Uso do modelo FPSEEA no planejamento urbano

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Natasha Ceretti Maria 
Faculdade de Saúde Pública (USP)
natashaceretti@yahoo.com.br
O uso do modelo de indicadores em saúde ambiental Força-Motriz-Pressão-
Situação-Exposição-Efeito-Ações (FPSEEA) como subsídio ao planejamento 
urbano: estudos de sua aplicabilidade em territórios metropolitanos 
Antônio Ralph Sousa Medeiros 
Faculdade de Saúde Pública (USP)
aralphms@yahoo.com.br
Anne Dorothee Slovic
Faculdade de Saúde Pública
adslovic@usp.br
773
 
9
o
 CONGRESSO LUSO-BRASILEIRO PARA O PLANEJAMENTO URBANO, 
REGIONAL, INTEGRADO E SUSTENTÁVEL (PLURIS 2021 DIGITAL) 
Pequenas cidades, grandes desafios, múltiplas oportunidades 
07, 08 e 09 de abril de 2021 
 
 
 
 
 
O USO DO MODELO DE INDICADORES EM SAÚDE AMBIENTAL FORÇA-
MOTRIZ-PRESSÃO-SITUAÇÃO-EXPOSIÇÃO-EFEITO-AÇÕES (FPSEEA) 
COMO SUBISÍDIO AO PLANEJAMENTO URBANO: ESTUDOS DE SUA 
APLICABILIDADE EM TERRITÓRIOS METROPOLITANOS 
 
N. C. Maria, A. R. Medeiros de Sousa e A. D. Slovic 
 
 
 
 
RESUMO 
 
A qualidade do ambiente é de fundamental importância para a sustentabilidade de áreas 
urbanas e questões que permeiam as relações na interface saúde-ambiente devem ganhar 
destaque no contexto atual. A qualidade de vida e o bem-estar humano podem ser 
mensurados por indicadores que sejam capazes de apresentar as relações de causa e efeito 
que envolvem o processo social saúde-doença. Um dos modelos que vem sendo aplicado 
nessa área de conhecimento para investigar os fatores envolvidos no processo saúde-
doença é uma matriz multidimensional de saúde ambiental denominada Força-Motriz-
Pressão-Situação-Exposição-Efeito-Ações (FPSEEA). Neste sentido este estudo teve como 
objetivo discutir as potencialidades do uso do modelo FPSEEA como subsídio ao 
planejamento urbano regional, tendo como base dois estudos de caso da aplicação da 
matriz em territórios metropolitanos do Estado de São Paulo. Embora possua limitações, o 
modelo apresenta potencialidades como ferramenta auxiliar no estabelecimento de ações 
prioritárias ao planejamento urbano de territórios regionais. 
 
 
 
 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
A qualidade do ambiente é uma questão de fundamental importância para a 
sustentabilidade de áreas urbanas. Atualmente atribui-se ao ambiente grande vínculo com o 
bem-estar e a qualidade de vida das populações humanas (Giatti, 2009). 
 
Neste sentido a saúde humana depende de ambientes salubres e de sistemas naturais 
preservados, sendo incontestável o reconhecimento das relações entre ambiente e saúde 
(Giatti, 2009; Ribeiro, 2016). 
 
Há inúmeras possibilidades em que problemas ambientais possam interferir de forma direta 
ou indireta na saúde humana e quando se trata de grandes áreas urbanizadas, a 
complexidade dos fatores ambientais aumenta, pois existem mais condicionantes no 
ambiente que se fazem presentes nessa forma de organização do espaço, elevando o grau 
de incertezas que reside na compreensão das relações causais da ocorrência de doenças em 
grandes cidades (Giatti, 2009). 
 
 
 
Portanto, as relações na interface saúde e ambiente devem ganhar destaque quando se 
pensa em um desenvolvimento urbano sustentável (Maria, 2019). 
 
