GESTÃO PÚBLICA

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AULA 1 
GESTÃO PÚBLICA 
PARTICIPATIVA 
Profª Juliana Bertholdi 
 
 
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TEMA 1 – CONCEITOS INTRODUTÓRIOS 
Este material busca discutir de que forma o Estado, dentro de suas funções 
e nas diferentes concepções acerca de seu papel no mundo contemporâneo, pode 
promover uma gestão pública de excelência, visando contribuir para a melhoria 
da qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão. Também vamos estudar 
como tais políticas podem ser adotadas enquanto políticas de governança. 
Ademais, pretende-se apresentar as mais recentes formas de gestão 
participativa através de uma gestão pública ética, transparente e descentralizada. 
Nesse sentido, destaca-se que a Constituição da República Federal de 
1988 dispõe sobre a descentralização e a participação como princípios 
fundamentais do processo de democratização da gestão pública brasileira para 
os três poderes constituídos (federal, estadual e municipal), assegurando, desse 
modo, a gestão participativa na Administração Pública. 
Com o advento de Carta Magna de 1988, foram criados no Brasil novos 
institutos e postulados de inserção democráticos com a finalidade de garantia os 
direitos dos cidadãos de participar nas tomadas de decisão do governo. A 
descentralização possibilitou a criação de mecanismo de participação popular, 
como orçamento participativo, Fóruns, Conselhos, entre outros. 
No entanto, a participação da população ainda é bastante limitada, pois são 
poucas as pessoas que participam desses eventos (Costa; Camelo, 2000). 
Notadamente, a participação das camadas populares na esfera da Administração 
Pública envolve compartilhamento de decisão e de poder. Cumpre informar que 
em um Estado marcado pelo autoritarismo, haverá conflitos e interesses 
antagônicos entre a sociedade e os detentores de poder. 
Assim, entendendo que o poder público está presente na vida de todos os 
cidadãos, a eles cumpre não apenas exercer seu múnus democrático por meio de 
seu direito ao voto, mas também participar efetivamente da vida pública, 
acompanhando e interferindo na gestão da administração estatal. É nesse 
contexto que a democracia se consolida como um regime democrático de direito. 
De forma bastante introdutória, a esta participação popular e integral na 
gestão, que envolve todos os stakeholders (sociedade, funcionários, clientes, 
fornecedores, acionistas e demais grupos de interesse), chamamos de gestão 
participativa. 
 
 
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Assim, entendendo que os conceitos estruturais da Administração Pública 
impactam diretamente na forma como o cidadão enxergará os espaços que lhe 
possibilitam integrar a gestão pública participativa, imperioso que se revisitem 
tais conceitos. 
TEMA 2 – FORMAÇÃO DO ESTADO E DO GOVERNO 
Por conceito, Estado é uma entidade organizada política, social e 
juridicamente, ocupando um território definido, em que a lei máxima usualmente 
é uma constituição escrita, dirigida por um governo de soberania reconhecida, 
tanto interna como externamente. 
O estabelecimento da noção de Estado e a determinação de suas detidas 
configurações em muito importa ao estudo acerca da Administração pública. 
Conforme Di Pietro (2010, p. 50), a Administração Pública é a própria função 
administrativa de responsabilidade, predominantemente, do Poder Executivo, 
cujos objetivos e limitações serão determinados pela constituição do Estado que 
se trata. 
Carvalho Filho (2010, p. 4-5) admite classificação da função administrativa, 
na Administração Pública, em três critérios (subjetivo, objetivo material e objetivo 
formal). Ele defende que tecnicamente essa função “é aquela exercida pelo 
Estado ou por seus delegados, subjacentemente à ordem constitucional ou legal, 
sob regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem 
jurídica”. 
2.1 Momentos históricos e a evolução das dinâmicas estatais 
Como já afirmado, a evolução da Administração Pública e do Direito 
Administrativo em si confundem-se com a própria noção e evolução conceitual de 
Estado, razão pela qual deve-se apontar de plano, para fins didáticos, três 
momentos históricos principais: 
 Estado Liberal de Direito: nos primórdios do Direito Administrativo e das 
concepções da Administração Pública, o Estado era entendido como 
inimigo do povo, o que é de todo compreensível ante a proximidade 
histórica com o absolutismo. Assim, o Estado assumia um papel 
marcantemente abstencionista na ordem social e econômica, 
supervalorizando a livre-iniciativa e incentivando as liberdades em sua 
 
