti-
vo sobre o transporte individual motorizado;
III – integração entre os modos e serviços de transporte urbano;
IV – mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos 
dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade;
V – incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao 
uso de energias renováveis e menos poluentes; 
VI – priorização de projetos de transporte público coletivo es-
truturadores do território e indutores do desenvolvimento urba-
no integrado;
VII – integração entre as cidades gêmeas localizadas na faixa 
de fronteira com outros países sobre a linha divisória interna-
cional. (BRASIL, 2012).
121
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
Com isso, para o planejamento e a gestão dos serviços de transporte e mobi-
lidade, é fundamental a elaboração de planos e projetos pautados na identificação 
das necessidades e respectiva adequação do ambiente urbano. Dessa forma, é 
preponderante que os gestores estabeleçam objetivos de curto, médio e longo 
prazo, identifiquem os gargalos e busquem diversificar os modais de transporte de 
modo a compatibilizar a circulação urbana com as demais variáveis que compõem 
o sistema urbano.A mobilidade urbana sustentável é algo que deve ser incentivado, ou seja, a 
proposição de melhorias de sistemas de transporte coletivo, bem como a imple-
mentação de ciclovias e a priorização do transporte não motorizado fazem com 
que ocorra, além da melhoria da qualidade de vida das pessoas, a diminuição da 
poluição e a facilitação da circulação urbana. Diante disso, a elaboração dos Pla-
nos de Mobilidade Urbana deve levar em consideração tais variáveis (Figura 7). 
FIGURA 7 – ELEMENTOS ESSENCIAIS DO PLANO DE MOBILIDADE 
URBANA DE ACORDO COM A LEI 12.587/2012
FONTE: Brasil (2013, p. 23)
Outro aspecto que deve ser considerado é a participação popular no pro-
cesso de planejamento do Plano de Mobilidade Urbana, uma vez que o entendi-
mento de fluxos e das necessidades da população auxiliam em todo o delinea-
mento do plano. 
122
 Política Urbana e Ambiental
A integração de modais de transporte e a diversificação deles, ou seja, o 
investimento em ciclovias, transporte coletivo, metrôs, e até mesmo o estímulo 
ao pedestre são estratégias que contribuem para a sustentabilidade das cidades. 
Os Planos de Mobilidade precisam considerar também a integração dos de-
mais planos urbanos, uma vez que a rede viária direciona a expansão urbana e 
os processos de uso e ocupação do solo, influenciando inclusive em questões de 
acessibilidade e de saneamento básico. 
Nesse sentido, a infraestrutura urbana deve ser levada em consideração, 
uma vez que o sistema viário é um de seus componentes juntamente com os sis-
temas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, energético, iluminação 
pública e de comunicação. 
Na elaboração de planos de expansão urbana, a infraestrutura deve ser consi-
derada, inclusive na questão dos custos envolvidos, visto que são as variáveis que 
mais impactam na viabilidade técnica e econômica do local. Em ambientes com 
relevo desfavorável, ou seja, com inclinação de acima de 30%, os custos para for-
necer os equipamentos básicos serão onerosos. De acordo com o Instituto de Pes-
quisas Tecnológicas, acima de 50%, acarretando inclusive a inviabilidade da área 
de expansão urbana (INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLÓGICAS, 1991). 
Com isso, o zoneamento e o uso e ocupação do solo urbano são ferramentas 
que, se implementadas de maneira coerente, contribuem para a diminuição dos 
custos com a infraestrutura urbana, uma vez que podem integrar os espaços, pro-
mover a facilidade de locomoção, e, aliado à caracterização da área de estudo, 
compatibilizar as atividades antrópicas com as condições físicas do ambiente. As-
sim, a expansão urbana deve estar pautada no atendimento à legislação a partir 
dos critérios urbanísticos, aliadas ao respeito ao meio ambiente e atendimento às 
necessidades do local. O Quadro 2 demonstra as infraestruturas de acordo com 
as características de novos loteamentos. 
QUADRO 2 – PROPOSIÇÃO DE INFRAESTRUTURA 
PARA ÁREAS DE EXPANSÃO URBANA
Infraestrutura Preposição para novos loteamentos Custo
Vias de 
circulação 6 a 12 
metros
Pouca circulação de veículos podendo ser em paralelepído, o 
que permite a permeabilidade do solo e a diminuição da veloci-
dade dos veículos
Custo de 
manutenção 
baixo
Vias de 
circulação 
12 metros ou 
superior
Muita circulação deveículos. Ruas com cobertura asfáltica. 