Nas últimas décadas, com as contradições do modelo econômico de desenvolvimento, 
culminando na percepção de uma crise ambiental, a sociedade passa a exigir uma lógica 
precaucionária que antecipe a comprovação das relações de causa e efeito entre ambiente e 
sociedade (Giatti, 2009; Giatti e Moura-de-Sousa, 2009). 
 
Como a problemática do ambiente sempre esteve presente na área da Saúde Pública, na 
segunda metade do século XX se estrutura uma área de conhecimento específica: a Saúde 
Ambiental (Ribeiro, 2004). Nessa perspectiva a saúde ambiental “é o campo da saúde 
pública que tem como principal objeto a produção de saberes, conhecimentos, ações e 
práticas que envolvem as interações entre saúde e seus determinantes e condicionantes 
sociais e ambientais” (Souza et al., 2015). 
 
Segundo essa conceituação da saúde ambiental, o ambiente é entendido como o espaço, 
dinâmico e multidimensional resultado da fusão entre processos sociais que modificam os 
ecossistemas e os processos ecológicos que envolvem os sistemas de suporte à vida (Souza 
et al., 2015). 
 
A partir disso, surge a questão de como valores e conceitos como sustentabilidade, saúde 
ambiental, qualidade de vida, bem-estar humano, podem ser operacionalizados para que 
sejam utilizados como ferramentas para nortear os rumos da sociedade? 
 
Segundo Bellen (2006) a resposta tem sido o desenvolvimento de sistemas de indicadores 
ou ferramentas de avaliação que mesuram esses conceitos. Para tratar de concretizar 
conceitos, ferramentas e métodos são necessários para ajudar os planejadores e órgãos de 
decisão para propor e estabelecer políticas públicas que alcancem a sustentabilidade (Silva 
e Souza-Lima, 2010). 
 
No que abrange a formulação de políticas públicas que interfiram positivamente na 
qualidade de vida das grandes cidades, deve-se considerar que existe uma relação empírica 
entre os indicadores de sustentabilidade e os de saúde que impactam na qualidade de vida e 
bem-estar da população (Maria e Slovic, 2018; Maria et al., 2019a). 
 
Um dos modelos de indicadores que investiga os fatores que envolvem o processo saúde-
doença, a qualidade de vida e o bem-estar humano buscando identificar a multiplicidade de 
fatores socioambientais relacionados à saúde é uma matriz multidimensional de saúde 
ambiental denominada Força-Motriz-Pressão-Situação-Exposição-Efeito-Ação (FPSEEA). 
 
A abordagem FPSEEA vem sendo aplicada no Brasil desde a década de 1990 
principalmente no Campo da Vigilância em Saúde Ambiental. Entretanto, o potencial 
metodológico do modelo também vem sendo investigado para análise socioambiental de 
territórios metropolitanos (Giatti et al., 2013; Talamini e Giatti, 2013; Maria, 2015; Silva, 
2015; Maria e Slovic, 2018; Maria, 2019; Maria et al., 2019a; Maria et al., 2019b ). 
 
Neste sentido, este estudo tem como objetivo discutir as potencialidades do uso do modelo 
FPSEEA como subsídio ao planejamento urbano de territórios metropolitanos, tendo como 
 
 
base dois estudos de caso da aplicação da matriz em territórios metropolitanos do Estado 
de São Paulo. 
 
2 METODOLOGIA 
 
Para alcançar o objetivo proposto, o estudo se baseia em uma revisão bibliográfica sobre o 
assunto, tanto internacional como nacional mostrando as áreas de conhecimento nas quais 
o modelo FPSEEA vem sendo aplicado. Posteriormente são discutidos dois estudos nos 
quais a matriz FPSEEA foi aplicada como subsídio ao planejamento urbano em territórios 
regionais metropolitanos do Estado de São Paulo. Os estudos foram desenvolvidos na 
Faculdade de Saúde Pública (FSP) da Universidade de São Paulo (USP) entre os anos de 
2013 à 2019. Trata-se da dissertação de mestrado intitulado “Uma tipologia em saúde 
ambiental para a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP): analisando dimensões de 
sustentabilidade” (Maria, 2015) e a tese de doutorado intitulada “Uma tipologia em Saúde 
Ambiental para a Macrometrópole Paulista (MMP): subsídios para o planejamento e a 
gestão socioambiental regional” (Maria, 2019). 
 