 
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plenitude. Inobstante, a evolução do Estado demonstrou a necessidade de 
o Poder Público intervir nas relações sociais e econômicas, impondo 
normas de ordem pública com o intuito de afastar desigualdades sociais e 
atuar em benefício do interesse público. 
 Estado Social de Direito: com o surgimento do Estado Social de Direito 
(Welfare State), notadamente após a II Guerra Mundial, é reforçada a 
necessidade da intervenção estatal na economia e nas relações sociais, 
com o intuito de minorar todos os efeitos deletérios da guerra. Inobstante, 
não se olvidando as importantes conquistas do Estado Social, tal modelo 
acabou por hipertrofiar o aparato estatal, tornado incapaz de atender 
satisfatoriamente todas as demandas a que se propunha. 
 Estado Democrático de Direito: a necessidade de desburocratização da 
Administração Pública, somada à de torná-la mais ágil e eficiente, levou a 
uma devolução de atividades econômicas e à delegação de serviços 
públicos à iniciativa privada. Como se demonstrará, atualmente o Brasil é 
Estado Democrático de Direito. 
2.2 Formas de Estado 
O Estado pode adquirir diversas formas, com composições próprias que 
impactam diretamente na gestão pública e consequentemente na forma como 
uma possível gestão participativa se viabilizaria. 
Assim, é fundamental uma breve incursão em tais formas, atentando-se 
especialmente à federação, adotada pelo Brasil com a Constituição Federal de 
1988. Vejamos: 
 Unitário ou Simples: prevalece uma centralização tanto política quanto 
administrativa. Isso é possível por meio da instituição de três poderes – 
Executivo, Legislativo e Judiciário – independentes, porém únicos para toda 
a extensão territorial de determinado Estado. 
 Confederação: situação em que os Estados, por meio de acordos e 
tratados, passam a adotar uma constituição mínima comum, sem que, no 
entanto, abram mão de sua soberania. Mantém-se assim sua total 
autonomia para gestão e regulamentação interna, cumprindo a 
confederação cuidar de temas como defesa, relações exteriores e comércio 
internacional. 
 
 
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 Federativo: no Estado federativo, os entes regionais, estados e municípios 
detêm autonomias que lhes são próprias, não podendo suas competências 
administrativas, legislativas e políticas serem retiradas por um ato arbitrário 
e unilateral do poder central, como no Estado Unitário. Tais determinações 
se dão por delegação de uma Constituição Nacional, que passa a 
determinar as competências de cada um dos entes federativos. Como se 
verá adiante, esta é a forma adotada pelo Estado Brasileiro. 
2.3 Poderes do Estado e sua divisão 
A ideia da divisão de podres remonta ao sistema de freios e contrapesos 
(checks and balances system). Foi sugerida inicialmente por Aristóteles, refinada 
por John Locke e Rousseau e derradeiramente definida e vulgada por 
Montesquieu, sendo efetivamente positivada nas Constituições das ex-colônias 
inglesas na América (Santos, 2018, p. 22). 
Entendendo o Estado como constitucional, como é o caso do Estado 
brasileiro, assenta-se em conceito de unidade, uma vez que o poder estatal é uno 
e indivisível, havendo órgãos estatais cujos agentes políticos têm a missão de 
exercer atos de soberania. Nesta toada, a Constituição Federal de 1988 atribuiu 
as funções estatais de soberania aos três tradicionais poderes do Estado: 
Legislativo, Executivo e Judiciário,garantindo-lhes autonomia e independência 
dentro de uma visão harmônica. Nesse sentido, para a administração pública, a 
independência dos poderes significa: 
 Que a investidura e permanência das pessoas num órgão do governo não 
dependem da confiança nem da vontade dos outros; 
 Que no exercício das atribuições que lhes sejam próprias, não precisam os 
titulares consultar os outros nem necessitam de sua autorização; 
 Que, na organização dos respectivos serviços, cada um é livre, observadas 
apenas as disposições constitucionais e legais; assim cabe ao Presidente 
da República prover e extinguir os cargos públicos da Administração 
federal, bem como exonerar ou demitir seus ocupantes, e é competência 
do Congresso Nacional ou dos Tribunais prover os cargos dos respectivos 
serviços administrativos, exonerar ou demitir seus ocupantes; às Câmaras 
do Congresso e aos Tribunais compete elaborar os respectivos regimentos 
internos, em que se consubstanciam as regras de seu funcionamento, sua 
 