Prever sistemas de redução de velocidade. Possibilidade de 
ligação de eixos estruturais da cidade como a ligação das 
áreas residências com industriais. Deve-se planejar um sistema 
de pavimentação para o tráfego de veículos pesados
Custo de 
manutenção alto
123
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
Escoamento das 
águas pluviais
O escoamento de ácuas pluviais deverá ser obrigatório para 
o desmembramento e parcelamento do solo. Sua função per-
mite que as águas da chuva possam ser deslocadas de forma 
segura para pontos estratégicos. A falta desse sistema pode 
ocasionar enchentes e deslizamento de massa. Deve-se prever 
formas de drenar a água sem contaminar os recursos naturais, 
mantendo a qualidade do ar, corpos d'água, vegetacão.
custo de 
manutenção e 
implantação é 
alto. Previne 
outros custos 
derivados desse 
sistema
Rede para o 
abastecimento
de água potável, 
eneraia elétrica e 
iluminação
pública
Os sistema de rede de água potável e energia elétrica deverá 
ser instalado sem comprometer o abastecimento das demais 
instalações já existentes. A iluminação pública deverá estar pre-
sente em as vias de forma a reduzir a criminalidade
Custo de 
manutenção e 
implantação é 
alto
Esgotamento 
sanitário 
domiciliar
O município deverá legislar e regulamentar por lei formas de 
minimizar os impactos ambientais acerca do esgotamento sani-
tário domiciliar. O uso do sistema de Fossa séptica, filtro anaer-
óbio e sumidouro poderã ser adotado desde que ocorra a fis-
calização e manutenção do sistema, tornando-o mais eficiente
Sem custo 
quando optado 
pelos sistemas 
de Fossa séptica, 
filtro anaeróbio e 
sumidouro
Sistema de moni-
toramento
O sistema de monitoramento tende a auxiliar as vias, criando 
espaços mais seguros e controlados
Custo alto para 
manutenção
Passeio público O passeio público deverá ser obrigatório para loteamento no-
vos, pois garante a acessibilidade em todos os locais do mu-
nicípio. Deve-se criar diretrizes que possibilitem a obrigatorie-
dade do passeio em todas as ruas do município
Sem custo para 
o município. 
Responsabilidade 
do proprietário 
do lote
Áreasde uso 
coletivo
Para cada novo loteamento deve-se respeitar um percentual 
de 30% destinado as áreas de uso coletivo, como as vias, 
os passeios, as praças, os parques e as áreas para futura 
implantação de equipamentos públicos
Custo alto para 
manutenção
FONTE: Ferreira e Nascimento (2020, p. 96)
3 ARTICULAÇÃO ENTRE AS 
POLÍTICAS SETORIAIS PARA O 
DESENVOLVIMENTO URBANO 
As políticas setoriais focam em setores específicos no cenário urbano. No 
entanto, a complexidade do sistema exige que tais elementos sejam entendidos 
como componentes que se articulam e se influenciam, mas o que é sistema urba-
no? De acordo com Weiss (2019), o conceito pode ser entendido como o conjunto 
124
 Política Urbana e Ambiental
de elementos que compõem a cidade, sendo estes físicos, sociais e ambientais. 
Uma cidade influencia e é influenciada por uma região, a qual contempla relações 
de interdependência. Portanto o sistema urbano é complexo e precisa ser levando 
em consideração quando pensamos no planejamento urbano.
Quanto maior a cidade, mais interações esta possui com a região 
metropolitana. Pense só, se uma pessoa reside em uma cidade pe-
quena, ela poderá precisar de serviços básicos que não são contem-
plados em sua urbe. Assim, ela terá que se deslocar para um centro 
maior. Essa hierarquia dita que, quanto maior a cidade, maiores inte-
rações estas terão com o meio. Por exemplo, se uma pessoa pretende 
viajar para outro país, ela precisará providenciar o visto, que é uma au-
torização de entrada naquele território. Para alguns países, como é o 
caso dos Estados Unidos, ocorre uma entrevista nos consulados, que 
geralmente se localizam nas grandes metrópoles brasileiras. 
Entretanto, não só para serviços específicos ocorrem as relações entre as 
cidades, uma vez que, devido à especulação imobiliária, muitas vezes as pesso-
as não conseguem residir na cidade onde trabalham ou estudam, dependendo, 
assim, dos sistemas de transporte urbano, sendo este fundamental na relação 
existente entre metrópoles e regiões metropolitanas. Assim, fazemos a seguinte 
pergunta: será que as metrópoles podem planejar o sistema viário buscando ape-
nas atender a sua população? E os demais elementos de infraestrutura urbana, 
tais como escolas, hospitais? A resposta é não! É preciso prever tais relações e 
como estas impactaram na qualidade e disponibilidade de serviços. 
Não é por acaso que estudos como o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) 
precisam ser elaborados quando uma organizaçãoirá se implantar em uma cida-
de, uma vez que as pessoas podem ter que se deslocar para o local, precisando 
de toda a infraestrutura necessária para sua qualidade de vida. Habitantes de 
regiões metropolitanas também devem ser considerados. 
Aqui vale ressaltar um conceito muito importante, que é o de movimento pen-
dular. Você já ouviu falar sobre ele? Basicamente, a definição se aplica ao deslo-
camento diário das pessoas que residem em um município e trabalham ou estu-
dam na área urbana próxima. Geralmente, tal deslocamento ocorrerá em horários 
de pico, e isso deve ser levado em consideração no que tange às relações exis-
125
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
tentes entre dois núcleos habitacionais distintos, visto que a infraestrutura urbana 
deve ser concebida de modo a garantir o funcionamento do sistema.