3 DISCUSSÃO 
 
3.1 O modelo de saúde ambiental Força-Motriz-Pressão-Situação-Exposição-Efeito-
Ações (FPSEEA): um breve histórico e suas aplicações 
 
A matriz FPSEEA de indicadores para a saúde ambiental foi desenvolvida em conjunto 
com o programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), pela Organização 
Mundial de Saúde (OMS) e pela Agência de proteção Ambiental dos Estados Unidos 
(USePA). O modelo foi uma adaptação de outras duas abordagens frequentemente 
utilizadas pela área ambiental, conhecidas como Pressão-Estado-Resposta (PER) e 
Pressão-Estado-Impacto-Resposta (PEIR), desenvolvidas inicialmente pela Organização 
para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) (Freitas e Giatti, 2009; Sobral e 
Freitas, 2010). 
 
O modelo da matriz FPSEEA foi influenciado pelo conceito de promoção da saúde que 
apresenta uma visão ampliadada saúde considerando os determinantes socioambientais na 
compreensão do processo saúde-doença mudando o foco preventivista para uma lógica de 
precaução (Souza et al., 2015). 
 
Tendo como base essa abordagem ampliada de saúde, a matriz estabelece um fluxo de 
demandas e pressões por recursos naturais e alterações e dos ecossistemas, possibilitando 
um amplo olhar para as cadeias de causas e consequências que interferem na saúde e bem-
estar humanos. Por possuir múltiplas dimensões permite analisar desde as forças-motrizes 
(F) as pressões (P) que interferem no estado, situação do ambiente (S), modulando as 
exposições (E) dos humanos a doenças; que constam os efeitos finais (EF) ma cadeia. 
Portanto, sob essa visão sistêmica e hierarquizada sobre os problemas de saúde e do 
ambiente, distintas formas de Ações (A) são passíveis de execução em diferentes níveis, 
assim como também são possíveis variadas formas de controle e prevenção (Corvalán et 
al., 2000). 
 
Segundo o Manual de Indicadores do Ministério da Saúde de Sobral et al. (2011), o 
modelo proposto pela OMS parece apropriado para o estabelecimento de uma base racional 
capaz de expor de forma estruturada, uma matriz de indicadores integrantes da cadeia 
 
 
relacional entre os determinantes socioambientais e eventos de saúde. A matriz é 
apresentada abaixo na Figura 1. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fig 1. Dimensões da Matriz de Indicadores FPSEEA. Fonte: Corvalán et al., 2000 
(adaptado) 
 
A abordagem FPSEEA, adotada pela OMS, vem sendo aplicada no Brasil pela 
Coordenação Geral de Vigilância em Saúde Ambiental da Secretaria de Vigilância em 
Saúde do Ministério da Saúde (CGVAM/SVS/MS) desde o final da década de 1990. Os 
esforços para a construção de indicadores que apontam para as inter-relações de mudanças 
ambientais e situação de saúde se encontram na origem do processo de institucionalização 
da vigilância em saúde ambiental no âmbito do Setor Sáude, na passagem do século 20 
para o 21, inicialmente pelo Decreto nº 3.450/200 da Presidência da República, 
estabelecendo no antigo Centro Nacional de Epidemiologia (Cenipe) a gestão do Sistema 
Nacional de Vigilância Epidemiológica e Ambiental e, posteriormente, por meio da 
Instrução Normativa SVS nº 1 de 2005, que regulamentou o Subsistema Nacional de 
Vigilância em Saúde Ambiental (SINVSA) (Sobral et al., 2011). 
 
No Brasil existem alguns estudos de análise da matriz FPSEEA que conseguiram 
resultados positivos quando aplicados no campo da vigilância em saúde do trabalhador e 
na análise de riscos para atividades com potencial de impactos no ambiente e na saúde 
(Maria, 2019). 
 