 
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organização, direção e polícia, ao passo que ao Chefe do Executivo 
incumbe a organização da administração pública, estabelecendo seus 
regimentos e regulamentos. Agora, a independência e autonomia do Poder 
Judiciário se tornaram ainda mais pronunciadas, pois passou para a sua 
competência também a nomeação de juízes, além de outras providências 
referentes à sua estrutura e funcionamento, inclusive em matéria 
orçamentária. 
A independência dos poderes impacta e transparece também em sua 
gestão, que se dá, igualmente, de forma independente. Assim, em outras aulas, 
cada ente receberá anotações e comentários próprios. 
TEMA 3 – A FORMAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO 
Impende esclarecer desde o princípio que o Estado brasileiro assumiu a 
forma federativa, sendo fundamental entender como o constituinte brasileiro 
amoldou às nossas necessidades os traços comuns do Estado Federal, a partir 
do estudo dos seus elementos integrantes: 
 União: a união é fruto da junção dos Estados entre si, constituindo, no 
Estado brasileiro, a união indissolúvel através da qual age a Federação. No 
plano legislativo, a União edita tanto as leis nacionais – que alcançam todos 
os habitantes do território nacional e outras esferas da Federação – como 
as leis federais – que incidem sobre os jurisdicionados da União, como os 
servidores público federais e a aparelhagem administrativa da União. Para 
efeitos administrativos e visando o desenvolvimento de regiões e a redução 
das desigualdades regionais, o art. 43 da CF/88 faculta a criação de 
regiões. 
 Estados Membros: tem governo próprio, desempenhando as funções dos 
três poderes estatais – executivo, legislativo e judiciário. Assim como ocorre 
com a União, lhe são adjudicados bens próprios. São dotados de poder 
constituinte próprio, auto-organização e capacidade de exercer processo 
legislativo próprio. Apresentam, assim, características próprias que 
impactam na forma que enxergamos a possibilidade de gestão pública 
participativa em relação à União, como se demonstrará futuramente. 
Natureza semelhante possui o Distrito Federal, que assume ainda as 
características e prerrogativas dos municípios. 
 
 
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 Municípios: muitos sustentam que, a partir da Constituição de 1988, os 
municípios passaram a gozar do status de integrantes da Federação, uma 
vez que agora, além de autonomia, com Executivo e Legislativo próprios, 
contam também com poder de auto-organização, por meio da lei orgânica 
(art. 29, CF/88). 
TEMA 4 – RELAÇÃO ENTRE ESTADO, SOCIEDADE E GOVERNO 
A análise latu sensu acerca da relação entre Estado, sociedade e governo 
é fundamental para que se entenda não apenas a dinâmica de tais relações, mas 
também como elas impactam na gestão pública. 
A estrutura gramsciana se refere ao conjunto das forças sociais e do mundo 
da produção (organizações econômicas), formada por estrutura e superestrutura. 
A superestrutura é a ideologia formada pela hegemonia de uma classe 
dominante, composta pela sociedade civil e política. A sociedade civil tem como 
papel estabelecer as direções moral e cultural, isso é, o consenso entre as 
pessoas, ao passo que a sociedade política é composta pelo próprio aparelho 
estatal, pelos partidos políticos e por suas relações recíprocas – ou seja, quem 
estabelece uma coerção habitual pelo uso das leis ou, em casos excepcionais, 
pelo uso da força. 
Nessa organização, há de se mencionar ainda os intelectuais, responsáveis 
por fazer a ligação entre estrutura e superestrutura e gerar conhecimento e 
informações que possibilitem a formação da opinião pública. 
A opinião pública, segundo as teorias gramscianas, é responsável por fazer 
a ligação entre as sociedades civil e política, regulando as relações entre estas 
partes. 
Destaca-se, no entanto, que devemos prestar atenção ao caráter 
indispensável das atividades dos grupos de interesse e aos aspectos que 
constituem uma manifestação do livre pensamento e do direito de petição e 
assembleia – liberdades que caracterizam a democracia liberal por essência. Com 
base neste fundamento, podemos entender que as atividades de grupos de 
interesse exercem funções específicas no processo decisório de políticas; nesse 
sentido, a participação dos grupos de interesse na sociedade é inerente ao 
processo decisório em qualquer ato da gestão 
 