Mas se esse deslocamento é diário, as regiões são próximas, não é mesmo? 
Sim! Em muitas vezes ocorre também o processo de conurbação, que é entendi-
do como um resultado da expansão urbana, no qual duas regiões administrativas 
estão tão próximas que ultrapassam os limites territoriais, dificultando até mesmo 
a distinção das áreas administrativas de cada município. 
De acordo com Santos e Peixinho (2015), o estudo do entendimento da conur-
bação deve levar em consideração alguns elementos que são importantes, tais como 
a área de expansão urbana e seus limites administrativos, as inter-relações socioe-
conômicas e interações espaciais nas quais os núcleos maiores tendem a absorver 
demandas das cidades adjacentes, elevando sua complexidade (Figura 8).
FIGURA 8 – ELEMENTOS QUE COMPÕEM A CONURBAÇÃO
FONTE: Santos e Peixinho (2015, p. 43)
Percebeu a dificuldade em se pensar as metrópoles? É justamente nesse 
sentido que temos, em 2015, a aprovação do Estatuto das Metrópoles, regido 
pela Lei n. 13.089/2015 que dita acerca das diretrizes gerais de planejamento, 
gestão e execução das funções públicas nas regiões metropolitanas e em áreas 
de aglomeração urbana, buscando estabelecer critérios e diretrizes para a correta 
expansão dessas regiões tão importantes (BRASIL, 2015). 
126
 Política Urbana e Ambiental
O Estatuto das Metrópoles, regulamentado pela lei n. 13.089/2015 (BRASIL, 
2015), trouxe importantes conceitos relacionados à dinâmica de grandes cidades 
e regiões metropolitanas, como, por exemplo, o de metrópole, que é um espaço 
urbano contínuo que, por sua população e importância política, social e econômi-
ca, tem influência nacional ou regional. A região metropolitana, que é uma unida-
de regional instituída por lei complementar pelos estados, formada por agrupa-
mento de municípios limítrofes adjacentes a uma metrópole ou um grande centro 
urbano, e a área metropolitana, que consiste na representação da mancha urbana 
contínua da expansão da metrópole, conturbada pela integração entre sistemas 
viários, áreas habitacionais, serviços e indústrias (BRASIL, 2015)
Nesse contexto, o Estatuto das Metrópoles define a gestão plena, que busca 
a confecção de planos de gestão integrados que abordem as especificidades da 
metrópole e sua região metropolitana, a governança interfederativa, que orienta a 
responsabilidade compartilhada entre estados e municípios, e o Plano de Desen-
volvimento Urbano Integrado (PDUI), instrumento que estabelece diretrizes para 
o desenvolvimento regional e projetos estruturantes da metrópole e demais aglo-
merações urbanas. 
Além do PDUI, outros instrumentos são trazidos no artigo 9° da referida le-
gislação:
Art. 9º – Sem prejuízo da lista apresentada no art. 4º da Lei n. 
10.257, de 10 de julho de 2001, no desenvolvimento urbano in-
tegrado de regiões metropolitanas e de aglomerações urbanas 
serão utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I – plano de desenvolvimento urbano integrado;
II – planos setoriais interfederativos;
III – fundos públicos;
IV – operações urbanas consorciadas interfederativas;
V – zonas para aplicação compartilhada dos instrumentos ur-
banísticos previstos na Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001;
VI – consórcios públicos, observada a Lei n. 11.107, de 6 de 
abril de 2005;
VII – convênios de cooperação;
VIII – contratos de gestão;
IX – compensação por serviços ambientais ou outros serviços 
prestados pelo Município à unidade territorial urbana, conforme 
o inciso VII do caput do art. 7º desta Lei;
X – parcerias público-privadas interfederativas.
Art. 10 – As regiões metropolitanas e as aglomerações urbanas 
deverão contar com plano de desenvolvimento urbano integra-
do, aprovado mediante lei estadual. (BRASIL, 2015)
O que podemos observar lendo esses instrumentos? Que ainda está muito 
presente a questão do Estatuto das Cidades (BRASIL, 2001), ou seja, esse texto 
legal possui um caráter complementar aos instrumentos já estabelecidos no Esta-
tuto. Interessante, não é? 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm#art4
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm#art4
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm
127
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
A partir de todo o aparato apresentado, o documento de política setorial que 
precisará ser elaborado é justamente o Plano de Desenvolvimento Urbano Integra-
do (PDUI). Lembra que já falamos a respeito da necessidade de prever os equi-
pamentos e infraestrutura urbana, não é mesmo? Na concepção desse plano, isto 
deverá ser levado em consideração, uma vez que pensaremos no planejamento 
integrado, ou seja, analisando as especificidades de cada ambiente. (Figura 9)
FIGURA 9 – DIRETRIZES PARA A ELABORAÇÃO DO PDUI
FONTE: Adaptado de Brasil (2015)
Apesar de ser um mecanismo legal fundamental para as metrópoles, mui-
to se discute acerca de sua real efetividade, uma vez que as prefeituras, muitas 
vezes, não possuem corpo técnico qualificado para o atendimento de tais exigên-
cias. Além disso, a falta de participação financeira da União para financiar as mu-
danças pode prejudicar a execução do estatuto. Ainda, ressalta-se a dificuldade 
que algumas cidades podem apresentar ao incorporar municípios adjacentes em 
seu processo de planejamento, uma vez que questões políticas podem prejudicar 
o acordo entre entes da mesma região administrativa. 