Na perspectiva de riscos ambientais pode ser citado o trabalho de Araújo-Pinto et al. 
(2012), que utilizaram a metodologia da matriz FPSEEA como um instrumento de análise 
de riscos ambientais e a saúde do ambiente associados com a intensa utilização de 
agrotóxicos nas diversas atividades agrícolas que são desenvolvidas no Estado do Rio de 
Janeiro (RJ). Também podem ser citados os estudos de Mendes (2016) que analisou a 
matriz para levantar os impactos de hidrelétricas à saúde de pescadores e ribeirinhos, e a 
 
 
partir dela propor ações no Estado do Pará, e o estudo de Rocha (2015) que utilizou a 
matriz para analisar os feitos das queimadas na saúde da população que vive nos 
municípios da Amazônia legal. 
 
No campo da vigilância em saúde do trabalhador podem ser mencionados os trabalhos 
Giardini et al. 2017, utilizando a matriz para avaliar riscos à saúde dos trabalhadores de 
postos de gasolina expostos ao benzeno em nível nacional, e Quintino (2009) para 
vigilância em saúde dos trabalhadores da extração e beneficiamento de pedras ornamentais 
no estado de Minas Gerais (MG). 
 
Mas no Brasil é no âmbito da vigilância sanitária que a visão ambiental está mais 
consolidada, e onde o modelo FPSEEA é um bom instrumento auxiliar no levantamento e 
no fortalecimento de ações de intervenção e prevenção no processo saúde-doença. Como 
exemplo de estudo nesse sentido pode ser mencionado o estudo de Arantes e Pereira 
(2017), que selecionaram indicadores ambientais e socioambientais como subsídio para o 
fortalecimento das estratégias existentes no controle da dengue no município de 
Uberlândia (MG). 
 
No âmbito da literatura Hambling et al. (2011) apontam que de 11 trabalhos investigados o 
modelo FPSEEA é o mais adequado para subsidiar o desenvolvimento de indicadores de 
saúde ambiental como valiosa ferramenta para avaliar, monitorar e quantificar a 
vulnerabilidade da saúde humana e formular a partir disso, as intervenções necessárias. Os 
autores abordam que o modelo vem sendo utilizado para mediar e monitorar os impactos 
das mudanças climáticas e assim subsidiar o desenvolvimento de intervenções de 
adaptação e mitigação dos seus efeitos na saúde humana. Os autores também destacam que 
os indicadores de saúde ambiental se constituem em uma abordagem multidisciplinar para 
vincular os dados ambientais e epidemiológicos existentes nas redes de informação 
públicas em pesquisas voltadas para este campo. A análise de tais dados pode contribuir 
para uma melhor compreensão da interface saúde-ambiente. 
 
Considerando a aplicação da matriz FPSEEA como subsídio ao planejamento e a gestão 
urbana com enfoque em territórios regionais não foram encontrados estudos na literatura 
internacional. 
 
No âmbito nacional utilizando a matriz para uma análise que adota um conceito 
ecossistêmico mais abrangente procurando ter o modelo FPSEEA como base na seleção de 
indicadores de sustentabilidade ambiental e saúde em recortes territoriais regionais um dos 
estudos precursores neste campo é o trabalho desenvolvido por Freitas e Giatti (2009). Este 
estudo serviu de base teórica e conceitual para a aplicação da mesma metodologia na 
Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) nos trabalhos de Giatti et al. (2013); Talamini 
e Giatti (2013); Maria (2015); Silva (2015); Maria e Slovic (2018); Maria (2019); Maria et 
al. (2019a); Maria et al. (2019b) e Maria et al., (2019c). 
 
É neste sentido que serão abordados dois estudos de caso, Maria (2015) e Maria (2019), 
que tiveram a matriz FPSEEA como marco conceitual metodológico subsidiando o 
planejamento urbano de áreas metropolitanas do Estado de São Paulo. 
 