 
 
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TEMA 5 – ESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A administração pública é a execução minuciosa e sistemática do direito 
Público (Santos, 2018): 
 Em sentido institucional, é o conjunto de órgãos instituídos para 
consecução dos objetivos do governo; 
 Em sentido funcional, é o conjunto das funções necessárias aos serviços 
públicos em geral; 
 Em sentido operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e 
técnico, dos serviços próprios do Estado, ou por ele assumidos em 
benefício da coletividade; 
 Em visão global (Gulick, 1937, citado por Santos, 2018, p. 43), 
administração pública é a parte da ciência da Administração que se refere 
ao governo e que se ocupa, principalmente, do Poder Executivo, no qual 
se faz o trabalho do governo, embora haja problemas administrativos 
relacionados aos poderes Legislativo e Judiciário. 
 Em sentido lato, administrar é gerir interesses segundo a lei, a moral e a 
finalidade dos bens entregues à guarda e à conservação alheias (Meirelles, 
1985 citado por Santos, 2018, p. 43). Se os bens e interesses geridos são 
individuais, realiza-se administração particular; se são coletivos, realiza-se 
a administração pública. 
Neste escopo, a administração pública é a gestão dos bens e interesses 
qualificados da comunidade, agindo in concreto, segundo os preceitos do direito 
e da moral, visando ao bem comum. 
5.1 Princípios estruturantes da Administração Pública 
O advento da Constituição Federal de 1988 trouxe nova conformação no 
que diz respeito ao tratamento do tema referente à Administração, assim 
determinando nova principiologia para o regime jurídico administrativo brasileiro 
Segundo Meirelles (2009, p. 12), a Administração Pública constitui a 
totalidade de serviços e entidades ligados ao Estado. Dessa feita, é o Estado 
atuando solidamente, com vistas a satisfazer o bem comum de indivíduos em uma 
coletividade sob seu domínio, nas esferas federal, estadual e municipal de 
 
 
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governo, podendo estas duas últimas esferas gozarem de maior ou menor 
autonomia político-administrativa. 
A expressão Administração Pública designa o conjunto das atividades 
diretamente destinadas à execução concreta das tarefas ou incumbências 
consideradas de interesse público ou comum, numa coletividade ou organização 
estatal. 
Assim, o Direito Administrativo é o conjunto harmônico de regramentos e 
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas 
tendentes a realizar o exercício da função administrativa do Estado, sempre com 
foco nos interessespúblicos. 
Como será mais detidamente abordado em matéria própria, o art. 37 da 
Constituição Federal Brasileira traz explicitamente os princípios que regem a 
Administração Pública brasileira, quais sejam: Legalidade; Impessoalidade; 
Moralidade; Publicidade; Eficiência. 
5.1.1 Legalidade 
Princípio básico que surgiu há pouco mais de 200 anos com o estado 
democrático de direito. Enquanto para o cidadão tal princípio importa no fato de 
que ele pode fazer tudo que não está proibido pela lei, para o poder público 
significa restrição, pois o administrador público só pode fazer aquilo que está 
autorizado ou permitido em lei. 
5.1.2 Impessoalidade 
Sinônimo de princípio da finalidade pública (Meirelles, 2009). Decorre do 
princípio da legalidade e determina que ao administrador público cabe uma 
atuação objetiva, visando apenas o atendimento de uma necessidade pública – 
senão, é praticado vício de desvio de finalidade. 
5.1.3 Moralidade 
A primeira vez que uma Constituição brasileira falou deste princípio foi 
efetivamente em 1988. De forma bastante simples, a moralidade significa que não 
basta ser legal o ato realizado, ele tem que ser honesto. Moralidade administrativa 
não se refere a ética, mas sim à moralidade jurídica, institucional; em caso de 
imoralidade, pode-se sofrer sanções muito severas. Neste sentido, a própria 
 