128
 Política Urbana e Ambiental
2 – A ocupação humana nas cidades acarreta alterações ambientais, 
econômicas e sociais. Nesse sentido, entender a dinâmica urba-
na é algo fundamental na atualidade, uma vez que quanto maior 
a hierarquia da cidade, mais elevados são os níveis de complexi-
dade do ambiente. 
 Nesse sentido, imagine que você trabalha na secretaria de pla-
nejamento de uma cidade de grande porte, a qual possui uma 
região metropolitana que contempla inúmeras relações entre três 
principais cidades (Cidade A, Cidade B e Cidade C). Analisando 
o processo de ocupação, elaborou-se o seguinte esquema para 
entender a dinâmica instaurada (Figura 10)
FIGURA 10 – DESENHO ESQUEMÁTICO DO PROCESSO DE FORMAÇÃO 
DE UMA MANCHA URBANA EM TRÊS CIDADES HIPOTÉTICAS
FONTE: Santos (2017, p. 5)
• A partir do contexto apresentado, que nome se dá ao processo exemplifi-
cado na figura? Explique por que ele ocorre. 
• A área mostrada enquadra-se no Estatuto das Metrópoles? Justifique 
sua resposta.
129
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
• Qual a importância do Plano de Desenvolvimento Integrado neste caso? 
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4 INTEGRAÇÃODE POLÍTICAS 
SETORIAIS URBANAS
A integração de políticas setoriais é o único caminho para compatibilizar o 
uso do solo urbano perante tantos atores que o compõem. Ao analisarmos o Esta-
tuto das Cidades (BRASIL, 2001), que, dentre os instrumentos citados, destaca o 
Plano Diretor e os Planos Setoriais, podemos realizar uma analogia da importân-
cia de se unir ambos os instrumentos para que tenhamos uma coerente gestão do 
solo urbano. 
De acordo com dados da Confederação Nacional de Municípios (2019), um 
ponto importante a se destacar nos marcos legislativos atuais é justamente o fato 
que muitos citam ou até mesmo obrigam a estruturação e articulação das políticas 
setoriais perante o Plano Diretor, podendo o munícipio sofrer restrição de recursos 
caso isso não ocorra. Mas como realizar a integração de tais políticas? O primeiro 
passo é entender quais são os planos que são passíveis de serem elaborados de 
acordo com as características dos municípios, não é mesmo? Mediante a quan-
tidade de legislações específicas, os gestores públicos precisam se atentar aos 
mecanismos legais que regem seu município (DA SILVA, 2015). Vamos entender 
quais são os principais planos e suas aplicações? 
• Plano Diretor (PD): instrumento obrigatório para municípios com mais 
de 20 mil habitantes, ou aqueles que integram regiões metropolitanas, 
em áreas de interesse político, ambientes que possuam influência de in-
dústrias com elevado impacto ambiental. O município precisa elaborar 
o documento e revisá-lo a cada dez anos. Caso não o faça, os gestores 
públicos podem responder por improbidade administrativa. 
• Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS): documento obriga-
tório para municípios que aderiram à Lei n. 11.124/2005, que é conhecida 
como Política Nacional de Habitação de Interesse Social. Não ocorre um 
130
 Política Urbana e Ambiental
prazo legal, porém, enquanto o município não elaborar o plano, ele não 
terá acesso ao Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). 
• Plano de Mobilidade Urbana: busca o planejamento integrado da infraestru-
tura de transporte e acessibilidade. Foi trazido pela Lei n. 12.587/2012, sen-
do obrigatório para municípios com mais de 20 mil habitantes e os demais 
casos trazidos pelo Estatuto das Cidades. A revisão também deve ocorrer 
a cada dez anos e, caso a área urbana não o elabore, não terá acesso a 
recursos como o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
• Plano de Saneamento Básico: busca compatibilizar a infraestrutura de 
saneamento básico com as necessidades da população. Todos os mu-
nicípios precisam elaborar esse documento, sendo condicionante para o 
recebimento de recursos federais associados à temática. 
• Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS): 
busca compatibilizar e viabilizar a gestão de resíduos sólidos, sendo que 
todos os municípios, independentemente do porte, devem elaborá-lo de 
acordo com a Lei n. 12.305/2010, que institui a Política Nacional de Resí-
duos Sólidos (BRASIL, 2010). Caso o município não tenha tal plano, não 
terá acesso a incentivos de crédito ou subsídios de adequação ambiental 
do município. 
• Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI): é um documento 
focado na compatibilização de espaços englobados em aglomerações 
urbanas e regiões metropolitanas. Busca focar no planejamento e na 
gestão de tais espaços. É obrigatório de acordo com a Lei n. 13.683/2015 
(BRASIL, 2015), conhecido como Estatuto das Metrópoles, que definiu o 
prazo máximo até 2021. A revisão do documento também deve ocorrer a 
cada dez anos. 
Mediante o entendimento dos documentos que integram sua realidade urba-
na, a elaboração de ambos deve seguir a ideia de integração, ou seja, articulação 
entre os diferentes planos, afinal, não adianta pensar em sistema viário e se es-
quecer que o saneamento básico é fundamental e utiliza a estrutura viária em sua 
distribuição, não é mesmo? 
Justamente por isso, a ideia da concepção do Plano Diretor Integrado (PDI) 
é fundamental (Figura 10), uma vez que, em um mesmo documento legal, po-
dem ser tratadas as variáveis que foram consideradas nos planos setoriais. Isso 
não significa a elaboração de leis genéricas que não atendam à especificidade 
do local, mas, sim, a análise das prerrogativas de cada elemento que compõe 
o sistema urbano, de modo que todos possam prestar serviços coerentes. Aqui, 
destaca-se novamente a importância da participação popular no delineamento do 
plano e na concepção das necessidades urgentes do município. 
131
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
FIGURA 10 – ARTICULAÇÃO DO PLANO DIRETOR COM OS PLANOS SETORIAIS
FONTE: Confederação Nacional de Municípios (2019, p. 11)
E como podemos pensar no Planejamento Urbano Integrado? Como articu-
lar a legislação nas diferentes esferas para promover o bem-estar humano? Aqui 
entra o conceito de multisetorialidade, ou seja, incorporar a dimensão ambiental, 
social e econômica ao processo de planejamento. Entretanto, não é só isso, é im-
portante pensar nas questões orçamentárias para que planos e projetos saiam do 
papel e realmente contribuam para a melhoria do ambiente urbano. 
Como viabilizar a integração de planos urbanos? O primeiro ponto é que 
precisamos entender a realidade de cada município de modo a contribuir para a 
melhoria do ambiente. Assim, de acordo com o Programa Cidades Sustentáveis 
(2020), os principais pontos que devem ser levados em consideração são a ne-
cessidade da implementação e incentivo do processo participativo, o qual pode 
ser otimizado a partir da existência de canais ágeis de comunicação. 
132
 Política Urbana e Ambiental
Além disso, é fundamental elaborar um diagnóstico coerente e, a partir dele, 
elaborar as diretrizes de integração dos elementos da cidade. Ainda, a produção 
de um prognóstico é importante, uma vez que este deve seguir os princípios pre-
viamente estabelecidos. Diante disso, basta pensar em mecanismos de monitora-
mento e da própria gestão estratégica do plano. 
Com isso, o conteúdo básico para qualquer planejamento integrado está 
pautado no entendimento da infraestrutura urbana, em que se busca melhorar 
sistemas de transporte, parques, áreas verdes urbanas, gestão de passivos am-
bientais como esgotamento sanitário e resíduos sólidos, dentre outros. 
Outra informação importante é a questão da habitação e uso do solo, uma 
vez que ambos devem seguir as diretrizes já supracitadas no Estatuto das Cida-
des. Aqui, é importante pensar no detalhamento da expansão urbana e na garan-
tia da função social da cidade, pensando em áreas de habitação no âmbito do 
interesse social, conhecidas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). 
Análises que envolvam conteúdos de mobilidade e acessibilidade também 
precisarão ser levantadas, principalmente nas regiões centrais, que geralmente 
apresentam problemas com o tráfego intenso. Assim, deve-se pensar na diversifi-
cação de modais de transporte, bem como na integração com as demais regiões. 
Não podemos pensar em informações pertinentes se nos esquecermos das 
pessoas que irão habitar a cidade, não é mesmo? Nesse sentido, é válido elencar 
informações acerca dos equipamentos sociais e comunitários, tais como estru-
turas de lazer, saúde, cultura, esporte, garantia da assistência social, visto que 
todos esses elementos são condicionantes da qualidade urbana.
A economia não pode ser esquecida, uma vez que é fundamental para ga-
rantir o acesso a emprego dos moradores. Assim, é válido identificar o papel eco-
nômico do município em sua região, pensando em estratégias pautadas no de-
senvolvimento sustentável para o município. 
Por fim, levantar demais informações pertinentes acerca da estrutura dos ser-
viços municipais que não foram levantadas anteriormente, tais como a gestão da 
saúde, educação, habitação, dentre outras variáveis. Basicamente, podemos pen-
sar na integração de políticas (Figura11) mediante informações pertinentes, partici-
pação popular, planos temáticos e setoriais, atendendo, é claro, os marcos legais. 