 
 
 
 
3.2 Tipologias em Saúde Ambiental para a Região Metropolitana (RMSP) e para a 
Macrometrópole Paulista (MMP) 
 
A partir da metodologia da matriz de saúde ambiental FPSEEA e seu quadro de 
indicadores foram propostas duas tipologias em saúde ambiental tanto para os municípios 
que constituem a RMSP como para os que integram o que se denomina de Macrometrópole 
Paulista (EMPLASA, 2014) (Maria, 2015; Maria e Slovic, 2018; Maria, 2019; Maria et al., 
2019a; Maria et al., 2019b, Maria et al., 2019c). 
 
Por tipologia entende-se um sistema de classificação em que se procura estabelecer 
correspondências dos traços característicos de um conjunto de dados, visando determinar 
tipos e sistemas. 
 
As tipologias foram construídas a partir da identificação, levantamento e seleção de 
indicadores providos pelas principais instituições públicas do país e do Estado de São 
Paulo. Cada um dos indicadores selecionados expressava condições socioambientais 
diferenciadas existentes nos territórios metropolitanos, que apontavam demandas públicas 
específicas quando se pensa em qualidade e sustentabilidade do meio ambiente. 
 
Os indicadores em ambos os estudos foram submetidos a analises estatísticas multivariadas 
de agrupamentos utilizando-se diferentes programas estatísticos. 
 
Em termos gerais, tanto tipologia da RMSP quanta da MMP revelaram uma 
heterogeneidade de condições de desenvolvimento presentes nos municípios. Coexistem 
em territórios metropolitanos municípios mais desenvolvidos economicamente e 
socialmente, municípios em níveis intermediários de desenvolvimento e municípios com 
grande precariedade urbana e desigualdades. A partir das tipologias foram construídosmapas temáticos mostrando a distribuição geográfica dos agrupamentos formados segundo 
suas características socioambientais Figuras 2 e 3. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fig 2. Mapa temático representando os quatro agrupamentos de municípios para a 
RMSP. Agrupamento 1: prestadores de serviços ambientais com baixa cobertura de 
infraestrutura. Agrupamento 2: melhor cobertura de infraestrutura com maiores 
desigualdades sociais. Agrupamento 3: prestadores de serviços ambientais com baixa 
cobertura de infraestrutura. Agrupamento 4: município de São Paulo (SP). Fonte: 
Adaptado de (Maria et al. 2019a) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Agrupamento 1 
 Agrupamento 2 
 Agrupamento 3 
 Agrupamento 4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fig 3. Mapa temático representando os seis agrupamentos de municípios para a 
MMP. Fonte: Maria et al., (2019c) 
 
O principal aprendizado que pôde ser extraído das tipologias sobre os municípios que 
integram territórios regionais foi que, ao contrário da sobreposição de precariedades, que 
normalmente se verifica com relação às realidades socioeconômicas, as condições 
ambientais não necessariamente caminham na mesma direção. 
 
Se por um lado, há uma melhora de indicadores econômicos e sociais por meio do 
desenvolvimento, por outro estes sempre vêm acompanhados de um aumento significativo 
de pressões ambientais. A situação inversa é observada para municípios com valores 
menores de desenvolvimento socioeconômico, onde as pressões ambientais, ainda não 
ocorrem de forma tão acentuadas, mas que, em termos sociais, acarretam para os habitantes 
um déficit de serviços importante de infraestrutura como os de saneamento básico. 
 
Como as relações municipais são de interdependência, municípios provedores de serviços 
ambientais, uma vez identificados, seriam de importância estratégica para um 
planejamento regional que considere a sustentabilidade das metrópoles. 
 
Essa característica favorece a possibilidade de se discutir uma gestão integrada dos 
recursos ambientais com formulação de políticas públicas conduzidas em arranjos 
institucionais mais colaborativos, tendo um território regional como unidade de 
planejamento. 
 
Portanto, como contribuição positiva do modelo FPSEEA para a construção de tipologias 
municipais para territórios regionais destaca-se que a matriz pôde ser aplicada como 
ferramenta para seleção dos indicadores auxiliando na operacionalização de um conceito 
de saúde ambiental. 
 