 
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Constituição prevê as sanções. A forma mais contundente de se ferir a moralidade 
é praticar um ato de improbidade administrativa (consequências no art. 37, 
parágrafo 4º da CF). 
5.1.4 Publicidade 
Já que a administração é pública, ela tem o dever de divulgar seus atos 
com total transparência. Pretende-se trazer, na publicidade, a noção de 
governança, já mencionada. São os veículos tradicionais: diário oficial, diário da 
justiça, voz do Brasil. Destaca-se, no entanto, o art. 5º, XXXIII, CF/88: se admite 
o sigilo para a segurança dos interesses da sociedade e do Estado. 
5.1.5 Eficiência 
Visa a otimização dos resultados e a redução dos custos na gestão da 
Administração Pública. A eficiência não é apenas nos serviços públicos: este 
princípio se aplica a toda a administração pública, com vistas à melhor satisfação 
possível dos interesses da coletividade. Várias são as formas de gestão da 
eficiência. Mas, atenção: não se pode, em nome do resultado, passar por cima de 
outros princípios. No caso em concreto, todos os princípios devem ser 
harmonizados. 
Ainda, outros princípios também norteiam a administração, estando alguns 
deles explicitamente considerados na Lei n. 9.784/1999, que cuida do processo 
administrativo disciplinar: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, 
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público (art. 2º da 
mencionada lei). 
Do cotejo de tais princípios, resta nítido que à Administração Pública é 
permitido tão somente o que consta expressamente em lei – ao contrário das 
pessoas jurídicas comuns, União, entes federados e demais componentes da 
Administração Pública restam vinculados às autorizações legais. 
5.2 Sistema descentralizado da Administração Pública 
O sistema constitucional brasileiro optou pelo modelo descentralizado de 
administração, ou seja, aquele que contempla a existência efetiva de diversas 
entidades e órgãos, com competências diferenciadas para a realização das 
atividades administrativas. 
 
 
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A doutrina especializada falará então de administração pública direta e 
indireta, não havendo um critério substantivo e unânime para se realizar tal 
diferenciação. 
5.2.1 Administração Pública Direta 
A Administração direta da União é aquela regulada pela Lei n. 9.649/1998, 
a qual se ocupa, precipuamente, da organização da presidência da República e 
de Ministérios. 
5.2.2 Administração Pública Indireta 
A Administração Pública Indireta, por sua vez, é integrada por autarquias, 
sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações públicas. A partir 
dessas definições, resta claro que o critério aglutinador utilizado foi orgânico, ou 
seja, foram relacionadas como entidades da Administração Indireta todos os 
integrantes da Administração Pública que não compunham a Administração 
Pública Direta. 
Como veremos, independentemente da classificação, e cada uma a seu 
modo, as entidades que compõem a Administração Pública comportam 
programas que permitam a gestão pública participativa, que tem origem na íntima 
relação entre Estado, sociedade e governo. 
LEITURA OBRIGATÓRIA 
COSTA, L. de F. L. G.; CAMELO, G. L. P. Gestão pública participativa: aspectos 
de governabilidade e interação político-social. Holos, ano 26, v. 2, 2010. 
Disponível em: <http://www2.ifrn.edu.br/ojs/index.php/HOLOS/article/view/327>. 
Acesso em: 19 nov. 2018. 
 
 
 
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REFERÊNCIAS 
ALEXANDRINO, M.; PAULO, V. Direito administrativo descomplicado. Rio de 
Janeiro: Método, 2012 
ALEXY, R. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios 
Políticos y Constitucionales, 2002. 
BANDEIRA DE MELLO, C. A. Curso de direito administrativo. São Paulo: 
Malheiros, 2008. 
CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de direito administrativo. 23. ed. Rio de 
Janeiro: Lumen Juris, 2010. 
_____. Processo administrativo federal: Comentários à Lei nº 9.784, de 
29/01/1999. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. 
COSTA, L. de F. L. G.; CAMELO, G. L. P. Gestão pública participativa: aspectos 
de governabilidade e interação político-social. Holos, ano 26, v. 2, 2010. 
Disponível em: <http://www2.ifrn.edu.br/ojs/index.php/HOLOS/article/view/327>. 
Acesso em: 19 nov. 2018. 
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. 
FIGUEIREDO, L. V. Curso de direito administrativo. 6. ed. São Paulo: 
Malheiros, 2003. 
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 
2009. 
SANTOS, C. S dos. Gestão pública participativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 
2018.