133
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
FIGURA 11 – INTEGRAÇÃO DE POLÍTICAS
FONTE: Programa Cidades Sustentáveis (2020, p. 53) 
E como estruturamos as etapas? Bom, o primeiro ponto é pensar no levan-
tamento das informações citadas. Nessa etapa, é fundamental pensar em meto-
dologias e indicadores efetivos, visto que estes serão preponderantes para o su-
cesso do diagnóstico, que corresponde à nossa segunda etapa. Falando nela, no 
diagnóstico é necessário integrar os dados e analisar não só os objetivos futuros, 
mas também os planos setoriais já existentes. Diante disso, podemos construir 
cenários, buscando pensar em soluções que sejam viáveis e que permitam o de-
senvolvimento integrado. 
Aqui, vale ressaltar que a participação popular é ainda mais importante, visto 
que o planejamento deve ser pensado para o melhor conforto da população. Dian-
te de todas as informações, chega o momento de propor propostas, integrando 
com os planos e com os objetivos de desenvolvimento. Se tudo isso for aprovado, 
iremos à fase de aprovação e implementação. Lembrando que tudo isso precisa 
cumprir as leis já existentes, e é importante monitorar o processo, de modo a ga-
rantir que ele funcione de maneira coerente.
134
 Política Urbana e Ambiental
Diante da complexidade do processo apresentado, a concepção de equipes 
multidisciplinares é necessária: precisaremos de urbanistas, arquitetos, engenhei-
ros, tecnólogos, assistentes sociais, ou seja, pessoas de diferentes áreas que po-
dem contribuir para um planejamento coerente.
3 – A dinâmica das cidades precisa ser entendida de maneira a ga-
rantir a melhoria da qualidade de vida da população. Nesse ce-
nário, inúmeros são os planos que precisam ser elaborados para 
atender aos mecanismos legais vigentes. Com isso, imagine que 
você trabalha em uma cidade de 500 mil habitantes, que contem-
pla uma região metropolitana de oito cidades adjacentes. Visan-
do verificar se o município atende às legislações vigentes, seu 
gestor lhe pede para elencar quais planos são necessários, de 
acordo com o tamanho da cidade e as legislações atuais. Quais 
são esses documentos? 
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5 DESAFIOS DAS POLÍTICAS 
AMBIENTAIS E SETORIAIS NO MEIO 
URBANO 
Quando pensamos nas políticas ambientais e setoriais, é notória a complexi-
dade envolvida, visto que, além dos dispositivos legais que devem ser seguidos, 
temos outro fator preponderante: as dimensões continentais do território nacional! 
O Brasil possui uma área total de 8.516.000 km², atualmente dividido em 27 
estados, os quais possuem 5.570 municípios que são regidos por prefeitos e ve-
readores, sendo os representantes eleitos com o objetivo de buscar em outras 
instâncias executivas e legislativas os recursos necessários para garantir o bem-
-estar e melhoria contínua da qualidade de vida de sua população.
Você já deve ter ouvido que o Brasil possui dimensões continen-
tais. Um fato curioso é que isso é dito porque sua área é maior que 
a Oceania (o menor continente do planeta). A título de curiosidade, a 
Europa possui aproximadamente 10.500.000 km². 
135
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
Desse total de municípios, aproximadamente 74% possuem até 10 mil ha-
bitantes, sendo que 25% foram criados após a promulgação da Constituição Fe-
deral de 1988 (CALDAS, 2016, p. 70). Quando contemplamos os municípios com 
até 30 mil habitantes, a completude total é de 96%! Mas qual é a relação com as 
políticas setoriais? A maior parte desses municípios não apresenta fontes de ob-
tenção de recursos próprios, bem como apresentam falta de capacidade técnica e 
administrativa para gestão territorial, acarretando ausência de planejamento para 
uso e ocupação do solo.
Em vista da ausência de recursos, de acordo com a Confederação Nacional 
de Municípios – CNM –, aproximadamente 70% têm grande parte de suas verbas 
(acima de 80%) provenientes do Governo Federal e Estadual, sendo o Fundo de 
Participação dos Municípios (FPM) a principal fonte de recursos (FOLHA DE SÃO 
PAULO, 2019). E o que poderia melhorar esse cenário e desonerar a responsabi-
lidade da União e estados?
Uma das alternativas é a capacitação das lideranças públicas, bem como a 
melhoria e consolidação dos serviços públicos, visando obter maior eficiência ge-
ral e, dessa forma, diminuir o uso dos capitais públicos. E por falar em eficiência, 
um dos maiores desafios do planejamento urbano é justamente algo que melhora 
a eficiência: a busca pela integração com eficiência e resiliência, permitindo a pre-
servação ambiental sem onerar as atividades urbanas e rurais.
Comumente, quando ocorre a integração urbano-rural, tem-se maior facilida-
de no mapeamento do solo, visando identificar as áreas com maior potencial agrí-
cola, bem como os locais de maior fragilidade, otimizando o seu uso para os dife-
rentes fins. Além disso, o mapeamento permite caracterizar as áreas de expansão 
urbana, industrial, dentre outros que perfazem os setores de um município.