 
 
A aplicação do modelo FPSEEA contribui para análises de sustentabilidade, pois além dos 
tradicionais indicadores econômicos e sociais são também incorporados indicadores 
ambientais relacionados com a integridade ecológica dos ecossistemas permitindo 
reconhecer a importância da qualidade ambiental e os serviços prestados pelos 
ecossistemas para o alcance da saúde e do bem-estar de habitantes de áreas urbanizadas 
(Maria, 2019). 
 
O ponto forte do modelo é justamente permitir uma análise territorial integrada em uma 
lógica multidimensional. 
 
Entretanto, como dificuldades operacionais da aplicação da matriz pode-se destacar que 
embora, o modelo permita uma visão integrada dos indicadores, por si só não consegue 
contemplar toda a complexidade de inter-relações das dimensões que determinam e 
medeiam o processo social de produção da saúde-doença (Sobral e Freitas, 2010). 
 
As estatísticas ambientais são recentes e escassas no Brasil, principalmente para nível 
municipal, existindo ainda muitas incertezas sobre as mudanças na estrutura e na dinâmica 
dos ecossistemas e sua interação com sistemas socioambientais que resulta em doenças e 
restrições ao bem-estar humano (Freitas et al., 2007). 
 
As inter-relações das dimensões da matriz que determinam o processo de produção social 
da saúde-doença em conjunto com determinantes ambientais, ainda necessitam de mais 
investigações que comprovem o alcance da aplicação do modelo. Existe uma inter-relação 
real entre as dimensões da matriz que faz com que as variáveis que as compõem interfiram 
diretamente positivamente ou negativamente umas sobre as outras? (Maria, 2019). 
 
A exploração de análises estatísticas aliadas ao modelo FPSEEA devem ser incorporadas 
para averiguar as inter-relações de causa e efeito das dimensões da matriz (Maria, 2019) 
 
Apesar dessas limitações observadas, estas não devem ser interpretadas como empecilho 
na busca de resultados mais conclusivos sobre o tema. 
 
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Este estudo teve como objetivo discutir a aplicação de uma matriz de indicadores de saúde 
ambiental para territórios regionais metropolitanos, a partir de dois estudos de caso: um 
para a Região Metropolitana de São Paulo e outro para a Macrometrópole Paulista. 
 
Em ambos os estudos a matriz FPSEEA pose ser aplicada como ferramenta auxiliar para a 
seleção de indicadores que correspondem a um contexto de saúde ambiental para compor 
tipologias municipais. 
 
Com base nessa seleção foi possível aplicar análises estatísticas multivariadas que 
estabeleceram um comparativo entre diferentes perfis municipais formados. Isso auxiliou a 
caracterização e a descrição das diferentes condições socioambientais que podem ser 
encontradas em territórios regionais. Portanto, seus quadros de indicadores oferecem uma 
plataforma de dados comparativos entre os municípios facilitando uma visualização geral 
de questões socioambientais dos territórios estudados. 
 
 
 
O modelo da matriz serviu, portanto de subsídio para a formulação de um instrumento que 
facilita ao poder público visualizar áreas prioritárias que necessitam de políticas públicas 
colaborativas e integradas para todo o território regional. 
 
Entretanto, lacunas conceituais e na produção de dados, principalmente para o nível 
municipal e problemas de validação estatística que comprovem a funcionalidade da 
metodologia do modelo FPSEEA limitam a compreensão das inter-relações das dimensões 
da matriz em sua totalidade. 
 
É importante ressaltar que embora, a matriz FPSEEA auxilie uma compreensão das 
relações que envolvem a interface entre sociedade-ambiente-saúde, todo tipo de 
mensuração apresenta limites no espelhamento da complexidade da sociedade, devendo os 
modelos quantitativos estar sempre aliados com análises qualitativas. 
 
Agradecimentos 
 
Ao programa de Pós-Graduação da Faculdade de Saúde Pública (USP). 
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Fundação CAPES) pelo 
auxílio financeiro à pesquisa. 
 
 
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