Especificamente nas áreas rurais, conhecer as áreas de risco, preservação 
e que contêm recursos hídricos, consorciadamente às características do parcela-
mento e atividades locais, são aspectos que permitem o planejamento adequado 
desses locais.
Todo esse planejamento tem como principal objetivo a integração ecossistê-
mica, buscando assegurar a preservação ambiental. E, nesse âmbito, é preciso 
apresentar e convencer a população dos benefícios cumulativos e sinérgicos que, 
por vezes, ocorrem de médio a longo prazo. 
A necessidade de planejamento se faz por força de lei, conforme já citado em 
diversos momentos! Porém, mesmo com legislações robustas, são recorrentes os 
episódios de uso inadequado de recursos hídricos, ausência de saneamento bási-
co, além dos desastres ocorridos nas últimas décadas (Figura 12).
136
 Política Urbana e Ambiental
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Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
Maricato (2000) relata que a ausência do planejamento setorial promoveu o 
desenvolvimento urbano desordenado, ilegal e ambientalmente desigual, perfa-
zendo o surgimento de periferias, visto o alto custo da terra nas áreas centrais. 
Em geral, são áreas com elevada vulnerabilidade ambiental, menor poder aqui-
sitivo e ausência de infraestrutura urbana e, de acordo com Soares (2000), são 
locais com maior propensão à violência urbana.
Não limitante, as condições econômicas precárias são concomitantes a ne-
gros e mulheres que moram nas condições supracitadas, sendo tais grupos os 
mais afetados pela desigualdade social, a qual promove a configuração do espaço 
urbano. Em outras palavras, a ascensão nas classes sociais é um desafio cons-
tante e que faz com que as áreas urbanas apresentem esse tipo de segregação.
Podemos, então, trazer que outro desafio do planejamento urbano é o esta-
belecimento das diretrizes de ocupação do solo para minimizar as desigualdades 
sociais, e que promovam moradia adequada a todos os habitantes. Um dos me-
canismos se dá pela regulação do uso das áreas públicas para políticas sociais 
habitacionais, bem como lazer, cultura, dentre outros. O poder público poderia se 
beneficiar de vazios urbanos e terrenos subutilizados para promover moradia dig-
na e inibir a especulação imobiliária.
É fundamental que haja políticas urbanas nacionais que promovam “[...] sis-
temas integrados de cidades e assentamentos humanos; governança urbana ade-
quada; inclusão social, crescimento econômico e proteçãoambiental; revigora-
mento do planejamento e do desenho urbano e territorial integrado e estruturas de 
financiamento eficazes” (ONUHABITAT, 2012, p. 8-9).
Por fim, mas não menos importante, destaca-se a necessidade pela busca 
por cidades inteligentes, que são funcionais e utilizam a tecnologia para a melho-
ria da qualidade de vida da população (Figura 13)
138
 Política Urbana e Ambiental
FIGURA 13 – ESTRATÉGIAS QUE PODEM AUXILIAR NA CONCEPÇÃO 
DE CIDADES INTELIGENTES (SMART CITIES)
FONTE: Cunha et al. (2016, p. 98 - 103)
De acordo com Cunha et al. (2016), para que uma cidade evolua a partir dos 
conceitos de cidades inteligentes, o primeiro passo é justamente a introdução de 
tecnologias no âmbito dos sistemas urbanos, visando facilitar a gestão da efici-
ência energética, resíduos sólidos, mobilidade urbana, mediante a elaboração de 
planos setoriais integrados. Essa fase é conhecida como vertical. Na fase horizon-
tal, ocorre a melhoria da gestão na prestação de serviços intersetoriais, ou seja, 
a conectividade dos sistemas. A partir disso, é possível promover a interconexão 
dos sistemas, os quais passam a funcionar a partir de base de dados comparti-
lhadas e integradas. Só assim alcançamos o patamar de cidades inteligentes, que 
são aquelas que antecipam situações desfavoráveis e buscam a inovação e a 
melhoria contínua. 
Ainda, o conceito de cidades sustentáveis também pode contribuir para a 
busca por soluções para os desafios urbanos, uma vez que tais espaços buscam 
139
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
alinhar seus padrões de consumo e produção visando diminuir a pegada ambien-
tal e contribuir para a sustentabilidade do planeta e atender aos Objetivo do De-
senvolvimento Sustentável (ODS). 
O conceito de Cidades Sustentáveis está apresentando expan-
são ao longo dos anos, uma vez que a busca pela compatibilização 
do uso dos recursos naturais está cada vez mais necessária. Nesse 
sentido, o Programa Cidades Sustentáveis busca divulgar conheci-
mento acerca do assunto, bem como difundir iniciativas que podem 
ser empregadas nas cidades. Acesse: <https://www.cidadessustenta-
veis.org.br/indicadores> e saiba mais.
6 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Os planos setoriais são instrumentos fundamentais para o coerente funcio-
namento do espaço urbano. Dentre estes, destacam-se os relacionados à habi-
tação, saneamento e mobilidade urbana, que se inter-relacionam e precisam ser 
incorporados de maneira integrada no processo de planejamento urbano. 
Os planos setoriais de habitação buscam atender ao preconizado no Estatuto 
das Cidades, Lei n. 10.257/2001, e a Política Nacional de Habitação de Interesse 
Social, Lei n. 11.124/2005, almejando promover a democracia do solo urbano por 
meio de programas habitacionais para a população de baixa renda. 
Ainda, visando compatibilizar as atividades humanas com boas práticas 
ambientais, podemos ressaltar a importância dos Planos Setoriais de sanea-
mento básico e mobilidade urbana, os quais, quando elaborados de maneira 
coerente, contribuem para a diminuição de passivos ambientais e melhoria da 
qualidade de vida da população, uma vez que promovem melhores condições 
de salubridade ambiental. 
A articulação entre esses planos é fundamental, principalmente quando con-
sideramos as metrópoles e regiões metropolitanas que, por abrigarem um elevado 
contingente populacional, tendem a apresentar relações complexas que precisam 
ser entendidas, uma vez que, somente assim, é possível atender à demanda por 
infraestrutura de maneira coerente. 
140
 Política Urbana e Ambiental
Partindo desse pressuposto, em 2015, tivemos a aprovação do Estatuto 
das Metrópoles, Lei n. 13.089/2015 (BRASIL, 2015), que busca promover o de-
senvolvimento integrado das regiões metropolitanas a partir de diretrizes e obje-
tivos a serem atendidos por todas as áreas que abrangem metrópoles e regiões 
metropolitanas. 
Ainda, ressalta-se a ocorrência do fenômeno da conurbação nesses locais, 
que é entendida como a junção das aglomerações urbanas de determinado lo-
cal, onde muitas vezes ultrapassam-se os limites administrativos de municípios 
distintos. Diante de tal problemática, intensificam-se os movimentos pendulares 
e ressalta-se ainda mais a importância do desenvolvimento integrado da região. 
Sobre o desenvolvimento integrado, mediante as especificidades das regiões 
urbanas, pensar na integração de políticas é fundamental, sendo que o Plano Dire-
tor (PD) pode ser o plano estruturante das demais políticas. Pensando nisso, res-
salta-se a importância do diagnóstico aprofundado que subsidie a construção de 
cenários e o provimento dos recursos necessários para a sua adequada execução. 
Apesar de inúmeras políticas urbanas, ambientais e sociais, é nítida a de-
sigualdade social nas cidades, fazendo com que haja a necessidade de que os 
planos setoriais e integrados alcancem os patamares da execução, ou seja, não 
fiquem restritos a estudos teóricos, os quais não contribuem para a melhoria da 
realidade do local. 
Ainda, o entendimento da esfera ambiental como condicionante do cresci-
mento das cidades é um desafio para a expansão urbana, sendo que os gestores 
precisam incorporar o ambiente natural no processo de desenvolvimento das ci-
dades, pensando não só em qualidade urbana, mas também na preservação dos 
recursos naturais. 
Toda essa dinâmica deve sempre ser planejada para atender aos Objetivos 
do Desenvolvimento Sustentável (ODS), que preconiza acerca da adequação das 
cidades para toda a premissa de cidades sustentáveis, as quais compatibilizem 
sua expansão pautadas na compatibilização das esferas ambientais, sociais e 
econômicas. 
Por fim, pense sempre que o planejamento é um processo contínuo que deve 
ser pautado em estudos técnicos. Ainda, é necessária a participação popular, uma 
vez que as cidades devem ser concebidas e pensadas para os habitantes que ali 
residem, ou aqueles que utilizam sua infraestrutura. 
As estratégias de planejamento também precisam ser monitoradas por meio 
de indicadores, buscando sempre atender às demandas sociais e adequar o es-
141
Políticas Setoriais UrbanasPolíticas Setoriais Urbanas Capítulo 3 
paço urbano de maneira a contribuir com a salubridade ambiental e qualidade de 
vida das pessoas. 
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142
 Política Urbana e Ambiental
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editar normas de referência sobre o serviço de saneamento, a Lei n. 10.768, 
de 19 de novembro de 2003, para alterar o nome e as atribuições do cargo 
de Especialista em Recursos Hídricos, a Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005, 
para vedar a prestação por contrato de programa dos serviços públicos de 
que trata o art. 175 da Constituição Federal, a Lei n. 11.445, de 5 de janeiro 
de 2007, para aprimorar as condições estruturais do saneamento básico no 
País, a Lei n. 12.305, de 2 de agosto de 2010, para tratar dos prazos para a 
disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, a Lei n. 13.089, de 
12 de janeiro de 2015 (Estatuto da Metrópole), para estender seu âmbito de 
aplicação às microrregiões, e a Lei n. 13.529, de 4 de dezembro de 2017, para 
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